ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5032-2 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/496778 | QJ-AB-16-014-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5037-7 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/45736 | QJ-AB-16-014-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5050-6 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/292708 | QJ-AB-16-014-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на таблицата на стр. 36 и на картата на стр. 37 трябва да бъде поискано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита | 28.4.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 15.3.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 10.5.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 2.6.2016 г.

BG
2016

№ 15

Специален доклад

Комисията управлявала
ли е ефективно
хуманитарната помощ за
населението, засегнато
от конфликти в региона
на Големите африкански
езера?

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III, който е специализиран в областите на разходи, свързани с външните дейности. Karel Pinxten — доайенът на одитния състав — е докладващият член. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Gerard Madden — ръководител на неговия кабинет, Gérald Locatelli и Beatrix Lesiewicz — подкрепа и контрол на качеството, Myriam Cazzaniga — ръководител на одитната задача; Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein и Roberto Ruiz Ruiz — одитори.

От ляво надясно: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Съдържание

Акроними и съкращения

Кратко изложение

Въведение

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Финансирането се разпределя за добре определени основни приоритети, но на следващия етап на приоритизиране липсва достатъчна яснота

Комисията е установила правилно нуждите за региона на Големите африкански езера

Реакцията на Комисията е адекватна

Недостатъчна прозрачност на етапа на подбор на проекти

Мониторингът от страна на Комисията като цяло е адекватен, въпреки че получената информация може да бъде използвана по по-добър начин

В повечето случаи Комисията получава подходяща информация относно изпълнението на проектите

Последващите действия за проследяване на възникналите проблеми са недостатъчни

По-голямата част от проверените проекти са постигнали задоволителни резултати

Като цяло постигнатите крайни резултати са положителни, но в някои случаи оценката на Комисията не е ясно обоснована

Комисията е реагирала на промените, но би могла да обоснове по-добре удължените срокове

Съществуват ограничени данни за действията, предприети с цел установяване на връзка между помощта, възстановяването и развитието

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Карта на региона на Големите африкански езера
Приложение II | — | Бежанци от Демократична република Конго в началото на 2016 г.
Приложение III | — | Карта на бежанците от Бурунди към 26 януари 2016 г.
Приложение IV | — | Списък на проверените проекти
Приложение V | — | Проверени междинни и окончателни доклади
Приложение VI | — | Изменения на проверените проекти

Отговори на Комисията

Акроними и съкращения

ВРЛ: Вътрешно разселени лица

ГАЕ: Големите африкански езера

ГД „Международно сътрудничество и развитие“: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“: Генерална дирекция „Хуманитарна помощ и гражданска защита“

ДР Конго: Демократична република Конго

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

ЕФР: Европейски фонд за развитие

МО: Международна организация

МХП: Международно хуманитарно право

НИП: Национална индикативна програма

НПО: Неправителствена организация

НХП: Нехранителни продукти

OCHA: Служба на ООН за координация по хуманитарни въпроси (Агенция на ООН)

ПДХО: План за действие в хуманитарната област

ПИХП: План за изпълнение на хуманитарната помощ

РСП: Резерв за спешна помощ

УВПВР: Установяване на връзка между помощ, възстановяване и развитие

Кpатко изложение

I

През последните години регионът на Големите африкански езера е разтърсван от конфликти, които водят до големи премествания на население със сериозни хуманитарни последици. Комисията финансира хуманитарни проекти в тази област от 1994 г. насам и продължава своите усилия за справяне с последиците от конфликтите и размириците.

II

Най-засегнатата област в настоящия момент е Демократична република Конго, в която има 1,6 млн. вътрешно разселени лица. Понастоящем в съседните държави, предимно в Бурунди, Руанда, Уганда и Танзания, има приблизително 437 000 бежанци от Конго. Размириците в Бурунди през 2015 г. увеличават общия брой на бежанците с още около 236 000 души. В допълнение към бежанците и вътрешно разселените лица, местното население, което попада в обсега на конфликтите или приема бежанци и вътрешно разселени лица, също получава хуманитарна помощ.

III

Тази помощ се състои от предоставяне на подслон, храна, здравни услуги и други основни услуги. За да предостави тази помощ, Комисията работи в тясно сътрудничество с международни неправителствени организации, с агенции на Обединените нации и с други международни организации. Размерът на средствата, предоставени за хуманитарна подкрепа в областта на Големите африкански езера през периода 2011—2015 г., е приблизително 300 млн. евро.

IV

Одиторите достигнаха до заключението, че хуманитарната помощ за населението, засегнато от конфликти в областта на Големите африкански езера, като цяло е управлявана ефективно от Комисията. Извършена е пълна оценка на нуждите и е гарантирана гъвкавост за бързо реагиране на променливите обстоятелства. Повечето от проверените проекти са отговорили по задоволителен начин на конкретните предизвикателства, с които са се сблъскали. Въпреки това бяха забелязани някои недостатъци.

V

Липсват документни доказателства в етапите на определяне на географските приоритети и оценяване на предложенията за проекти. В резултат на това не беше възможно да се определи дали избраните проекти съответстват на приложимите критерии, както и дали са били избрани най-подходящите проекти. При разглеждането на положителните страни на предложенията, тяхната разходна ефективност не е била взета предвид в достатъчна степен.

VI

Рамката за мониторинг е подходяща, като се вземе предвид трудната работна среда. Докладите от партньорите обаче често са предавани със закъснение, а това е намалило ползата от тях. Експертният опит на местния персонал на Комисията е бил от полза за финансираните партньори, но докладите от посещенията на място не са били достатъчно изчерпателни. Поради недостатъчното докладване на проследяването на действията, предприети във връзка с възникналите проблеми, не е било възможно да се гарантира, че те са били разрешени по задоволителен начин. На по-широко равнище липсва докладване по Плана за изпълнение на хуманитарната помощ (ПИХП), което да осигури общ поглед към резултатите и извлечените поуки.

VII

Постигнатите резултати от проверените проекти като цяло са задоволителни. Един от партньорите обаче е успял да изразходва по-голямата част от своя бюджет, въпреки че е постигнал само малка част от планираните резултати. В няколко случая обосновката за удължаването на срока и за отпускането на допълнителни бюджети не е била ясна. По отношение на извършваната от Комисията оценка на резултатите, в някои случаи не е ясно как са формирани заключенията въз основа на наличната информация.

VIII

Въпреки че стремежът да се свържат помощта, възстановяването и развитието (УВПВР) е широко приет от Комисията и от другите донори, съществуват много малко примери за прилагането му на практика. Ако тази цел не се преследва много активно, съществува опасност да бъдат пропуснати възможностите за преминаване от хуманитарна помощ към помощ за развитие.

IX

В точки 58—63 от доклада са отправени редица препоръки, които целят да помогнат на Комисията да подобри своето управление на хуманитарната помощ в региона на Големите африкански езера и другаде.

Въведение

01

Регионът на Големите африкански езера включва държавите Бурунди, Демократична република Конго, Кения, Руанда, Танзания и Уганда (вж. картата в приложение I). В този регион протичат някои от най-големите конфликти на континента Африка през последните десетилетия. В Източно Конго въоръжени групировки, в т. ч. и армията на Конго, продължават да нарушават правата на човека, да упражняват произвол, да извършват грабежи, придружени от насилствени действия като изнасилване, отвличане и принудително набиране на деца войници. Последвалата хуманитарна криза в Демократична република Конго е сред най-сложните и продължителни кризи от този род в една от най-бедните страни на света¹. В края на април 2015 г. президентските избори в Бурунди, насрочени за месец юли, стават причина за ескалиращо насилие и размирици, които принуждават стотици хиляди хора да избягат от страната.

02

Към края на 2015 г. в Демократична република Конго има приблизително 1,6 млн. вътрешно разселени лица, а в съседните държави — по-точно в Бурунди, Руанда, Уганда и Танзания — повече от 437 000 конгоански бежанци (вж. приложение II). В края на януари 2016 г. 236 000 жители на Бурунди са избягали от страната си и в настоящия момент са намерили подслон в бежански лагери в Руанда и Танзания (вж. приложение III относно броя на бежанците от Бурунди в страните от региона).

Снимка 1

Селище на вътрешно разселени лица Кибаби-Кишуша, Масиси, Северно Киву (6 60 жители в края на август 2015 г.)

Източник: Европейска сметна палата.

03

Член 214 от Договора за функционирането на ЕС подчертава ангажимента на ЕС да осигурява хуманитарна помощ, която се състои в съдействие, помощ и закрила за жертвите на природни бедствия и бедствия, причинени от човека, по света. Цялостната рамка на политиката за хуманитарна помощ е очертана в Европейския консенсус относно хуманитарната помощ от 2008 г.² Този политически документ излага базираната на общи принципи визия на ЕС, която има за цел подобряването на съгласуваността, ефективността и качеството на предоставяната от него хуманитарна помощ.

04

Основните цели (вж. каре 1) и разпоредбите за предоставянето и разпределянето на хуманитарната помощ от Комисията са определени в Регламента за хуманитарната помощ от 1996 г.³ Подпомагането е насочено към най-уязвимото население и се основава на хуманитарните принципи за човечност, неутралност, безпристрастност и независимост. Комисията също така осигурява подкрепа за защита на хуманитарната дейност и за зачитане на хуманитарните принципи и на международното хуманитарно право.

