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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5058-2 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/4949 | QJ-AB-16-014-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5020-9 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/206266 | QJ-AB-16-014-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5065-0 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/021808 | QJ-AB-16-014-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 28.4.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 15.3.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 10.5.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 2.6.2016

DE
2016

Nr. 15

Sonderbericht

Hat die Kommission die
humanitäre Hilfe für
Bevölkerungsgruppen,
die von Konflikten in der
afrikanischen Region der
Großen Seen betroffen
sind, wirksam verwaltet?

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Kammer III des Hofes, die auf die Prüfung der Ausgaben in den externen Politikbereichen spezialisiert ist. Berichterstattendes Mitglied ist Karel Pinxten, Doyen von Kammer III. Bei der Erstellung des Berichts wurde er von seinem Kabinettschef Gerard Madden, von Gérald Locatelli und Beatrix Lesiewicz, zuständig für Unterstützung und Qualitätskontrolle, von der Aufgabenleiterin Myriam Cazzaniga sowie den Prüfern Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein und Roberto Ruiz Ruiz unterstützt.

Von links nach rechts: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Inhalt

Akronyme und Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Die finanziellen Mittel wurden genau festgelegten Hauptprioritäten zugewiesen, allerdings mangelte es bei der weiteren Priorisierung an Klarheit

Die Kommission hat den Bedarf der afrikanischen Region der Großen Seen korrekt ermittelt

Die Reaktion der Kommission ist angemessen

Unzureichende Transparenz in der Phase der Projektauswahl

Insgesamt ist die Überwachung durch die Kommission angemessen, wenngleich die eingeholten Informationen besser genutzt werden könnten

In den meisten Fällen erhält die Kommission angemessene Informationen über die Projektdurchführung

Die Weiterverfolgung ist unzureichend

Mit den meisten der geprüften Projekte wurden zufriedenstellende Ergebnisse erzielt

Insgesamt wurde eine positive Wirkung erzielt, jedoch gab die Kommission in einigen Fällen keine klare Begründung für ihre Bewertung an

Die Kommission reagierte auf Änderungen, könnte jedoch die gewährten Laufzeitverlängerungen besser begründen

Es gibt nur wenige Hinweise darauf, welche Maßnahmen zur Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung ergriffen werden

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | — | Karte der afrikanischen Region der Großen Seen
Anhang II | — | Flüchtlinge aus der DR Kongo zum Jahresbeginn 2016
Anhang III | — | Karte zu Flüchtlingsströmen aus Burundi zum 26. Januar 2016
Anhang IV | — | Übersicht über die geprüften Projekte
Anhang V | — | Geprüfte Zwischen- und Abschlussberichte
Anhang VI | — | Änderungen an den geprüften Projekten

Antwort der Kommission

Akronyme und Abkürzungen

AGL: African Great Lakes (afrikanische Große Seen)

DR Kongo: Demokratische Republik Kongo

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EAR: Emergency Aid Reserve (Soforthilfereserve)

EEF: Europäischer Entwicklungsfonds

GD ECHO: Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz

GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

HAP: Humanitarian Action Plan (Aktionsplan für humanitäre Hilfe)

HIP: Humanitarian Implementation Plan (Durchführungsplan für humanitäre Hilfe)

IDP: Internally Displaced People (Binnenvertriebene)

IHL: International Humanitarian Law (Humanitäres Völkerrecht)

IO: Internationale Organisation

LRRD: Linking Relief and Rehabilitation with Development (Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung)

NFI: Non Food Items (sonstige Hilfsgüter außer Nahrung)

NRO: Nichtregierungsorganisation

NRP: Nationales Richtprogramm

OCHA: United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten der Vereinten Nationen)

Zusammenfassung

I

Die afrikanische Region der Großen Seen war in den vergangenen Jahrzehnten von Konflikten geprägt, die zur Vertreibung großer Bevölkerungsteile mit schwerwiegenden humanitären Auswirkungen geführt haben. Seit 1994 finanziert die Kommission Projekte für humanitäre Hilfe in dieser Region und bemüht sich, die Folgen von Konflikten und Unruhen zu bewältigen.

II

Zurzeit ist die Demokratische Republik Kongo (DR Kongo) mit rund 1,6 Millionen Binnenvertriebenen am stärksten betroffen. Momentan halten sich etwa 437 000 kongolesische Flüchtlinge in Nachbarländern auf, insbesondere in Burundi, Ruanda, Uganda und Tansania. Durch die Unruhen in Burundi im Jahr 2015 ist die Zahl der Flüchtlinge insgesamt um rund 236 000 gestiegen. Neben Flüchtlingen und Vertriebenen wird auch die lokale Bevölkerung, die von den Konflikten in Mitleidenschaft gezogen wird oder Flüchtlinge und Vertriebene aufnimmt, mit humanitärer Hilfe versorgt.

III

Die Hilfe umfasst provisorische Unterkünfte, Nahrungsmittel sowie eine Gesundheits- und Grundversorgung. Zur Bereitstellung dieser Hilfe arbeitet die Kommission eng mit internationalen Nichtregierungsorganisationen, Organisationen der Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen zusammen. Im Zeitraum 2011-2015 wurden in der afrikanischen Region der Großen Seen etwa 300 Millionen Euro für humanitäre Hilfe ausgegeben.

IV

Die Prüfer kommen zu dem Schluss, dass die Kommission die humanitäre Hilfe, die den von Konflikten in der afrikanischen Region der Großen Seen betroffenen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung gestellt wurde, im Allgemeinen wirksam verwaltet hat. Die durchgeführte Bedarfsanalyse war umfassend, und es wurde gewährleistet, dass auf veränderte Umstände mit der notwendigen Flexibilität reagiert werden konnte. Bei den meisten der geprüften Projekte wurden zufriedenstellende Maßnahmen ergriffen, um die besonderen Herausforderungen zu bewältigen. Allerdings wurden einige Schwachstellen festgestellt.

V

Für die Phasen, in denen geografische Prioritäten festgelegt und Projektvorschläge bewertet wurden, mangelte es an Belegunterlagen. Folglich konnte nicht festgestellt werden, ob die ausgewählten Projekte den relevanten Kriterien entsprachen und ob die geeignetsten Projekte ausgewählt worden waren. Bei Abwägung der Vorzüge einzelner Projektvorschläge wurde der Frage der Kosteneffizienz nicht genügend Aufmerksamkeit gewidmet.

VI

In Anbetracht des schwierigen Arbeitsumfelds war der Überwachungsrahmen angemessen. Die Partner übermittelten ihre Berichte jedoch häufig verspätet, was den Nutzen der Berichte minderte. Die Fachkenntnisse der Kommissionsbediensteten vor Ort waren für die geförderten Partner hilfreich, allerdings war die Berichterstattung im Anschluss an die Vor-Ort-Kontrollen nicht umfassend genug. Da die Weiterverfolgung auftretender Probleme unzureichend dokumentiert wurde, konnte nicht mit Sicherheit festgestellt werden, ob diese Probleme zufriedenstellend gelöst wurden. Allgemein gibt es keine Berichterstattung über den Durchführungsplan für humanitäre Hilfe (HIP), die einen Überblick über die Ergebnisse und gewonnenen Erkenntnisse geben könnte.

VII

Die Ergebnisse, die insgesamt mit den geprüften Projekten erzielt wurden, waren zufriedenstellend. Jedoch gab ein Partner einen Großteil seines Budgets aus und erzielte damit nur einen Bruchteil der vorgesehenen Ergebnisse. In einigen Fällen war die Begründung für Laufzeitverlängerungen und zusätzliche Mittel nicht offensichtlich. Was die Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission betrifft, ging in einigen Fällen aus den verfügbaren Informationen nicht klar hervor, wie die Kommission zu ihren Schlussfolgerungen gelangte.

VIII

Wenngleich die Kommission und andere Geldgeber sich gemeinhin einig sind, dass die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (Linking Relief Rehabilitation and Development – LRRD) wünschenswert ist, gibt es nur sehr wenige Beispiele für eine Anwendung dieses Prinzips in der Praxis. Wird dieses Ziel nicht aktiv genug verfolgt, so besteht die Gefahr, dass die Chance verpasst wird, von der humanitären Hilfe zur Entwicklungshilfe überzugehen.

IX

In den Ziffern 58-63 dieses Berichts wird eine Reihe von Empfehlungen unterbreitet, die die Kommission dabei unterstützen sollen, die Verwaltung der humanitären Hilfe in der afrikanischen Region der Großen Seen und anderen Gebieten zu verbessern.

Einleitung

01

Die afrikanische Region der Großen Seen umfasst Burundi, die Demokratische Republik Kongo, Kenia, Ruanda, Tansania und Uganda (siehe Karte in Anhang I). In den vergangenen Jahrzehnten war die Region Schauplatz einiger der schlimmsten Konflikte des afrikanischen Kontinents. Im Osten Kongos verletzen bewaffnete Gruppen, darunter auch die kongolesische Armee, weiterhin die Menschenrechte. Es kommt zu Übergriffen und Plünderungen, bei denen Vergewaltigungen und andere Gewalttaten begangen werden, sowie zu Entführungen und Zwangsrekrutierungen von Kindern. Die daraus resultierende humanitäre Krise in der Demokratischen Republik Kongo – einem der ärmsten Länder der Welt¹ – zählt zu den komplexesten und langwierigsten Notsituationen weltweit. Im Vorfeld der für Juli 2015 geplanten Präsidentschaftswahlen in Burundi kam es Ende April 2015 zu Protesten, die eine Spirale der Gewalt auslösten. Infolge der Unruhen flüchteten Hunderttausende aus ihrem Land.

02

Ende 2015 gab es in der DR Kongo etwa 1,6 Millionen Binnenvertriebene und in den Nachbarländern, insbesondere in Burundi, Ruanda, Uganda und Tansania, mehr als 437 000 kongolesische Flüchtlinge (siehe Anhang II). Bis Ende Januar 2016 waren 236 000 Burundier aus ihrem Land geflohen, die nun größtenteils in Flüchtlingslagern in Ruanda und Tansania untergebracht sind (siehe Anhang III zur Zahl der burundischen Flüchtlinge in den einzelnen Ländern der Region).

Abbildung 1

Behelfssiedlung Binnenvertriebener in Kibabi-Kishusha, Masisi, Nord-Kivu (mit 6 360 Menschen Ende August 2015)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

03

Auf der Grundlage von Artikel 214 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union setzt sich die EU dafür ein, den Opfern von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen weltweit humanitäre Hilfe in Form von Hilfs-, Rettungs- und Schutzmaßnahmen bereitzustellen. Die allgemeinen politischen Rahmenbedingungen für humanitäre Hilfe sind im „Europäischen Konsens über die humanitäre Hilfe“ von 2008² beschrieben. In diesem politischen Dokument wird die auf gemeinsamen Grundsätzen beruhende Vision der EU zur Verbesserung der Kohärenz, Wirksamkeit und Qualität ihrer humanitären Maßnahmen beschrieben.

04

Die wichtigsten Ziele (siehe Kasten 1) und Bestimmungen über die Durchführung und Verwaltung der humanitären Hilfe durch die Kommission sind in der Verordnung über die humanitäre Hilfe von 1996³ festgelegt. Die Hilfe soll den am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen zugutekommen und beruht auf den humanitären Grundsätzen der Menschlichkeit, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit. Die Verordnung unterstützt das Engagement für humanitäre Maßnahmen und die Achtung der humanitären Grundsätze und des humanitären Völkerrechts.

Kasten 1

Hauptziele der humanitären Hilfe der Union⁴:

a)in Notsituationen und unmittelbar danach sowie bei Naturkatastrophen, die Menschenleben fordern, physische Leiden und psychosoziale Folgen mit sich bringen sowie erhebliche materielle Schäden verursachen, Menschenleben zu retten und zu erhalten;

b)Bevölkerungsgruppen, die von längeren Krisen […] betroffen sind […], die notwendige Hilfe und Unterstützung zu gewähren, insbesondere wenn sich herausstellt, dass diesen Bevölkerungsgruppen von ihren eigenen Behörden oder mangels jeglicher Amtsgewalt nicht in ausreichendem Maße geholfen werden kann;

c)zur Finanzierung der Beförderung der Hilfe und der Zugänglichmachung der Hilfe für die Empfänger […] beizutragen;

d)[…] kurzfristige Rehabilitations- und Wiederaufbauarbeiten […] durchzuführen […], wobei die langfristigen Entwicklungsziele so weit wie möglich zu berücksichtigen sind;

e)die Folgen von Bevölkerungsbewegungen (Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer) aufgrund von Naturkatastrophen oder von Menschen verursachten Katastrophen zu bewältigen sowie Aktionen der Rückführung […] durchzuführen […];

f)die Vorbereitung auf Naturkatastrophen oder vergleichbare außergewöhnliche Umstände zu gewährleisten und ein geeignetes Frühwarnsystem und Handlungsinstrumentarium zu verwenden;

g)zivile Maßnahmen zum Schutz der Opfer von Konflikten oder vergleichbaren außergewöhnlichen Umständen gemäß den geltenden internationalen Übereinkommen zu unterstützen.

