TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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PDF | ISBN 978-92-872-5293-7 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/027910 | QJ-AB-16-018-PT-N
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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 22.10.2014
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 21.3.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 4.5.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 14.6.2016

PT
2016

n.º 14

Relatório Especial

Iniciativas políticas
e apoio financeiro da UE
para a integração dos
ciganos: realizaram-se
progressos significativos
na última década, mas são
necessários mais esforços
no terreno

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro relator Henri Grethen, com a colaboração de Marc Hostert, chefe de gabinete; a equipa de auditoria foi composta por Emmanuel Rauch, responsável principal, Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm e Zhivka Kalaydzhieva, auditoras. Foi prestado apoio linguístico por Richard Moore.

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

A população cigana

Quadro jurídico e de política

De que forma a UE presta apoio financeiro a medidas de integração dos ciganos?

Função das outras organizações europeias e internacionais em matéria de integração dos ciganos

Âmbito e objetivos da auditoria

Observações

Realizaram-se progressos em termos de estratégias existentes a nível da UE e dos Estados-Membros, mas a maior parte das melhorias ocorreu demasiado tarde para ter impacto no período de programação de 2007-2013

A iniciativa política da UE para a inclusão dos ciganos foi aprovada em 2011, após os alargamentos da UE de 2004 e 2007

Progressos ao nível dos Estados-Membros: as estratégias nacionais de integração dos ciganos foram adotadas, mas continuam a existir algumas insuficiências

No domínio da política de coesão foi prestada mais atenção a medidas de integração dos ciganos no período de 2014-2020 em comparação com o período de 2007-2013

Apesar da falta de menção da integração dos ciganos no quadro jurídico para 2007-2013, os Estados-Membros selecionados referiram a integração dos ciganos nos seus PO

A maior ênfase dada à questão dos ciganos a nível da UE refletiu-se no quadro dos FEEI para o período de 2014-2020

Os instrumentos de acompanhamento ao nível dos PO disponíveis durante o período de programação de 2007-2013 eram inadequados para medir o desempenho das medidas de integração dos ciganos

A maioria dos projetos foi realizada como previsto, mas os critérios de «boas práticas» que contribuam para o êxito da inclusão dos ciganos nem sempre foram aplicados e o acompanhamento do desempenho dos projetos foi difícil

Todos os projetos examinados estavam adaptados aos objetivos do PO, mas os procedimentos de seleção não visavam especificamente selecionar projetos relativos à inclusão dos ciganos

Os projetos foram, de forma geral, executados como previsto

Há indícios de que uma melhor tomada em consideração de critérios específicos das comunidades ciganas, tais como os princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos, contribui positivamente para o desempenho dos projetos

A avaliação dos resultados do período de 2007-2013 foi complicada por dificuldades na recolha de informações sobre as pessoas de etnia cigana

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Programas operacionais examinados
Anexo II | — | Órgãos de governação dos fundos estruturais nos Estados-Membros visitados
Anexo III | — | Princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos

Respostas da Comissão

Glossário

Autoridade de gestão: uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Condicionalidades ex ante: critérios definidos em acordos de parceria, que são considerados requisitos prévios necessários para a utilização eficaz e eficiente do apoio da União abrangido por esses acordos. Ao elaborarem PO no âmbito do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE para o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem avaliar se essas condições estão preenchidas. Se não estiverem, é necessário elaborar planos de ação para garantir o seu cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

Discriminação: a Diretiva n.º 2000/43 define dois tipos de discriminação:

oconsidera-se que existe discriminação direta sempre que, em razão da origem racial ou étnica, uma pessoa seja objeto de tratamento menos favorável que aquele que é, tenha sido ou possa vir a ser dado a outra pessoa em situação comparável;

oconsidera-se que existe discriminação indireta sempre que uma disposição, critério ou prática aparentemente neutra coloque pessoas de uma dada origem racial ou étnica numa situação de desvantagem comparativamente com outras pessoas, a não ser que essa disposição, critério ou prática seja objetivamente justificada por um objetivo legítimo e que os meios utilizados para o alcançar sejam adequados e necessários.

Discriminação institucional: discriminação que está enraizada nas estruturas e procedimentos organizacionais.

Estratégia nacional de integração dos ciganos (ENIC): a Comissão solicitou a cada Estado-Membro com população cigana que elaborasse uma estratégia nacional de integração dos ciganos (ENIC) para o período de 2011-2020 ou, caso já existisse uma estratégia, que a adaptasse para atingir os objetivos da UE em matéria de integração dos ciganos, com ações orientadas e financiamento suficiente (nacional, da UE e outros) para os cumprir. Estas estratégias devem igualmente propor soluções para abordar os atuais obstáculos a uma utilização mais eficaz dos fundos da UE e estabelecer as bases de um sistema de supervisão eficaz, a fim de assegurar resultados concretos para os ciganos. Alguns Estados-Membros não dispõem de uma ENIC, mas antes de um «conjunto de medidas integradas».

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): e Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI): os fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) são os meios utilizados pela União para reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas. Baseados no artigo 174.º do TFUE, contribuem para o objetivo de reforçar a coesão económica, social e territorial.

Fundo Social Europeu (FSE): o Fundo Social Europeu (FSE) visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (sobretudo através de medidas de formação), promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Inclusão social: processo de melhoria das condições para os indivíduos e os grupos participarem na sociedade.

A inclusão social visa habilitar as pessoas pobres e marginalizadas a tirarem partido das inúmeras oportunidades globais. Assegura que as pessoas participam nas decisões que afetam as suas vidas e que dispõem de acesso equitativo aos mercados, aos serviços e aos espaços políticos, sociais e físicos.

Organismo intermediário: qualquer organismo ou serviço público ou privado que age sob a responsabilidade de uma autoridade de gestão ou que desempenhe funções em nome dessa autoridade em relação aos beneficiários que executam as operações.

Organização não governamental (ONG): termo utilizado para referir um conjunto de diferentes organizações que normalmente possuem as seguintes características:

onão são criadas com o objetivo de gerar lucros. Embora possam ter trabalhadores remunerados e desenvolver atividades geradoras de receitas, não distribuem os lucros pelos seus membros;

osão grupos de cidadãos voluntários;

odevem ter algum grau de existência formal ou institucional (por exemplo, estatutos ou outro documento que estabeleça a sua missão, os seus objetivos e o seu âmbito), visto que têm de prestar contas perante os seus membros e doadores;

osão independentes, em especial relativamente a governos, autoridades públicas, partidos políticos e organizações comerciais.

Ponto de contacto nacional para a integração dos ciganos (PCNC): autoridade nacional responsável por coordenar o desenvolvimento e a execução da estratégia nacional de integração dos ciganos/do conjunto de medidas integradas.

Princípios básicos comuns (PBC): conjunto de 10 critérios para garantir o sucesso das iniciativas de inclusão dos ciganos. Estes princípios foram debatidos na primeira reunião da Plataforma Integrada Europeia para a Inclusão dos Ciganos, realizada em Praga, em 2009. Posteriormente, foram incluídos em anexo às conclusões de uma reunião do Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores realizada em 8 de junho de 2009.

Programa operacional (PO): um programa operacional (PO) apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro, bem como a forma como o financiamento da UE (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um determinado número de objetivos definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Existem PO para cada um dos fundos do domínio da Coesão (ou seja, FEDER, Fundo de Coesão e FSE). Um PO é preparado pelo Estado-Membro e deve ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Os PO apenas podem ser alterados durante o período abrangido se ambas as partes assim o acordarem.

Realização: o que é produzido ou concretizado com os recursos afetados à intervenção (por exemplo, subsídios concedidos a agricultores, ações de formação ministradas a desempregados, construção de uma estrada num país em desenvolvimento).

Recomendações específicas por país: recomendações relativas a desafios estruturais que devem ser abordados através de investimentos plurianuais, que se inserem diretamente no âmbito dos FEEI, como definido nos regulamentos específicos dos fundos. São adotadas pela Comissão em conformidade com o n.º 2 do artigo 121.º e com o n.º 4 do artigo 148.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Resultado: alterações imediatas para os destinatários diretos no final da sua participação numa intervenção (por exemplo, melhoria da acessibilidade a uma zona devido à construção de uma estrada, formandos que encontraram emprego).

Segregação/Combate à segregação:

oA segregação é provocada por vários fatores, incluindo ações discriminatórias, mecanismos económicos e demográficos. Caracteriza-se pela separação física e social de elementos de um grupo marginalizado relativamente a elementos de grupos não marginalizados e pelo acesso desigual a serviços de base, inclusivos e de elevada qualidade.

oO combate à segregação significa realizar ações para eliminar a segregação. As medidas de combate à segregação devem definir as condições de acesso equitativo a serviços de elevada qualidade, incluindo a educação, a habitação, o mercado de trabalho, a saúde e qualquer outro domínio pertinente.

Síntese

I

O povo cigano da Europa tem sido sujeito a discriminação desde que, há muitos séculos, chegou ao território da atual União Europeia (UE). Atualmente, a população cigana constitui a minoria étnica mais numerosa da UE, com um número estimado de 6,2 milhões de pessoas, e é essencialmente marginalizada. Nos Estados-Membros com a concentração mais elevada de população cigana, os ciganos representam entre 15% e 20% das crianças em idade escolar e das pessoas que entram no mercado de trabalho.

II

A maior parte do apoio financeiro da UE destinado a medidas de inclusão social em geral, incluindo medidas de promoção da inclusão dos ciganos, é prestada através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE). O montante canalizado especificamente para iniciativas de integração dos ciganos não está registado. No entanto, os documentos de planeamento dos Estados-Membros sugerem que tenham sido afetados cerca de 1,5 mil milhões de euros para a integração socioeconómica das comunidades marginalizadas, como os ciganos, durante o período de programação de 2014-2020. Não estão disponíveis valores indicativos semelhantes relativamente ao período de 2007-2013.

III

Durante a auditoria, o Tribunal avaliou se as iniciativas políticas e o apoio financeiro da UE através do FEDER e do FSE contribuíram de forma eficaz para a integração dos ciganos. Em especial, o Tribunal examinou se:

—as estratégias da UE e nacionais relativas aos ciganos facilitaram a utilização eficaz do FEDER e do FSE para as medidas de inclusão dos ciganos em cada período de programação;

—o quadro do FEDER e do FSE para cada período de programação estava concebido de forma a permitir um apoio eficaz às medidas de integração dos ciganos;

—os projetos executados no âmbito do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013 contribuíram de forma eficaz para a integração dos ciganos.

Os trabalhos de auditoria foram realizados na Comissão e em quatro Estados-Membros (Bulgária, Espanha, Hungria e Roménia), tendo abrangido o período decorrido entre 2007 e 2015.

IV

O Tribunal constatou que a Comissão realizou progressos significativos ao definir iniciativas políticas da UE para a promoção da integração dos ciganos e que todos os Estados-Membros visitados elaboraram uma Estratégia nacional de integração dos ciganos (ENIC) até 2012, mas que o tinham feito demasiado tarde para que pudesse ter impacto na conceção dos programas operacionais (PO) no âmbito do FEDER e do FSE e na seleção dos projetos durante o período de programação de 2007-2013. Continuam a existir várias insuficiências relativamente a estas ENIC. Em primeiro lugar, as estratégias nacionais não indicam o nível de financiamento necessário para realizar as medidas propostas para inclusão dos ciganos. Também não apresentam o montante disponível para essas medidas proveniente do orçamento nacional e, através do FEDER e do FSE, do orçamento da UE. Em segundo lugar, não prestaram atenção suficiente às questões da luta contra a discriminação e do anticiganismo. Em terceiro lugar, os Estados-Membros selecionados nem sempre tiveram em conta a necessidade de participação ativa das organizações da sociedade civil, em especial dos representantes da própria comunidade cigana, na fase de elaboração das ENIC. Por último, o papel dos pontos de contacto nacionais para a integração dos ciganos (PCNC), criados para coordenar a elaboração e execução das ENIC, tem, por vezes, sido prejudicado por um desfasamento entre os recursos e as responsabilidades.

V

Relativamente ao período de 2014-2020, registam-se várias melhorias: por exemplo, a integração dos ciganos é explicitamente referida no regulamento relativo aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e foi introduzida a prioridade específica de financiamento. Além disso, os Estados-Membros com recomendações específicas por país relativas à integração dos ciganos são obrigados a dedicar fundos à respetiva promoção. O Tribunal considera, contudo, que são necessários mais esforços, tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros, para garantir que estas alterações darão origem a projetos que contribuam melhor para a integração dos ciganos no terreno.

VI

A maioria dos projetos no âmbito do FEDER e do FSE examinados durante a auditoria tinha alcançado os seus objetivos gerais, mas frequentemente esses objetivos não estavam especificamente relacionados com os ciganos. O Tribunal concluiu igualmente que os projetos que tinham sido selecionados e executados em conformidade com os critérios de «melhores práticas» adotados pelo Conselho, designados por princípios básicos comuns para a inclusão dos Ciganos (PBC), tinham maiores probabilidades de contribuir de forma eficaz para a integração da população cigana. Além disso, o Tribunal constatou que o acompanhamento dos progressos realizados pelos projetos de integração dos ciganos é difícil, sobretudo devido a insuficiências relativas à disponibilidade e qualidade dos dados sobre os participantes ciganos. A falta de dados exaustivos e sólidos constitui um problema não só relativamente aos projetos, mas também no que diz respeito à elaboração de políticas ao nível nacional e da UE. Se não forem tomadas medidas urgentes, esta situação permanecerá inalterada no período de 2014-2020.

VII

O Tribunal formula as seguintes recomendações no presente relatório:

Recomendação 1

Ao rever as suas ENIC ou ao efetuar alterações, os Estados-Membros devem:

a)especificar o nível de financiamento necessário para realizar as medidas para inclusão dos ciganos propostas na estratégia. As ENIC devem apresentar o financiamento disponível para essas medidas proveniente do orçamento nacional e, através do FEDER e do FSE, do orçamento da UE. Os Estados-Membros devem também comprometer-se formalmente a garantir que os esforços desenvolvidos para realizar as medidas a favor da integração dos ciganos não são postos em causa por alterações a curto prazo das prioridades políticas;

b)incluir indicadores e valores-alvo relativos à luta contra a discriminação ou, mais especificamente, ao anticiganismo. Durante o período de programação de 2014-2020, estes indicadores devem também ser tidos em conta na conceção de medidas de promoção da inclusão de comunidades ciganas marginalizadas no quadro dos FEEI, em consonância com os requisitos da diretiva relativa à igualdade racial;

c)garantir que as organizações da sociedade civil, incluindo os representantes dos ciganos, sejam sistematicamente consultadas e incluídas quando as medidas de integração dos ciganos estão a ser planeadas e executadas;

d)definir de forma mais exaustiva o papel desempenhado pelos PCNC em relação às ENIC e assegurar que os seus poderes e responsabilidades são consentâneos com os recursos à sua disposição.

Recomendação 2

a)A Comissão deve assegurar, quando da revisão dos programas operacionais pertinentes, que as medidas realizadas ao abrigo dos FEEI são de natureza inclusiva e incluem disposições destinadas a combater a segregação. As práticas segregacionistas devem ser claramente descritas e explicitamente excluídas do financiamento ao abrigo dos FEEI (e não apenas mencionadas nos considerandos), sendo dada especial atenção, neste contexto, aos projetos de educação e habitação. Esta prática ajudaria a reforçar a relação entre as recomendações específicas por país e a utilização dos FEEI.

b)Nas reuniões do comité de acompanhamento do PO, a Comissão deve utilizar plenamente as informações contidas nos relatórios que os Estados-Membros devem apresentar a partir de 2016 no âmbito da recomendação do Conselho relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos, bem como as conclusões decorrentes dessas informações. O objetivo é assegurar que os domínios que apresentam insuficiências identificados nos relatórios são tratados através dos FEEI e/ou dos fundos do Estado-Membro (por exemplo, pela reafetação de fundos a domínios em que foram identificadas insuficiências).

Recomendação 3

Os Estados-Membros devem utilizar os critérios de «melhores práticas» para a integração dos ciganos (como os 10 PBC do Conselho) ao elaborar convites à apresentação de propostas e ao selecionar os projetos. Se for caso disso, devem ser organizados convites à apresentação de propostas para selecionar projetos a longo prazo a favor de comunidades ciganas marginalizadas. Por último, sempre que possível, a atribuição de financiamento dos FEEI deve ser sujeita à sustentabilidade dos projetos, sem continuidade de financiamento da UE após a sua conclusão. Estes aspetos também devem ser tidos em conta quando os programas operacionais de 2014-2020 forem alterados.

Recomendação 4

A Comissão deve assegurar, no próximo período de programação ou quando da revisão dos programas operacionais, que os objetivos de integração dos ciganos incluídos nas ENIC estão refletidos no quadro dos FEEI a todos os níveis de funcionamento, sempre que aplicável. Neste contexto, deve garantir que os dados sejam recolhidos de forma fiável a fim de permitir que os progressos sejam acompanhados e avaliados entre os projetos individuais e a todos os níveis da administração.

Recomendação 5

Os Estados-Membros devem complementar os indicadores comuns de realização e de resultado definidos na legislação aplicável aos FEEI com indicadores específicos relativos aos ciganos, se for caso disso. Esses indicadores devem ser harmonizados com os especificados nas ENIC e devem posteriormente ser utilizados no acompanhamento dos programas operacionais do período de 2014-2020. Podem basear-se nos elaborados pela Agência dos Direitos Fundamentais em 2016.

Recomendação 6

Os Estados-Membros devem considerar a possibilidade de uma ação conjunta, tendo em vista os preparativos para o próximo período de programação, para procurar garantir a segurança jurídica quanto à utilização do FSE para financiar quaisquer medidas de inclusão social, independentemente de estarem ou não relacionadas com o emprego. A eliminação da insegurança jurídica permitiria aos Estados-Membros utilizarem plenamente o FSE para efeitos de inclusão social, nomeadamente através de medidas destinadas a lutar contra a discriminação.

Recomendação 7

A Comissão deve considerar a possibilidade de propor alterações à legislação dos FEEI, para garantir que, a partir do período de programação que tem início em 2020, a repartição dos fundos entre os diferentes Estados-Membros tem em conta indicadores específicos relativos à inclusão social: em especial, a percentagem de grupos marginalizados, como os ciganos, na população. Deve assegurar que quaisquer fundos adicionais do FSE disponibilizados para os Estados-Membros em resultado desta alteração são afetados ao objetivo específico de apoio às comunidades marginalizadas.

Recomendação 8

a)A Comissão deve trabalhar em conjunto com os Estados-Membros no sentido de desenvolver uma metodologia comum que forneça dados relevantes sobre a população cigana para acompanhar a respetiva inclusão social, em conformidade com os quadros jurídicos nacionais e a legislação da UE, incluindo as possíveis derrogações existentes. Deverá fazê-lo, o mais tardar, durante a preparação do próximo período de programação.

b)A Comissão deve incentivar os Estados-Membros, em conformidade com os quadros jurídicos nacionais e a legislação da UE, incluindo as possíveis derrogações existentes, a recolherem de forma abrangente dados estatísticos sobre a etnia nos próximos dois anos. O Eurostat pode incluir perguntas pertinentes em inquéritos, como o inquérito às forças de trabalho e as estatísticas da UE sobre o rendimento e as condições de vida.

Introdução

A população cigana

01

A população cigana da Europa é constituída pelos descendentes de grupos que saíram do subcontinente indiano há cerca de 1 000 anos e começaram a chegar ao território da atual União Europeia (UE) no século XIV. Em 1450, a população cigana tinha-se instalado em quase toda a Europa. Na Europa Central, as primeiras deportações e expulsões de ciganos estavam já a ocorrer nessa data. O termo «cigano» refere-se a diferentes grupos (ver caixa 1) que apresentam determinadas características culturais em comum, bem como uma história de marginalização constante nas sociedades europeias.

Caixa 1

O que se entende por «ciganos»?

Segundo o Conselho da Europa¹, o termo «cigano» refere-se aos roma, sinti, kalé, e grupos relacionados na Europa, incluindo os viajantes e grupos orientais (dom e lom), e abrange uma vasta diversidade de grupos, incluindo as pessoas que se identificam como ciganos.

Embora a identidade étnica e cultural destes grupos não seja homogénea, por razões práticas, o termo «cigano» é utilizado para se referir a todos eles.

02

Atualmente, a população cigana é a minoria étnica mais numerosa da Europa. As estimativas sobre a dimensão da comunidade variam muito, entre 10 e 12 milhões de pessoas. Destes, cerca de 6,2 milhões residem na UE, na sua maioria em Estados-Membros da Europa Central e Oriental. A grande maioria dos ciganos na Europa (80%-85%) vive hoje em dia um estilo de vida sedentário². A população cigana que mantém um estilo de vida itinerante não deve ser confundida com a população cigana que se desloca de um Estado-Membro para se instalar noutro. A figura 1 mostra a concentração dos ciganos na UE, nos países candidatos³ e potenciais candidatos⁴.

Figura 1

Estimativa da população cigana na UE, nos países candidatos e potenciais candidatos (2012)

Fonte: TCE com base em dados do Conselho da Europa.

03

Cerca de quatro quintos da população cigana estimada da UE vivem nos oito Estados-Membros enumerados no quadro 1. Nos Estados-Membros com a concentração mais elevada de população cigana (Bulgária, Eslováquia, Roménia e Hungria), os ciganos representam entre 15% e 20% das crianças em idade escolar e das pessoas que entram no mercado de trabalho.

Quadro 1

Estados-Membros com o maior número estimado de ciganos

Estado-Membro | Dimensão média estimada da população cigana | Estimativa mínima | Estimativa máxima
Número de pessoas | Percentagem da população total
Roménia | 1 850 000 | 8,6% | 1 200 000 | 2 500 000
Bulgária | 750 000 | 9,9% | 700 000 | 800 000
Hungria | 750 000 | 7,5% | 500 000 | 1 000 000
Espanha | 750 000 | 1,6% | 500 000 | 1 000 000
Eslováquia | 490 000 | 9,0% | 380 000 | 600 000
França | 400 000 | 0,6% | 300 000 | 500 000
República Checa | 200 000 | 1,9% | 150 000 | 250 000
Grécia | 175 000 | 1,5% | 50 000 | 300 000
Total | 5 365 000 | 3,0% | 3 780 000 | 6 950 000
Total na UE | 6 197 100 | 1,2% | 4 368 700 | 8 025 500

Nota: Os valores do «Total na UE» incluem a Croácia.

Fonte: Conselho da Europa, «Estimates and official numbers of Roma in Europe» (Estimativas e números oficiais dos ciganos na Europa), julho de 2012.

Quadro jurídico e de política

04

Os tratados da UE constituem a principal base jurídica de todas as iniciativas da UE destinadas a promover a inclusão social, em geral, e a integração dos ciganos, em particular. O artigo 2.º do Tratado da União Europeia (TUE) é especialmente pertinente: entre outros aspetos, salvaguarda os direitos das pessoas pertencentes a minorias (ver caixa 2).

Caixa 2

Artigo 2.º do Tratado da União Europeia

«A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»

05

Além disso, o artigo 10.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece o objetivo da UE de combate à discriminação em razão da raça ou origem étnica através de medidas do Conselho (artigo 19.º do TFUE). O artigo 21.º do TFUE estipula igualmente o direito dos cidadãos da UE de circular e permanecer livremente no território da UE.

06

Os seguintes instrumentos jurídicos e políticos são também relevantes para as medidas de integração dos ciganos:

—a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de 2000⁵, em particular o artigo 21.º relativo à não discriminação. Tornou-se juridicamente vinculativa após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de dezembro de 2009;

—as duas diretivas do Conselho, de 2000, sobre a igualdade de tratamento⁶: a diretiva relativa à igualdade racial, que proíbe a discriminação em razão da origem racial ou étnica em diversos domínios; e a diretiva relativa à igualdade no emprego, que contém disposições que determinam a igualdade de tratamento no local de trabalho;

—a diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2004, sobre o direito de livre circulação dos cidadãos da UE⁷;

—a decisão-quadro do Conselho, de 2008, relativa à luta contra o racismo e a xenofobia⁸, que define uma abordagem comum em termos de direito penal da luta contra o discurso e os crimes racistas e xenófobos;

—a recomendação do Conselho de 2013 relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos⁹;

—a comunicação da Comissão de 2011 sobre o quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020¹⁰, que também estabelece a função da Agência dos Direitos Fundamentais neste aspeto¹¹.

07

As atuais prioridades políticas a nível da UE destinadas a promover a inclusão dos ciganos decorrem da estratégia «Europa 2020», acordada em 2010 e que visa assegurar um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo na Europa. Para medir os progressos na concretização dos objetivos da estratégia «Europa 2020», foram definidos cinco grandes objetivos para toda a UE. O êxito da política de inclusão dos ciganos pode afetar três destes cinco objetivos (os objetivos em matéria de educação¹²; emprego¹³, e luta contra a pobreza e a exclusão social¹⁴) nos Estados-Membros com uma percentagem elevada de residentes ciganos.

08

No presente relatório, os termos «integração» e «inclusão» são utilizados para referir as medidas destinadas a melhorar as condições de vida e a situação dos direitos humanos das populações ciganas que vivem nos Estados-Membros da UE¹⁵ (ver caixa 3).