Каре 1

Основни цели на хуманитарната помощ от Европейския съюз⁴:

a)да спасява и запазва човешки живот по време на критични ситуации и техните непосредствени последици и в случай на природни бедствия, довели до значителни загуби на човешки живот, физически, психологически или социални страдания или материални щети;

б)да осигурява необходимата помощ и съдействие на населения, засегнати от по-продължителни кризи, (…) особено когато техните собствени правителства не могат да помогнат достатъчно или когато съществува вакуум в управлението;

в)да подпомагат финансирането на транспортирането на помощта и на осигуряването на достъп до нея на онези, за които тя е предназначена (…);

г)да осъществяват краткосрочни операции по възстановяване и реконструкция (…) като се вземат предвид целите на дългосрочно развитие, когато това е възможно;

д)да се справят с последиците от движенията на населението (бежанци, разселени и върнати лица), предизвикани от природни бедствия и от бедствия, причинени от човека, и да осъществяват схеми за подпомагане на репатрирането (…);

е)да осигуряват готовност в случай на опасност от природни бедствия или съпоставими извънредни обстоятелства и да използват подходяща бърза система за ранно сигнализиране и намеса;

ж)да поддържат граждански действия за защита на жертвите на сблъсъци или на съпоставими извънредни обстоятелства, в съответствие със съществуващите международни споразумения.

05

За региона на Големите африкански езера първоначалният бюджет⁵ за хуманитарна помощ, определен от Комисията, варира от 52 млн. евро през 2011 г. до 47 млн. евро през 2015 г. Размерът на средствата, изразходвани след получаването на допълнителното финансиране от Резерва за спешна помощ на ЕС⁶ или от Европейския фонд за развитие⁷, е достигнал средно 63 млн. евро годишно (вж. графика 1). В допълнение към тези суми Комисията е изразходвала годишно приблизително 1,8 млн. евро за своята местна служба в Демократична република Конго и 7 млн. евро за въздушен транспорт в региона на Големите африкански езера⁸.

06

Като донор на хуманитарна помощ, Комисията насочва своето финансиране в световен мащаб чрез около 200 партньора⁹, с които е подписала рамкови споразумения за партньорство¹⁰ за период от четири до пет години. Тези партньори са международни неправителствени организации (НПО), международни организации (МО)¹¹ или агенции на Обединените нации (ООН). В региона на Големите африкански езера разделението е 46 % за НПО, 7,3 % за МО и 46,7 % за ООН. Предвид спецификите на хуманитарната помощ, финансираните проекти продължават от 2 до 18 месеца.

07

Ежегодно Комисията взема едно решение относно разпределението на първоначалния бюджетен пакет за хуманитарна помощ в световен мащаб. Предложените действия за реагиране по различните кризи, държави и региони, както и съответният бюджет, са представени подробно в Плановете за изпълнение на хуманитарната помощ (ПИХП) и в Техническото приложение (което включва и оперативни препоръки), изготвени след оценка на нуждите. ПИХП служат като референтна рамка за партньорите при изготвянето на техните искания за финансиране.

08

За региона на Големите африкански езера в началото на годината се прави основна оценка (или подбор) на получените искания за финансиране. През годината могат да бъдат правени допълнителни оценки в зависимост от развитието на ситуацията. Избраните проекти са с продължителност от 3 до 12 месеца. Тя може да бъде удължена с до шест месеца, или общо до максимум 18 месеца.

Графика 1

Разпределение на отпуснатите за ПИХП средства по основни области за периода 2011—2015 г.

Източник: Европейска сметна палата.

09

Ключова характеристика на интервенциите нa Комисията е нейното присъствие на място. Тя е създала широка местна мрежа със служби в зоните на криза, където се предоставя хуманитарна помощ, финансирана от ЕС¹². Основните функции на тази мрежа са:

a)да осигури актуална информация и анализ на нуждите за определена държава, регион или криза за централната служба в Брюксел;

б)да допринася за разработката на стратегии за хуманитарна намеса;

в)да предоставя техническа помощ за хуманитарни операции, финансирани от ЕС;

г)да извършва мониторинг на изпълнението на проекти, финансирани от ЕС;

д)да улеснява координацията между донорите на място.

10

В Демократична република Конго местната мрежа се състои от главната служба в Киншаса, една подслужба в Гома и филиал в Букаву. В нея участват 5 експатрирани експерти („технически асистенти“) и 12 местни служители („национални служители“). Освен това няколко секторни експерти (в областта на храните, защитата, здравеопазването и т.н.), базирани в регионалната служба за подкрепа в Найроби (Кения), подпомагат според необходимостта подбора, мониторинга и оценката на проектите в региона на Големите африкански езера¹³.

1Страната е на 176-то място от 188 в света в Индекса на човешкото развитие на Програмата на ООН за развитие за 2014 г. Бурунди е на 184-то място, Руанда и Уганда са на 163-то място, а Танзания е на 151-во място.

2Съвместна декларация на Съвета и представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, Европейския парламент и Европейската Комисия (ОВ C 25, 30.1.2008 г., стр. 1).

3Регламент (ЕО) № 1257/96 на Съвета от 20 юни 1996 г. относно хуманитарната помощ (ОВ L 163, 2.7.1996 г., стр. 1).

4Член 2 от Регламент (EО) № 1257/96 на Съвета.

5От глава 23 02 „Хуманитарна помощ, хранителна помощ и готовност при бедствия“, раздел 3 от общия бюджет на ЕС.

6Резервът за спешна помощ (РСП) е планиран така, че да позволи бързо реагиране на конкретни нужди от помощ за страни извън ЕС, които са били непредвидими при изготвянето на бюджета. Приоритет имат хуманитарните операции, но резервът може да бъде използван също така за граждански мисии за управление на кризи и при необходимост за защита. Решенията по какъв начин да бъде използван резерва се вземат от Съвета и от Европейския парламент, по предложение на Комисията.

7Резерв от 204 млн. евро (приблизително 0,7 % от общия размер на ЕФР за периода 2014—2020 г.) е заделен за финансиране на хуманитарни операции и спешни действия в страните от АКТБ само в случаи на непредвидени нужди, които не могат да бъдат покрити от планирани в програмата на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ средства. ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ отговаря за разпределянето на този резерв и може да използва средствата след като получи съгласието на ЕСВД и на ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

8Общият размер на сумата по договора е по-голям. Това се дължи на факта, че полетите на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ се осъществяват също и в други държави, извън региона на Големите африкански езера, като Мали, Кения, Чад, както и по конкретни поводи.

9Международните НПО се избират чрез специфична процедура, която се прилага от ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“. МО и и агенциите на ООН трябва да преминат през оценяване, в съответствие с изискванията на член 60 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (OВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1).

10Финансово и административно рамково споразумение с агенции на ООН (FAFA).

11Международен комитет на Червения кръст, Международна федерация на Червения кръст и Международна организация по миграция.

12В началото на 2016 г. съществуват 48 местни служби в 40 държави и 12 регионални служби.

13Секторните експерти, които предоставят подкрепа за службите в отделните държави, се намират в регионалните служби. От средата на 2015 г. насам службата в Киншаса е със статут на регионална служба, която оказва подкрепа за Република Конго, Ангола, Бурунди, Руанда и Танзания.

Обхват и подход на одита

11

Сметната палата провери дали Комисията ефективно управлява средствата, отпускани за хуманитарна помощ за населението, засегнато от конфликти в региона на Големите африкански езера. Одитът беше насочен към следните три основни въпроса:

a)Комисията разпределила ли е средствата за добре определени приоритети?

б)Комисията извършвала ли е подходящ мониторинг на проектите?

в)Проектите постигнали ли са своите цели?

12

Одитът обхвана отпуснатата от Комисията помощ през периода 2011—2015 г. за региона на Големите африкански езера, който включва Демократична република Конго, Уганда¹⁴, Руанда, Бурунди и Танзания. Той беше проведен в периода от май до декември 2015 г. и включи:

a)Преглед на документи на политиката на ЕС и на стратегически документи, свързани с хуманитарната помощ и други актуални документи и доклади.

б)Събеседвания със служители на Комисията и с представители на партньорите.

в)Преглед на 19 проекта на кумулативна стойност 42,9 млн. евро (от общо 164 проекта на стойност 255,3 млн. евро), които са били изпълнени през периода 2011—2014 г., и на договора за полетни услуги на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“¹⁵ за въздушен транспорт (вж. списъка в приложение IV). Критериите за подбор включват същественост, географско и секторно покритие, период на изпълнение, естество на помощта и вид на партньорите.

г)Посещения в Демократична република Конго от 16 до 25 септември 2015 г. и в Танзания, Руанда и Уганда от 30 септември до 8 октомври 2015 г., които включват събеседвания със служители в областта, служители на делегацията на ЕС, представители на партньорите и бенефициенти, както и посещения на място на 10 проекта.

14В програмата за 2015 г. Комисията е взела решение да извади Уганда от ПИХП за региона на големите африкански езера и да я включи в ПИХП за региона на Африканския рог. Това се дължи на факта, че за Уганда е одобрена помощ в рамките на ПИХП за 2015 г. за региона на Африканския рог, за да може да отговори на наплива от бежанци от Южен Судан, а според вътрешно правило на Комисията една държава не може да бъде включена в два различни ПИХП.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en.

Констатации и оценки

Финансирането се разпределя за добре определени основни приоритети, но на следващия етап на приоритизиране липсва достатъчна яснота

13

Сметната палата направи проверка дали Комисията е разпределяла хуманитарна помощ за добре определени приоритети, като обърна внимание как са били определяни хуманитарните нужди за региона, какъв отговор е предвидила Комисията и дали нейната подкрепа е била отпусната за най-актуалните проекти.

Комисията е установила правилно нуждите за региона на Големите африкански езера

Оценката на нуждите се основава на доказателства

14

Комисията извършва годишна оценка на нуждите за всички държави/региони, на които вече предоставя финансови средства. Тя прави специални ad-hoc оценки на нуждите, когато възникне неочаквана криза, причинена от природата или от човека. В случаите на влошаване на съществуващи кризи или кризи, за които вече са отпуснати средства, Комисията актуализира първоначалната си оценка на нуждите. Това е основният начин на подготовка за годишното програмиране на нейната помощ чрез Плана за изпълнение на хуманитарната помощ (ПИХП).