05

Für die humanitäre Hilfe in der afrikanischen Region der Großen Seen veranschlagte die Kommission ursprünglich zwischen 52 Millionen Euro im Jahr 2011 und 47 Millionen Euro im Jahr 2015⁵. Durchschnittlich wurden nach dem Erhalt zusätzlicher Finanzmittel aus der Soforthilfereserve (EAR)⁶ oder aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)⁷ jährlich 63 Millionen Euro ausgegeben (siehe Abbildung 1). Neben diesen Mitteln gab die Kommission pro Jahr etwa 1,8 Millionen Euro für ihre Außenstelle in der DR Kongo und 7 Millionen Euro für den Lufttransport in der afrikanischen Region der Großen Seen aus⁸.

06

Als Geber humanitärer Hilfe leitet die Kommission ihre Mittel weltweit über etwa 200 Partner⁹ weiter, mit denen sie Partnerschaftsrahmenverträge¹⁰ mit einer Laufzeit von vier bis fünf Jahren abgeschlossen hat. Bei diesen Partnern handelt es sich um Nichtregierungsorganisationen (NRO), internationale Organisationen (IO)¹¹ oder Organisationen der Vereinten Nationen (UN). In der afrikanischen Region der Großen Seen flossen die Mittel zu 46 % an NRO, zu 7,3 % an IO und zu 46,7 % an die UN. Aufgrund der besonderen Merkmale der humanitären Hilfe beträgt die Dauer der finanzierten Projekte einige Monate, höchstens jedoch 18 Monate.

07

Die Kommission entscheidet jährlich über die Zuweisung der anfänglichen Mittelausstattung der humanitären Hilfe weltweit. Auf der Grundlage einer Bedarfsanalyse werden ein Durchführungsplan für humanitäre Hilfe (HIP) und ein Technischer Anhang (einschließlich operativer Empfehlungen) ausgearbeitet, in denen Maßnahmen für die jeweiligen Krisengebiete, Länder oder Regionen vorgeschlagen werden und die entsprechende Mittelausstattung aufgeführt wird. Bei der Vorbereitung von Förderanträgen dient dieser HIP den Partnern als Orientierungshilfe.

08

Für die afrikanische Region der Großen Seen erhaltene Förderanträge werden zu Beginn des Jahres einer großen Prüfung (bzw. einem Auswahlverfahren) unterzogen. Abhängig davon, wie sich die Situation entwickelt, können im Jahresverlauf zusätzliche Prüfungen stattfinden. Die ausgewählten Projekte haben eine Laufzeit von drei bis 12 Monaten. Diese Laufzeit kann um bis zu sechs Monate verlängert werden und darf insgesamt höchstens 18 Monate betragen.

Abbildung 1

Aufteilung der Mittelzuweisung des HIP nach Hauptbereichen für den Zeitraum 2011-2015

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

09

Die Interventionen der Kommission zeichnen sich insbesondere durch die Präsenz der Kommission vor Ort aus. Die Kommission hat in den Krisengebieten, in denen die von der EU finanzierte Soforthilfe bereitgestellt wird, ein umfassendes Netz an Außenstellen eingerichtet¹². Die wichtigsten Aufgaben dieser Außenstellen sind:

a)den zentralen Dienststellen in Brüssel aktuelle Informationen und Bedarfsanalysen zu bestimmten Ländern, Regionen oder Krisengebieten bereitzustellen;

b)zur Ausarbeitung von Strategien für humanitäre Interventionen beizutragen;

c)bei von der EU finanzierten humanitären Einsätzen technische Hilfe zu leisten;

d)die Durchführung der von der EU finanzierten Projekte zu überwachen;

e)die Koordinierung zwischen den Gebern vor Ort zu erleichtern.

10

In der DR Kongo unterhält die Kommission ein Hauptbüro in Kinshasa, eine Länderzweigstelle in Goma und ein kleineres Büro in Bukavu. Dort arbeiten fünf ausländische Experten („Mitarbeiter der technischen Hilfe“) und zwölf einheimische Mitarbeiter („nationale Mitarbeiter“). Zusätzlich tragen mehrere Experten für bestimmte Bereiche (Nahrungsmittel, Schutz, Gesundheit usw.), die im regionalen Unterstützungsbüro in Nairobi (Kenia) tätig sind, bei Bedarf zur Auswahl, Überwachung und Prüfung der Projekte in der afrikanischen Region der Großen Seen bei¹³.

1Im Human Development Index (Index für menschliche Entwicklung) des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen für das Jahr 2014 rangiert die DR Kongo unter insgesamt 188 Ländern an 176. Stelle. Burundi belegt den 184., Ruanda und Uganda den 163. und Tansania den 151. Platz.

2Gemeinsame Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission (ABl. C 25 vom 30.1.2008, S. 1).

3Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe (ABl. L 163 vom 2.7.1996, S. 1).

4Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates.

5In Kapitel 23 02 „Humanitäre Hilfe, Nahrungsmittelhilfe und Katastrophenvorsorge“ des Einzelplans 3 des EU-Gesamthaushaltsplans.

6Die Soforthilfereserve dient dazu, im Fall von Ereignissen, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans nicht vorhersehbar waren, rasch auf einen bestimmten Bedarf an Hilfeleistungen für Drittländer reagieren zu können. Sie ist vorrangig für humanitäre Hilfeleistungen vorgesehen, kann aber gegebenenfalls auch für Maßnahmen des zivilen Krisenmanagements und Katastrophenschutzes eingesetzt werden. Beschlüsse über die Verwendung der Mittel aus der Soforthilfereserve werden vom Rat und vom Europäischen Parlament auf Vorschlag der Kommission gefasst.

7Im Zeitraum 2014-2020 ist eine Reserve von 204 Millionen Euro, etwa 0,7 % des gesamten 11. EEF, für die Finanzierung von humanitären Maßnahmen und Soforthilfemaßnahmen in den AKP-Staaten für den Fall eines unvorhergesehenen Bedarfs eingeplant, der nicht mit Mitteln aus dem Programm der GD ECHO gedeckt werden kann. Die GD ECHO ist für die Verwaltung dieser Reserve zuständig und kann die Mittel nutzen, sobald sie die Zustimmung des EAD und der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung erhalten hat.

8Der Gesamtbetrag des Vertrags ist höher, da ECHO Flight in bestimmten Fällen auch Länder außerhalb der afrikanischen Region der Großen Seen anfliegt, wie Mali, Kenia und den Tschad.

9Internationale NRO werden über ein bestimmtes, von der GD ECHO durchgeführtes Verfahren ausgewählt. Die internationalen Organisationen und UN-Organisationen werden gemäß Artikel 60 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1) einer Prüfung unterzogen.

10Ein Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) mit UN-Organisationen.

11Internationales Komitee vom Roten Kreuz, Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften und Internationale Organisation für Migration.

12Anfang 2016 gab es 48 Außenstellen in 40 Ländern sowie 12 Regionalbüros.

13Die für bestimmte Bereiche zuständigen Experten, die die Länderbüros unterstützen, arbeiten von den Regionalbüros aus. Seit Mitte 2015 fungiert das Büro in Kinshasa auch als Regionalbüro, das die Republik Kongo, Angola, Burundi, Ruanda und Tansania unterstützt.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

11

Der Hof untersuchte, ob die Kommission die Finanzierung humanitärer Hilfe für Bevölkerungsgruppen, die von Konflikten in der afrikanischen Region der Großen Seen betroffen sind, wirksam verwaltet hat. Die Prüfung stützte sich auf drei zentrale Fragestellungen:

a)Hat die Kommission ihre finanziellen Mittel genau festgelegten Prioritäten zugewiesen?

b)Hat die Kommission die Projekte angemessen überwacht?

c)Wurden mit den Projekten die entsprechenden Ziele erreicht?

12

Die Prüfung bezog sich auf die Hilfe, die die Kommission im Zeitraum 2011-2015 in der afrikanischen Region der Großen Seen, d. h. in der DR Kongo, Uganda¹⁴, Ruanda, Burundi und Tansania, geleistet hat. Sie fand zwischen Mai und Dezember 2015 statt und umfasste Folgendes:

a)eine Überprüfung der Grundsatz- und Strategiepapiere der EU zur humanitären Hilfe und anderer relevanter Dokumente und Berichte;

b)Gespräche mit Bediensteten der Kommission und Vertretern der Partner;

c)eine Überprüfung von 19 Projekten im Gesamtumfang von 42,9 Millionen Euro (aus insgesamt 164 Projekten im Umfang von 255,3 Millionen Euro), die im Zeitraum 2011-2014 durchgeführt wurden, sowie eine Überprüfung des Dienstleistungsvertrags über Lufttransportleistungen im Rahmen von ECHO Flight¹⁵ (siehe Verzeichnis in Anhang IV). Als Auswahlkriterien dienten u. a. die Wesentlichkeit der Projekte, die von ihnen abgedeckten Gebiete und Bereiche, der Durchführungszeitraum sowie die Art der Hilfe und der Partner;

d)Besuche in der DR Kongo vom 16. bis 25. September 2015 und in Tansania, Ruanda und Uganda vom 30. September bis 8. Oktober 2015, bei denen Gespräche mit Mitarbeitern vor Ort, Bediensteten der EU-Delegationen, Vertretern der Partner und Begünstigten geführt wurden, sowie Besuche an zehn Projektstandorten.

14Bei der Programmplanung für das Jahr 2015 beschloss die Kommission, Uganda aus dem HIP für die afrikanische Region der Großen Seen herauszunehmen und in den HIP für das Horn von Afrika aufzunehmen. Als Reaktion auf die Flüchtlingsströme aus dem Südsudan waren Uganda im Rahmen des HIP 2015 für das Horn von Afrika Mittel bewilligt worden. Gemäß einer internen Regelung der Kommission kann ein Land jedoch nicht von zwei verschiedenen HIP abgedeckt werden.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Bemerkungen

Die finanziellen Mittel wurden genau festgelegten Hauptprioritäten zugewiesen, allerdings mangelte es bei der weiteren Priorisierung an Klarheit

13

Der Hof untersuchte, ob die Kommission die humanitäre Hilfe genau festgelegten Prioritäten zugewiesen hatte. Dazu überprüfte der Hof, wie der humanitäre Bedarf der Region ermittelt wurde, welche Maßnahmen die Kommission plante und ob ihre Hilfe den relevantesten Projekten zugutekam.

Die Kommission hat den Bedarf der afrikanischen Region der Großen Seen korrekt ermittelt

Die Bedarfsanalyse beruht auf Fakten

14

Die Kommission führt für alle Länder bzw. Regionen, die sie bereits finanziell unterstützt, jährliche Bedarfsanalysen durch. Im Falle unerwarteter Krisen infolge von Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachten Katastrophen führt die Kommission Ad-hoc-Bedarfsanalysen durch. Verschlechtern sich bestehende Krisen, für die bereits Mittel bereitgestellt werden, so passt die Kommission ihre ursprüngliche Bedarfsanalyse entsprechend an. Dies ist die wichtigste Aufgabe zur Vorbereitung der jährlichen Programmplanung, des Durchführungsplans für humanitäre Hilfe (HIP).

15

In Bezug auf die afrikanische Region der Großen Seen beruht die Bedarfsanalyse auf dem Wissens- und Erfahrungsschatz des operativen Teams in Brüssel und des Teams der Außenstelle in der DR Kongo. Weitere wichtige Informationsquellen sind: i) eine Reihe international verfügbarer Indikatoren zur Bestimmung eines Risikoindexwerts für die einzelnen Länder¹⁶ sowie ii) vor Ort tätige Interessenträger, d. h. das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA) für die DR Kongo sowie die Partner der Kommission und Geber humanitärer Hilfe.

16

Die Bedarfsanalyse für die afrikanische Region der Großen Seen vermittelt einen guten Überblick über die Lage in der DR Kongo, sowohl in Konfliktgebieten als auch konfliktfreien Gebieten, sowie in den Nachbarländern. Folgende Bevölkerungsgruppen wurden als betroffen ermittelt:

a)Binnenvertriebene in der DR Kongo;

b)Flüchtlinge, insbesondere Zentralafrikaner und Ruander in der DR Kongo sowie Kongolesen und Burundier in den Nachbarländern;

c)Rückkehrer (Binnenvertriebene oder Flüchtlinge);

d)Bevölkerungsgruppen, die Flüchtlinge und Binnenvertriebene aufnehmen und dabei Unterstützung benötigen;

e)andere lokale Bevölkerungsgruppen, die von Konflikten betroffen sind oder denen in konfliktfreien Gebieten Unterernährung oder Epidemien drohen.