Caixa 3

Utilização indistinta dos termos «integração» e «inclusão»

Os termos «integração» e «inclusão» são muitas vezes utilizados como sinónimos para descrever os objetivos gerais das iniciativas políticas destinadas a melhorar a situação da população cigana.

O termo «integração» é utilizado mais frequentemente no contexto de iniciativas destinadas a proteger os direitos e os valores fundamentais (conforme descrito no artigo 2.º do TUE). Pode ser encontrado nas estratégias nacionais de integração dos ciganos.

O termo «inclusão» é utilizado mais no contexto de iniciativas socioeconómicas. Surge, por exemplo, na estratégia «Europa 2020», que visa alcançar um crescimento inteligente, inclusivo e sustentável.

De que forma a UE presta apoio financeiro a medidas de integração dos ciganos?

09

A maior parte do apoio financeiro da UE para a inclusão social (no âmbito do qual as medidas a favor da integração dos ciganos foram cofinanciadas) é concedida, principalmente, através do Fundo Social Europeu (FSE), bem como do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), no âmbito da política de coesão da UE. Estão igualmente disponíveis outros fundos ao abrigo de programas específicos sujeitos a gestão direta pela Comissão¹⁶.

10

O FSE e o FEDER são executados através de programas operacionais (PO) plurianuais nacionais e regionais elaborados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão. No âmbito de cada PO, o total dos fundos disponíveis é repartido pelos diferentes eixos prioritários do PO.

11

O orçamento do FEDER e do FSE para o período de 2007 a 2013 foi de cerca de 201 mil milhões de euros e 76 mil milhões de euros, respetivamente. No período de programação de 2014-2020, o FEDER e o FSE fazem parte dos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI)¹⁷. O seu orçamento total é de aproximadamente 197 mil milhões de euros (FEDER) e 86 mil milhões de euros (FSE) para todo o período.

12

A percentagem destes montantes canalizada especificamente para iniciativas de integração dos ciganos não está registada. No entanto, a partir dos documentos de planeamento dos Estados-Membros, é possível deduzir que tenham sido afetados cerca de 1,5 mil milhões de euros para a integração socioeconómica das comunidades marginalizadas, como os ciganos, durante o período de programação de 2014-2020 (ver igualmente o ponto 69 e o quadro 6). Não estão disponíveis valores indicativos semelhantes relativamente ao período de programação de 2007-2013.

Função das outras organizações europeias e internacionais em matéria de integração dos ciganos

13

O Conselho da Europa foi a primeira instituição a abordar a integração dos ciganos a nível europeu. Há mais de 40 anos, tem vindo a desenvolver trabalhos com vista a combater a discriminação contra os ciganos e a melhorar a integração das comunidades ciganas marginalizadas.

14

Outras organizações internacionais estiveram igualmente ativas no domínio da integração dos ciganos, embora com funções distintas, como o Banco Mundial, a Organização para a segurança e a Cooperação na Europa (o Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

1Conselho da Europa, «Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues» (Glossário descritivo de termos relativos a questões relacionadas com os ciganos), 2012.

2COM(2011) 173 final, de 5 de abril de 2011, «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020».

3Albânia, antiga República jugoslava da Macedónia, Montenegro, Sérvia e Turquia.

4Bósnia-Herzegovina e Kosovo*.

5Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO C 364 de 18.12.2000, p. 1).

6Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica (diretiva relativa à igualdade racial) (JO L 180 de 19.7.2000, p. 22) e Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (diretiva relativa à igualdade no emprego) (JO L 303 de 2.12.2000, p. 16).

7Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158 de 30.4.2004, p. 77). Em especial, os artigos 6.º e 7.º sobre o direito de residência até três meses e o direito de residência por mais de três meses, respetivamente.

8Decisão-quadro do Conselho, de 28 de novembro de 2008, relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia.

9Recomendação do Conselho, de 9 de dezembro de 2013, relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos nos Estados-Membros (JO C 378 de 24.12.2013, p. 1).

10COM(2011) 173 final.

11A função da Agência dos Direitos Fundamentais no âmbito das estratégias nacionais de integração dos ciganos consiste no seguinte: a) fornecer conhecimentos especializados às instituições da UE, b) recolher dados e c) trabalhar em conjunto com os Estados-Membros para elaborar instrumentos destinados a fornecer provas sobre os progressos realizados.

12As metas no domínio da educação consistem em reduzir a taxa de abandono escolar precoce para menos de 10% e conseguir que pelo menos 40% da população com idade entre 30 e 34 anos completem estudos superiores.

13A meta consiste em que 75% da população com idade entre 20 e 64 anos tenham emprego.

14A meta consiste em retirar pelo menos 20 milhões de pessoas da situação ou do risco de pobreza e de exclusão social.

15Esta abordagem é coerente com a definição do Conselho da União Europeia apresentada nas suas conclusões sobre o quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020: Conselho da União Europeia (2011), conclusões do Conselho sobre um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, 3089ª reunião do Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores, Bruxelas, 19 de maio de 2011.

16Programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social (PEIS) para 2014-2020, cujo antecessor foi o «Programa Comunitário para o emprego e a Solidariedade Social — PROGRESS 2007-2013»; Programa Direitos, Igualdade e Cidadania (2014-2020), cujos antecessores foram o Programa Direitos Fundamentais e Cidadania, o Programa Daphne III e o Programa PROGRESS nas ações em matéria de luta contra a discriminação e a igualdade entre homens e mulheres.

17No período de programação de 2014-2020, o FEDER, o FSE e o Fundo de Coesão, juntamente com o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), constituem os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).

Âmbito e objetivos da auditoria

15

Através da presente auditoria, o Tribunal avaliou se as iniciativas políticas e o apoio financeiro da UE através do FEDER e do FSE contribuíram de forma eficaz para a integração dos ciganos. O âmbito da auditoria abrangeu os períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020. Em especial, o Tribunal examinou se:

—o quadro da UE e as estratégias nacionais relativas aos ciganos facilitaram a utilização eficaz do FEDER e do FSE para as medidas de inclusão dos ciganos em cada período de programação;

—o quadro do FEDER e do FSE para cada período de programação estava concebido de forma a permitir um apoio eficaz às medidas de integração dos ciganos;

—os projetos executados no âmbito do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013 contribuíram de forma eficaz para a integração dos ciganos.

16

O Tribunal recolheu provas de auditoria em entrevistas com funcionários da Comissão e dos Estados-Membros, bem como com promotores e participantes nos projetos. Analisou igualmente documentos fornecidos por autoridades da UE e dos Estados-Membros, bem como pelos promotores de projetos.

17

Em primeiro lugar, o Tribunal avaliou o apoio à integração dos ciganos prestado pela Comissão. Esse apoio incluiu a legislação da UE, os quadros políticos e orientações específicas que descrevem as prioridades e objetivos da UE. Estes documentos foram examinados relativamente às iniciativas tanto do período de programação de 2007-2013 como de 2014-2020. Além disso, o Tribunal analisou a forma como a Comissão garantiu o respeito dos direitos fundamentais. Esta parte da auditoria foi efetuada junto das direções-gerais (DG) da Comissão que lidam mais diretamente com políticas relacionadas com a integração dos ciganos: a DG Justiça e Consumidores, a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e a DG Política Regional e Urbana¹⁸.

18

O Tribunal examinou ainda os quadros estratégicos dos Estados-Membros para promover a integração dos ciganos e, em especial, as estratégias nacionais de integração dos ciganos (ENIC). O Tribunal considerou que as medidas de integração dos ciganos apoiadas pelo FEDER e pelo FSE devem estar estreitamente ligadas a estes quadros para alcançarem o máximo de eficácia. Além disso, examinou se os Estados-Membros visitados tinham adotado disposições administrativas adequadas que permitissem executar com sucesso os seus quadros estratégicos para a inclusão dos ciganos. A coordenação do desenvolvimento e da execução das ENIC é da responsabilidade dos pontos de contacto nacionais para a integração dos ciganos (PCNC). Por conseguinte, o Tribunal reuniu-se com os PCNC dos quatro Estados-Membros visitados (Bulgária, Espanha, Hungria e Roménia) e também com os da Alemanha, da Grécia, de França, da Eslováquia e do Reino Unido, com vista a obter um conhecimento mais amplo das estratégias nacionais e das possíveis alterações efetuadas entre os dois períodos de programação em termos de conceção de estratégias, planos e programas.

19

Para o período de programação de 2007-2013, foi igualmente avaliada a forma como os PO do FEDER e do FSE foram concebidos, executados e acompanhados, para aferir a sua capacidade de apoiar as medidas de integração dos ciganos de forma eficaz. O Tribunal examinou uma amostra de projetos desse período, a fim de avaliar a sua contribuição para a integração das populações ciganas marginalizadas. A avaliação dos FEEI para 2014-2020 realizada pelo Tribunal limitou-se à conceção dos aspetos do FEDER e do FSE que são pertinentes para a integração dos ciganos, uma vez que a auditoria decorreu numa fase precoce do período de programação.

20

Foram selecionados quatro Estados-Membros (Bulgária, Espanha, Hungria e Roménia) em função do número de ciganos que vivem nesses países e pelo facto de terem atribuído um montante considerável de financiamento a domínios de intervenção que poderiam ter apoiado iniciativas de inclusão dos ciganos¹⁹.

21

Nos quatro Estados-Membros visitados, foram selecionados sete PO do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013 que o Tribunal considerou relevantes para iniciativas de inclusão dos ciganos, tendo sido analisado um total de 19 projetos executados ao abrigo desses PO²⁰ (ver anexo I). Estes projetos foram selecionados com base em informações transmitidas pelas autoridades nacionais. O Tribunal centrou-se em projetos nos domínios da educação, emprego, cuidados de saúde e habitação, mas também visitou projetos relativos a outros temas, como a inclusão social ou a luta contra a discriminação (ver quadro 5). Todos os projetos selecionados foram concluídos até 2013. A lista dos organismos responsáveis pela seleção e execução dos projetos examinados no âmbito da presente auditoria encontra-se no anexo II.

22

Os critérios de auditoria baseiam-se na experiência da rede EURoma²¹, que formulou recomendações²² para assegurar o êxito de iniciativas de inclusão dos ciganos. O Tribunal visitou igualmente a Agência dos Direitos Fundamentais (FRA) para obter informações sobre a recolha de dados²³.

23

Destes critérios, os mais importantes são os dez princípios básicos comuns, ou 10 PBC, que são apresentados na figura 2 e descritos em pormenor no anexo III. Estes princípios foram debatidos na primeira reunião da Plataforma Integrada Europeia para a Inclusão dos Ciganos, realizada em Praga, em 2009. Posteriormente, foram incluídos em anexo às conclusões de uma reunião do Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores realizada em 8 de junho de 2009.

24

As medidas orientadas para a integração da população cigana marginalizada incluídas nos PO selecionados do período de programação de 2007-2013 foram incorporadas em nove novos PO do período de 2014-2020. O Tribunal avaliou o novo quadro dos FEEI com base nestes nove novos PO.

25

Durante a auditoria, o Tribunal contou com a colaboração de peritos externos em integração dos ciganos. Foi igualmente criado um painel de quatro conselheiros, que contribuíram para o método de auditoria e asseguraram que os aspetos importantes da questão da integração dos ciganos foram tidos em conta.

26

Uma vez que as medidas para a promoção da integração dos ciganos marginalizados e os respetivos resultados podem ser entendidas de forma muito distinta por diferentes partes interessadas, o Tribunal constituiu grupos de reflexão em cada Estado-Membro selecionado. O objetivo consistia em reunir peritos e representantes das partes interessadas, para lhes permitir partilhar as suas opiniões sobre as medidas de inclusão dos ciganos tendo em conta as constatações preliminares do Tribunal para cada Estado-Membro visitado. Mais tarde, o Tribunal realizou uma reunião final do grupo de reflexão com 13 partes interessadas diferentes (incluindo o painel de consultores). O objetivo desta reunião foi examinar as constatações preliminares e debater eventuais conclusões e recomendações.

Figura 2

Dez princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos

Fonte: TCE.

18Outras DG com responsabilidades relativamente a domínios do quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos são a DG Educação e Cultura, a DG Saúde e Segurança dos Alimentos e a DG Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento.

19No período de programação de 2007-2013, estes quatro Estados-Membros receberam em conjunto 14,1 mil milhões de euros de ajuda para medidas de inclusão social ao abrigo do FEDER e do FSE. Este valor representa 20% do montante total afetado pelos fundos estruturais para medidas de inclusão social em todos os Estados-Membros no mesmo período.

20Um projeto inicialmente selecionado foi retirado da amostra por não ser pertinente.

21A rede EURoma é uma rede europeia com a participação de representantes dos Estados-Membros da UE, destinada a promover a utilização dos fundos estruturais para aumentar a eficácia das políticas que visam a comunidade cigana.

22Fundación Secretariado Gitano, secretariado técnico da Rede EURoma, «Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period - Guide to improve the planning process» (Dar resposta às necessidades dos ciganos no período de programação de 2014-2020 dos fundos estruturais — Guia para melhorar o processo de planeamento), maio de 2013.

23A Agência dos Direitos Fundamentais foi criada em 2007 como uma agência da UE com a tarefa específica de prestação de aconselhamento independente, baseado em dados concretos, sobre os direitos fundamentais. A FRA e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) realizaram, separadamente e em conjunto, inquéritos às famílias ciganas em 2004, 2009, 2012 e 2015.

Observações

Realizaram-se progressos em termos de estratégias existentes a nível da UE e dos Estados-Membros, mas a maior parte das melhorias ocorreu demasiado tarde para ter impacto no período de programação de 2007-2013

27

O Tribunal examinou a evolução das políticas tanto a nível nacional como da UE no sentido de melhorar a orientação e a promoção das medidas para a integração dos ciganos. Em primeiro lugar, o Tribunal avaliou a evolução das políticas a nível da UE. Em segundo lugar, analisou as estratégias nacionais de integração dos ciganos e avaliou se eram um instrumento adequado para dar a melhor resposta às questões relacionadas com a integração dos ciganos.

28

O Tribunal avaliou se esteve em vigor para o período de programação de 2007-2013 um quadro estratégico da UE relativo a iniciativas de integração dos ciganos, bem como se existiram alterações ou melhorias ao longo do tempo. Para que a política de integração dos ciganos financiada pela UE seja eficaz, a Comissão deve apoiar o trabalho dos Estados-Membros através de legislação da UE, enquadramentos políticos ou orientações específicas.

A iniciativa política da UE para a inclusão dos ciganos foi aprovada em 2011, após os alargamentos da UE de 2004 e 2007

As iniciativas políticas da UE foram adotadas demasiado tarde para ter impacto na conceção do período de programação de 2007-2013

29

A questão da inclusão dos ciganos ganhou uma importância especial a nível da UE no quadro dos preparativos para a adesão à UE, em 2004 e 2007, de vários países da Europa Central e Oriental, alguns deles com grandes populações ciganas. Os acordos de parceria para a adesão relativos à Bulgária, à República Checa, à Hungria, à Roménia e à Eslováquia²⁴ tornaram a maior integração da população cigana uma prioridade política a médio prazo.

30

Porém, a UE não tornou a integração dos ciganos uma prioridade política específica após as adesões de 2004 e 2007. Não foi feita qualquer referência à integração dos ciganos nas versões iniciais dos regulamentos para o período de 2007-2013. Também não havia qualquer obrigação de a incluir como prioridade específica nos PO do FEDER ou do FSE. A primeira referência específica à integração dos ciganos surgiu em 2010, quando as condições de elegibilidade no Regulamento do FEDER relativas às intervenções habitacionais foram alteradas²⁵.

31

Em 2008, a Comissão começou a desenvolver esforços no sentido de melhorar a situação dos ciganos marginalizados. Na sequência da primeira cimeira sobre os ciganos da UE em setembro de 2008, criou uma Plataforma Integrada Europeia para a Inclusão dos Ciganos, um grupo de trabalho interserviços sobre os ciganos, uma rede de PCNC e um grupo de trabalho sobre indicadores de integração dos ciganos, que é coordenado pela Agência dos Direitos Fundamentais (ver ponto 94). Outras estruturas de apoio incluem dois grupos de trabalho temáticos ao abrigo da rede de PCNC e reuniões regulares de consulta com organizações da sociedade civil, organizações internacionais e redes académicas. A DG Justiça e Consumidores, juntamente com as DG responsáveis pela gestão dos FEEI, também organiza regularmente missões de averiguação nos Estados-Membros e diálogos bilaterais de alto nível com os mesmos. Estas visitas proporcionam às autoridades nacionais e locais, às organizações da sociedade civil e a todos os serviços da Comissão em causa a oportunidade de debater as evoluções políticas frente a frente.

32

Mas foi em abril de 2011 que foi publicado o primeiro documento importante, a nível da UE, sobre a integração dos ciganos: uma comunicação da Comissão sobre um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos²⁶ (ENIC). Posteriormente, em maio, o Conselho EPSCO²⁷ adotou conclusões segundo as quais os Estados-Membros se comprometeram a elaborar, atualizar ou desenvolver as suas ENIC. Esta publicação ocorreu após a Comissão, através da comissária responsável pela Justiça, Direitos Fundamentais e Cidadania ter apresentado uma declaração sobre os últimos desenvolvimentos na situação dos ciganos, afirmando que a discriminação com base na origem étnica ou rácica não era aceitável na Europa. A comissária indicou igualmente que a Comissão estava pronta para iniciar um procedimento de infração contra um Estado-Membro (França) por ter aplicado a diretiva relativa à livre circulação de forma discriminatória que era incompatível com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. As conclusões do Conselho Europeu de junho de 2011 salientaram a importância fundamental da inclusão dos ciganos e instaram à rápida execução das conclusões do Conselho EPSCO relativamente à elaboração, atualização ou desenvolvimento das estratégias dos Estados-Membros.

33

Esta foi a primeira iniciativa da UE relativa especificamente à comunidade cigana que incluiu um mecanismo de acompanhamento. A iniciativa propôs que cada Estado-Membro elaborasse as suas próprias ENIC (ver ponto 41). Esta iniciativa providenciou um quadro sólido para promover a inclusão dos ciganos, tendo definido os domínios em que devem ser tomadas medidas e estabelecidos objetivos. Concretamente, definiu quatro domínios fundamentais de intervenção prioritária: educação, emprego, cuidados de saúde e habitação. Os Estados-Membros foram convidados a estabelecer objetivos realizáveis nestes domínios.

34

Não foi solicitado aos Estados-Membros que tratassem separadamente as medidas de luta contra a discriminação ou que estabelecessem objetivos associados. Estas foram abordadas como uma questão transversal em todos os outros quatro domínios²⁸ anteriormente referidos. No entanto, raramente foram fixados indicadores e objetivos específicos mensuráveis em matéria de luta contra a discriminação. Trata-se de uma insuficiência importante do enquadramento político existente, uma vez que dificulta a tarefa da Comissão de avaliar os progressos realizados.

Inclusão da população cigana desde 2011: de uma abordagem baseada em políticas a um compromisso político

Recomendação do Conselho relativa à integração dos ciganos adotada em 2013

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Uma recomendação do Conselho²⁹ de 2013 foi o primeiro instrumento jurídico da UE dedicado exclusivamente à integração dos ciganos, refletindo um avanço fundamental da abordagem da UE à inclusão dos ciganos. Em vez de manter uma abordagem baseada em políticas, a recomendação definia a inclusão da população cigana como um compromisso político dos Estados-Membros que refletia as disposições estabelecidas em matéria de proteção dos direitos humanos. A recomendação fornece orientações específicas para ajudar os Estados-Membros a reforçar e acelerar os trabalhos com vista a promover a integração dos ciganos nos domínios da educação, emprego, cuidados de saúde e habitação. Oferece igualmente orientações sobre medidas horizontais de política, incluindo orientações sobre a luta contra a discriminação. A recomendação refere também explicitamente o anticiganismo, que se refere a uma forma específica de racismo alimentado por uma discriminação histórica.

A Comissão emite recomendações específicas por país sobre a inclusão dos ciganos desde 2012

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Desde 2012, a Comissão tem emitido recomendações específicas por país sobre a inclusão dos ciganos. Desde então, este tipo de recomendações específicas por país foi dirigido a cinco Estados-Membros com importantes minorias ciganas: Bulgária, Hungria, Eslováquia, República Checa e Roménia. O quadro 2 apresenta pormenores sobre o tema dessas recomendações específicas por país dirigidas a cada um destes cinco Estados-Membros.

Quadro 2

Tema das recomendações específicas por país sobre a integração dos ciganos nos cinco Estados-Membros em causa

| 2012 | 2013 | 2014 | 2015
Bulgária | Integração dos ciganos em geral | Educação | Emprego/Educação | Educação
República Checa | n/a | Educação | Educação | Educação
Hungria | Integração dos ciganos em geral | Pobreza/Educação | Pobreza/Educação | Educação
Roménia | n/a | Integração dos ciganos em geral/Educação | Emprego/Educação | Educação
Eslováquia | Educação | Educação | Educação | Educação

Fonte: TCE com base em dados da Comissão.

37

A Comissão acompanhou também de perto a aplicação das duas diretivas³⁰ pertinentes sobre a igualdade de tratamento (o quadro 3 contém mais pormenores sobre a aplicação da diretiva relativa à igualdade racial). Lançou procedimentos de infração contra a República Checa em 2014 e a Eslováquia em 2015, em ambos os casos devido à segregação dos alunos ciganos no sistema de ensino. Os restantes casos não dizem respeito especificamente à população cigana. A Comissão acompanha igualmente a aplicação da decisão-quadro de 2008 relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia. Esta decisão-quadro é vinculativa desde 2014.

Quadro 3

Acompanhamento da aplicação da Diretiva 2000/43/CE relativa à igualdade racial

Estado-Membro | Transposição | Infração¹
Prazo | Concluída dentro do prazo | Falta de conformidade da legislação do Estado-Membro com a da UE | Aplicação incorreta da legislação da UE pelo Estado-Membro
Bélgica | 19-jul-03 | √ |  |
Bulgária | 1-jan-07 | √ |  | Encerrado
República Checa | 1-mai-04 | √ | Encerrado | Aberto
Dinamarca | 19-jul-03 | √ | Encerrado | Encerrado
Alemanha | 19-jul-03 | √ |  |
Estónia | 1-mai-04 | √ | Encerrado |
Irlanda | 19-jul-03 | √ |  |
Grécia | 19-jul-03 | √ |  |
Espanha | 19-jul-03 | √ | Encerrado |
França | 19-jul-03 | √ |  |
Croácia | 1-jul-13 | √ |  |
Itália | 19-jul-03 | √ |  |
Chipre | 1-mai-04 | √ |  |
Letónia | 1-mai-04 | √ | Encerrado |
Lituânia | 1-mai-04 | √ | Encerrado |
Luxemburgo | 19-jul-03 | √ |  |
Hungria | 1-mai-04 | √ | Encerrado |
Malta | 1-mai-04 | √ | Encerrado |
Países Baixos | 19-jul-03 | √ | Encerrado |
Áustria | 19-jul-03 | √ | Encerrado |
Polónia | 1-mai-04 | √ | Encerrado | Encerrado
Portugal | 19-jul-03 | √ | Encerrado |
Roménia | 1-jan-07 | √ | Encerrado |
Eslovénia | 1-mai-04 | √ |  | Aberto
Eslováquia | 1-mai-04 | √ | Encerrado | Aberto
Finlândia | 19-jul-03 | √ |  | Encerrado
Suécia | 19-jul-03 | √ | Encerrado |
Reino Unido | 19-jul-03 | √ | Encerrado | Encerrado

1Informações de dezembro de 2015.

Nota: Apenas os casos da República Checa e da Eslováquia são procedimentos de infração relacionados especificamente com a população cigana.

Fonte: TCE com base em dados da Comissão.

Orientações emitidas pela Comissão e cooperação reforçada com o Conselho da Europa

38

Paralelamente a estas iniciativas principais, a Comissão emitiu vários elementos de orientações políticas sobre a utilização dos fundos para a inclusão dos ciganos. Estes incluem, entre outros, documentos de orientação temática sobre os ciganos e as comunidades marginalizadas, um documento relativo às condicionalidades ex ante temáticas sobre a integração de comunidades ciganas marginalizadas e uma nota de orientação dirigida aos Estados-Membros sobre a utilização dos fundos europeus estruturais e de investimento para o combate à segregação educacional e espacial.

39

Além disso, em 2014, a Comissão publicou um Código de Conduta Europeu sobre Parcerias, que estipula que os Estados-Membros devem envolver as organizações da sociedade civil nos acordos de parceria e assegurar que estas desempenhem um papel ativo na conceção e execução dos programas apoiados pelos FEEI³¹.

40

Para aumentar a eficácia do seu trabalho no domínio da integração dos ciganos, a Comissão tem também, desde 2011, trabalhado mais de perto com o Conselho da Europa, uma organização com uma grande experiência neste domínio (ver ponto 13). Em especial, a Comissão participou em reuniões organizadas pelo secretariado do Conselho da Europa e em determinados programas conjuntos com o Conselho da Europa (ROMACT³² e ROMED³³).