15

За региона на Големите африкански езера оценката на нуждите се базира на събраните познания и експертен опит на оперативния екип в Брюксел и на екипа на местната служба в Демократична република Конго. Другите основни източници на информация са i) редица международно използвани показатели за определяне на стойността на индекса за риск за всяка една държава¹⁶ и ii) заинтересованите страни на място, по-точно — Службата на ООН за координация по хуманитарни въпроси (OCHA) за Демократична република Конго и партньорите на Комисията — хуманитарните донори.

16

Оценката на нуждите за региона на Големите африкански езера дава добра представа за ситуацията в Демократична република Конго — в конфликтните зони и в зоните без конфликти, както и в съседните държави. Установените засегнати групи от населението са:

a)Вътрешно разселени лица в Демократична република Конго;

б)Бежанци, предимно от Централна Африка и Руанда в Демократична република Конго и от Конго и Бурунди в съседните държави;

в)Върнати лица (вътрешно разселени лица или бежанци);

г)Приемно население, което има нужда от помощ, за да се справи с вълната от бежанци и вътрешно разселени лица;

д)Друго местно население, което е било отслабено поради конфликтите, или което е силно уязвимо от недохранване или епидемии в зони без конфликти.

17

Установените за тези категории нужди обхващат широк спектър: закрила, продоволствена сигурност, хранене, здравеопазване, вода и канализация, нехранителни стоки като готварски съдове, дрехи, сапун и др., както и подслон. Образованието не е включено, тъй като не е счетено за достатъчно висок приоритет.

Реакцията на Комисията е адекватна

Основните приоритети са добре определени

18

В региона на Големите африкански езера общата цел на Комисията е да отговори на спешните нужди, които възникват при движението на населението в конфликтни зони и при ситуации,застрашаващи живота в зони без конфликти, като използва най-подходящите механизми за реагиране¹⁷. Има пет стратегически цели, които водят до шест планирани действия/приоритети (вж. каре 2). Всички те са в съответствие с основните цели на ЕС в областта на хуманитарната помощ (вж. каре 1 в точка 4) и позволяват да се реагира на установените нужди. Всички интервенции трябва да бъдат насочени към най-уязвимото население.

Каре 2

Основни приоритети:

a)Намаляване на рисковете, засягащи закрилата, и посрещане на нуждите от закрила;

б)Предоставяне на минималните основни услуги, здравеопазване, храна и нехранителни стоки възможно най-бързо при извънредни ситуации;

в)Предоставяне на подкрепа за управлението на бежанските лагери в региона;

г)Осигуряване на вода, хигиена и канализация в областите, изложени на риск, извън конфликтните зони;

д)Приоритизиране на многосекторните подходи; както и

е)Подпомагане на координацията, сигурността и логистиката.

19

Основните затруднения, пред които е изправена Комисията, както и донорите по принцип, са в Демократична република Конго. Те са свързани с трудната логистика в тази голяма страна, с лошото състояние на инфраструктурата, както и с липсата на капацитет на правителството и на желание за принос. Липсата на партньори в някои части на страната може също да доведе до ограничаване на капацитета за интервенции. На последно място,свързаните със сигурността ограничения, причинени от постоянното преместване на военните операции и последващите придвижвания на въоръжени групировки, пречат на дейностите на донорите, особено в най-отдалечените региони.

20

Реакцията на Комисията е в съответствие с анализа на ситуацията и с оценката на нуждите. И двете са съгласувани с реакцията, предвидена в Плана за действие в хуманитарната област (ПДХО) в Демократична република Конго, който е изготвен от екип от представители на хуманитарни организации.

Осигурена е гъвкавост на програмирането и на финансирането

21

В ПИХП Комисията не налага области/сектори за интервенция, които вече могат да бъдат остарели към момента на подбора на проекти. Отпускането на средства от Комисията е ръководено от най-острите нужди на най-уязвимото население на базата на експертния опит на партньорите на място, потвърден от споделената информация от хуманитарния координатор и от знанията на служителите. На етапа на подбор се извършва допълнително приоритизиране, предимно на географски принцип (вж. точка 25).

22

Комисията прави средносрочен преглед на ПИХП на базата на оценката на нуждите за следващата година. Освен това ПИХП се ревизира винаги, когато ситуацията налага промяна на разпределената сума. При одобряване на увеличение на първоначално разпределените средства, допълнителното финансиране може да бъде получено от оперативния резерв — сума в размер приблизително 20 % от годишния бюджет, заделена за неочаквани спешни случаи. То може също да бъде получено от РСП на ЕС или от бюджета на ЕФР.

23

За региона на Големите африкански езера тази гъвкавост е била използвана няколко пъти през проверения период — в отговор на последиците от неочаквани събития или влошена ситуация (вж. графика 2). Предимно поради кризата с бежанците от Бурунди¹⁸, ПИХП за региона на Големите африкански езера е променян три пъти само през 2015 г.

24

В допълнение, оперативният екип за региона на Големите африкански езера е заделил малка част от разпределената за ПИХП сума (приблизително 1,5 млн. евро през 2015 г.) в случай на внезапно увеличаване на нуждите през годината. Тази сума е използвана като доплащане за текущи проекти, свързани с бежански лагери в Руанда и Танзания, веднага след като е станало известно, че голям брой жители на Бурунди бягат от страната в края на април 2015 г. Това е позволило бързо реагиране докато се изчаква одобрението на първото увеличение на ПИХП, което е получено в края на май.

Графика 2

Бюджет за региона на Големите африкански езера за периода 2011—2015 г.

Източник: Европейска сметна палата.

Снимка 2

Бежански лагер Махама в Руанда, новозастроена област за подслон на бежанци от Бурунди

Източник: Европейска сметна палата.

Недостатъчна прозрачност на етапа на подбор на проекти

Географските приоритети в областите на конфликти не са документирани

25

В ПИХП географската област на интервенция, обхващаща конфликтните зони, е Източно Конго, която включва Северно Киву, Южно Киву и различните региони на бившата провинция Катанга. В нестабилна среда като тази в Демократична република Конго не могат предварително да бъдат прецизирани областите, в които ще възникнат най-належащите нужди и най-уязвимото население.

26

Според Комисията непосредствено преди оценката на исканията за финансиране оперативният екип определя главните приоритетни области за разпределянето на средствата на базата на събраната информация относно движението на въоръжени групировки, в т. ч. на въоръжените сили на Демократична република Конго, движенията на населението и присъствието на партньори. Тъй като това не е било документирано обаче, не е възможно да се потвърди дали тези географски приоритети са добре обосновани, както и дали избраните проекти са били изпълнени в главните приоритетни области.

Процесът на подбор не е добре документиран

27

През проверявания период (2011—2015 г.) Комисията е получавала средно 71 заявления за финансиране на година след първото публикуване на ПИХП и е избрала около половината от тях. В зависимост от развитието на ситуацията и появата на нови/по-големи нужди през годината, в крайна сметка Комисията предоставя подкрепа за средно 40 проекта. Разпределението на сумите от ПИХП е представено в графика 1.

28

Партньорите получават подробни насоки относно своите заявления за финансиране, които се подават в предварително определен формат в система за електронен обмен на документи. Всички заявления се оценяват от оперативни екипи в Брюксел и на място и се обсъждат между тези екипи¹⁹. Те представят крайният резултат от подбора във вътрешен документ за вземане на решение. След това за избраните заявления за финансиране се попълва частта за оценка от документ, използван за управление на проекта. Този документ предоставя информация относно всеки важен етап на проектния цикъл: заявление за финансиране, междинен доклад, посещения на място, искания за изменение и окончателен доклад.

29

Частта за оценка обаче не е структурирана по такъв начин, че да покаже ясно дали критериите и общите принципи, описани подробно в приложението на ПИХП, са оценени за всяко едно предложение. Някои ключови аспекти като капацитета за изпълнение на партньора, познанията на партньора за страната/региона и свързаните със закрилата и устойчивостта аспекти не са споменати изобщо. Всички проверени проекти са били в съответствие с основните приоритети и цели, определени в ПИХП, но някои общи принципи не са били систематично оценявани²⁰ или някои от оценките са били с лошо качество²¹. От наличната информация не е възможно да се сравнят качествата на подадените заявления за финансиране и въз основа на това да се направи заключение, че са били избрани най-подходящите проекти.

Не е анализирана разходната ефективност

30

Бюджетите, представени със заявленията за финансиране за проверените проекти, не са били подробно описани и не са били анализирани преди подбора. Те не са оценени, за да се определи дали предложените разходи са разумни. В случай на работа с партньори, обикновено агенции на ООН, които възлагат дейности на изпълняващи органи, липсва информация относно размера на финансирането, което е било отпуснато на тези органи. Като цяло липсват данни относно процента на помощта, изразходван за бенефициентите.

31

В контекста на постоянно нарастващи хуманитарни нужди и още по-ограничени възможности за финансиране, аспектите на ефикасността са от още по-голямо значение. Освен това, при липсата на адекватни проверки, които да потвърдят, че бюджетът е разумен на етапа на подбор, последващите анализи на изпълнението на този бюджет са с ограничено значение.

Мониторингът от страна на Комисията като цяло е адекватен, въпреки че получената информация може да бъде използвана по по-добър начин

32

Сметната палата провери дали Комисията е получавала подходяща информация от докладите по проектите, за да следи напредъка, както и дали е предприемала подходящи и своевременни мерки при необходимост.