17

Der für diese Kategorien ermittelte Bedarf war vielfältig: Schutz, Ernährungssicherheit, Nahrung, Gesundheitsversorgung, Wasser und sanitäre Einrichtungen, sonstige Hilfsgüter wie Töpfe und Pfannen, Kleidung, Seife usw. sowie provisorische Unterkünfte. Bildung zählte nicht zum ermittelten Bedarf, da ihr keine vorrangige Bedeutung beigemessen wurde.

Die Reaktion der Kommission ist angemessen

Hauptprioritäten wurden genau festgelegt

18

Das übergeordnete Ziel der Kommission in der afrikanischen Region der Großen Seen besteht darin, den dringenden Bedarf zu decken, der sich aus Bevölkerungsbewegungen in Konfliktgebieten und lebensbedrohlichen Situationen in konfliktfreien Gebieten ergibt, indem auf die geeignetsten Reaktionsmechanismen zurückgegriffen wird¹⁷. Es gibt fünf „strategische Ziele“, die zu sechs vorgesehenen Maßnahmen bzw. Prioritäten führen (siehe Kasten 2). Sie entsprechen den wesentlichen Zielen der EU für humanitäre Hilfe (siehe Kasten 1 in Ziffer 4) und ermöglichen Maßnahmen zur Deckung des ermittelten Bedarfs. Sämtliche Interventionen müssen auf die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sein.

Kasten 2

Hauptprioritäten:

a)Verminderung von Schutzrisiken und Deckung des Schutzbedarfs;

b)schnellstmögliche Bereitstellung einer Mindestgrundversorgung, einer Gesundheitsversorgung, von Nahrung und sonstigen Hilfsgütern in Notsituationen;

c)Unterstützung für die Verwaltung von Flüchtlingslagern in der Region;

d)Bereitstellung von Wasser und sanitären Einrichtungen in gefährdeten Gebieten außerhalb von Konfliktgebieten;

e)Bevorzugung bereichsübergreifender Ansätze sowie

f)Unterstützung der Koordinierung, Sicherheit und Logistik.

19

In der DR Kongo sind die Kommission und allgemein die Geber mit den größten Hindernissen konfrontiert. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich die Logistik in dem großen Land schwierig gestaltet, die Infrastruktur in einem schlechten Zustand ist und es der Regierung an der Fähigkeit und Bereitschaft mangelt, einen entsprechenden Beitrag zu leisten. Auch aufgrund des Mangels an Partnern in einigen Teilen des Landes ist die Kapazität für Interventionen möglicherweise begrenzt. Darüber hinaus werden die Maßnahmen der Geber durch die Sicherheitslage erschwert, die aufgrund sich kontinuierlich ändernder Militäroperationen und der damit einhergehenden Bewegungen bewaffneter Gruppen angespannt ist, insbesondere in äußerst abgelegenen Gebieten.

20

Die Reaktion der Kommission steht im Einklang mit der Lage- und der Bedarfsanalyse. Beides entspricht den Maßnahmen, die im jährlichen Aktionsplan für humanitäre Hilfe (HAP) der DR Kongo beschrieben werden, der von einer Gruppe aus Vertretern humanitärer Organisationen ausgearbeitet wurde.

Flexibilität bei der Programmplanung und Mittelvergabe ist gewährleistet

21

Im HIP schreibt die Kommission nicht vor, in welchen Gebieten bzw. Bereichen Interventionen erfolgen sollen, da die Vorgaben zum Zeitpunkt der Auswahl überholt sein könnten. Die Kommission vergibt ihre Mittel an die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen mit dem dringendsten Bedarf und stützt sich dabei auf die Erfahrungen der Partner vor Ort und zusätzlich auf Informationen des Koordinators für humanitäre Hilfe und auf das Wissen der Mitarbeiter. Eine weitere Priorisierung, hauptsächlich auf geografischer Ebene, erfolgt in der Auswahlphase (siehe Ziffer 25).

22

Auf der Grundlage der Bedarfsanalyse für das folgende Jahr führt die Kommission eine Halbzeitüberprüfung des HIP durch. Darüber hinaus wird der HIP immer dann überarbeitet, wenn die zugewiesenen Beträge aufgrund der Entwicklung der Lage angepasst werden müssen. Wird eine Erhöhung der ursprünglichen Mittelzuweisung genehmigt, können zusätzliche Mittel aus der operativen Reserve in Anspruch genommen werden, bei der es sich um Rücklagen für unerwartete Notsituationen in Höhe von etwa 20 % der jährlichen Mittelausstattung handelt. Auch aus der Soforthilfereserve der EU (EAR) und aus dem EEF können zusätzliche Mittel bereitgestellt werden.

23

Für die afrikanische Region der Großen Seen wurde im geprüften Zeitraum mehrere Male von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, um auf die Folgen unerwarteter Ereignisse oder eine Verschlechterung der Lage zu reagieren (siehe Abbildung 2). Allein im Jahr 2015 wurde der HIP für die afrikanische Region der Großen Seen dreimal abgeändert, was hauptsächlich auf die burundische Flüchtlingskrise¹⁸ zurückzuführen ist.

24

Zudem legte das für die afrikanische Region der Großen Seen zuständige operative Team einen kleinen Teil der Mittel des HIP (etwa 1,5 Millionen Euro im Jahr 2015) für den Fall zurück, dass der Bedarf im Jahresverlauf plötzlich steigt. Als bekannt wurde, dass zahlreiche Burundier Ende April 2015 aus ihrem Land flohen, wurden diese Mittel verwendet, um laufende Projekte für Flüchtlingslager in Ruanda und Tansania zusätzlich zu unterstützen. Dadurch konnte rasch reagiert werden, noch bevor die erste Erhöhung der Mittel des HIP Ende Mai genehmigt wurde.

Abbildung 2

Mittelausstattung der afrikanischen Region der Großen Seen im Zeitraum 2011-2015

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Abbildung 2

Neu errichtetes Flüchtlingslager für burundische Flüchtlinge in Mahama, Ruanda

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Unzureichende Transparenz in der Phase der Projektauswahl

Geografische Prioritäten in Konfliktgebieten sind nicht dokumentiert

25

Im HIP wird der Osten Kongos als geografischer Interventionsbereich angegeben, der den Konfliktgebieten entspricht. Dieses Gebiet umfasst Nord-Kivu, Süd-Kivu und die verschiedenen Regionen der ehemaligen Provinz Katanga. In einem sich stetig ändernden Umfeld, wie es in der DR Kongo der Fall ist, kann nicht im Voraus genauer eingegrenzt werden, in welchen Gebieten der dringendste Bedarf besteht und sich die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen befinden.

26

Laut Kommission legt das operative Team kurz vor der Beurteilung der Förderanträge fest, welche Bereiche vorrangig unterstützt werden sollten. Dabei stützt es sich auf Informationen über Bewegungen bewaffneter Gruppen, einschließlich der kongolesischen Armee, über Bevölkerungsbewegungen und die Anwesenheit von Partnern. Da dies jedoch nicht dokumentiert war, konnte nicht mit Sicherheit festgestellt werden, ob diese geografischen Prioritäten auf einer soliden Grundlage bestimmt worden waren und ob die ausgewählten Projekte in den vorrangigen Bereichen durchgeführt wurden.

Der Auswahlprozess ist nicht gut dokumentiert

27

Im geprüften Zeitraum 2011-2015 erhielt die Kommission nach der ersten Veröffentlichung des HIP durchschnittlich 71 Förderanträge pro Jahr, von denen sie rund die Hälfte auswählte. Abhängig von der Entwicklung der Lage und des Bedarfs im Jahresverlauf unterstützte die Kommission letztlich im Durchschnitt 40 Projekte. In Abbildung 1 ist die Aufteilung der Mittelzuweisung des HIP dargestellt.

28

Die Partner werden bei der Erstellung ihrer Förderanträge, die über ein elektronisches Datenaustauschsystem in einem vorgegebenen Format eingereicht werden, umfassend unterstützt. Sämtliche Anträge werden von den operativen Teams in Brüssel und vor Ort beurteilt, wobei sich die Teams untereinander austauschen¹⁹. Das endgültige Ergebnis der Auswahl wird in einem internen Beschlussdokument vorgestellt. Bei den ausgewählten Förderanträgen ist der Bewertungsteil eines Dokuments, das der Verwaltung der einzelnen Projekte dient, zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen. Dieses Dokument gibt Auskunft über alle wichtigen Phasen des Projektzyklus: Förderantrag, Zwischenbericht, Vor-Ort-Kontrollen, Änderungsanträge und Abschlussbericht.

29

Allerdings ist der Bewertungsteil nicht so strukturiert, dass klar erkennbar ist, ob die im Anhang des HIP angegebenen Kriterien und allgemeinen Grundsätze bei jedem Vorschlag beurteilt wurden. Einige wichtige Aspekte wie Durchführungskapazität der Partner, Kenntnisse der Partner über das Land bzw. die Region sowie Schutz und Widerstandsfähigkeit werden überhaupt nicht aufgeführt. Bei den untersuchten Projekten, die alle im Einklang mit den wichtigsten Prioritäten und Zielen des HIP standen, wurden einige allgemeine Grundsätze nicht systematisch bewertet²⁰ oder einige Bewertungen waren unzulänglich²¹. Aus den verfügbaren Informationen ging nicht hervor, welche Vorzüge die eingereichten Förderanträge jeweils im Vergleich boten, und daher konnte daraus nicht geschlossen werden, dass die relevantesten Projekte ausgewählt worden waren.

Kosteneffizienz wird nicht betrachtet

30

Bei den untersuchten Projekten waren die mit den Förderanträgen eingereichten Budgetangaben nicht näher ausgeführt und wurden vor der Auswahl auch nicht analysiert. Daher wurde keine Bewertung vorgenommen, um festzustellen, ob die veranschlagten Kosten angemessen waren. Auf Ebene der Partner – in der Regel UN-Organisationen, die die Aufträge an durchführende Stellen weitervergeben – gab es keine Informationen darüber, in welcher Höhe Mittel an die durchführenden Stellen flossen. Im Allgemeinen waren keine Daten über den Umfang der Hilfen verfügbar, die den Begünstigten zugutekamen.

31

In Anbetracht des stetig steigenden Bedarfs an humanitärer Hilfe und der zunehmend begrenzten Fördermöglichkeiten ist Effizienz von immer größerer Bedeutung. Darüber hinaus haben nachfolgende Analysen über die Ausführung des Budgetplans nur einen begrenzten Nutzen, wenn geeignete Prüfungen fehlen, um in der Auswahlphase sicherzustellen, dass die veranschlagten Mittel angemessen sind.

Insgesamt ist die Überwachung durch die Kommission angemessen, wenngleich die eingeholten Informationen besser genutzt werden könnten

32

Der Hof prüfte, ob die Kommission im Rahmen der Projektberichterstattung sachdienliche Informationen erhielt, um die Fortschritte überwachen zu können, und gegebenenfalls rechtzeitig geeignete Maßnahmen ergriff.

In den meisten Fällen erhält die Kommission sachdienliche Informationen über die Projektdurchführung

Der bestehende Überwachungsrahmen ist angemessen

33

Der Rahmen stützt sich auf:

a)einen Zwischenbericht, der drei Monate vor dem Ende von Maßnahmen, die länger als 10 Monate dauern, eingereicht werden muss, und einen Abschlussbericht, der innerhalb von drei Monaten nach dem Ende des Projekts abgegeben werden muss und die Abschlusszahlung auslöst (siehe Anhang V);

b)mindestens eine Vor-Ort-Kontrolle je Projekt durch die Bediensteten der Kommission, sofern die Sicherheitslage und die logistischen Bedingungen dies zulassen²².

34

Darüber hinaus bewertet die Kommission regelmäßig – in der Regel jährlich – die Partner, insbesondere im Hinblick auf ihre finanzielle Solidität. Die Kommission überwacht am Hauptsitz der Partner und vor Ort auch Prüfungen, mit denen externe Wirtschaftsprüfer beauftragt werden. Angesichts der Art der Maßnahmen und ihrer Dauer ist der bestehende Überwachungsrahmen zufriedenstellend.

Pünktlichkeit und Qualität der Berichterstattung waren zum Teil nicht zufriedenstellend

35

Zwischen- und Abschlussberichte werden in einem vorgegebenen Format über ein elektronisches Datenaustauschsystem übermittelt. Sie sollten aktuelle operative Informationen zu den erreichten Werten je Indikator und Finanzinformationen enthalten, insbesondere Angaben über die Inanspruchnahme der Mittel, damit die Kommission den Gesamtfortschritt einer Maßnahme beurteilen kann. Die Analyse dieser Berichte und die Berichterstattung im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen fließen in das Überwachungsdokument ein.

36

Viele Zwischen- und Abschlussberichte wurden mit erheblicher Verspätung eingereicht, und die Kommission verlangte keine Erklärung hierfür. Insbesondere wurden Zwischen- und Abschlussberichte über Projekte, die von UN-Organisationen und internationalen Organisationen durchgeführt wurden, zu einem Großteil nicht rechtzeitig eingereicht (siehe Tabelle 1). Die verspätete Abgabe von Zwischenberichten schränkt die Handlungsfähigkeit der Kommission in Bezug auf möglicherweise festgestellte Probleme ein.

