EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx

Internetová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5019-3 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/89164 | QJ-AB-16-014-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-5021-6 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/880800 | QJ-AB-16-014-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5048-3 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/45316 | QJ-AB-16-014-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K jakémukoliv použití či reprodukci tabulky na straně 36 a mapy na straně 37 je nutno získat souhlas přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Činnost | Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu | 28.4.2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) | 15.3.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách | 10.5.2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích | 2.6.2016

CS
2016

č. 15

Zvláštní zpráva

Řídila Komise účinně
humanitární pomoc
poskytovanou
obyvatelstvu zasaženému
konflikty v oblasti
afrických Velkých jezer?

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci vnějších činností. Členem odpovědným za předložení auditní zprávy je předsedající tohoto senátu Karel Pinxten. Podporu při přípravě zprávy mu poskytovali vedoucí jeho kabinetu Gerard Madden, dále Gérald Locatelli a Beatrix Lesiewiczová, odpovědní za podporu a kontrolu kvality, vedoucí úkolu Myriam Cazzanigová a auditoři Kim Hubléová, Peter Kovacs, Cyril Messein a Roberto Ruiz Ruiz.

Zleva doprava: C. Messein, M. Cazzanigová, K. Pinxten, K. Hubléová, R. Ruiz Ruiz.

Obsah

Zkratky a zkratková slova

Shrnutí

Úvod

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Prostředky byly přiděleny na dobře stanovené hlavní priority, ale hierarchizace priorit není dostatečně jasná

Komise náležitě určila potřeby v oblasti afrických Velkých jezer

Komise reagovala odpovídající způsobem

Nedostatečná transparentnost ve fázi výběru projektů

Celkově Komise provádí náležité monitorování, ale získané informace by se mohly využívat lépe

Ve většině případů Komise získává o realizaci projektů odpovídající informace

Nedostatečná následná kontrola

Většina kontrolovaných projektů měla uspokojivé výsledky

Celkové dosažené výsledky jsou pozitivní, ale některá posouzení Komise nejsou jasně zdůvodněna

Komise reagovala na změny, ale prodloužení projektů mohla lépe zdůvodňovat

Existuje jen málo důkazních informací o tom, jakým způsobem se zajišťuje propojení pomoci, obnovy a rozvoje

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Mapa oblasti afrických Velkých jezer
Příloha II | — | Uprchlíci z DRK na začátku roku 2016
Příloha III | — | Mapa burundských uprchlíků k 26. lednu 2016
Příloha IV | — | Seznam zkoumaných projektů
Příloha V | — | Kontrolované průběžné a závěrečné zprávy
Příloha VI | — | Dodatky ke kontrolovaným projektům

Odpověď Komise

Zkratky a zkratková slova

DRK: Demokratická republika Kongo

EAR: Rezerva na pomoc při mimořádných událostech (Emergency Aid Reserve)

ERF: Evropský rozvojový fond

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

GŘ ECHO: Generální ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu

GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj: Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

HAP: Humanitární akční plán

HIP: Plán provádění humanitární pomoci

LRRD: Propojení pomoci, obnovy a rozvoje (Linking relief and Rehabilitation with Development)

MO: Mezinárodní organizace

NGO: Nevládní organizace

NOP: Národní orientační program

OCHA: Úřad OSN pro koordinaci humanitárních záležitostí

Velká jezera: Africká Velká jezera

Shrnutí

I

Oblast afrických Velkých jezer byla v posledních desetiletích postižena konflikty, které vedly k obrovským přesunům obyvatelstva a závažným humanitárním důsledkům. Komise financuje humanitární projekty v této oblasti od roku 1994 a nadále vynakládá úsilí na vyřešení důsledků konfliktů a nepokojů.

II

V současné době je nejpostiženější oblastí Demokratická republika Kongo, v níž žije přibližně 1,6 milionu vnitřně vysídlených osob. Asi 437 000 konžských uprchlíků se momentálně nachází v sousedních zemích, zejména v Burundi, ve Rwandě, Ugandě a Tanzanii. V důsledku nepokojů v Burundi v roce 2015 stoupl celkový počet uprchlíků o přibližně 236 000. Kromě uprchlíků a vysídlených osob se humanitární pomoc poskytuje také místní populaci, která je konflikty zasažena nebo která uprchlíky a vysídlené osoby přijímá.

III

Pomoc spočívá v zajišťování přístřeší, potravin, zdravotní péče a dalších základních služeb. Komise při poskytování této pomoci úzce spolupracuje s mezinárodními nevládními organizacemi, agenturami OSN a dalšími mezinárodními subjekty. V období 2011–2015 se na humanitární pomoc v oblasti afrických Velkých jezer vynaložilo přibližně 300 milionů EUR.

IV

Auditoři dospěli k závěru, že Komise obecně řídila humanitární pomoc obyvatelstvu zasaženému konflikty v oblasti afrických Velkých jezer účinně. Její posouzení potřeb bylo provedeno komplexně a byla zajištěna dostatečná flexibilita na to, aby bylo možné rychle reagovat na měnící se okolnosti. Většina kontrolovaných projektů uspokojivě reagovala na konkrétní výzvy. Byla však zjištěna i řada nedostatků.

V

Ve fázi stanovení zeměpisných priorit a posuzování projektových návrhů chyběly dostatečné listinné důkazní informace. V důsledku toho nebylo možné určit, zda vybrané projekty splňují příslušná kritéria a zda byly vybrány ty nejrelevantnější projekty. Při posuzování předností návrhů se nevěnovala dostatečná pozornost jejich nákladové efektivitě.

VI

Monitorovací rámec byl s ohledem na náročný pracovní kontext přiměřený. Partneři projektů však často své zprávy předkládali pozdě, což snižovalo jejich užitečnost. Zkušenosti terénních pracovníků Komise byly pro financované partnery přínosné, ale zprávy z návštěv na místě nebyly dostatečně ucelené. Vzhledem k tomu, že následná kontrola stavu zjištěných problémů se dostatečné nezaznamenávala, uspokojivé řešení těchto problémů nebylo možné zajistit. Zprávy o plánu provádění humanitární pomoci, které by uváděly přehled výsledků a získaná ponaučení, se na obecnější úrovni nevypracovávají.

VII

Celkově byly dosažené výsledky ve zkoumaných projektech uspokojivé. Jednomu partnerskému subjektu se však podařilo vyčerpat většinu svého rozpočtu, přestože dosáhl jen malého procenta plánovaných výsledků. V některých případech nebylo jasně zdůvodněno prodloužení projektu a navýšení rozpočtu. Pokud jde o vlastní posouzení výsledků, které provedla Komise, v některých případech nebylo z dostupných informací zřejmé, jak k závěrům dospěla.

VIII

Přestože se Komise i ostatní dárci shodovali v tom, že propojení pomoci, obnovy a rozvoje je žádoucí, jen velmi málo příkladů svědčí o tom, že se tak děje i v praxi. Bez velmi aktivního úsilí o splnění tohoto cíle hrozí, že se promarní příležitost posunout se od humanitární k rozvojové pomoci.

IX

V bodech 58–63 této zprávy je uvedena řada doporučení, jejichž cílem je umožnit Komisi zlepšit řízení humanitární pomoci v oblasti afrických Velkých jezer i jinde.

Úvod

01

V oblasti afrických Velkých jezer leží Burundi, Demokratická republika Kongo (DRK), Keňa, Rwanda, Tanzanie a Uganda (viz mapa v příloze I). V této oblasti se odehrály jedny z nejhorších konfliktů na africkém kontinentu v posledních desetiletích. Ve východním Kongu se ozbrojené skupiny včetně konžské armády nadále dopouštějí porušování lidských práv, vydírání, rabování spojeného s násilím jako je znásilňování, únosy a nucené rekrutování dětských vojáků. Výsledná humanitární krize v Demokratické republice Kongo patří k nejsložitějším a nejvleklejším konfliktům na světě v jedné z nejchudších zemí planety¹. V souvislosti s prezidentskými volbami v Burundi, pořádanými v červenci 2015, se na konci dubna téhož roku roztočila spirála násilí a nepokojů, před níž se stovky tisíc obyvatel daly na útěk ze země.

02

Ke konci roku 2015 bylo v DRK přibližně 1,6 milionu vnitřně vysídlených osob a přes 437 000 konžských uprchlíků se nacházelo v sousedních zemích, zejména Burundi, Rwandě, Ugandě a Tanzanii (viz příloha II). Na konci ledna 2016 uprchlo ze své země na 236 000 Burunďanů, kteří nyní žijí převážně v uprchlických táborech ve Rwandě a Tanzanii (počet burundských uprchlíků v jednotlivých zemích regionu uvádí příloha III).

Fotografie č. 1

Tábor pro vnitřně vysídlené osoby v Kibabi - Kishusha na území Masisi, provincie Severní Kivu (6 360 lidí na konci srpna 2015)

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

03

Článek 214 Smlouvy o fungování Evropské unie zdůrazňuje závazek EU poskytovat humanitární pomoc spočívající v pomoci, zmírnění utrpení a ochraně obětí přírodních a člověkem způsobených katastrof po celém světě. Obecný rámec politiky poskytování humanitární pomoci je definován v dokumentu s názvem „Evropský konsensus o humanitární pomoci“ z roku 2008². Tento politický dokument předkládá koncepci EU vycházející ze společných zásad, jejímž cílem je zlepšit soudržnost, účinnost a kvalitu její reakce na humanitární krize.

04

Hlavní cíle (viz rámeček 1) a ustanovení týkající se provádění a správy humanitární pomoci Komisí jsou stanoveny v nařízení o humanitární pomoci z roku 1996³. Pomoc Komise se zaměřuje na nejzranitelnější obyvatelstvo a je založena na humanitárních zásadách lidskosti, neutrality, nestrannosti a nezávislosti. Podporuje také ochranu humanitární práce a dodržování humanitárních zásad a mezinárodního humanitárního práva.