Progressos ao nível dos Estados-Membros: as estratégias nacionais de integração dos ciganos foram adotadas, mas continuam a existir algumas insuficiências

41

Solicitou-se aos Estados-Membros em 2011 que elaborassem estratégias nacionais de integração dos ciganos (ENIC) para o período de 2011-2020 ou, caso já existisse uma estratégia, que a adaptassem para atingir os objetivos da UE em matéria de integração dos ciganos. Estas estratégias devem definir medidas direcionadas e informações sobre o financiamento (nacional, da UE e outro) para as realizar. Devem igualmente propor soluções para abordar os atuais obstáculos a uma utilização mais eficaz dos fundos da UE e estabelecer as bases de um sistema de supervisão eficaz, a fim de assegurar resultados concretos para os ciganos.

42

No que se refere a estas estratégias nacionais de integração dos ciganos, o Tribunal:

—examinou o conteúdo específico das ENIC dos Estados-Membros visitados;

—verificou se as partes interessadas pertinentes tinham sido identificadas para a execução das ENIC e qual era o papel dos pontos de contacto nacionais para a integração dos ciganos (PCNC) neste contexto;

—avaliou as disposições de acompanhamento em relação à sua execução;

—analisou a forma como a Comissão avaliou os relatórios dos Estados-Membros sobre a execução das suas ENIC.

Estratégias nacionais de integração dos ciganos (ENIC)

Estratégias nacionais de integração dos ciganos adotadas por todos os Estados-Membros visitados

43

Depois de a Comissão ter emitido a sua comunicação, convidando os Estados-Membros a adotar uma ENIC, todos os Estados-Membros³⁴ o fizeram. Alguns Estados-Membros optaram por um conjunto integrado de medidas para a integração dos ciganos, que é considerado equivalente a uma ENIC. Às ENIC seguiram-se planos de ação nos quatro Estados-Membros visitados, que também criaram pontos de contacto nacionais para a integração dos ciganos.

44

A Comissão não estipulou que a luta contra a discriminação deve ser incluída entre os principais domínios prioritários nas ENIC. No entanto, as ENIC da Bulgária, da Hungria³⁵ e de Espanha, além dos quatro principais domínios previstos (educação, emprego, cuidados de saúde e habitação), incluíram um capítulo especificamente relacionado com a luta contra a discriminação. A ENIC da Roménia referia-se também à luta contra a discriminação, mas apenas de forma indireta, ao debater os quatro principais domínios previstos. Dos quatro Estados-Membros selecionados, apenas a Bulgária e a Hungria tinham fixado metas relativas à luta contra a discriminação.

45

Três das quatro ENIC incluíam objetivos em matéria de educação, emprego, cuidados de saúde e habitação. A quarta, a ENIC da Hungria, incluía objetivos gerais, mas sem valores-alvo quantificados associados, e nem todos os objetivos se referiam especificamente à população cigana, como no domínio da habitação. Embora a estratégia facultasse informações pertinentes sobre a situação da população cigana na Hungria, estas não foram utilizadas para formular indicadores específicos ou valores de referência relativos aos ciganos na ENIC. A ENIC da Roménia incluía valores de referência apenas para certos indicadores, o que dificultou a avaliação dos resultados obtidos no âmbito destas ENIC, uma vez que o ponto de partida era desconhecido.

Todas as estratégias nacionais de integração dos ciganos referem os 10 princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos

46

Todas as estratégias, quer diretamente (Bulgária, Hungria e Espanha) quer indiretamente (Roménia), referiam os 10 princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos (ver ponto 23 e figura 2). No entanto, o Tribunal constatou que os Estados-Membros nem sempre aplicaram os 10 PBC quando da elaboração das estratégias:

ono caso de Espanha e da Bulgária, foram fornecidas provas por escrito sobre a consulta das organizações da sociedade civil e a resposta fornecida pelas autoridades nacionais sobre a contribuição das ONG;

ono caso da Roménia e da Hungria, o PBC 9, sobre o envolvimento da sociedade civil, e o PBC 10, relativo à participação ativa da comunidade cigana na definição de políticas, tinham sido seguidos apenas parcialmente:

—na Roménia, realizou-se também um processo de consulta antes da adoção da ENIC, com a organização de várias reuniões, mas as organizações da sociedade civil questionaram a transparência e o número destas. Além disso, declararam que não tinham sido informadas sobre a forma como as suas próprias contribuições foram tidas em conta. O Tribunal não encontrou provas sobre se, e de que forma, as autoridades romenas tomaram em conta as contribuições das ONG;

—na Hungria, havia poucas provas sobre o modo como o processo de consulta da ENIC foi realizado e a versão atualizada da ENIC não incluía informações sobre se e de que modo as observações das diversas partes interessadas foram tidas em conta. Não foi realizado qualquer processo de consulta sobre o plano de ação. Além disso, duas organizações da sociedade civil foram designadas para executar as medidas mais importantes da ENIC, juntamente com as autoridades públicas. Esta situação teve o efeito de excluir outras organizações da sociedade civil.

As estratégias nacionais de integração dos ciganos não especificam o apoio financeiro disponível nos Estados-Membros para medidas de apoio à inclusão dos ciganos

47

A análise do Tribunal mostrou que as ENIC da Bulgária, da Hungria e de Espanha não continham informações sobre as dotações financeiras disponíveis para medidas relacionadas com os ciganos, quer ao abrigo do orçamento nacional ou dos PO do FEDER ou do FSE cofinanciados pelo orçamento da UE. No caso da Bulgária, na ENIC afirmava-se que os fundos da UE eram a principal fonte de financiamento dos projetos de execução da ENIC. Apenas na Roménia foi previsto um orçamento, embora com algumas incoerências: o FEDER não era mencionado na ENIC como fonte de financiamento, embora tivesse sido utilizado como tal desde a sua alteração em 2010, antes mesmo de a ENIC ter sido adotada³⁶. A inexistência de informações sobre os meios financeiros disponíveis para resolver as questões relacionadas com a inclusão dos ciganos torna difícil determinar se as estratégias dos Estados-Membros eram realistas desde o início.

Atribuição de responsabilidades pela execução das ENIC: função dos pontos de contacto nacionais para a integração dos ciganos (PCNC)

48

Todos os Estados-Membros abrangidos pela análise do Tribunal tinham criado e definido as responsabilidades dos PCNC, em conformidade com os requisitos da comunicação da Comissão de 2011. Os PCNC são responsáveis pela coordenação do desenvolvimento e da execução das ENIC. Acompanham os progressos realizados no âmbito das ENIC e partilham estas informações com a Comissão³⁷. No entanto, as competências dos PCNC são limitadas. A atribuição das responsabilidades operacionais aos ministérios nacionais significou que os PCNC dos Estados-Membros selecionados não tinham competência nos domínios do emprego, da educação, da habitação ou da saúde. Também não tinham competência para decidir sobre a forma como os recursos financeiros seriam afetados aos programas de integração.

49

A dimensão, estrutura e responsabilidades dos nove PCNC selecionados variavam muito. Vários PCNC já existiam sob uma designação diferente antes de o conceito de PCNC ter sido introduzido pela Comissão; a alguns foram então atribuídas novas responsabilidades, sem receber quaisquer recursos adicionais³⁸. A capacidade do PCNC da Bulgária era insuficiente, como se descreve no ponto 50.

50

Contudo, o Tribunal detetou duas insuficiências em termos de atribuição de responsabilidade pela execução da ENIC. Em primeiro lugar, constatou-se uma falta de cooperação na Roménia e em Espanha. Em segundo lugar, verificou-se um desfasamento entre as responsabilidades e os recursos na Bulgária e em Espanha:

—na Roménia, o Tribunal observou que a falta de cooperação entre a agência nacional para os ciganos e vários ministérios no fornecimento de dados comprometia o bom acompanhamento da ENIC. De igual modo, em Espanha, constatou que os organismos de coordenação existentes (como o grupo de cooperação técnica) não eram eficazes no fornecimento de dados fiáveis e na coordenação das políticas, o que indica a necessidade de uma melhor coordenação para assegurar que a ENIC é corretamente aplicada. Estes dois exemplos de coordenação insuficiente prejudicaram a recolha de dados fiáveis, o que torna mais difícil acompanhar a execução da ENIC;

—na Bulgária, o PCNC dispunha de competências e de recursos escassos, apesar de ser um dos principais organismos responsáveis pela execução e pelo acompanhamento da ENIC. Várias organizações sem fins lucrativos na Bulgária chamaram a atenção para a falta de vontade política³⁹. O PCNC de Espanha detetou um problema semelhante no seu relatório intercalar de 2014.

Insuficiências no acompanhamento dos progressos das estratégias nacionais de integração dos ciganos

51

O Tribunal constatou que o acompanhamento e a avaliação dos progressos da ENIC constituíam um desafio significativo para todos os Estados-Membros visitados (ver igualmente ponto 74):

—na Bulgária, a ENIC não previa quaisquer procedimentos específicos de acompanhamento e prestação de contas. Além disso, nem todas as medidas tinham objetivos quantificáveis;

—na Hungria, embora tivesse sido criado um sistema de indicadores para o acompanhamento do programa, os dados que continha não eram atualizados desde 2012;

—na Roménia, o processo de acompanhamento estava significativamente enfraquecido pela inexistência de informações sobre os indicadores definidos na ENIC e por uma falta de dados financeiros estruturados sobre o processo de execução. Os relatórios de acompanhamento não mencionavam os objetivos definidos ou até que ponto tinham sido alcançados, tornando difícil avaliar a eficácia da respetiva execução;

—em Espanha, o plano de ação para 2014-2016 incluía apenas uma descrição das ações para 2014. As ações para 2015 não foram elaboradas até meados de 2015, o que prejudicou o processo de planeamento para esse ano.

Avaliação da Comissão sobre a execução das ENIC

52

A Comissão Europeia avaliou estas estratégias nacionais, identificando as suas insuficiências e, em maio de 2012, publicou as suas conclusões numa comunicação (Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE). A Comissão começou em 2013 a realizar uma avaliação anual do sucesso da execução das ENIC. Esta avaliação anual contém pormenores sobre as insuficiências globais que devem ser corrigidas. As principais conclusões das avaliações do último ano referiam o facto de as condições prévias necessárias para executar as estratégias com êxito ainda não estarem em vigor, tornando a execução das ENIC lenta. Em especial, estavam em falta os seguintes elementos: objetivos concretos e medidas correspondentes para combater a segregação das crianças ciganas no sistema de ensino, um calendário de execução mais preciso e uma afetação financeira mais clara, bem como medidas para combater a discriminação e o racismo para com os ciganos.

53

Desde então, os Estados-Membros fizeram alguns progressos na execução das suas ENIC. Porém, o relatório de 2015 da Comissão revelou que algumas insuficiências que existiam pelo menos desde 2012 ainda não estavam resolvidas em 2014: certas condições necessárias para executar as estratégias com êxito ainda não estavam em vigor. Esta constatação confirmou as observações efetuadas pelo Tribunal nos quatro Estados-Membros selecionados.

54

Por exemplo, o objetivo de lutar contra a segregação das crianças ciganas no sistema de ensino foi definido nas estratégias, mas o número insuficiente de medidas e objetivos introduzidos dificultou a sua concretização. Nos casos em que essas medidas existiam, o prazo para a sua execução era pouco claro, o mesmo sucedendo com as disposições orçamentais. Estas insuficiências atrasaram a execução da ENIC. Na Bulgária, o relatório intercalar referia igualmente a falta de vontade política e a necessidade de melhorar as medidas de luta contra a discriminação.

55

Essas insuficiências, em especial a questão da segregação no sistema de ensino, foram incluídas nas recomendações específicas por país dirigidas a vários Estados-Membros. No caso da República Checa e da Eslováquia, a Comissão deu mesmo início a procedimentos de infração por estes motivos contra os Estados-Membros (ver ponto 37).

56

No início do período de programação de 2014-2020, a Comissão verificou se estes elementos tinham sido abordados nos acordos de parceria. Nas reuniões do comité de acompanhamento dos PO do período de programação de 2014-2020 que o Tribunal avaliou, a Comissão exerceu a sua função consultiva para salientar também a pertinência das recomendações específicas por país relativas aos ciganos para os PO em causa.

No domínio da política de coesão foi prestada mais atenção a medidas de integração dos ciganos no período de 2014-2020 em comparação com o período de 2007-2013

57

O Tribunal analisou se a integração dos ciganos foi claramente referida no quadro da política de coesão para 2007-2013. Verificou igualmente a forma como os Estados-Membros que recebem cofinanciamento do FEDER e do FSE para iniciativas de integração dos ciganos asseguraram que as iniciativas desenvolvidas a nível da UE foram integradas em estratégias nacionais e PO pertinentes.

58

Para o período de programação de 2014-2020, o Tribunal avaliou se a integração dos ciganos tinha sido claramente mencionada no quadro jurídico dos FEEI e se a Comissão corrigiu as insuficiências que tinham surgido no período de programação de 2007-2013. Para ambos os períodos, o Tribunal examinou se a Comissão e os Estados-Membros instituíram um sistema de acompanhamento eficaz no domínio da integração dos ciganos.

Apesar da falta de menção da integração dos ciganos no quadro jurídico para 2007-2013, os Estados-Membros selecionados referiram a integração dos ciganos nos seus PO

Os PO do período de 2007-2013 examinados referiam a integração dos ciganos em termos gerais

59

Quando estava a ser preparado o quadro da política de coesão para o período de programação de 2007-2013, a integração dos ciganos ainda não tinha sido identificada como uma prioridade específica a nível da UE. O termo «cigano» não aparecia de todo nos regulamentos do período de 2007-2013. No entanto, os quatro Estados-Membros visitados tinham pelo menos uma estratégia regional ou nacional de integração dos ciganos ou um programa equivalente em vigor. Todos tratavam da integração dos ciganos em, pelo menos, alguns dos seus PO, na forma descrita no quadro 4.

Quadro 4

Referência à inclusão dos ciganos nos PO do FEDER e do FSE de 2007-2013

| Grupo-alvo específico | Indicadores específicos | Referências à comunidade cigana
| em medidas destinadas a grupos vulneráveis | em medidas destinadas a ajudar as zonas menos desenvolvidas
Bulgária | X | X | X |
Espanha | X |  | X |
Hungria |  | X | X | X
Roménia |  | X | X |

Fonte: TCE com base em dados da Comissão.

60

Apesar da alteração do Regulamento do FEDER em 2010, a maioria das medidas incluídas na amostra do Tribunal que eram relevantes para ciganos marginalizados foram cofinanciadas ao abrigo do FSE (ver ponto 30). Uma elevada percentagem dessas (7 de 17) eram medidas relacionadas com o emprego (ver quadro 5). Esta situação pode explicar-se pelo facto de o artigo 162.º do TFUE sugerir que os projetos e as medidas do FSE devem estar relacionados com o emprego. Por seu lado, o regulamento do FSE permite e até incentiva o financiamento de medidas de inclusão social. Esta situação não permite às autoridades ter segurança jurídica de que o financiamento do FSE pode ser utilizado para quaisquer medidas de inclusão social independentemente de estarem ou não relacionadas com o emprego.

Quadro 5

Domínios de ação dos projetos examinados

Bulgária | FSE | FEDER
Projeto 1 | Projeto 2 | Projeto 3 | Projeto 4 | Projeto 5
Educação |  | √ |  |  |
Emprego |  |  | √ |  |
Saúde |  |  |  | √ |
Inclusão social | √ |  |  |  |
Infraestruturas sociais |  |  |  |  | √
Hungria | FSE
Projeto 6 | Projeto 7 | Projeto 8 | Projeto 9 | Projeto 10
Educação |  |  |  |  | √
Emprego | √ | √ |  |  |
Saúde |  |  |  |  |
Inclusão social |  |  | √ | √ |
Infraestruturas sociais |  |  |  |  |
Roménia | FSE | FEDER
Projeto 11 | Projeto 12 | Projeto 13 | Projeto 14 | Projeto 15
Educação |  |  | √ |  |
Emprego | √ |  |  |  |
Saúde |  | √ |  |  |
Inclusão social |  |  |  | √ |
Infraestruturas sociais |  |  |  |  | √

Espanha | FSE (PO Luta contra a discriminação) | FSE (PO Andaluzia)
Projeto 16 | Projeto 17 | Projeto 18 | Projeto 19
Educação |  | √ |  |
Emprego | √ |  | √ | √
Saúde |  |  |  |
Inclusão social |  |  |  |
Infraestruturas sociais |  |  |  |

Nota: Foram executados projetos de infraestruturas sociais pertinentes financiados pelo FEDER na Hungria, mas não foram selecionados para auditoria porque não estavam concluídos em 2013.

Fonte: TCE.

Referência limitada às estratégias de integração dos ciganos e número reduzido de indicadores específicos dos ciganos nos PO do FEDER e do FSE para 2007-2013

61

No entanto, apenas um dos sete PO do FEDER e do FSE para 2007-2013 examinados referia as ENIC e três PO definiam indicadores específicos para os ciganos:

—o PO para o desenvolvimento dos recursos humanos (POSDRU) na Roménia referia explicitamente a estratégia de integração dos ciganos existente quando o PO entrou em vigor. A execução desta estratégia de integração era um dos objetivos declarados do PO. Embora este PO não estivesse especificamente orientado para a comunidade cigana, incluiu igualmente um indicador de realizações e um indicador de resultados especificamente referentes à população cigana;

—o PO do FSE da Bulgária selecionado pelo Tribunal incluía igualmente indicadores de realizações e de resultados relacionados com os ciganos para determinadas medidas

—o PO húngaro selecionado incluía um indicador específico relativo aos ciganos que não estava diretamente relacionado com uma determinada medida.

Os restantes quatro PO selecionados não tinham indicadores específicos relativos aos ciganos.

Não existem informações sobre o apoio financeiro para a integração dos ciganos nos PO de 2007-2013 examinados

62

O FSE concedeu financiamento de acordo com temas prioritários, ou seja, objetivos para os quais o FSE pretendia contribuir. As iniciativas de integração dos ciganos eram mais suscetíveis de contribuir para os objetivos dos temas prioritários do FSE relativos à inclusão social⁴⁰. Durante o período de programação de sete anos, 11,5 mil milhões de euros (de fundos nacionais e da UE) foram inicialmente afetados a medidas de inclusão social nos PO do FSE com eixos prioritários específicos da inclusão social. No entanto, não estavam disponíveis informações financeiras sobre a percentagem deste financiamento que foi consagrada à integração de comunidades ciganas marginalizadas. Além disso, as iniciativas de inclusão dos ciganos tinham igualmente a possibilidade de aceder a financiamento no âmbito de outros temas prioritários, de caráter mais geral, tais como os relativos à educação e ao emprego.

63

Também foi concedido financiamento do FEDER em função de outros temas prioritários, dos quais o mais pertinente para a integração dos ciganos era o tema «Infraestruturas sociais»⁴¹. Foi concedido um total de 18,6 mil milhões de euros de financiamento ao abrigo deste tema prioritário. Tratava-se, essencialmente, de apoio geral que não estava orientado para um grupo específico, como se explica na caixa 4.

Caixa 4

Apoio geral e orientado: métodos complementares para a inclusão dos ciganos

O apoio geral refere-se a políticas dirigidas ao público em geral, sem distinção entre os beneficiários em razão da raça, da origem étnica ou de outros fatores irrelevantes.

O apoio orientado refere-se a políticas que visam, de forma explícita mas não necessariamente exclusiva, um ou vários grupos-alvo específicos, como um determinado grupo minoritário.

A experiência mostra que os ciganos são mais suscetíveis de se integrarem com êxito na sociedade se puderem também aceder a apoio ao abrigo de iniciativas gerais que não estejam exclusivamente orientadas para eles. Não existe um modelo único de gerir esta questão: deve recorrer-se a um método adaptado que tenha em conta as circunstâncias locais⁴².

64

Até o seu regulamento ser alterado em 2010, o FEDER não podia prestar apoio orientado a grupos específicos, à exceção dos Estados-Membros que aderiram à UE após 1 de maio de 20004, em determinadas circunstâncias. Desde essa alteração, um montante total de 80 milhões de euros foi afetado aos regimes integrados de habitação orientados para as comunidades marginalizadas, incluindo os ciganos, em oito Estados-Membros⁴³.

65

A análise do Tribunal revelou igualmente que muitos Estados-Membros não recolheram dados sobre a etnia, pelo que não conseguiam determinar a dimensão da população cigana numa determinada área geográfica, nem avaliar as dificuldades específicas com que este grupo se vê confrontado. Este aspeto pode ter contribuído para as dificuldades em determinar o nível de financiamento necessário para a integração dos ciganos.

A maior ênfase dada à questão dos ciganos a nível da UE refletiu-se no quadro dos FEEI para o período de 2014-2020

Melhor harmonização entre o apoio financeiro dos FEEI e a Estratégia UE 2020 e as recomendações específicas por país da Comissão

66

Os regulamentos aplicáveis aos FEEI⁴⁴ (ou seja, o regulamento que estabelece disposições comuns, o Regulamento do FEDER e o Regulamento do FSE) estipulam que os FEEI devem prestar apoio em conformidade com a Estratégia UE 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo e com as recomendações específicas por país.

67

Em três dos quatro Estados-Membros visitados (Bulgária, Hungria e Roménia), os acordos de parceria faziam referência às recomendações específicas por país relativas às comunidades ciganas elaboradas desde 2012. Verificou-se o mesmo na Eslováquia. Porém, em Espanha não foram elaboradas recomendações específicas desse tipo.

68

As recomendações específicas por país relativas à integração de ciganos têm incidido principalmente na educação (ver também ponto 36 e quadro 2). Quando os PO estavam a ser elaborados, a Comissão incentivou os Estados-Membros que tinham recebido uma recomendação específica por país nesta matéria a utilizar os fundos da UE para realizar reformas nas suas políticas de educação gerais, a fim de garantir a igualdade de acesso das populações ciganas ao sistema educativo. Porém, na Hungria, as medidas destinadas a combater a segregação na educação, incluídas nos PO do período de programação de 2014-2020 que foram examinados, não eram suficientemente pormenorizadas. Por conseguinte, o Tribunal duvida que a Hungria consiga eliminar a segregação que ainda existe no seu sistema educativo, com o auxílio dos FEEI (ver caixa 5).

Caixa 5

Falta de medidas de combate à segregação no domínio da educação no quadro dos FEEI na Hungria

Na Hungria, a prioridade 3 do PO «Renovação social» para o período de 2007-2013 dizia respeito à educação e utilizou como indicador o número de programas locais de combate à segregação na educação já existentes. A expressão «combate à segregação» era uma referência indireta ao grupo-alvo de ciganos. O indicador visava regiões e zonas desfavorecidas, com um valor-alvo de 100 programas executados até 2013 (o valor de referência de 2007 era 2).

No entanto, este indicador não foi incluído na última versão alterada do PO. Por conseguinte, não foi medido nem o será no final do período de programação. Também não há uma descrição pormenorizada das medidas de combate à segregação na área da educação que a Hungria tenciona aplicar no período de programação de 2014-2020. Esta situação revela uma falta de empenhamento em dar resposta ao problema da segregação no domínio da educação utilizando os Fundos Estruturais.

Prioridade de investimento específica para comunidades marginalizadas (como os ciganos) em 12 Estados-Membros da UE

69

O quadro dos FEEI para 2014-2020 também coloca mais ênfase em garantir que os objetivos dos PO cofinanciados pelos FEEI sejam coerentes com as prioridades da UE. Inclui uma prioridade de investimento específica para PO do FSE, que refere explicitamente o povo cigano. Esta prioridade de investimento (PI 9 ii) «Integração de comunidades marginalizadas tais como os ciganos») constituiu uma ligação entre as prioridades políticas refletidas nas recomendações específicas por país e as prioridades de financiamento da UE, além de ser uma forma específica de afetar fundos para este efeito.

70

Além disso, uma das condicionalidades ex ante⁴⁵, ou seja os critérios que define para cofinanciamento, refere-se especificamente a essa prioridade de investimento, garantindo assim que lhe é dada a devida atenção nos PO. A condicionalidade ex ante relativa à integração dos ciganos referente à PI 9 ii) prevê a existência de um quadro político estratégico nacional para a inclusão dos ciganos.

71

Os cinco Estados-Membros (Bulgária, República Checa, Hungria, Roménia e Eslováquia) que receberam recomendações específicas por país relativas à inclusão dos ciganos incluíram a PI 9 ii) em, pelo menos, um dos seus PO para 2014-2020 (ver quadro 6). Estes cinco Estados-Membros tinham previamente incluído nos seus acordos de parceria propostas sobre formas de utilizar os fundos da UE para promover a inclusão dos ciganos.

72

Sete outros Estados-Membros (Bélgica, Grécia, Espanha, França, Itália, Áustria e Polónia) também incluíram a PI 9 ii) em pelo menos um PO. Noutros termos, 12 Estados-Membros que, em conjunto, acolhem mais de 90% da população estimada de ciganos da UE incluíram a PI 9 ii) em, pelo menos, um PO. Como se pode ver no quadro 6, foram afetados 1,5 mil milhões de euros à PI 9 ii) para o período de programação de 2014-2020.