37

Während die Qualität der Zwischenberichte insgesamt zufriedenstellend war, galt dies nach Ansicht des Hofes nur für drei von 18 Abschlussberichten²³. In den übrigen 15 Berichten waren die ursprünglichen Informationen nicht ausreichend, um die erzielte Leistung zu begründen oder eine Erklärung dafür zu liefern, warum einige Indikatoren nicht genutzt oder einige Maßnahmen nicht durchgeführt wurden. In einigen Berichten fehlten Belegdokumente für die angegebenen Daten, und die Finanzinformationen waren nicht detailliert genug. Außer in einem Fall²⁴ verlangte die Kommission stets zusätzliche Erklärungen von den Partnern. Die Partner reichten ergänzende Informationen ein, die in allen Fällen, außer in zwei²⁵, für zufriedenstellend erachtet wurden.

Tabelle 1

Pünktlichkeit der eingereichten Berichte

| UN-Organisationen | Internationale Organisationen | NRO | Insgesamt
Zwischenberichte
Insgesamt eingereichte Zwischenberichte | 5 | 3 | 7 | 15
Verspätet eingereichte Zwischenberichte | 2 | 2 | 2 | 6
Verspätete Zwischenberichte in Prozent | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Durchschnittliche Verspätung (in Tagen) | 32 | 17 | 9 | 19
Abschlussberichte
Insgesamt eingereichte Abschlussberichte | 8 | 3 | 8 | 19
Verspätet eingereichte Abschlussberichte | 8 | 2 | 3 | 13
Verspätete Abschlussberichte in Prozent | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Durchschnittliche Verspätung (in Tagen) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Die Interventionen der Kommission in der afrikanischen Region der Großen Seen zeichnen sich insbesondere dadurch aus, dass die Kommission im Gegensatz zu den meisten anderen Gebern humanitärer Hilfe vor Ort präsent ist (siehe Ziffern 9 und 10). Auf diese Weise kann die Kommission mit Partnern zusammenarbeiten und Informationen austauschen und sich ein solides Wissen über die Projekte aneignen. Diese Präsenz vor Ort wurde von den Partnern, mit denen es während der Prüfung Treffen gab, sehr begrüßt, da sie die Unterstützung und das Fachwissen der Bediensteten der Kommission wertschätzten.

39

Allerdings war ein Viertel²⁶ der Berichte zu den Vor-Ort-Kontrollen nicht umfassend, da nur einige Aspekte, nicht aber andere Angelegenheiten wie die finanzielle Abwicklung zur Sprache kamen. In einigen Fällen wurde nicht analysiert, wie sich festgestellte Probleme unter Umständen auf die Ergebnisse oder die Ausführung des Budgetplans auswirken könnten (siehe Beispiele in Kasten 3), zudem wurden keine potenziellen Ausgleichsmaßnahmen vorgeschlagen.

Kasten 3

Beispiele für Berichte zu Vor-Ort Kontrollen, in denen die Auswirkungen festgestellter Probleme unzureichend analysiert wurden

In zwei Fällen – bei einem Projekt zur Verbesserung der Ernährungssicherheit der von Konflikten betroffenen Bevölkerung in Katanga (Nr. 11) und einem anderen Projekt zur Bereitstellung einer kostenlosen Gesundheitsversorgung für gefährdete Bevölkerungsgruppen in Süd-Kivu (Nr. 19) – wurde die Laufzeit der Projekte verlängert, da es bei der Durchführung zu Verzögerungen gekommen war, die dazu geführt hatten, dass die zugewiesenen Mittel nicht vollständig genutzt wurden. Die Laufzeitverlängerungen wurden kurz vor dem Ende der Projekte bewilligt.

In den Berichten zu den kurz vor der Bewilligung der Verlängerungen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen wurden die Auswirkungen auf das Budget nicht analysiert und nicht auf die Notwendigkeit einer Verlängerung der Laufzeit hingewiesen.

Darüber hinaus wurde im Bericht zur letzten Vor-Ort-Kontrolle des Projekts für Ernährungssicherheit in Katanga nicht aufgeführt, wie sich von anderen Geldgebern nicht erhaltene Fördermittel (endgültiges Budget geringer als 50 % des ursprünglichen Budgets) auf die Ziele des Projekts auswirkten (Anzahl der Begünstigten, erreichte Indikatoren für die Verteilung und den Verbrauch von Nahrungsmitteln usw.).

40

Die Kommission konnte nicht erklären, wie mit der angewandten Methode in den jeweiligen Jahren im Zeitraum 2011-2015 die geprüften Partner bzw. Projekte ausgewählt wurden. Ohne eine klare Methode zur Planung von Prüfungen an den Hauptsitzen der Partner und vor Ort können sich Strategie und Abdeckung der Prüfung unter Umständen als ungeeignet erweisen. Zudem werden Synergien mit dem bestehenden Überwachungsrahmen nicht begünstigt.

Die Weiterverfolgung ist unzureichend

Es gibt keine konsolidierte Berichterstattung, die einen Überblick über die Umsetzung des HIP vermittelt

41

Die Kommission überprüft die Ergebnisse lediglich auf Projektebene, ein Überblick für ein bestimmtes Land oder die einzelnen HIP fehlt jedoch. Daher stehen auf Ebene der HIP keine Gesamtanalysen zur Verfügung, und ein Benchmarking zwischen den HIP ist nicht möglich. Auch gab es keine Berichterstattung über die wichtigsten Erkenntnisse, bewährten Verfahren und den von der Kommission erbrachten Mehrwert in der Durchführungsphase.

42

Jedes Jahr wählt die Kommission eine Reihe thematischer und geografischer Interventionsbereiche aus und bewertet sie, wobei sie berücksichtigt, was über mehrere Jahre abgedeckt werden soll. Bei den letzten Evaluierungen im Zusammenhang mit der afrikanischen Region der Großen Seen handelte es sich um Länderevaluierungen, die 2009 für Burundi, 2010 für die DR Kongo und 2011 für Uganda durchgeführt wurden.

Die Weiterverfolgung von auf Projektebene ermittelten Problemen erfolgt nicht systematisch und wird nicht ausreichend dokumentiert

43

In den jeweiligen Verwaltungsdokumenten gibt es ein spezielles Kästchen für Probleme, die weiterverfolgt werden müssen. Einige Probleme, die bei den Vor-Ort-Kontrollen festgestellt wurden oder den Berichten der Partner zu entnehmen waren, wurden nicht in dem Kästchen erwähnt, selbst wenn diesbezüglich offensichtlich Abhilfemaßnahmen erforderlich waren. Zudem gab es nicht die Möglichkeit anzugeben, ob die ermittelten Probleme, die weiterverfolgt werden sollten, mit dem Projektpartner besprochen worden waren. Auch fehlten Angaben dazu, ob die betreffenden Probleme angegangen worden waren.

44

Bei 14 der vom Hof geprüften Projekte wurden Probleme festgestellt, die der Weiterverfolgung bedürfen, jedoch erstatteten lediglich zwei Partner direkt Bericht über ergriffene Maßnahmen. Wenngleich es in einigen Fällen Anhaltspunkte dafür gab, dass die Partner Maßnahmen ergriffen hatten, kann nicht gewährleistet werden, dass dies systematisch geschieht.

Mit den meisten der geprüften Projekte wurden zufriedenstellende Ergebnisse erzielt

45

Der Hof prüfte, ob die angestrebten Projektergebnisse wie geplant erzielt wurden und ob die Kommission auf Änderungen vor Ort reagierte.

Insgesamt wurde eine positive Wirkung erzielt, jedoch gab die Kommission in einigen Fällen keine klare Begründung für ihre Bewertung an

46

Sämtliche vom Hof geprüften Projekte entsprechen den Zielen der Kommission und den vorgesehenen Maßnahmen für die Region. Die Ergebnisse von 19 der 20 geprüften Projekte²⁷ wurden für zufriedenstellend befunden, obwohl die Ziele nur zum Teil erreicht wurden (siehe Beispiel für ein erfolgreiches Projekt in Kasten 4). Bei der Bewertung der Projektergebnisse werden die geplanten mit den erreichten Zielen verglichen, wobei die besonderen Schwierigkeiten in diesem Einsatzgebiet berücksichtigt werden.

Kasten 4

Beispiel für ein erfolgreiches Projekt: Rasche Reaktion auf Bevölkerungsbewegungen (Nr. 15):

Dieses Projekt ist eines der wichtigsten Krisenreaktionsinstrumente der Kommission im Zusammenhang mit Bevölkerungsbewegungen in der DR Kongo. Es ist ein Projekt, das mehrmals neu aufgelegt und im Zeitraum 2011-2015 von der Kommission mit 31,5 Millionen Euro unterstützt wurde.

Im Rahmen des Projekts werden sektorübergreifende Unterstützung, provisorische Unterkünfte, sonstige Hilfsgüter außer Nahrung (Töpfe und Pfannen, Kleidung, Seife usw.), Wasser, sanitäre Einrichtungen und Gesundheitsversorgung in Gebieten bereitgestellt, in denen keine anderen humanitären Organisationen tätig sind. Bei den Interventionen werden die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen, die vor bewaffneten Gruppen geflüchtet sind, oder Rückkehrer, die vor Kurzem in ihre Dörfer heimgekehrt sind und nichts mehr besitzen, mit sonstigen Hilfsgütern und provisorischen Unterkünften, Wasser, sanitären Einrichtungen und Gesundheitsleistungen versorgt. Die Interventionen sind in der Regel auf drei Monate begrenzt.

Von Mai bis Dezember 2014 wurden im Rahmen des Projekts etwa 1,3 Millionen Begünstigte unterstützt, insbesondere in Nord- und Süd-Kivu, Maniema und in der Ostprovinz (Province Orientale).

Durchschnittlich fanden 35 % der Interventionen innerhalb von 30 Tagen nach dem Bekanntwerden von Bevölkerungsbewegungen statt. Die angestrebte Quote lag bei 40 %.

Wenngleich einige der ursprünglichen Ziele nur zum Teil erreicht wurden, wurde das Projekt angesichts der Umstände, unter denen es durchgeführt wurde, und der hohen Zahl der Begünstigten für erfolgreich erachtet.

Abbildung 3

Rasche Reaktion auf Bevölkerungsbewegungen: Verteilung sonstiger Hilfsgüter an Begünstigte in Lulingu, Region Shabunda, Süd-Kivu

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

47

In einigen der Fälle, in denen die Bewertung der Kommission positiv ausfiel, obwohl die Ziele nur zum Teil erreicht worden waren, lieferte die Kommission keine ausreichende Erklärung zur Begründung ihrer Haltung. In vier Fällen war die Bewertung der Gesamtergebnisse des Projekts und der Leistungen des Partners nach Ansicht des Hofes unzureichend und enthielt keine klare Schlussfolgerung. Infolgedessen konnte zwischen der allgemeinen Schlussfolgerung der Kommission zu dem Projekt und den erzielten Ergebnissen keine logische Verbindung hergestellt werden.

48

Die Ergebnisse eines der geprüften Projekte wurden für nicht zufriedenstellend befunden (siehe Kasten 5). Wird ein Projekt unzulänglich, unvollständig oder verspätet durchgeführt, so ist die Kommission vertraglich berechtigt, ihren Beitrag zu verringern, sofern der Partner keine annehmbare Begründung vorbringt. Von dieser Möglichkeit wurde in einem Fall Gebrauch gemacht, als die Ergebnisse nicht zufriedenstellend waren. Allerdings geschieht dies nur selten, da die Umsetzung umständlich ist und ein Verlust bewilligter Mittel droht. Bei nicht zufriedenstellenden Ergebnissen oder Leistungen des Partners zog es die Kommission daher vor, ihren Beitrag im Folgejahr zu verringern²⁸ oder die Zusammenarbeit mit dem Partner einzustellen²⁹.

Kasten 5

Verwaltung und Koordinierung spontan entstandener Flüchtlingslager in der DR Kongo (Nr. 18)

Dieses Projekt wurde 2013 ins Leben gerufen und von der Kommission mit 2 Millionen Euro gefördert. Bis Ende 2015 erhielt der betreffende Partner insgesamt 3 Millionen Euro.

Mit dem Projekt wurden folgende Ziele verfolgt:

1.Informationen über die verwalteten Lager zusammenzutragen und zu verbreiten;

2.die Bereitstellung der Hilfe, wie Wasser, sanitäre Einrichtungen, provisorische Unterkünfte und sonstige Hilfsgüter (außer Nahrung), zu verwalten und koordinieren;

3.Binnenvertriebene in den verwalteten Lagern digital zu registrieren.