Rámeček 1

Hlavní cíle humanitární pomoci Unie⁴:

a)záchrana a ochrana života během ohrožení a jeho bezprostředních následcích při přírodních katastrofách, které si vyžádaly značné ztráty na životech, fyzické, psychologické nebo sociální utrpení nebo hmotné škody;

b)poskytnutí potřebné pomoci a zmírnění utrpení lidem postiženým dlouhodobou krizí (…), zejména pokud se ukáže, že jejich vlády nejsou schopné pomoci nebo pokud neexistuje žádná úřední moc;

c)pomoci financovat dopravu pomoci a úsilí zajistit, aby pomoc byla dostupná těm, kterým je určena (…);

d)provádět v úzké spolupráci s místními subjekty krátkodobou obnovu a rekonstrukci, (…) s přihlédnutím, pokud je to možné, k cílům dlouhodobého vývoje;

e)řešit důsledky pohybu obyvatelstva (uprchlíci, vysídlené osoby, navrátilci) způsobené přírodními nebo lidmi zaviněnými katastrofami a uskutečňovat programy na pomoc návratu do země původu (…);

f)zajistit připravenost na rizika přírodních katastrof nebo srovnatelných výjimečných okolností a používání vhodného a rychlého systému včasného varování a zásahu;

g)podpořit civilní operace na ochranu obětí ozbrojených konfliktů nebo srovnatelných nebezpečí v souladu se stávajícími mezinárodními smlouvami.

05

Původní rozpočet, který Komise vyčlenila na humanitární pomoc v oblasti Velkých jezer⁵, se pohyboval mezi 52 miliony EUR v roce 2011 a 47 miliony EUR v roce 2015. Částka vynaložená po získání doplňkového financování z rezervy EU na pomoc při mimořádných událostech⁶ nebo z Evropského rozvojového fondu (ERF)⁷ dosáhla v průměru ročně 63 milionů EUR (viz graf 1). Kromě toho Komise vynaložila ročně asi 1,8 milionu EUR na svou místní kancelář v DRK a 7 milionů EUR na leteckou dopravu v oblasti Velkých jezer⁸.

06

Komise jako dárce humanitární pomoci poskytuje prostředky po celém světě prostřednictvím 200 partnerů⁹, s nimiž podepsala rámcové dohody o partnerství¹⁰ na období čtyř až pěti let. Těmito partnery jsou mezinárodní nevládní organizace (NGO), mezinárodní organizace (MO)¹¹ nebo agentury Spojených národů (OSN). V oblasti Velkých jezer připadalo 46 % na nevládní organizace, 7,3 % na mezinárodní organizace a 46,7 % na agentury OSN. Vzhledem ke specifikům humanitární pomoci trvají financované projekty několik měsíců až rok a půl.

07

Ročně Komise přijímá rozhodnutí o tom, jaká počáteční rozpočtová částka bude v celosvětovém měřítku přidělena na humanitární pomoc. Navrhovaný postup pro jednotlivé krize, země či regiony i příslušný rozpočet jsou stanoveny v plánu provádění humanitární pomoci (HIP – Humanitarian Implementation Plan) a technické příloze (včetně provozních doporučení), vypracovaných na základě posouzení potřeb. Tento plán slouží jako referenční standard pro partnery při přípravě jejich žádostí o financování.

08

V případě regionu afrických Velkých jezer se na začátku roku provádí rozsáhlé posouzení (resp. výběr) obdržených žádostí o financování. Během roku se v závislosti na vývoji situace mohou provádět také další posouzení. Vybrané projekty trvají tři až 12 měsíců. Lze je prodloužit až o šest měsíců na celkovou maximální dobu 18 měsíců.

Graf 1

Rozdělení rozpočtu přiděleného na plán provádění humanitární pomoci na období 2011–2015 podle hlavních oblastí

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

09

Základním rysem opatření Komise je její přítomnost na místě. Komise má rozsáhlou provozní síť kanceláří umístěných v krizových oblastech, kde se poskytuje humanitární pomoc financovaná EU¹². Tato síť má následující hlavní funkce:

a)poskytovat ústředí v Bruselu aktuální informace a analýzu potřeb příslušné země, regionu nebo v souvislosti s krizí,

b)přispívat k rozvoji strategií humanitárních opatření,

c)poskytovat technickou podporu při humanitárních operacích financovaných EU,

d)monitorovat provádění projektů financovaných EU,

e)přispívat ke koordinaci dárců na místě.

10

V DRK se síť provozních kanceláří skládá ze dvou ústředních kanceláří v Kinshase, jedné místní kanceláře v Gomě a jedné úřadovny v Bukavu. Pracuje v nich pět vyslaných odborníků („technických asistentů“) a 12 místních zaměstnanců („místní personál“). S výběrem, monitorováním a posuzováním projektů v oblasti afrických Velkých jezer kromě toho pomáhá podle potřeby několik odvětvových odborníků (specialistů v oblasti potravin, ochrany, zdraví…) z regionální kanceláře v Nairobi (Keňa)¹³.

1V žebříčku indexu lidského rozvoje Rozvojového programu OSN za rok 2014 se umístila na 176. místě ze 188. Burundi se zařadila na 184. místo, Rwanda a Uganda na 163. a Tanzanie na 151. místo.

2Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropském parlamentu a Evropské komisi (Úř. věst. C 25, 30.1.2008, s. 1).

3Nařízení Rady (ES) č. 1257/96 ze dne 20. června 1996 o humanitární pomoci (Úř. věst. L 163, 2.7.1996, s. 1).

4Článek 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/96.

5Z kapitoly 23 02 – humanitární pomoc, potravinová pomoc a připravenost na katastrofy, oddíl 3 souhrnného rozpočtu EU.

6Cílem rezervy EU na pomoc při mimořádných událostech je rychle reagovat na konkrétní požadavky pomoci v zemích mimo EU, které v době sestavování rozpočtu nebylo možné předvídat. Přednost mají humanitární operace, ale je-li to nutné, lze rezervu použít i pro civilní řešení krizí a civilní ochranu. Rozhodnutí o jejím použití přijímá Rada a Evropský parlament na návrh Komise.

7Na období 2014–2020 je vyčleněna rezerva 204 milionů EUR, přibližně 0,7 % celkového 11.ERF, z níž se mají financovat humanitární a záchranné operace v zemích AKT výhradně v případech nepředvídaných potřeb, které nelze pokrýt z prostředků naplánovaných v rámci programu GŘ ECHO. GŘ ECHO tuto rezervu spravuje a může dané prostředky využít na základě souhlasu ESVČ a GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj.

8Příslušná smlouva celkově zní na vyšší částku, protože ECHO Flight příležitostně létá rovněž do dalších zemí mimo oblast Velkých jezer, např. Mali, Keni, Čadu.

9Mezinárodní nevládní organizace se vybírají formou zvláštního řízení, které provádí GŘ ECHO. Mezinárodní organizace a agentury OSN musejí být posouzeny v souladu s článkem 60 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

10Finanční a správní rámcová dohoda uzavřená s agenturami OSN.

11Mezinárodní výbor Červeného kříže, Mezinárodní federace společností Červeného kříže a Mezinárodní organizace pro migraci.

12Na začátku roku 2016 měla Komise 48 provozních kanceláří ve 40 zemích a 12 regionálních kanceláří.

13Odvětvoví odborníci, kteří poskytují podporu národním pobočkám, jsou umístěni v regionálních kancelářích. Od poloviny roku 2015 se Kinshasa stala regionální kanceláří a poskytuje podporu Demokratické republice Kongo, Angole, Burundi, Rwandě a Tanzanii.

Rozsah a koncepce auditu

11

Zkoumali jsme, zda Komise účinně řídila své financování humanitární pomoci, která je zaměřena na obyvatelstvo zasažené konflikty v oblasti afrických Velkých jezer. Náš audit se soustředil na tři hlavní otázky:

a)Přidělovala Komise finanční prostředky na základě dobře stanovených priorit?

b)Prováděla Komise patřičné monitorování projektů?

c)Dosáhly projekty svých cílů?

12

Audit se vztahoval na podporu, kterou Komise poskytla v období 2011–2015 v regionu afrických Velkých jezer, do něhož spadá DRK, Uganda¹⁴, Rwanda, Burundi a Tanzanie. Audit probíhal od května do prosince 2015 a zahrnoval:

a)přezkum politických a strategických dokumentů týkajících se humanitární pomoci a další relevantní dokumentace a zpráv,

b)pohovory s úředníky Komise a zástupci partnerských subjektů,

c)přezkum 19 projektů v souhrnné hodnotě 42,9 milionu EUR (z celkového počtu 164 projektů s náklady 255,3 milionu EUR), které se realizovaly během let 2011–2014, a smlouvy o poskytování služeb letecké dopravy s ECHO Flight¹⁵ (viz seznam v příloze IV). Kritériem výběru byla významnost (materialita), zeměpisné a odvětvové pokrytí, prováděcí období, povaha pomoci a typ partnerství.

d)návštěvy DRK od 16. do 25. září 2015 a Tanzanie, Rwandy a Ugandy od 30. září do 8. října 2015, během nichž proběhly pohovory s personálem v terénu, se zaměstnanci delegací EU, s představiteli partnerských organizací a příjemci a také návštěvy deseti projektů na místě.

14V rámci plánování na rok 2015 se Komise rozhodla vyjmout Ugandu z plánu provádění humanitární pomoci pro oblast afrických Velkých jezer a začlenit ji do plánu humanitární pomoci pro Africký roh. Důvodem bylo, že prostředky pro Ugandu byly schváleny v rámci plánu provádění humanitární pomoci 2015 pro Africký roh, aby se tak reagovalo na příliv uprchlíků z Jižního Súdánu, přičemž podle vnitřního pravidla Komise se na stát nemohou vztahovat dva různé plány humanitární pomoci.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Připomínky

Prostředky byly přiděleny na dobře stanovené hlavní priority, ale hierarchizace priorit není dostatečně jasná

13

Zkoumali jsme, zda Komise přidělila humanitární pomoc na základě dobře stanovených priorit, přičemž jsme zjišťovali, jak se určovaly humanitární potřeby v regionu, jak na ně Komise plánovala reagovat a zda její podporu dostaly ty nejrelevantnější projekty.

Komise náležitě určila potřeby v oblasti afrických Velkých jezer

Posouzení potřeb vychází z důkazních informací

14

Komise u všech zemí a regionů, kterým již poskytuje finanční příspěvek, vypracovává roční posouzení potřeb. V případě nečekané krize, ať přírodní, či způsobené člověkem, provede dílčí posouzení potřeb. Pokud dojde ke zhoršení existující krize, v souvislosti s níž se již podnikla opatření, své původní posouzení aktualizuje. To je hlavní postup Komise v rámci ročního plánování a vypracování plánu provádění humanitární pomoci.

15

V případě oblasti afrických Velkých jezer (dále také jen „oblast Velkých jezer“) vychází posouzení potřeb ze souhrnných znalostí a zkušeností načerpaných operačním týmem v Bruselu a týmem v místní kanceláři v DRK. Dalším hlavním zdrojem informací je i) řada mezinárodních ukazatelů k určení hodnoty indexu rizika jednotlivých zemí¹⁶ a ii) zainteresované strany přímo na místě, tedy Úřad OSN pro koordinaci humanitárních záležitostí (OCHA) v DRK a partneři Komise, humanitární dárci.