Quadro 6

Montantes disponibilizados aos Estados-Membros ao abrigo da prioridade de investimento 9 ii) «Integração de comunidades marginalizadas como os ciganos» no período de programação de 2014-2020

Estado-Membro
Montante
(milhões de euros)
Percentagem do financiamento total do FSE do Estado-Membro
Percentagem do financiamento total ao abrigo da PI 9 ii)

Hungria¹
470
10,0%
85%

Roménia¹
372
7,8%

República Checa¹
200
5,8%

Bulgária¹
143
9,4%

Eslováquia¹
99
4,6%

Grécia
73
2,0%
15%

Itália
71
0,7%

Espanha
48
0,6%

Polónia
19
0,1%

Bélgica
10
1,0%

França
8
0,1%

Áustria
4
0,9%

Total
1 518
n/a
100%

1Estados-Membros com recomendações específicas por país relativamente aos ciganos.

Fonte: TCE com base em dados da Comissão.

73

Contudo, nestes Estados-Membros nem todos os PO que abrangiam zonas geográficas com grandes populações de ciganos incluíam a PI 9 ii) ou quaisquer indicadores pertinentes. O mesmo acontecia com alguns PO que tinham atribuído montantes significativos às principais zonas relevantes para a integração da população cigana. Dois exemplos desta situação são o PO regional para a Andaluzia, região onde habita quase 50% da população cigana espanhola, bem como, na Hungria, o PO do FSE «Desenvolvimento económico e inovação» ao abrigo do qual serão executadas muitas medidas de empregabilidade.

74

À data da auditoria, quatro Estados-Membros (Bulgária, República Checa, Grécia e Eslováquia) só tinham cumprido parcialmente as condicionalidades ex ante aplicáveis à PI 9 ii) que tinham sido fixadas no regulamento que estabelece disposições comuns, principalmente porque não dispunham de ferramentas ou metodologia de acompanhamento adequadas para executar a sua ENIC (ver ponto 51). A Croácia, Itália, Hungria e Eslováquia não tinham cumprido a condicionalidade ex ante geral relativa ao combate à discriminação. Todos estes Estados-Membros apresentaram posteriormente à Comissão planos de ação nos quais explicavam de que forma tencionavam cumprir essas condicionalidades ex ante. O seu conteúdo foi depois avaliado pela Comissão. Com base nas informações recebidas, a Comissão concluiu que a Hungria tinha cumprido os critérios relativos ao combate à discriminação e que a Eslováquia tinha cumprido a condicionalidade ex ante relativa à PI 9 ii) baseada no plano de ação apresentado.

75

Embora a PI 9 ii) constitua uma inovação útil, os FEEI são atualmente geridos de uma forma que ignora as diferenças entre Estados-Membros em termos da situação atual da população cigana. Os fundos dos FEEI são afetados entre os Estados-Membros de acordo com indicadores sem qualquer relevância específica para a população cigana, tais como a população global, a taxa de desemprego ou o PIB. Na opinião do Tribunal, estes indicadores não são a forma mais adequada para determinar o volume do financiamento da UE que deverá ser atribuído a cada Estado-Membro para integração da população cigana.

Os quatro Estados-Membros visitados utilizaram todos uma abordagem integrada para dar apoio financeiro à integração dos ciganos

76

A utilização de uma abordagem integrada tem um efeito positivo sobre os esforços desenvolvidos para incentivar a integração dos ciganos utilizando os FEEI. Os quatro Estados-Membros selecionados utilizaram todos uma abordagem integrada, abrangendo diversos domínios simultaneamente⁴⁶, em pelo menos um dos seus PO incluindo diversos fundos⁴⁷ ou um único. Neste aspeto, a Roménia constituiu um bom exemplo (ver caixa 6). Pelo contrário, em Espanha, a falta de disposições definindo uma abordagem integrada no PO regional para a Andaluzia foi uma oportunidade desperdiçada.

Caixa 6

Um bom exemplo de uma abordagem integrada: um comité de seleção conjunto na Roménia

A fim de utilizar melhor os fundos estruturais, a Roménia recorreu a uma abordagem integrada para dois PO (o PO Capital Humano do FSE e o PO Regional do FEDER). Um destes PO obteve cofinanciamento do FEDER e o outro do FSE e ambos partilharam um eixo prioritário comum. A Roménia estabeleceu também um comité de seleção conjunto no qual estavam representadas as autoridades de gestão dos dois PO, bem como três outras entidades comuns, incluindo o PCNC e o conselho nacional para o combate à discriminação. Foram organizados convites à apresentação de propostas comuns para ambos os PO, com as mesmas condições de elegibilidade e domínios de ação. Os PO também disponibilizaram cofinanciamento complementar (ou seja, recurso ao FEDER e ao FSE para diferentes atividades dos projetos, realizadas de uma forma relacionada ou consecutiva).

Financiamento destinado a medidas de combate à discriminação

77

O artigo 8.º do Regulamento relativo ao FSE estipula que os Estados-Membros devem utilizar o FSE para apoiar iniciativas com o objetivo específico de combater a discriminação. A prioridade de investimento 9 iii) «Luta contra todas as formas de discriminação e promoção da igualdade de oportunidades» (PI 9 iii) do FSE é utilizada para apoiar essas iniciativas.

78

Onze Estados-Membros incluíram a PI 9 iii) em, pelo menos, um dos seus PO para o período de programação de 2014-2020. O montante total do financiamento afetado no âmbito da PI 9 iii) foi de 414 milhões de euros (ver quadro 7).

Quadro 7

Montantes afetados ao abrigo da PI 9 iii) «Luta contra todas as formas de discriminação e promoção da igualdade de oportunidades» por Estado-Membro

Estado-Membro
Montante
(milhões de euros)
Percentagem do financiamento total do FSE do Estado-Membro
Percentagem do financiamento total ao abrigo da PI 9 iii)

Espanha
145
1,9%
91%

Grécia
99
2,7%

Portugal
51
0,7%

Eslováquia¹
40
1,8%

República Checa¹
22
0,6%

Polónia
19
0,1%

Chipre
14
10,8%
9%

Irlanda
11
2,0%

França
8
0,1%

Bélgica
4
0,4%

Alemanha
1
0,0%

Total
414
n/a
100%

1Estados-Membros com recomendações específicas por país relativamente aos ciganos.

Fonte: TCE com base em dados da Comissão.

79

Dos quatro Estados-Membros examinados, Espanha tinha incluído a PI 9 iii) em sete dos seus PO. A República Checa e a Eslováquia, que foram ambas objeto de procedimentos de infração devido à segregação de alunos ciganos no sistema educativo (ver ponto 37), tinham incluído a PI 9 iii) em um PO. A Bulgária, a Hungria e a Roménia não a incluíram em nenhum PO. Trata-se de uma oportunidade desperdiçada de apoiar medidas de combate à discriminação que podiam ser integradas nas medidas abrangidas pela PI 9 ii), reforçando assim as possibilidades de tornar mais eficazes as iniciativas de inclusão dos ciganos, uma vez que a falta de medidas de combate à discriminação é considerada uma das principais razões pelas quais as medidas de inclusão dos ciganos podem falhar.

Foi atribuído um financiamento significativo a medidas no domínio da educação, do emprego e da inclusão social

80

No quadro dos FEEI são também afetados montantes significativos a medidas gerais de inclusão social. A experiência demonstra que se trata de ferramentas fundamentais para conseguir promover a integração dos ciganos, como prova o reconhecido «Modelo espanhol para inclusão dos ciganos»⁴⁸. De acordo com as informações publicadas pela Comissão em fevereiro de 2016, foram atribuídos 100 mil milhões de euros de financiamento do FEDER e do FSE a medidas nos domínios da educação, do emprego e da inclusão social para o período de 2014-2020⁴⁹.

81

Os cinco Estados-Membros que têm sido objeto de recomendações específicas por país relativas à inclusão dos ciganos (Bulgária, República Checa, Hungria, Roménia e Eslováquia) representam cerca de um quinto deste total, ou seja, aproximadamente 20 mil milhões de euros. A percentagem estimada de ciganos marginalizados nas diferentes populações-alvo (por exemplo, pessoas em risco de pobreza e de exclusão social) significa que, se forem garantidas condições de acesso idênticas, cerca de 500 milhões de euros por ano poderiam beneficiar os ciganos nas populações-alvo no âmbito dos programas gerais apoiados pelos FEEI nestes países⁵⁰. Para o mesmo período e os mesmos cinco Estados-Membros serão disponibilizados 183 milhões de euros por ano ao abrigo da PI 9 ii) (ou seja, iniciativas direcionadas). Este caso demonstra a importância de utilizar eficazmente políticas gerais para iniciativas visando a inclusão dos ciganos.

Novas ferramentas para melhorar as consultas e a cooperação entre as autoridades públicas e as organizações da sociedade civil

82

A ferramenta mais importante para encorajar a participação de organizações da sociedade civil no processo de planeamento e execução dos FEEI é o Código de Conduta Europeu sobre Parcerias⁵¹. Este documento contém orientações para ajudar os Estados-Membros a estabelecer acordos de parceria e PO no âmbito dos FEEI. Estas orientações incluem a recomendação de utilizar procedimentos transparentes para encontrar potenciais parceiros e trabalhar com eles. Especificam igualmente que os convites à apresentação de propostas, os relatórios intercalares, bem como os procedimentos de acompanhamento e avaliação de programas devem ser transparentes. As orientações incluem um conjunto de boas práticas sobre regras de composição de parcerias e procedimentos internos dos comités de acompanhamento.

83

No que se refere aos PO selecionados para o período de 2014-2020, que incluíam a PI 9 ii), foram organizadas reuniões dos comités de acompanhamento para sete dos nove PO. No total, foram realizadas 14 reuniões e em 10 delas estiveram presentes representantes dos ciganos. Em todas as reuniões do comité de acompanhamento dos PO do FSE (exceto num caso na Hungria⁵²), havia um representante de uma organização de ciganos e, no caso da Bulgária, igualmente do PCNC.

Os instrumentos de acompanhamento ao nível dos PO disponíveis durante o período de programação de 2007-2013 eram inadequados para medir o desempenho das medidas de integração dos ciganos

Os sistemas de acompanhamento constituíram uma base inadequada para a elaboração de relatórios sobre a integração dos ciganos durante o período de programação de 2007-2013

Limitações das autoridades públicas para recolher dados sobre a origem étnica em alguns Estados-Membros

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Em alguns Estados-Membros, existem limitações constitucionais à recolha de dados pelas autoridades públicas (ver dois exemplos na caixa 7). Esta situação torna mais difícil controlar indicadores específicos das comunidades ciganas.

Caixa 7

Recolha de dados sobre a origem étnica: dificuldades jurídicas

Na Alemanha não foram recolhidas quaisquer estatísticas demográficas e socioeconómicas com base na origem étnica desde o final da segunda guerra mundial: o respetivo PCNC confirmou que não são conhecidos números específicos para qualquer minoria nacional.

A legislação francesa proíbe especificamente o Estado de recolher dados pessoais sobre a origem étnica.

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No entanto, a Diretiva 95/46/CE relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e o Regulamento (CE) n.º 45/2001 relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados preveem várias exceções à proibição do tratamento de dados pessoais que revelem a origem racial ou étnica, nomeadamente «quando a pessoa em causa tiver dado o seu consentimento explícito para o tratamento desses dados». Estas disposições mantêm-se no projeto de regulamento geral sobre a proteção de dados⁵³.

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A Agência dos Direitos Fundamentais considera que a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e as referidas disposições legais da UE em matéria de proteção de dados asseguram uma regulamentação adequada para o tratamento de dados pessoais e sensíveis. Além disso, durante a auditoria do Tribunal, vários organismos (incluindo a Comissão, a FRA e a rede EURoma) confirmaram que o tratamento de dados desagregados referentes à origem étnica não é ilegal em qualquer Estado-Membro da UE⁵⁴. Foi igualmente salientado que, nos casos em que efetivamente é difícil recolher dados sobre a origem étnica dos participantes, existem alternativas práticas, como a utilização de inquéritos anónimos em que se solicita a inquiridos selecionados aleatoriamente que se identifiquem com base num consentimento inequívoco.

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No entanto, ainda que os dados relativos à origem étnica possam ser legalmente obtidos, não há qualquer garantia de que sejam fiáveis e úteis. Na Roménia, por exemplo, foram recolhidas no recenseamento informações sobre a origem étnica. Mas estes dados não foram utilizados para efeitos da ENIC da Roménia, uma vez que as autoridades romenas se basearam, em vez disso, em estimativas efetuadas pelo Conselho da Europa. Este facto significa que o Estado-Membro não tinha um conhecimento fiável da sua própria população cigana.

Dados sobre a origem étnica dos participantes recolhidos a nível do projeto, mas não transferidos para o sistema de acompanhamento dos PO

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A nível dos projetos, contudo, o Tribunal constatou que alguns dos promotores nos quatro Estados-Membros visitados durante a auditoria recolheram dados sobre a origem étnica dos participantes, mas estes dados não foram transferidos para as autoridades de gestão ou organismos intermediários (ver igualmente o ponto 118). Isto significa que os dados relativos aos ciganos, que estavam disponíveis ao nível dos projetos, não chegavam ao sistema de acompanhamento dos PO.

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Trata-se, por exemplo, do que sucedeu em Espanha. O organismo intermediário do PO regional da Andaluzia não tinha sequer conhecimento dos projetos que se referiam aos ciganos, embora essa informação estivesse disponível a nível dos projetos. O organismo intermediário só conseguiu fornecer ao Tribunal uma lista de projetos que visavam os grupos desfavorecidos em geral, independentemente de existirem ou não quaisquer ciganos participantes. O mesmo acontecia na Hungria.

O acompanhamento dos PO em três dos quatro Estados-Membros foi dificultado por incoerências na definição e registo de indicadores ao nível dos projetos

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Além disso, o acompanhamento dos PO em três dos quatro Estados-Membros visitados (Bulgária, Hungria e Roménia) foi dificultado por incoerências na definição e registo de indicadores ao nível dos projetos. Na Roménia, a existência de três tipos de indicadores (indicadores dos programas, complementares e adicionais) no momento em que os projetos eram executados, juntamente com a ausência de obrigação de comunicar qualquer deles, tornou o processo de acompanhamento desnecessariamente complexo e produziu resultados difíceis de comparar.

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Na Hungria, quatro dos cinco projetos examinados mencionados no anexo II não comunicavam formalmente a concretização das metas de resultados, uma vez que o projeto não incluía quaisquer metas de resultados (estas tinham de facto sido fixadas, mas foram erradamente qualificadas como metas de realizações e, por conseguinte, não foram comunicadas como resultados).

Realizaram-se esforços para melhorar o acompanhamento durante o período de programação de 2014-2020, mas certas limitações subsistem

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O acompanhamento da integração dos ciganos continua a ser um desafio durante o período de 2014-2020. Um elemento que poderia ajudar a medir o progresso das medidas de integração dos ciganos é a disponibilidade de indicadores comuns; cada fundo tem regras específicas que estabelecem indicadores comuns que devem ser utilizados em todos os programas financiados no seu âmbito. Assim, por exemplo, o anexo 1 do Regulamento do FSE especifica diversos indicadores normalizados que são relevantes para programas de integração dos ciganos:

—um indicador comum de realizações 15: «Migrantes, pessoas de origem estrangeira, minorias (incluindo comunidades marginalizadas como os ciganos)»;

—um indicador comum de resultados imediatos 28: «Participantes desfavorecidos que procuram emprego, que prosseguem estudos ou ações de formação, que adquirem qualificações, que têm emprego, incluindo uma atividade por conta própria, uma vez terminada a participação»;

—um indicador comum de resultados a longo prazo 32: «Participantes desfavorecidos com emprego, incluindo uma atividade por conta própria, seis meses depois de terminada a participação».

Estes indicadores podem ser completados com indicadores relevantes específicos dos programas.

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No entanto, a menos que sejam definidos indicadores específicos relativos aos ciganos, estes indicadores comuns não constituirão uma base eficaz para acompanhar as iniciativas de integração dos ciganos. Além disso, as insuficiências ao nível dos instrumentos de acompanhamento subsistem e levaram mesmo a que as condicionalidades ex ante correspondentes fossem apenas cumpridas parcialmente (ver ponto 74). Este facto demonstra a dificuldade em efetuar um acompanhamento preciso no domínio da integração dos ciganos.

94

Para atenuar estas dificuldades, a Comissão solicitou à Agência dos Direitos Fundamentais⁵⁵ a criação de um grupo de trabalho sobre os indicadores a utilizar no âmbito da integração dos ciganos. Como previsto, os indicadores foram criados em 1 de janeiro de 2016, o que poderá permitir obter um acordo com os PCNC (que participaram todos no grupo de trabalho) sobre a utilização de uma estrutura de informação comparável em todos os Estados-Membros participantes. Pode também permitir que o impacto dos FEEI sobre a execução das ENIC seja medido, em certa medida, especialmente nos Estados-Membros que tenham adaptado as medidas e os indicadores dos FEEI às das ENIC, como a Grécia e a Eslováquia (ver caixa 8). Em março de 2016, segundo a Comissão, 21 Estados-Membros concordaram em testar esses indicadores, mas não é ainda claro se a Comissão terá êxito na mediação de um acordo para este efeito entre todos os Estados-Membros, uma vez que estes não são obrigados a realizarem quaisquer alterações ao sistema que utilizam.

Caixa 8

Melhorar o acompanhamento de iniciativas de inclusão dos ciganos: um bom exemplo de harmonização do acompanhamento dos PO com as ENIC

A Comissão recomendou à Eslováquia que os fundos do seu PO Recursos Humanos (PO RH) fossem utilizados para a execução de medidas adotadas nas ENIC até 2020. O PCNC eslovaco, que participou em todas as reuniões formais e técnicas com a Comissão, contribuiu para a conceção de todas as medidas ao abrigo do PO RH centradas especificamente nas comunidades ciganas marginalizadas. Estas medidas são coerentes com os objetivos da ENIC, o que torna mais fácil medir os progressos realizados para alcançar as metas da ENIC, refletidas no próprio PO. Posteriormente, o projeto Acompanhamento e Avaliação criado pela Eslováquia será utilizado para acompanhar a aplicação da ENIC, bem como a execução de medidas no âmbito do PO RH.

A maioria dos projetos foi realizada como previsto, mas os critérios de «boas práticas» que contribuam para o êxito da inclusão dos ciganos nem sempre foram aplicados e o acompanhamento do desempenho dos projetos foi difícil

95

Durante esta auditoria foram também visitados 19 projetos de integração de ciganos, tendo sido analisada a forma como tinham sido elaborados, selecionados e executados, e como os seus resultados foram acompanhados (se for caso disso). Todos os projetos examinados foram realizados durante o período de programação de 2007-2013. Para cada um desses projetos os auditores examinaram se:

—os procedimentos de seleção estavam adaptados aos objetivos e prioridades específicos de integração dos ciganos definidos no PO;

—os projetos tinham sido realizados de acordo com o plano;

—os projetos tiveram os resultados esperados;

—existiam medidas de acompanhamento para controlar os resultados alcançados pelos projetos em matéria de inclusão dos ciganos.

Todos os projetos examinados estavam adaptados aos objetivos do PO, mas os procedimentos de seleção não visavam especificamente selecionar projetos relativos à inclusão dos ciganos

Os procedimentos de seleção de alguns PO não estavam orientados para projetos que visem a inclusão dos ciganos

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Os procedimentos de seleção de todos os PO examinados nos quatro Estados-Membros garantiam que cada projeto estava adaptado aos objetivos pertinentes dos PO. Dos 16 convites à apresentação de propostas⁵⁶ que o Tribunal avaliou, nove referiam explicitamente a população cigana como grupo-alvo: três de cinco na Bulgária, dois em Espanha, três de cinco na Hungria e um de quatro na Roménia. Os outros sete visavam grupos desfavorecidos em geral. Parte de um outro PO espanhol foi concebida em torno de uma ligação com a população cigana. Esta situação explica por que razão os documentos de candidatura de alguns dos projetos examinados nem sempre continham referências à população cigana: muitas vezes visavam um grupo mais alargado, como os grupos vulneráveis em geral, em consonância com os objetivos dos PO.

97

Os avaliadores geralmente não tinham experiência específica no domínio da inclusão dos ciganos. Tendiam antes a ter conhecimentos em matéria de inclusão social em geral. Em Espanha, o PO «luta contra a discriminação» constituiu uma exceção, dado que os avaliadores tinham conhecimentos específicos no domínio da inclusão dos ciganos.

Não são sistematicamente exigidos indicadores específicos relativos aos ciganos para acompanhar o desempenho dos projetos

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A análise do Tribunal mostrou que existe também uma certa confusão sobre o modo de estabelecer indicadores para acompanhamento do desempenho dos projetos. Na Hungria, os convites à apresentação de propostas nem sempre exigiam metas de resultados (tais como «encontrar um emprego no prazo de seis meses depois de ter participado num projeto»). Em Espanha, as metas baseadas nos resultados também não eram obrigatórias. Em três casos, na Bulgária, as metas de realizações tinham por vezes sido erradamente classificadas como metas de resultados na candidatura do projeto, e esta questão não tinha sido corrigida durante o processo de seleção (ver igualmente o ponto 118).

99

Nos casos em que eram exigidas, as metas de resultados nem sempre referiam explicitamente a população cigana. Em vez disso, remetiam para um grupo mais vasto, como «grupos vulneráveis», como se verificou num PO do FEDER na Bulgária e em PO do FSE na Hungria e na Andaluzia.

Os grupos de partes interessadas pertinentes nem sempre estiveram devidamente envolvidos

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O envolvimento de todas as partes interessadas pertinentes, quer na preparação dos projetos quer como parceiros, contribui significativamente para o sucesso e a sustentabilidade dos projetos. No entanto, de um modo geral, os procedimentos de seleção de projetos não incentivaram uma ampla participação. Na amostra do Tribunal, este problema afetou, em particular, projetos de habitação social na Bulgária. Os residentes locais não estiveram envolvidos nos projetos e não foram realizadas campanhas de sensibilização, o que causou uma rejeição social das propostas dos projetos.

Os projetos foram, de forma geral, executados como previsto

14 dos 19 projetos examinados alcançaram os seus objetivos em termos de realizações, orçamento, calendário e âmbito

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Em termos de realizações, orçamento, calendário e âmbito, 14 dos 19 projetos examinados concretizaram os objetivos definidos na convenção de subvenção. Quatro projetos não tinham sido executados como previsto devido a atrasos (dois projetos na Bulgária) ou alterações no âmbito dos projetos (um projeto na Bulgária e um outro na Roménia). Para um outro projeto na Hungria, os indicadores e as informações disponíveis eram de tal modo complexos que não era possível verificá-las e avaliar se as metas de realizações tinham sido atingidas. O número de ciganos participantes tinha sido registado como uma realização em todos os projetos examinados exceto dois.

Fotografia 1

Sala de informática para os utilizadores de um centro de serviços sociais em Baia Mare (Roménia)

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

10 dos 13 projetos para os quais estavam disponíveis dados de acompanhamento também tinham atingido as suas metas de resultados

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Em 17 dos 19 projetos examinados, tinham sido fixadas metas de resultados, embora estas não se referissem forçosamente à população cigana, em particular. Estas metas apenas foram acompanhadas em 13 casos. Dez destes treze projetos tinham, em geral, atingido os seus objetivos. Foram estabelecidas metas específicas relativas à população cigana para quatro dos 17 projetos com metas de resultados. Três destes quatro projetos atingiram as suas metas (um na Bulgária, dois na Roménia e um em Espanha).

Há indícios de que uma melhor tomada em consideração de critérios específicos das comunidades ciganas, tais como os princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos, contribuiu positivamente para o desempenho dos projetos

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Com base no exame dos projetos selecionados, o Tribunal considera que uma melhor tomada em consideração de critérios específicos das comunidades ciganas teria dado mais hipóteses a que alguns destes projetos contribuíssem positivamente para uma integração sustentável das populações ciganas. Dos 19 projetos examinados, 17 foram executados após os princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos terem sido adotados pelo Conselho em junho de 2009 (ver ponto 23). Os exemplos que se seguem ilustram como uma aplicação dos PBC na fase de seleção poderia ter influência sobre o êxito do projeto.

PBC 2: As políticas de integração dos ciganos e os respetivos projetos devem visar a população cigana de forma explícita mas não exclusiva

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O PBC 2 estipula que as políticas de integração dos ciganos e os respetivos projetos devem visar a população cigana de forma explícita mas não exclusiva. Devem visar, em termos gerais, alvos como os «grupos desfavorecidos», indicar claramente que estes grupos incluem a população cigana e descrever medidas específicas, a fim de garantir que os projetos conseguem atingir a população cigana. Um programa de emprego em Espanha foi um bom exemplo da aplicação deste princípio (ver caixa 9).

Caixa 9

Uma orientação explícita, mas não exclusiva, contribuiu para que um programa de emprego conseguisse atingir a população cigana (Espanha, projeto 16)

Um programa de emprego do PO «Lucha contra la discriminación» (Luta contra a discriminação) em Espanha visava a integração dos ciganos no mercado de trabalho. Os participantes foram entrevistados e foi recomendada uma de três linhas de ação: 1) encontrar um emprego, 2) realizar uma formação profissional ou 3) participar em workshops para adquirir as competências necessárias para encontrar um emprego. As empresas foram posteriormente contactadas para obter informações sobre ofertas de emprego ou possibilidades de estágio.