В повечето случаи Комисията получава подходяща информация относно изпълнението на проектите

Въведената рамка за мониторинг е подходяща

33

Тази рамка се основава на:

a)Междинен доклад, който следва да бъде публикуван три месеца преди края на действието, чиято продължителност не надвишава 10 месеца, както и окончателен доклад, който следва да бъде представен в рамките на три месеца след края на проекта и да доведе до окончателното плащане (вж. приложение V);

б)Минимум едно посещение на място на всеки проект от служители на Комисията, в случай че свързаните със сигурността и логистиката ограничения позволяват това²².

34

Освен това Комисията извършва периодично — обикновено ежегодно, оценка на партньорите, която се фокусира върху тяхната финансова устойчивост. Комисията също така извършва надзор на одити, които са били възложени на подизпълнител — външни одитни фирми, в централата на партньорите и на място. Като се вземе предвид естеството на действията и тяхната продължителност, въведената рамка за мониторинг е задоволителна.

Навременността и качеството на някои доклади са незадоволителни

35

Междинните и окончателните доклади се подават посредством електронна система за обмен на документи в предварително определен формат. Те следва да включват актуализирана оперативна информация относно достигнатите стойности по показатели и финансова информация, по-точно бюджетното усвояване, за да може Комисията да направи заключение относно напредъка на дадено действие като цяло. Анализът на тези доклади и докладването относно посещенията на място се вписват в документа за надзор.

36

Много междинни и окончателни доклади са били значително забавени, а Комисията не е поискала обяснения относно тези закъснения. По-точно, голяма част от междинните и окончателните доклади за проекти, изпълнени от агенции на ООН и от МО, не са били предадени навреме (вж. таблица 1). Късното подаване на междинните доклади ограничава възможностите на Комисията да разрешава възможните проблеми, които могат да бъдат открити.

37

Докато качеството на междинните доклади като цяло е задоволително, Сметната палата счита, че само три от 18-те окончателни доклада²³ са задоволителни. В другите 15 случая първоначално докладваната информация не е достатъчна за обяснение на степента на постигане на резултати, невъзможността да бъдат използвани някои показатели или защо някои дейности не са били извършени. В някои доклади подкрепящата документация за предоставените данни липсва, а финансовата информация не е достатъчно подробна. Във всички случаи с изключение на един²⁴ Комисията е поискала допълнително разяснение от партньорите. Те са предоставили допълнителна информация, която във всички случаи, с изключение на два²⁵, е била оценена като задоволителна.

Таблица 1

Навременност на подадените доклади

| Агенции на ООН | Международни организации | НПО | Общо
Междинни доклади
Общ брой на подадените междинни доклади | 5 | 3 | 7 | 15
Брой на закъснелите междинни доклади | 2 | 2 | 2 | 6
Процент закъснели междинни доклади | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Средно закъснение (в дни) | 32 | 17 | 9 | 19
Окончателни доклади
Общ брой на подадените окончателни доклади | 8 | 3 | 8 | 19
Брой на закъснелите окончателни доклади | 8 | 2 | 3 | 13
Процент закъснели окончателни доклади | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Средно закъснение (в дни) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Основна черта на интервенциите на Комисията в региона на Големите африкански езера, в сравнение с повечето от останалите хуманитарни донори, е нейното присъствие на място (вж. точки 9 и 10). Това позволява да се развие сътрудничество и обмен на информация с партньорите и осигурява на Комисията да натрупа солидни нания за проектите. Това присъствие на място се оценява високо от партньорите, с които Сметната палата проведе срещи по време на одита. Те оценяват подкрепата и експертния опит, предоставени от служителите на Комисията.

39

Една четвърт²⁶ от докладите за посещенията на място обаче не са изчерпателни, тъй като коментират само определени аспекти и не съдържат информация по други въпроси, като например финансовото изпълнение. В няколко случая не е анализирано потенциалното въздействие на установени проблеми върху резултатите или изпълнението на бюджета (вж. примери в каре 3) и не са били предложени потенциално облекчаващи мерки.

Каре 3

Примери за липса на анализ на последствията от установените проблеми в докладите от посещенията на място

В два случая проект за подобряване на продоволствената сигурност на население, засегнато от конфликти в Катанга (№ 11), и проект за предоставяне на здравни услуги на уязвимо население в Южно Киву (№ 19) продължителността на проектите е удължена поради закъснения при изпълнението, които са довели до ниско усвояване на бюджета. Удълженията на срока са били одобрени малко преди края на проектите.

Докладите от посещенията на място, които са били проведени малко преди удължаването на срока, не са анализирали отражението върху бюджета и не са изложили необходимостта от удължаване на срока.

Освен това, последният доклад от посещението на място на проекта за продоволствена сигурност в Катанга не е подчертал въздействието върху целите на проекта (брой бенефициенти, постигнати показатели за разпределение и потребление на храна и т. н.) от възникналата ситуация, при която финансирането от други донори не е получено (окончателен бюджет по-малко от 50 % от първоначалния бюджет).

40

Комисията не е могла да обясни как използваната методология е била приложена за подбор на одитираните партньори/проекти за която и да е конкретна година през периода 2011—2015 г. Липсата на ясна методология за планиране на одити в централните офиси на двамата партньори и на място може да доведе до неподходяща одитна стратегия и обхват и не улеснява взаимодействието с действащата рамка за мониторинг.

Последващите действия за проследяване на възникналите проблеми са недостатъчни

Липсва консолидирано докладване, което да представи накратко изпълнението на ПИХП

41

Комисията оценява резултатите само на нивото на проектите, без да извършва общ преглед за конкретни държави или ПИХП. Вследствие на това липсва общ анализ на нивото на ПИХП и не е възможно да се определят референтни стойности между различните ПИХП. По подобен начин основните извлечени поуки, най-добрите практики и установените от Комисията по време на изпълнението допълнителни ползи не са докладвани.

42

Всяка година Комисията избира и оценява редица тематични и географски области на интервенция, в съответствие с нейния планиран многогодишен обхват. Последните оценки, които разглеждат региона на Големите африкански езера, са оценки на страните и са извършени през 2009 г. за Бурунди, през 2010 г. за Демократична република Конго и през 2011 г. за Уганда.

Проследяването на действията, предприети във връзка с установените проблеми на нивото на проектите, не е систематично и липсва документация

43

В отделния документ за управление на проекти е включена конкретна графа за проблеми, които следва да се проследят. Някои проблеми, установени по време на посещенията на място и в докладите на партньорите, не са били посочени в тази графа, дори когато са имали явна нужда от коригиращи действия. Освен това, при определянето кои проблеми следва да бъдат проследявани, липсват данни, че тези проблеми са били представени на партньора по проекта. На последно място, няма данни, че въпросните проблеми са били разрешени.

44

Проблеми, които имат нужда от проследяване, са били установени конкретно за 14 проверени проекта в одита на Сметната палата, но само двама партньори са докладвали пряко относно предприетите действия. Докато в някои случаи има доказателства, че партньорите са предприели мерки, липсва увереност, че това се извършва систематично.

По-голямата част от проверените проекти са постигнали задоволителни резултати

45

Сметната палата провери дали предвидените резултати от проектите са били постигнати съгласно планираното и дали Комисията е отговорила на промени на място.

Като цяло постигнатите крайни резултати са положителни, но в някои случаи оценката на Комисията не е ясно обоснована

46

Всички проверени от Сметната палата проекти са в съответствие с целите на Комисията и с предвидените действия за региона. Беше установено, че 19²⁷ от 20-те проверени проекта са постигнали задоволителни резултати въпреки частично постигнатите цели (вж. пример за успешен проект в каре 4). Оценката на резултатите от проектите се базира на сравнението между поставените и постигнатите цели, като се вземат предвид възникналите конкретни трудности в тази област на действие.

Каре 4

Пример за успешен проект: Бърза реакция на движения на население (RRMP, № 15)

Този проект е едно от основните средства на Комисията за спешна реакция на движенията на население в Демократична република Конго. Проектът е периодичен и финансирането от Комисията за периода 2011—2015 г. възлиза на 31,5 млн. евро.

По проекта се осигурява многосекторна подкрепа, подслон, нехранителни стоки (готварски съдове, дрехи, сапун и др.), вода, канализация и здравни услуги в области, в които не присъстват други хуманитарни организации. Интервенциите се състоят в разпределянето на нехранителни стоки и предоставянето на здравни услуги на най-уязвимото население, което е избягало от въоръжени групировки, или на завърнали се лица, които са в своите села, но не им е останала никаква собственост. Интервенциите обикновено се ограничават до три месеца.

От май до декември 2014 г. проектът позволява да бъде предоставена подкрепа на приблизително 1,3 млн. бенефициенти, предимно в Северно и Южно Киву, Маниема и Източна провинция.

Средно 35 % от интервенциите се провеждат в рамките на 30 дни след сигнала за движение на населението, в сравнение с целевите 40 %.

Въпреки частичното постигане на някои първоначални цели, проектът е счетен за успешен, като се вземе предвид контекста, в който е бил изпълнен, както и броят на достигнатите бенефициенти.

Снимка 3

Бърза реакция на движенията на население: разпределяне на нехранителни стоки в Лулингу, територия Шабунда, Южно Киву — получаване на пакети

Източник: Европейска сметна палата.

47

В някои от случаите, в които оценката на Комисията е била положителна въпреки частичното постигане на целите, тя не е предоставила достатъчно обяснения, за да защити своята позиция. В четири случая Сметната палата установи, че оценката на общите проектни резултати и на постигнатото от партньора е била неподходяща и не е позволила формиране на ясно заключение относно проекта. Вследствие на това не може да се установи ясна логическа връзка между цялостното заключение на Комисията относно проекта и постигнатите резултати.