16

Posouzení potřeb v oblasti Velkých jezer dává dobrý přehled o situaci v DRK jak v oblastech, kde probíhá konflikt, tak mimo ně a v sousedních zemích. Podle zjištění se situace týká následujících skupin obyvatel:

a)vnitřně vysídlené osoby v DRK,

b)uprchlíci, zejména ze Středoafrické republiky a Rwandy v DRK a z Konga a Burundi v sousedních zemích,

c)navrácené osoby (vnitřně vysídlené nebo uprchlíci),

d)obyvatelstvo hostitelské země, které potřebuje pomoci vyrovnat se s přílivem uprchlíků a vnitřně vysídlených osob,

e)další místní obyvatelstvo, které je oslabené konflikty nebo velmi ohrožené podvýživou či epidemiemi v oblastech, kde konflikt přímo neprobíhá.

17

Tyto skupiny obyvatel mají celou škálu potřeb, jako je ochrana, zajištění potravin, výživa, zdravotní péče, voda a hygienické zázemí, nepotravinové položky, jako nádobí, oblečení, mýdlo apod. a přístřeší. Vzdělání nebylo do tohoto seznamu zahrnuto, jelikož se nepovažovalo za dostatečnou prioritu.

Komise reagovala odpovídající způsobem

Hlavní priority byly dobře stanoveny

18

Celkovým cílem Komise v oblasti Velkých jezer je řešit naléhavé potřeby, které vznikají v souvislosti s přesuny obyvatelstva v oblastech konfliktu a v situacích ohrožujících život v oblastech, kde konflikt neprobíhá, s využitím nejvhodnějších mechanismů odezvy¹⁷. Bylo stanoveno pět „strategických cílů“, které se realizují prostřednictvím šesti plánovaných opatření/priorit (viz rámeček 2). Všechny jsou v souladu s hlavními cíli Unie pro humanitární pomoc (viz rámeček 1 v bodě 4) a zaměřují se na zjištěné potřeby. Všechna opatření se musejí vztahovat na nejzranitelnější obyvatelstvo.

Rámeček 2

Hlavní priority

a)snížit rizika a pokrýt potřeby v oblasti ochrany;

b)v naléhavých situacích co nejrychleji poskytnout minimální základní služby, zdravotní péči, potraviny a nepotravinové položky;

c)poskytovat podporu správě uprchlických táborů v regionu;

d)realizovat opatření na zajištění vody a hygienického zázemí v ohrožených oblastech, kde konflikt přímo neprobíhá;

e)upřednostnit víceodvětvový přístup;

f)podporovat koordinaci, bezpečnost a logistiku.

19

Hlavní překážky, s nimiž se potýká Komise a dárci obecně, jsou v DRK. Souvisejí s logistickými problémy v tak rozlehlé zemi, špatným stavem infrastruktury a s nedostatečnou schopností a malou ochotou vlády podílet se na řešení. Kapacitu provádět opatření může v některých částech země omezovat i nedostatek partnerů. V neposlední řadě brání činnosti dárců také bezpečnostní omezení, která plynou z neustálého přesouvání vojenských operací a následných pohybů ozbrojených skupin, zejména v nejodlehlejších oblastech.

20

Reakce Komise odpovídá analýze situace a posouzení potřeb. Obojí je v souladu s postupem popsaným v humanitárním akčním plánu DRK (HAP), který byl vypracován týmem zástupců humanitárních organizací.

V plánování a financování je zajištěna flexibilita

21

V plánu provádění humanitární pomoci Komise nestanoví oblasti či odvětví, které by se v době výběru mohly z hlediska realizace humanitárních opatření stát neaktuálními. Financování Komise vychází z nejnaléhavějších potřeb nejzranitelnějších vrstev obyvatel na základě zkušeností partnerů v terénu, které jsou podloženy informacemi od mezinárodního koordinátora a znalostmi personálu. Stanovení dalších priorit, zejména geografických, se provádí ve fázi výběru projektů (viz bod 25).

22

Komise provádí prověrku plánů provádění humanitární pomoci v polovině období na základě posouzení potřeb následujícího roku. Tyto plány se kromě toho revidují, kdykoliv si vývoj situace vyžádá změnu výše přidělených prostředků. Je-li zvýšení původního přídělu schváleno, lze prostřednictvím operační rezervy získat další finanční prostředky, a to přibližně ve výši 20 % ročního rozpočtu vyčleněného na nečekané naléhavé případy. Lze je také získat z rezervy EU na pomoc při mimořádných událostech a z rozpočtu ERF.

23

V oblasti Velkých jezer byla tato flexibilita několikrát během zkoumaného období uplatněna, aby bylo možné řešit důsledky neočekávaných událostí nebo zhoršení situace (viz graf 2). Jen v roce 2015 zejména kvůli uprchlické krizi v Burundi¹⁸ byl plán provádění humanitární pomoci pro oblast Velkých jezer třikrát upraven.

24

Operační tým pro oblast Velkých jezer navíc z plánu provádění humanitární pomoci vyčlenil menší částku (přibližně 1,5 milionu EUR v roce 2015) pro případ náhlého nárůstu potřeb během roku. Byla použita na doplnění financí u probíhajících projektů uprchlických táborů ve Rwandě a Tanzanii, jakmile se objevily informace, že z Burundi na konci dubna 2015 prchá značný počet lidí. To umožnilo rychle reagovat v době, kdy se zároveň čekalo na schválení prvního zvýšení HIP, k němuž došlo koncem května.

Graf 2

Rozpočet pro oblast Velkých jezer na období 2011–2015

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Fotografie č. 2

Uprchlický tábor Mahama ve Rwandě, nově postavená část pro burundské uprchlíky

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Nedostatečná transparentnost ve fázi výběru projektů

Zeměpisné priority v oblastech probíhajícího konfliktu nejsou zdokumentovány

25

V plánu provádění humanitární pomoci je zeměpisnou oblastí, která odpovídá oblasti probíhajícího konfliktu, východní Kongo, kam spadá provincie Severní Kivu, Jižní Kivu a jednotlivé regiony bývalé provincie Katanga. V tak nestabilním prostředí, jakým je Demokratická republika Kongo, nelze přesné oblasti, v nichž je potřeba pomoci nejakutnější a obyvatelstvo nejzranitelnější, vymezit předem.

26

Podle Komise operační tým těsně před posouzením požadavků na financování stanoví, které oblasti mají při přidělování pomoci nejvyšší prioritu, a to na základě shromážděných informací o pohybech ozbrojených skupin, včetně Ozbrojených sil DRK (FARDC), přesunech populace a přítomnosti partnerů. Jelikož však toto nebylo zdokumentováno, nebylo možné ověřit, zda tyto zeměpisné priority byly náležitě podloženy a zda se vybrané projekty realizovaly v oblastech s nejvyšší prioritou.

Proces výběru není dobře zdokumentován

27

Během prověřovaného období 2011–2015 Komise po zveřejnění prvního plánu provádění humanitární pomoci dostávala v průměru 71 žádostí o financování ročně, z nichž vybrala přibližně polovinu. S ohledem na vývoj situace a vznik nových / zvýšených potřeb v průběhu roku nakonec podpořila v průměru 40 projektů. Rozdělení rozpočtu přiděleného na plán provádění humanitární pomoci uvádí graf 1.

28

K žádostem o financování, které se předkládají prostřednictvím elektronického systému v předem stanoveném formátu, dostávají partneři ucelené pokyny. Všechny žádosti posuzují a projednávají operační týmy v Bruselu a v dané oblasti¹⁹. Konečný výsledek svého výběru pak předkládají v interním dokumentu, na jehož základě se přijímá rozhodnutí. U vybraných žádostí o financování se následně vyplní hodnotící část dokumentu, který se použije pro účely řízení projektu. Tento dokument poskytuje informace o každé významné etapě projektového cyklu: žádosti o financování, průběžné zprávě, návštěvě na místě, žádostech o změnu a závěrečné zprávě.

29

Tato hodnotící část však není strukturovaná tak, aby jasně prokazovala, že u každé žádosti byla posouzena kritéria a obecné zásady uvedené v příloze k plánu provádění humanitární pomoci. Některé klíčové prvky, jako je prováděcí kapacita partnerů, jejich znalosti o zemi/regionu, otázky ochrany a odolnosti, se vůbec nezmiňují. U kontrolovaných projektů, které byly všechny v souladu s hlavními prioritami a cíli definovanými v plánu provádění humanitární pomoci, se některé obecné principy systematicky neposuzovaly²⁰ nebo některá posouzení byla nedostatečná²¹. Z dostupných informací nebylo možné určit srovnatelné přednosti předložených žádostí o financování a dospět tak k závěru, že byly vybrány nejrelevantnější projekty.

Neanalyzuje se nákladová efektivita

30

Rozpočty uvedené v žádostech o financování kontrolovaných projektů nebyly podrobně rozepsány a nebyly analyzovány před výběrem. Neproběhla proto posouzení toho, zda jsou navrhované náklady přiměřené. V případě partnerů, většinou agentur OSN, které zadávají činnosti prováděcím subjektům, nebyly k dispozici žádné informace o objemu financování, které tyto subjekty dostaly. Obecně chyběly údaje o výši podpory, která byla příjemcům poskytnuta.

31

V souvislosti s rostoucími humanitárními potřebami a stále omezenějšími možnostmi financování nabývá otázka nákladové efektivity na významu. Jelikož navíc neexistují odpovídající kontroly, které by ve fázi výběru zaručovaly přiměřenost rozpočtu, mají následné analýzy týkající se plnění tohoto rozpočtu omezené využití.

Celkově Komise provádí náležité monitorování, ale získané informace by se mohly využívat lépe

32

Zkoumali jsme, zda Komise získala ze zpráv o projektech odpovídající informace pro sledování pokroku a zda v případě potřeby včas podnikla vhodná opatření.

Ve většině případů Komise získává o realizaci projektů odpovídající informace

Zavedený monitorovací rámec je vhodný

33

Tento rámec je založen na:

a)průběžné zprávě, která se vypracovává tři měsíce před ukončením opatření, která trvají déle než deset měsíců, a závěrečné zprávě, která se předkládá do tří měsíců po skončení projektu a která je podkladem k provedení platby (viz příloha V),

b)minimálně jedné návštěvě projektu na místě, kterou provedou zaměstnanci Komise za předpokladu, že to umožňuje bezpečnostní situace a logistická omezení²².