A questão dos ciganos desfavorecidos foi tratada em conjunto com a de outras pessoas na mesma situação socioeconómica. Em todas as regiões de Espanha, foi fixada uma meta que prevê que 70% dos participantes devem ser de origem cigana. Graças também a outras iniciativas destinadas a incentivar a participação dos ciganos (tais como medidas de sensibilização), esta meta foi atingida e os resultados foram mantidos ao longo de todo o programa.

PBC 3: Necessidade de uma abordagem intercultural que envolva a utilização de mediadores e campanhas de sensibilização

105

O PBC 3 descreve a necessidade de uma abordagem intercultural que envolva a utilização de mediadores e de campanhas de sensibilização. A aplicação deste princípio é fundamental para assegurar o êxito dos projetos, nomeadamente em matéria de habitação. A falta de sensibilização pode comprometer irremediavelmente projetos que, de outro modo, poderiam ter sido bem-sucedidos (ver exemplo na caixa 10).

Caixa 10

A falta de orientação na definição do grupo-alvo e uma atenção insuficiente aos fatores culturais afetaram negativamente a execução de um projeto no domínio da saúde (Bulgária, projeto 4)

Na Bulgária, foi executado um projeto que envolve rastreios de saúde no âmbito do eixo prioritário da «inclusão social». Este projeto foi incluído no plano de ação para a execução da ENIC. No entanto, não foram incluídos indicadores relativos ao grupo-alvo «população vulnerável». Este projeto tinha três grupos-alvo: «população vulnerável» (constituída por grupos com um risco específico em termos de saúde; de pessoas com deficiência; de grupos e comunidades excluídos socialmente e de grupos étnicos vulneráveis), «pessoas em idade ativa» e «habitantes de regiões periféricas».

Cerca de 620 000 pessoas foram convidadas a submeter-se a um rastreio, que foi efetivamente realizado para 56 000. Não há informações sobre o número destas pessoas que pertenciam aos grupos-alvo. A falta de qualquer referência explícita à população cigana, e mesmo ao grupo-alvo «população vulnerável», sugere uma falta de orientação na atração de participantes destes grupos para o projeto.

Dois fatores impediram uma maior participação da população cigana. Um deles foi o facto de os convites serem enviados por carta, uma vez que a iliteracia é bastante elevada entre os ciganos. O outro foi o receio generalizado que as mulheres ciganas têm dos serviços médicos por razões históricas. Poderiam ter sido utilizados mediadores para minorar este problema.

PBC 4: Importância de promover a inclusão da população cigana na sociedade

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O PBC 4 refere a importância de promover a inclusão da população cigana na sociedade. Dez dos projetos examinados, que fixavam a entrada no mercado de trabalho como uma meta de resultados, alcançaram bons resultados por envolverem tanto entidades públicas como privadas na execução dos projetos. Quatro projetos não tinham cumprido os seus objetivos nesta matéria:

—na Hungria, três projetos examinados não envolveram empregadores do setor privado durante a fase de execução, o que se revelou um erro, uma vez que os participantes posteriormente não conseguiram encontrar emprego no mercado de trabalho primário. Quando obtinham um emprego, eram contratados por autoridades públicas;

—na Bulgária, um projeto também não conseguiu atingir o seu objetivo de colocar, pelo menos, 8% dos participantes no mercado de trabalho primário.

107

Por outro lado, as medidas executadas no âmbito do PO espanhol «Lucha contra la discriminación» que, no domínio da integração dos ciganos, se centrava sobretudo no emprego, não foram concebidas para funcionar em conjunto com as políticas de integração gerais. O serviço público de emprego espanhol (SEPE) não participou na sua conceção ou execução até dezembro de 2014. Por conseguinte, não pôde incorporar a sua experiência no planeamento das medidas, nem integrar a experiência adquirida com o projeto nas suas próprias políticas.

108

Em contrapartida, três dos cinco projetos examinados na Roménia foram realizados por uma ONG em parceria com uma entidade pública. Desta forma, garantia-se que os parceiros do projeto beneficiavam dos conhecimentos mútuos e os organismos públicos podiam utilizar devidamente os resultados dos projetos na conceção e execução das suas políticas de integração gerais. Por exemplo, os resultados do projeto do FEDER foram divulgados pelo organismo intermediário após a conclusão do projeto.

PBC 5: Sensibilização para as questões de género

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O PBC 5 diz respeito à sensibilização para as questões de género. As mulheres de etnia cigana têm mais probabilidades de sofrerem de exclusão social do que as mulheres em geral e do que os homens ciganos. São frequentemente vítimas de uma dupla discriminação: discriminação com base no sexo e na origem étnica. No entanto, as mulheres ciganas têm um papel crucial a desempenhar na promoção da inclusão, por exemplo, promovendo a integração das crianças no sistema educativo. Os objetivos globais para a integração dos ciganos serão muito difíceis de alcançar se as questões de género não forem tidas em conta e se os programas não chegarem às mulheres.

110

Em Espanha, os quatro projetos examinados abordaram explicitamente as questões de género. Os projetos conseguiram chegar às mulheres e a percentagem de mulheres participantes variou entre 50% e 70%. Em dois casos, verificaram-se elevadas taxas de sucesso na inserção no mercado de emprego. Num destes casos, foi alcançada a mesma taxa de emprego tanto para as mulheres como para os homens (cerca de 24%) e, noutro caso, a taxa de inserção das mulheres no mercado de trabalho atingiu 90%. Um outro exemplo bem-sucedido é apresentado na caixa 11.

Caixa 11

Participação das mulheres num projeto de saúde: multiplicar os efeitos da inclusão (Roménia, projeto 12)

Um dos principais objetivos de um projeto no domínio da saúde na Roménia era a criação de uma rede de mediadores de saúde para as comunidades ciganas. Este projeto foi realizado em parceria com o Instituto de saúde pública romeno.

O objetivo geral do projeto consistia em aumentar a taxa de emprego entre as mulheres de etnia cigana e proporcionar-lhes um melhor acesso ao mercado de trabalho, a fim de evitar a exclusão social e promover a igualdade de oportunidades.

Entre outras coisas, o projeto permitiu formar 100 mulheres ciganas para trabalhar em 100 comunidades ciganas que nunca tinham tido um mediador de saúde.

O projeto foi bem-sucedido, na medida em que incentivou a inclusão das mulheres de etnia cigana, através de qualificações e emprego. Além disso, foi positivo pelo facto de a utilização de mulheres ciganas como mediadoras poder multiplicar os efeitos de inclusão.

PBC 6: Importância de aprender com as experiências anteriores

111

O PBC 6 salienta a importância de aprender com as experiências anteriores. Em 14 de 19 casos, este princípio foi respeitado: as experiências anteriores na realização de projetos tinham claramente aumentado a capacidade dos promotores dos projetos, alguns dos quais tinham também aplicado esses conhecimentos especializados a projetos subsequentes.

112

Em Espanha, o projeto de educação «Promociona» baseou-se no programa de emprego («Acceder») que funcionava com êxito desde 2000. A ONG que gere esses programas como organismo intermediário também partilhou a sua própria experiência com outras ONG que funcionam como organismos intermediários para o PO «Lucha contra la discriminación». Cada ONG concentrava-se em diferentes grupos vulneráveis e todas partilhavam regularmente experiências entre si. Os projetos examinados do PO Andaluzia contribuíram para aumentar o conhecimento e a informação por parte dos organismos públicos que executaram os projetos, dado que todos os dados recolhidos pelos promotores dos projetos foram armazenados nos registos do serviço público de emprego. Esta informação constituiu uma importante ferramenta para as autoridades públicas procederem à avaliação e ao planeamento posterior e tem sido utilizada desde o início do programa em 2004.

PBC 7: Utilização de instrumentos da UE

113

O PBC 7 diz respeito à utilização de instrumentos da UE. Todos os projetos examinados tinham por definição utilizado instrumentos da UE em certa medida, uma vez que receberam financiamento do FEDER ou do FSE. Quatro projetos tinham ido mais longe, utilizando uma combinação de financiamento dos dois fundos; o Tribunal considera que este é um bom método de prestação de apoio integrado. O projeto descrito na caixa 12, que foi executado na Bulgária, constitui um exemplo do que foi referido.

Caixa 12

Utilização de uma abordagem integrada envolvendo o FEDER e o FSE (Bulgária, projeto 5)

O objetivo deste projeto do FEDER (ver fotografia 2) era melhorar a inclusão das pessoas desfavorecidas e em circunstâncias vulneráveis, aumentando os seus níveis de vida e, de um modo geral, melhorando a qualidade do parque habitacional do município. A habitação social destinava-se a permitir o acesso a condições de vida básicas para cerca de 165 pessoas socialmente vulneráveis que viviam em alojamentos sobrelotados e degradados, que não respeitavam os requisitos jurídicos aplicáveis à construção e ao planeamento dos edifícios residenciais.

Na Bulgária, os projetos de habitação tiveram de ser integrados na prestação de serviços sociais. Por conseguinte, os critérios de seleção dos projetos determinavam que os promotores deveriam fornecer emprego, educação e cuidados de saúde aos residentes das novas habitações. Estes serviços sociais faziam parte de um programa intitulado INTEGRA, que foi financiado pelo FSE conjuntamente com as medidas habitacionais.

Fotografia 2

Traseiras do edifício de apartamentos de habitação social renovado em Devnya (Bulgária)

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

PBC 8: Envolvimento das autoridades locais e regionais

114

O PBC 8 diz respeito ao envolvimento das autoridades regionais e locais, que desempenham um papel fundamental na aplicação prática das políticas. Muitas vezes, para terem efeito a longo prazo, os projetos necessitam de uma fonte sustentável de financiamento e, por vezes, do apoio de um promotor privado ou de uma autoridade pública. Um bom exemplo foi detetado na Roménia, onde um elemento importante de um projeto foi transferido para o Instituto nacional de saúde pública, que era igualmente um parceiro de execução deste projeto (ver caixa 11).

115

Dez dos 19 projetos examinados dependiam em grande medida da disponibilidade contínua de financiamento público a longo prazo, uma vez que os promotores dos projetos eram organizações sem fins lucrativos. As autoridades públicas assumiram o controlo de quatro outros projetos e financiaram-nos, o que estava previsto desde o início. A sustentabilidade a longo prazo de três outros projetos deveria ter sido garantida por uma autoridade pública tal como indicado na descrição do projeto, mas não o foi, quer em virtude de insuficiências na gestão dos projetos (num caso na Bulgária) quer por falta de apoio financeiro constante a nível local (ver caixa 13).

Caixa 13

Uma falta de apoio financeiro sustentável tornou difícil que projetos executados com êxito tenham um impacto duradouro (Roménia, projetos 12 e 14)

Um projeto implicava a formação e a contratação de 210 ciganos como peritos locais ciganos. Ao longo do projeto, os peritos trabalharam para autoridades locais sem quaisquer encargos. Estava previsto que as autoridades locais iriam contratar e pagar os peritos numa base permanente após o final do projeto. Pouco depois, as autoridades locais declararam que não estavam em condições de o fazer devido às circunstâncias económicas. Por conseguinte, apenas 67 peritos locais ciganos foram contratados pelas autarquias em 2015.

No segundo projeto, 100 mulheres ciganas foram formadas como mediadoras de saúde. No âmbito do projeto, realizaram-se campanhas a nível local para promover as vantagens dos mediadores de saúde para a comunidade e para incentivar a criação de lugares correspondentes na administração local. Embora estas campanhas tenham suscitado uma resposta geralmente positiva, o nível de apoio finalmente concedido pelas autoridades locais aos programas de mediadores de saúde foi inferior ao esperado. Esta situação teve um efeito significativo sobre o impacto do projeto, bem como sobre o número de mediadores de saúde em geral: apenas cerca de 350 mediadores de saúde foram empregados na Roménia em 2015, em comparação com 860 em 2009.

Ambos os projetos foram realizados com êxito, contudo a falta de apoios financeiros e institucionais constantes das autoridades locais prejudicou o impacto potencial dos projetos em matéria de integração da população cigana.

A avaliação dos resultados do período de 2007-2013 foi complicada por dificuldades na recolha de informações sobre as pessoas de etnia cigana

116

O Tribunal avaliou igualmente a forma como os promotores dos projetos acompanharam os resultados dos projetos, em especial em termos de integração da população cigana, e se a Comissão e os Estados-Membros realizaram avaliações, nomeadamente avaliações temáticas sobre a inclusão da população cigana ou de grupos vulneráveis.

Acompanhamento ao nível dos projetos: abordagens incoerentes em matéria de recolha de dados e definições de indicadores

117

O acompanhamento do êxito dos projetos de integração dos ciganos não é fácil, uma vez que é afetado por dificuldades metodológicas e práticas na recolha de informação sobre os ciganos. Estas dificuldades serão abordadas mais pormenorizadamente nos pontos seguintes. Porém, na maioria dos casos (17), os promotores dos projetos tinham conseguido recolher informações sobre o número de ciganos participantes nos seus projetos e, por vezes, mesmo sobre os resultados que esses participantes alcançaram, por exemplo, em termos de obtenção de emprego. Este tipo de acompanhamento era geralmente efetuado quando os projetos terminavam, mas em alguns projetos a longo prazo foi igualmente efetuado durante a execução do projeto.

118

Em relação a 14 destes 17 projetos, os dados relativos à etnia foram obtidos por meio da autoidentificação. Um outro projeto não facultou qualquer informação sobre a forma como os dados dos participantes foram recolhidos. Dois outros projetos não recolheram esses dados (um na Bulgária e outro na Roménia). A qualidade do acompanhamento foi prejudicada pelas seguintes insuficiências principais:

—em primeiro lugar, em 13 dos 19 projetos examinados, os resultados registados não estavam especificamente relacionados com a integração dos ciganos, mas antes com os benefícios para um grupo-alvo mais vasto — por exemplo, «grupos vulneráveis» em geral, nos casos em estava indicado um grupo-alvo. Existiam efetivamente dados sobre a participação dos ciganos, mas nem sempre tinham sido comunicados à autoridade de gestão ou ao organismo intermediário (ver ponto 88). Isto implica que as informações apresentadas às autoridades de gestão não incluíam quaisquer informações fiáveis sobre as contribuições específicas dos projetos para a inclusão dos ciganos marginalizados;

—em segundo lugar, quando os projetos tinham recolhido dados sobre a origem étnica, a metodologia para o efeito não era coerente em todos os Estados-Membros, ou mesmo para os diferentes projetos em cada Estado-Membro. Em seis casos, os participantes foram convidados a responder sim/não à questão de saber se eram de etnia cigana. Em seis outros casos, os participantes tiveram a possibilidade de escolher numa lista de grupos vulneráveis o grupo a que pertenciam. Em outros dois casos, os participantes tiveram a possibilidade de escolher apenas uma determinada identidade, étnica ou nacional. Assim, os participantes não puderam autoidentificar-se como, por exemplo, húngaros e ciganos, embora, na realidade, pudessem ter-se descrito como pertencentes a ambos os grupos, se lhes tivesse sido dada essa possibilidade. Isto significa que os dados recolhidos não eram necessariamente exaustivos;

—em terceiro lugar, os indicadores foram classificados de forma diferente nos diversos Estados-Membros e, por vezes, mesmo dentro de cada país. A título de exemplo, quatro dos projetos húngaros examinados não tinham quaisquer indicadores de resultados formais. No entanto, os indicadores de realizações dos projetos incluíam indicadores que deveriam ter sido classificados corretamente como indicadores de resultados, como, por exemplo, a realização satisfatória de cursos de formação. Na Bulgária, três indicadores de resultados dos projetos eram duplicados dos indicadores de realizações dos projetos, como, por exemplo, o número de campanhas ou rastreios de saúde realizados no âmbito do projeto. Na Roménia, um indicador de emprego foi classificado como indicador de realizações num caso, e como indicador de resultados, num outro.

As avaliações compensaram parcialmente a falta de acompanhamento específico dos ciganos a nível dos PO

119

Mesmo que nem sempre deem uma imagem completa, as avaliações podem servir de base para determinadas conclusões. Foram realizadas avaliações do apoio prestado ao abrigo do FEDER e do FSE com vista à integração dos ciganos marginalizados (embora, por vezes, integradas numa avaliação mais abrangente sobre grupos desfavorecidos) nos quatro Estados-Membros visitados e pela Comissão.

120

Estas avaliações forneceram informações não contidas nos relatórios de acompanhamento, tornando possível obter informações úteis sobre os progressos realizados:

—em 2011, por exemplo, uma avaliação realizada pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão concluiu que a participação dos ciganos em medidas financiadas pelo FSE tinha aumentado de 100 000 pessoas com origem cigana durante a totalidade do período de 2000-2006 para 110 000 ciganos nos primeiros dois anos do período de programação de 2007-2013⁵⁷. No entanto, este facto não teve um efeito duradouro na redução do desemprego entre a população cigana, apesar do aumento da contribuição do FSE para promoção da participação no mercado de trabalho. Esta avaliação referiu que as medidas que visavam exclusivamente o emprego tinham poucas possibilidades de superar os obstáculos multifacetados que dificultam a integração dos ciganos. Salientou a importância de uma abordagem global para promover a inclusão dos ciganos que dê resposta aos vários entraves à sua integração, nomeadamente nos domínios da educação, da saúde e da habitação;

—em 2013, foi realizada uma avaliação em Espanha para determinar o impacto do PO «Lucha contra la discriminación» entre 2006 e 2011⁵⁸, que concluiu que o investimento na integração de grupos vulneráveis no mercado de trabalho teve muitos resultados positivos, incluindo ao nível económico. A avaliação concluiu que cada euro investido nestas medidas teve um rendimento global de 1,38 euros.

24Decisões do Conselho de 30 de março de 1998 e de 6 de dezembro de 1999, relativas aos princípios, prioridades, objetivos intermédios e condições previstos na parceria de adesão da República da Bulgária, da República Checa, da República da Hungria, da Roménia e da República Eslovaca.

25Regulamento (UE) n.º 437/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 2010, que altera o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que diz respeito à elegibilidade de intervenções habitacionais a favor de comunidades marginalizadas (JO L 132 de 29.5.2010, p. 1).

26COM(2011) 173 final.

27Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores.

28A igualdade de tratamento é um princípio horizontal do quadro da UE, que a considera como condição prévia para uma efetiva integração dos ciganos. O quadro da UE reconhece explicitamente que «Em primeiro lugar, os Estados-Membros devem assegurar-se de que os ciganos não são discriminados, mas sim tratados como quaisquer outros cidadãos da UE com acesso idêntico a todos os direitos fundamentais, tal como consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE». «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020», p. 2.

29Recomendação do Conselho, de 9 de dezembro de 2013, relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos nos Estados-Membros.

30Diretiva 2000/43/CE do Conselho («diretiva relativa à igualdade racial») e Diretiva 2000/78/CE do Conselho («diretiva relativa à igualdade no emprego»).

31Regulamento Delegado (UE) n.º 240/2014 da Comissão, de 7 de janeiro de 2014, relativo ao código de conduta europeu sobre parcerias no âmbito dos fundos europeus estruturais e de investimento (JO L 74 de 14.3.2014, p. 1).

32O programa ROMACT visa melhorar a capacidade de resposta e a responsabilização das autoridades locais, em especial dos funcionários eleitos e altos funcionários públicos, relativamente às comunidades ciganas marginalizadas. Centra-se em gerar um compromisso político sustentado a longo prazo que dará origem a planos e medidas sustentáveis para a inclusão dos ciganos (ver também http://coe-romact.org/).

33O programa ROMED é composto por duas fases. A primeira fase consiste em conduzir uma iniciativa destinada a formar mediadores para prestarem uma mediação de qualidade entre as comunidades ciganas e as autoridades locais. Desde o início do programa, em 2011, foram formados mais de 1 300 mediadores em 22 países. A segunda fase do programa, que teve início em 2013, concentra-se nos contextos locais e, em especial, na forma como a mediação pode incentivar a participação das comunidades ciganas para uma governação mais inclusiva e democrática dos municípios selecionados em 11 países membros do Conselho da Europa (ver também http://coe-romed.org/).

34Com exceção de Malta, que afirma não ter população cigana.

35Estratégia nacional de inclusão social — pobreza extrema, pobreza infantil, ciganos (ENIS), visto que na Hungria a estratégia não era apenas para os ciganos. Por razões de clareza, será referida em seguida como uma ENIC.

36Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1783/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 1).

37COM(2011) 173 final, p. 9.

38Por exemplo, o PCNC de Espanha reconhecia, no relatório anual de 2014 enviado à Comissão, o desafio de afetar mais recursos ao PCNC, a fim de assegurar uma execução adequada da ENIC.

39Relatório de acompanhamento da sociedade civil sobre a execução da ENIC e do Plano de Ação para a década 2012 na Bulgária, p. 9.

40Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores, das empresas e dos empresários; Melhorar o acesso ao emprego e a sustentabilidade; Melhorar a inclusão social dos mais desfavorecidos; Melhorar o capital humano.

41Este tema engloba as seguintes categorias de investimento: educação, saúde, acolhimento de crianças, habitação e outras infraestruturas sociais.

42«How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions» (Como integrar a inclusão dos ciganos em programas, projetos e intervenções gerais), Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion (Reforço da política de ensino para a inclusão dos ciganos), rede de aprendizagem do Fundo Social Europeu (FSE).

43Bulgária, República Checa, Grécia, França, Itália, Hungria, Roménia e Eslováquia.

44N.º 1 do artigo 4.º dos três regulamentos.

45N.º 33 do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013: «Condicionalidade ex ante aplicável, um fator crítico, concreto e predefinido com precisão, que constitui um requisito prévio para a realização eficaz e eficiente de um objetivo específico de uma prioridade de investimento ou de uma prioridade da União, direta e efetivamente relacionado com a realização desse objetivo e com impacto direto sobre a mesma» (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

46Ao nível da integração dos ciganos, os domínios relevantes são a habitação, a educação, a saúde, os assuntos sociais, o emprego e a segurança e as medidas de combate à segregação.

47Hungria.

48Rodríguez Cabrero, G. «Promoting Social Inclusion of Roma. A Study of National Policies. Spain» (Promover a inclusão social dos ciganos. Um estudos das políticas nacionais. Espanha), Universidade de Alcalá em nome da CE, DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, julho de 2011.

49Dos quais se prevê que 33 mil milhões de euros sejam afetados a medidas no domínio da educação, 34 mil milhões de euros a medidas no domínio do emprego e 33 mil milhões de euros a medidas de inclusão social.

50Adam Kullmann: Litmus Test of Effective Use of Structural Funds, Supporting Structural Reforms of Basic Public Services to Promote Roma Inclusion (Teste decisivo da utilização eficaz dos Fundos Estruturais, Apoio às reformas estruturais dos serviços públicos de base para promover a inclusão dos ciganos), EStIF, 2015, p. 231.

51Regulamento Delegado (UE) n.º 240/2014 da Comissão.

52No caso da Hungria, em que não havia um representante dos ciganos na reunião do comité de acompanhamento, esta ausência e a necessidade de dispor de um foram debatidas durante a reunião.

53Em janeiro de 2012, a Comissão propôs uma reforma exaustiva das regras de proteção de dados da UE, cujo elemento central é o regulamento geral sobre a proteção de dados. Em 18 dezembro de 2015, o Comité dos Representantes Permanentes aprovou o regulamento e, em 12 de fevereiro de 2016, o Conselho confirmou o acordo. O regulamento geral sobre a proteção de dados será aplicável a partir de 25 de maio de 2018. Uma diferença entre a diretiva e o regulamento sobre a questão dos dados sensíveis é que este último alarga a definição de dados sensíveis aos dados genéticos, dados biométricos e dados relativos à orientação sexual. Uma segunda diferença é o desaparecimento do termo «interesse público importante». O regulamento refere a isenção de um tratamento de dados necessário para «a execução de uma missão de interesse público» e remete para a prestação de «medidas adequadas para salvaguardar os interesses legítimos da pessoa em causa».

54Fundación Secretariado Gitano, secretariado técnico da Rede EURoma, «Tackling Roma Needs in the 2014-2020 Structural Funds Programming Period — Guide to improve the planning process» (Dar resposta às necessidades da população cigana no período de programação de 2014-2020 dos Fundos Estruturais — guia para melhorar o processo de planeamento), maio de 2013, p. 65.

55Mandato definido na comunicação da Comissão sobre um quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos [COM (2011) 173 final].

56Os 19 projetos foram selecionados através destes 16 convites à apresentação de propostas.

57Relatório temático sobre os ciganos, encomendado pela DG EMPL e elaborado em 2011. Este relatório faz parte de um estudo mais geral «Evaluation of ESF support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities» (Avaliação do apoio do FSE à promoção do acesso ao mercado de trabalho e à integração social dos mi-grantes e das minorias étnicas).

58«El Empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable». Evaluación de Impacto del Programa Operativo Plurirregional Lucha Contra la Discriminación, dirigido por Gregorio Rodríguez Cabrero, 2013.