48

От проверените проекти един е бил с незадоволителни резултати (вж. каре 5). По договор Комисията може да намали отпусканата от нея помощ в случаите на слабо, частично или закъсняло изпълнение на даден проект, без приемливо обяснение от партньора. Тази опция е използвана в един случай с незадоволителни резултати, но се ползва рядко, защото е трудна за прилагане и може да доведе до загубата на бюджетни средства. По този начин в случай на незадоволителни резултати и/или изпълнение от страна на партньора, Комисията е избирала опцията да намали помощта за следващата година²⁸ или да спре сътрудничеството с партньорите²⁹.

Каре 5

Управление и координация на спонтанно възникнали селища в Демократична република Конго (№ 18)

Този проект е стартиран през 2013 г. и е финансиран от Комисията със сума в размер на 2 млн. евро. До края на 2015 г. финансирането за този партньор достига 3 млн. евро.

Целите на проекта са:

a)да събере и разпространи информация за управляваните обекти;

б)да управлява и координира предоставянето на помощ като водоснабдяване, канализация, подслон и нехранителни стоки;

в)да регистрира дигитално вътрешно разселените лица в управляваните обекти.

Целевите стойности за цели 1 и 2 в крайна сметка са били постигнати, но поради закъснение при доставката на оборудване предоставянето на нехранителните стоки е закъсняло с 14 месеца. За цел 3 дигиталното регистриране е закъсняло с 10 месеца и е обхванало само 25 % от целевия брой хора. достигнати са само 24 % от бенефициентите, предвидени да бъдат обхванати от целия проект.

ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ е счела, че работата на партньора не е задоволителна: неговите умения за управление на проекти са били ограничени, административните процедури са били прекалено тежки, а извършваният от него мониторинг на изпълняващия партньор е бил недостатъчен. Всичко това е оказало отрицателно въздействие върху крайния резултат от действието.

Въпреки незадоволителното изпълнение, Комисията е намалила своята помощ само с 57 000 евро. Освен това, с партньора отново е бил подписан договор през следващата година, но за по-малка сума.

Комисията също така е установила недопустими разходи, но като се вземе предвид, че общият размер на допустимите разходи все още е надхвърлил размера на максималната помощ от Комисията, това не е оказало въздействие върху размера на изплатената помощ.

49

По единствения договор от извадката, който е подписан след тръжна процедура — договорът за полетни услуги на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ (№ 16), от май 2014 г. до март 2015 г. (11 месеца) в Демократична република Конго³⁰ са транспортирани повече от 10 500 пътници и 250 тона стоки. Чрез този договор Комисията гарантира на своите партньори и на техните товари сигурен и бърз достъп до отдалечени дестинации, които иначе биха били на практика невъзможни за достигане. По този начин тя е предоставила хуманитарна помощ на уязвимо население и е изпълнила един от основните приоритети на ПИХП.

Комисията е реагирала на промените, но би могла да обоснове по-добре удължените срокове

50

Около половината³¹ от проектите в одитната извадка са били изпълнени за по-дълъг от първоначално планирания период — от два до шест месеца — или за по-голям бюджет (вж. подробности в приложение VI). Пет от седем случая на удължаване на сроковете без увеличение на бюджета са били одобрени в случаите на ниско усвояване на бюджета, свързано със закъснения при изпълнението, които се дължат предимно на външни фактори. Повечето от увеличенията на бюджета — пет от седем проекта — са били свързани с допълнителни нужди, породени от влошаване на ситуацията или от липсата на стабилност.

51

В един случай основната причина за удължението е била да се даде на партньора допълнително време да организира прехода от финансиране от Комисията към друг механизъм. Самата Комисия признава в оценката на искането за изменение, подадено от партньора, че не е приоритизирала този проект за 2014 г.³²

52

В два случая удълженията на срока са били одобрени, когато закъсненията при изпълнението са били отговорност предимно на партньорите. В тези случаи Комисията е решила да не иска възстановяване на част от финансирането и да не го пренасочва за други проекти (вж. точка 48). Вместо това, тя е избрала да даде на партньорите възможност да изпълнят колкото е възможно по-голяма част от проекта, като по този начин гарантира, че бенефициентите ще получат помощта. Въпреки това, основната причина за удължаването на срока не са приоритизираните нужди и уязвимите места.

Съществуват ограничени данни за действията, предприети с цел свързване на помощта, възстановяването и развитието

53

Връзката между помощ, възстановяване и развитие и по-добрата координацията между развитие и хуманитарни дейности са приоритети на политиката в стратегията на Комисията. Няма обаче анализ на потенциални програми, които биха могли да се комбинират, нито на възможните действия в региона. Например, не е споменато възможното участие на Комисията в разработването на стратегията за здравеопазване при свързването на помощта, възстановяването и развитието — една от специфичните цели в сектора на здравеопазването в рамките на Националната индикативна програма за 11-ия Европейския фонд за развитие за Демократична република Конго³³ за периода 2014—2020 г.

54

За проверявания период има само един пример за хуманитарен проект, който е интегриран в здравната програма, разработена в рамките на НИП за 2014—2020 г. за Демократична република Конго³⁴. В Уганда бежанците получават парцел земя и известни права за участие в местната икономика³⁵. Хуманитарните услуги, като например здравеопазването, също са използвани от местното население, което представлява добра практика за облекчаване на тежестта на приемните общности и за избягване на напрежение с бежанците. Липсват обаче примери за взаимодействие с програми за развитие. Това може да доведе до ситуация, в която хуманитарната помощ замества други устойчиви решения като връщане, преселване в друга държава или местна интеграция.

55

Службата на ООН за координация по хуманитарни въпроси — OCHA, която е координатор на хуманитарната помощ за Демократична република Конго, признава, че трябва да положи повече усилия за координиране между действащите страни в областта на хуманитарната помощ и помощта за развитие. Това е определено и като приоритетна област за 2015 г. на форума на хуманитарните донори за Демократична република Конго, наречен Група за добро хуманитарно донорство³⁶. Скорошен доклад на Световната банка³⁷ също отправя препоръка агенциите за развитие да се ангажират в по-голяма степен с проблема с разселването в региона на Големите африкански езера.

16Вж. уебстраница: http://www.inform-index.org/Home

17В ПИХП за региона на Големите африкански езера, версия 4, точка 4) се предвижда помощ от ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“, стр. 10.

18Към първоначалната сума за 2015 г. за региона на Големите африкански езера са добавени също 2 млн. евро поради притока на около 80 000 лица от Централна Африка в Демократична република Конго.

19По-голямата част от заявление за финансиране са подадени около индикативната дата, посочена в първата версия на ПИХП, обикновено към края на годината или в началото на следващата година.

201) Адаптиране към специфичните нужди, свързани с пол и възраст. 2) Интегриране на дейности за устойчивост чрез определяне на възможностите за намаляване на потенциалните рискове за уязвимите лица и за подобряване на тяхното препитание, като това включва също така препоръка от Комисията до нейните партньори да изследват от самото начало възможните взаимодействия и допълняемост с участниците от областта на развитието и националните участващи страни. 3) Интегриране на действия за закрила, чиято цел е да намалят физическата и психологическата несигурност за лицата и групите под заплаха.

21В своя одитен доклад от 19.6.2014 г. относно споразуменията за финансиране с органи на ООН и с други международни организации Службата за вътрешен одит на Комисията споменава също така слаби или непълни оценки на проекти.

22Всяко едно изключение следва да бъде обосновано, като това е направено за 2 проекта в извадката на Сметната палата.

23Един окончателен доклад още не е бил получен към края на одита.

24В един случай Генерална дирекция „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ не е спазила крайните срокове за преглед на окончателните доклади и не е била в състояние да изпрати искане за информация.

25Продоволствено подпомагане за бежанци в северозападна Танзания и управление и координация на спонтанно възникнали селища в Демократична република Конго.

26За 20-те проверени проекти са извършени общо 33 посещения на място. За 9 от тях мониторинговият доклад съдържа ограничени коментари.

27Един проект не е получил задоволителна оценка.

28Такъв е бил случаят за поне двама партньори през 2015 г.

29Например при процеса на подбор за 2015 г. 3 заявления за финансиране са били отхвърлени от ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ отчасти поради проблеми с изпълнението, установени при мониторинга на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ на предишни финансирани проекти.

30Договорът е за осигуряване на въздушни транспортни услуги за товари и за хуманитарни участници и в Кения и други места при нужда (Мали, Чад и др.).

3110 от 20 проекта. Не са вземани предвид увеличения, свързани с недостига на бюджетните кредити за плащане от 2014 г. Всички удължени срокове са формализирани чрез изменения към договори.

32Проект № 6. Извадка от оценката на място на техническия сътрудник на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ относно искането за изменение от партньора.

33Вж. стр. 10—12 от Националната индикативна програма за периода 2014—2020 г.

34ПИХП за 2015 г. посочва, че Комисията продължава финансирането на проекта с хуманитарна помощ и през 2014 г. до финализирането на споразумението за финансиране с помощ за развитие.

35Уганда също приема бежанци от Южен Судан и от Централна Африка в други региони на страната, които не попадат в обхвата на одита на Сметната палата. Ето защо изложените коментари на Сметната палата се ограничават до селищата на бежанци от Конго.

36За повече подробности вж. http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, вж. стр. 11.

Заключения и препоръки

56

Хуманитарната помощ за населението, засегнато от конфликти в областта на Големите африкански езера, като цяло е управлявана ефективно от Комисията. Оценката на нуждите е изчерпателна, а приетият подход притежава достатъчно гъвкавост, за да се справи с бързо променящите се обстоятелства в областите, засегнати от конфликти. На разположение е било допълнително финансиране за спешни ситуации, като например последствията от кризата в Бурунди. Проверените проекти са предимно успешни при посрещането на спешните нужди.

57

Бяха открити редица слабости, някои от които са свързани с недостатъчната прозрачност на ключови етапи от жизнения цикъл на проектите. Въпреки че информационната система за управление на проекти, поддържана от Комисията, предоставя полезни данни относно жизнения цикъл на проектите, тя не съответства на информационните изисквания в някои конкретни области.

58

Основните приоритети за региона са определени въз основа на оценки на нуждите и финансирането е разпределено в съответствие с тези приоритети. Не беше възможно обаче да се определи дали избраните проекти са в приоритетните местоположения, тъй като това допълнително приоритизиране не е документирано. Също така липсват достатъчно доказателства, че всички приложими критерии и общи принципи са прилагани при одобряването на проектните предложения, тъй като този процес не е документиран по прозрачен начин. Системата не е предоставила достатъчно информация за извършване на сравнителна оценка на качествата на проектите и за определяне дали са били избрани най-подходящите проекти.

Препоръка 1
Комисията следва да провежда по-прозрачен процес на подбор

Основните етапи на процеса на подбор следва да бъдат ясно документирани с цел да се покаже, че са избрани най-подходящите проекти, и да се гарантира прозрачност на процеса на подбор. Това следва да бъде изпълнено до следващия етап на подбор.

59

Освен това не са били проверени бюджетите, придружаващи проектните предложения, за да бъде установена разумността на разходите. В действителност в някои случаи предложените бюджети не са били подходящи за извършване на каквато и да е оценка. Това има последствия не само на етапа на одобряване на проектите, но означава също така, че за анализа на разходите на по-късни етапи с цел контрол може да липсва стабилна основа.

Препоръка 2
Разходите по предложенията следва да бъдат по-добре анализирани, преди да бъдат приети

Комисията следва да обръща повече внимание на предложените разходи на проектите и във всички случаи да преценява дали те са разумни. Във връзка с това Комисията следва да настоява нейните партньори да представят бюджети, които да съдържат необходимата информация за анализ. Може да бъде въведен кратък контролен списък, чрез който да се предоставят данни за спазването на тези контролни характеристики. Това следва да бъде изпълнено до следващия етап на подбор.

60

Като се вземе предвид естеството на действията, съществуващата мониторингова рамка е задоволителна, тъй като балансира нуждата от информация на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ и изискванията за минимализиране на административната тежест. Информацията, предоставяна от партньорите в техните междинни и окончателни доклади, обаче, често закъснява и затруднява Комисията да реагира бързо на възможните възникващи проблеми и да извлече поуки за планирането в бъдеще. Въпреки че има данни за предприемане на действия за проследяване в някои случаи, това не е било гарантирано, тъй като проблемите и предприетите последващи действия не са били систематично документирани. Важна характеристика на мониторинга е присъствието на служители на място, което е от взаимна полза за партньорите и за Комисията. Докладването от страна на служителите на място обаче не е довело до установяване на основни проблеми във всички случаи. Като цяло мониторингът е подходящ, но има нужда от по-подробно проследяване.

Препоръка 3
Комисията следва да разясни в каква степен са разрешени проблемите, които се нуждаят от проследяване

Документът за управление на всеки проект следва да бъде изменен до края на тази година, за да включи необходимите елементи за ясно установяване на възникналите проблеми, във връзка с които следва да бъдат предприети по-нататъшни действия, както и на извършеното проследяване.

Препоръка 4
По-добро докладване от страна на партньорите и на служителите на място следва да позволи предприемане на незабавни действия

На партньорите следва постоянно да се напомнят техните задължения за подробно и навременно докладване. За посещенията на място следва да бъде въведен контролен списък за служителите на Комисията, така че да бъдат обхванати ключовите проблеми. Това следва да бъде изпълнено до края на годината.

61

Цялостното изпълнение на Плана за изпълнение на хуманитарната помощ не е оценено. В резултат на това поуките, които биха могли да бъдат извлечени от неговите силни и слаби страни, не са налични за използване в бъдеще. Освен това, една оценка от такова естество би осигурила полезна обобщена информация за управленски цели. Също така беше отбелязано, че през последните години не е извършвана оценка на региона на Големите африкански езера.

Препоръка 5
Комисията следва да въведе обща система за докладване относно изпълнението на ПИХП

Комисията следва да въведе система за докладване на ниво ПИХП, която да представя основните крайни продукти и резултати, да определя главните поуки и добрите практики, които да бъдат прилагани за ПИХП за следващите години. Тя следва също така да разгледа стратегическите въпроси, като например какъв подход следва да се възприеме при продължителна криза.

62

Като цяло, постигнатите резултати за извадката от проверени проекти са задоволителни. Един от партньорите обаче е успял да изразходва по-голямата част от своя бюджет, въпреки че е постигнал само малка част от някои от планираните резултати. В няколко случая не е било ясно каква е обосновката за удължаването на срока и за отпускането на допълнителен бюджет. По отношение на извършваната от Комисията оценка на резултатите, в някои случаи от наличната информация не става ясно как са били формирани заключенията.

Препоръка 6
Комисията следва да установи ясна връзка между резултатите, постигнати от даден проект, и оценката, използвана за извършване на плащането

Комисията следва по-добре да планира, структурира и документира оценката на действията, които са само частично постигнати, и да установи ясна връзка между постигнатите резултати и цялостното заключение по проекта преди да одобри окончателното плащане. Това следва да бъде изпълнено възможно най-бързо.

Препоръка 7
Удължаването на сроковете и допълнителното финансиране за проекти следва да бъде ясно обосновано

Комисията следва да предостави ясна обосновка за допълнителното финансиране и удължаването на срокове за партньорите и следва да предприеме твърди действия по всички случаи на слабо изпълнение. Това следва да бъде изпълнено за всички бъдещи искания за удължаване на срокове.

63

Въпреки че свързването на помощта, възстановяването и развитието е ясно изразена политика на Комисията, няма много данни за прилагането ѝ. На практика е по-вероятно хуманитарна помощ да бъде използвана в случаи, в които по-подходящи биха били други устойчиви решения като връщане, преселване в друга държава или местна интеграция.

Препоръка 8
Комисията следва да приоритизира свързването на помощта, възстановяването и развитието

Следва да бъдат разгледани всички възможности за свързване на усилията в областите на предоставяне на помощ, възстановяване и развитие. Това означава поставяне на този приоритет на едно от първите места по важност в ключови етапи от процеса на планиране.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 10 май 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Карта на региона на Големите африкански езера

Приложение II

Бежанци от Демократична република Конго в началото на 2016 г.

Източник: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Приложение III

Карта на бежанците от Бурунди към 26 януари 2016 г.

©ВКБООН, Картографска служба на ООН, автор: Регионален център за услуги на ВКБООН, Найроби Източник: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (вж. раздел „Карти“ („Maps“).

Приложение IV

Списък на проверените проекти

а)Продължен в рамките на регионалния проект.

б)Проектът е продължен, но с различен партньор от партньора през 2015 г. Изпълняващата организация остава същата.

 Окончателните плащания не са извършени, сумата все още е предварителна

Приложение V

Проверени междинни и окончателни доклади

Приложение VI

Изменения на проверените проекти

 Увеличението на бюджета е свързано с недостига на бюджетни кредити за плащания през 2014 г.

 Удължаване на продължителността в случаите, когато в края на проекта все още са налични средства

 Увеличението на бюджета е свързано с нови/допълнителни нужди

 Проекти с увеличено финансиране и/или удължена продължителност

Отговори на Комисията

Кратко изложение

V

Наличието на повече официални документи относно спазването на задължителните критерии би било полезно. При все това адаптиране на географските приоритети се извършва редовно благодарение на присъствието на служителите на място на Комисията на форуми за координация на хуманитарната дейност, както и благодарение на ежеседмично предоставяната актуална информация относно хуманитарното положение. Освен това Комисията анализира основателността и пълнотата на цялостната структура на бюджета и неговата съгласуваност с предложените действия.

VI

С оглед на установената от Комисията цялостна рамка от канали за комуникация и инструменти за мониторинг не може да се установи системна връзка между късното предаване на докладите и късното констатиране на проблемите

VII

По отношение на обосновката за удължените срокове и за допълнителните бюджети Комисията посочва, че за всяко изменение на проект FichOp¹ съдържа обосновка на удължаването на срока на проекта в съответствие с приложимите процедури.

VIII

Макар да потвърждава, че това продължава да представлява приоритет, ограниченията по отношение на установяването на връзка между помощ, възстановяване и развитие (УВПВР) в Демократична република Конго са значителни и трябва да бъдат признати. Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ (DEVCO) и Генерална дирекция „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ (ECHO) си сътрудничат тясно за гарантиране на УВПВР и за обмена на информация относно хуманитарното положение в различните зони, в резултат на което например е разработена здравна програма съгласно подхода за УВПВР в Демократична република Конго по 11-ия европейски фонд за развитие (ЕФР).

Констатации и оценки

17

От 2016 г. обучението за извънредни ситуации се превърна в приоритет за акциите за хуманитарна помощ в целия свят, като заделените средства възлизат на 4 % от общия бюджет.

Недостатъчна прозрачност на етапа на подбор на проекти

Комисията счита, че въпросът е свързан по-скоро с недостатъчна официална документация, а не с недостатъчна прозрачност.

26

Адаптирането на географските приоритети се извършва редовно чрез присъствието на нашите експерти на място на всички форуми за координация на хуманитарната дейност. Освен това се изготвят писмени седмични справки за хуманитарното положение, осигуряващи информация за актуалното положение, която се използва при дейността за програмиране.

Предвид присъствието на Комисията на място, тясното сътрудничество с други участници и ясните критерии за намесите на Комисията (разселване на население поради въоръжен конфликт, водещ до остри хуманитарни нужди), без съмнение избраните проекти попадат в главните приоритетни области. Все пак, ако не са изпълнени някои други задължителни критерии и/или липсва финансиране, не всички проекти, представени в рамките на дадена приоритетна област, винаги се одобряват.

Освен това Комисията все по-активно избира партньори с цел подготвеност и реагиране при извънредни ситуации в широко определени географски области, за да бъдат обхванати всички „горещи точки“, които възникват в източната част на Демократична република Конго през годината.

29

В насоките за FichOp, одобрени от ръководството през март 2016 г., се съдържат указания за анализ на предложенията с цел обосноваване на заключенията, които трябва да бъдат съобщени.

Във връзка с общите принципи, които не са оценявани систематично, Комисията подчертава, че показателите за пол и възраст или за устойчивост са въведени съвсем наскоро и са задължителни съответно от юли 2014 г. и януари 2015 г. Използваната от Сметната палата извадка обаче (всички проекти с изключение на един, стартирал преди 1 юли 2014 г.) засяга период, в който тези показатели все още не са били установени.

Що се отнася до закрилата, в изключително редки случаи компонентът не е изрично оценен в изисканата оценка.

30

По отношение на подробното описание на бюджетите, представени със заявленията за финансиране, Комисията счита, че степента на подробно описване на бюджета, представен от партньорите, е достатъчна за оценката на основателността на предложените разходи. Степента на описване е определена в Общите условия и в насоките за рамковото споразумение за партньорство (РСП), както и във финансовото и административно рамково споразумение (FAFA).

Комисията анализира, наред с другото, общата структура на бюджета и неговата съгласуваност с предложеното действие. Службите на Комисията анализират обосноваността и пълнотата на бюджета (и неговата разбивка) и неговата съгласуваност с предложените действия, като използват сравнителни показатели от минали периоди, ако са налични, или информация за местния пазар.

31

Моля, вж. отговора на Комисията на точка 30 по-горе.

33 б)

Комисията би желала да добави, че два пъти е извършван мониторинг на почти половината от одитираните проекти.

36

Късното представяне на междинните доклади не ограничава систематично възможностите на Комисията да разрешава установените проблеми. В действителност поради използването на други канали за комуникация и инструменти за мониторинг не може да бъде установена системна връзка между късното представяне на доклад и преодоляването на проблемите, които могат да бъдат установени дори преди приемането на междинните доклади.

Комисията разполага с обща рамка за мониторинг, която включва посещения на място. Тези редовни посещения на място, извършвани от хуманитарни експерти, представляват най-важният инструмент за оценка дали очакваните дейности/резултати се реализират според плановете (проверка на реалното положение). Тези посещения на място се допълват от редовен диалог на място с партньорите. Чрез това присъствие на място всеки проблем се установява бързо и се предприемат последващи действия със съответния партньор.

39

Невинаги са налични финансови данни на място по време на посещенията, извършвани от служители на Комисията. Поради това най-често не се докладва за „финансовото изпълнение“ чрез FichOp. Комисията ще обмисли как да бъде преодолян този проблем.

Каре 3 — Примери за липса на анализ на последствията от установените проблеми в докладите от посещенията на място

В случая на проекта на ООН за продоволствена сигурност в Катанга с участие на множество донори мониторингът на бюджета по действието се извършва на национално равнище, а не на равнище провинции. Агенцията на ООН отправя целогодишен призив за финансиране. Финансовите средства от други донори продължават да бъдат предоставяни и да търпят промени постоянно през годината, поради което едва в края на годината партньорът може да посочи общия бюджет по действието, когато са регистрирани всички предоставени средства. Ето защо финансовите данни не са били налични по време на посещението на място на служители на Комисията и поради това не е било възможно да се направи заключение в това отношение.

Освен това при действие с участието на множество донори се прилагат разпоредбите на FAFA. В такива случаи общите допустими разходи по действието, посочени в специалните условия, се разглеждат като прогнозна стойност, която може да се промени по време на изпълнението на действието, т.е. ако не бъдат предоставени средства, очаквани от други донори. Самите промени в общия бюджет по действието няма да доведат до промяна в предоставените от Комисията средства. Поради това партньорът не е уведомил официално Комисията за промените в общия бюджет по действието и не е бил длъжен да изпрати искане за изменение. При действия с участие на множество донори и международни организации или структури на ООН, партньорът може да актуализира стойностите едностранно на следващия етап на докладване, за да отрази промяната в бюджета.

40

Срокът на настоящата одитна стратегия изтече в края на 2015 г., а новата одитна стратегия за периода 2016—2020 г. (включително нова методология за формиране на извадки) е в процес на одобряване от страна на висшето ръководство на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“. Стремежът е при новата методология действително да има повече взаимодействие с рамката за мониторинг, по-специално като се взема под внимание анализът на риска относно партньорите и действията, извършен от оперативните звена.

42

За 2016 г. беше предвидена оценка за Демократична република Конго, като тя престана да бъде приоритет вследствие на текущия одит на резултатите. Съществува вероятност тя да бъде добавена към програмата за оценка за 2017 г.

44

Това очевидно е въпрос, във връзка с който ще са необходими известни корекции в настоящата информационна система (APPEL), и Комисията ще проучи възможностите за отстраняване на този недостатък.

47

Насоките за FichOp, одобрени през март 2016 г. от Комисията, следва действително да допринесат за подобряване на съгласуваността по отношение на информацията, съдържаща се в оценката.

48

Процедурата за намаляване на отпусканата от Комисията помощ поради незадоволително, частично или закъсняло изпълнение се използва рядко.

Трудно е да се прецени с точност дали незадоволителните резултати са вследствие от лошо изпълнение или са свързани с контекста (промяна на контекста, липса на достъп, аспекти, свързани със сигурността, и логистични ограничения).

Разпоредбите на новото РСП от 2014 г. предвиждат, че Комисията може да намали размера на отпусканите безвъзмездни средства, ако действието не е изпълнено или ако е изпълнено незадоволително, частично или със закъснение. Комисията е подобрила и изяснила вътрешните процедури, за да се гарантира, че всяко намаляване е правно обосновано и съразмерно на тежестта и мащабите на неизпълнението. Когато резултатите не са постигнати, резолюцията „удостоверено вярно“, предоставена от вторично оправомощения разпоредител с бюджетни кредити, включва приложение, в което се обосновава намаляването на финансовите средства поради недостатъчни резултати, или обосновка въз основа на форсмажорни обстоятелства.

Рискът прилагането на процедурата при слаби резултати да доведе до загуба на бюджетни средства обаче е много малък, тъй като евентуално отказаните средства могат да бъдат предоставени за други проекти в рамките на срока за изпълнение на съответния план за привеждане в действие на хуманитарна помощ (24 месеца). Капацитетът за повторно оползотворяване на евентуално отказани средства се потвърждава от нивото на изпълнение на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“, което през годините е на стабилно равнище от около 98 %.

Каре 5 — Управление и координация на спонтанно възникнали селища в Демократична република Конго(№ 18)

Сумата от 57 300 EUR е изчислена въз основа на общите разходи за резултат 3 (572 998 EUR), като този резултат е само частично постигнат поради закъснение в изпълнението. Комисията е приложила ставка за слаби резултати в размер на 10 % в допълнение към приспаднатите недопустими разходи.

Действително през следващата година е бил подписан договор с партньора, тъй като това е упълномощеният партньор за управлението и координацията на лагери (УКЛ) на национално равнище и следователно е основен партньор при решаването на проблеми с разселването на население в зони на конфликт. Комисията все пак взе решение да намали отпусканата от нея помощ, но да запази известна степен на подкрепа по стратегически причини.

51

Фактът, че броят на бежанци е намалял значително през годините (от 250 000 до по-малко от 70 000 души) принуди Комисията да рационализира подкрепата, която предоставя, чрез водещата агенция (намаляване на броя на бежанците, водещо до намаляване на броя на финансираните партньори).

Въпреки това, тъй като на партньора вече е предоставяна подкрепа от Комисията в продължение на няколко години за това действие, е било желателно да има стратегия за безпроблемен преход/предаване с водещата агенция с цел ограничаване на неблагоприятното въздействие, което това би могло да има върху бенефициерите (при гарантиране на непрекъснатост на основните здравни услуги). Във връзка с това по плана за изпълнение на хуманитарната помощ за 2013 г. е одобрено изменение за удължаване на договора за 6 допълнителни месеца с допълнително финансиране от 450 000 EUR, като са използвани налични средства.

52

Посоченото удължаване на срока на действието се е наложило предимно поради приоритизираните нужди и уязвимите места. Причините за приемането на тези удължавания винаги са били свързани с нуждите на бенефициерите — с предоставянето на допълнително време на партньора Комисията е определила като ясен приоритет удовлетворяването на непосредствените нужди на бенефициерите. Решението за възстановяване или пренасочване за други проекти би изисквало твърде много време, а настоящите нужди не биха били удовлетворени. Това не е счетено за реалистична възможност.

53

Генералните дирекции на Комисията „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ и „Международно сътрудничество и развитие“ си сътрудничат тясно в проучването на всички възможни варианти за УВПВР и обикновено обменят информация относно хуманитарното положение в различните райони на Демократична република Конго. Това продължава да бъде приоритет на равнището на Комисията, но ограниченията, свързани с УВПВР, са значителни в контекста на Демократична република Конго.

По отношение на Демократична република Конго дейността на Комисията в областта на развитието е в духа на Споразумението от Котону, в рамките на което правителството на Демократична република Конго има водеща роля и определя приоритетите. Единственият приоритетен сектор с теоретична потенциална връзка с хуманитарната помощ на Комисията е здравеопазването. Правителството провежда политика за насочване на помощта за развитие и двустранната помощ към пренебрегнати райони в зони без конфликти, тъй като те се оказват изоставени от международните участници в сравнение със зоните, засегнати от конфликти в източната част. Естествена реакция от гледна точка на действащите страни в областта на помощта за развитие и националните органи е да съсредоточат вниманието си върху тези райони, тъй като те предлагат стабилност и сигурност и не са свързани с риск от изоставяне на проектите заради съществуването на насилие. Поради това инвестирането в стабилни райони има по-добри изгледи да допринесе в известна степен за намаляване на бедността. Освен това с право се счита, че зоните на конфликт в източната част (където е съсредоточена хуманитарната помощ на Комисията) се възползват от присъствието на значителна част от хуманитарната общност (НПО), докато много малко на брой организации присъстват в останалата част на страната, за да работят по структурните проблеми и трайната бедност. Не може да се очаква Комисията да организира дискусии във връзка с УВПВР в зони, където съществува средносрочен риск проектите да бъдат изоставени или сериозно засегнати поради извънредна ситуация. През последните 5 години единствената зона в източната част с относителна стабилност бяха засегнатите от бившата Божия армия за съпротива (LRA) райони в Haut Uele и Bas Uele (северната част на Източната провинция (Province Orientale)), което всъщност е мястото, където службите на Комисията договориха успешен преход към УВПВР. В останалите зони в източната част на Демократична република Конго, където присъства хуманитарната помощ на Комисията, нестабилността продължава да съществува и ние не можем да посочим дори един район на картата, където в продължение на над една година да не е имало дейност на въоръжени групировки, убийства и/или разселване.

Поради това възможностите в такъв контекст по същността си са ограничени, но когато условията са изпълнени в географско отношение (зоните стават по-стабилни) и отговарят на държавните приоритети/приоритетните сектори (здравеопазване) и приоритетните зони (Kasaï Oriental, Lomami, Kasaï Central, Северно Kivu, Ituri, Haut Uelé, Kongo Central), УВПВР се насърчава активно. Такъв случай действително е възниквал един път по време на срока на одита (вж. по-горе).

Неотдавна участието на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ в обсъждането на прехвърлянето на помощ за болницата Panzi в провинцията Южно Kivu доведе до осъществяването на проект на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ на стойност 3 милиона евро (финансиран по програмата за глобалните обществени блага и предизвикателства). Целта на това действие ще бъде центърът да се приведе в съответствие със стандартите на многопрофилните болници, подкрепяни от националната програма за здравеопазване по ЕФР, с цел да се осигури възможност за евентуално бъдещо включване в нея.

В зоните без конфликти се осъществяват други инициативи за УВПВР (в областта на продоволствената несигурност в провинциите Kasai и в областта на здравеопазването и водоснабдяването в райони, засегнати от холера).

54

Като се има предвид преобладаващото положение в източната част на Демократична република Конго, особено от гледна точка на сигурността, към момента не е възможно да се изпълни повече от един проект за УВПВР (здравеопазване). Въпреки това Комисията ще продължи да се възползва от всяка съществуваща възможност за УВПВР (например инициатива в Южно Kivu в подкрепа на болницата Panzi или мисия в Северно Kivu, обмисляна от делегацията на ЕС в Демократична република Конго). Комисията е назначила здравен специалист, който да продължи проучването на всички възможности за УВПВР.

По отношение на Уганда Комисията посочва, че правителството на Уганда е изготвило план за развитие, в който е включен въпросът за бежанците и чрез който се обедняват действащите страни в областта на хуманитарната помощ и помощта за развитие в търсене на дългосрочни решения за бежанците, като се ангажират и приемните общности.

55

Фактът, че този проблем не е решен и всяка година възниква отново като приоритет, сочи, че са налице редица ограничения/предизвикателства, които възпрепятстват решаването му.

Поколения опитни експерти в областта на хуманитарната помощ и помощта за развитие са полагали значителни усилия за справяне с този проблем без особен успех. Дори мисията на ООН за стабилизиране в Демократична република Конго (MONUSCO), разполагаща със специално звено за стабилизация, през последните две години изготвя планове и провежда срещи за стабилизация на зоните, освободени от дейността на въстаническото „Движение 23 март“ (M23), но не може да се похвали с нито един успешен проект; нещо повече — зоните, които са били под контрола на M23, понастоящем са част от най-опасните райони за хуманитарните работници (и дори още по-неподходящи за действащите страни в областта на помощта за развитие, които са подготвени за поемане на по-нисък риск).

Основните проблеми, които възпрепятстват напредъка по УВПВР, са същите като установените от различните служби на Комисията: условия на конфликт, несигурност и разселване на население, което не способства за осъществяване на действия в областта на развитието. УВПВР може да се осъществи единствено когато са изпълнени минимални условия, а в зоните на конфликт, където действа ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“, тези условия не са налице.

Заключения и препоръки

57

Комисията счита, че въпросът е свързан по-скоро с недостатъчна официална документация, а не с недостатъчна прозрачност.

Препоръка 1

Комисията приема препоръката. Комисията счита, че въпросът е свързан по-скоро с недостатъчна официална документация, а не с недостатъчна прозрачност.

Комисията вече предприе стъпки в това отношение чрез приемането на насоките за FichOp през март 2016 г. Ще бъде изготвена и програма за продължаващо обучение с цел да се гарантира, че служителите са запознати с тези насоки и в състояние да ги спазват.

59

Колко подробен следва да е бюджетът, представен от партньорите, е определено в Общите условия и в насоките за РСП. Тази степен на детайлност се счита за достатъчна за оценка на основателността на предложените разходи. Увеличаването на количеството на информацията няма да има действителна добавена стойност.

Препоръка 2

Комисията приема тази препоръка.

От една страна Комисията отбелязва, че бюджетът, съгласно определението, включено в Общите условия и в насоките за партньорите по РСП и FAFA, е достатъчно подробен, за да може да се направи оценка на основателността на предложените разходи, необходими за постигане на резултатите. Службите на Комисията вече анализират основателността, пълнотата и съгласуваността на бюджета (и неговата разбивка) с предложените действия, като използват сравнителни показатели от минали периоди, ако са налични, или информация за местния пазар.

От друга страна, може да бъде необходим контролен списък за документиране на този анализ или кратки насоки за оценката.

60

Късното предоставяне на информацията от партньорите не затруднява системно Комисията да реагира бързо на възможните възникващи проблеми и да извлече поуки за планирането в бъдеще. Благодарение на рамката за комуникация и мониторинг, създадена от Комисията съвместно с нейните партньори, не може да бъде установена системна връзка между късното предоставяне на докладите и затруднения в навременното установяване на проблемите. Редовните посещения на място на служители на Комисията представляват инструмент, чрез който се оценява дали очакваните дейности/резултати се реализират според плановете (проверка на реалното положение). Тези посещения на място се допълват от редовен диалог с партньорите на място.

Препоръка 3

Комисията приема препоръката и ще проучи начини за подобряване на вътрешната система за докладване в това отношение.

Препоръка 4

Комисията приема препоръката, че посещенията за мониторинг следва да водят до систематична оценка на основните проблеми. Насоките за FichOp, които бяха въведени през март 2016 г., съдържат раздел с указания за извършването на мониторинг за служители на Комисията, осъществяващи посещения за мониторинг. Предвижда се организирането на сесии за обучение с цел да се стимулира и гарантира систематичното използване на тези насоки. Въвеждането на контролен списък обаче се счита за излишно.

61

Оценка за Демократична република Конго беше предвидена за 2016 г., но тя престана да бъде приоритет вследствие на текущия одит на резултатите. Съществува вероятност да бъде добавена към програмата за оценка за 2017 г.

Препоръка 5

Комисията приема препоръката и ще разгледа възможностите, чрез които може да се изпълни препоръката, като вземе под внимание ефективността на цялостната организация на докладването.

Препоръка 6

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече е предприела стъпки в това отношение чрез приемането на насоките за FichOp през март 2016 г. Насоките действително следва да допринесат за подобряване на съгласуваността по отношение на информацията, съдържаща се в оценката, и за установяване на необходимата връзка между постигнатите резултати и общото заключение.

Препоръка 7

Комисията приема, че е необходима ясна обосновка за допълнителното финансиране и удължаването на срокове. Всъщност вече е въведена подходяща рамка. Всички удължавания на срокове и допълнителни финансирания за проекти са одобрени въз основа на обосновка, предоставена от партньора. Оценката на обосновката, извършена от служители на място и в централата, накрая се отразява във FichOp за одобрение от ръководството.

Препоръка 8

Комисията приема препоръката относно отдаването на приоритет на свързването на помощта, възстановяването и развитието и ще мобилизира своите многостранни усилия за предприемането на конкретни действия в тази връзка.

Въпреки че Комисията продължава да отдава приоритет на тази обща цел в своята програма, специфичните условия в Демократична република Конго затрудняват изключително много постигането на тази цел, тъй като ограниченията трудно могат да бъдат преодолени.

1FichOp („fiche opérationnelle“) е инструмент, използван от ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ (ECHO), чрез който се документират всички основни аспекти на оперативния анализ и последващите действия, извършвани от експертите на място, отговорните служители, административните асистенти и финансовите служители, във връзка с хуманитарните действия през целия им цикъл, като на по-късен етап той се използва за статистически цели и одитни следи. Посочен е в точка 28 от този доклад.

QJ-AB-16-014-BG-E    ISSN 1977-5814

Одиторите заключават, че хуманитарната помощ за населението, засегнато от конфликти в региона на Големите езера в Африка, като цяло се управлява ефективно от Комисията.
Средствата са отпуснати за добре определени основни приоритети, но липсва достатъчно яснота при по-подробното приоритизиране на по-късен етап и при подбора на проекти. Не е възможно да се определи дали са избрани най-подходящите проекти.
Като цяло осъществяваният от Комисията мониторинг е адекватен, въпреки че тя би могла да използва по-добре получената информация. На последно място, като се вземат предвид специфичните предизвикателства в региона, по-голямата част от проверените проекти са постигнали задоволителни резултати.