Die Zielwerte für 1 und 2 wurden letztlich erreicht. Aufgrund einer Verzögerung bei der Beschaffung von Ausrüstung konnten die sonstigen Hilfsgüter (außer Nahrung) jedoch erst 14 Monate später bereitgestellt werden. Die unter 3 genannte digitale Registrierung wurde mit einer Verspätung von zehn Monaten durchgeführt. Dabei wurde die angestrebte Zahl der Erfassungen lediglich zu 25 % erreicht. Von den Begünstigten, denen das Projekt insgesamt zugutekommen sollte, wurden nur 24 % erreicht.

Die GD ECHO erachtete die Leistung des Partners für nicht zufriedenstellend: Seine Fähigkeiten im Bereich der Projektverwaltung waren begrenzt, die Verwaltungsverfahren umständlich und die Überwachung des durchführenden Partners unzulänglich. Diese Faktoren beeinträchtigten die Wirkung der Maßnahme.

Obwohl der Partner das Projekt nicht zufriedenstellend durchgeführt hatte, verringerte die Kommission ihren Beitrag lediglich um 57 000 Euro. Darüber hinaus wurde an diesen Partner im darauffolgenden Jahr erneut ein Auftrag vergeben, wenngleich der Beitrag geringer ausfiel.

Die Kommission stellte auch fest, dass einige Ausgaben nicht förderfähig waren. Da der Gesamtbetrag der förderfähigen Ausgaben jedoch über dem Höchstbeitrag der Kommission lag, hatte dies keinen Einfluss auf den gezahlten Beitrag.

49

Bei ECHO Flight (Nr. 16) handelt es sich um den einzigen Auftrag, der durch ein Ausschreibungsverfahren vergeben wurde. Im Rahmen von ECHO Flight wurden von Mai 2014 bis März 2015 (elf Monate) in der DR Kongo³⁰ über 10 500 Fluggäste und 250 Tonnen Güter befördert. Mit diesem Auftrag stellte die Kommission sicher, dass ihre Partner und deren Güter schnell und sicher an abgelegene Orte transportiert werden, die sonst praktisch unzugänglich wären. Dadurch konnte gefährdeten Bevölkerungsgruppen humanitäre Hilfe bereitgestellt und eine der Hauptprioritäten des HIP abgedeckt werden.

Die Kommission reagierte auf Änderungen, könnte jedoch die gewährten Laufzeitverlängerungen besser begründen

50

Bei etwa der Hälfte³¹ der Projekte der Prüfungsstichprobe dauerte die Durchführung länger als ursprünglich geplant (zwei bis sechs Monate) oder die Mittel wurden erhöht (Einzelheiten siehe Anhang VI). Fünf von sieben Laufzeitverlängerungen ohne Mittelerhöhung wurden in Fällen gewährt, in denen die Mittel aufgrund von Verzögerungen bei der Durchführung – hauptsächlich infolge externer Faktoren – nicht aufgebraucht worden waren. Die meisten Mittelerhöhungen – fünf von sieben – wurden aufgrund eines zusätzlichen Bedarfs bewilligt, der auf eine Verschlechterung oder mangelnde Stabilisierung der Lage zurückzuführen war.

51

In einem Fall wurde die Verlängerung hauptsächlich bewilligt, um dem Partner zusätzliche Zeit einzuräumen, damit er sich auf den Übergang von der Förderung durch die Kommission hin zu anderen Finanzierungsmechanismen vorbereiten konnte. Die Kommission räumte bei der Beurteilung des vom Partner eingereichten Änderungsantrags selbst ein, dass sie diesem Projekt für 2014 keine Priorität beigemessen habe³².

52

In zwei Fällen wurde eine Verlängerung gewährt, obwohl die Verzögerungen bei der Durchführung hauptsächlich vom Partner verschuldet waren. In diesen Fällen beschloss die Kommission nicht, einen Teil der Fördermittel zurückzufordern und an andere Projekte zu vergeben (siehe Ziffer 48). Stattdessen ermöglichte sie es den Partnern, das Projekt so weit wie möglich durchzuführen, um sicherzustellen, dass die Begünstigten die Hilfe erhalten. Allerdings richtete sich die Verlängerung der Laufzeit nicht in erster Linie nach dem vorrangigen Bedarf und den dringendsten Schwachstellen.

Es gibt nur wenige Hinweise darauf, welche Maßnahmen zur Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung ergriffen werden

53

Die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (LRRD) sowie eine bessere Koordinierung der Entwicklungshilfe und der humanitären Hilfe zählen zu den politischen Prioritäten, die Teil der Strategie der Kommission sind. Allerdings wurde nicht analysiert, welche Programme möglicherweise miteinander kombiniert und welche Maßnahmen in der Region umgesetzt werden könnten. Beispielsweise wird nicht auf eine mögliche Beteiligung der Kommission an der Ausarbeitung der LRRD-Strategie für das Gesundheitswesen hingewiesen. Diese Strategie gehört zu den spezifischen Zielen im Schwerpunktbereich Gesundheit innerhalb des nationalen Richtprogramms (NRP) im Rahmen des 11. Europäischen Entwicklungsfonds im Zeitraum 2014-2020 für die DR Kongo³³.

54

Im geprüften Zeitraum gab es nur ein Beispiel für ein Projekt für humanitäre Hilfe, das in das Gesundheitsprogramm einbezogen wurde, welches im Rahmen des NRP 2014-2020 für die DR Kongo ausgearbeitet wurde³⁴. In Uganda erhalten die Flüchtlinge ein Stück Land und einige Rechte, um sich an der örtlichen Wirtschaft zu beteiligen³⁵. Dienste zur Unterstützung der humanitären Hilfe, beispielsweise Gesundheitsdienste, wurden auch von der örtlichen Bevölkerung in Anspruch genommen. Dies ist ein bewährtes Verfahren, um die Aufnahmegemeinschaften zu entlasten und Spannungen mit den Flüchtlingen zu vermeiden. Allerdings gab es keine Beispiele für Synergien mit Entwicklungsprogrammen. Dies könnte dazu führen, dass die humanitäre Hilfe andere nachhaltige Lösungen ersetzt, wie beispielsweise die Rückkehr von Flüchtlingen, ihre Umsiedlung in ein anderes Land oder ihre Integration vor Ort.

55

Das OCHA, der Koordinator für humanitäre Hilfe in der DR Kongo, stellte fest, dass die Koordinierung zwischen den Akteuren der humanitären Hilfe und denen der Entwicklungshilfe stärker unterstützt werden müsse. Dies wurde für das Jahr 2015 auch als vorrangiger Bereich für das Forum der Geber humanitärer Hilfe für die DR Kongo – die Initiative Good Humanitarian Donorship³⁶ – bestimmt. In einem Bericht empfahl die Weltbank³⁷ kürzlich ebenfalls, dass sich Entwicklungsagenturen verstärkt engagieren sollten, was die Vertreibungen in der afrikanischen Region der Großen Seen betrifft.

16Siehe Website: http://www.inform-index.org/Home

17HIP für die afrikanische Region der Großen Seen 2015, Fassung 4, Punkt 4, von ECHO geplante Maßnahmen, S. 10.

18Darüber hinaus wurden die ursprünglichen Mittel für die afrikanische Region der Großen Seen für das Jahr 2015 um 2 Millionen Euro aufgestockt, um der Flucht von etwa 80 000 Zentralafrikanern in die DR Kongo Rechnung zu tragen.

19Die meisten Förderanträge werden zu dem Termin eingereicht, der in der ersten Version des HIP geplant ist, d. h. in der Regel gegen Jahresende oder zu Beginn des folgenden Jahres.

201. Anpassung an den spezifischen Bedarf nach Geschlecht und Alter. 2. Einbeziehung von Maßnahmen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit, indem ermittelt wird, welche Möglichkeiten es zur Verminderung potenzieller Risiken für gefährdete Menschen und zur Verbesserung ihrer Existenzgrundlage gibt. In diesem Zusammenhang hat die Kommission ihren Partnern empfohlen, von Anfang an mögliche Synergien und Komplementaritäten mit Entwicklungs- und nationalen Akteuren zu prüfen. 3. Einbeziehung von Schutzmaßnahmen, deren Ziel es ist, die körperliche und psychologische Unsicherheit bedrohter Personen oder Gruppen zu mindern.

21Auf unzulängliche oder unvollständige Projektbewertungen hat auch der Interne Auditdienst der Kommission in seinem Prüfbericht über Beitragsvereinbarungen mit UN-Organen und anderen internationalen Organisationen vom 19.6.2014 hingewiesen.

22Jegliche Ausnahmen sind zu begründen, wie es bei zwei der Projekte in der Stichprobe des Hofes der Fall war.

23Ein Abschlussbericht ging bis zum Ende der Prüfung nicht ein.

24In einem Fall beachtete die GD ECHO die Fristen für die Überprüfung der Abschlussberichte nicht und konnte keine Informationen anfragen.

25Food assistance for refugees in the Northwest of Tanzania (Nahrungsmittelhilfe für Flüchtlinge im Nordwesten Tansanias) sowie Assistance to conflict-affected population in DRC – Spontaneous Site Management and Coordination (Hilfe für von Konflikten betroffene Bevölkerungsgruppen in der DR Kongo – Verwaltung und Koordinierung spontan entstandener Flüchtlingslager).

26Im Zusammenhang mit den 20 untersuchten Projekten wurden insgesamt 33 Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt. Zu neun Vor-Ort-Kontrollen wurden Überwachungsberichte verfasst, die nur begrenzte Kommentare enthielten.

27Ein Projekt war nicht zufriedenstellend.

28Dies war 2015 bei mindestens zwei Partnern der Fall.

29Beispielsweise wies die GD ECHO im Auswahlprozess 2015 drei Förderanträge zurück, was zum Teil darauf zurückzuführen war, dass sie bei der Überwachung zuvor geförderter Projekte Durchführungsprobleme festgestellt hatte.

30Im Rahmen des Auftrags wurden bei Bedarf auch in Kenia und anderen Ländern (Mali, Tschad usw.) Lufttransportdienste für Güter und humanitäre Helfer geleistet.

31Zehn von 20 Projekten. Erhöhungen, die nachträglich vorgenommen wurden, weil im Jahr 2014 zunächst nicht genügend Mittel für Zahlungen zur Verfügung standen, sind nicht eingerechnet. Sämtliche Laufzeitverlängerungen wurden durch Vertragsänderungen formal festgelegt.

32Projekt Nr. 6. Auszug aus der Beurteilung des vom Partner eingereichten Änderungsantrags durch den vor Ort tätigen Mitarbeiter der technischen Hilfe der GD ECHO.

33Siehe S. 10-12 des NRP 2014-2020.

34Im HIP 2015 wird darauf hingewiesen, dass die Kommission das Projekt bis zum Abschluss der Vereinbarung über die Finanzierung von Entwicklungshilfe im Jahr 2014 weiterhin mit Mitteln der humanitären Hilfe finanziert.

35In anderen Teilen Ugandas werden auch südsudanesische und zentralafrikanische Flüchtlinge aufgenommen. Dies wurde jedoch nicht von der Prüfung des Hofes abgedeckt. Daher beziehen sich unsere Kommentare ausschließlich auf Flüchtlingslager, in denen Kongolesen untergebracht sind.

36Weitere Einzelheiten sind auf folgender Website abrufbar: http://www.ghdinitiative.org/

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, siehe S. 11.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

56

Die Kommission hat die humanitäre Hilfe, die den von Konflikten in der afrikanischen Region der Großen Seen betroffenen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung gestellt wurde, im Allgemeinen wirksam verwaltet. Die Bedarfsanalyse war gründlich, und die Flexibilität des verfolgten Ansatzes war ausreichend, um auf die sich rasch ändernden Umstände in den von Konflikten betroffenen Gebieten zu reagieren. Für Notsituationen, wie die Krise in Burundi und ihre Auswirkungen, standen zusätzliche Mittel zur Verfügung. Mit den untersuchten Projekten wurde der dringende Bedarf überwiegend erfolgreich gedeckt.

57

Es wurde eine Reihe von Schwachstellen ermittelt, von denen sich einige auf die unzureichende Transparenz in wichtigen Phasen des Lebenszyklus von Projekten bezogen. Das von der Kommission geführte Informationssystem zur Projektverwaltung enthält nützliche Daten zum Projektlebenszyklus. Allerdings werden die Informationsanforderungen in einigen bestimmten Bereichen nicht erfüllt.

58

Die Hauptprioritäten für die Region wurden auf der Grundlage von Bedarfsanalysen bestimmt, und die Mittelvergabe richtete sich nach diesen Prioritäten. Allerdings konnte nicht festgestellt werden, ob sich die ausgewählten Vorschläge auf vorrangige Gebiete bezogen, da diese weitere Priorisierung nicht dokumentiert war. Auch gab es keine ausreichenden Nachweise darüber, dass bei der Genehmigung der Projektvorschläge sämtliche relevanten Kriterien und allgemeinen Grundsätze berücksichtigt wurden, da dieses Verfahren nicht transparent dokumentiert wurde. Das System bot keine ausreichenden Informationen, um die jeweiligen Vorzüge der Projekte miteinander vergleichen und bestimmen zu können, ob die geeignetsten Projekte ausgewählt wurden.