Conclusões e recomendações

121

No período de programação de 2007-2013, foi difícil avaliar em que medida os fundos estruturais contribuíram para a inclusão das comunidades ciganas marginalizadas pelo facto de muitas vezes os objetivos não estarem diretamente relacionados com as populações ciganas e de, em consequência, os Estados-Membros selecionados não terem registado informações fiáveis e comparáveis especificamente sobre os beneficiários ciganos, o financiamento disponível e os progressos realizados. Quando os dados estavam disponíveis, o contributo dos projetos financiados pelos fundos estruturais para a integração da população cigana dependia, em certa medida, do cumprimento de fatores de êxito específicos relativos à integração dos ciganos na conceção das políticas e nas fases de conceção, seleção e execução dos projetos.

122

No período de programação de 2014-2020, a conceção e os critérios das prioridades de financiamento foram melhorados. A integração dos ciganos foi explicitamente mencionada na legislação relativa aos FEEI. Com efeito, uma prioridade de investimento faz-lhe referência, e os Estados-Membros com recomendações específicas por país relativas à integração dos ciganos são obrigados a atribuir fundos para a sua promoção. Por último, a nova abordagem orientada para os resultados da legislação relativa aos FEEI introduz um quadro de acompanhamento que deverá, a prazo, melhorar a qualidade dos dados que podem ser recolhidos. No entanto, ainda é demasiado cedo para efetuar uma avaliação significativa da forma como este foi aplicado.

123

Apesar dos progressos realizados, subsistem alguns obstáculos e dilemas, que tornam mais difícil para os FEEI maximizar o seu impacto na integração dos ciganos. Estas insuficiências são apresentadas em seguida, juntamente com recomendações para lhes dar resposta.

Realizaram-se progressos em termos de estratégias existentes a nível da UE e dos Estados-Membros, mas a maior parte das melhorias ocorreu demasiado tarde para ter impacto no período de programação de 2007-2013

124

Na última década a Comissão realizou progressos significativos ao definir iniciativas políticas da UE que promovem a integração dos ciganos. Desde 2011, a Comissão tem dedicado mais atenção à integração dos ciganos, exigindo que cada Estado-Membro elabore ENIC e crie PCNC. Porém, estas medidas foram demasiado tardias para ter um impacto na conceção de programas operacionais do FEDER e do FSE e na seleção de projetos durante o período de programação de 2007-2013 (ver pontos 29-34 e 38-40).

125

As ENIC e, mais tarde, a recomendação do Conselho de 2013, levaram a que a integração dos ciganos deixasse de ser uma questão tratada exclusivamente através de políticas para se transformar num compromisso político dos Estados-Membros que reflita as disposições estabelecidas em matéria de proteção dos direitos humanos. Com esta alteração, definiu-se a luta contra a discriminação como um dos principais domínios em que era exigida a ação dos Estados-Membros (ver pontos 35-37 e 43-45).

126

A auditoria do Tribunal identificou várias insuficiências no que se refere a estas ENIC:

—em primeiro lugar, as estratégias nacionais não indicam o nível de financiamento necessário para realizar as medidas propostas para inclusão dos ciganos. Também não apresentam o montante disponível para essas medidas proveniente do orçamento nacional e, através do FEDER e do FSE, do orçamento da UE (ver ponto 47);

—em segundo lugar, não foi prestada atenção suficiente às questões da luta contra a discriminação e do anticiganismo. Nenhuma das ENIC avaliadas fazia qualquer referência ao anticiganismo como uma forma específica de discriminação. Não era claramente mencionada em nenhum dos PO examinados e não foram examinados quase nenhuns projetos que abordassem especificamente este aspeto. Até agora, a Comissão não exigiu que os Estados-Membros definissem metas mensuráveis relacionadas com a luta contra a discriminação. A inexistência dessas metas permite que a discriminação institucional continue a desenvolver-se ou a não ser controlada, o que pode prejudicar significativamente a eficácia dos projetos de integração dos ciganos, incluindo dos que são cofinanciados pelo orçamento da UE (ver pontos 34-44 e 54);

—em terceiro lugar, os Estados-Membros selecionados nem sempre tiveram em conta a necessidade de participação ativa das organizações da sociedade civil, em especial dos representantes da própria comunidade cigana, ao elaborarem as ENIC. O facto de não incluírem as organizações da sociedade civil e a comunidade cigana em todas as fases do processo pode comprometer a eficácia das políticas e projetos (ver ponto 46);

—por último, o papel dos PCNC tem, por vezes, sido prejudicado por um desfasamento entre os recursos e as responsabilidades (ver pontos 48-50).

127

Desde 2012, as recomendações específicas por país têm sido utilizadas para chamar a atenção para várias questões, como, por exemplo, a segregação na educação. Durante o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem respeitar estas recomendações quando utilizam os FEEI. Além disso, no âmbito da recomendação do Conselho relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos, os Estados-Membros devem, a partir de 2016, apresentar informações sobre a luta contra a discriminação e o anticiganismo. A informação obtida permitirá à Comissão dispor de mais informações sobre os progressos realizados em cada Estado-Membro (ver ponto 36).

Recomendação 1

Ao rever as suas ENIC ou ao efetuar alterações, os Estados-Membros devem:

a)especificar o nível de financiamento necessário para realizar as medidas para inclusão dos ciganos propostas na estratégia. As ENIC devem apresentar o financiamento disponível para essas medidas proveniente do orçamento nacional e, através do FEDER e do FSE, do orçamento da UE. Os Estados-Membros devem também comprometer-se formalmente a garantir que os esforços desenvolvidos para realizar as medidas a favor da integração dos ciganos não são postos em causa por alterações a curto prazo das prioridades políticas;

b)incluir indicadores e valores-alvo relativos à luta contra a discriminação ou, mais especificamente, ao anticiganismo. Durante o período de programação de 2014-2020, estes indicadores devem também ser tidos em conta na conceção de medidas de promoção da inclusão de comunidades ciganas marginalizadas no quadro dos FEEI, em consonância com os requisitos da Diretiva relativa à igualdade racial;

c)garantir que as organizações da sociedade civil que incluam representantes dos ciganos sejam sistematicamente consultadas e incluídas quando as medidas de integração dos ciganos estão a ser planeadas e executadas;

d)definir de forma mais exaustiva o papel desempenhado pelos PCNC em relação às ENIC e assegurar que os seus poderes e responsabilidades são consentâneos com os recursos à sua disposição.

Recomendação 2

a)A Comissão deve assegurar, quando da revisão dos programas operacionais pertinentes, que as medidas realizadas ao abrigo do FEEI são de natureza inclusiva e incluem disposições destinadas a combater a segregação. As práticas segregacionistas devem ser claramente descritas e explicitamente excluídas do financiamento ao abrigo dos FEEI (e não apenas mencionadas nos considerandos), sendo dada especial atenção, neste contexto, aos projetos de educação e habitação. Esta prática ajudaria a reforçar a relação entre as recomendações específicas por país e a utilização dos FEEI;

b)Nas reuniões do comité de acompanhamento do PO, a Comissão deve utilizar plenamente as informações contidas nos relatórios que os Estados-Membros devem apresentar a partir de 2016 no âmbito da recomendação do Conselho relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos, bem como as conclusões decorrentes dessas informações. O objetivo é assegurar que os domínios que apresentam insuficiências identificados nos relatórios são tratados através dos FEEI e/ou dos fundos do Estado-Membro (por exemplo, pela reafetação de fundos a domínios em que foram identificadas insuficiências).

Foi dada mais atenção a medidas de integração dos ciganos no período de 2014-2020 em comparação com o período de 2007-2013

128

Não obstante a falta de ênfase colocada na integração dos ciganos durante o período de programação de 2007-2013, os PO selecionados faziam referência à necessidade de promover a inclusão da população cigana. Do mesmo modo, a maior parte dos convites à apresentação de propostas avaliados referiam a população cigana como grupo-alvo, ou mencionavam a necessidade de promover a inclusão social dos ciganos. De um modo geral, porém, a conceção do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013 estava pouco adaptada às medidas de inclusão dos ciganos: os PO continham poucos indicadores específicos relativos aos ciganos e os convites à apresentação de propostas avaliados, apesar de terem muitas vezes a população cigana marginalizada como grupo-alvo, não especificavam procedimentos de seleção que tivessem em conta os requisitos específicos dos projetos destinados aos ciganos, tais como a utilização dos critérios de «melhores práticas» para a integração dos ciganos (como os 10 PBC do Conselho) ou o financiamento de projetos a longo prazo. Não estavam disponíveis informações financeiras sobre o apoio à integração dos ciganos para nenhum dos PO do FEDER e do FSE examinados pelo Tribunal (ver pontos 59, 61-65 e 96).

129

Algumas destas insuficiências foram resolvidas no período de 2014-2020. Em especial, a integração dos ciganos é explicitamente referida na legislação relativa aos FEEI e as prioridades de financiamento específicas foram melhoradas. Com base nas últimas informações disponibilizadas pela Comissão, estima-se que estarão disponíveis cerca de 1,5 mil milhões de euros para medidas dirigidas às comunidades marginalizadas (como os ciganos). Outras melhorias consistem na emissão de recomendações específicas por país relativas aos ciganos e numa melhor harmonização do quadro dos FEEI com as prioridades políticas da UE (incluindo em matéria de integração dos ciganos), na disponibilidade de indicadores comuns relevantes para programas de integração dos ciganos ou na emissão de orientações pela Comissão, como sobre a utilização dos FEEI para combater a segregação espacial e educacional. Além disso, os Estados-Membros com recomendações específicas por país relativas à integração dos ciganos são obrigados a dedicar fundos do FEDER e do FSE para a sua promoção (ver pontos 66-83 e 92-94).

130

No entanto, o Tribunal considera que são necessários esforços tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros para garantir que estas alterações darão origem a projetos que contribuam melhor para a integração dos ciganos no terreno, o que se aplica, sobretudo, aos critérios utilizados para selecionar os melhores projetos de inclusão dos ciganos e aos sistemas de acompanhamento dos PO relativos ao período de 2014-2020 (ver pontos 88, 89 e 92-94).

131

Além disso, a forma como os FEEI, e o FSE em especial, foram criados impede que o seu impacto em termos de inclusão social dos ciganos seja maximizado. Os indicadores utilizados para afetar os fundos entre os Estados-Membros ignoram as diferenças na situação atual da população cigana (ver pontos 60 e 75).

Recomendação 3

Os Estados-Membros devem utilizar os critérios de «melhores práticas» para a integração dos ciganos (como os 10 PBC do Conselho) ao elaborar convites à apresentação de propostas e ao selecionar os projetos. Se for caso disso, devem ser organizados convites à apresentação de propostas para selecionar os projetos a longo prazo a favor de comunidades ciganas marginalizadas. Por último, sempre que possível, a atribuição de financiamento dos FEEI deve ser sujeita à sustentabilidade dos projetos, sem continuidade de financiamento da UE após a sua conclusão. Estes aspetos também devem ser tidos em conta quando os programas operacionais de 2014-2020 forem alterados.

Recomendação 4

A Comissão deve assegurar, no próximo período de programação ou quando da revisão dos programas operacionais, que os objetivos de integração dos ciganos incluídos nas ENIC estão refletidos no quadro dos FEEI a todos os níveis de funcionamento, sempre que aplicável. Neste contexto, deve garantir que os dados sejam recolhidos de forma fiável a fim de permitir que os progressos sejam acompanhados e avaliados entre os projetos individuais e a todos os níveis da administração.

Recomendação 5

Os Estados-Membros devem complementar os indicadores de realização e de resultado comuns definidos na regulamentação relativa aos FEEI com indicadores específicos das comunidades ciganas, se for caso disso. Esses indicadores devem ser harmonizados com os especificados nas ENIC e devem posteriormente ser utilizados no acompanhamento dos programas operacionais do período de 2014-2020. Podem basear-se nos elaborados pela Agência dos Direitos Fundamentais em 2016.

Recomendação 6

Os Estados-Membros devem considerar a possibilidade de uma ação conjunta, tendo em vista os preparativos para o próximo período de programação, para procurar garantir a segurança jurídica quanto à utilização do FSE para financiar quaisquer medidas de inclusão social, independentemente de estarem relacionadas com o emprego. A eliminação da insegurança jurídica permitiria aos Estados-Membros utilizarem plenamente o FSE para efeitos de inclusão social, nomeadamente através de medidas destinadas a lutar contra a discriminação.

Recomendação 7

A Comissão deve considerar a possibilidade de propor alterações à legislação dos FEEI, para garantir que, a partir do período de programação que tem início em 2020, a repartição dos fundos entre os diferentes Estados-Membros tem em conta indicadores específicos relativos à inclusão social: em especial, a percentagem de grupos marginalizados, como os ciganos, na população. Deve assegurar que quaisquer fundos adicionais do FSE disponibilizados para os Estados-Membros em resultado desta alteração são afetados ao objetivo específico de apoio às comunidades marginalizadas.

A maioria dos projetos foi realizada como previsto, mas os critérios de «boas práticas» que contribuam para o êxito da inclusão dos ciganos nem sempre foram aplicados e o acompanhamento do desempenho dos projetos foi difícil

132

A maioria dos projetos no âmbito do FEDER e do FSE examinados durante a auditoria tinha alcançado os seus objetivos gerais, mas frequentemente esses objetivos não estavam especificamente relacionados com os ciganos. O Tribunal concluiu igualmente que os projetos que tinham sido selecionados em conformidade com os critérios de «boas práticas» adotados pelo Conselho, designados por princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos, tinham maiores probabilidades de contribuir de forma eficaz para a integração da população cigana (ver pontos 104-115).

133

Além disso, o Tribunal constatou que o acompanhamento dos progressos realizados pelos projetos de integração dos ciganos é difícil, sobretudo devido a insuficiências relativas à disponibilidade e à qualidade dos dados sobre os participantes ciganos. A falta de dados exaustivos e sólidos constitui um problema não só relativamente aos projetos, mas também no que diz respeito à elaboração de políticas a nível nacional e da UE. Se não forem tomadas medidas urgentes, esta situação permanecerá inalterada para o período de 2014-2020 (ver pontos 51, 84-94 e 117-120).

Recomendação 8

a)A Comissão deve trabalhar em conjunto com os Estados-Membros no sentido de desenvolver uma metodologia comum que forneça dados relevantes sobre a população cigana para acompanhar a respetiva inclusão social, em conformidade com os quadros jurídicos nacionais e a legislação da UE, incluindo as possíveis derrogações existentes. Deverá fazê-lo, o mais tardar, durante a preparação do próximo período de programação.

b)A Comissão deve incentivar os Estados-Membros, em conformidade com os quadros jurídicos nacionais e a legislação da UE, incluindo as possíveis derrogações existentes, a recolherem de forma abrangente dados estatísticos sobre a etnia nos próximos dois anos. O Eurostat pode incluir perguntas pertinentes em inquéritos, como o inquérito às forças de trabalho e as estatísticas da UE sobre o rendimento e as condições de vida

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 4 de maio de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Programas operacionais examinados

Estado-Membro
Programa operacional 2007-2013
Programa operacional 2014-2020

Bulgária
2007BG161PO001 PO «Desenvolvimento regional» (FEDER)
2007BG051PO001 PO «Desenvolvimento dos Recursos Humanos» (FSE)
2014BG16RFOP001 PO «Regiões em crescimento» (FEDER)
2014BG05M9OP001 PO «Desenvolvimento dos Recursos Humanos» (FSE)
2014BG05M2OP001 Programa operacional «Educação inteligente para um crescimento sustentável» (FSE)

Hungria
2007HU05UPO001 PO «Renovação social» (FSE)
2014HU16M0OP001 PO «Desenvolvimento económico e inovação» (PO multifundos do FSE e FEDER)
2014HU05M2OP001 PO «Desenvolvimento dos recursos humanos» (PO multifundos do FSE e do FEDER)

Roménia
PO 2007RO051PO001 PO setorial para o desenvolvimento dos recursos humanos (FSE)
PO 2007RO161PO001 PO Regional (FEDER)
2014RO05M9OP001 PO Capital Humano (FSE)
2014RO16RFOP002 PO Regional (FEDER)

Espanha
2007ES05UP0002 PO «Luta contra a discriminação» (FSE)
2007ES051P0005 PO Regional «FSE 2007-2013 Andaluzia»
2014ES05SFOP012 PO «Inclusão social e economia social» (FSE)
2014ES05SFOP022 PO Regional «FSE 2014-2020 Andaluzia» (FSE)

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo II

Órgãos de governação dos fundos estruturais nos Estados-Membros visitados

Bulgária
FSE
FEDER

Projeto 1
Projeto 2
Projeto 3
Projeto 4
Projeto 5

Autoridade de gestão
Autoridade de gestão do FSE
(Ministério do Trabalho e da Política Social)
Autoridade de gestão do FEDER
(Ministério do Desenvolvimento Regional e Obras Públicas)

Organismo intermédio
Não aplicável, visto que a autoridade de gestão é o beneficiário
Ministério da Educação e da Ciência
Organismo público (Serviço de assistência social)
Organismo público
(Serviço de assistência social)
Para este PO do FEDER, não estão previstos organismos intermédios

Beneficiário do projeto
Ministério do Trabalho e da Política Social
ONG
Organismo público
(Município de Dupnitsa)
Ministério da Saúde
Organismo público
(Município de Devnya)

Hungria
FSE

Projeto 6
Projeto 7
Projeto 8
Projeto 9
Projeto 10

Autoridade de gestão
Autoridade de gestão do FSE
(Ministério dos Recursos Humanos)

Organismo intermédio
Inexistente

Beneficiário do projeto
Ministério da Economia Nacional
Organismo público
(Estabelecimento prisional de Balassagyarmati)
Organismo público
(Município de Ózd)
ONG

Roménia
FSE
FEDER

Projeto 11
Projeto 12
Projeto 13
Projeto 14
Projeto 15

Autoridade de gestão
Autoridade de gestão do FSE
(Ministério dos Fundos da UE)
Autoridade de gestão do FEDER
(Ministério do Desenvolvimento Regional e Administração Pública)

Organismo intermédio
Organismo intermédio regional (Noroeste)
(Serviço do Ministério do Trabalho)
Organismo intermédio regional (Bucareste)
(Serviço do Ministério do Trabalho)
Ministério da Educação
(na qualidade de organismo intermédio)
Organismo intermédio regional (Noroeste)
(Serviço do Ministério do Trabalho)
Organismo intermédio regional (Noroeste)
(Serviço do Ministério do Desenvolvimento Regional e Administração Pública)

Beneficiário do projeto
ONG
Organismo público
(Serviço nacional para os ciganos)
Organismo público
(Serviço social do município de Baia Mare)

Espanha
FSE (PO Luta contra a discriminação)
FSE (PO Andaluzia)

Projeto 16
Projeto 17
Projeto 18
Projeto 19

Autoridade de gestão
Autoridade de gestão do FSE
(Ministério do Trabalho e da Segurança Social)

Organismo intermédio
Fundação
Organismo intermédio regional
(Junta de Andalucia)

Beneficiário do projeto
ONG

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo III

Princípios básicos comuns (PBC) para a inclusão dos ciganos

Os dez princípios básicos comuns (PBC) foram debatidos na primeira reunião da Plataforma Integrada Europeia para a Inclusão dos Ciganos, realizada em Praga, em 2009. Posteriormente, foram incluídos em anexo às conclusões de uma reunião do Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores realizada em 8 de junho de 2009.

1.Políticas construtivas, pragmáticas e não-discriminatórias

As políticas que visam promover a inclusão da população cigana devem respeitar e concretizar os valores essenciais da União Europeia, que incluem os direitos humanos e a dignidade, a não discriminação e a igualdade de oportunidades, assim como o desenvolvimento económico. As políticas de inclusão dos ciganos devem ser integradas nas políticas gerais, em particular nos domínios da educação, do emprego, dos assuntos sociais, da habitação e da segurança. É objetivo dessas políticas proporcionar aos ciganos um acesso mais eficaz à igualdade de oportunidades nas sociedades dos Estados-Membros.

2.Focalização explícita, mas não exclusiva

Uma focalização explícita, mas não exclusiva, na população cigana é fundamental para as iniciativas políticas de inclusão. Trata-se aqui de uma focalização na população cigana como grupo-alvo, mas sem excluir outras populações que partilhem circunstâncias socioeconómicas geralmente semelhantes. Esta abordagem não separa as intervenções centradas nos ciganos de iniciativas políticas mais amplas. Além disso, quando pertinente, deve ser prestada atenção ao eventual impacto de decisões políticas mais amplas na inclusão social da população cigana.

3.Abordagem intercultural

É necessária uma abordagem intercultural que envolva a população cigana e populações de diferentes origens étnicas. A aprendizagem e as competências interculturais, essenciais para uma comunicação e para políticas eficazes, merecem ser promovidas em paralelo com o combate aos preconceitos e estereótipos.

4.Aspirar à integração

Todas as políticas de integração visam a inserção dos ciganos na normalidade do tecido social (modelos normais em termos de ensino, de emprego e de habitação). Nos casos onde ainda existam estruturas de ensino ou habitação parcial ou totalmente segregadas, é imperioso que as políticas de inclusão dos ciganos procurem eliminá-las. Deve evitar-se o desenvolvimento de mercados de trabalho artificiais e separados para «ciganos».

5.Consciencialização para a perspetiva da igualdade entre homens e mulheres

As iniciativas políticas de inclusão dos ciganos devem ter em conta as necessidades e circunstâncias das mulheres ciganas. Devem abordar questões como a discriminação múltipla e os problemas de acesso aos cuidados de saúde e ao apoio à criança, assim como a violência doméstica e a exploração.

6.Disseminação de políticas comprovadas

É fundamental que os Estados-Membros tirem ensinamentos das suas próprias experiências no desenvolvimento de iniciativas de inclusão dos ciganos e partilhem essas experiências com outros Estados-Membros. É reconhecido que o desenvolvimento, a execução e o acompanhamento de políticas de inclusão dos ciganos exige uma boa base de dados socioeconómicos regularmente recolhidos. Quando adequado, devem ser igualmente tidos em conta os exemplos e experiências de políticas de inclusão social centradas noutros grupos vulneráveis, tanto de dentro como de fora da UE.

7.Utilização de instrumentos comunitários

Ao desenvolverem e executarem as suas políticas voltadas para a inclusão dos ciganos, é fundamental que os Estados-Membros utilizem plenamente os instrumentos comunitários existentes, incluindo os instrumentos jurídicos (diretiva sobre a igualdade racial, decisão-quadro relativa ao racismo e à xenofobia), os instrumentos financeiros (Fundo Social Europeu, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, Instrumento de Pré-Adesão) e os instrumentos de coordenação (métodos abertos de coordenação). Os Estados-Membros devem assegurar que os instrumentos financeiros sejam utilizados em sintonia com os presentes princípios básicos comuns e devem utilizar a perícia existente na Comissão para a avaliação de políticas e projetos. A análise pelos pares e a disseminação de boas práticas devem ser igualmente facilitadas a nível de peritos através da EURoma (Rede Europeia para a Integração Social e os Ciganos no âmbito dos fundos estruturais).

8.Envolvimento das autoridades locais e regionais

Os Estados-Membros devem conceber, desenvolver, implementar e avaliar as iniciativas políticas de inclusão dos ciganos em estreita colaboração com as autoridades regionais e locais. Estas últimas têm um papel fulcral a desempenhar na aplicação prática das políticas.

9.Envolvimento da sociedade civil

Os Estados-Membros devem também conceber, desenvolver, implementar e avaliar as iniciativas políticas de inclusão dos ciganos em estreita colaboração com atores da sociedade civil, como as organizações não governamentais, os parceiros sociais e os docentes universitários/investigadores. O envolvimento da sociedade civil é reconhecido como vital tanto para a mobilização das competências como para a disseminação do conhecimento necessário para desenvolver o debate público e a responsabilização ao longo do processo político.

10.Participação ativa dos ciganos

O envolvimento da população cigana em todas as fases do processo vem reforçar a eficácia das políticas. O envolvimento dos ciganos deve ocorrer tanto a nível nacional como europeu, através do contributo de peritos e de funcionários públicos ciganos, bem como através da consulta a um leque de partes interessadas de etnia cigana na conceção, implementação e avaliação das iniciativas políticas. É de vital importância que as políticas de inclusão assentem na abertura e na transparência e abordem questões difíceis ou tabu de forma adequada e eficaz. É igualmente essencial apoiar a plena participação da população cigana na vida pública, incentivar a sua cidadania ativa e desenvolver os seus recursos humanos.

Respostas da Comissão

Síntese

II

A Comissão observa que, para além dos 1,5 mil milhões de euros afetados à prioridade de investimento n.º 9, alínea ii), do FSE, foi concedido um financiamento suplementar em benefício da inclusão dos ciganos através de uma série de outras prioridades de investimento (PI) do FSE e do FEDER.

IV

A Comissão recorda que a luta contra a discriminação constitui um princípio horizontal que deve ser tido em consideração durante a elaboração e execução dos acordos de parceria e programas operacionais de todos os FEEI (tal como previsto no artigo 7.º do RDC).

O princípio da parceria, tal como consagrado no Regulamento «Disposições comuns» (RDC) (artigo 5.º) e no Código de Conduta Europeu, exige que os parceiros relevantes participem na conceção e aplicação dos acordos de parceria e programas operacionais (incluindo nos comités de acompanhamento, conforme estabelecido no artigo 48.º do RDC) do FSE e do FEDER.