34

Komise kromě toho pravidelně, zpravidla jednou ročně, vypracovává posouzení partnerů zaměřená na jejich finanční udržitelnost. Dohlíží také na audity zadané externím auditorským firmám, které se provádějí v ústředí partnerů a na místě v příslušné oblasti. Vzhledem k povaze opatření a jejich trvání je rámec monitorování plně uspokojivý.

Včasnost a kvalita některých zpráv není uspokojivá

35

Průběžné a závěrečné zprávy se předkládají prostřednictvím elektronického systému v předem stanoveném formátu. Měly by obsahovat aktualizované provozní údaje o hodnotách dosažených u každého ukazatele a finanční informace, zejména o čerpání rozpočtu, aby umožnily Komisi dospět k závěru o celkovém pokroku daného opatření. Komise uvádí analýzu těchto zpráv a informace o návštěvách v terénu ve svém dokumentu o dohledu.

36

Vypracování řady průběžných a závěrečných zpráv se výrazně zpozdilo a Komise k tomu nevyžadovala žádné vysvětlení. Včas nebylo předloženo zejména hodně průběžných a závěrečných zpráv k projektům prováděným agenturami OSN a mezinárodními organizacemi (viz tabulka 1). Předkládání průběžných zpráv pozdě omezuje možnosti Komise řešit problémy, které by mohly vzniknout.

37

Zatímco kvalita průběžných zpráv byla celkově uspokojivá, u závěrečných zpráv tomu tak bylo podle našeho názoru pouze ve třech případech z 18²³. V dalších 15 případech původní předložené informace dostatečně nevysvětlovaly míru dosažené výkonnosti, nemožnost využít některé ukazatele nebo proč některé činnosti neproběhly. U některých zpráv chyběly podklady k uváděným údajům a finanční informace nebyly dost podrobné. Kromě jednoho případu²⁴ si Komise si od partnerů vždy vyžádala doplňující vysvětlení. Partneři je poskytli a až na dva případy²⁵ byly tyto dodatečné informace považovány za uspokojivé.

Tabulka 1

Včasnost předkládaných zpráv

| Agentury OSN | Mezinárodní organizace | Nevládní organizace | Celkem
Průběžné zprávy
Celkový počet předložených průběžných zpráv | 5 | 3 | 7 | 15
Počet průběžných zpráv předložených pozdě | 2 | 2 | 2 | 6
Procentuální podíl průběžných zpráv předložených pozdě | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Průměrné zpoždění (ve dnech) | 32 | 17 | 9 | 19
Závěrečné zprávy
Celkový počet předložených závěrečných zpráv | 8 | 3 | 8 | 19
Počet závěrečných zpráv předložených pozdě | 8 | 2 | 3 | 13
Procentuální podíl závěrečných zpráv předložených pozdě | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Průměrné zpoždění (ve dnech) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Hlavním rysem opatření Komise v oblasti afrických Velkých jezer ve srovnání s většinou ostatních humanitárních dárců je její přítomnost na místě (viz body 9 a 10). Díky tomu může Komise spolupracovat a vyměňovat si informace s partnery a je s projekty dobře obeznámena. Partneři, s nimiž jsme se setkali během auditu, tuto přítomnost na místě velmi oceňovali, stejně jako podporu a zkušenosti, které jim personál Komise poskytuje.

39

Přesto čtvrtina²⁶ zpráv o návštěvách na místě nebyla dostatečně podrobná, jelikož pojednávala pouze o některých hlediscích a o jiných, jako je například finanční plnění, se nezmiňovala. V několika případech se neanalyzoval potenciální účinek zjištěných skutečností na výsledky nebo plnění rozpočtu (viz příklady v rámečku 3) a nebyla navržena žádná případná zmírňující opatření.

Rámeček 3

Příklady nedostatečné analýzy dopadů zjištěných skutečností ve zprávách o návštěvách na místě

Dva projekty, konkrétně na lepší zajištění potravin pro obyvatelstvo zasažené konfliktem v provincii Katanga (č. 11) a na poskytování bezplatné zdravotní péče pro zranitelné obyvatelstvo v provincii Jižní Kivu (č. 19), byly kvůli zpožděním s realizací prodlouženy, což vedlo k nedostatečnému čerpání rozpočtu. K prodloužení došlo krátce před koncem projektů.

Ve zprávách o návštěvách na místě, uskutečněných krátce před schválením prodloužení, se neanalyzoval dopad, jaký to bude mít na rozpočet, ani se v nich neuvádělo, že takováto prodloužení jsou nutná.

Navíc poslední tato zpráva o návštěvě projektu zajištění potravin v provincii Katanga vůbec neuváděla, jaký dopad měla na cíle projektu (počet příjemců, dosažené ukazatele distribuce a spotřeby potravin, apod.) skutečnost, že financování od ostatních dárců nebylo obdrženo (konečný rozpočet činil 50 % původního rozpočtu).

40

U žádného roku z období 2011–2015 nedokázala Komise vysvětlit, jakým způsobem byla použita metodika pro výběr kontrolovaných partnerů/projektů. To, že chyběla jasná metodika pro plánování auditů jak v ústředí obou partnerů, tak přímo na místě může vést k nevhodné auditní strategii a rozsahu auditu a neumožňuje synergické efekty se zavedeným monitorovacím rámcem.

Nedostatečná následná kontrola

Chybí ucelené podávání informací, které by dávalo přehled o plnění plánu provádění humanitární pomoci

41

Komise posuzuje výsledky jen na úrovni projektů, ale chybí přehled za jednotlivé země nebo plány provádění humanitární pomoci. Nejsou proto k dispozici souhrnné analýzy na úrovni těchto plánů a není možné provádět srovnávací hodnocení jednotlivých plánů. Podobně se nepodávají zprávy o hlavních získaných poznatcích, osvědčených postupech a přidané hodnotě Komise zjištěné během plnění.

42

Komise každý rok vybírá a hodnotí řadu tematických a zeměpisných oblastí, v nichž realizuje svá opatření v souladu s plánem víceletého pokrytí. Naposledy byla v oblasti Velkých jezer provedena hodnocení jednotlivých zemí, konkrétně v roce 2009 proběhlo hodnocení v Burundi, v roce 2010 v DRK a v roce 2011 v Ugandě.

Náprava problémů zjištěných na úrovni projektů není systematická ani zdokumentovaná

43

Jednotlivé dokumenty o řízení mají zvláštní oddíl pro „záležitosti vyžadující nápravu“. Některé záležitosti, na které upozornily návštěvy na místě a zprávy partnerů, v něm nebyly zmíněny, přestože bylo jasné, že vyžadují nápravná opatření. Navíc pokud v nich takové záležitosti uvedeny byly, nic nenasvědčovalo tomu, že se tato otázka projednávala s partnerem projektu. Stejně tak nic nenaznačovalo, že by se zmíněné problémy řešily včas.

44

„Záležitosti vyžadující nápravu“ byly konkrétně zjištěny u 14 projektů kontrolovaných během našeho auditu, ale pouze dva partneři přímo poskytli informace o přijatých opatřeních. V některých případech tedy sice existovaly známky toho, že partneři přijali určitá opatření, ale neexistuje záruka, že se tak děje systematicky.

Většina kontrolovaných projektů měla uspokojivé výsledky

45

Kontrolovali jsme, zda bylo dosaženo plánovaných projektových výsledků a zda Komise reagovala na změny situace na místě.

Celkové dosažené výsledky jsou pozitivní, ale některá posouzení Komise nejsou jasně zdůvodněna

46

Všechny projekty, které jsme kontrolovali, byly v souladu s cíli Komise a opatřeními plánovanými pro daný region. Z 20 kontrolovaných projektů bylo u 19²⁷ zjištěno, že přinesly uspokojivé výsledky, přestože cílů bylo dosaženo jen částečně (viz například úspěšný projekt v rámečku 4). Výsledky projektů se posuzují na základě srovnání mezi stanovenými a dosaženými cíli s přihlédnutím ke konkrétním obtížím, k nimž dochází v dané oblasti činnosti.

Rámeček 4

Příklad úspěšného projektu: rychlá reakce na přesuny obyvatelstva (č. 15):

Tento projekt je jedním z hlavních nástrojů, který Komise využívá pro poskytování naléhavé pomoci v souvislosti s přesuny obyvatelstva v DRK. Jedná se o opakující se projekt a Komise jej v období 2011–2015 financovala částkou 31,5 milionu EUR.

Účelem projektu je zajistit víceodvětvovou pomoc, ubytování, nepotravinové položky (nádobí, oděvy, mýdlo apod.), vodu, hygienické zázemí a zdravotní péči v oblastech, kde nepůsobí žádné jiné humanitární organizace. Prováděná opatření spočívají v distribuci nepotravinových položek a přístřeší, poskytování vody, hygienického zázemí a zdravotní péče nejzranitelnějšímu obyvatelstvu, které je na útěku před ozbrojenými skupinami, nebo lidem, kteří se právě vrátili do svých vesnic, ale o všechno přišli. Tato opatření většinou trvají pouze tři měsíce.

Od května do prosince 2014 byla díky projektu poskytnuta pomoc přibližně 1,3 milionu příjemců, zejména v provinciích Severní a Jižní Kivu, Maniema a Orientale.

V průměru se 35 % opatření uskutečnilo během 30 dní upozornění na přesuny obyvatelstva, přičemž cílem bylo 40 %.

Přestože některé výchozí cíle byly splněny jen částečně, projekt byl vzhledem ke kontextu, v němž probíhá, považován za úspěšný a počet příjemců za dosažený.

Fotografie č. 3

Rychlá reakce na přesuny obyvatelstva: distribuce nepotravinových položek v Lulingu, území Shamunda, provincie Jižní Kivu, lidé si vyzvedávají příděly pomoci

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

47

Komise v několika případech, kdy projekt posoudila kladně navzdory částečnému dosažení cílů, dostatečně nevysvětlila své stanovisko. Ve čtyřech případech jsme zjistili, že posouzení celkových výsledků projektu a výkonnosti projektového partnera bylo nedostatečné a nepřineslo jasný závěr o projektu. Nebylo proto možné stanovit jasnou logickou vazbu mezi celkovými závěry Komise o projektu a dosaženými výsledky.