Empfehlung 1
Die Kommission sollte das Auswahlverfahren transparenter machen

Die wichtigsten Phasen des Auswahlprozesses sollten klar dokumentiert werden, um zu zeigen, dass die geeignetsten Vorschläge ausgewählt werden, und sicherzustellen, dass der Auswahlprozess transparent ist. Dies sollte bis zur nächsten Auswahlphase umgesetzt werden.

59

Darüber hinaus wurden die für die Vorschläge veranschlagten Mittel nicht geprüft, um festzustellen, ob die angegebenen Kosten angemessen waren. In einigen Fällen boten die Budgetangaben keine geeignete Grundlage für Beurteilungen. Dies hat nicht nur in der Projektgenehmigungsphase Folgen, sondern auch in späteren Phasen, da Kostenanalysen zu Kontrollzwecken unter Umständen keine solide Grundlage haben.

Empfehlung 2
Die Kosten von Vorschlägen sollten vor der Annahme besser analysiert werden

Die Kommission sollte den in den Vorschlägen angegebenen Projektkosten stärkere Aufmerksamkeit widmen. In jedem Fall sollte überprüft werden, ob die Kosten angemessen sind. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission darauf bestehen, dass ihre Partner Budgetpläne einreichen, die die für eine Analyse notwendigen Informationen enthalten. So könnte eine kurze Checkliste eingeführt werden, um die Berücksichtigung dieser Kontrollaspekte zu dokumentieren. Dies sollte bis zur nächsten Auswahlphase umgesetzt werden.

60

Angesichts der Art der Maßnahmen ist der bestehende Überwachungsrahmen zufriedenstellend, da er einen Ausgleich zwischen dem Informationsbedarf der GD ECHO und der erforderlichen Verringerung des Verwaltungsaufwands schafft. Allerdings stellten die Partner die erforderlichen Informationen in ihren Zwischen- und Abschlussberichten häufig verspätet bereit, was die Fähigkeit der Kommission beeinträchtigte, auf Probleme rasch zu reagieren und daraus Lehren für die künftige Programmplanung zu ziehen. Wenngleich es Hinweise darauf gab, dass in einigen Fällen eine Weiterverfolgung durchgeführt wurde, konnte dies nicht mit Sicherheit festgestellt werden, da die Probleme und die nachfolgend ergriffenen Maßnahmen nicht systematisch erfasst wurden. Ein wichtiger Aspekt der Überwachung sind Mitarbeiter vor Ort, die für die Partner und die Kommission von beiderseitigem Nutzen sind. In einigen Fällen wiesen die Mitarbeiter vor Ort in ihren Berichten allerdings nicht auf zentrale Fragen hin. Insgesamt war die Überwachung angemessen, aber eine gründlichere Weiterverfolgung ist erforderlich.

Empfehlung 3
Die Kommission sollte klar angeben, inwiefern die ermittelten Probleme, bei denen eine Weiterverfolgung vorgesehen ist, gelöst werden

Die Verwaltungsdokumente für die einzelnen Projekte sollten bis zum Ende des Jahres überarbeitet und um notwendige Punkte ergänzt werden, damit Probleme, die weitere Maßnahmen erfordern, und die durchgeführte Weiterverfolgung klar festgehalten werden können.

Empfehlung 4
Eine bessere Berichterstattung der Partner und der Mitarbeiter vor Ort dürfte rasche Maßnahmen ermöglichen

Die Partner sollten kontinuierlich an ihre Pflicht erinnert werden, umfassend und fristgerecht Bericht zu erstatten. Für Vor-Ort-Kontrollen sollte eine Checkliste für die Bediensteten der Kommission eingeführt werden, damit alle zentralen Fragen abgedeckt werden. Dies sollte bis zum Jahresende umgesetzt werden.

61

Die Gesamtumsetzung des Durchführungsplans für humanitäre Hilfe wird nicht bewertet. Folglich werden aus den Stärken und Schwächen des Plans keine Lehren für die Zukunft gezogen. Zudem würde eine solche Bewertung eine nützliche Zusammenfassung für Verwaltungszwecke bieten. Außerdem wurde festgestellt, dass in der afrikanischen Region der Großen Seen in den vergangenen Jahren keine Evaluierung durchgeführt wurde.

Empfehlung 5
Die Kommission sollte ein allgemeines Berichterstattungssystem für die Umsetzung des HIP einführen

Die Kommission sollte auf Ebene des HIP ein System zur Berichterstattung einführen, damit die wichtigsten Outputs und Wirkungen beschrieben sowie die wichtigsten Erkenntnisse und bewährten Verfahren aufgezeigt werden, die in die Durchführungspläne für humanitäre Hilfe der folgenden Jahre einfließen sollen. Sie sollte sich auch mit strategischen Fragen beschäftigen, etwa damit, welcher Ansatz in einer lang andauernden Krise zu verfolgen ist.

62

Insgesamt waren die Ergebnisse, die mit den geprüften Projekten der Stichprobe erzielt wurden, zufriedenstellend. Allerdings gab ein Partner einen Großteil seines Budgets aus und erzielte damit nur einen Bruchteil der vorgesehenen Ergebnisse. In einigen Fällen war die Begründung für Laufzeitverlängerungen und zusätzliche Mittel nicht klar. Was die Bewertung der Ergebnisse durch die Kommission betrifft, ging in einigen Fällen aus den verfügbaren Informationen nicht klar hervor, wie die Kommission zu ihren Schlussfolgerungen gelangte.

Empfehlung 6
Die Kommission sollte die erzielten Ergebnisse eines Projekts klar mit der Bewertung verknüpfen, die als Grundlage für die Zahlung dient

Die Kommission sollte die Bewertung von nur zum Teil abgeschlossenen Maßnahmen besser konzipieren, strukturieren und dokumentieren und die erzielten Ergebnisse klar mit der allgemeinen Schlussfolgerung zum Projekt verknüpfen, bevor sie die Abschlusszahlung genehmigt. Dies sollte in der frühestmöglichen Phase umgesetzt werden.

Empfehlung 7
Laufzeitverlängerungen und zusätzliche Mittel für Projekte sollten klar begründet werden

Die Kommission sollte zusätzliche Mittel und Laufzeitverlängerungen, die den Partnern gewährt werden, klar begründen und im Falle unterdurchschnittlicher Leistungen entschlossen reagieren. Dies sollte bei allen künftigen Änderungsanträgen umgesetzt werden.

63

Wenngleich die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung eine erklärte Politik der Kommission ist, gibt es nicht viele Anhaltspunkte dafür, wie sie umgesetzt wird. In der Praxis wird in Fällen, in denen andere nachhaltige Lösungen – wie die Rückkehr von Flüchtlingen, ihre Umsiedlung in ein anderes Land oder ihre Integration vor Ort – geeigneter wären, wahrscheinlich eher auf humanitäre Hilfe zurückgegriffen.

Empfehlung 8
Die Kommission sollte der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung eine hohe Bedeutung beimessen

Sämtliche Möglichkeiten zur Verknüpfung von Maßnahmen in den Bereichen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung sollten ausgeschöpft werden. Daher sollte diesem Thema in wichtigen Phasen des Planungsprozesses eine hohe Bedeutung beigemessen werden.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 10. Mai 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Karte der afrikanischen Region der Großen Seen

Anhang II

Flüchtlinge aus der DR Kongo zum Jahresbeginn 2016

Quelle: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Anhang III

Karte zu Flüchtlingsströmen aus Burundi zum 26. Januar 2016

©UNHCR (Hohes Flüchtlingskommissariat der UN), UNCS (kartografische Abteilung der UN), Verfasser: Regionalzentrum des UNHCR in Nairobi. Quelle: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (siehe Kartenrubrik).

Anhang IV

Übersicht über die geprüften Projekte

a)Im Rahmen des regionalen Projekts fortgeführt.

b)Projekt wurde ab 2015 mit einem anderen Partner fortgeführt. Der durchführende Partner wurde beibehalten.

 Abschlusszahlung noch nicht geleistet, Betrag noch vorläufig

Anhang V

Geprüfte Zwischen- und Abschlussberichte

Anhang VI

Änderungen an den geprüften Projekten

 Mittelaufstockung wegen knapper Mittel für Zahlungen im Jahr 2014

 Verlängerung der Laufzeit in Fällen, in denen kurz vor Projektende noch Mittel zur Verfügung standen

 Mittelerhöhung aufgrund eines neuen/zusätzlichen Bedarfs

 Projekte, bei denen die Mittel erhöht und/oder die Laufzeit verlängert wurde

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

V

Eine formalere Dokumentation der Einhaltung der verbindlichen Kriterien könnte zweckdienlich sein. Allerdings erfolgt die Feinabstimmung der geografischen Prioritäten auf kontinuierlicher Basis durch die Präsenz der vor Ort tätigen Kommissionsbediensteten in den Gremien zur Koordinierung der humanitären Hilfe und mittels schriftlicher wöchentlicher Berichte über die aktuelle humanitäre Lage. Nicht zuletzt prüft die Kommission Angemessenheit und Vollständigkeit der allgemeinen Gliederung des Budgetplans und die Kohärenz mit den vorgeschlagenen Maßnahmen.

VI

Aufgrund des von der Kommission vorgegebenen Gesamtrahmens für Kommunikationswege und das Überwachungsinstrumentarium lässt sich kein systematischer Zusammenhang zwischen einer verspäteten Abgabe von Berichten und der verspäteten Feststellung von Problemen herstellen.

VII

Was die Begründung für Laufzeitverlängerungen und zusätzliche Mittel anbelangt, verweist die Kommission darauf, dass bei jeder Projektänderung die Verlängerung der Projektdauer in FichOp¹ entsprechend den geltenden Verfahren begründet wird.

VIII

Es wird zwar durchaus anerkannt, dass dies auch weiterhin eine Priorität bleibt, doch ist die Umsetzung der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (LRRD) in der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo) mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden, die zur Kenntnis genommen werden müssen. Die Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) und die Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (GD ECHO) unterhalten eine enge Zusammenarbeit, um die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu gewährleisten und Informationen über die humanitäre Lage in den unterschiedlichen Gebieten auszutauschen; aus dieser Zusammenarbeit ist u. a. ein LRRD-Gesundheitsprogramm für die DR Kongo im Rahmen des 11. EEF hervorgegangen.

Bemerkungen

17

Seit 2016 wird Bildung in Notfallsituationen bei humanitären Hilfsmaßnahmen weltweit als Priorität eingestuft, für die 4 % des Gesamtbudgets veranschlagt werden.

Mangelnde Transparenz in der Phase der Projektauswahl

Nach Auffassung der Kommission besteht das Problem eher in einer formal unzureichenden Dokumentation als in mangelnder Transparenz.

26

Die Feinabstimmung der geografischen Prioritäten erfolgt auf kontinuierlicher Basis durch die Präsenz der vor Ort tätigen Experten der Kommission in allen Gremien zur Koordinierung der humanitären Hilfe. Zusätzlich werden wöchentlich schriftliche Berichte über die aktuelle humanitäre Lage erstellt, durch die Informationen über die aktuelle Situation in die Programmplanung einfließen.

Durch die Präsenz der Kommission vor Ort, enge Abstimmung mit den übrigen Akteuren und genau festgelegte Einstiegskriterien für die Interventionen der Kommission (Vertreibung der Bevölkerung infolge bewaffneter Konflikte und dadurch ausgelöster akuter Bedarf an humanitärer Hilfe) bestehen keine Zweifel daran, dass die ausgewählten Projekte den vorrangigen Bereichen zuzuordnen sind. Allerdings werden nicht systematisch alle in den vorrangigen Bereichen eingereichten Projekte ausgewählt, wenn andere verbindliche Kriterien nicht erfüllt sind und/oder nicht genügend Mittel zur Verfügung stehen.

Außerdem wählt die Kommission vermehrt Partner für Notfallvorsorge und Soforthilfemaßnahmen in weit gefassten geografischen Gebieten aus, um all die „Hotspot“-Gebiete berücksichtigen zu können, die im Laufe des Jahres im Osten der DR Kongo entstehen.

29

Die im März 2016 angenommenen FichOp-Leitlinien bieten Orientierungshilfe bei der Analyse der Vorschläge, um die Schlussfolgerungen, die in die Bewertungsberichte aufgenommen werden, untermauern zu können.

Mit Blick auf die allgemeinen Grundsätze, die keiner systematischen Bewertung unterzogen wurden, hebt die Kommission hervor, dass Marker für Geschlecht und Alter sowie Widerstandsfähigkeit erst vor Kurzem eingeführt wurden und erst seit Juli 2014 bzw. Januar 2015 verbindlich vorgeschrieben sind. Die vom Hof geprüfte Stichprobe (die mit Ausnahme eines Projekts nur Projekte umfasste, die vor dem 1. Juli 2014 angelaufen waren) betrifft einen Zeitraum, in dem diese Marker noch nicht eingeführt waren.

Was den Aspekt des Schutzes anbelangt, so wurde dieser Aspekt nur in ganz wenigen Fällen nicht in die Bewertung der Anträge einbezogen.

30

Was die Ausführlichkeit der mit den Förderanträgen eingereichten Budgetangaben betrifft, vertritt die Kommission den Standpunkt, dass der Detaillierungsgrad der von den Partnern vorgelegten Budgetangaben ausreicht, um die Angemessenheit der veranschlagten Kosten beurteilen zu können. Der Detaillierungsgrad ist in den Allgemeinen Bedingungen und in den Leitlinien zum Partnerschaftsrahmenvertrag sowie im Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (FAFA) festgelegt.

Die Kommission prüft unter anderem die allgemeine Gliederung des Budgetplans und die Kohärenz mit der vorgeschlagenen Maßnahme. Die Kommissionsdienststellen analysieren die Angemessenheit und Vollständigkeit des Budgetplans (und dessen Gliederung) sowie die Kohärenz mit den vorgeschlagenen Maßnahmen anhand von Vergleichswerten früherer Maßnahmen (soweit verfügbar) oder von Informationen über den lokalen Markt.

31

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 30 oben.

33 b)

Die Kommission möchte hinzufügen, dass fast die Hälfte der geprüften Projekte zweimal Überwachungsmaßnahmen unterzogen wurden.

36

Die Fähigkeit der Kommission, auf ermittelte Probleme einzugehen, wird durch die verspätete Abgabe von Zwischenberichten nicht systematisch beeinträchtigt. Tatsächlich ist aufgrund anderer Kommunikationskanäle und Überwachungsinstrumente kein systematischer Zusammenhang zwischen der verspäteten Abgabe eines Berichts und dem Eingehen auf Probleme festzustellen, welche sogar bereits vor Entgegennahme der Zwischenberichte ermittelt werden können.

Die Kommission hat einen allgemeinen Überwachungsrahmen eingerichtet, der u. a. Vor-Ort-Kontrollen beinhaltet. Die regelmäßigen Vor-Ort-Kontrollen, die von Experten für humanitäre Hilfe durchgeführt werden, stellen das wichtigste Instrument für die Beurteilung dar, ob erwartete Maßnahmen/Ergebnisse tatsächlich plangemäß stattfinden (Abgleich mit der Realität). Die Vor-Ort-Kontrollen werden durch den ständigen Dialog mit den Partnern vor Ort ergänzt. Durch diese Präsenz vor Ort werden etwaige Probleme schnell erkannt und gemeinsam mit den Partnern weiterverfolgt.

39

Finanzdaten sind bei den Vor-Ort-Kontrollen durch Bedienstete der Kommission vor Ort nicht immer verfügbar. Dies erklärt, weshalb in FichOp zumeist keine Angaben zur finanziellen Abwicklung erfasst werden. Die Kommission wird sich darüber Gedanken machen, wie hier Abhilfe geschaffen werden kann.

Kasten 3 – Beispiele für Berichte zu Vor-Ort Kontrollen, in denen die Auswirkungen festgestellter Probleme unzureichend analysiert wurden

Im Fall des von mehreren Gebern finanzierten UN-Projekts zur Verbesserung der Ernährungssicherheit in Katanga erfolgt die Budgetüberwachung der Maßnahme auf nationaler Ebene und nicht auf Provinzebene. Bei der UN-Agentur läuft das gesamte Jahr über ein Aufruf zur Bereitstellung finanzieller Hilfe. Beiträge der übrigen Geber gehen fortlaufend ein und ändern sich im Jahresverlauf immer wieder, daher kann der Partner erst zum Jahresende, wenn alle Beiträge erfasst sind, über das Gesamtbudget der Maßnahme Auskunft geben. Daher waren bei der Vor-Ort-Kontrolle durch die Bediensteten der Kommission keine finanziellen Angaben verfügbar, und somit konnte zu diesem Aspekt auch keine Schlussfolgerung gezogen werden.

Ferner sind bei Maßnahmen, die von mehreren Gebern finanziert werden, die Bestimmungen des FAFA anzuwenden. In derartigen Fällen gelten die förderfähigen Gesamtkosten der Maßnahme, auf die in den „Besonderen Bedingungen“ Bezug genommen wird, als ein Schätzwert, der sich im Verlauf der Durchführung der Maßnahme ändern kann, d. h., wenn erwartete Beiträge anderer Geber nicht eingehen. Änderungen beim Gesamtbudget einer Maßnahme haben per se keine Änderung des Beitrags der Kommission zur Folge. Der Partner informierte daher die Kommission nicht offiziell über die Änderungen beim Gesamtbudget der Maßnahme und war auch nicht verpflichtet, einen Änderungsantrag einzureichen. Bei von mehreren Gebern finanzierten Maßnahmen, die gemeinsam mit internationalen Organisationen oder UN-Organisationen durchgeführt werden, kann der Partner beim nächsten Berichterstattungstermin gegebenenfalls die Zahlen einseitig aktualisieren, um der Budgetänderung Rechnung zu tragen.

40

Die derzeitige Prüfstrategie lief zum Jahresende 2015 aus; die neue Prüfstrategie für den Zeitraum 2016-2020 (die auch eine neue Stichprobenmethode vorsieht) durchläuft derzeit den Genehmigungsprozess bei der Leitung der GD ECHO. Mit der neuen Methodik sollen in der Tat vermehrt Synergien mit dem Überwachungsrahmen genutzt werden, indem insbesondere die von den operativen Referaten durchgeführte Risikoanalyse in Bezug auf Partner und Maßnahmen berücksichtigt wird.

42

Eine Evaluierung für die DR Kongo war für 2016 vorgesehen, hatte dann jedoch aufgrund der laufenden Wirtschaftlichkeitsprüfung keine Priorität mehr. Die Evaluierung wird voraussichtlich in das Evaluierungsprogramm für das Jahr 2017 aufgenommen.

44

Dieses Problem erfordert eindeutig einige Anpassungen beim derzeitigen Informationssystem (APPEL); die Kommission wird prüfen, welche Möglichkeiten bestehen, um diese Schwächen zu beheben.

47

Die im März 2016 von der Kommission gebilligten FichOp-Leitlinien dürften in der Tat dazu beitragen, die Kohärenz bezüglich der in die Bewertung einfließenden Informationen zu verbessern.

48

Das Verfahren, den Beitrag der Kommission wegen der unzulänglichen, unvollständigen oder verspäteten Durchführung eines Projekts zu verringern, kommt nur selten zur Anwendung.

Es ist schwierig, exakt und zutreffend zu beurteilen, ob nicht zufriedenstellende Ergebnisse die Folge schlechter Leistung sind oder durch die Rahmenbedingungen beeinflusst sind (Veränderungen der Rahmenbedingungen, fehlende Zugangsmöglichkeiten, Sicherheitsaspekte und logistische Engpässe).

Den Bestimmungen des neuen Partnerschaftsrahmenabkommens von 2014 zufolge kann die Kommission den Zuschuss kürzen, wenn eine Maßnahme gar nicht durchgeführt oder unzulänglich, unvollständig oder verspätet durchgeführt wird. Die Kommission hat ihre internen Verfahren weiterentwickelt und eindeutiger formuliert, um sicherzustellen, dass etwaige Kürzungen rechtlich fundiert und der Schwere und dem Ausmaß des Mangels angemessen sind. Wenn die Ergebnisse nicht erreicht werden, enthält die vom nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten ausgestellte Bescheinigung der Richtigkeit der Angaben einen Anhang, in welchem die Verringerung des Beitrags wegen unzureichender Leistung begründet wird, oder aber eine Begründung auf Grundlage höherer Gewalt.

Es besteht allerdings nur ein sehr geringes Risiko, dass durch die Anwendung des Minderleistungsverfahrens bewilligte Mittel verloren gehen könnten, da gegebenenfalls frei werdende Beträge während des Durchführungszeitraums des betreffenden HIP (24 Monate) für andere Projekte zur Verfügung gestellt werden können. Die Fähigkeit zur Weiterverwendung möglicherweise frei werdender Mittel wird durch die Durchführungsrate der GD ECHO belegt, die über die Jahre hinweg konstant bei etwa 98 % liegt.

Kasten 5 – Verwaltung und Koordinierung spontan entstandener Flüchtlingslager in der DR Kongo (Nr. 18)

Der Betrag von 57 300 EUR wurde auf Grundlage der Gesamtkosten von Ergebnis 3 (572 998 EUR) berechnet; das Ergebnis wurde wegen der verspäteten Umsetzung nur teilweise erreicht. Zusätzlich zum Abzug der nicht förderfähigen Kosten brachte die Kommission eine Minderleistungsquote von 10 % in Ansatz.

Tatsächlich wurde im Folgejahr ein Auftrag an den Partner vergeben, da dieser Partner auf nationaler Ebene mit der Koordinierung und Verwaltung von Flüchtlingslagern (Camp Coordination and Camp Management – CCCM) beauftragt ist und somit in Fragen der Vertreibung in Konfliktgebieten ein wichtiger Partner ist. Die Kommission entschied allerdings, ihren Beitrag zu verringern, die Unterstützung aus strategischen Gründen jedoch in gewissem Umfang beizubehalten.

51

Die Tatsache, dass die Zahl der Flüchtlinge über die Jahre hinweg deutlich abgenommen hatte (von 250 000 auf weniger als 70 000 Personen), veranlasste die Kommission dazu, ihre Unterstützung durch die federführende Organisation zu straffen (Reduzierung der Zahl der unterstützten Partner infolge rückläufiger Flüchtlingszahlen).

Da dem Partner seitens der Kommission für diese Maßnahme bereits über mehrere Jahre hinweg Unterstützung gewährt worden war, erschien allerdings eine Strategie für einen möglichst reibungslosen Ausstieg/Übergabe an die federführende Organisation wünschenswert, um die möglichen negativen Auswirkungen auf die Begünstigten zu begrenzen (und die Kontinuität der gesundheitlichen Grundversorgung zu gewährleisten). Daher wurde eine Änderung bewilligt, mit welcher der Vertrag über den HIP 2013 hinaus um weitere sechs Monate verlängert wurde; hierfür wurden aus den verfügbaren Mitteln weitere 450 000 EUR bereitgestellt.

52

Die Verlängerung der Laufzeit der betreffenden Maßnahme richtete sich in erster Linie nach dem vorrangigen Bedarf und den dringendsten Schwachstellen. Die Genehmigung von Verlängerungen orientiert sich stets am Bedarf der Begünstigten – dadurch, dass dem Partner mehr Zeit eingeräumt wurde, hat die Kommission der Deckung des unmittelbaren Bedarfs der Begünstigten eindeutig Vorrang eingeräumt. Die Rückforderung oder Umverteilung auf andere Projekte wäre zu zeitaufwendig gewesen, und der aktuelle Bedarf wäre nicht abgedeckt gewesen. Dies wurde nicht als realistische Option angesehen.

53

Die für die humanitären Hilfe und die Entwicklungshilfe zuständigen Generaldirektionen der Kommission arbeiten bei der Prüfung sämtlicher für die Gewährleistung der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (Linking Relief Rehabilitation and Development – LRRD) zur Verfügung stehenden Optionen eng zusammen und tauschen in der Regel ihre Informationen über die humanitäre Lage in den verschiedenen Gebieten der DR Kongo untereinander aus. Die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung hat auf Ebene der Kommission weiterhin Vorrang, doch sind im Fall der DR Kongo mit der Umsetzung der LRRD beträchtliche Sachzwänge verbunden.

Was die DR Kongo betrifft, orientiert sich die Kommission bei ihrer Entwicklungshilfe am Geist des Cotonou-Abkommens, d. h., die Regierung der DR Kongo gibt die Richtung vor und legt die Prioritäten fest. Der einzige Schwerpunktsektor, in dem theoretisch eine mögliche Verbindung zur humanitären Hilfe der Kommission besteht, ist der Gesundheitssektor. Die Regierung verfolgt die Strategie, Entwicklungshilfe und bilaterale Hilfe auf vernachlässigte Gebiete außerhalb der Konfliktgebiete zu konzentrieren, weil diese im Gegensatz zu den Konfliktgebieten im Osten offenbar von den internationalen Akteuren aufgegeben wurden. Aus Sicht der Akteure der Entwicklungshilfe und der nationalen Behörden ist es eine natürliche Reaktion, den Schwerpunkt auf diese Gebiete zu legen, weil sie Stabilität und Sicherheit bieten und nicht die Gefahr besteht, dass Projekte wegen Gewaltausbrüchen aufgegeben werden müssen. Investitionen in stabilen Gebieten versprechen daher mit Blick auf die Armutsbekämpfung höhere Erfolgsaussichten. Darüber hinaus wird zu Recht davon ausgegangen, dass die Präsenz eines Großteils der humanitären Hilfsorganisationen (NRO) den Konfliktgebieten im Osten (auf die sich die humanitäre Hilfe der Kommission konzentriert) zugutekommt, während im Rest des Landes nur einige wenige Organisationen präsent sind, um gegen Strukturprobleme und chronische Armut vorzugehen. Es kann von der Kommission nicht erwartet werden, dass sie in Gebieten, in denen mittelfristig das Risiko besteht, dass Projekte aufgegeben werden müssen oder aufgrund von Notsituationen schweren Beeinträchtigungen unterliegen, Gespräche über die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung aufnimmt. In den letzten fünf Jahren war die einzige Region im Osten, in der relative Stabilität herrschte, die Region der ehemals von der LRA, der „Widerstandsarmee des Herrn“, heimgesuchten Gebiete in Haut-Uele und Bas-Uele (im nördlichen Teil der Ostprovinz (Province Orientale), und damit genau die Region, in der unter den Kommissionsdienststellen ein erfolgreicher Übergang zur LRRD ausgehandelt wurde. In den übrigen Gebieten im Osten der DR Kongo, in denen die Kommission humanitäre Hilfe leistet, hält die Instabilität weiter an, und auf der Landkarte lässt sich kein einiges Gebiet ausmachen, in dem über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr hinweg keine bewaffneten Gruppen aktiv waren oder es nicht zu Morden und/oder Vertreibung kam.

Vor diesem Hintergrund bestehen naturgemäß nur begrenzte Möglichkeiten, doch wenn die geografischen Voraussetzungen gegeben sind (d. h. Gebiete stabil werden) und sich mit den von der Regierung benannten Prioritäten/Schwerpunktsektoren (Gesundheitswesen) und vorrangigen Gebieten (Ost-Kasai, Lomami, Zentral-Kasai, Nord-Kivu, Ituri, Haut-Uele, Zentral-Kongo) decken, dann wird die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung nachdrücklich befürwortet. Dieses Szenario trat während des geprüften Zeitraums genau ein Mal ein (siehe oben).

Erst vor Kurzem ist aus dem Engagement der GD DEVCO und der GD ECHO in der Diskussion über die Verlagerung der Unterstützung zugunsten des Panzi Hospital in der Provinz Süd-Kivu ein Projekt der GD DEVCO über 3 Mio. EUR hervorgegangen (das aus dem Programm für globale öffentliche Güter und Herausforderungen finanziert wird). Ziel des Projekts ist es, das Zentrum an den Standard der Allgemeinkrankenhäuser heranzuführen, die aus dem vom EEF geförderten nationalen Gesundheitsprogramm unterstützt werden, um es möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt in das Programm einbeziehen zu können.

In nicht von Konflikten betroffenen Gebieten finden weitere LRRD-Initiativen statt (in den Kasai-Provinzen auf dem Gebiet der Ernährungsunsicherheit und in von Cholera betroffenen Gebieten im Gesundheits- und im Wassersektor).

54

Angesichts der vorherrschenden Lage im Osten der DR Kongo, insbesondere der Sicherheitslage, konnte bislang nur ein LRRD-Projekt (im Gesundheitssektor) durchgeführt werden. Trotzdem wird die Kommission weiterhin jede sich bietende Gelegenheit für die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung nutzen (Beispiele: Initiative in Süd-Kivu zur Unterstützung des Panzi Hospital oder die von der EU-Delegation in der DR Kongo in Betracht gezogene Sondierungsmission in Nord-Kivu). Von der Kommission wurde ein Gesundheitsexperte eingestellt, um weiterhin alle gangbaren Möglichkeiten für die Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu untersuchen.

Mit Blick auf Uganda weist die Kommission darauf hin, dass die ugandische Regierung einen Entwicklungsplan erarbeitet hat, der auch Flüchtlinge einbezieht und der die Akteure der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe zusammenführt, um gemeinsam langfristige Lösungen für die Flüchtlinge zu suchen, die die Aufnahmegemeinschaften einbeziehen.

55

Die Tatsache, dass dieses Problem nicht gelöst werden kann und jedes Jahr aufs Neue als vorrangiger Bereich auf der Agenda steht, legt nahe, dass dies an einer ganzen Reihe von Sachzwängen/Problemen liegt.

Inzwischen haben sich ganze Generationen erfahrener Experten für Entwicklungshilfe und humanitäre Hilfe mit großem Engagement darum bemüht, das Problem zu lösen, doch leider mit wenig Erfolg. Selbst die MONUSCO, die mit einer eigenen Stabilisierungseinheit über die beiden letzten Jahre hinweg Pläne erarbeitet und Treffen organisiert hat, um Gebiete zu „stabilisieren“, die aus den Händen der „Bewegung 23. März“ (M23) befreit wurden, kann kein einziges Projekt vorweisen, ganz zu schweigen davon, dass die ehemals von der M23 besetzten Gebiete heute zu den für die humanitären Helfer am wenigsten sicheren Gebieten zählen (die somit für Entwicklungshilfemaßnahmen, bei denen die Risikobereitschaft weniger hoch angesetzt ist, noch weniger infrage kommen).

Die eigentlichen Probleme, die Fortschritte bei der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung verhindern, sind dieselben, die bereits von den unterschiedlichen Dienststellen der Kommission ermittelt wurden: ein Umfeld, in dem Konflikte, Unsicherheit und Vertreibung vorherrschen und das für Entwicklungshilfemaßnahmen nicht geeignet ist. Eine Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung kann nur dann stattfinden, wenn gewisse Mindestvoraussetzungen erfüllt sind, und in den Konfliktgebieten, in denen die GD ECHO tätig ist, sind diese Voraussetzungen nicht gegeben.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

57

Nach Auffassung der Kommission besteht das Problem eher in einer formal unzureichenden Dokumentation als in mangelnder Transparenz.

Empfehlung 1

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Sie ist der Auffassung, dass das Problem eher in einer formal unzureichenden Dokumentation als in mangelnder Transparenz besteht.

Mit der Annahme der FichOp-Leitlinien im März 2016 hat die Kommission bereits entsprechende Schritte eingeleitet. Darüber hinaus wird ein Weiterbildungsprogramm ausgearbeitet, das gewährleisten soll, dass die Mitarbeiter die Leitlinien kennen und in der Lage sind, sie einzuhalten.

59

Der Detaillierungsgrad ist in den Allgemeinen Bedingungen und in den Leitlinien zum Partnerschaftsrahmenvertrag festgelegt. Dieser Detaillierungsgrad wird als ausreichend angesehen, um die Angemessenheit der veranschlagten Kosten beurteilen zu können. Noch mehr Informationen würden keinen wirklichen Mehrwert ergeben.

Empfehlung 2

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

Zum einen weist die Kommission darauf hin, dass der Budgetplan gemäß der Festlegung in den Allgemeinen Bedingungen und in den Leitlinien für die Partner von Partnerschaftsrahmenabkommen und FAFA ausreichend detailliert ist, sodass die Angemessenheit der Kosten für das Erreichen der Ergebnisse beurteilt werden kann. Die Kommissionsdienststellen prüfen die Angemessenheit und Vollständigkeit des Budgetplans (und dessen Gliederung) sowie die Kohärenz mit den vorgeschlagenen Maßnahmen bereits anhand von Vergleichswerten früherer Maßnahmen (soweit verfügbar) oder von Informationen über den lokalen Markt.

Zum anderen könnten eine Checkliste, mit der diese Prüfung dokumentiert wird, oder kurze Leitlinien für die Beurteilung notwendig sein.

60

Die verspätete Bereitstellung von Informationen durch die Partner beeinträchtigt die Kommission nicht systematisch in ihrer Fähigkeit, auf Probleme rasch zu reagieren und daraus Lehren für die künftige Programmplanung zu ziehen. Aufgrund des von der Kommission gemeinsam mit ihren Partnern festgelegten Kommunikations- und Überwachungsrahmens lässt sich kein systematischer Zusammenhang zwischen einer verspäteten Abgabe von Berichten und Schwierigkeiten bei der frühzeitigen Ermittlung von Problemen herstellen. Die regelmäßigen Vor-Ort-Kontrollen, die von Mitarbeitern der Kommission durchgeführt werden, sind ein Instrument, mit dessen Hilfe sich beurteilen lässt, ob erwartete Maßnahmen/Ergebnisse tatsächlich plangemäß stattfinden (Abgleich mit der Realität). Die Vor-Ort-Kontrollen werden durch den ständigen Dialog mit den Partnern vor Ort ergänzt.

Empfehlung 3

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird prüfen, wie das System für die interne Berichterstattung in dieser Hinsicht verbessert werden kann.

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, dass Vor-Ort-Kontrollen eine systematische Bewertung zentraler Fragen zur Folge haben sollten. Die im März 2016 eingeführten FichOp-Leitlinien enthalten ein Kapitel zum Thema Überwachung, das den Mitarbeitern der Kommission Orientierungshilfe bei der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen bietet. Es ist vorgesehen, Schulungen durchzuführen, mit denen die Leitlinien bekannt gemacht werden und ihre systematische Anwendung sichergestellt wird. Die Einführung einer Checkliste wird allerdings nicht für notwendig gehalten.

61

Eine Evaluierung für die DR Kongo war für 2016 vorgesehen, hatte dann jedoch aufgrund der laufenden Wirtschaftlichkeitsprüfung keine Priorität mehr. Die Evaluierung wird voraussichtlich in das Evaluierungsprogramm für das Jahr 2017 aufgenommen.

Empfehlung 5

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu; sie wird Optionen prüfen, mit denen der Empfehlung nachgekommen werden kann, hierbei wird sie die Effizienz der allgemeinen Berichterstattungsarchitektur berücksichtigen.

Empfehlung 6

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu; sie ist der Auffassung, dass sie mit der Annahme der FichOp-Leitlinien im März 2016 bereits entsprechende Schritte eingeleitet hat. Die Leitlinien dürften in der Tat dazu beitragen, die Kohärenz bezüglich der in die Bewertung einfließenden Informationen zu verbessern und die geforderte Verknüpfung zwischen den erzielten Ergebnissen und der allgemeinen Schlussfolgerung herzustellen.

Empfehlung 7

Die Kommission stimmt zu, dass zusätzliche Mittel und Laufzeitverlängerungen klar begründet werden sollten. Tatsächlich existiert bereits ein geeigneter Rahmen. Alle Laufzeitverlängerungen und zusätzlichen Mittel für Projekte werden auf Grundlage einer vom jeweiligen Partner vorzulegenden Begründung genehmigt. Die Beurteilung der Begründung, die von Mitarbeitern vor Ort und in der Zentrale vorgenommen wird, wird zuletzt in FichOp erfasst und muss von der Verwaltung genehmigt werden.

Empfehlung 8

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung hohe Bedeutung beizumessen, und wird ihre unterschiedlichen Anstrengungen, dies in konkrete Maßnahmen umzusetzen, fortführen.

Die Kommission räumt diesem allgemeinen Ziel zwar in ihrer Agenda weiter einen hohen Stellenwert ein, doch gestaltet sich dessen Verwirklichung aufgrund der besonderen Gegebenheiten in der DR Kongo extrem schwierig, da die Hindernisse kaum zu überwinden sind.

1„FichOp“ („fiche opérationelle“) ist ein Instrument, mit dem die GD Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) alle wichtigen Aspekte der operativen Analyse und der Weiterverfolgung der humanitären Maßnahmen durch Experten vor Ort, Länderreferenten, Sachbearbeitungsassistenten und Sachbearbeiter im Bereich Finanzen während der gesamten Laufzeit einer Maßnahme dokumentiert und das später für statistische Zwecke und für die Sicherstellung des Prüfpfads herangezogen wird. Auf dieses Instrument wird in Ziffer 28 des Berichts eingegangen.

QJ-AB-16-014-DE-E    ISSN 1977-5644

Die Prüfer kommen zu dem Schluss, dass die Kommission die humanitäre Hilfe, die den von Konflikten in der afrikanischen Region der Großen Seen betroffenen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung gestellt wurde, im Allgemeinen wirksam verwaltet hat.
Die finanziellen Mittel wurden genau festgelegten Hauptprioritäten zugewiesen, allerdings mangelte es in einer späteren Phase bei der genaueren Festlegung von Prioritäten und weiteren Projektauswahl an Klarheit. Es konnte nicht festgestellt werden, ob die geeignetsten Projekte ausgewählt worden waren.
Insgesamt war die Überwachung durch die Kommission angemessen, wenngleich sie die eingeholten Informationen besser hätte nutzen können. In Anbetracht der besonderen Herausforderungen, die es in der Region zu bewältigen gilt, wurden mit den meisten der geprüften Projekte letztlich zufriedenstellende Ergebnisse erzielt.