V

A Comissão observa que, no contexto das suas responsabilidades no âmbito da gestão partilhada, tem ajudado os Estados-Membros a certificarem-se de que as alterações introduzidas para o período de 2014-2020 resultarão em projetos que visem a integração dos ciganos, por exemplo através da avaliação do cumprimento das condicionalidades ex ante, de orientação ou do seu papel consultivo nos comités de acompanhamento.

VI

A Comissão reconhece que o acompanhamento da contribuição efetiva dos projetos financiados pela UE para a integração dos ciganos constitui um desafio, tendo em conta os obstáculos jurídicos objetivos à recolha de dados com base na etnia e a aplicação da focalização explícita mas não exclusiva que, muitas vezes, faz com que os ciganos não sejam o único grupo a beneficiar dos apoios destinados aos grupos marginalizados.

Não obstante, a Comissão acredita que, durante o período de 2014-2020, o acompanhamento da integração dos ciganos será significativamente melhorado através da Prioridade de Investimento 9.2 do FSE, dos objetivos específicos dos programas operacionais do FSE e do FEDER e da utilização de indicadores comuns de resultados do FSE para os participantes, bem como dos indicadores e objetivos específicos dos programas.

Recomendação 1

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Recomendação 1 a)

A Comissão recorda que o nível de apoio dos fundos europeus estruturais e de investimento (fundos EEI ou FEEI) a medidas destinadas às comunidades marginalizadas, como os ciganos, só pode ser indicativo, tendo em conta que os Estados-Membros apenas são obrigados a fornecer dados financeiros quando a prioridade de investimento específica 9.2 do FSE é selecionada e/ou sempre que tiverem sido estabelecidos metas/objetivos/indicadores específicos noutros objetivos temáticos pertinentes do FSE e do FEDER.

Recomendação 1 b)

A Comissão sublinha que, se o RDC incluir uma condicionalidade geral ex ante em matéria de luta contra a discriminação aplicável a todos os FEEI, a avaliação da sua observância será limitada aos critérios previstos nos regulamentos dos FEEI. Além disso, o princípio da subsidiariedade deve ser respeitado aquando da decisão sobre as medidas políticas adequadas e específicas, incluindo o conteúdo das estratégias, no âmbito das competências nacionais e regionais.

Os Estados-Membros deveriam incluir metas e objetivos específicos nos seus PO nos casos em que selecionaram a prioridade de investimento específica 9.3 do FSE «Combater todas as formas de discriminação e promover a igualdade de oportunidades». Tal é particularmente o caso dos Estados-Membros com uma recomendação específica por país (REP) neste domínio.

Recomendação 1 c)

O artigo 5.º do RDC estabelece que os organismos relevantes representativos da sociedade civil são parte integrante do princípio da parceria e governação a vários níveis. Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 2, do RDC, os parceiros devem ser envolvidos, nomeadamente, na elaboração dos acordos de parceria e na elaboração e execução dos programas.

Recomendação 2 a)

A Comissão aceita a recomendação, considera que esta deve ser aplicada a nível dos programas operacionais e sublinha que já está a tomar medidas nesse sentido.

Tal como referido no ponto 38, a Comissão emitiu, em 2015, um conjunto de orientações temáticas — Orientações para os Estados-Membros sobre a utilização dos fundos europeus estruturais e de investimento no combate à segregação educacional e espacial. Os Estados-Membros são convidados a respeitar as disposições das orientações de programação e execução, a fim de prevenir e combater a segregação educacional e em matéria de habitação das comunidades marginalizadas, incluindo os ciganos.

A Comissão está plenamente consciente de que a execução eficaz no terreno é crucial. Por conseguinte, estão a ser contratados peritos pela Comissão para ajudar os Estados-Membros a aplicarem a nota de orientação, sobretudo, na República Checa, na Eslováquia, na Hungria, na Roménia e na Bulgária.

A reafetação e alteração dos programas operacionais (PO) deve, em regra, ser iniciada pelos Estados-Membros.

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita a recomendação e considera que já está a tomar medidas nesse sentido.

A Comissão utilizará plenamente os relatórios intercalares nacionais, incluindo nas reuniões do comité de acompanhamento, com vista a convidar e a incentivar os Estados-Membros a reforçarem as medidas apoiadas pelos FEEI, sempre que necessário, para melhor enfrentar os desafios identificados relacionados com a comunidade cigana. Na sequência deste debate, os Estados-Membros podem apresentar pedidos de alteração dos PO, tal como previsto no artigo 30.º, n.º 1, do RDC.

Além disso, a Comissão observa que, em conformidade com o artigo 23.º, n.º 1, alínea a), do RDC, apenas pode utilizar os seus poderes para solicitar aos Estados-Membros que reformulem os seus PO com vista a enfrentar os desafios relacionados com a comunidade cigana identificados nas recomendações específicas por país e sempre que for necessário reafetar os fundos por forma a enfrentá-los.

Recomendação 3

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

A possibilidade de financiar ações sustentáveis de modo a apoiar efetivamente a integração dos ciganos é abordada de várias formas nos regulamentos dos FEEI.

Em primeiro lugar, são possíveis ações a longo prazo (sete anos) no âmbito do período de programação de 2014-2020, sendo que a duração de um determinado projeto deve ser proporcional aos objetivos previstos.

Em segundo lugar, o regulamento do FSE inclui um quadro para um melhor acompanhamento dos resultados positivos em termos de inclusão dos grupos marginalizados (entre os quais os ciganos) através dos seus indicadores comuns de realizações e resultados a longo prazo que visam promover a sustentabilidade das ações financiadas pelo FSE destinadas às comunidades ciganas marginalizadas.

Em terceiro lugar, no caso dos projetos de infraestruturas financiados através do FEDER, como é o caso de qualquer setor, o Estado-Membro deve tomar em consideração o modo como a sustentabilidade do projeto será assegurada, sempre que tal seja pertinente, após a sua conclusão (por exemplo, manutenção).

Recomendação 4

A Comissão aceita a recomendação e irá tomá-la em consideração tanto quanto possível no próximo período de programação.

Relativamente ao período de financiamento de 2014-2020, importa salientar que os objetivos de integração dos ciganos já se encontram refletidos no quadro dos FEEI na conceção dos programas operacionais para os Estados-Membros quando as condicionalidades ex ante específicas dos ciganos se apliquem.

A iniciativa de rever os programas operacionais cabe, principalmente, aos Estados-Membros. Em conformidade com o RDC, os pedidos de alteração dos programas apresentados pelos Estados-Membros devem ser devidamente fundamentados e, em especial, devem especificar o impacto previsto das alterações dos programas na realização da estratégia da União para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo e dos objetivos específicos definidos no programa.

No âmbito do quadro jurídico para 2014-2020, sujeito a auditorias, a autoridade de gestão do programa operacional pertinente tem a obrigação de estabelecer um sistema de registo e armazenar em suporte informático os dados de cada operação necessários, nomeadamente, para efeitos de acompanhamento e avaliação. Refere-se aos dados financeiros, bem como às realizações e resultados.

Recomendação 5

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros e chama a atenção para o facto de, para além das limitações jurídicas à recolha de dados sobre a origem étnica em alguns Estados-Membros, qualquer indicador específico dos ciganos ser abrangido pelo regime de proteção de dados (artigo 8.º da Diretiva 95/46/CE) dos chamados dados sensíveis. As pessoas têm o direito de recusar a recolha de dados. Por conseguinte, os dados relativos ao número de ciganos que participam em atividades financiadas pelos FEEI baseiam-se, na sua maioria, em autodeclarações.

Recomendação 6

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Não obstante, a Comissão sublinha que a sua aplicação integral relativamente à possibilidade de o FSE financiar quaisquer medidas de inclusão social, independentemente de qualquer ligação ao emprego, exigiria uma alteração ao tratado no que respeita à missão do FSE, tal como estabelecido no artigo 162.º

A Comissão considera ainda que o regulamento do FSE em vigor e interpretado nos termos do artigo 162.º do TFUE já pode cobrir a questão da integração dos ciganos de uma forma correta do ponto de vista jurídico através do objetivo temático da inclusão social.

Neste contexto, o FSE pode financiar medidas de integração dos ciganos, desde que estas façam parte de um conjunto integrado de ações destinadas a aproximar a comunidade cigana, ainda que indiretamente, do mercado de trabalho.

A presente interpretação jurídica da elegibilidade das medidas de integração dos ciganos no âmbito do FSE foi comunicada aos Estados-Membros, em novembro de 2015.

Por conseguinte, a Comissão considera que não existe qualquer insegurança jurídica.

Recomendação 7

A Comissão aceita a recomendação e irá considerar, no contexto da preparação do próximo quadro financeiro plurianual aquando da análise dos critérios para a atribuição de fundos, o papel que os desafios em matéria de inclusão social deverão desempenhar, bem como a necessidade de uma reorientação dos recursos para apoiar as comunidades marginalizadas.

Recomendação 8 a)

A Comissão não aceita esta recomendação.

Embora esteja sempre disposta a trabalhar com os Estados-Membros, tendo em conta a diversidade das situações e das abordagens nacionais e a necessidade de respeitar o princípio da subsidiariedade, a Comissão considera que não é viável ou adequado desenvolver uma metodologia comum neste domínio.

Recomendação 8 b)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que considera que esta questão deve ser deixada ao critério dos Estados-Membros, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

Além disso, a Comissão não prevê a recolha de dados estatísticos sobre a etnia no inquérito às forças de trabalho e nas estatísticas sobre o rendimento e as condições de vida na União Europeia. A recolha de dados estatísticos sobre a população cigana é uma tarefa técnica e juridicamente muito complicada, assim como dispendiosa.

Introdução

12

A Comissão observa que, para além dos 1,5 mil milhões de euros afetados à prioridade de investimento 9.2 do FSE, foi concedido um financiamento suplementar em benefício da inclusão dos ciganos através de uma série de outras prioridades de investimento do FSE e do FEDER.

Observações

30

No período de 2007-2013, o Regulamento do FSE seguiu uma abordagem de integração que não visava apenas os ciganos, mas sim os grupos desfavorecidos em geral. Por conseguinte, a integração dos ciganos foi abrangida pela prioridade «reforço da inclusão social das pessoas desfavorecidas».

Alguns Estados-Membros optaram mesmo por abranger explicitamente a questão da integração dos ciganos no seu quadro estratégico nacional de referência para a programação dos fundos estruturais no período de 2007-2013.

34

A Comissão observa que o quadro da UE reconhece explicitamente que «em primeiro lugar, os Estados-Membros devem assegurar-se de que os ciganos não são discriminados, mas sim tratados como quaisquer outros cidadãos da UE com acesso idêntico a todos os direitos fundamentais, tal como consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE». Por conseguinte, a igualdade de tratamento constitui um princípio horizontal e é considerada uma condição prévia para a integração efetiva dos ciganos. Embora as instituições e os Estados-Membros da UE tenham a responsabilidade comum de melhorar a inclusão social dos ciganos através da utilização de todos os instrumentos e políticas no âmbito das respetivas competências, os Estados-Membros têm a principal responsabilidade e competência para alterarem a situação das populações marginalizadas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

39

A parceria, juntamente com a governação a vários níveis, constitui um antigo princípio fundamental da gestão partilhada dos fundos (que foi também aplicado nos períodos de programação anteriores) e, como tal, está também consagrada no artigo 5.º do RDC, que rege os FEEI para o período de 2014-2020. O Código de Conduta aprovado por meio de um regulamento delegado da Comissão ajuda os Estados-Membros na organização da parceria e abrange uma série de questões práticas, tais como a natureza representativa dos parceiros selecionados, os procedimentos de seleção e os requisitos processuais para garantir uma consulta atempada, pertinente e transparente, bem como o princípio da representação dos parceiros ao longo de todo o ciclo, incluindo nos comités de acompanhamento.

40

A Comissão observa que contribuiu com um financiamento significativo para os dois programas conjuntos mencionados (ROMACT e ROMED).

44

Embora não tenha estabelecido objetivos em matéria de luta contra a discriminação, a estratégia nacional de integração dos ciganos de Espanha salienta a necessidade de complementaridade e sinergias entre o Segundo plano para a cidadania e integração para o período de 2011-2014 e a Estratégia nacional contra o racismo, a discriminação, a xenofobia e a intolerância, que preveem medidas concretas destinadas à luta contra a discriminação.

45

Tal como descrito na estratégia nacional de integração dos ciganos da Hungria, o objetivo da política de inclusão social não diz apenas respeito aos ciganos, visando um grupo mais alargado. Os seus objetivos são: reduzir a percentagem de pessoas em situação de pobreza ou de exclusão social, diminuir os pagamentos em atraso de prestações sociais destinadas às crianças desfavorecidas e reduzir as diferenças sociais entre a população cigana e não cigana. Estes objetivos são objeto de uma estratégia horizontal assente em cinco pontos: melhorar as oportunidades no mercado de trabalho para os desempregados de longa duração em idade ativa; reduzir a pobreza infantil; combater as desvantagens socioculturais e relacionadas com a socialização; suprir as desvantagens relacionadas com a educação e o mercado de trabalho das mulheres ciganas; colmatar as disparidades de desenvolvimento nos territórios desfavorecidos.

49

Na sua avaliação de 2015 sobre os progressos realizados na execução da estratégia nacional de integração dos ciganos da Bulgária, a Comissão observou que, de facto, os pontos de contacto nacionais para os ciganos «não dispõem de recursos humanos e políticos suficientes para cumprirem o seu mandato eficazmente e orientar os progressos de forma convincente». No entanto, também é verdade que a execução da estratégia nacional de integração dos ciganos depende fortemente dos FEEI. Por conseguinte, na prática, os pontos de contacto nacionais para os ciganos são apoiados por estruturas suplementares nas suas funções. Em 2015, foi criado um grupo de trabalho interministerial para o planeamento e coordenação das intervenções dos FEEI no período 2014-2020 sob a orientação da unidade central de coordenação dos FEEI, com a participação dos pontos de contacto nacionais para os ciganos e dos ministérios competentes a nível de ministros-adjuntos (trabalho, educação, saúde, desenvolvimento regional, agricultura), de peritos (os coordenadores no âmbito das seis áreas prioritárias da estratégia nacional de integração dos ciganos) e de representantes das autarquias.

50 Segundo travessão

A Comissão observa que, no atual contexto político, há desenvolvimentos que podem levar a que seja dedicada cada vez mais atenção aos problemas dos ciganos na Bulgária.

51 Primeiro travessão

Na Bulgária, o acompanhamento anual da execução da estratégia nacional de integração dos ciganos é realizado com base nos relatórios administrativos de todas as instituições e autarquias pertinentes e será reforçado através de um novo sistema de acompanhamento, que deverá estar pronto no final de dezembro de 2016.

54

Ver resposta da Comissão ao ponto 50 relativo à Bulgária.

60

A Comissão não concorda com a observação do Tribunal que dá a entender que existe insegurança jurídica. A missão do FSE, tal como previsto no artigo 162.º do TFUE, consiste em melhorar as oportunidades de emprego dos trabalhadores no mercado interno. Por conseguinte, a aplicação do objetivo temático 9 relativo à inclusão social, em conformidade com o artigo 162.º do TFUE, significa que o FSE pode financiar as medidas de integração dos ciganos que fazem parte de um conjunto integrado de ações que visa, mesmo que só indiretamente, aproximar os ciganos do mercado de trabalho. Esta interpretação jurídica da elegibilidade das medidas de integração dos ciganos no âmbito do FSE foi esclarecida e comunicada aos Estados-Membros, em novembro de 2015. O apoio do FSE pode ainda ser complementado por outros instrumentos que os Estados-Membros podem utilizar a fim de dar resposta às necessidades básicas e de facultar ajuda material aos ciganos, tais como o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD).

A Comissão observa igualmente que o Tribunal apenas incluiu na sua amostra os projetos de habitação do FEDER já concluídos. Tendo em conta a data da alteração do regulamento e o tempo necessário para a preparação de projetos desta natureza, havia uma série de projetos ainda em curso no momento da auditoria.

61

A Comissão observa que não existia qualquer requisito regulamentar aplicável a estes indicadores no âmbito do programa. No entanto, no que respeita ao FSE, o anexo XXIII exigia a apresentação de relatórios sobre a participação efetiva das minorias e dos grupos desfavorecidos nas operações do FSE.

A Comissão observa que, dado que no âmbito do período de programação de 2007-2013 o FSE seguiu uma abordagem de integração a fim de apoiar os grupos desfavorecidos, a definição dos grupos-alvo, bem como dos indicadores, das metas e dos objetivos específicos a utilizar foi deixada ao critério dos Estados-Membros em função dos desafios enfrentados, tal como sublinhado nos seus programas nacionais de reforma e nos planos de ação nacionais para a inclusão social.

62

A ausência de informações financeiras explica-se pelo facto de o apoio do FSE não ter sido exclusivamente orientado para a população cigana.

64

Por exemplo, a Hungria e a República Checa lançaram ações apoiadas pelo FEDER destinadas a zonas desfavorecidas povoadas por ciganos antes da alteração.

65

A Comissão observa que, de acordo com o quadro jurídico da UE em matéria de proteção de dados, as pessoas têm o direito de recusar a recolha de dados relacionados com a etnia. Como tal, os dados recolhidos relativamente à etnia podem, de facto, não ser fiáveis para apoiar uma decisão sobre o nível de financiamento necessário para a integração dos ciganos.

Alguns Estados-Membros (por exemplo, a Hungria e a Eslováquia) introduziram indicadores étnicos ou socioeconómicos de substituição (tais como mapas de pobreza, bairros segregados em zonas urbanas e rurais, pessoas em situação de pobreza extrema), a fim de identificar as necessidades e determinar o financiamento necessário. A participação das comunidades ciganas é assegurada por estas abordagens.

Ver também o ponto 87 do relatório do Tribunal.

Além disso, em vários Estados-Membros a recolha de dados étnicos é proibida por lei.

68

A Comissão sublinha que o programa operacional em causa afirma de forma clara e repetida que as medidas educativas devem conduzir a educação inclusiva e a dessegregação, incluindo um indicador específico com referência ao número de estabelecimentos de ensino que participam em programas de dessegregação.

Os convites à apresentação de propostas de projetos desenvolvidos a partir dos programas operacionais contêm informações mais pormenorizadas sobre os requisitos específicos ligados às medidas educativas. Estes são objeto de consulta junto dos comités de acompanhamento do programa nos quais a Comissão também participa na qualidade de membro consultivo.

A nota de orientação sobre a utilização dos FEEI com vista à dessegregação fornece a orientação metodológica a seguir para a conceção dos convites à apresentação de propostas e execução dos projetos.

Além disso, durante as negociações, a Hungria tomou em consideração as recomendações específicas por país em vigor e selecionou as prioridades de investimento relevantes passíveis de apoiarem as comunidades ciganas.

Em 2015, a Comissão solicitou às autoridades húngaras informações complementares sobre o apoio prestado ao desenvolvimento do ensino público e gostaria de ver uma descrição mais pormenorizada do financiamento disponível neste domínio.

Caixa 5 — Falta de medidas de combate à segregação no domínio da educação no âmbito dos FEEI na Hungria

A Comissão observa que o plano local de igualdade no ensino constitui uma condição prévia para as administrações locais solicitarem financiamento, incluindo ações apoiadas pelos FEEI.

No programa operacional de desenvolvimento dos recursos humanos do FEDER/FSE para o período de 2014-2020 é assumido um compromisso claro com vista à dessegregação e existe uma série de medidas destinadas à mesma (por exemplo, a nível da educação e da habitação).

No que diz respeito ao nível de pormenor dessas medidas no programa operacional, ver a resposta da Comissão ao ponto 68.

69

A Comissão observa que uma série de outras prioridades de investimento, tanto do FSE como do FEDER, abrangidas pelos objetivos temáticos 8, 9 e 10 do RDC relativos ao emprego, à inclusão social e à educação, também apoiam a integração dos ciganos com montantes significativos em domínios como a educação inclusiva, a habitação social e o acesso aos serviços sociais e de saúde. Estas também contribuem, se for caso disso, para a execução das recomendações específicas por país (por exemplo, estabelecimentos de ensino, incluindo de ensino pré-escolar).

Tal é coerente com a aplicação dos princípios básicos comuns 2 («focalização explícita, mas não exclusiva») e 4 («aspirar à integração»). Segundo estes, a inclusão dos ciganos deve ser parte integrante das medidas de integração com vista à inclusão social e ao alívio da pobreza, a fim de evitar uma situação de maior isolamento das comunidades ciganas.

O programa operacional em matéria de recursos humanos da Eslováquia é um bom exemplo disto, tal como confirmado pelo Tribunal na caixa 8. A Eslováquia concordou com a recomendação da Comissão no sentido de estabelecer um programa operacional multifundos com dois eixos prioritários dedicados ao FSE e ao FEDER, respetivamente, sendo que cada um é constituído por uma série de objetivos específicos a serem executados de uma forma integrada.

73

A Comissão observa que a prioridade de investimento 9.2 tem sido sistematicamente selecionada para os programas operacionais dos Estados-Membros com maior percentagem de população cigana (ou seja, a Bulgária, a República Checa, a Hungria, a Roménia e a Eslováquia) e dos que receberam recomendações específicas por país relativamente à inclusão dos ciganos.

Em Espanha, o programa operacional nacional para a inclusão social, ativo em todo o território espanhol, contém disposições relativas às medidas de inclusão dos ciganos ao abrigo da prioridade de investimento 9.2.

A fim de adotar uma abordagem inclusiva, Espanha concordou com a Comissão quanto à aplicação de medidas globais de inclusão social no âmbito da prioridade de investimento 9.1, dirigidas a diferentes subgrupos vulneráveis, incluindo os ciganos. No caso da Andaluzia, a medida incluída no programa operacional regional do FSE no âmbito da prioridade de investimento 9.1, denominada «Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabilidad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social», destina-se a zonas específicas afetadas pela pobreza e exclusão social e a prestar assistência em matéria de emprego, habitação, integração social, educação, etc. A Comissão considera que a população cigana da Andaluzia pode ser eficazmente abrangida pela medida supramencionada, assim como pelo programa operacional nacional.

No caso da Hungria, foi atribuída ao programa operacional de recursos humanos, que inclui uma configuração complementar no período de 2014-2020, que abrange as seis regiões de convergência da Hungria, uma dotação no âmbito da prioridade de investimento 9.2, como parte da prioridade 1 e ao abrigo do instrumento financeiro e de cooperação transnacional da prioridade 5.

75

A Comissão observa que, no que respeita ao apoio financeiro disponibilizado aos Estados-Membros no contexto da política de coesão, a afetação de recursos segue uma chave de repartição com base em critérios ligados ao objetivo geral de coesão e, por conseguinte, reflete sobretudo o seu nível de desenvolvimento. Neste sentido, o nível de apoio financeiro reflete igualmente a capacidade de financiamento dos Estados-Membros e regiões e ajuda-os a responder aos seus principais desafios, incluindo no contexto da inclusão social. Além disso, a obrigação de os Estados-Membros afetarem uma determinada percentagem mínima de fundos ao FSE (artigo 92.º, n.º 4, do RDC), a obrigação de destinarem pelo menos 20 % dos recursos do FSE ao objetivo temático 9 «promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação» (artigo 4.º, n.º 2, do regulamento do FSE) e a necessidade de concentrarem o apoio tendo em conta as recomendações específicas por país relevantes (artigo 18.º do RDC) assegura a disponibilização de apoio suficiente dos FEEI a todos os Estados-Membros em que a integração dos ciganos constituiu um desafio especial, por forma a dar resposta ao mesmo.

79

A Comissão observa que é comum as medidas de luta contra a discriminação estarem incluídas no âmbito de objetivos específicos e exemplos de ações de outras prioridades de investimento, incluindo a 9.2 mas também a 9.1.

Na Hungria, o combate à discriminação é tratado como um elemento horizontal das negociações do acordo de parceria e da estruturação das dotações do programa operacional. Esta é uma escolha dos Estados-Membros.

Na Bulgária, apesar de a PI 9.3 não ter sido selecionada como uma prioridade de investimento, foram integradas ações de sensibilização e combate à discriminação destinadas a eliminar estereótipos e a promover a identidade cultural das comunidades étnicas nos programas operacionais «desenvolvimento dos recursos humanos» e «ciência e educação para um crescimento inteligente» enquanto instrumentos para evitar a discriminação e promover a igualdade de oportunidades.

Na Roménia, o programa operacional «capital humano» financiado pelo FSE considera que a exclusão social não está relacionada com a origem étnica, mas com a pobreza em geral. Por conseguinte, o programa visa explicitamente os ciganos sem excluir outras comunidades marginalizadas e grupos desfavorecidos.

83

Ver a resposta da Comissão ao ponto 39.

Resposta comum da Comissão aos pontos 84 a 85

A Comissão sublinha que, para além das limitações jurídicas à recolha de dados sobre a origem étnica em alguns Estados-Membros, as pessoas têm o direito de recusar a recolha dos seus dados. Os dados relativos ao número de ciganos que participam em atividades financiadas pelo FSE baseiam-se, na sua maioria, em autodeclarações. Contudo, todos os participantes ao abrigo da prioridade de investimento 9.2 podem ser considerados como parte de comunidades marginalizadas como a dos ciganos, o que facilitará a comunicação de informações sobre este grupo-alvo durante o período de programação de 2014-2020.