48

Z kontrolovaných projektů byly u jednoho zjištěny neuspokojivé výsledky (viz rámeček 5). Komise má smluvní možnost snížit svůj příspěvek v případě, že partner bez náležitého odůvodnění realizuje projekt špatně, částečně nebo pozdě. Tuto možnost Komise uplatnila u jednoho případu s neuspokojivými výsledky, ale využívá ji zřídka, protože jde o těžkopádný postup a může vést ke ztrátě rozpočtovaných prostředků. Proto se Komise v případě neuspokojivých výsledků anebo partnerské výkonnosti raději rozhodla snížit příspěvek v následujícím roce²⁸ nebo ukončit s partnerem spolupráci²⁹.

Rámeček 5

Správa a koordinace spontánně vzniklé lokality v DRK (č. 18)

Tento projekt byl zahájen v roce 2013 a Komise na něj přispěla částkou 2 miliony EUR. Do konce roku 2015 dosáhlo financování pro tohoto partnera 3 milionů EUR.

Cílem projektu bylo:

1)shromáždit a rozšířit informace o spravovaných lokalitách;

2)řídit a koordinovat poskytování pomoci, jako je zajištění vody, ubytování a nepotravinových položek;

3)ve spravovaných lokalitách digitálně registrovat vnitřně vysídlené osoby.

Cílové hodnoty v bodech 1) a 2) byly nakonec dosaženy, ale dodávka nepotravinových položek se kvůli zpoždění s nákupem vybavení zpozdila o 14 měsíců. V bodě 3) se digitální registrace opozdila o 10 měsíců a dosáhla pouze 25 % plánovaného cíle. Pomoc se dostala pouze k 24 % příjemců z těch, kterým měl projekt podle očekávání pomoci.

GŘ ECHO považovalo výkonnost partnera za neuspokojivou: jeho schopnosti v oblasti projektového řízení byly omezené, administrativní postupy těžkopádné a monitorování prováděcího partnerského subjektu nedostatečné. To vše se negativně podepsalo na výsledku opatření.

Přes neuspokojivou realizaci projektu Komise snížila svůj příspěvek pouze o 57 000 EUR. S tímto partnerem navíc uzavřela zakázku i na následující rok, i když na ni přispěla nižší částkou.

Komise zjistila také nezpůsobilé výdaje, ale vzhledem k tomu, že celkový objem způsobilých výdajů stále převyšoval maximální příspěvek Komise, na vyplacený příspěvek to nemělo žádný vliv.

49

V rámci jediné zakázky, která byla udělena na základě výběrového řízení, a to s ECHO Flight (č. 16), bylo od května 2014 do března 2015 (11 měsíců) přepraveno v DRK více než 10 500 osob a 250 tun zboží³⁰. Prostřednictvím této zakázky Komise zajistila pro své partnery a jejich náklad bezpečný a rychlý přístup do vzdálených lokalit, kam by jinak bylo prakticky nemožné se dostat. Poskytla tak humanitární pomoc zranitelným obyvatelům a splnila jednu z hlavních priorit plánu provádění humanitární pomoci.

Komise reagovala na změny, ale prodloužení projektů mohla lépe zdůvodňovat

50

Realizace přibližně poloviny³¹ projektů v auditním vzorku trvala déle, než se původně plánovalo (období dvou až šesti měsíců), nebo vyžadovala větší rozpočet (viz údaje v příloze VI). Pět ze sedmi prodloužení (bez navýšení rozpočtu) bylo schváleno v případech nedostatečného čerpání rozpočtu, které bylo způsobeno zpožděním v realizaci projektu, odůvodněným zejména externími faktory. Většina rozpočtových navýšení (pět případů z deseti) souvisela s dodatečnými potřebami v důsledku zhoršení situace nebo toho, že se situace nestabilizovala.

51

V jednom případě bylo hlavním důvodem prodloužení dát partnerům více času na „zorganizování přechodu z financování Komisí na jiný mechanismus“. Sama Komise uznala v posouzení žádosti o změnu, kterou partner předložil, že „tento projekt nepatřil v roce 2014 mezi prioritní“³².

52

Ve dvou případech bylo prodloužení schváleno, přestože za zpoždění s prováděním nesl odpovědnost zejména partnerský subjekt. V těchto případech se Komise rozhodla příslušnou část financování nevyžadovat zpět a nepřerozdělit ji na jiné projekty (viz bod 48). Místo toho dala partnerům možnost realizovat co největší část projektu s cílem zajistit, aby příjemci dostali pomoc. Prodloužení projektu nicméně nebylo motivováno prioritními potřebami a zranitelností.

Existuje jen málo důkazních informací o tom, jakým způsobem se zajišťuje propojení pomoci, obnovy a rozvoje

53

Propojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD – Linking Relief, Rehabilitation and Development) a lepší koordinace mezi rozvojovými a humanitárními činnostmi jsou ve strategii Komise označeny za priority dané politiky. Nebyla však provedena analýza toho, které programy by případně bylo možné zkombinovat, ani co by se mohlo realizovat v daném regionu. Nezmiňuje se například ani možná účast Komise při vypracování strategie LRRD pro oblast zdraví, což je jeden ze zvláštních cílů klíčového odvětví zdravotnictví v rámci národního orientačního programu pro DRK, který spadá do 11. evropského rozvojového fondu na období 2014–2020³³.

54

V prověřovaném období se našel pouze jeden příklad humanitárního projektu, který byl začleněn do zdravotního programu vypracovaného v rámci národního orientačního programu pro DRK na období 2014–2020³⁴. V Ugandě uprchlíci dostávají kus pozemku a určitá práva k účasti na místní ekonomice³⁵. Služby poskytované v rámci humanitární pomoci, např. zdravotnická péče, byly využívány také místní populací, což je osvědčený postup, jak zmírnit zátěž hostitelské komunity a předejít napětí mezi uprchlíky a místními obyvateli. Chyběly však příklady vzájemné součinnosti s rozvojovými programy. To může vést k tomu, že humanitární pomoc bude suplovat jiná udržitelná řešení, jako například návrat, přesídlení do jiné země nebo integrace na místní úrovni.

55

Úřad OCHA, který působí jako humanitárním koordinátor pro DRK, uznal, že je potřeba věnovat větší úsilí koordinaci subjektů, které poskytují humanitární a rozvojovou pomoc. To bylo označeno za prioritní oblast rovněž fórem humanitárních dárců DRK s názvem Good Humanitarian Donorship³⁶ pro rok 2015. Světová banka ve své nedávné zprávě³⁷ rovněž doporučila, aby „se rozvojové agentury více zapojily do řešení otázky vysídlení v oblasti Velkých jezer“.

16Viz internetová stránka: http://www.inform-index.org/Home

17Plán provádění humanitární pomoci pro oblast afrických Velkých jezer 2015, verze 4, bod 4 počítal s tím, že kroky bude podnikat GŘ ECHO, s. 10.

18Původní příděl pro oblast Velkých jezer z roku 2015 byl navýšen o 2 miliony EUR kvůli přílivu +/- ± 80 000 uprchlíků ze Středoafrické republiky do DRK.

19Většina žádostí o financování se předkládá kolem orientačního data uvedeného v první verzi plánu provádění humanitární pomoci, zpravidla ke konci roku nebo na začátku toho dalšího.

20(1) Přizpůsobení konkrétním potřebám podle pohlaví a věku. (2) Začlenění činností, které zvyšují odolnost, určením možností, jak snížit potenciální rizika zranitelných skupin obyvatelstva a zlepšit jejich živobytí; Komise v této souvislosti svým partnerům doporučila hledat synergie a doplňkovost s rozvojovými a vnitrostátními subjekty. (3) Začlenění ochranných opatření, jejichž cílem je snížit fyzické nebezpečí a psychologickou nejistotu osob a skupin v ohrožení.

21O slabém nebo neúplném hodnocení projektů se zmiňuje také útvar interního auditu Komise ve své auditní zprávě týkající se dohod o příspěvcích uzavřených se subjekty OSN a dalšími mezinárodními organizacemi ze dne 19.6.2014.

22Veškeré výjimky by měly být zdůvodněny, jak tomu bylo i v případě dvou projektů v našem vzorku.

23Jedna závěrečná zpráva nebyla do konce auditu obdržena.

24V jednom případě GŘ ECHO nedodrželo lhůty pro přezkoumání závěrečných zpráv, tudíž ani nemohlo zaslat žádost o informace.

25Potravinová pomoc uprchlíkům na severovýchodě Tanzanie a správa a koordinace spontánně vzniklé lokality v DRK.

26U 20 kontrolovaných projektů bylo provedeno celkem 33 návštěv na místě. V devíti z nich monitorovací zpráva obsahovala jen omezený komentář.

27Jeden projekt nebyl uspokojivý.

28To byl případ minimálně dvou partnerů v roce 2015.

29Například při výběrovém procesu v roce 2015 GŘ ECHO zamítlo tři žádosti o financování, částečně kvůli prováděcím problémům zjištěným během monitorování, které ECHO provedlo u dříve financovaných projektů.

30Na základě této smlouvy jsou v případě potřeby zajišťovány služby letecké přepravy pro náklad a humanitární subjekty také v Keni a dalších lokalitách (Mali, Čad atd.).

3110 z 20 projektů. Zvýšení související s nedostatkem prostředků na platby v roce 2014 se nepočítají. Všechna prodloužení byla formálně zohledněna v dodatcích ke smlouvě.

32Projekt č. 6. Výňatek z terénního posouzení, které vypracoval technický asistent ECHO a které se týkalo žádosti partnerského subjektu o změnu.

33Viz s. 10–12 NIP 2014–2020.

34V plánu provádění humanitární pomoci na rok 2015 se uvádělo, že Komise pokračuje ve financování projektu v roce 2014 s humanitární pomocí do doby, než bude dokončena dohoda o financování humanitární pomoci.

35V jiných částech země Uganda přijala rovněž uprchlíky z jižního Súdánu a Středoafrické republiky, kteří nespadali do rozsahu našeho auditu. Naše připomínky v této zprávě se proto vztahují jen na tábory konžských uprchlíků.

36Více podrobností viz http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, viz s. 11.

Závěry a doporučení

56

Komise obecně řídila humanitární pomoc obyvatelstvu zasaženému konflikty v oblasti afrických Velkých jezer účinně. Posouzení potřeb bylo náležité a zvolený přístup byl dostatečně flexibilní, aby umožňoval reagovat na rychle se měnící okolnosti v oblastech probíhajících konfliktů. V naléhavých případech, jako například bezprostředně po krizi v Burundi, bylo k dispozici doplňkové financování. Kontrolované projekty byly většinou úspěšné v řešení naléhavých potřeb.

57

Bylo zjištěno několik nedostatků, z nichž některé se týkaly nedostatečné transparentnosti v klíčových etapách životního cyklu projektů. Informační systém pro řízení projektů, který spravuje Komise, sice poskytuje o životním cyklu projektů užitečné údaje, ale v některých specifických oblastech informační požadavky nesplňuje.

58

Hlavní priority daného regionu byly stanoveny na základě posouzení potřeb a podle těchto priorit se přidělovalo financování. Nebylo však možné určit, zda vybrané projekty probíhaly v prioritních oblastech, protože tato další hierarchizace priorit nebyla zdokumentovaná. Stejně tak chyběl dostatek důkazů o tom, že při schvalování projektových návrhů byla uplatněna všechna relevantní kritéria a obecné zásady, protože tento proces nebyl zdokumentován transparentně. Systém neposkytoval dost informací na to, aby bylo možné posoudit srovnatelné přednosti projektů a určit, zda byly vybrány ty nejvhodnější.

Doporučení 1
Komise by měla zajistit transparentnější výběrový proces

Klíčové etapy výběrového procesu by měly být jasně zdokumentovány, aby bylo možné prokázat jeho transparentnost a to, že vybrány byly nejrelevantnější návrhy. Toto doporučení by se mělo realizovat do další etapy výběru.

59

Navíc rozpočty, které byly součástí návrhů, se nekontrolovaly, aby se posoudila přiměřenost uváděných nákladů. V některých případech nebyly ani dostatečně podrobné, aby takové posouzení umožňovaly. To má důsledky nejen ve fázi schvalování projektů, ale znamená to také, že nákladová analýza, která se provádí v dalších fázích pro účely kontroly, nemusí být patřičně podložená.

Doporučení 2
Náklady uváděné v návrzích by měly být lépe analyzovány ještě před přijetím návrhu

Komise by měla věnovat více pozornosti nákladům navrhovaných projektů a ve všech případech by měla posuzovat jejich přiměřenost. Měla by v této souvislosti trvat na tom, aby jí partneři předkládali rozpočty, které obsahují nezbytné informace pro analýzu. Mohla by zavést krátký kontrolní formulář, který by umožňoval ujistit se o souladu s těmito kontrolními prvky. Toto doporučení by se mělo realizovat do další etapy výběru.

60

Vzhledem k povaze opatření je zavedený monitorovací rámec uspokojivý, neboť zajišťuje rovnováhu mezi potřebou GŘ ECHO mít informace a požadavkem minimalizovat administrativní zatížení. Komise však informace, které partneři předkládají ve svých průběžných a závěrečných zprávách, často dostávala pozdě, což jí bránilo rychle řešit vzniklé problémy a vyvodit ponaučení pro budoucí plánování. Existovaly sice určité známky toho, že v některých případech proběhla nápravná opatření, ale nebylo možné získat v tomto ohledu žádnou jistotu, protože příslušné záležitosti a následná opatření se systematicky nezaznamenávaly. Důležitým prvkem monitorování je přítomnost terénních pracovníků na místě, která je přínosná jak pro partnerské subjekty, tak pro Komisi. Zprávy terénních pracovníků se však v některých případech nezmiňovaly o důležitých problémech. Celkově je monitorování vhodné, ale je třeba provádět důkladnější následnou kontrolu.

Doporučení 3
Komise by měla jasně stanovit, v jakém rozsahu se budou řešit problémy vyžadující nápravu

Do konce tohoto roku by měl být zrevidován řídící dokument ke každému projektu tak, aby zahrnoval nezbytné prvky umožňující jasně určit, které záležitosti vyžadují nápravu, a kroky, které byly v tomto směru podniknuty.

Doporučení 4
Předkládání zpráv ze strany partnerů a terénních pracovníků by se mělo zlepšit, aby bylo možné přijímat rychlá opatření

Partnerům by se mělo průběžně připomínat, že jsou povinni podávat ucelené a včasné zprávy. Personál Komise by měl při návštěvách na místě používat kontrolní formulář, který by pokryl klíčové záležitosti. Toto doporučení by mělo být realizováno do konce roku.

61

Celkové plnění plánu provádění humanitární pomoci se neposuzuje. V důsledku toho chybí poznatky o jeho silných a slabých stránkách, které by bylo možné využít v budoucnu. Takovéto posouzení by také přineslo užitečné souhrnné informace pro potřeby řízení. Zaznamenali jsme také, že v oblasti Velkých jezer nebylo v posledních letech provedeno žádné hodnocení.

Doporučení 5
Komise by měla zavést globální systém podávání informací o plnění plánu provádění humanitární pomoci

Komise by měla zavést systém podávání informací na úrovni plánu provádění humanitární pomoci, který by uváděl hlavní získaná ponaučení a osvědčené postupy, jež by se daly uplatnit v těchto plánech v dalších letech. Měl by také pamatovat na strategické otázky, jako například jaký přístup zvolit v případě vleklé krize.

62

Celkově byly dosažené výsledky ve zkoumaném vzorku projektů uspokojivé. Jednomu partnerskému subjektu se však podařilo vyčerpat většinu svého rozpočtu, přestože dosáhl jen malého procenta plánovaných výsledků. V několika případech nebylo jasně zdůvodněno prodloužení projektu a navýšení rozpočtu. Pokud jde o vlastní posouzení výsledků, které provedla Komise, v některých případech nebylo z dostupných informací zřejmé, jak k závěrům dospěla.

Doporučení 6
Komise by měla zajistit jasnou vazbu mezi výsledky, jichž bylo v rámci projektu dosaženo, a posouzením, na jehož základě se provádí platba

Před tím, než Komise schválí konečnou platbu, by měla lépe koncipovat, strukturovat a dokumentovat posuzování opatření, které se realizovalo jen částečně, a stanovit jasnou vazbu mezi dosaženými výsledky a celkovým závěrem o projektu. Toto doporučení by mělo být zavedeno co nejdříve.

Doporučení 7
Prodloužení projektu a schválení dodatečného financování by mělo být jasně odůvodněno

Komise by měla jasně zdůvodňovat schválení dodatečného financování a prodloužení projektů pro partnery a měla by důrazně reagovat na všechny případy nedostatečné výkonnosti. Toto doporučení by mělo být realizováno u všech budoucích žádostí o prodloužení.

63

Přestože Komise uvádí, že její politikou je propojení pomoci, obnovy a rozvoje, není k dispozici příliš informací o tom, jak se to provádí. V praxi je pravděpodobnější, že humanitární pomoc je uplatňována i v případech, kdy by byla vhodnější jiná udržitelná řešení, jako například návrat, přesídlení do jiné země nebo integrace na místní úrovni.

Doporučení 8
Komise by měla propojení pomoci, obnovy a rozvoje označit za prioritu

Pro propojení pomoci, obnovy a rozvoje by se měly využít veškeré příležitosti. Předpokladem toho je udělit této otázce v klíčových etapách plánovacího procesu vysokou prioritu.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 10. května 2016.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Mapa oblasti afrických Velkých jezer

Příloha II

Uprchlíci z DRK na začátku roku 2016

Zdroj: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Příloha III

Mapa burundských uprchlíků k 26. lednu 2016

©UNHCR, UNCS, Autor: regionální středisko UNHCR v Nairobi. Zdroj: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (viz oddíl Mapy).

Příloha IV

Seznam kontrolovaných projektů

a)pokračuje v rámci regionálního projektu.

b)projekt pokračoval, ale s jiným partnerem od roku 2015; prováděcí partner zůstává stejný.

 Konečná platba ještě neproběhla, částka je stále předběžná.

Příloha V

Kontrolované průběžné a závěrečné zprávy

Příloha VI

Dodatky ke kontrolovaným projektům

 Zvýšení souviselo s nedostatkem prostředků na platby v roce 2014

 Prodloužení projektu v případech, kdy ke konci projektu byly stále k dispozici prostředky

 Zvýšení rozpočtu se týkalo nových / dodatečných potřeb

 Projekty, u nichž se zvýšilo financování anebo které byly prodlouženy

Odpovědi Komise

Shrnutí

V

Formálnější dokumentace týkající se dodržování povinných kritérií by mohla být užitečná. Dolaďování zeměpisných priorit však probíhá nepřetržitě prostřednictvím přítomnosti terénních pracovníků Komise na fórech pro koordinaci humanitární pomoci a týdenních písemných zpráv o aktuální humanitární situaci. Komise také analyzuje přiměřenost a úplnost celkové struktury rozpočtu a jeho soulad s navrhovanými opatřeními.

VI

Vzhledem k celému rámci komunikačních kanálů a monitorovacích nástrojů zavedenému Komisí nelze stanovit systémovou souvislost mezi pozdním předložením zprávy a pozdním odhalením problémů.

VII

Pokud jde o odůvodnění prodloužení projektu a navýšení rozpočtu, Komise upozorňuje, že pro každou změnu projektu osahuje FichOp¹ důvody pro prodloužení trvání projektu v souladu s platnými postupy.

VIII

Ačkoli propojení pomoci, obnovy a rozvoje zůstává prioritou, realizace tohoto propojení v Demokratické republice Kongo (DRK) čelí významným překážkám, jež je třeba vzít v potaz. Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (GŘ DEVCO) a Generální ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu (GŘ ECHO) úzce spolupracují, aby zajistily propojení pomoci, obnovy a rozvoje a navzájem sdílely informace o humanitární situaci v různých oblastech, což vedlo například k programu propojení pomoci, obnovy a rozvoje v oblasti zdravotní péče v DRK v rámci 11. ERF.

Připomínky

17

Od roku 2016 se vzdělávání v krizových situacích stalo prioritou humanitární pomoci po celém světě a jsou na něj vyčleněna 4 % celkového rozpočtu.

Nedostatek transparentnosti ve fázi výběru projektů

Komise má za to, že jde spíše o nedostatečnou formální dokumentaci než o nedostatek transparentnosti.

26

Dolaďování zeměpisných priorit probíhá nepřetržitě prostřednictvím přítomnosti terénních pracovníků Komise na fórech pro koordinaci humanitární pomoci. Kromě toho existují týdenní písemné zprávy o aktuální humanitární situaci, která do programování dodávají nejnovější informace o aktuální situaci.

Vzhledem k přítomnosti Komise na místě, úzké koordinaci s ostatními aktéry a jasným vstupním kritériím pro zásahy Komise (obyvatelstvo vysídlené v důsledku ozbrojeného konfliktu, což vede k naléhavým humanitárním potřebám) není pochyb o tom, že vybrané projekty spadají do oblastí nejvyšší priority. Nevybírají se však systematicky všechny projekty předložené v rámci určité prioritní oblasti, pokud nesplňují jiná povinná kritéria, nebo z důvodu nedostatku finančních prostředků.

Kromě toho si Komise stále více vybírá partnery pro připravenost a reakce na mimořádné události v široce vymezených zeměpisných oblastech tak, aby byly zohledněny všechny ohniskové oblasti, které během roku na východě DRK vznikají.

29

Pokyny FichOp schválené v březnu 2016 poskytují pokyny pro analýzu návrhů, jejichž cílem je fakticky odůvodnit závěry uváděné ve zprávách.

Pokud jde o obecné zásady, které nebyly systematicky posuzovány, Komise zdůrazňuje, že prvky pohlaví a věku / odolnosti byly zavedeny teprve nedávno a jsou povinné od července 2014, resp. ledna 2015. Avšak vzorek vybraný Účetním dvorem (všechny projekty s výjimkou jednoho byly zahájeny před 1. červencem 2014) odpovídá období, kdy tyto prvky ještě nebyly stanoveny.

Co se týče ochrany, tato složka nebyla při hodnocení žádostí explicitně posouzena jen ve velmi malém počtu případů.

30

Pokud jde o míru podrobnosti rozpočtů poskytovaných se žádostmi o financování, Komise se domnívá, že podrobnost rozpočtu poskytovaného partnery dostačuje pro posouzení přiměřenosti navrhovaných nákladů. Míra podrobnosti je stanovena v obecných podmínkách a v pokynech k rámcové dohodě o partnerství, jakož i ve finanční a správní rámcové dohodě.

Komise analyzuje mimo jiné celkovou strukturu rozpočtu a soulad s navrhovanou akcí. Útvary Komise analyzují přiměřenost a úplnost rozpočtu (a jeho členění) a jeho soulad s navrhovanými akcemi s využitím historických referenčních hodnot, jsou-li k dispozici, nebo informací o místním trhu.

31

Viz odpověď Komise k bodu 30 výše.

33 b)

Komise by ráda doplnila, že téměř polovina kontrolovaných projektů byla monitorována dvakrát.

36

Opožděné předkládání průběžných zpráv systematicky neomezuje schopnost Komise řešit případné zjištěné problémy. Vzhledem k dalším komunikačním kanálům a monitorovacím nástrojům nelze stanovit systémovou souvislost mezi pozdním předložením zprávy a řešením problémů, které mohou být zjištěny ještě před přijetím průběžných zpráv.

Komise má celkový monitorovací rámec, který zahrnuje návštěvy na místě. Tyto pravidelné návštěvy na místě prováděné odborníky na humanitární pomoc jsou nejdůležitějším nástrojem pro posouzení, zda očekávané činnosti/výsledky skutečně probíhají podle plánů (kontrola skutečného stavu). Tyto návštěvy na místě jsou doplněny průběžným dialogem s partnery na místě. Díky této přítomnosti na místě jsou případné problémy rychle identifikovány a řešeny společně s partnerem.

39

Finanční údaje nejsou během návštěv na místě prováděných zaměstnanci Komise vždy na místě k dispozici. Proto se „finanční plnění“ ve zprávách FichOp většinou neuvádí. Komise bude uvažovat o tom, jak tuto záležitost řešit.

Rámeček 3 – Příklady nedostatečné analýzy dopadů zjištěných skutečností ve zprávách o návštěvách na místě

V případě projektu OSN na zajištění potravin v provincii Katanga financovaného větším počtem dárců se monitorování rozpočtu akce provádí na vnitrostátní úrovni, nikoli na úrovni provincie. Agentura OSN vyhlašuje finanční sbírku probíhající celý rok. Příspěvky ostatních dárců přicházejí a pravidelně se vyvíjejí v průběhu roku, takže partner může informovat o celkovém rozpočtu akce až na konci roku, kdy jsou zaznamenány všechny příspěvky. Finanční údaje proto během návštěvy na místě provedené zaměstnanci Komise nebyly k dispozici, a tudíž nebylo možné učinit v tomto ohledu žádné závěry.

Kromě toho pro akce financované větším počtem dárců platí ustanovení finanční a správní rámcové dohody. V těchto případech se celkové způsobilé náklady na akci uvedené ve zvláštních podmínkách považují za odhad, který se v průběhu provádění akce může měnit, např. pokud se očekávaný příspěvek od jiných dárců neuskuteční. Změny celkového rozpočtu akce samy o sobě nevedou ke změně příspěvku Komise. Z tohoto důvodu partner Komisi změny celkového rozpočtu akce formálně neoznámil a nebyl povinen předložit žádost o změnu. U akcí financovaných větším počtem dárců s mezinárodními organizacemi či orgány OSN může partner údaje jednostranně aktualizovat v následující zprávě tak, aby odrážela změny rozpočtu.

40

Současná strategie auditu skončila na konci roku 2015 a novou strategii auditu pro období 2016–20 (včetně nové metodiky výběru vzorků) v současnosti schvaluje vrcholné vedení GŘ ECHO. Nová metodika usiluje o lepší součinnost s monitorovacím rámcem, zejména s ohledem na analýzu rizik týkající se partnerů a akcí, kterou provádějí provozní jednotky.

42

Hodnocení DRK bylo plánováno na rok 2016 a přestalo být prioritou v důsledku probíhajícího auditu výkonnosti. Pravděpodobně bude zařazeno do programu hodnocení v roce 2017.

44

Tento problém by zjevně vyžadoval některé úpravy stávajícího informačního systému (APPEL) a Komise prozkoumá možnosti, jak tento nedostatek odstranit.

47

Pokyny FichOp schválené Komisí v březnu 2016 by měly přispět ke zlepšení konzistentnosti míry informací obsažených v hodnocení.

48

Postup pro snížení příspěvku Komise v důsledku špatného/částečného/opožděného provádění se využíval jen zřídka.

Je obtížné přesně posoudit, zda jsou neuspokojivé výsledky důsledkem nízké výkonnosti, nebo zda souvisí s kontextem (změna kontextu, nedostatečný přístup, bezpečnostní a logistické překážky).

Ustanovení nové rámcové dohody o partnerství z roku 2014 stanoví, že Komise může grant snížit v případě, že akce není provedena nebo je provedena špatně, částečně či opožděně. Komise posílila a upřesnila interní postupy, které zajistí, aby případné snížení bylo z právního hlediska správné a přiměřené závažnosti a rozsahu selhání. Pokud výsledků nebylo dosaženo, ověření správnosti poskytované dále pověřenou schvalující osobou obsahuje přílohu, která odůvodňuje snížení příspěvku z důvodu nedostatečné výkonnosti, nebo odůvodnění založené na argumentu „vyšší moci“.

Existuje však jen velmi malé riziko, že by využití postupu při nedostatečné výkonnosti mohlo vést ke ztrátě rozpočtových prostředků, neboť případné zrušené částky mohou být dány k dispozici pro jiné projekty v rámci doby provádění souvisejícího plánu humanitární pomoci (24 měsíců). Kapacitu pro opětovné využití zrušených prostředků dosvědčuje míra plnění GŘ ECHO, která se v průběhu let stabilně pohybuje kolem 98 %.

Rámeček 5 – Správa a koordinace spontánně vzniklé lokality v DRK (č. 18)

Částka 57 300 EUR byla vypočtena na základě celkových nákladů na výsledek 3 (572 998 EUR), který byl dosažen částečně z důvodu zpoždění při provádění. Komise vedle odečtení nezpůsobilých nákladů uplatnila sazbu při nedostatečné výkonnosti ve výši 10 %.

S partnerem byla skutečně uzavřena smlouva na následující rok, neboť je pověřeným partnerem pro správu a koordinaci táborů na vnitrostátní úrovni, a tudíž klíčovým partnerem při řešení problémů vysídleného obyvatelstva v oblastech zasažených konfliktem. Komise se ovšem rozhodla svůj příspěvek omezit, avšak zachovat určitou míru podpory ze strategických důvodů.

51

Skutečnost, že počet případů uprchlíků v průběhu let výrazně poklesl (z 250 000 na méně než 70 000 osob), přiměla Komisi, aby svou podporu prostřednictvím vedoucí agentury racionalizovala (menší počet případů, tudíž menší počet financovaných partnerů).

Jelikož však Komise poskytovala tomuto partnerovi podporu na danou akci již několik let, bylo žádoucí zvolit strategii pro její hladké ukončení / předání s vedoucí agenturou, aby se omezily možné negativní dopady na příjemce (zajištěním kontinuity poskytování základních zdravotnických služeb). V tomto smyslu byla provedena změna v rámci plánu humanitární pomoci z roku 2013 za účelem prodloužení smlouvy o dalších šest měsíců, přičemž byly poskytnuty dodatečné finanční prostředky ve výši 450 000 EUR s využitím dostupných prostředků.

52

Uvedené prodloužení trvání akce bylo motivováno především prioritními potřebami a zranitelností. Motivace ke schválení těchto prodloužení vždy souvisela s potřebami příjemců – tím, že poskytla partnerovi více času, Komise jasně upřednostnila naplnění okamžitých potřeb příjemců. Kdyby se rozhodla pro zpětné získání prostředků nebo jejich přerozdělení na jiné projekty, ztratila by příliš mnoho času a aktuální potřeby by zůstaly nenaplněny. To se nepovažovalo za realistickou možnost.

53

GŘ Komise pro humanitární a rozvojové činnosti úzce spolupracují, zkoumají všechny možnosti, jak zajistit propojení pomoci, obnovy a rozvoje, a obvykle sdílejí informace týkající se humanitární situace v různých oblastech DRK. Propojení pomoci, obnovy a rozvoje je na úrovni Komise nadále prioritou, avšak omezení související s realizací tohoto propojení jsou v kontextu DRK značná.

Pokud jde o DRK, rozvojová práce Komise se nese v duchu dohody z Cotonou, kde má vedoucí úlohu vláda DRK, jež definuje priority. Jediným prioritním odvětvím, které má teoreticky potenciální souvislost s humanitární pomocí Komise, je zdravotní péče. Vláda má politiku směřování rozvojové a dvoustranné pomoci do opomíjených oblastí, kde neprobíhají konflikty, protože ty se zdají být opuštěné mezinárodními aktéry ve srovnání s oblastmi zasaženými konfliktem na východě země. Je přirozené, že se rozvojové subjekty a vnitrostátní orgány zaměřují na tyto oblasti, neboť jsou stabilní a bezpečné a nepředstavují riziko, že od projektů bude nutno upustit z důvodu násilí. U investic do stabilních oblastí je tedy větší pravděpodobnost, že budou mít určitý vliv na snižování chudoby. Navíc oblasti zasažené konflikty na východě (kam se soustředí humanitární pomoc Komise) jsou vnímány – a to oprávněně – tak, že těží z přítomnosti velké většiny humanitárního společenství (nevládních organizací), zatímco v ostatních částech země působí jen velmi málo organizací, které by řešily strukturální problémy a chronickou chudobu. Nelze očekávat, že Komise zahájí diskusi o propojení pomoci, obnovy a rozvoje v oblastech, které představují riziko, že projekty budou ve střednědobém horizontu zrušeny či výrazně ovlivněny mimořádnou událostí. V posledních pěti letech byly jediným místem na východě, kde panovala relativní stabilita, oblasti dříve ovládané LRA (Armádou božího odporu) v Haut Uele a Bas Uele (severní část Východní provincie), a právě tam byl mezi útvary Komise dojednán úspěšný přechod k propojení pomoci, obnovy a rozvoje. Ostatní oblasti na východě DRK, kde je poskytována humanitární pomoc Komise, jsou nadále nestabilní a na mapě nelze najít jedinou oblast, v níž by déle než rok nebyly činné ozbrojené skupiny a nedocházelo k zabíjení či vysídlování obyvatel.

V takovém kontextu jsou proto možnosti přirozeně omezené, ale v případech, které splní zeměpisné podmínky (oblast je stabilní), odpovídají vládním prioritám / prioritním odvětvím (zdravotní péče) a prioritním oblastem (Kasaï oriental, Lomami, Kasaï central, Nord Kivu, Ituri, Haut Uele, Kongo central), se propojení pomoci, obnovy a rozvoje velmi podporuje. Během časového rámce auditu byl tento scénář skutečně jednou realizován (viz výše).

V nedávné době pak zapojení GŘ DEVCO a GŘ ECHO do diskusí o převodu podpory pro nemocnici Panzi v provincii Sud Kivu vyústilo v projekt GŘ DEVCO ve výši 3 milionů EUR (financovaný v rámci programu Globální veřejné statky a výzvy). Tato akce se zaměří na sladění střediska se standardy všeobecných nemocnic podporovaných z Národního programu zdraví ERF s cílem umožnit jeho případné budoucí začlenění.

Ostatní iniciativy propojení pomoci, obnovy a rozvoje probíhají v oblastech bez konfliktů (v odvětví zajišťování potravin v provincii Kasaï a v odvětví zdravotní péče a zajišťování vody v oblastech zasažených cholerou).

54

Vzhledem k situaci panující na východě DRK, zejména pokud jde o bezpečnost, nebylo zatím možné realizovat více než jeden projekt propojení pomoci, obnovy a rozvoje (zdravotní péče). Komise však bude i nadále využívat veškeré možné příležitosti pro toto propojení (například iniciativa v Sud Kivu na podporu nemocnice Panzi nebo mise do Nord Kivu, kterou zvažuje delegace EU v DRK). Komise přijala odborníka na zdravotní péči, aby nadále zkoumal všechny možnosti propojení pomoci, obnovy a rozvoje.

Pokud jde o Ugandu, Komise poukazuje na to, že ugandská vláda navrhla plán rozvoje, ve kterém jsou uprchlíci zahrnuti a jehož prostřednictvím aktéři humanitární a rozvojové pomoci společně hledají dlouhodobá řešení pro uprchlíky se zapojením hostitelské komunity.

55

Skutečnost, že tento problém není vyřešen a každoročně se znovu objevuje mezi prioritami, naznačuje, že existuje řada omezení/problémů, které jeho řešení brání.

S tímto problémem se snažilo vypořádat již několik generací zkušených odborníků na humanitární a rozvojovou pomoc, avšak bez výraznějšího úspěchu. Dokonce ani mise OSN MONUSCO se specializovanou stabilizační jednotkou, která během uplynulých dvou let připravovala plány a vedla jednání týkající se „stabilizace“ oblastí osvobozených od povstaleckého hnutí M23, se nemůže pochlubit jediným projektem, nemluvě o tom, že oblasti dříve ovládané hnutím M23 se dnes řadí k nejméně bezpečným místům pro pracovníky poskytující pomoc (a jsou ještě méně vhodné pro rozvojové aktéry, kteří akceptují nižší míru rizika).

Základními problémy, které brání pokroku v oblasti propojení pomoci, obnovy a rozvoje, odpovídají těm, jež stanovily různé útvary Komise: zasažení konflikty, nedostatečná bezpečnost a vysídlení obyvatel, které není příznivé pro rozvojovou činnost. K propojení pomoci, obnovy a rozvoje může dojít pouze tehdy, jestliže jsou splněny minimální podmínky, a v oblastech zasažených konflikty, kde GŘ ECHO působí, tyto podmínky nepanují.

Závěry a doporučení

57

Komise má za to, že jde spíše o nedostatečnou formální dokumentaci než o nedostatek transparentnosti.

Doporučení 1

Komise toto doporučení přijímá. Má za to, že jde spíše o nedostatečnou formální dokumentaci než o nedostatek transparentnosti.

Komise již v tomto ohledu učinila opatření přijetím pokynů FichOp v březnu 2016. Bude rovněž vypracován program dalšího vzdělávání tak, aby zaměstnanci byli s těmito pokyny obeznámeni a řídili se jimi.

59

Míra podrobnosti rozpočtu poskytovaného partnery je stanovena v obecných podmínkách a v pokynech rámcové dohody o partnerství. Tato míra podrobnosti je považována za dostatečnou pro posouzení přiměřenosti navrhovaných nákladů. Podrobnější informace by neměly skutečnou přidanou hodnotu.

Doporučení 2

Komise toto doporučení přijímá.

Na jedné straně Komise konstatuje, že rozpočet je podle definice uvedené v obecných podmínkách a v pokynech pro partnery rámcové dohody o partnerství a finanční a správní rámcové dohody dostatečně podrobný pro posouzení přiměřenosti nákladů potřebných k dosažení výsledků. Útvary Komise již nyní analyzují přiměřenost a úplnost rozpočtu (a jeho členění) a jeho soulad s navrhovanými akcemi, a to s využitím historických referenčních hodnot, jsou-li k dispozici, nebo informací o místním trhu.

Na druhou stranu by mohl být užitečný kontrolní seznam pro zdokumentování této analýzy nebo krátké pokyny pro posouzení.

60

Opožděné předkládání informací partnery systémově nebrání schopnosti rychle reagovat na případné problémy, které se objeví, a vyvozovat z nich závěry pro budoucí programování. Díky rámci komunikačních kanálů a monitorovacích nástrojů zavedenému Komisí spolu s partnery nelze stanovit systémovou souvislost mezi pozdním předložením zprávy a případnými obtížemi při včasném zjišťování problémů. Pravidelné návštěvy na místě prováděné zaměstnanci Komise jsou nástrojem pro posouzení, zda očekávané činnosti/výsledky skutečně probíhají podle plánů (kontrola skutečného stavu). Tyto návštěvy na místě jsou doplněny průběžným dialogem s partnery na místě.

Doporučení 3

Komise toto doporučení přijímá a bude hledat způsoby, jak v tomto ohledu zlepšit vnitřní systém podávání zpráv.

Doporučení 4

Komise přijímá doporučení, že monitorovací návštěvy by měly vést k systematickému posouzení klíčových záležitostí. Pokyny FichOp, které byly zavedeny v březnu 2016, obsahují oddíl o monitorování poskytující pokyny zaměstnancům Komise, kteří provádějí monitorovací návštěvy. Plánují se školení s cílem podpořit a zajistit systematické používání těchto pokynů. Zavedení kontrolního seznamu se však považuje za nadbytečné.

61

Hodnocení DRK bylo plánováno na rok 2016, ale přestalo být prioritou v důsledku probíhajícího auditu výkonnosti. Pravděpodobně bude zařazeno do programu hodnocení v roce 2017.

Doporučení 5

Komise toto doporučení přijímá a bude zkoumat možnosti, které by pro účely doporučení mohla využít, s přihlédnutím k účinnosti celkového systému podávání zpráv.

Doporučení 6

Komise toto doporučení přijímá a domnívá se, že již v tomto ohledu učinila opatření přijetím pokynů FichOp v březnu 2016. Tyto pokyny by měly přispět k větší konzistentnosti, pokud jde o informace obsažené v posouzení, a vytvořit požadovanou vazbu mezi dosaženými výsledky a celkovým závěrem.

Doporučení 7

Komise přijímá, že je zapotřebí jasné odůvodnění pro dodatečné financování a prodloužení projektu. Ve skutečnosti již vhodný rámec existuje. Veškerá prodloužení projektu a dodatečné finanční prostředky se schvalují na základě odůvodnění poskytnutého partnerem. Posouzení tohoto odůvodnění, které provádí zaměstnanci ústředí na místě, je zaznamenáno ve FichOp za účelem schválení vedením.

Doporučení 8

Komise přijímá doporučení, že propojení pomoci, obnovy a rozvoje má být označeno za prioritu, a bude pokračovat ve svých snahách realizovat je v konkrétních akcích.

Přestože se tento obecný cíl stále řadí k hlavním cílům Komise, vzhledem ke specifičnosti kontextu v DRK je velmi obtížné jej dosáhnout, neboť omezení jsou jen těžko překonatelná.

1FichOp („fiche opérationnelle“) je nástroj používaný GŘ pro humanitární pomoc a civilní ochranu (GŘ ECHO), který dokumentuje všechny hlavní aspekty operační analýzy a následných kroků provedených odborníky působícími v terénu, referenty v ústředí, asistenty v ústředí a finančními úředníky v rámci humanitární akce v průběhu celého jejího cyklu a slouží – v pozdější fázi – pro statistické účely a jako auditní stopa. Je zmíněn v bodě 28 této zprávy.

QJ-AB-16-014-CS-E    ISSN 1977-5628

Auditoři dospěli k závěru, že Komise obecně řídila humanitární pomoc obyvatelstvu zasaženému konflikty v oblasti afrických Velkých jezer účinně.
Prostředky byly přiděleny na dobře stanovené hlavní priority, ale v pozdějších etapách, kdy se priority dále upřesňují a vybírají se projekty, chyběla dostatečná jasnost. Nebylo možné určit, zda byly vybrány ty nejrelevantnější projekty.
Celkově Komise provádí náležité monitorování, ale získané informace mohla využívat lépe. S ohledem na obzvláště náročnou situaci v regionu byly výsledky většiny kontrolovaných projektů uspokojivé.