DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5018-6 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/4578 | QJ-AB-16-014-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5011-7 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/648557 | QJ-AB-16-014-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5057-5 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/819170 | QJ-AB-16-014-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive tabellen på side 36 og kortet på side 37 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsrettigheden.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 28.4.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 15.3.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 10.5.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 2.6.2016

DA
2016

nr. 15

Særberetning

Forvaltede Kommissionen
den humanitære bistand
til konfliktramte
befolkningsgrupper
i De Store Søers Område
i Afrika effektivt?

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III, hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Afdelingsformand Karel Pinxten var rapporterende medlem. I forbindelse med revisionsarbejdet blev han bistået af kabinetschef Gerard Madden, Gérald Locatelli og Beatrix Lesiewicz, som var ansvarlige for støtte og kvalitetskontrol, opgaveansvarlig Myriam Cazzaniga samt revisorerne Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein og Roberto Ruiz Ruiz.

Fra venstre mod højre: Cyril Messein, Myriam Cazzaniga, Karel Pinxten, Kim Hublé og Roberto Ruiz Ruiz.

Indhold

Akronymer og forkortelser

Resumé

Indledning

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Finansieringen blev ydet til veletablerede hovedprioriteter, men den senere prioritering var ikke tilstrækkelig klar

Kommissionen identificerede behovene for De Store Søers Område korrekt

Kommissionens reaktion er passende

Utilstrækkelig gennemsigtighed i projektudvælgelsesfasen

Samlet set er Kommissionens overvågning passende, men de indhentede oplysninger kan udnyttes bedre

I de fleste tilfælde får Kommissionen tilstrækkelige oplysninger om projektgennemførelsen

Opfølgningen er utilstrækkelig

De fleste af de projekter, vi undersøgte, leverede tilfredsstillende resultater

Generelt er resultaterne positive, men i nogle tilfælde er Kommissionens vurdering ikke klart begrundet

Kommissionen var lydhør over for ændringer, men kunne begrunde de ydede fristforlængelser bedre

Der findes kun begrænset dokumentation for, hvad der gøres for at sammenkoble nødhjælp, rehabilitering og udvikling

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Kort over De Store Søers Område i Afrika
Bilag II | — | Flygtninge fra Den Demokratiske Republik Congo pr. begyndelsen af 2016
Bilag III | — | Kort over flygtninge fra Burundi pr. 26. januar 2016
Bilag IV | — | Liste over reviderede projekter
Bilag V | — | Gennemgåede foreløbige og endelige rapporter
Bilag VI | — | Ændringer af de gennemgåede projekter

Kommissionens svar

Akronymer og forkortelser

AGL: African Great Lakes — De Store Søers Område i Afrika

DR Congo: Den Demokratiske Republik Congo

EUF: Den Europæiske Udviklingsfond

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

GD ECHO: Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse

GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling

Gennemførelsesplan: Gennemførelsesplan for humanitær indsats

IO: International Organisation

LRRD: Linking Relief and Rehabilitation with Development - Sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling

NGO: Ikkestatslig organisation

OCHA: Kontoret for Koordinering af Humanitære Anliggender (FN-agentur)

Resumé

I

De Store Søers Område i Afrika har i de seneste årtier været plaget af konflikter, hvilket har ført til massive fordrivelser af befolkninger med alvorlige humanitære konsekvenser. Kommissionen har finansieret projekter for humanitær bistand i dette område siden 1994 og arbejder fortsat på at håndtere følgerne af konflikter og uro.

II

På nuværende tidspunkt er det område, der er mest berørt, Den Demokratiske Republik Congo, hvor der er ca. 1,6 millioner internt fordrevne. I øjeblikket er der ca. 437 000 congolesiske flygtninge i nabolandene, især i Burundi, Rwanda, Uganda og Tanzania. Urolighederne i Burundi i 2015 har øget det samlede antal flygtninge med ca. 236 000. Der ydes ikke kun humanitær bistand til flygtninge og fordrevne, men også til den lokale befolkning, som er fanget i konflikterne, eller som giver husly til flygtninge og fordrevne personer.

III

Denne støtte består i tilvejebringelse af husly, fødevarer, sundhedspleje og andre basale serviceydelser. I forbindelse med tilvejebringelsen af denne bistand arbejder Kommissionen tæt sammen med internationale ikkestatslige organisationer, FN-agenturer og andre internationale organisationer. I perioden 2011-2015 blev der ydet ca. 300 millioner euro i humanitær bistand til De Store Søers Område i Afrika.

IV

Revisorerne konkluderer, at Kommissionen generelt forvaltede den humanitære bistand til de befolkningsgrupper, der er berørt af konflikter i De Store Søers Område i Afrika, effektivt. Den behovsvurdering, der blev udført, var dækkende, og der var den nødvendige fleksibilitet til at reagere hurtigt på ændrede omstændigheder. De fleste af de undersøgte projekter gav tilfredsstillende resultater med hensyn til at imødegå de særlige udfordringer, landene står over for. Vi konstaterede imidlertid en række svagheder.

V

Der manglede dokumentation i forbindelse med fastlæggelsen af geografiske prioriteter og vurderingen af projektforslag. Det var derfor ikke muligt at afgøre, om de valgte projekter opfyldte de relevante kriterier, og om det var de mest relevante projekter, der blev udvalgt. Der blev ikke lagt tilstrækkelig vægt på projekternes omkostningseffektivitet ved vurderingen af forslagenes fordele.

VI

Overvågningsrammen var passende i betragtning af de vanskelige arbejdsvilkår. Rapporterne fra partnerne kom imidlertid ofte for sent, og det gjorde dem mindre anvendelige. Den ekspertise, som Kommissionens personale på stedet besad, var nyttig for de partnere, der blev finansieret, men rapporteringen fra besøgene på stedet var ikke tilstrækkelig dækkende. På grund af utilstrækkelig registrering af opfølgningen på de rejste problemer var det ikke muligt at sikre, at disse blev løst på en tilfredsstillende måde. På et mere overordnet plan findes der ingen rapportering om gennemførelsesplanen for den humanitære indsats med en oversigt over resultaterne og de indhøstede erfaringer.

VII

Generelt var de resultater, der blev opnået i forbindelse med de undersøgte projekter, tilfredsstillende. Én partner formåede dog at anvende det meste af sit budget og kun nå en lille procentdel af de planlagte resultater. I nogle få tilfælde var begrundelsen for forlængelse af frister og supplerende budgetter ikke klar. Hvad angår Kommissionens egen vurdering af resultater, fremgik det i visse tilfælde ikke klart af de foreliggende oplysninger, hvordan den var nået frem til sine konklusioner.

VIII

Selv om det er bredt accepteret af Kommissionen og blandt andre donorer, at det er hensigtsmæssigt at sammenkoble nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD), er der meget få eksempler på, at dette er gjort i praksis. Hvis ikke dette mål forfølges meget aktivt, er der en fare for, at det ikke vil være muligt at gå fra humanitær bistand til udviklingsbistand.

IX

Der fremsættes en række anbefalinger i punkt 58 til 63 i beretningen, som har til formål at sætte Kommissionen i stand til at forbedre sin forvaltning af humanitær bistand i og uden for De Store Søers Område.

Indledning

01

De Store Søers Område i Afrika omfatter landene Burundi, Den Demokratiske Republik Congo (DR Congo), Kenya, Rwanda, Tanzania og Uganda (jf. kortet i bilag I). Området har oplevet nogle af de værste konflikter på det afrikanske kontinent i løbet af de seneste årtier. I det østlige Congo fortsætter væbnede grupper, herunder den congolesiske hær, med at krænke menneskerettighederne og begå overgreb og plyndringer samt voldshandlinger såsom voldtægt, bortførelse og tvangsrekruttering af børn. Den deraf følgende humanitære krise i Den Demokratiske Republik Congo (DR Congo) er blandt verdens mest komplekse og langvarige nødsituationer i et af verdens fattigste lande¹. I slutningen af april 2015 udløste præsidentvalget i Burundi, der fandt sted i juli, en spiral af vold og uro, som sendte flere hundrede tusinde mennesker på vejene på flugt fra deres land.

02

Ved udgangen af 2015 var der omkring 1,6 millioner internt fordrevne personer i DR Congo og mere end 437 000 congolesiske flygtninge (jf. bilag II) i nabolandene, navnlig i Burundi, Rwanda, Uganda og Tanzania. Ved udgangen af januar 2016 var 236 000 burundiere flygtet fra deres land og befinder sig nu hovedsageligt i flygtningelejre i Rwanda og Tanzania (jf. bilag III, som viser antallet af burundiske flygtninge pr. land i regionen).

Foto 1

Bosættelse for internt fordrevne i Kibabi - Kishusha, Masisi, Nordkivu (6 360 personer ved udgangen af august 2015)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

03

Artikel 214 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde danner grundlaget for EU’s forpligtelse til at yde humanitær bistand i form af bistand, nødhjælp og beskyttelse til ofre for naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer verden over. Den overordnede politikramme for humanitær bistand er skitseret i »den europæiske konsensus om humanitær bistand« fra 2008². I dette politiske dokument fastlægges EU’s vision på basis af fælles principper, der har til formål at forbedre sammenhængen, effektiviteten og kvaliteten af EU’s humanitære indsats.

04

De vigtigste mål (jf. tekstboks 1) og bestemmelser om gennemførelse og forvaltning af Kommissionens humanitære bistand er fastsat i forordningen om humanitær bistand fra 1996³. Bistanden er rettet mod de mest sårbare befolkninger og er baseret på de humanitære principper om medmenneskelighed, neutralitet, upartiskhed og uafhængighed. Der ydes også støtte til forsvar for humanitært arbejde samt overholdelse af humanitære principper og international folkeret.

Tekstboks 1

Unionens humanitære bistandsforanstaltninger har først og fremmest til formål⁴:

a)at beskytte og bevare liv i katastrofesituationer og i tiden umiddelbart derefter samt i forbindelse med naturkatastrofer, der har medført tab af menneskeliv, fysiske og psykosociale problemer og omfattende materielle ødelæggelser

b)at yde fornøden bistand og nødhjælp til befolkninger, som er ramt af længerevarende kriser (…) bl.a. hvis det viser sig, at disse befolkninger ikke kan få tilstrækkelig hjælp fra deres egne myndigheder, eller hvis der ikke er nogen myndigheder overhovedet

c)at bidrage til finansiering af transport af bistanden og dennes adgang til modtagerne (…)

d)at planlægge genopretnings- og genopbygningsarbejder på kort sigt (…) under hensyntagen til udviklingsmålene på lang sigt, når det er muligt

e)at afbøde virkningerne af befolkningsflytninger (flygtninge, internt fordrevne og repatrierede) efter natur- eller menneskeskabte katastrofer og at gennemføre repatrieringsaktioner (…)

f)at indføre et beredskab over for risici for naturkatastrofer eller tilsvarende ekstraordinære situationer og at anvende et egnet hurtigtvirkende varslings- og interventionssystem

g)at støtte civile beskyttelsesforanstaltninger til fordel for ofrene for konflikter eller tilsvarende ekstraordinære situationer i overensstemmelse med de gældende internationale konventioner.

05

Kommissionens oprindeligt tildelte budget⁵ til humanitær bistand til De Store Søers Område har ligget mellem 52 millioner euro i 2011 og 47 millioner euro i 2015. Efter modtagelsen af supplerende finansiering fra EU’s nødhjælpsreserve⁶ eller fra Den Europæiske Udviklingsfond (EUF)⁷ lå det anvendte beløb i gennemsnit på 63 millioner euro om året (jf. figur 1). Ud over disse beløb brugte Kommissionen årligt ca. 1,8 millioner euro på sit lokale kontor i DR Congo og 7 millioner euro til lufttransport i De Store Søers Område⁸.

06

Som bidragyder inden for humanitær bistand kanaliserer Kommissionen sin globale finansiering gennem ca. 200 partnere⁹, som den har indgået rammepartnerskabsaftaler (FPA)¹⁰ med med en varighed af fire til fem år. Disse partnere er internationale ikkestatslige organisationer (NGO’er), internationale organisationer (IO’er)¹¹ eller agenturer under De Forenede Nationer (FN). I De Store Søers Område var fordelingen: 46 % NGO’er, 7,3 % IO’er og 46,7 % FN. Under hensyntagen til den humanitære bistands særlige karakter varede de finansierede projekter mellem et par måneder og 18 måneder.

07

Hvert år træffer Kommissionen beslutning om fordelingen af den indledende budgetramme for humanitær bistand i en global afgørelse. Forslagene til indsatsen i de enkelte kriser, lande eller regioner samt det tilhørende budget beskrives nærmere i gennemførelsesplanen for den humanitære indsats og det tekniske bilag (med operationelle anbefalinger), som udarbejdes på grundlag af en behovsvurdering. Gennemførelsesplanen fungerer som mandat for partnerne, når de udarbejder deres anmodninger om finansiering.

08

For så vidt angår De Store Søers Område er der en omfattende vurdering (eller udvælgelse) af de modtagne finansieringsanmodninger i begyndelsen af året. Der kan finde yderligere vurderinger sted i løbet af året afhængigt af vurderingen af udviklingen. De udvalgte projekter har en varighed på mellem 3 og 12 måneder. Varigheden kan forlænges med op til seks måneder, dvs. op til 18 måneder i alt.

Figur 1

Tildelingen til gennemførelsesplanen for den humanitære indsats - fordeling på de vigtigste områder i perioden 2011-2015

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

09

Et centralt træk ved Kommissionens interventioner er dens tilstedeværelse på stedet. Den har skabt et omfattende netværk med kontorer i kriseområder, hvor der leveres EU-støttet nødhjælp¹². Netværket har følgende hovedfunktioner:

a)at forsyne hovedsædet i Bruxelles med ajourførte oplysninger og behovsanalyser for et givet land eller en given region eller krise

b)at bidrage til at udvikle strategier for humanitær intervention

c)at yde teknisk støtte til EU-finansierede humanitære aktioner

d)at overvåge gennemførelsen af EU-finansierede projekter

e)at gøre det lettere at koordinere donorindsatsen på stedet.

10

I DR Congo omfatter netværket på stedet et hovedkontor i Kinshasa, et underkontor i Goma og en antenne i Bukavu. Det har 5 udsendte eksperter (»tekniske assistenter«) og 12 lokalt ansatte (»nationalt personale«). Desuden bidrager flere sektorspecifikke eksperter (fødevarer, beskyttelse, sundhed …), som er tilknyttet det regionale kontor i Nairobi (Kenya), efter behov til udvælgelse, overvågning og vurdering af projekter i De Store Søers Område i Afrika¹³.

1Landet ligger placeret som nr. 176 ud af 188 lande på De Forenede Nationers Udviklingsprograms 2014-indeks for menneskelig udvikling. Burundi ligger som nr. 184, Rwanda og Uganda som nr. 163, og Tanzania som nr. 151.

2Fælles erklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen (EUT C 25 af 30.1.2008, s. 1).

3Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996 om humanitær bistand (EFT L 163 af 2.7.1996, s. 1).

4Artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/96.

5Fra kapitel 23 02 humanitær bistand, fødevarebistand og katastrofeberedskab, sektion 3 i EU’s almindelige budget.

6Nødhjælpsreserven skal gøre det muligt at reagere hurtigt på specifikke nødhjælpsbehov i tredjelande, som ikke kunne forudsiges, da budgettet blev udarbejdet. Der gives prioritet til humanitære aktioner, men reserven kan også anvendes til civil krisestyring og beskyttelse, hvis det er nødvendigt. Beslutningerne om dens anvendelse træffes af Rådet og Europa-Parlamentet efter forslag fra Kommissionen.

7En reserve på 204 millioner euro, dvs. ca. 0,7 % af den samlede 11. EUF for perioden 2014-2020, er afsat til at finansiere uopsættelige humanitære foranstaltninger i AVS-landene. Denne reserve skal kun anvendes i tilfælde af uforudsete behov, som ikke kan dækkes af de midler, der er planlagt i ECHO’s program. ECHO er ansvarlig for at administrere denne reserve og kan bruge midlerne efter at have modtaget EU-Udenrigstjenestens og GD for Internationalt Samarbejde og Udviklings godkendelse.

8Kontraktens samlede beløb er højere. Det skyldes, at ECHO Flight på ad hoc-basis også flyver i andre lande uden for De Store Søers Område såsom Mali, Kenya og Tchad.

9Internationale NGO’er udvælges gennem en specifik procedure, som gennemføres af GD ECHO. Internationale organisationer og FN-agenturer skal underkastes en vurdering som krævet i artikel 60 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1).

10En finansiel og administrativ rammeaftale med FN-agenturer.

11Den Internationale Røde Kors Komité, Den Internationale Sammenslutning af Røde Kors og Den Internationale Organisation for Migration.

12I begyndelsen af 2016 var der 48 kontorer i 40 lande og 12 regionale kontorer.

13Sektoreksperter yder støtte til landekontorer og er placeret i regionale kontorer. Fra midten af 2015 blev Kinshasa et regionalt kontor, der yder støtte til Republikken Congo, Angola, Burundi, Rwanda og Tanzania.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

11

Vi undersøgte, om Kommissionen har forvaltet støtten til humanitær bistand til konfliktramte befolkningsgrupper i De Store Søers Område effektivt. Vores revision var koncentreret om følgende tre hovedspørgsmål:

a)Tildelte Kommissionen finansieringen til veletablerede prioriteter?

b)Overvågede Kommissionen projekterne godt nok?

c)Opfyldte projekterne deres mål?

12

Revisionen dækkede Kommissionens støtte i perioden 2011-2015 til De Store Søers Område, der omfatter DR Congo, Uganda¹⁴, Rwanda, Burundi og Tanzania. Revisionen blev gennemført mellem maj og december 2015 og omfattede blandt andet:

a)en gennemgang af EU’s politikdokumenter og strategidokumenter vedrørende humanitær bistand og andre relevante dokumenter og rapporter

b)interview med tjenestemænd i Kommissionen og partnernes repræsentanter

c)en gennemgang af 19 projekter til et samlet beløb af 42,9 millioner euro (ud af i alt 164 projekter til 255,3 millioner euro), som blev gennemført i perioden 2011-2014, samt ECHO Flight-tjenesteydelseskontrakten¹⁵ om lufttransport (jf. listen i bilag IV). Udvælgelseskriterierne omfattede væsentlighed, geografisk og sektormæssig dækning, gennemførelsesperiode, bistandens art og type af partnere

d)besøg i DR Congo fra den 16. til den 25. september 2015 og i Tanzania, Rwanda og Uganda fra den 30. september til den 8. oktober 2015, hvor vi interviewede ansatte på stedet, ansatte i EU-delegationer, partnernes repræsentanter og støttemodtagerne og besøgte 10 projekter.

14I 2015-programmeringen besluttede Kommissionen at tage Uganda ud af gennemførelsesplanen for den humanitære indsats i De Store Søers Område og medtage landet i gennemførelsesplanen for den humanitære indsats i regionen Afrikas Horn. Det skyldes, at tildelingen til Uganda var vedtaget under 2015-gennemførelsesplanen for den humanitære indsats i regionen Afrikas Horn for at imødekomme tilstrømningen af sydsudanesiske flygtninge, og i henhold til en intern regel i Kommissionen kan et land ikke være omfattet af to forskellige gennemførelsesplaner.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en.

Bemærkninger

Finansieringen blev ydet til veletablerede hovedprioriteter, men den senere prioritering var ikke tilstrækkelig klar

13

Vi undersøgte, om Kommissionen tildelte humanitær bistand til veletablerede prioriteter, ved at se på, hvordan de humanitære behov i regionen blev identificeret, hvilken reaktion Kommissionen forventede, og om støtten gik til de mest relevante projekter.

Kommissionen identificerede behovene for De Store Søers Område korrekt

Behovsvurderingen er evidensbaseret

14

Kommissionen gennemfører årlige behovsvurderinger for alle lande/regioner, som den allerede yder finansielle bidrag til. Den udfører ad hoc-behovsvurderinger, når der opstår en uventet krise, hvad enten der er tale om naturgivne eller menneskeskabte kriser. I tilfælde af forværring af eksisterende og allerede omfattede kriser opdaterer Kommissionen sin oprindelige vurdering af behovene. Dette er den vigtigste opgave i forbindelse med forberedelsen af den årlige programmering, gennemførelsesplanen for den humanitære indsats.

15

Behovsvurderingen for De Store Søers Område er baseret på den samlede viden og erfaringerne hos de operationelle medarbejdere i Bruxelles og holdet i DR Congos lokale kontor. Af andre vigtige informationskilder kan nævnes i) en række internationalt tilgængelige indikatorer til at fastlægge en risikoindeksværdi pr. land¹⁶ og ii) de forskellige interessenter på området, nemlig Kontoret for Koordination af Humanitære Anliggender (OCHA) for DR Congo og Kommissionens partnere, humanitære donorer.

16

Behovsvurderingen for De Store Søers Område giver et godt overblik over situationen i DR Congo, både i konflikt- og i ikkekonfliktområder, og i nabolandene. De berørte befolkningsgrupper er:

a)internt fordrevne personer i DR Congo

b)flygtninge, navnlig centralafrikanske og rwandiske i DR Congo og congolesiske og burundiske i nabolandene

c)tilbagesendte personer (internt fordrevne og flygtninge)

d)værtsbefolkninger, som har brug for hjælp til at klare tilstrømningen af flygtninge og internt fordrevne

e)andre lokalbefolkninger, der er svækket på grund af konflikter, eller som er meget sårbare over for fejlernæring eller epidemier i ikkekonfliktområder.

17

De behov, der blev identificeret for disse kategorier, omfattede en bred vifte: beskyttelse, fødevaresikkerhed, ernæring, sundhed, vand og sanitet, nonfoodprodukter som f.eks. gryder og pander, tøj, sæbe osv. og husly. Uddannelse var ikke medtaget, da det ikke blev anset for at have tilstrækkelig prioritet.

Kommissionens reaktion er passende

De vigtigste prioriteter var veletablerede

18

I De Store Søers Område er Kommissionens overordnede mål at afhjælpe akutte behov, der opstår som følge af befolkningsbevægelser i konfliktområder, og livstruende situationer i ikkekonfliktområder ved hjælp af de mest hensigtsmæssige reaktionsmekanismer¹⁷. Der er fem »strategiske mål«, som udmønter sig i seks planlagte tiltag/prioriteter (jf. tekstboks 2). De er alle i overensstemmelse med Unionens vigtigste mål for humanitær bistand (jf. tekstboks 1 i punkt 4) og gør det muligt at afhjælpe de identificerede behov. Alle interventioner skal være rettet mod de mest sårbare befolkningsgrupper.

Tekstboks 2

Vigtigste prioriteter:

a)at mindske risiciene og dække behovene for beskyttelse

b)at yde et minimum af basale tjenester, sundhed, fødevarer og nonfoodprodukter så hurtigt som muligt i nødsituationer

c)at yde støtte til forvaltningen af flygtningelejre i regionen

d)at levere drikkevand, hygiejne og sanitære faciliteter i risikoområder uden for konfliktområderne

e)at opprioritere tværsektorielle tilgange

f)at yde støtte til koordinering, sikkerhed og logistik.

19

Det er i DR Congo, at Kommissionen og donorer generelt møder de største hindringer. Det hænger sammen med den udfordrende logistik i et så stort land, infrastrukturens dårlige tilstand og regeringens manglende evne og vilje til at bidrage. Mangel på partnere i nogle dele af landet kan også begrænse muligheden for at gennemføre aktioner. Endelig kan sikkerhedsbegrænsninger, som skyldes de vedvarende skift i de militære operationer og den efterfølgende flytning af væbnede grupper, begrænse donorernes aktiviteter, navnlig i de mest afsidesliggende områder.

20

Kommissionens reaktion er i overensstemmelse med analysen af situationen og behovsvurderingen. Begge stemmer overens med de svar, der er beskrevet i DR Congos årlige handlingsplan for den humanitære indsats, som er udarbejdet af et team af repræsentanter for humanitære organisationer.

Der er sikret fleksibilitet i programmeringen og i finansieringen

21

I gennemførelsesplanen for den humanitære indsats pålægger Kommissionen ikke interventionsområder/-sektorer, som risikerer at være forældede på det tidspunkt, hvor udvælgelsen foretages. Kommissionens finansiering er drevet af de mest akutte behov hos de mest sårbare befolkningsgrupper på grundlag af partnernes erfaring på området, som underbygges af de oplysninger, den humanitære koordinator deler, og de ansattes viden. Der foretages yderligere prioritering, især geografisk, i udvælgelsesfasen (jf. punkt 25).

22

Kommissionen foretager en midtvejsevaluering af gennemførelsesplanerne for den humanitære indsats på grundlag af det efterfølgende års behovsvurdering. Desuden revideres gennemførelsesplanen, hver gang en udvikling i situationen udløser en ændring af det tildelte beløb. Når der godkendes en forhøjelse af den oprindelige tildeling, kan den yderligere finansiering komme fra den operationelle reserve, idet et beløb på ca. 20 % af det årlige budget afsættes til uforudsete nødsituationer. Det kan også komme fra EU’s nødhjælpsreserve eller fra EUF-budgettet.

23

For De Store Søers Område har denne fleksibilitet været anvendt flere gange i løbet af den undersøgte periode for at imødegå følgerne af uventede begivenheder eller af en forværring af situationen (jf. figur 2). Alene i 2015 blev gennemførelsesplanen for De Store Søers Område ændret tre gange, primært som følge af flygtningekrisen i Burundi¹⁸.

24

Endvidere afsatte de operationelle team for De Store Søers Område en lille del af tildelingen til gennemførelsesplanen for den humanitære indsats (ca. 1,5 millioner euro i 2015) til pludseligt øgede behov i løbet af året. Disse midler blev brugt som et supplement til igangværende projekter vedrørende flygtningelejre i Rwanda og Tanzania, så snart det blev kendt, at mange burundiere var flygtet fra deres land ved udgangen af april 2015. Dette muliggjorde en hurtig reaktion, mens man afventede godkendelsen af den første forhøjelse af gennemførelsesplanen, der fandt sted i slutningen af maj.

Figur 2

Budgettet for De Store Søers Område for perioden 2011-2015

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Foto 2

Mahamaflygtningelejren i Rwanda - et nyligt bebygget område, der modtager flygtninge fra Burundi

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Utilstrækkelig gennemsigtighed i projektudvælgelsesfasen

De geografiske prioriteter i konfliktområderne er ikke dokumenteret

25

I gennemførelsesplanen for den humanitære indsats er det geografiske interventionsområde, der svarer til konfliktområder, det østlige Congo, som omfatter Nordkivu, Sydkivu og de forskellige regioner i den tidligere provins Katanga. I et ustabilt miljø som det i DR Congo kan man ikke på forhånd fastlægge præcist, i hvilke områder de mest presserende behov og de mest sårbare befolkningsgrupper findes.

26

Ifølge Kommissionen fastlægger det operationelle team - umiddelbart før vurderingen af støtteanmodningerne - de topprioriterede områder for tildeling af støtte på grundlag af oplysninger om flytninger af de væbnede grupper, herunder FARDC, befolkningsbevægelser og partneres tilstedeværelse. Men da dette ikke var dokumenteret, var det ikke muligt at fastslå, om disse geografiske prioriteter byggede på et solidt grundlag, og om de udvalgte projekter blev gennemført inden for højt prioriterede områder.

Udvælgelsesprocessen er ikke veldokumenteret

27

I den undersøgte periode, 2011-2015, modtog Kommissionen efter den første offentliggørelse af gennemførelsesplanen for den humanitære indsats i gennemsnit 71 finansieringsanmodninger om året, og udvalgte omkring halvdelen af dem. Afhængigt af situationens udvikling og fremkomsten af nye/øgede behov i løbet af året har Kommissionen i sidste ende i gennemsnit støttet 40 projekter. Fordelingen af tildelingen under gennemførelsesplanen fremgår af figur 1.

28

Parterne modtager omfattende vejledning vedrørende deres finansieringsanmodninger, som indgives i et elektronisk informationsudvekslingssystem i et forud fastsat format. Alle disse anmodninger vurderes af de operationelle team i Bruxelles og i marken og drøftes blandt disse team¹⁹. De præsenterer det endelige resultat af udvælgelsen i et internt dokument, som forelægges til afgørelse. For de anmodninger, der udvælges, udfyldes bedømmelsesdelen af et dokument, der anvendes til at forvalte projektet. Dette dokument giver oplysninger om hver enkelt vigtig fase i projektcyklussen: finansieringsanmodningen, den foreløbige rapport, besøg på stedet, anmodninger om ændringer og den endelige rapport.

29

Denne vurdering er imidlertid ikke struktureret på en sådan måde, at det er muligt klart at påvise, at de kriterier og generelle principper, som er beskrevet i bilaget til gennemførelsesplanen, er blevet vurderet i forbindelse med hvert forslag. En række centrale aspekter såsom partnerens gennemførelseskapacitet, partnerens viden om landet/regionen, spørgsmål vedrørende beskyttelse og robusthed er slet ikke nævnt. I forbindelse med de undersøgte projekter, som alle var i overensstemmelse med hovedmålene og målene i gennemførelsesplanen, blev en række generelle principper ikke vurderet systematisk²⁰, eller nogle af vurderingerne var svage²¹. På grundlag af de foreliggende oplysninger var det ikke muligt at fastslå de komparative fordele ved de forelagte finansieringsanmodninger og dermed konkludere, at det var de mest relevante projekter, der var blevet udvalgt.

Omkostningseffektiviteten blev ikke analyseret

30

De budgetter, der blev forelagt sammen med finansieringsanmodningerne for de undersøgte projekter, var ikke detaljerede og blev ikke analyseret forud for udvælgelsen. Der blev således ikke foretaget nogen vurdering af dem for at afgøre, om de foreslåede udgifter var rimelige. For så vidt angår partnerne, normalt FN-agenturer, der indgår underleverandøraftaler med gennemførelsesorganer om aktiviteterne, var der ingen oplysninger om omfanget af den finansiering, der gik til disse organer. Generelt forelå der ingen oplysninger om omfanget af den støtte, der blev ydet til støttemodtagere.

31

I en situation med stadigt voksende humanitære behov og stadigt snævrere finansieringsmuligheder er effektivitetsaspekter vigtigere end nogensinde. Da der desuden ikke i udvælgelsesfasen føres tilstrækkelig kontrol med, at budgettet er rimeligt, er de efterfølgende analyser af gennemførelsen af dette budget af begrænset anvendelighed.

Samlet set er Kommissionens overvågning passende, men de indhentede oplysninger kan udnyttes bedre

32

Vi undersøgte, om Kommissionen fik tilstrækkelige oplysninger fra projekternes rapporter til at kunne overvåge fremskridtene, og om den traf hensigtsmæssige og rettidige foranstaltninger, når det var påkrævet.

I de fleste tilfælde får Kommissionen tilstrækkelige oplysninger om projektgennemførelsen

Overvågningsrammen er passende

33

Rammen er baseret på:

a)en foreløbig rapport, som skal foreligge tre måneder inden afslutningen af aktioner, som varer længere end 10 måneder, og en endelig rapport, der skal indsendes senest tre måneder efter projektets afslutning, og som udløser den endelige betaling (jf. bilag V)

b)mindst et besøg på stedet pr. projekt af Kommissionens ansatte, hvis sikkerheden og de logistiske begrænsninger tillader det²².

34

Kommissionen gennemfører endvidere periodiske, normalt årlige, vurderinger af partnere med fokus på deres finansielle soliditet. Kommissionen fører også tilsyn med revisioner, som eksterne revisionsfirmaer udfører i underentreprise, i partnernes hovedsæde og i marken. I betragtning af arten af foranstaltningerne og deres varighed er overvågningsrammen tilfredsstillende.

Aktualiteten og kvaliteten af nogle rapporter var utilfredsstillende

35

Foreløbige og endelige rapporter fremsendes gennem et elektronisk informationsudvekslingssystem i et forud fastsat format. De skal omfatte ajourførte operationelle oplysninger om de værdier, der er nået for hver indikator, og finansielle oplysninger, navnlig om budgetudnyttelsen, således at Kommissionen kan drage konklusioner om en aktions forløb som helhed. En analyse af disse rapporter og rapporterne om besøgene på stedet indgår i tilsynsdokumentet.

36

Mange foreløbige og endelige rapporter var meget forsinkede, og Kommissionen krævede ingen forklaringer på disse forsinkelser. Navnlig blev en stor del af de foreløbige og endelige rapporter for de projekter, der gennemføres af FN-agenturer og internationale organisationer, indgivet for sent (jf. tabel 1). Den sene forelæggelse af de foreløbige rapporter indskrænker Kommissionens mulighed for at løse eventuelle problemer, der konstateres.

37

Selv om kvaliteten af de foreløbige rapporter generelt var tilfredsstillende, vurderer vi, at kun tre ud af de 18 endelige rapporter²³ var tilfredsstillende. I de 15 andre tilfælde var de oprindelige indberettede oplysninger ikke tilstrækkelige til at forklare, hvilke resultater der var opnået, hvorfor det var umuligt at anvende visse indikatorer, eller hvorfor nogle aktiviteter ikke var blevet udført. I nogle rapporter manglede dokumentationen for de indberettede oplysninger, og de finansielle oplysninger var ikke tilstrækkeligt detaljerede. I alle tilfælde på nær et²⁴ anmodede Kommissionen partnerne om supplerende oplysninger. Partnerne fremlagde yderligere oplysninger, som i alle tilfælde på nær to²⁵ blev anset for at være tilfredsstillende.

Tabel 1

Aktualiteten af de forelagte rapporter

| FN-agenturer | Internationale organisationer | NGO'er | I alt
Foreløbige rapporter
Samlet antal forelagte foreløbige rapporter | 5 | 3 | 7 | 15
Antal forsinkede foreløbige rapporter | 2 | 2 | 2 | 6
Procentdelen af forsinkede foreløbige rapporter | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Gennemsnitlig forsinkelse (dage) | 32 | 17 | 9 | 19
Endelige rapporter
Samlet antal forelagte endelige rapporter | 8 | 3 | 8 | 19
Antal forsinkede endelige rapporter | 8 | 2 | 3 | 13
Procentdelen af forsinkede endelige rapporter | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Gennemsnitlig forsinkelse (dage) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Et centralt træk ved Kommissionens intervention i De Store Søers Område i forhold til de fleste andre humanitære donorers, er dens tilstedeværelse på stedet (jf. punkt 9 og 10). Dette giver mulighed for at samarbejde og udveksle oplysninger med partnerne og gør det muligt for Kommissionen at have et solidt kendskab til projekterne. Kommissionens tilstedeværelse på stedet blev meget påskønnet af de partnere, vi mødte under revisionen, som værdsatte den støtte og ekspertise, Kommissionens personale ydede.

39

En fjerdedel²⁶ af rapporterne om besøg på stedet var imidlertid ikke tilstrækkelig omfattende, eftersom de kun omhandlede visse aspekter, mens der ikke blev rapporteret om andre spørgsmål, som for eksempel den finansielle gennemførelse. I nogle få tilfælde analyserede man ikke den potentielle virkning af de konstaterede problemer på resultaterne eller budgetgennemførelsen (jf. eksemplerne i tekstboks 3), og der blev ikke foreslået potentielle afhjælpende foranstaltninger.

Tekstboks 3

Eksempler på manglende analyse af konsekvenserne af de forhold, der var konstateret i rapporterne om besøg på stedet

I to tilfælde, et projekt til forbedring af fødevaresikkerheden for konfliktramte befolkningsgrupper i Katanga (nr. 11) og et andet til levering af gratis sundhedsydelser til sårbare befolkningsgrupper i Sydkivu (nr. 19), blev projekternes varighed forlænget, fordi der var forsinkelser i gennemførelsen som følge af en underudnyttelse af budgettet. Forlængelserne blev bevilget kort før afslutningen af projekterne.

Rapporterne om besøgene på stedet, der fandt sted, kort før forlængelserne blev bevilget, analyserer ikke virkningen på budgettet og redegør ikke for behovet for en forlængelse.

Endvidere fremgik det ikke af den sidste rapport om besøget på fødevaresikkerhedsprojektet i Katanga, hvordan det havde indvirket på projektets mål (antal modtagere, indikatorer for fødevaredistribution og -forbrug osv.), at der ikke var modtaget støtte fra andre donorer (det endelige budget udgjorde mindre end 50 % af det oprindelige budget).

40

Kommissionen kunne ikke forklare, hvordan den anvendte metode blev brugt til at udvælge partnere/projekter til revision i et bestemt år i perioden 2011-2015. Manglen på en klar metode til tilrettelæggelse af revisioner både i parternes hovedkvarter og på projekterne kan føre til en uhensigtsmæssig revisionsstrategi og -dækning og fremmer ikke synergier med overvågningsrammen på stedet.

Opfølgningen er utilstrækkelig

Der er ingen konsolideret rapportering, der giver et overblik over gennemførelsen af gennemførelsesplanen for den humanitære indsats

41

Kommissionen vurderer kun resultater på projektniveau, men der er ikke en oversigt for et bestemt land eller gennemførelsesplan. Der er derfor ingen samlede analyser for de enkelte gennemførelsesplaner, og der er ikke mulighed for benchmarking mellem forskellige gennemførelsesplaner. Tilsvarende rapporteres der ikke om de vigtigste erfaringer, bedste praksis og Kommissionens merværdi som konstateres under gennemførelsen.

42

Hvert år udvælger og evaluerer Kommissionen en række tematiske og geografiske indsatsområder i overensstemmelse med sin planlagte flerårige dækning. De seneste evalueringer, der omhandler De Store Søers Område, var landeevalueringer, der blev gennemført i 2009 for Burundis vedkommende, i 2010 for DR Congos og i 2011 for Ugandas.

Der følges ikke systematisk op på forhold, der er identificeret på projektniveau, og der mangler dokumentation

43

De individuelle forvaltningsdokumenter har en særlig rubrik til »Spørgsmål, der kræver opfølgning«. Nogle af de spørgsmål, der blev rejst under besøgene på projekterne og i partnernes rapporter, blev ikke nævnt i denne rubrik, selv om det var tydeligt, at der var behov for korrigerende foranstaltninger. Når spørgsmål var blevet rejst med henblik på opfølgning, fremgik det desuden ikke, om disse spørgsmål var blevet rejst over for projektpartneren. Endelig fremgik det ikke, om de pågældende problemer var blevet løst.

44

Der blev specifikt identificeret »spørgsmål, der kræver opfølgning« i forbindelse med 14 af de projekter, der blev gennemgået i forbindelse med vores revision, men kun to partnere rapporterede direkte om de foranstaltninger, der var truffet. I nogle tilfælde var der tegn på, at partnerne havde truffet foranstaltninger, men der er ikke nogen garanti for, at dette sker systematisk.

De fleste af de projekter, vi undersøgte, leverede tilfredsstillende resultater

45

Vi undersøgte, om de ønskede projektresultater blev leveret som planlagt, og om Kommissionen tilpassede projekterne, når der skete ændringer på stedet

Generelt er resultaterne positive, men i nogle tilfælde er Kommissionens vurdering ikke klart begrundet

46

Alle de projekter, vi undersøgte, var i overensstemmelse med Kommissionens mål og med de planlagte aktioner for regionen. Vi vurderede, at 19²⁷ af de 20 projekter, vi undersøgte, havde leveret tilfredsstillende resultater, selv om målene kun var delvis nået (jf. eksemplet på et vellykket projekt i tekstboks 4). Vurderingen af projektresultaterne er baseret på en sammenligning mellem de opstillede og de opfyldte mål under hensyntagen til de særlige vanskeligheder, der kan opstå på dette område.

Tekstboks 4

Eksempel på et vellykket projekt: hurtig reaktion på befolkningsbevægelser (projekt nr. 15):

Dette projekt er et af Kommissionens vigtigste redskaber til katastrofeberedskab i forbindelse med befolkningsbevægelser i DR Congo. Det er et tilbagevendende projekt, og Kommissionens finansiering i perioden 2011-2015 beløb sig til 31,5 millioner euro.

Det yder multisektoriel bistand, husly, nonfoodprodukter (gryder og pander, tøj, sæbe, osv.), vand, sanitet og sundhedsydelser i områder, hvor der ikke findes andre humanitære organisationer. Interventionerne består af tilvejebringelse af nonfoodprodukter, husly, vand, sanitet og sundhedsydelser til de mest sårbare befolkningsgrupper, der er flygtet fra bevæbnede grupper, eller tilbagevendte, som netop er vendt tilbage til deres landsbyer, men som intet har tilbage. Interventionerne er normalt begrænset til tre måneder.

Fra maj til december 2014 gjorde projektet det muligt at yde bistand til ca. 1,3 millioner modtagere, især i Nord- og Sydkivu, Maniema og Østprovinsen.

I gennemsnit fandt 35 % af interventionerne sted senest 30 dage efter varslingen om befolkningsbevægelser sammenholdt med målet på 40 %.

Til trods for, at visse af de oprindelige mål kun blev opfyldt delvist, blev dette projekt anset for at være vellykket i lyset af den sammenhæng, som det blev gennemført i, og antallet af modtagere.

Foto 3

Hurtig reaktion på befolkningsbevægelser: distribution af nonfoodprodukter i Lulingu, Shabundaområdet, Sydkivu - mennesker, der henter deres varer

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

47

I nogle af de tilfælde, hvor Kommissionens bedømmelse var positiv på trods af, at målene kun var delvist opfyldt, begrundede den ikke i tilstrækkelig grad sit standpunkt. I fire tilfælde konstaterede vi, at vurderingen af projektets overordnede resultater og af partnerens præstationer var utilstrækkelig og ikke gav en klar konklusion vedrørende projektet. Der kunne derfor ikke fastslås en klar logisk forbindelse mellem Kommissionens samlede konklusion om projektet og de opnåede resultater.

48

Vi fandt, at et af de undersøgte projekter havde utilfredsstillende resultater (jf. tekstboks 5). Kontraktligt kan Kommissionen reducere sit bidrag i tilfælde af dårlig, delvis eller for sen gennemførelse af et projekt, såfremt partneren ikke giver en acceptabel begrundelse. Denne mulighed blev benyttet i et tilfælde, hvor der var opnået utilfredsstillende resultater, men anvendes kun sjældent, fordi den er besværlig at gennemføre, og fordi den kan føre til tab af budgetmidler. I tilfælde af utilfredsstillende resultater og/eller præstationer fra partnerens side er Kommissionens foretrukne løsning at reducere det følgende års bidrag²⁸ eller stoppe samarbejdet med partnerne²⁹.

Tekstboks 5

Programmet »Spontaneous Site Management and Coordination« i DR Congo (nr. 18)

Dette projekt blev iværksat i 2013 og blev finansieret af Kommissionen med et beløb på 2 millioner euro. Ved udgangen af 2015 nåede finansieringen til denne partner op på 3 millioner euro.

Projektets mål var:

1)at indsamle og videreformidle oplysninger om de forvaltede områder

2)at forvalte og koordinere tilvejebringelsen af bistand, såsom vand, sanitet, husly og nonfoodprodukter

3)at registrere de internt fordrevne i forvaltede områder digitalt.

Målværdierne for 1) og 2) blev i sidste ende nået, men som følge af forsinkelser i indkøb af udstyr blev leveringen af nonfoodprodukter forsinket med 14 måneder. For mål nr. 3) blev den digitale registrering forsinket med 10 måneder og nåede kun op på 25 % af det planlagte antal. Projektet nåede kun 24 % af de støttemodtagere, som det forventedes at omfatte som helhed.

ECHO vurderede ikke, at partnerens resultater var tilfredsstillende: Dennes projektledelsesevner var begrænsede, de administrative procedurer var omstændelige, og overvågningen af gennemførelsespartneren var utilstrækkelig. Alt dette indvirkede negativt på foranstaltningens udfald.

På trods af den utilfredsstillende gennemførelse nedsatte Kommissionen kun sit bidrag med 57 000 EUR. Desuden blev der indgået kontrakt med partneren igen det efterfølgende år, men for et lavere bidragsbeløb.

Kommissionen identificerede også ikkestøtteberettigede udgifter, men det indvirkede ikke på størrelsen af det bidrag, der blev betalt, fordi de samlede støtteberettigede udgifter stadig var højere end Kommissionens maksimale bidrag.

49

I forbindelse med den eneste kontrakt i stikprøven, der var tildelt efter en udbudsprocedure, nemlig ECHO Flight (nr. 16), blev mere end 10 500 mennesker og 250 tons varer transporteret i DR Congo³⁰ fra maj 2014 til marts 2015 (11 måneder). Med denne kontrakt sikrede Kommissionen sine partnere og deres last en sikker og hurtig adgang til fjerntliggende områder, som det ellers ville være næsten umuligt at få adgang til. Den ydede således humanitær bistand til sårbare befolkningsgrupper og opfyldte en af hovedprioriteterne i gennemførelsesplanen for den humanitære indsats.

Kommissionen var lydhør over for ændringer, men kunne begrunde de ydede fristforlængelser bedre

50

Omkring halvdelen³¹ af projekterne i stikprøven blev gennemført over en længere periode end oprindeligt planlagt, fra to til seks måneder, eller med flere budgetmidler (jf. bilag VI). Fem ud af de syv fristforlængelser uden budgetforhøjelse blev givet i tilfælde, hvor budgettet var underudnyttet som følge af forsinkelser i gennemførelsen, der primært skyldtes ydre faktorer. De fleste budgetforhøjelser, fem ud af syv, vedrørte yderligere behov som følge af en forværring af situationen eller manglende stabilisering.

51

I ét tilfælde var den vigtigste grund til forlængelsen, at man ville give partneren ekstra tid til at tilrettelægge overgangen fra Kommissionens finansiering til en anden finansieringsmekanisme. Kommissionen erkendte selv i vurderingen af partnerens anmodning om ændring, at den ikke havde prioriteret dette projekt for 2014³².

52

I to tilfælde blev der givet forlængelser, selv om forsinkelserne i gennemførelsen hovedsageligt var partnernes ansvar. I disse tilfælde har Kommissionen besluttet ikke at inddrive en del af finansieringen og ikke at omfordele den til andre projekter (jf. punkt 48). I stedet valgte den at give partnerne mulighed for at gennemføre en så stor del af projektet som muligt for derved at sikre, at modtagerne modtog støtten. Forlængelsen af varigheden var imidlertid ikke primært drevet af de prioriterede behov og modtagernes sårbarheder.

Der findes kun begrænset dokumentation for, hvad der gøres for at sammenkoble nødhjælp, rehabilitering og udvikling

53

Sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) og bedre koordinering mellem udvikling og humanitære aktiviteter er politiske prioriteter i Kommissionens strategi. Der var imidlertid ingen analyse af, hvilke programmer der kunne kombineres, og hvad der kunne gøres i regionen. For eksempel er der ingen omtale af Kommissionens mulige deltagelse i udarbejdelsen af strategien for sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling på sundhedsområdet, som er en af de specifikke målsætninger for fokusområdet sundhed i det nationale vejledende program under 11. Europæiske Udviklingsfond 2014-2020 for DR Congo³³.

54

I den undersøgte periode var der kun et eksempel på et humanitært projekt, som var integreret i det sundhedsprogram, der er udviklet under det nationale vejledende program for DR Congo for 2014-2020³⁴. I Uganda gives flygtninge et grundstykke og visse rettigheder til at deltage i den lokale økonomi³⁵. Lokalbefolkningen anvendte også støttetjenesterne for humanitær bistand, f.eks. sundhedspleje, hvilket er bedste praksis for at lette byrden for værtssamfundene og undgå spændinger i forhold til flygtninge. Der var imidlertid ingen eksempler på synergier med udviklingsprogrammer. Det kan resultere i, at humanitær bistand erstatter andre bæredygtige løsninger som for eksempel tilbagevenden, genbosættelse i et andet land eller lokal integration.

55

OCHA, som er den humanitære koordinator for DR Congo, anerkendte, at der burde gøres en større indsats i samordningen mellem de humanitære aktører og udviklingsaktørerne. Dette blev også udpeget som et prioriteret område for DR Congos forum for humanitære donorer³⁶ i 2015. I en nylig rapport fra Verdensbanken³⁷ blev det også anbefalet, at udviklingsagenturerne inddrages mere i løsningen af problemet med hensyn til forflytninger i De Store Søers Område.

16Jf. webside: http://www.inform-index.org/Home.

17Gennemførelsesplanen for den humanitære indsats i De Store Søers Område (HIP AGL) 2015, 4. udgave, punkt 4, planlagte ECHO-aktioner, s. 10.

18Der blev også tilføjet 2 millioner euro til den oprindelige bevilling for 2015 til De Store Søers Område på grund af tilstrømningen af ± 80 000 centralafrikanere til DR Congo.

19Størstedelen af finansieringsanmodningerne indgives omkring de vejledende datoer, der er angivet i den første udgave af gennemførelsesplanen, hvilket normalt er ved udgangen af året eller i begyndelsen af det efterfølgende år.

201) Tilpasning til de specifikke behov, der har relation til køn og alder. 2) Integration af aktiviteter til styrkelse af robusthed ved at identificere mulighederne for at mindske de potentielle risici for udsatte personer og styrke deres eksistensgrundlag; dette omfatter også Kommissionens henstilling til sine partnere om fra begyndelsen at undersøge mulighederne for synergi og komplementaritet med udviklingsaktører og nationale aktører. 3) Integration af beskyttelsesaktiviteter, der har til formål at mindske truede personers og gruppers fysiske og psykologiske usikkerhed.

21Kommissionens Interne Revisionstjeneste nævnede også svage eller ufuldstændige projektvurderinger i sin revisionsberetning om bidragsaftaler med FN-organer og andre internationale organisationer af 19. juni 2014.

22Eventuelle undtagelser bør begrundes, som det var tilfældet for 2 projekter i stikprøven.

23En af de endelige rapporter var ikke modtaget, da revisionen blev afsluttet.

24I et tilfælde overholdt GD ECHO ikke tidsfristerne for gennemgang af endelige rapporter og var ikke i stand til at sende en anmodning om oplysninger.

25Fødevarehjælp til flygtninge i den nordvestlige del af Tanzania og programmet »Spontaneous Site Management and Coordination« i DR Congo.

26Der blev i alt aflagt 33 besøg på stedet i forbindelse med de 20 undersøgte projekter. For 9 af dem indeholdt overvågningsrapporten begrænsede bemærkninger.

27Ét var ikke tilfredsstillende.

28Dette var tilfældet i forbindelse med mindst to partnere i 2015.

29F.eks. blev 3 anmodninger om finansiering i udvælgelsesproceduren for 2015 afvist af ECHO til dels på grund af gennemførelsesproblemer, der var identificeret under ECHO’s overvågning af tidligere finansierede projekter.

30Kontrakten åbner også mulighed for lufttransportydelser for gods og humanitære aktører i Kenya og andre steder, når det er nødvendigt (Mali, Tchad, mv.).

3110 ud af 20 projekter. Stigninger, der har relation til manglen på betalingsbevillinger i 2014, er ikke medregnet. Alle forlængelser blev formaliseret i kontraktændringer.

32Projekt nr. 6. Uddrag af vurderingen af partnerens anmodning om ændring foretaget af GD ECHO’s tekniske assistent på stedet.

33Jf. s. 10-12 i det nationale vejledende program for 2014-2020.

34I gennemførelsesplanen for den humanitære indsats for 2015 blev det anført, at Kommissionen fortsatte med at finansiere projektet med humanitær bistand i 2014, indtil aftalen om finansiering af udviklingsbistanden blev afsluttet.

35Uganda tog også imod sydsudanske og centralafrikanske flygtninge, som ikke indgik i omfanget af vores revision, i andre dele af landet. Vores bemærkninger i denne beretning er således begrænset til congolesiske flygtninges bosættelser.

36Jf. http://www.ghdinitiative.org/ for nærmere oplysninger.

37Jf. http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, s. 11.

Konklusioner og anbefalinger

56

Kommissionen forvaltede generelt den humanitære bistand til konfliktramte befolkningsgrupper i De Store Søers Område i Afrika effektivt. Der var foretaget en grundig behovsvurdering og den valgte tilgang havde tilstrækkelig indbygget fleksibilitet til at tackle de hastigt skiftende omstændigheder i de konfliktramte områder. Der var yderligere finansiering til rådighed til nødsituationer såsom eftervirkningerne af krisen i Burundi. De fleste af de undersøgte projekter havde held med at afhjælpe de påtrængende behov.

57

Der blev identificeret en række svagheder, hvoraf nogle vedrørte utilstrækkelig gennemsigtighed i afgørende faser i projekternes livscyklus. Det projektledelsesinformationssystem, Kommissionen fører, indeholder nyttige oplysninger om projektets livscyklus, men det opfylder ikke oplysningskravene på en række specifikke områder.

58

De vigtigste prioriterede områder for regionen var fastlagt på grundlag af behovsvurderinger, og midlerne blev fordelt i overensstemmelse med disse prioriteter. Det var imidlertid ikke muligt at afgøre, om de udvalgte forslag lå i de prioriterede områder, eftersom denne yderligere prioritering ikke blev dokumenteret. Der var heller ikke tilstrækkelig dokumentation for, at alle de relevante kriterier og generelle principper blev anvendt i forbindelse med godkendelse af forslag til projekter, eftersom denne proces ikke var dokumenteret på en gennemsigtig måde. Systemet gav ikke tilstrækkelige oplysninger til, at man kan vurdere projekternes komparative fordele og afgøre, om det var de mest velegnede projekter, der blev udvalgt.

Anbefaling 1
Kommissionen bør være mere gennemsigtig i udvælgelsesproceduren

De centrale faser af udvælgelsesproceduren bør være klart dokumenteret med henblik på at påvise, at det er de mest hensigtsmæssige forslag, som udvælges, og at sikre, at udvælgelsesproceduren er gennemsigtig. Dette bør gennemføres inden næste udvælgelsesrunde.

59

De budgetter, der ledsagede forslagene, blev endvidere ikke undersøgt for at vurdere rimeligheden af udgifterne heri. I nogle tilfælde var de forelagte budgetter utilstrækkelige, hvilket gjorde det umuligt at foretage nogen form for vurdering. Dette har ikke kun konsekvenser i forbindelse med godkendelsen af projektet, men betyder også, at omkostningsanalyser, der foretages på et senere stadie i kontroløjemed, måske ikke er baseret på et sundt grundlag.

Anbefaling 2
Projektomkostningerne bør analyseres bedre, inden forslagene accepteres

Kommissionen bør være mere opmærksom på de foreslåede projektomkostninger, og det bør i alle tilfælde vurderes, om de er rimelige. I denne forbindelse bør Kommissionen insistere på, at partnere forelægger budgetter, som giver de nødvendige oplysninger med henblik på analyse. Der kunne indføres en kort tjekliste til dokumentation af overholdelsen af disse kontrolforanstaltninger. Dette bør gennemføres inden næste udvælgelsesrunde.

60

I betragtning af foranstaltningernes art er den gældende overvågningsramme tilfredsstillende, da den skaber balance mellem ECHO’s behov for oplysninger og kravet om at minimere den administrative byrde. De oplysninger, partnerne leverede i deres foreløbige og endelige rapporter, var imidlertid ofte forsinkede, hvilket hæmmede Kommissionens evne til at hurtigt at løse eventuelle problemer og uddrage erfaringer til fremtidig programmering. Der var tegn på, at der var foretaget en sådan opfølgning i nogle tilfælde, men dette var ikke garanteret, da de pågældende problemer og de efterfølgende foranstaltninger ikke systematisk var blevet registreret. En vigtig del af overvågningen er tilstedeværelsen af medarbejdere på stedet, hvilket er til gensidig gavn for partnerne og Kommissionen. I nogle tilfælde havde medarbejderne på stedet imidlertid ikke identificeret en række centrale problemer i deres rapporter. Overvågningen var generelt tilfredsstillende, men der er behov for en mere grundig opfølgning.

Anbefaling 3
Kommissionen bør klart angive, i hvilket omfang der er taget hånd om de spørgsmål, som er rejst med henblik på opfølgning

Forvaltningsdokumentet for de enkelte projekter bør revideres inden udgangen af dette år, så det indeholder de nødvendige elementer til klart at identificere de spørgsmål, der rejses med henblik på yderligere tiltag, og den opfølgning, der finder sted.

Anbefaling 4
Bedre rapportering fra partnere og medarbejdere på stedet bør muliggøre hurtig indgriben

Partnerne bør løbende blive mindet om deres forpligtelser til at rapportere udførligt og i god tid. Der bør indføres en tjekliste for Kommissionens personale til brug ved besøg på stedet, således at de vigtigste spørgsmål dækkes. Dette bør gennemføres inden udgangen af dette år.

61

Den foretages ikke en vurdering af den samlede gennemførelse af gennemførelsesplanen for den humanitære indsats. Det betyder, at de erfaringer, der kunne uddrages af dens stærke og svage sider, ikke identificeres til fremtidig brug. En sådan vurdering ville desuden give nyttige kortfattede oplysninger til forvaltningsformål. Det blev ligeledes bemærket, at der ikke er foretaget nogen evaluering i De Store Søers Område i de seneste år.

Anbefaling 5
Kommissionen bør indføre et samlet rapporteringssystem for implementeringen af gennemførelsesplanen for den humanitære indsats

Kommissionen bør indføre et system for rapportering om gennemførelsesplaner, der skitserer de vigtigste output og resultater og fastlægger de vigtigste indhøstede erfaringer og bedste praksis, som skal anvendes i de efterfølgende års gennemførelsesplaner. Den bør også behandle strategiske spørgsmål som f.eks., hvilken tilgang der bør anlægges i en langvarig krisesituation.

62

Der blev generelt opnået tilfredsstillende resultater i den stikprøve af projekter, Retten undersøgte. Én partner formåede dog at anvende det meste af sit budget, selv om den pågældende kun nåede en beskeden procentdel af de planlagte resultater. I nogle få tilfælde var begrundelsen for forlængelse af frister og supplerende budgetter ikke klar. Hvad angår Kommissionens egen vurdering af resultater, fremgik det i visse tilfælde ikke klart af de foreliggende oplysninger, hvordan den var nået frem til sine konklusioner.

Anbefaling 6
Kommissionen bør etablere en klar forbindelse mellem de resultater, der opnås ved projektet, og den vurdering, der foretages med henblik på afholdelse af betalingen

Kommissionen bør forbedre udformningen, strukturen og dokumentationen af vurderingen af foranstaltninger, der kun er delvist gennemført, og etablere en klar forbindelse mellem de opnåede resultater og den samlede konklusion vedrørende et projekt, før den godkender den endelige betaling. Dette bør gennemføres snarest muligt.

Anbefaling 7
Forlængelser af frister og yderligere finansiering til projekter bør være klart begrundede

Kommissionen bør give klare begrundelser for yderligere finansiering og forlængelser af tidsfrister til partnerne og bør reagere beslutsomt, hvis der ikke opnås tilfredsstillende resultater. Dette bør gennemføres i forbindelse med alle fremtidige anmodninger om forlængelser.

63

Sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling er en udtrykkelig politik fra Kommissionens side, men der er ikke megen dokumentation for, hvordan dette implementeres. I praksis er det mere sandsynligt, at humanitær bistand vil blive anvendt i tilfælde, hvor andre bæredygtige løsninger som for eksempel tilbagevenden, genbosættelse i et andet land eller lokal integration ville have været mere passende.

Anbefaling 8
Kommissionen bør prioritere sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling

Alle muligheder for at koordinere indsatsen inden for områderne nødhjælp, rehabilitering og udvikling bør udnyttes. Dette indebærer, at denne betragtning placeres højt på dagsordenen på vigtige stadier af planlægningsprocessen.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 10. maj 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Kort over De Store Søers Område i Afrika

Bilag II

Flygtninge fra Den Demokratiske Republik Congo pr. begyndelsen af 2016

Kilde: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Bilag III

Kort over flygtninge fra Burundi pr. 26. januar 2016

©UNHCR, UNCS, Author: UNHCR Regional Service Centre Nairobi. Kilde: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (jf. sektionen ”Maps”).

Bilag IV

Liste over reviderede projekter

a) Fortsatte under det regionale projekt

b)Projektet fortsatte, men med en anden partner fra 2015 — gennemførelsespartneren er den samme.

 Den endelige betaling er ikke afholdt — beløbet er stadig foreløbigt

Bilag V

Gennemgåede foreløbige og endelige rapporter

Bilag VI

Ændringer af de gennemgåede projekter

 Forhøjelse af budgettet som følge af manglen på betalingsbevillinger i 2014.

 Forlængelse af varigheden i tilfælde, hvor der stadig var midler til rådighed ved afslutningen af projektet.

 Forhøjelse af budgettet i relation til nye/supplerende behov.

 Projekter, hvor finansieringen er blevet øget og/eller varigheden er blevet forlænget.

Kommissionens svar

Resumé

V

Mere formel dokumentation for overholdelsen af obligatoriske kriterier kunne være nyttig. Finjusteringen af de geografiske prioriteter foretages imidlertid løbende via tilstedeværelsen af Kommissionens personale på stedet i humanitære koordinationsfora og ugentlige skriftlige opdateringer om den humanitære situation. Endelig analyserer Kommissionen rimeligheden og fuldstændigheden af den samlede budgetstruktur samt dens overensstemmelse med de foreslåede aktioner.

VI

På grund af hele rammen med kommunikationskanaler og overvågningsredskaber, som Kommissionen har fastlagt, kan der ikke konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem sen forelæggelse af en rapport og sen identifikation af problemer.

VII

Med hensyn til begrundelsen for fristforlængelser og yderligere budgetter påpeger Kommissionen, at FichOp¹ for hver projektændring indeholder en begrundelse for forlængelse af projektets varighed i overensstemmelse med de gældende procedurer.

VIII

Idet det erkendes, at det fortsat er en prioritet, er begrænsningerne i forbindelse med gennemførelsen af LRRD i Den Demokratiske Republik Congo signifikante og må anerkendes. Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (DEVCO) og Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO) arbejder tæt sammen for at sikre LRRD og udveksle oplysninger om den humanitære situation i de forskellige områder, hvilket f.eks. har resulteret i et LRRD-sundhedsprogram i Den Demokratiske Republik Congo under den 11. Europæiske Udviklingsfond (11. EUF).

Bemærkninger

17

Fra og med 2016 er uddannelse i nødsituationer en prioritet for humanitære bistandsinterventioner på verdensplan med en tildeling på 4 % af det samlede budget.

Utilstrækkelig gennemsigtighed i projektudvælgelsesfasen

Kommissionen mener, at problemet snarere er utilstrækkelig formel dokumentation end utilstrækkelig gennemsigtighed.

26

Finjusteringen af de geografiske prioriteter foretages løbende via tilstedeværelsen af eksperter på stedet i alle humanitære koordinationsfora. Desuden er der ugentlige skriftlige opdateringer om den humanitære situation, som leverer oplysninger med de seneste situationsopdateringer til programlægningen.

I betragtning af Kommissionens tilstedeværelse på stedet, tæt samarbejde med andre aktører og klare kriterier for Kommissionens interventioner (befolkning fordrevet som følge af væbnet konflikt og heraf følgende akutte humanitære behov), er der ingen tvivl om, at de udvalgte projekter falder ind under topprioriterede områder. Men alle projekter indgivet under et prioriteret område udvælges ikke systematisk, hvis et andet obligatorisk kriterium ikke er opfyldt og/eller på grund af manglende finansiering.

Desuden vælger Kommissionen i stigende grad partnere med henblik på beredskab og indsats i bredt definerede geografiske områder for at tage højde for alle de »hotspot«-områder, som udvikles i den østlige del af Den Demokratiske Republik Congo i løbet af året.

29

FichOp-retningslinjerne, som ledelsen godkendte i marts 2016, giver vejledning om analyse af forslag med henblik på at begrunde de konklusioner, der skal rapporteres.

For så vidt angår de generelle principper, som ikke blev vurderet systematisk, understreger Kommissionen, at markører for køn og alder/modstandsdygtighed først blev indført for nylig og har været obligatoriske siden hhv. juli 2014 og januar 2015. Den stikprøve, som Revisionsretten udtog (alle undtagen et projekt, som blev iværksat inden den 1. juli 2014), svarer til en periode, hvor disse markører endnu ikke var fastlagt.

For så vidt angår beskyttelse, var det kun i meget få tilfælde, at komponenten ikke blev udtrykkeligt vurderet i anmodningen om vurdering.

30

Hvad angår detaljeringsniveauet for de budgetter, som er forelagt i forbindelse med finansieringsanmodningerne, mener Kommissionen, at detaljeringsniveauet for det budget, som partnerne har forelagt, er tilstrækkeligt til at vurdere rimeligheden af de foreslåede udgifter. Detaljeringsniveauet fastlægges i de generelle betingelser og i FPA-retningslinjerne samt i den finansielle og administrative rammeaftale (FAFA).

Kommissionen analyserer bl.a. den samlede budgetstruktur og overensstemmelse med den foreslåede foranstaltning. Kommissionens tjenestegrene analyserer budgettets rimelighed og fuldstændighed (og dets fordeling) samt dets overensstemmelse med de foreslåede foranstaltninger ved hjælp af historiske benchmarks, når de foreligger, eller lokale markedsoplysninger.

31

Se Kommissionens svar på punkt 30 ovenfor.

33 b)

Kommissionen vil gerne tilføje, at næsten halvdelen af de reviderede projekter var blevet overvåget to gange.

36

Den sene forelæggelse af de foreløbige rapporter indskrænker ikke systematisk Kommissionens mulighed for at løse eventuelle problemer, der konstateres. Rent faktisk og som et resultat af andre kommunikationskanaler og overvågningsværktøjer kan der ikke konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem sen forelæggelse af en rapport og løsningen af problemer, der kan identificeres allerede inden modtagelsen af de foreløbige rapporter.

Kommissionen har en overordnet overvågningsramme, som omfatter besøg på stedet. Disse regelmæssige besøg på stedet af humanitære eksperter udgør det vigtigste redskab for at vurdere, hvorvidt forventede aktiviteter/resultater effektivt finder sted i henhold til planerne (realitetskontrol). Disse besøg på stedet suppleres af løbende dialog på stedet med partnerne. Via tilstedeværelsen på stedet identificeres eventuelle problemer hurtigt, og der følges op herpå med partneren.

39

Finansielle oplysninger er ikke altid tilgængelige på stedet under de besøg, som Kommissionens personale gennemfører. Dette forklarer, hvorfor der for det meste ikke rapporteres om »den finansielle gennemførelse« i FichOp. Kommissionen vil overveje, hvordan den kan løse dette problem.

Tekstboks 3 - Eksempler på manglende analyse af konsekvenserne af de forhold, der var konstateret i rapporterne om besøg på stedet

I forbindelse med FN’s multidonorprojekt vedrørende fødevaresikkerhed i Katanga udføres budgetovervågningen på nationalt niveau og ikke på provinsniveau. FN-organet lancerer en appel om midler for hele året. Bidrag fra andre donorer finder sted og ændrer sig kontinuerligt i løbet af året, således at det kun er ved årets udgang, at partneren kan dele det samlede budget for aktionen, når alle bidrag er registreret. Derfor var der ikke finansielle oplysninger under det besøg på stedet, som Kommissionens personale gennemførte, og derfor var det ikke muligt at nå frem til en konklusion vedrørende dette aspekt.

Derudover finder FAFA-bestemmelserne anvendelse i multidonoraktioner. I sådanne tilfælde betragtes de samlede støtteberettigede omkostninger til den foranstaltning, der henvises til i de særlige betingelser, som et skøn, der kan ændre sig under gennemførelsen af foranstaltningen, f.eks. hvis det bidrag, der forventes fra andre donorer, ikke materialiserer sig. Ændringer i det samlede budget for aktionen udløser ikke i sig selv nogen ændring i Kommissionens bidrag. Derfor informerede partneren ikke formelt Kommissionen om ændringerne i det samlede budget for foranstaltningen og var ikke forpligtet til at indgive en anmodning om ændring. I forbindelse med multidonoraktioner med mellemfolkelige organisationer eller FN-organer kan partneren opdatere tallene ensidigt i den næste rapporteringsfase for at afspejle budgetændringen.

40

Den nuværende revisionsstrategi udløb ved udgangen af 2015, og en ny revisionsstrategi for perioden 2016-20 (herunder en ny stikprøvemetode) er ved at blive godkendt af ECHO’s øverste ledelse. Formålet med den nye metode er at skabe flere synergier med overvågningsrammen, navnlig ved at tage hensyn til risikoanalysen vedrørende partnere og foranstaltninger truffet af de operationelle enheder.

42

Der skulle have været foretaget en evaluering for Den Demokratiske Republik Congo i 2016, men den blev ikke længere prioriteret som følge af den løbende resultatrevision. Den vil sandsynligvis blive føjet til 2017-evalueringsprogrammet.

44

Det er helt klart et problem, som vil kræve tilpasninger til det nuværende informationssystem (APPEL), og Kommissionen vil undersøge mulighederne for at afhjælpe denne svaghed.

47

FicheOp-retningslinjerne, som Kommissionen godkendte i marts 2016, bør bidrage til at opnå en større overensstemmelse med det informationsniveau, der er indeholdt i vurderingen.

48

Proceduren med henblik på at reducere Kommissionens bidrag som følge af en dårlig/delvis/sen gennemførelse anvendes kun sjældent.

Det er udfordrende at vurdere med præcision og nøjagtighed, hvorvidt utilfredsstillende resultater er en konsekvens af dårlige præstationer eller er kontekstuelle (ændring af sammenhæng, manglende adgang, sikkerhed og logistiske begrænsninger).

Ifølge bestemmelserne i den nye partnerskabsaftale for 2014 kan Kommissionen reducere sit bidrag, hvis projektet ikke gennemføres eller i tilfælde af dårlig, delvis eller for sen gennemførelse af et projekt. Kommissionen har styrket og præciseret de interne procedurer for at sikre, at der er et solidt retsgrundlag for enhver reduktion, og at den er afpasset efter manglens grovhed og omfang. Hvis resultaterne ikke blev opnået, skal resultaterne afspejles korrekt i ledelsesudtalelsen fra den kompetente anvisningsberettigede ved subdelegation, hvilket omfatter et bilag, som begrunder reduktionen af bidraget på grund af underpræstation eller en begrundelse baseret på »force majeure«-argumenter.

Der er dog en meget lille risiko for, at anvendelsen af underpræstationsproceduren kan resultere i tab af budgetmidler, idet eventuelle frigjorte beløb kan stilles til rådighed for andre projekter inden for gennemførelsestiden for den relaterede gennemførelsesplan for den humanitære indsats (24 måneder). Kapacitetsgenudnyttelsen af eventuelle frigjorte midler fremgår af gennemførelsessatsen for ECHO, som har ligget stabilt på omkring 98 % i årenes løb.

Tekstboks 5 - Programmet »Spontaneous Site Management and Coordination« i Den Demokratiske Republik Congo (nr. 18)

Beløbet på 57 300 EUR blev beregnet på grundlag af de samlede udgifter af resultat 3 (572 998 EUR), resultat delvist opnået som følge af forsinkelser i gennemførelsen. Kommissionen har anvendt en underpræstationssats på 10 % foruden fradraget for de ikkestøtteberettigede omkostninger.

Der blev indgået kontrakt med partneren det efterfølgende år, idet det er den bemyndigede partner for koordinering og forvaltning af flygtningelejre (CCCM) på nationalt niveau og derfor en vigtig partner i forhold til at håndtere problemer med fordrivelser af befolkningen i konfliktområder. Kommissionen besluttede imidlertid at reducere sit bidrag, men at bevare et vist minimum af støtte af strategiske årsager.

51

Den kendsgerning, at antallet af flygtninge er faldet signifikant i løbet af årene (fra 250 000 til under 70 000 personer), foranledigede Kommissionen til at rationalisere sin støtte via det ledende organ (fald i antallet af flygtninge og følgelig fald i antallet af finansierede partnere).

Da Kommissionen imidlertid allerede havde ydet støtte til partneren i forbindelse med denne foranstaltning i flere år, var det ønskeligt med en problemfri exitstrategi/overdragelse i forhold til det ledende organ for at begrænse den negative virkning, som dette kunne have på modtagerne (sikre kontinuitet i de basale sundhedsydelser). I denne sammenhæng blev der gennemført en ændring, som forlængede kontrakten med yderligere seks måneder og med yderligere finansiering på 450 000 EUR, i 2013-gennemførelsesplanen for den humanitære indsats ved hjælp af tilgængelige midler.

52

Forlængelsen af den pågældende foranstaltnings varighed var primært drevet af de prioriterede behov og modtagernes sårbarheder. Incitamenterne til at acceptere disse forlængelser har altid været relateret til modtagernes behov – ved at give partneren yderligere tid har Kommissionen allerede klart prioriteret opfyldelsen af umiddelbare modtagerbehov. At vælge at inddrive en del af finansieringen eller omfordele den til andre projekter ville have taget for lang tid og efterladt uopfyldte aktuelle behov. Dette blev ikke betragtet som en realistisk mulighed.

53

Kommissionens generaldirektorater for humanitær bistand og udvikling arbejder tæt sammen med henblik på at undersøge alle muligheder for at sikre LRRD og deler normalt oplysninger vedrørende den humanitære situation i de forskellige områder af Den Demokratiske Republik Congo. Det er fortsat en prioritet på kommissionsniveau, men begrænsningerne i forbindelse med gennemførelsen af LRRD er signifikante i forhold til Den Demokratiske Republik Congo.

For så vidt angår Den Demokratiske Republik Congo, foregår Kommissionens udviklingsbistand i ånden fra Cotonou-aftalen, idet regeringen i Den Demokratiske Republik Congo er i førersædet og fastlægger prioriteterne. Den eneste målsektor med en teoretisk potentiel forbindelse til Kommissionens humanitære bistand er sundhedssektoren. Regeringen har en politik med at koncentrere udviklingsbistand og bilateral bistand om forsømte områder i ikkekonfliktområder, fordi de synes at være opgivet af de internationale aktører sammenlignet med de konfliktramte områder i det østlige Congo. Det er en naturlig reaktion set fra udviklingsaktørernes og de nationale myndigheders side at fokusere på disse områder, fordi de tilbyder stabilitet og sikkerhed og ikke udgør nogen risiko i forhold til opgivelse af projekter på grund af vold. Det er derfor mere sandsynligt, at investeringer i stabile områder vil have en vis virkning på fattigdomsbekæmpelsen. Desuden anses konfliktområderne i den østlige del af landet (hvor Kommissionens humanitære bistand er centreret) - og det med rette - for at profitere af tilstedeværelsen af hovedparten af det humanitære samfund (ngo’er), mens der er meget få organisationer til stede i den resterende del af landet til at arbejde med strukturelle problemer og kronisk fattigdom. Kommissionen kan ikke forventes at indlede LRRD-drøftelser på områder, hvor der er en risiko på mellemlang sigt for, at projekterne opgives eller påvirkes alvorligt som følge af en nødsituation. I de seneste fem år er det eneste område i den østlige del af landet, som har oplevet relativ stabilitet, de tidligere LRA-kontrollerede (Lord’s Resistance Army) områder i Haut Uele og Bas Uele (nordlig del af provinsen Orientale), hvilket er præcist det sted, hvor Kommissionens tjenestegrene forhandlede sig frem til en vellykket LRRD-overgang. I de resterende områder i den østlige del af Den Demokratiske Republik Congo, hvor Kommissionens humanitære bistand er til stede, fortsætter de ustabile tilstande, og vi kan ikke fremvise et eneste område på kortet, som ikke har været præget af bevæbnede grupper, drab og/eller fordrivelse af befolkningen i en periode på mere end et år ad gangen.

Mulighederne er derfor begrænsede af natur i en sådan sammenhæng, men hvis betingelserne er opfyldt geografisk (områder bliver stabile) og passer til regeringens prioriteter/målsektorer (sundhed) samt prioritetsområder (Kasaï Oriental, Lomami, Kasaï Central, Nordkivu, Ituri, Haut Uelé, Kongo Central), opfordres der kraftigt til LRRD. Dette scenarie er forekommet én gang i løbet af tidsrammen for revisionen (se ovenfor)

For nylig har DEVCO’s og ECHO’s engagement i drøftelsen af overførslen af støtte til Panzi-hospitalet i Sydkivu-provinsen materialiseret sig ved et DEVCO-projekt til 3 mio. EUR (finansieret i henhold til programmet vedrørende globale almene goder og udfordringer). Formålet med denne foranstaltning er at tilpasse centret til standarderne for de almindelige hospitaler, som støttes af EUF’s nationale sundhedsprogram, med henblik på at muliggøre en potentiel fremtidig inklusion heri.

Andre LRRD-initiativer finder sted i ikkekonfliktområder (inden for sektoren manglende fødevaresikkerhed i Kasai-provinserne og inden for sundheds- og vandsektoren i koleraramte områder).

54

Under hensyntagen til den eksisterende situation i den østlige del af Den Demokratiske Republik Congo, navnlig hvad sikkerhed angår, har det ikke været muligt at gennemføre mere end et LRRD-projekt indtil nu (sundhed). Ikke desto mindre vil Kommissionen fortsætte med at gribe alle eksisterende muligheder for LRRD (eksempelvis initiativet i Sydkivu til støtte for Panzi-hospitalet eller missionen i Nordkivu, som overvejes af EU’s delegation i Den Demokratiske Republik Congo). Kommissionen har hyret en sundhedsekspert til at fortsætte med at undersøge alle LRRD-muligheder.

For så vidt angår Uganda, påpeger Kommissionen, at Ugandas regering har udarbejdet en udviklingsplan, der omfatter flygtninge, og ved hjælp af hvilken aktørerne inden for humanitær og udviklingsmæssig bistand bringes sammen for at se på langsigtede løsninger for flygtningene under inddragelse af værtssamfundene.

55

Det faktum, at dette problem ikke er løst og vender tilbage hvert år som en prioritet, antyder, at der er en række begrænsninger/udfordringer, som forhindrer det i at ske.

Adskillige generationer af erfarne eksperter inden for humanitær og udviklingsmæssig bistand har arbejdet hårdt på at løse dette problem, men med begrænset succes. Selv MONUSCO med en dedikeret stabiliseringsenhed har udarbejdet planer og afholdt møder i de seneste to år om at »stabilisere« områder, der er blevet befriet for M23-oprørerne, og kan ikke fremvise et eneste projekt, hvor det er lykkedes, for slet ikke at nævne, at de tidligere M23-områder i dag er en del af de mindst sikre steder for bistandsarbejdere (og endnu mindre hensigtsmæssige for udviklingsaktører, der har en lavere tærskel for risikotagning).

De underliggende problemer, som stopper fremskridt med LRRD, er de samme, som Kommissionens forskellige tjenestegrene har identificeret, dvs. en konfliktsammenhæng, usikkerhed og fordrivelse af befolkningen, hvilket ikke er befordrende for udviklingsforanstaltninger. LRRD kan kun finde sted, hvis et minimum af forudsætninger er opfyldt, og i de konfliktområder, hvor ECHO har arbejdet, eksisterer disse forudsætninger ikke.

Konklusioner og anbefalinger

57

Kommissionen mener, at problemet snarere er utilstrækkelig formel dokumentation end utilstrækkelig gennemsigtighed. Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefalingen. Den mener, at problemet snarere er utilstrækkelig formel dokumentation end utilstrækkelig gennemsigtighed.

Kommissionen har allerede taget skridt i den forbindelse gennem vedtagelsen af FichOp-retningslinjerne i marts 2016. Der vil også blive udviklet et løbende uddannelsesprogram for at sikre, at personalet har kendskab til og er i stand til at følge disse retningslinjer.

59

Detaljeringsniveauet for det budget, som partnerne forelægger, fastlægges i de generelle betingelser og i FPA-retningslinjerne. Dette detaljeringsniveau anses for tilstrækkeligt for at kunne vurdere rimeligheden af de foreslåede udgifter. Et øget informationsniveau vil ikke medføre nogen reel merværdi.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

På den ene side bemærker Kommissionen, at budgettet i henhold til definitionen heraf, der er indeholdt i de generelle betingelser samt i retningslinerne for FPA- og FAFA-partnere, er tilstrækkeligt detaljeret med henblik på at kunne vurdere rimeligheden af de udgifter, der er nødvendige for at kunne opnå resultaterne. Kommissionens tjenestegrene analyserer budgettets rimelighed, fuldstændighed og overensstemmelse (og dets fordeling) med de foreslåede foranstaltninger ved hjælp af historiske benchmarks, når de foreligger, eller lokale markedsoplysninger.

På den anden side kan det være nødvendigt med en tjekliste for at dokumentere denne analyse eller korte retningslinjer vedrørende bedømmelsesdelen.

60

Partnernes sene forelæggelse af oplysninger hæmmer ikke Kommissionens evne til hurtigt at løse eventuelle problemer og uddrage erfaringer til fremtidig programmering. Takket være den kommunikations- og overvågningsramme, som Kommissionen har opstillet i samarbejde med sine partnere, kan der ikke konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem den sene forelæggelse af en rapport og eventuelle vanskeligheder i forbindelse med identifikationen af problemer på et tidligt tidspunkt. Regelmæssige besøg på stedet af Kommissionens personale udgør et redskab med henblik på at vurdere, hvorvidt forventede aktiviteter/resultater effektivt finder sted i henhold til planerne (realitetskontrol). Disse besøg på stedet suppleres af løbende dialog med partnerne på stedet.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefalingen og vil undersøge måder, hvorpå det interne rapporteringssystem kan forbedres.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen om, at overvågningsbesøg bør resultere i en systematisk vurdering af de vigtigste spørgsmål. FichOp-retningslinjerne, som blev indført i marts 2016, indeholder et afsnit om overvågning og giver vejledning til Kommissionens personale, som foretager overvågningsbesøg. Den forventes at arrangere uddannelseskurser for at fremme og sikre den systematiske anvendelse af disse retningslinjer. Indførelsen af en tjekliste anses dog for at være overflødig.

61

Der skulle have været foretaget en evaluering for Den Demokratiske Republik Congo i 2016, men den blev ikke længere prioriteret som følge af den løbende resultatrevision. Den vil sandsynligvis blive føjet til 2017-evalueringsprogrammet.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer anbefalingen og vil se på muligheder, som vil tjene formålet med anbefalingen under hensyntagen til effektiviteten af den samlede rapporteringsstruktur.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, at den allerede har taget skridt i den forbindelse gennem vedtagelsen af FichOp-retningslinjerne i marts 2016. Retningslinjerne bør bidrage til større overensstemmelse med det informationsniveau, der er indeholdt i vurderingen, og til at etablere den nødvendige forbindelse mellem de opnåede resultater og den samlede konklusion.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer, at det er nødvendigt med en klar begrundelse for yderligere finansiering og forlængelser af frister. Der findes faktisk allerede en passende ramme. Alle forlængelser af frister og yderligere finansiering til projekter godkendes på grundlag af en begrundelse fra partneren. Vurderingen af begrundelsen, som foretages af personale på stedet og på hovedkontoret, registreres i sidste ende i FichOp med henblik på ledelsens godkendelse.

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer anbefalingen om at prioritere sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling, og vil fortsætte sin indsats for at omsætte dette til konkrete foranstaltninger.

Mens Kommissionen fortsætter med at have det overordnede mål højt på sin dagsorden, gør den særlige karakter af forholdene i Den Demokratiske Republik Congo det ekstremt vanskeligt at nå dette mål, idet begrænsningerne næppe kan overvindes.

1FichOp (»fiche opérationnelle«) er et redskab, der anvendes af Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO), og som dokumenterer alle de vigtigste aspekter af den operationelle analyse og opfølgning, som foretages af eksperter på stedet, områdeansvarlige, områdeassistenter og finansadministratorer i forbindelse med humanitære aktioner i hele aktionens cyklus og – på et senere stadium – tjener statistiske formål og til brug for revisionssporing. Det er nævnt i punkt 28 i denne rapport.

QJ-AB-16-014-DA-E    ISSN 1977-5636

Revisorerne konkluderer, at Kommissionen generelt forvaltede den humanitære bistand til konfliktramte befolkningsgrupper i De Store Søers område i Afrika effektivt.
Finansieringen blev ydet til veletablerede hovedprioriteter, men den efterfølgende præcisering af prioriteter og udvælgelse af projekter var ikke tilstrækkelig klar. Det var ikke muligt at afgøre, om det var de mest egnede projekter, der var blevet udvalgt.
Generelt var Kommissionens overvågning passende, men de indhentede oplysninger kunne have været udnyttet bedre. Under hensyntagen til de særlige udfordringer, regionen stod over for, gav de fleste af de undersøgte projekter tilfredsstillende resultater.