Resposta comum da Comissão aos pontos 86 e 87

A Comissão observa que a Agência dos Direitos Fundamentais não é competente para interpretar as disposições jurídicas da UE.

A Comissão sublinha que a recolha de dados étnicos é ilegal em alguns Estados-Membros e que se trata de uma competência nacional. Se os dados não puderem ser recolhidos legalmente, a questão do seu tratamento torna-se irrelevante.

As práticas alternativas mencionadas pelo Tribunal para recolher dados sobre a origem étnica, na realidade, não estão isentas de limitações consideráveis para efeitos de acompanhamento, ainda que possam fornecer provas qualitativas sobre o apoio do FSE aos ciganos participantes no mesmo.

Uma vez que se baseiam em autodeclarações e que exigem consentimento, a sua fiabilidade pode ser reduzida (pode haver um índice de resposta muito fraco devido à relutância em responder e/ou prestar autodeclarações, além de que as respostas podem ser tendenciosas). Além disso, a amostragem e a extrapolação podem ser dificultadas pela incerteza do universo populacional realmente observado.

A estratégia nacional de integração dos ciganos aprovada pelo governo romeno, em 2015, utiliza como referência os dados do recenseamento de 2011, baseados exclusivamente numa identificação heterogénea: os ciganos autodeclarados representam 3,3% da população, o que equivale a 621 573 pessoas.

As autoridades romenas reconhecem na estratégia que as estimativas da população cigana variam e a estratégia remete para as estimativas do Conselho da Europa e do Banco Mundial, mas a base de referência continua a ser fixada de acordo com o recenseamento.

Por sua vez, o programa operacional «capital humano» (cofinanciado pelo FSE) tem em conta a estimativa do Conselho da Europa de 1,85 milhões de ciganos romenos. Por conseguinte, a fiabilidade da base de referência e dos dados étnicos para fins de controlo continua a ser um desafio.

88

No período de 2007-2013, não havia qualquer obrigação de colocar os ciganos numa categoria separada nos relatórios nem de recolher tais dados junto dos beneficiários.

Os Estados-Membros apenas eram obrigados a comunicar (e a recolher dados) sobre as características dos participantes em operações do FSE. Os dados sobre os participantes ciganos foram comunicados como parte das categorias «minorias» ou «outros desfavorecidos» na repartição de participantes por grupos vulneráveis, em conformidade com as regras nacionais.

O programa operacional de 2007-2013 também não continha indicadores comuns de realizações relacionados com a comunidade cigana, estando refletidos nos programas operacionais relevantes como «indicadores do programa» e agregados a nível da UE.

Os ciganos enquanto categoria específica só eram comunicados nos relatórios anuais de execução, se tal indicador específico fosse selecionado para a definição dos objetivos do programa operacional.

89

No caso de Espanha, no período de 2007-2013, a população cigana não era um grupo-alvo específico relativamente a muitas das operações; por conseguinte, não havia qualquer obrigação de precisar a origem étnica dos participantes. Além disso, tal como reconhecido pela recomendação do Conselho relativa à integração efetiva dos ciganos, a recolha de dados por motivos étnicos pode ser uma questão sensível e os Estados-Membros devem poder escolher livremente os seus próprios métodos de acompanhamento em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

90

Para o período de programação de 2014-2020, os programas operacionais contêm disposições destinadas a assegurar a coerência dos dados. Estas salientam igualmente a necessidade de colocar todas as definições à disposição de todos os beneficiários. Além disso, a Comissão forneceu orientações práticas para garantir a coerência das definições dos indicadores.

Existe ainda uma nova obrigação de registar e armazenar os dados de desempenho por operação, em suporte informático, a fim de que estes possam ser agregados, se necessário, para efeitos de acompanhamento, avaliação, gestão financeira, verificação e auditoria (artigo 24.º, n.º 2, do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014).

Na Roménia, foi levantada a questão da existência de três tipos de indicadores, tendo sido abordada no âmbito do programa operacional «capital humano» de 2014-2020, que prevê indicadores de realizações e resultados a nível do programa que foram subsequentemente definidos nas orientações específicas que acompanham os convites à apresentação de candidaturas.

91

Quando se trata de grupos particularmente vulneráveis, por vezes é proveitoso não estabelecer objetivos quantitativos (por oposição a metas de realizações) de modo a evitar os efeitos de «filtragem» (isto é, a seleção de grupos menos desfavorecidos para a intervenção, a fim de alcançar uma maior taxa de sucesso).

Para o período de programação de 2014-2020, os objetivos devem ser fixados ao nível das operações para cada indicador de resultados pertinente (ver anexo III do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014).

92

Embora o anexo I do regulamento do FSE para o período 2014-2020 não preveja um indicador comum preciso para os participantes ciganos, o acompanhamento da integração dos ciganos melhorará significativamente nos casos em que os indicadores específicos sejam acordados no programa operacional ou se o objetivo específico visar exclusivamente a população cigana.

Além disso, a recolha de dados sobre cada participante irá reforçar a possibilidade de os organismos responsáveis pelas operações e as autoridades de gestão agregarem e acompanharem os dados sobre os participantes ciganos, incluindo os resultados.

No caso das operações exclusivamente dirigidas à comunidade cigana, serão recolhidas informações pormenorizadas sobre as características socioeconómicas e a situação do mercado de trabalho, assim como os resultados dos participantes do FSE através de indicadores comuns de realizações e resultados e quaisquer outros indicadores específicos acordados no programa operacional. Tal aplica-se igualmente às prioridades de investimento orientadas, mas não exclusivas, para os ciganos, mas para as quais o programa operacional prevê um indicador específico relativamente aos ciganos. Estas têm de ser registadas e armazenadas a nível operacional, tal como exigido pelo anexo III do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014.

93

A deficiência detetada pelo Tribunal é tratada no atual quadro regulamentar.

Os Estados-Membros que enfrentam desafios importantes no que respeita à inclusão social dos ciganos estão a combatê-los através de uma prioridade de investimento 9.2 separada relativa às comunidades marginalizadas, como os ciganos. Neste caso, serão recolhidas informações pormenorizadas sobre as características socioeconómicas e a situação do mercado de trabalho, assim como os resultados dos participantes do FSE abrangidos pela prioridade de investimento através de indicadores comuns de realizações e resultados.

Além disso, os indicadores específicos dos programas relacionados com os ciganos podem fornecer informações específicas sobre os mesmos. Nos programas operacionais aprovados, 69 indicadores específicos dos programas referem-se aos ciganos, em especial na Croácia, na Roménia, na Eslovénia e em Espanha.

A existência de uma condicionalidade ex ante neste domínio irá melhorar o acompanhamento dos Estados-Membros no mesmo. Os Estados-Membros têm até ao final de 2016 para satisfazerem todas as condicionalidades ex ante.

96

A Comissão sublinha que os critérios de seleção devem estar em conformidade com os objetivos específicos estabelecidos nos programas operacionais. Por conseguinte, se os objetivos específicos dos programas operacionais não visarem a população cigana, os critérios de seleção irão abranger os grupos desfavorecidos, tal como referido nos objetivos específicos dos programas operacionais.

Para a autoridade de gestão do FEDER competente na Bulgária, o grupo-alvo era mais abrangente do que os ciganos, tendo em conta que os convites à apresentação de propostas foram estruturados de modo a estarem abertos a todas as comunidades marginalizadas e não apenas aos ciganos.

98

Para o período de programação de 2014-2020, os programas operacionais contêm disposições destinadas a assegurar a coerência dos dados. Estas salientam igualmente a necessidade de colocar todas as definições à disposição de todos os beneficiários. Além disso, o programa operacional fornece orientações práticas para garantir a coerência das definições dos indicadores.

Para o FEDER, a comunicação de informações sobre os indicadores a nível do programa não era obrigatória no período de 2007-2013. Os indicadores a nível do projeto estão incluídos nas candidaturas pertinentes e são controlados pelos Estados-Membros.

A Comissão apenas recebe as candidaturas para grandes projetos.

99

Durante o período de programação de 2007-2013, não existiam indicadores de resultados comuns por grupo-alvo nos requisitos regulamentares da UE.

Por conseguinte, o termo «grupos vulneráveis» pode ser utilizado para abranger uma população mais alargada com condições de vida semelhantes às de uma parte da população cigana, não fazendo qualquer distinção com base na origem étnica.

No caso específico referido, a população cigana não constituía um grupo-alvo separado no âmbito do programa operacional do FSE na Andaluzia no período de programação de 2007-2013, tendo sido tratada como parte da população vulnerável em risco de exclusão social. As metas de resultados foram definidas para o número de pessoas em geral em risco de exclusão.

100

Embora duas autarquias na Bulgária não tenham sido capazes de executar os seus projetos devido à opinião pública negativa local, todos as outras autarquias estão prestes a concluir (ou, no caso de Devnja, já o fizeram) com êxito os seus projetos de habitação social.

101

A Comissão observa que, apesar de a execução do projeto se ter desviado em alguns casos do plano inicial, tal não teve um impacto direto sobre os grupos-alvo.

102

Ver resposta da Comissão ao ponto 91 relativo aos efeitos da «filtragem».

103

A Comissão sublinha que a utilização de critérios específicos para os ciganos é adequada nos casos em que os critérios de seleção estabelecidos no convite à apresentação de propostas visam especificamente a população cigana, o que não foi sistematicamente o caso nos 19 projetos auditados pelo Tribunal de Contas Europeu.

Caixa 10 — A falta de ênfase na definição do grupo alvo e uma atenção insuficiente aos fatores culturais afetaram negativamente a execução de um projeto no domínio da saúde (Bulgária, projeto 4)

O facto de as populações vulneráveis não poderem ter sido identificadas de antemão e de, consequentemente, os ciganos não terem sido mencionados especificamente como um grupo-alvo deveu-se a limitações nos dados do registo nacional de rastreio e à não recolha de informações com base na origem étnica.

No caso do projeto relacionado com rastreios de saúde na Bulgária, o beneficiário explicou que, por razões ligadas à não discriminação, não foi especificada qualquer subpopulação.

107

Embora seja verdade que o SEPE foi identificado como o organismo intermediário para este programa operacional apenas em 2014, a sua participação no último comité de acompanhamento foi uma oportunidade para trocar melhores práticas, úteis principalmente no atual período de programação.

118 Primeiro travessão

Ver respostas da Comissão aos pontos 81 e 88 relativos aos requisitos de apresentação de relatórios e ao ponto 91 relativo aos efeitos de «filtragem».

118 Segundo travessão

Para o período de programação de 2014-2020, os programas operacionais contêm disposições destinadas a assegurar a coerência dos dados. Estas salientam igualmente a necessidade de colocar todas as definições à disposição de todos os beneficiários. Além disso, o programa operacional fornece orientações práticas para garantir a coerência das definições dos indicadores.

Conclusões e recomendações

121

Em alguns casos, os projetos selecionados não visavam explicitamente a população cigana, mas sim grupos de populações desfavorecidas/vulneráveis, devido à abordagem de integração explicada na resposta da Comissão ao ponto 30. É por este motivo que os dados recolhidos, incluindo os financeiros, bem como os indicadores utilizados, não eram específicos para os ciganos.

A Comissão recorda ainda que os programas operacionais regionais para o período de 2007-2013 abrangiam projetos-piloto relativos ao apoio à habitação em benefício de grupos vulneráveis, incluindo os ciganos; tais projetos foram explicitamente desenvolvidos privilegiando o reforço de uma abordagem integrada, que tratava várias dimensões associadas a objetivos de inclusão social. Infelizmente, estes projetos não foram concluídos na data-limite da auditoria do Tribunal de Contas Europeu, orientada para operações já concluídas.

124

A Comissão recorda que certos países (por exemplo, a Hungria e a Eslováquia) identificaram a inclusão dos ciganos como um tópico importante nos seus quadros de referência estratégicos nacionais para o período de 2007-2013 e desenvolveram abordagens abrangentes por forma a darem resposta à mesma, antes do desenvolvimento das estratégias nacionais de integração dos ciganos no contexto do quadro estratégico da UE.

125

A Comissão observa que a recomendação de 2013 se trata de uma extensão do quadro da UE, ultrapassando o âmbito de aplicação do mesmo e proporcionando novos domínios que não foram mencionados na comunicação de 2011.

126

As insuficiências mencionadas pelo Tribunal já tinham sido identificadas pela Comissão na sua avaliação de 2012.

Recomendação 1

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Recomendação 1 a)

A Comissão recorda que o nível de apoio dos FEEI a medidas destinadas às comunidades marginalizadas, como os ciganos, só pode ser indicativo, tendo em conta que os Estados-Membros apenas são obrigados a fornecer dados financeiros quando a prioridade de investimento específica 9.2 do FSE é selecionada e/ou sempre que tiverem sido estabelecidos metas/objetivos/indicadores específicos noutros objetivos temáticos pertinentes do FSE e do FEDER.

Recomendação 1 b)

A Comissão sublinha que, se o RDC incluir uma condicionalidade geral ex ante em matéria de luta contra a discriminação aplicável a todos os FEEI, a avaliação da sua observância será limitada aos critérios previstos nos regulamentos dos FEEI. Além disso, o princípio da subsidiariedade deve ser respeitado aquando da decisão sobre as medidas políticas adequadas e específicas, incluindo o conteúdo das estratégias, no âmbito das competências nacionais e regionais.

Os Estados-Membros deveriam incluir metas e objetivos específicos nos seus PO nos casos em que selecionaram a prioridade de investimento específica 9.3 do FSE «Combater todas as formas de discriminação e promover a igualdade de oportunidades». Este é particularmente o caso dos Estados-Membros com recomendações específicas por país neste domínio.

Recomendação 1 c)

O artigo 5.º do RDC estabelece que os organismos relevantes representativos da sociedade civil são parte integrante do princípio da parceria e governação a vários níveis. Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 2, os parceiros devem participar, nomeadamente, na elaboração dos acordos de parceria e na preparação e execução dos programas.

Recomendação 2 a)

A Comissão aceita a recomendação, considera que esta deve ser aplicada a nível dos programas operacionais e sublinha que já está a tomar medidas nesse sentido.

Tal como referido no ponto 38, a Comissão emitiu, em 2015, um conjunto de orientações temáticas — Orientações para os Estados-Membros sobre a utilização dos fundos europeus estruturais e de investimento no combate à segregação educacional e espacial. Os Estados-Membros são convidados a respeitar as disposições das orientações de programação e execução, a fim de prevenir e combater a segregação educacional e em matéria de habitação das comunidades marginalizadas, incluindo os ciganos.

A Comissão está plenamente consciente de que a execução eficaz no terreno é crucial. Por conseguinte, estão a ser contratados peritos pela Comissão para ajudar os Estados-Membros a aplicarem a nota de orientação, sobretudo, na República Checa, na Eslováquia, na Hungria, na Roménia e na Bulgária.

A reafetação e alteração dos programas operacionais deve, em regra, ser iniciada pelos EstadosMembros.

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita a recomendação e considera que já está a tomar medidas nesse sentido.

A Comissão utilizará plenamente os relatórios intercalares nacionais, incluindo nas reuniões do comité de acompanhamento, com vista a convidar e a incentivar os Estados-Membros a reforçarem as medidas apoiadas pelos FEEI, sempre que necessário, para melhor enfrentar os desafios identificados relacionados com a comunidade cigana. Na sequência deste debate, os Estados-Membros podem apresentar pedidos de alteração dos PO, tal como previsto no artigo 30.º, n.º 1, do RDC.

Além disso, a Comissão observa que, em conformidade com o artigo 23.º, n.º 1, alínea a), do RDC, apenas pode utilizar os seus poderes para solicitar aos Estados-Membros que reformulem os seus PO com vista a enfrentar os desafios relacionados com a comunidade cigana identificados nas recomendações específicas por país e sempre que for necessário reafetar os fundos por forma a enfrentá-los.

128

A Comissão sublinha que, no que respeita ao FSE, a falta de ênfase colocada na integração dos ciganos durante o período de programação de 2007-2013 resulta da abordagem global adotada para a integração das pessoas desfavorecidas (ver a prioridade «reforço da inclusão social das pessoas desfavorecidas»). Por conseguinte, cabe aos Estados-Membros definirem as pessoas desfavorecidas que pretendem visar com base nas necessidades e desafios que enfrentam.

No que respeita aos indicadores específicos dos ciganos, não existia qualquer requisito regulamentar em vigor.

Além disso, importa salientar que os critérios de seleção devem estar em conformidade com os objetivos específicos estabelecidos nos programas operacionais. Por conseguinte, se os objetivos específicos dos programas operacionais não visaram a população cigana, os critérios de seleção abrangeram os grupos de pessoas desfavorecidas, tal como referido nos objetivos específicos dos programas operacionais.

129

A Comissão observa que, para além dos 1,5 mil milhões de euros afetados à prioridade de investimento 9.2 do FSE, foi concedido um financiamento suplementar em benefício da inclusão dos ciganos através de uma série de outras prioridades de investimento do FSE e do FEDER (ver também a resposta da Comissão ao ponto 69).

130

A Comissão observa que, no contexto das suas responsabilidades no âmbito da gestão partilhada, tem ajudado os Estados-Membros a certificarem-se de que as alterações introduzidas para o período de 2014-2020 resultarão em projetos que visem a integração dos ciganos, por exemplo através da avaliação do cumprimento das condicionalidades ex ante, de orientação ou do seu papel consultivo nos comités de acompanhamento.

131

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 75 e considera que a obrigação de os Estados-Membros afetarem uma determinada percentagem mínima de fundos ao FSE (artigo 92.º, n.º 4, do RDC), a obrigação de destinarem pelo menos 20 % dos recursos do FSE ao objetivo temático 9 «promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação» (artigo 4.º, n.º 2, do regulamento do FSE) e a necessidade de concentrarem o apoio tendo em conta as recomendações específicas por país relevantes (artigo 18.º do RDC) asseguram a disponibilização de apoio suficiente dos FEEI a todos os Estados-Membros nos quais a integração dos ciganos constituiu um desafio especial, por forma a dar resposta ao mesmo.

Recomendação 3

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

A possibilidade de financiar ações sustentáveis de modo a apoiar efetivamente a integração dos ciganos é abordada de várias formas nos regulamentos dos FEEI.

Em primeiro lugar, são possíveis ações a longo prazo (sete anos) no âmbito do período de programação de 2014-2020, sendo que a duração de um determinado projeto deve ser proporcional aos objetivos previstos.

Em segundo lugar, o regulamento do FSE inclui um quadro para um melhor acompanhamento dos resultados positivos em termos de inclusão dos grupos marginalizados (entre os quais os ciganos) através dos seus indicadores comuns de realizações e resultados a longo prazo que visam promover a sustentabilidade das ações financiadas pelo FSE destinadas às comunidades ciganas marginalizadas.

Em terceiro lugar, no caso dos projetos de infraestruturas financiados através do FEDER, como é o caso de qualquer setor, o Estado-Membro deve tomar em consideração o modo como a sustentabilidade do projeto será assegurada, sempre que tal seja pertinente, após a sua conclusão (por exemplo, manutenção).

Recomendação 4

A Comissão aceita a recomendação e irá tomá-la em consideração tanto quanto possível no próximo período de programação.

Relativamente ao período de financiamento de 2014-2020, importa salientar que os objetivos de integração dos ciganos já se encontram refletidos no quadro dos FEEI na conceção dos programas operacionais para os Estados-Membros quando as condicionalidades ex ante específicas dos ciganos se apliquem.

A iniciativa de rever os programas operacionais cabe, principalmente, aos Estados-Membros. Em conformidade com o RDC, os pedidos de alteração dos programas apresentados pelos Estados-Membros devem ser devidamente fundamentados e, em especial, devem especificar o impacto previsto das alterações dos programas na realização da estratégia da União para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo e dos objetivos específicos definidos no programa.

No âmbito do quadro jurídico para 2014-2020, sujeito a auditorias, a autoridade de gestão do programa operacional pertinente tem a obrigação de estabelecer um sistema de registo e armazenar em suporte informático os dados de cada operação necessários, nomeadamente, para efeitos de acompanhamento e avaliação. Refere-se aos dados financeiros, bem como às realizações e resultados.

Recomendação 5

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros e chama a atenção para o facto de, para além das limitações jurídicas à recolha de dados sobre a origem étnica em alguns Estados-Membros, qualquer indicador específico dos ciganos ser abrangido pelo regime de proteção de dados (artigo 8.º da Diretiva 95/46/CE) dos chamados dados sensíveis. As pessoas têm o direito de recusar a recolha de dados. Por conseguinte, os dados relativos ao número de ciganos que participam em atividades financiadas pelos FEEI baseiam-se, na sua maioria, em autodeclarações.

Recomendação 6

A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Não obstante, a Comissão sublinha que a sua aplicação integral relativamente à possibilidade de o FSE financiar quaisquer medidas de inclusão social, independentemente de qualquer ligação ao emprego, exigiria uma alteração ao tratado no que respeita à missão do FSE, tal como estabelecido no artigo 162.º

A Comissão considera ainda que o regulamento do FSE em vigor e interpretado nos termos do artigo 162.º do TFUE já pode cobrir a questão da integração dos ciganos de uma forma correta do ponto de vista jurídico através do objetivo temático da inclusão social.

Neste contexto, o FSE pode financiar medidas de integração dos ciganos, desde que estas façam parte de um conjunto integrado de ações destinadas a aproximar a comunidade cigana, ainda que indiretamente, do mercado de trabalho.

A presente interpretação jurídica da elegibilidade das medidas de integração dos ciganos no âmbito do FSE foi comunicada aos Estados-Membros, em novembro de 2015.

Por conseguinte, a Comissão considera que não existe qualquer insegurança jurídica.

Recomendação 7

A Comissão aceita a recomendação e irá considerar, no contexto da preparação do próximo quadro financeiro plurianual aquando da análise dos critérios para a atribuição de fundos, o papel que os desafios em matéria de inclusão social deverão desempenhar, bem como a necessidade de uma reorientação dos recursos para apoiar as comunidades marginalizadas.

133

A Comissão sublinha que a recolha de dados étnicos é ilegal em alguns Estados-Membros e que se trata de uma competência nacional.

Para além das limitações jurídicas à recolha de dados sobre a origem étnica em alguns Estados-Membros, as pessoas têm o direito de recusar a recolha dos seus dados. Os dados relativos ao número de ciganos que participam em atividades financiadas pelos FEEI baseiam-se, na sua maioria, em autodeclarações.

Contudo, todos os participantes ao abrigo da prioridade de investimento 9.2 podem ser considerados como parte de comunidades marginalizadas como a dos ciganos, o que facilitará a comunicação de informações sobre este grupo-alvo durante o período de programação de 2014-2020.

Os programas operacionais do período de 2014-2020 incluem igualmente disposições destinadas a assegurar a coerência dos dados. Estas salientam a necessidade de colocar todas as definições à disposição de todos os beneficiários. Além disso, o programa operacional fornece orientações práticas para garantir a coerência das definições dos indicadores.

Existe ainda uma nova obrigação de registar e armazenar os dados de desempenho por operação, em suporte informático, a fim de que estes possam ser agregados, se necessário, para efeitos de acompanhamento, avaliação, gestão financeira, verificação e auditoria [artigo 24.º, n.º 2, do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014].

O artigo 142.º do RDC estabelece que a totalidade ou parte dos pagamentos intermédios pode ser suspensa caso «exista uma deficiência grave na qualidade e fiabilidade do sistema de monitorização ou dos dados relativos aos indicadores comuns e específicos».

Recomendação 8 a)

A Comissão não aceita esta recomendação.

Embora esteja sempre disposta a trabalhar com os Estados-Membros, tendo em conta a diversidade das situações e das abordagens nacionais e a necessidade de respeitar o princípio da subsidiariedade, a Comissão considera que não é viável ou adequado desenvolver uma metodologia comum neste domínio.

Recomendação 8 b)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que considera que esta questão deve ser deixada ao critério dos Estados-Membros, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

Além disso, a Comissão não prevê a recolha de dados estatísticos sobre a etnia no inquérito às forças de trabalho e nas estatísticas sobre o rendimento e as condições de vida na União Europeia. A recolha de dados estatísticos sobre a população cigana é uma tarefa técnica e juridicamente muito complicada, assim como dispendiosa.

QJ-AB-16-018-PT-E    ISSN 1977-5822

A população cigana constitui a minoria étnica mais numerosa da União Europeia, com um número estimado de 6,2 milhões de pessoas, e é essencialmente marginalizada. O presente relatório avalia se as iniciativas políticas e o apoio financeiro da União Europeia na Bulgária, em Espanha, na Hungria e na Roménia contribuíram de forma eficaz para a integração dos ciganos. Foram afetados cerca de 1,5 mil milhões de euros para a integração das comunidades marginalizadas, como os ciganos, entre 2014 e 2020. O Tribunal constatou que a Comissão Europeia realizou progressos significativos ao definir iniciativas políticas para a promoção da integração dos ciganos, mas que subsistem alguns obstáculos e dilemas, sendo necessários mais esforços, tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros.