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PDF | ISBN 978-92-872-5070-4 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/123985 | QJ-AB-16-014-ES-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5049-0 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/563214 | QJ-AB-16-014-ES-E

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Hecho | Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización | 28.4.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) | 15.3.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio | 10.5.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas | 2.6.2016

ES | 2016 | N.º 15

Informe Especial

¿Gestionó la Comisión
con eficacia la ayuda
humanitaria prestada a las
poblaciones afectadas
por conflictos en la región
de los Grandes Lagos
de África?

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala III del Tribunal, que está especializada en la fiscalización del ámbito de gasto de acciones exteriores. El Miembro ponente es Karel Pinxten, Decano de esta Sala, asistido en la elaboración del informe por Gerard Madden (Jefe del gabinete); Gérald Locatelli y Beatrix Lesiewicz (apoyo y control de calidad); Myriam Cazzaniga (Jefa de tarea); Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein y Roberto Ruiz Ruiz (auditores).

De izquierda a derecha: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Índice

Abreviaturas

Resumen

Introducción

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

La financiación se asignó a prioridades importantes bien definidas, pero la priorización ulterior no estaba suficientemente clara

La Comisión ha tomado debidamente en consideración las necesidades de la región de los Grandes Lagos

La respuesta de la Comisión es apropiada

Insuficiente transparencia en la fase de selección de los proyectos

En general la supervisión de la Comisión es adecuada, aunque podría aprovecharse mejor la información obtenida

En la mayoría de los casos, la Comisión recaba información pertinente sobre la ejecución de los proyectos

Seguimiento insuficiente

La mayoría de los proyectos examinados obtuvieron resultados satisfactorios

Los efectos globales obtenidos son positivos, aunque en algunos casos la evaluación de la Comisión no está claramente justificada

La Comisión reaccionó ante los cambios, pero podría justificar mejor las prórrogas concedidas

Existen pruebas limitadas de que se esté avanzando para vincular la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Mapa de la región de los Grandes Lagos de África
Anexo II | — | Refugiados de la República Democrática del Congo a inicios de 2016
Anexo III | — | Mapa de los refugiados burundeses a 26 de enero de 2016
Anexo IV | — | Lista de los proyectos auditados
Anexo V | — | Informes intermedios y finales examinados
Anexo VI | — | Modificaciones en los proyectos examinados

Respuestas de la Comisión

Abreviaturas

AGL: Región de los Grandes Lagos de África

DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO): Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

HIP: Plan de ejecución humanitaria

IDP: Personas desplazadas internamente

OCAH: Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (agencia de las Naciones Unidas)

OI: Organización internacional

ONG: Organización no gubernamental

PIN: Programa Indicativo Nacional

PNA: Productos no alimentarios

RAE: Reserva para ayudas de emergencia

RDC: República Democrática del Congo

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

VARD: Vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo

Resumen

I

En las últimas décadas, la región de los Grandes Lagos de África ha sido víctima de conflictos, que han originado enormes desplazamientos de la población con graves consecuencias humanitarias. En 1994 la Comisión comenzó a financiar proyectos humanitarios en esta región y prosigue sus esfuerzos para hacer frente a las consecuencias de estos conflictos y tensiones.

II

En la actualidad, la región más afectada es la República Democrática del Congo, que cuenta con alrededor de 1,6 millones de desplazados internos, y con aproximadamente 437 000 refugiados congoleses repartidos hoy en día por los países vecinos, principalmente en Burundi, Ruanda, Uganda y Tanzania. La tensión en Burundi en 2015 provocó un incremento global de esta cifra en unos 236 000 refugiados. Además de destinarse a los refugiados y a las personas internamente desplazadas, la ayuda humanitaria también se otorga a la población local que se encuentra atrapada en situaciones de conflicto o que debe acoger a los refugiados y a las personas desplazadas.

III

La ayuda consiste en el suministro de refugio, alimentos, atención sanitaria y otros servicios básicos. Para prestar dicha ayuda, la Comisión colabora estrechamente con organizaciones no gubernamentales internacionales, agencias de las Naciones Unidas y otros organismos internacionales. El importe destinado a la ayuda humanitaria en la región de los Grandes Lagos de África durante el período 2011-2015 ascendió aproximadamente a 300 millones de euros.

IV

Los auditores han llegado a la conclusión de que, en general, la Comisión ha gestionado con eficacia la ayuda humanitaria destinada a las poblaciones afectadas por el conflicto en la región de los Grandes Lagos de África. La evaluación de las necesidades realizada era exhaustiva y se contaba con la flexibilidad necesaria para reaccionar con rapidez ante circunstancias cambiantes. La mayor parte de los proyectos examinados eran satisfactorios en la medida en que permitían responder a los retos concretos que se presentaban. Sin embargo, se detectaron una serie de insuficiencias.

V

Faltaban pruebas documentales en las fases de determinación de las prioridades geográficas y de evaluación de las propuestas de proyectos. En consecuencia, no fue posible determinar si los proyectos seleccionados cumplían los criterios pertinentes ni si se habían seleccionado los proyectos más adecuados. Al estudiar los méritos de las propuestas no se prestó suficiente atención a su relación coste-eficacia.

VI

El marco de supervisión era adecuado teniendo en cuenta el difícil entorno de trabajo; sin embargo, los frecuentes retrasos en la presentación de los informes de los socios mermaban su utilidad. La experiencia de los agentes sobre el terreno de la Comisión resultó útil para los socios que habían recibido la financiación, pero los informes referentes a las visitas no eran lo suficientemente detallados. Debido a un inadecuado registro del seguimiento de los problemas planteados no era posible garantizar que estos se resolvieran satisfactoriamente. A escala más global, no se dispone de informes sobre el plan de ejecución humanitaria (HIP) que den una idea general de los resultados y de las conclusiones extraídas.

VII

En conjunto, los resultados obtenidos en los proyectos examinados fueron satisfactorios. No obstante, un socio gastó la mayor parte de su presupuesto, a pesar de que solo logró un pequeño porcentaje de los resultados esperados. En contadas ocasiones no estaba claro el motivo por el cual se ampliaron los plazos o se concedieron presupuestos adicionales. En lo que se refiere a la evaluación de los resultados realizada por la propia Comisión, en algunos casos no podía determinarse claramente, a partir de la información disponible, de qué forma habían alcanzado sus conclusiones.

VIII

Si bien la conveniencia de vincular la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD) ha sido ampliamente aceptada tanto por la Comisión como por otros donantes, son muy pocos los casos en los que este vínculo se materializó en la práctica. Por ello, si no se persigue esta meta de forma muy activa, existe el peligro de que se desperdicien las oportunidades de pasar de la ayuda humanitaria a una ayuda para el desarrollo.

IX

En los apartados 58 a 63 del informe se formulan varias recomendaciones que tienen como fin permitir a la Comisión mejorar su gestión de la ayuda humanitaria en la región de los Grandes Lagos y en un contexto más amplio.

Introducción

01

La región africana de los Grandes Lagos (AGL) comprende los países de Burundi, la República Democrática del Congo, Kenia, Ruanda, Tanzania y Uganda (véase el mapa del anexo I) y ha sufrido algunos de los peores conflictos del continente africano en las últimas décadas. En el Congo oriental varios grupos armados, incluido el ejército congoleño, siguen atentando contra los derechos humanos y cometiendo abusos o saqueos acompañados de actos violentos como violaciones, secuestros y el reclutamiento forzoso de niños. La consiguiente crisis humanitaria en la República Democrática del Congo se considera uno de los casos de emergencia más complejos y prolongados en uno de los países más pobres del mundo¹. A finales de abril de 2015, las elecciones presidenciales en Burundi, que tuvieron lugar en julio, desencadenaron una espiral de violencia y disturbios a raíz de la cual cientos de miles de personas se lanzaron a las carreteras para huir de su país.

02

A finales de 2015, había unos 1,6 millones de desplazados internos (IDP) en la República Democrática del Congo y más de 437 000 refugiados congoleños (véase el anexo II) en los países vecinos, es decir, en Burundi, Ruanda, Uganda y Tanzania. A finales de enero de 2016, 236 000 burundeses han huido del país y se encuentran ahora en su mayor parte en campos de refugiados de Ruanda y Tanzania (véase el anexo III sobre el número de refugiados burundeses por país de la región).

Ilustración 1

Asentamiento de personas internamente desplazadas (IDP) de Kibabi-Kishusha, Masisi, Kivu del Norte (6 360 personas a finales de agosto de 2015)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

03

El artículo 214 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea pone de relieve el compromiso de la UE de prestar ayuda humanitaria consistente en asistencia, socorro y protección a las víctimas de catástrofes naturales o de origen humano en todo el mundo. El marco político global para la ayuda humanitaria se expone en el «Consenso europeo sobre la ayuda humanitaria» de 2008². Este documento político define la visión de la UE sobre la base de principios comunes destinados a mejorar la coherencia, la eficacia y la calidad de su respuesta humanitaria.

04

Los principales objetivos (véase el recuadro 1) y las disposiciones de ejecución y de gestión de la ayuda humanitaria por la Comisión se establecen en el Reglamento sobre la ayuda humanitaria de 1996³. Su asistencia está dirigida a la población más vulnerable y se basa en los principios humanitarios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia. También presta apoyo a la defensa del trabajo humanitario y al respeto de los principios humanitarios y del Derecho internacional humanitario.

Recuadro 1

Principales objetivos de la ayuda humanitaria de la Unión⁴:

a)salvar y preservar vidas humanas en situaciones de emergencia o inmediatamente posteriores y como consecuencia de catástrofes naturales que hayan provocado pérdidas de vidas humanas, sufrimientos físicos, psicológicos y morales, y daños materiales importantes;

b)suministrar la asistencia y el socorro necesario a las poblaciones afectadas por crisis más prolongadas, […] especialmente cuando se dé el caso de que estas poblaciones no puedan ser socorridas por sus propias autoridades o en ausencia de cualquier autoridad;

c)contribuir a la financiación del transporte de la ayuda y de su libre entrega a los destinatarios […];

d)ejecutar […] trabajos de rehabilitación y de reconstrucción a corto plazo […] teniendo en cuenta, siempre que sea posible, los objetivos de desarrollo a largo plazo;

e)hacer frente a las consecuencias de los desplazamientos de las poblaciones (refugiados, personas desplazadas y repatriados) consecutivas a catástrofes naturales o causadas por el hombre y llevar a cabo acciones de repatriación […];

f)garantizar una preparación previa ante los riesgos de catástrofes naturales o circunstancias excepcionales semejantes y utilizar un sistema de alerta rápida y de intervención adecuada;

g)apoyar las acciones civiles de protección en favor de las víctimas de conflictos o circunstancias excepcionales semejantes, de conformidad con los convenios internacionales vigentes.

05

En la región africana de los Grandes Lagos, el presupuesto inicial⁵ asignado por la Comisión a la ayuda humanitaria oscilaba entre 52 millones de euros en 2011 y 47 millones de euros en 2015. El importe gastado después de recibir la financiación complementaria a partir de la reserva para ayudas de emergencia (RAE)⁶ de la UE o del Fondo Europeo de Desarrollo (FED)⁷ alcanza, por término medio, 63 millones de euros anuales (véase el gráfico 1). Además de estas cantidades, la Comisión gastó, anualmente, alrededor de 1,8 millones de euros para su representación en la República Democrática del Congo y 7 millones de euros para el transporte aéreo en la región africana de los Grandes Lagos⁸.

06

Como donante de ayuda humanitaria, la financiación mundial de la Comisión se canaliza a través de unos 200 socios⁹ con los que ha firmado un Acuerdo Marco de Asociación (AMA)¹⁰ para un período de cuatro a cinco años. Estos socios son organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales, organizaciones internacionales (OI)¹¹ o agencias de las Naciones Unidas (ONU). En la región de los Grandes Lagos, el reparto era el siguiente: un 46 % las ONG, un 7,3 % las OI y un 46,7 % la ONU. Habida cuenta de las características específicas de la ayuda humanitaria, los proyectos financiados tienen una duración de entre dos y dieciocho meses.

07

Anualmente, la Comisión determina la asignación de la dotación presupuestaria inicial para ayuda humanitaria en una decisión adoptada a escala mundial. Las respuestas propuestas por crisis, país o región, así como el presupuesto correspondiente, se exponen en los planes de ejecución humanitaria y en el anexo técnico (incluidas las recomendaciones operativas), elaborados a partir de una evaluación de las necesidades. Estos planes sirven a los socios como pliego de condiciones a la hora de preparar sus solicitudes de financiación.

08

En el caso de la región de los Grandes Lagos, se realiza una evaluación principal (o ejercicio de selección) de las solicitudes de financiación recibidas al comienzo del año, y pueden realizarse evaluaciones adicionales en el transcurso del año en función de cómo evolucione la situación. Los proyectos seleccionados tienen una duración de entre tres y doce meses, que puede ampliarse seis meses y hasta un máximo de dieciocho meses en total.

Gráfico 1

Distribución de la asignación del plan de ejecución humanitaria (HIP) por ámbitos principales durante el período 2011-2015

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

09

Uno de los principales aspectos de las intervenciones de la Comisión es su presencia sobre el terreno, gracias a haber puesto en marcha una amplia red operativa de oficinas situadas en las zonas de crisis donde se presta la ayuda de emergencia financiada por la UE¹² y que tiene como funciones principales:

a)proporcionar a la sede en Bruselas información actualizada y un análisis de las necesidades en función de cada país, región o crisis;

b)contribuir al desarrollo de estrategias de intervención humanitaria;

c)ofrecer apoyo técnico a las operaciones humanitarias financiadas por la UE;

d)supervisar la ejecución de los proyectos financiados por la UE;

e)facilitar la coordinación de los donantes sobre el terreno.

10

En la República Democrática del Congo, la red operativa comprende la sede de Kinshasa, una sucursal nacional en Goma y una antena en Bukavu, y está formada por cinco expertos expatriados («asistentes técnicos») y doce agentes locales («personal nacional»). Además, varios expertos sectoriales (alimentación, protección, salud, etc.), con base en la oficina regional de apoyo de Nairobi (Kenia) contribuyen, cuando es necesario, a la selección, supervisión y evaluación de los proyectos en la región de los Grandes Lagos¹³.

1 Este país está clasificado en el puesto 176, de un total mundial de 188, en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD para 2014, mientras que Burundi se sitúa en el 184.º lugar, Ruanda y Uganda en el 163.º y Tanzania en el 151.º.

2 Declaración conjunta del Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea (DO C 25 de 30.1.2008, p. 1).

3 Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria (DO L 163 de 2.7.1996, p. 1).

4 Artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo.

5 Del capítulo 23 02, ayuda humanitaria, ayuda alimentaria y preparación ante las catástrofes, de la sección 3 del presupuesto general de la UE.

6 La RAE tiene por objeto permitir una respuesta rápida ante necesidades específicas de ayuda para terceros países que no eran previsibles cuando se elaboró el presupuesto. Si bien se concede prioridad a las operaciones humanitarias, la reserva también podrá utilizarse para la gestión civil de las crisis y la protección en caso necesario. Las decisiones relativas a su utilización son adoptadas por el Consejo y el Parlamento Europeo, a propuesta de la Comisión.

7 Se ha constituido una reserva de 204 millones de euros, aproximadamente el 0,7 % del importe total del 11.º FED para el período 2014-2020, con el fin de financiar las operaciones humanitarias y de emergencia en los países ACP exclusivamente para necesidades imprevistas que no puedan cubrirse mediante los fondos programados por la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO). Esta dirección general se encarga de gestionar la mencionada reserva y podrá utilizar los fondos después de haber recibido la aprobación del SEAE y de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo.

8 El importe total del contrato es superior debido a que ECHO Flight también vuela a otros países fuera de la región de los Grandes Lagos como, por ejemplo, Kenia, Mali o Chad, de forma puntual.

9 Las ONG internacionales se seleccionan mediante un procedimiento específico llevado a cabo por la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO), mientras que las OI y las agencias de la ONU deben someterse a una evaluación como prevé el artículo 60 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

10 Un Acuerdo Marco Administrativo y Financiero (AMFA) con las agencias de la ONU.

11 Comité Internacional de la Cruz Roja, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Organización Internacional para las Migraciones.

12 A principios de 2016 había cuarenta y ocho oficinas sobre el terreno en cuarenta países y doce oficinas regionales.

13 Los expertos sectoriales que prestan asistencia a las oficinas nacionales están ubicados en oficinas regionales. A partir de mediados de 2015, Kinshasa se convierte en una oficina regional que presta apoyo a la República del Congo, Angola, Burundi, Ruanda y Tanzania.

Alcance y enfoque de la fiscalización

11

El Tribunal examinó si la Comisión había gestionado de manera eficaz su financiación de la ayuda humanitaria destinada a las poblaciones afectadas por conflictos en la región de los Grandes Lagos. Nuestra fiscalización se centró en las tres preguntas principales siguientes:

a)¿Asignó la Comisión su financiación a prioridades bien definidas?

b)¿Supervisó la Comisión adecuadamente los proyectos?

c)¿Lograron los proyectos sus objetivos?

12

La fiscalización abarcó el apoyo suministrado por la Comisión durante el período 2011-2015 a la región de los Grandes Lagos que comprende la República Democrática del Congo, Uganda¹⁴, Ruanda, Burundi y Tanzania. Se llevó a cabo entre mayo y noviembre de 2015 y comprendió:

a)un examen de documentos políticos de la UE y de documentos estratégicos relacionados con la ayuda humanitaria, junto con otra documentación e informes pertinentes;

b)entrevistas a funcionarios de la Comisión y a representantes de los socios;

c)un examen de diecinueve proyectos, por un importe acumulado de 42,9 millones de euros (de un total de 164 proyectos, por un valor de 255,3 millones de euros), que se ejecutaron durante el período 2011-2014, más el contrato de servicios ECHO Flight¹⁵ para el transporte aéreo (véase la lista en el anexo IV). Entre los criterios de selección destacaban la materialidad o importancia relativa, la cobertura geográfica y sectorial, el período de ejecución, la naturaleza de la ayuda y el tipo de socios;

d)visitas a la República Democrática del Congo del 16 al 25 de septiembre de 2015, así como a Tanzania, Ruanda y Uganda del 30 de septiembre al 8 de octubre de 2015, durante las que tuvieron lugar entrevistas con el personal sobre el terreno, con agentes de la delegación de la UE y con representantes de los socios y beneficiarios, y se visitaron además diez proyectos sobre el terreno.

14 En la programación de 2015, la Comisión decidió que Uganda debía pertenecer al HIP del Cuerno de África y no al de la Región de los Grandes Lagos. Ello fue debido a que se aprobó una asignación para Uganda en el marco del HIP de 2015 para la región del Cuerno de África a fin de responder a la afluencia de refugiados procedentes de Sudán del Sur, y a que, conforme a las normas internas de la Comisión, un país no puede ser cubierto por dos HIP diferentes.

15 http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Observaciones

La financiación se asignó a prioridades importantes bien definidas, pero la priorización ulterior no estaba suficientemente clara

13

El Tribunal examinó si la Comisión había asignado ayuda humanitaria a prioridades bien definidas comprobando la forma en que se habían tenido en cuenta las necesidades humanitarias en la región, la respuesta prevista por la Comisión y si la ayuda se destinaba a los proyectos más pertinentes.

La Comisión ha tomado debidamente en consideración las necesidades de la región de los Grandes Lagos

La evaluación de necesidades está basada en pruebas

14

La Comisión realiza evaluaciones anuales de necesidades referentes a todos los países/regiones a los que ya aporta una contribución financiera, así como evaluaciones de necesidades específicas cuando se produce una crisis imprevista, ya sea natural o provocada por el hombre. En caso de empeoramiento de crisis existentes y ya cubiertas, la Comisión actualiza su evaluación inicial de las necesidades. Este es el principal ejercicio en preparación de su programación anual, el plan de ejecución humanitaria.

15

En la región de los Grandes Lagos, la evaluación de las necesidades se basa en la experiencia y los conocimientos acumulados del equipo operativo en Bruselas y del equipo de la oficina sobre el terreno de la República Democrática del Congo. Las otras fuentes principales de información son i) una serie de indicadores disponibles a escala internacional para determinar un valor del índice de riesgo por país¹⁶ y ii) las partes interesadas sobre el terreno, es decir, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) para la República Democrática del Congo y los socios de la Comisión, los donantes humanitarios.

16

La evaluación de las necesidades en la región de los Grandes Lagos ofrece una buena visión general de la situación en la República Democrática del Congo, tanto en zonas de conflicto como fuera de ellas, y en los países vecinos. Las poblaciones afectadas son:

a)personas desplazadas internamente en la República Democrática del Congo;

b)refugiados, principalmente centroafricanos y ruandeses en la República Democrática del Congo, y congoleños y burundeses en los países vecinos;

c)personas repatriadas (personas desplazadas internamente o refugiados);

d)poblaciones de acogida que necesitan ayuda para hacer frente a la afluencia de refugiados y de desplazados internos;

e)otras poblaciones locales debilitadas por los conflictos o que son muy vulnerables frente a la malnutrición o a epidemias en zonas exentas de conflictos.

17

Las necesidades identificadas para estas categorías eran muy variadas: protección, seguridad alimentaria, nutrición, atención sanitaria, agua y saneamiento, y la provisión de productos no alimentarios como utensilios de cocina, prendas de vestir, jabón, etc., además de lugares de refugio. La educación no figuraba entre ellas ya que no se considera que tuviera prioridad suficiente.

La respuesta de la Comisión es apropiada

Las principales prioridades estaban bien establecidas

18

En la región de los Grandes Lagos, el objetivo global de la Comisión era solventar las necesidades urgentes derivadas de los movimientos de población en zonas de conflicto y las amenazas vitales en zonas exentas de conflictos utilizando los mecanismos de respuesta más adecuados¹⁷. Hay cinco «objetivos estratégicos» que conducen a seis acciones o prioridades previstas (véase el recuadro 2), que están en consonancia con los principales objetivos de la Unión en materia de ayuda humanitaria (véase el recuadro 1 del apartado 4) y permiten hacer frente a las necesidades identificadas. Todas las intervenciones deben centrarse en las poblaciones más vulnerables.

Recuadro 2

Principales prioridades:

a)reducir los riesgos ligados a la protección y abordar las necesidades al respecto;

b)en situaciones de emergencia prestar servicios básicos mínimos, tan rápido como sea posible, con respecto a la salud, la alimentación y los productos no alimentarios;

c)prestar apoyo a la gestión de los campos de refugiados en la región;

d)garantizar el suministro de agua, y las actividades relacionadas con la higiene y el saneamiento en las zonas de riesgo, fuera de las zonas de conflicto;

e)dar prioridad a los enfoques multisectoriales

f)apoyar la coordinación, la seguridad y la logística.

19

Las principales dificultades a las que se enfrentan la Comisión, y los donantes en general, se presentan en la República Democrática del Congo y guardan relación con la complicada logística en un país de tal tamaño, con el deficiente estado de las infraestructuras y con la falta de capacidad y voluntad de contribuir de los Gobiernos. La falta de socios en algunas partes del país también puede limitar la capacidad para operar intervenciones. Por último, las limitaciones en materia de seguridad, debido al constante traslado de las operaciones militares y a los consiguientes movimientos de grupos armados, obstaculizan las actividades de los donantes, especialmente en las zonas más alejadas.

20

La respuesta de la Comisión es coherente con el análisis de la situación y la evaluación de las necesidades, y ambos están en consonancia con la respuesta aportada por el plan anual de acción humanitaria de la República Democrática del Congo, elaborado por un equipo de representantes de las organizaciones humanitarias.

Se garantiza la flexibilidad en la programación y la financiación

21

En el HIP, la Comisión no impone ámbitos/sectores de intervención que pueden quedar desfasados en el momento de la selección, sino que su financiación responde a las necesidades más acuciantes de las poblaciones más vulnerables en base a la experiencia de los socios sobre el terreno, corroborada por la información compartida por el coordinador humanitario y por los conocimientos del personal. Una mayor priorización, principalmente geográfica, tiene lugar en la fase de selección (véase el apartado 25).

22

La Comisión lleva a cabo una revisión intermedia de los HIP basándose en la posterior evaluación de las necesidades del ejercicio. Además, el HIP se revisa cada vez que la evolución de la situación da lugar a una modificación del importe asignado. Cuando se aprueba un aumento de la dotación inicial, puede obtenerse financiación adicional de la reserva operativa, un importe de aproximadamente el 20 % del presupuesto anual destinado a emergencias imprevistas. Esta financiación también puede proceder de la RAE de la UE o del presupuesto del FED.

23

En la región de los Grandes Lagos, esta flexibilidad ha permitido en distintas ocasiones, durante el período sujeto a examen, hacer frente a las consecuencias de sucesos inesperados o al deterioro de la situación (véase el gráfico 2). En 2015 únicamente, debido sobre todo a la crisis de los refugiados burundeses¹⁸, se modificó el HIP para la región de los Grandes Lagos en tres ocasiones.

24

Además, el equipo operativo de la región de los Grandes Lagos reservó una pequeña parte de la asignación del HIP (aproximadamente 1,5 millones de euros en 2015) para los aumentos de las necesidades que pudieran producirse repentinamente durante el ejercicio. Esta cantidad se utilizó como complemento a los proyectos en curso en los campos de refugiados de Ruanda y Tanzania, tan pronto como se supo que un elevado número de burundeses huía del país a finales de abril de 2015. Gracias a ello fue posible reaccionar rápidamente, a la espera de la aprobación del primer aumento del HIP que tuvo lugar a finales de mayo.

Gráfico 2

Presupuesto de la región de los Grandes Lagos durante el período 2011-2015

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Ilustración 2

Campo de refugiados de Mahama en Ruanda, instalaciones recién construidas para alojar a los refugiados burundeses

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Insuficiente transparencia en la fase de selección de los proyectos

Las prioridades geográficas en las zonas de conflicto no están documentadas

25

En el HIP, la zona geográfica de intervención correspondiente a las zonas de conflicto es el Congo oriental, que incluye Kivu del Norte, Kivu del Sur y las distintas regiones de la antigua provincia de Katanga. En un contexto inestable como el de la República Democrática del Congo no es posible definir de antemano unas zonas más delimitadas, donde situar las necesidades más acuciantes y las poblaciones más vulnerables.

26

Según la Comisión, poco antes de la evaluación de las solicitudes de financiación, el equipo operativo define los ámbitos más prioritarios para la asignación de su ayuda basándose en la información recabada sobre los movimientos de los grupos armados, incluido el FARDC, así como sobre los movimientos de población y la presencia de los socios. Sin embargo, dada la inexistencia de documentación, no fue posible comprobar si estas prioridades geográficas estaban bien fundadas y si los proyectos seleccionados se desarrollaron en los ámbitos más prioritarios.

El proceso de selección no está bien documentado

27

Durante el período objeto de examen, 2011-2015, la Comisión recibió por término medio setenta y una solicitudes de financiación al año, tras la primera publicación del HIP, y seleccionó alrededor de la mitad de ellas. En función de la evolución de la situación y de la aparición de nuevas y mayores necesidades en el transcurso del año, la Comisión finalmente apoyó una media de cuarenta proyectos. El reparto de la asignación del HIP se muestra en el gráfico 1.

28

Los socios reciben orientaciones exhaustivas sobre sus solicitudes de financiación que se presentan en un sistema de intercambio electrónico en un formato predeterminado. Dichas solicitudes son evaluadas por los equipos operativos en Bruselas y sobre el terreno, que deliberan al respecto¹⁹ y presentan el resultado final de la selección en un documento interno con vistas a una decisión ulterior. En el caso de las solicitudes de financiación seleccionadas, se completa entonces la parte de valoración de un documento utilizado para gestionar el proyecto. Dicho documento proporciona información sobre cada etapa importante del ciclo de los proyectos: solicitud de financiación, informe intermedio, visitas sobre el terreno, solicitudes de modificación e informe final.

29

No obstante, esta parte de valoración no se ha estructurado de un modo que permita demostrar claramente que para cada propuesta se evaluaron los criterios y principios generales, detallados en el anexo del HIP. Algunos aspectos clave, como la capacidad de ejecución del socio, su conocimiento del país o de la región, aspectos como la protección y la resiliencia o capacidad de recuperación, no se mencionan en absoluto. En los proyectos examinados, que eran conformes a las principales prioridades y objetivos fijados en el HIP, algunos principios generales no se evaluaban sistemáticamente²⁰ o algunas de las evaluaciones fueron insuficientes²¹. A partir de la información disponible no fue posible determinar los méritos comparativos de las solicitudes de financiación presentadas ni, por tanto, llegar a la conclusión de que los proyectos más pertinentes fueran seleccionados.

No se analiza la relación coste-eficacia

30

Los presupuestos previstos con las solicitudes de financiación para los proyectos examinados no se detallaron, ni se analizaron con anterioridad a la selección. Por consiguiente, no se evaluaron para determinar si los costes propuestos eran razonables. En el caso de los socios, por lo general organismos de las Naciones Unidas que subcontratan las actividades a los organismos de ejecución, se carecía de información sobre el nivel de financiación que se destinó a estos organismos. En general, no se disponía de datos sobre el nivel de ayuda concedida a los beneficiarios.

31

En un contexto de constante aumento de las necesidades humanitarias y de posibilidades de financiación cada vez más exiguas, los aspectos de eficacia revisten una importancia aún mayor. Por otra parte, a falta de controles adecuados para comprobar la moderación del presupuesto en la fase de selección, los análisis posteriores sobre la ejecución de este presupuesto no son de gran utilidad.

En general la supervisión de la Comisión es adecuada, aunque podría aprovecharse mejor la información obtenida

32

El Tribunal examinó si los informes sobre los proyectos contenían la información necesaria para que la Comisión supervisara los avances, y si esta tomó medidas apropiadas y oportunas cuando era necesario.

En la mayoría de los casos, la Comisión recaba información pertinente sobre la ejecución de los proyectos

El marco de supervisión en vigor es adecuado

33

Este marco se basa en:

a)un informe intermedio, que debe presentarse tres meses antes del final de las acciones cuya duración supera diez meses, y un informe final, que se presentará dentro de los tres meses siguientes a la fecha de finalización del proyecto y que da lugar al pago final (véase el anexo V);

b)una visita sobre el terreno, como mínimo, a cada proyecto por el personal de la Comisión, siempre que la seguridad o las condiciones logísticas lo permitan²².

34

Además, la Comisión realiza evaluaciones periódicas, normalmente anuales, de los socios, que se centran en su solvencia financiera y también supervisa las auditorías, subcontratadas a empresas externas de auditoría, tanto en la sede de los socios como sobre el terreno. Habida cuenta de la naturaleza de las acciones y de su duración, el marco de supervisión en vigor es satisfactorio.

La puntualidad y calidad de algunos informes eran insatisfactorias

35

Los informes intermedios y finales se presentan a través de un sistema de intercambio electrónico en un formato predeterminado. Deberían incluir información operativa actualizada sobre los valores alcanzados en función del indicador y la información financiera, es decir, el porcentaje de utilización presupuestaria, para permitir a la Comisión extraer conclusiones sobre los avances de la acción en su conjunto. El análisis de estos informes y la presentación de informes sobre las visitas sobre el terreno se introducen en su documento de supervisión.

36

Muchos informes intermedios y finales sufrieron retrasos considerables y la Comisión no exigió explicaciones de estas demoras. En particular, una elevada proporción de informes intermedios y finales sobre los proyectos ejecutados por las agencias de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales no se presentó a tiempo (véase el cuadro 1). Los retrasos en la presentación de informes intermedios restringen la capacidad de la Comisión para resolver los problemas que puedan detectarse.

37

Mientras que, en general, la calidad de los informes intermedios era suficiente, se consideró que solo tres de los dieciocho informes finales²³ fueron satisfactorios. En los quince casos restantes, la información inicial presentada no bastaba para explicar el nivel de resultados logrados, la imposibilidad de utilizar algunos indicadores o el motivo por el cual algunas actividades no se habían llevado a cabo. En algunos informes faltaba documentación justificativa sobre los datos facilitados y la información financiera no era suficientemente detallada. En todos los casos excepto uno²⁴, la Comisión solicitó a los socios explicaciones complementarias, y la información que estos proporcionaron fue considerada satisfactoria con la salvedad de dos casos²⁵.

Cuadro 1

Cumplimiento de plazos de los informes presentados

| Agencias de la ONU | Organizaciones internacionales | ONG | Total
Informes intermedios
Número total de informes intermedios presentados | 5 | 3 | 7 | 15
Número de informes intermedios retrasados | 2 | 2 | 2 | 6
Porcentaje de informes intermedios con retraso | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Retraso medio (días) | 32 | 17 | 9 | 19
Informes finales
Número total de informes finales presentados | 8 | 3 | 8 | 19
Número de informes finales retrasados | 8 | 2 | 3 | 13
Porcentaje de informes finales con retraso | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Retraso medio (días) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Un aspecto clave de la intervención de la Comisión en la región de los Grandes Lagos, en comparación con la mayoría de otros donantes de ayuda humanitaria, es su presencia sobre el terreno (véanse los apartados 9 y 10), que hace posible la colaboración y el intercambio de información con los socios y que permite a la Comisión tener sólidos conocimientos de los proyectos. Esta presencia sobre el terreno fue muy apreciada por los socios entrevistados durante la fiscalización, que valoraron el apoyo y la experiencia proporcionados por los agentes de la Comisión.

39

Sin embargo, una cuarta parte²⁶ de los informes referentes a las visitas sobre el terreno no eran exhaustivos, ya que únicamente trataron determinados aspectos sin abordar otros, como la ejecución financiera. En algunos casos, no se había analizado el efecto potencial de problemas detectados en los resultados o en la ejecución presupuestaria (véanse ejemplos en el recuadro 3) y no se habían propuesto medidas de atenuación potenciales.

Recuadro 3

Ejemplos de la ausencia de un análisis de la incidencia de problemas detectados en los informes de las visitas sobre el terreno

En dos casos (en un proyecto destinado a mejorar la situación de la seguridad alimentaria de las poblaciones afectadas por el conflicto en Katanga (n.º 11) y en otro que permitía proporcionar asistencia sanitaria gratuita a las poblaciones vulnerables en Kivu del Sur (n.º 19)) se amplió la duración de los proyectos debido a retrasos en su ejecución, lo que dio lugar a una infrautilización del presupuesto. Las prórrogas se concedieron poco antes de que finalizaran los proyectos.

Los informes de las visitas sobre el terreno que tuvieron lugar poco antes de la concesión de las prórrogas no analizaron el efecto en el presupuesto ni mencionaron la necesidad de una prórroga.

Por otra parte, el último informe referente a la visita sobre el terreno al proyecto de seguridad alimentaria en Katanga no hizo hincapié en el impacto sobre los objetivos del proyecto (número de beneficiarios, indicadores de la distribución y consumo de alimentos, etc.) como consecuencia de la financiación no recibida de otros donantes (presupuesto definitivo inferior al 50 % del presupuesto inicial).

40

La Comisión no pudo explicar de qué forma el método utilizado se aplicó para seleccionar a los socios/proyectos auditados en un determinado año durante el período 2011-2015. La falta de una metodología clara para la programación de las auditorías, tanto en las sedes de los socios como sobre el terreno, puede dar lugar a una estrategia de auditoría y a una cobertura inadecuadas, y no facilita las sinergias con el marco de supervisión vigente.

Seguimiento insuficiente

No existe un informe consolidado que proporcione una visión de conjunto de la ejecución del HIP

41

La Comisión solo valora los resultados a escala del proyecto, pero no existe ninguna visión de conjunto para un país o HIP determinados. Por consiguiente, no se dispone de análisis agregados a escala del HIP ni es posible realizar evaluaciones comparativas entre los distintos HIP. Del mismo modo, no se comunican las principales lecciones extraídas, las mejores prácticas ni el valor añadido de la Comisión puesto de manifiesto durante la ejecución.

42

Cada año la Comisión selecciona y evalúa una serie de ámbitos temáticos y geográficos de intervención conforme a su cobertura plurianual prevista. Las últimas evaluaciones relacionadas con la región de los Grandes Lagos fueron realizadas por país y tuvieron lugar en 2009 para Burundi, en 2010 para la República Democrática del Congo y en 2011 para Uganda.

El seguimiento de los problemas detectados a escala de los proyectos no es sistemático y carece de documentación

43

El documento de gestión individual tiene una casilla específica para «problemas que deben ser objeto de seguimiento». Esta casilla no recogió algunos problemas planteados durante las visitas sobre el terreno y en los informes de los socios, pese a que obviamente requerían medidas correctoras. Además, cuando se plantearon problemas que debían ser objeto de seguimiento, no había ningún elemento que indicara que estos habían sido abordados con el socio del proyecto. Por último, no había ninguna indicación de que los problemas en cuestión hubiesen sido resueltos.

44

En catorce proyectos examinados en la fiscalización se hizo mención específica de los «problemas que deben ser objeto de seguimiento», pero solo dos socios comunicaron directamente las medidas adoptadas. Aunque en algunos casos había indicios de que habían sido adoptadas medidas por los socios, no existe garantía alguna de que ello se llevara a cabo de forma sistemática.

La mayoría de los proyectos examinados obtuvieron resultados satisfactorios

45

El Tribunal examinó si los resultados esperados de los proyectos se alcanzaron según lo previsto y si la Comisión se adaptó a la evolución en este ámbito.

Los efectos globales obtenidos son positivos, aunque en algunos casos la evaluación de la Comisión no está claramente justificada

46

Todos los proyectos examinados por el Tribunal se ajustaban a los objetivos de la Comisión y a las acciones previstas para la región. De los veinte proyectos examinados, se constató que diecinueve²⁷ habían dado resultados satisfactorios a pesar de que las metas se alcanzaron parcialmente (véase un ejemplo de proyecto que consiguió sus objetivos en el recuadro 4). La evaluación de los resultados de los proyectos se basa en la comparación entre los objetivos fijados y conseguidos teniendo en cuenta las dificultades específicas que surgen en este ámbito de operaciones.

Recuadro 4

Ejemplo de un proyecto que consiguió sus objetivos: respuesta rápida al movimiento de la población (RRMP, n.° 15):

Este proyecto es uno de los principales instrumentos de respuesta de emergencia de la Comisión a los movimientos de población en la República Democrática del Congo. Se trata de un proyecto recurrente y la financiación de la Comisión durante el período 2011-2015 ascendió a 31,5 millones de euros.

El proyecto proporciona asistencia multisectorial, refugio, productos no alimentarios (utensilios de cocina, prendas de vestir, jabón, etc.), además de agua, saneamiento y asistencia sanitaria en zonas donde no se encuentran presentes otras organizaciones humanitarias. En estas intervenciones se distribuyen productos no alimentarios y se facilita refugio, o se garantiza el suministro de agua, el saneamiento y la atención médica a las poblaciones más vulnerables que han huido de grupos armados o a las personas que acaban de regresar a sus pueblos y lo han perdido todo. Las intervenciones se limitan, por lo general, a tres meses.

De mayo a diciembre de 2014, el proyecto permitió facilitar asistencia a unos 1,3 millones de beneficiarios, principalmente en Kivu del Norte y Kivu del Sur, en Maniema y en la Provincia Oriental.

Por término medio, el 35 % de las intervenciones tuvieron lugar en un plazo de treinta días desde la alerta de los movimientos de población frente a un objetivo del 40 %.

A pesar de que algunas de las metas iniciales se lograron parcialmente, el proyecto se consideró satisfactorio si se tiene en cuenta el contexto en el que fue ejecutado y el número de beneficiarios.

Ilustración 3

Respuesta rápida a los movimientos de población: distribución de productos no alimentarios en Lulingu, territorio Shabunda, Kivu del Sur, personas recogiendo sus productos

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

47

En algunos casos en los que la evaluación de la Comisión fue positiva pese a un logro parcial de las metas, las explicaciones para fundamentar su posición no eran suficientes. En cuatro casos el Tribunal constató que la evaluación del logro global de los proyectos y de los resultados de los socios era insuficiente y no se llegaba a una conclusión clara sobre el proyecto. Por consiguiente, no pudo establecerse un nexo lógico claro entre la conclusión general de la Comisión sobre el proyecto y los resultados obtenidos.

48

En los proyectos examinados, se comprobó que uno de ellos tenía resultados insatisfactorios (véase el recuadro 5). Desde el punto de vista contractual, la Comisión puede reducir su contribución en casos de ejecución deficiente, parcial o tardía de un proyecto, si el socio no facilita justificaciones aceptables. Esta opción se utilizó en una ocasión con resultados insatisfactorios, aunque rara vez se recurre a ella ya que su puesta en práctica es complicada y podría originar una pérdida de fondos presupuestados. Así pues, en caso de resultados o de desempeño insatisfactorios del socio, la opción preferida por la Comisión era reducir la contribución del año siguiente²⁸ o interrumpir la colaboración con los socios²⁹.

Recuadro 5

Gestión y coordinación espontáneas de enclave en la República Democrática del Congo (n.° 18)

Este proyecto se inició en 2013 y fue financiado por la Comisión con un importe de 2 millones de euros. La financiación concedida a este socio alcanzó los 3 millones de euros a finales de 2015.

Los objetivos del proyecto eran los siguientes:

1)recopilar y difundir información sobre los enclaves gestionados;

2)gestionar y coordinar la prestación de asistencia garantizando el suministro de agua, el saneamiento, el refugio y la distribución de productos no alimentarios;

3)llevar un registro digital de las personas internamente desplazadas en los enclaves gestionados.

Los valores objetivo para (1) y (2) se alcanzaron finalmente pero, debido a un retraso en la adquisición de los equipos, el suministro de productos no alimentarios sufrió un retraso de catorce meses. Para (3) el registro digital se retrasó diez meses y solamente alcanzó el 25 % de la cifra buscada. Solo fue posible llegar a un 24 % de los beneficiarios que esperaban poder aprovechar el proyecto en su conjunto.

La DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil consideraba que el desempeño del socio no era satisfactorio: sus competencias de gestión de proyectos eran limitadas, los procedimientos administrativos eran complicados y su supervisión del socio de ejecución resultó insuficiente. Todo ello repercutió negativamente en los efectos de la acción.

A pesar de la ejecución insatisfactoria, la Comisión redujo su contribución en 57 000 euros únicamente. Además, se contrató al socio de nuevo el año siguiente, pero por un importe de contribución inferior.

La Comisión también detectó gastos no subvencionables; sin embargo, dado que el importe total de gastos subvencionables seguía siendo superior a la contribución máxima de la Comisión, ello no tuvo repercusiones en el importe de la contribución abonada.

49

En el caso del único contrato de la selección adjudicado tras un procedimiento de licitación, ECHO Flight (n.º 16), desde mayo de 2014 hasta marzo de 2015 (once meses) más de 10 500 personas y 250 toneladas de mercancías fueron transportadas en la República Democrática del Congo³⁰. Gracias a este contrato la Comisión garantizó a sus socios y a su cargamento un acceso seguro y rápido a zonas alejadas a las que de otro modo hubiese sido prácticamente imposible acceder. De este modo proporcionó ayuda humanitaria a población vulnerable y cumplió una de las principales prioridades del HIP.

La Comisión reaccionó ante los cambios, pero podría justificar mejor las prórrogas concedidas

50

Aproximadamente la mitad³¹ de los proyectos de la muestra de auditoría se ejecutaron durante un período más prolongado de lo previsto inicialmente, de dos a seis meses, o con un presupuesto superior (véase el anexo VI). Cinco de las siete prórrogas, sin incremento presupuestario, se concedieron en casos de infrautilización presupuestaria, relacionada con retrasos de ejecución justificados principalmente por factores externos. La mayoría de los incrementos presupuestarios, cinco de cada siete, correspondían a necesidades adicionales derivadas del deterioro de la situación o de la falta de estabilización.

51

En un caso, el principal motivo de la prórroga era proporcionar al socio un tiempo suplementario para organizar la transición entre la financiación de la Comisión a otro mecanismo. La propia Comisión reconoció en su evaluación de la solicitud de modificación presentada por el socio que no había dado prioridad a este proyecto para el 2014³².

52

En dos casos las prórrogas se concedieron cuando los retrasos de ejecución se debían principalmente a los socios. En estos casos, la Comisión decidió no recuperar parte de la financiación ni reasignarla a otros proyectos (véase el apartado 48). En su lugar, optó por brindar a los socios la oportunidad de llevar a cabo la mayor parte del proyecto posible garantizando así que los beneficiarios recibirían la ayuda. Sin embargo, la ampliación de la duración no obedecía principalmente a las necesidades y vulnerabilidades a las que se había dado prioridad.

Existen pruebas limitadas de que se esté avanzando para vincular la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo

53

La vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD), y una mejor coordinación entre las actividades humanitarias y de desarrollo, son prioridades políticas en la estrategia de la Comisión. Sin embargo, no se analizaron los posibles programas que podrían combinarse ni lo que sería posible conseguir en la región. Por ejemplo, no se hace mención de la posible participación de la Comisión en la elaboración de una estrategia para la vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo en el ámbito de la salud, uno de los objetivos específicos del sector prioritario de la salud en el marco del Programa Indicativo Nacional (PIN) conforme al 11. º Fondo Europeo de Desarrollo 2014-2020 para la República Democrática del Congo³³.

54

Durante el período considerado, solo existe un ejemplo de proyecto humanitario integrado en el programa de salud desarrollado en el marco del PIN 2014-2020 para la República Democrática del Congo³⁴. En Uganda los refugiados reciben un terreno y algunos derechos de participación en la economía local³⁵. Los servicios de apoyo a la ayuda humanitaria, por ejemplo la asistencia sanitaria, también fueron utilizados por la población local, lo cual constituye la mejor práctica para aliviar la carga en las comunidades de acogida y evitar tensiones con los refugiados. Sin embargo, no hubo ejemplos de sinergias con los programas de desarrollo, lo cual puede dar lugar a que la ayuda humanitaria reemplace otras soluciones sostenibles, como el retorno, la nueva instalación en otro país o la integración local.

55

OCHA, el coordinador humanitario en la República Democrática del Congo, reconoce que deben redoblarse los esfuerzos de coordinación entre el personal humanitario y de desarrollo. Ello también fue considerado como un ámbito prioritario en el foro de donantes humanitarios de la República Democrática del Congo, denominado grupo de buenas prácticas en materia de donaciones humanitarias³⁶ para 2015. Un informe reciente del Banco Mundial³⁷ también recomendó que las agencias de desarrollo se implicasen más a la hora de abordar los desplazamientos en la región de los Grandes Lagos.

16 Véase el sitio web: http://www.inform-index.org/Home

17 HIP en la región de los Grandes Lagos de África, 2015, versión 4, apartado 4, respuesta de ECHO prevista, p. 10.

18 La dotación inicial de 2015 se completó con 2 millones de euros para la región de los Grandes Lagos debido a la llegada de ± 80 000 centroafricanos a la República Democrática del Congo.

19 La mayor parte de las solicitudes de financiación se presentan alrededor de la fecha indicativa mencionada en la primera versión del HIP, generalmente hacia finales del año o a comienzos del año siguiente.

201) Adaptación a las necesidades específicas relacionadas con el género y la edad. 2) Integración de las actividades de resiliencia al determinar las posibilidades de reducir los riesgos potenciales para las personas vulnerables y de reforzar sus medios de subsistencia, lo cual abarca también la recomendación de la Comisión a sus socios de que exploren desde el principio las posibles sinergias y complementariedades con los agentes de desarrollo y nacionales. 3) Integración de las actividades de protección que aspiran a reducir la inseguridad física y psicológica de las personas y grupos en situación de riesgo.

21 El Servicio de Auditoría Interna de la Comisión también mencionó, en su informe de auditoría sobre acuerdos de contribución con organismos de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales de 19 de junio de 2014, que la valoración de los proyectos era insuficiente o estaba incompleta.

22 Toda excepción debe ser justificada, como sucedió en el caso de dos proyectos de nuestra muestra.

23 Al término de la fiscalización no se había recibido un informe final.

24 En un caso, la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil no respetó los plazos de revisión de informes finales y no pudo remitir una solicitud de información.

25 La ayuda alimentaria a los refugiados en el noroeste de Tanzania y la gestión y coordinación espontáneas del enclave en la República Democrática del Congo.

26 En los veinte proyectos examinados, se llevaron a cabo un total de treinta y tres visitas sobre el terreno, en nueve de las cuales el informe de supervisión correspondiente contenía observaciones limitadas.

27 Uno no era satisfactorio.

28 Este fue el caso de al menos dos socios en 2015.

29 Por ejemplo, en el procedimiento de selección de 2015, la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil rechazó tres solicitudes de financiación debido en parte a problemas de ejecución detectados durante su control de proyectos financiados anteriormente.

30 Este contrato permite prestar servicios de transporte aéreo de mercancías y de personal humanitario también en Kenia y en otros lugares cuando sea necesario (Mali, Chad, etc.).

31 Diez de los veinte proyectos. Los incrementos referentes a la escasez de créditos de pago en 2014 no se contabilizan. Todas las prórrogas se formalizaron en modificaciones de los contratos.

32 Proyecto n.° 6. Extracto de la evaluación del asistente técnico sobre el terreno de la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la solicitud de modificación presentada por el socio.

33 Véanse las páginas 10 a 12 del PIN 2014-2020.

34 El HIP de 2015 indicaba que la Comisión estaba prosiguiendo la financiación para el proyecto en 2014 con ayuda humanitaria, hasta que finalizara el acuerdo de financiación de la ayuda al desarrollo.

35 Uganda alberga asimismo a refugiados sursudaneses y centroafricanos que no eran objeto de nuestra fiscalización, en otras partes del país. Por ello, nuestros comentarios se limitan a los asentamientos de refugiados congoleños.

36 Véanse más detalles en http://www.ghdinitiative.org/.

37 http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region», véase p. 11.

Conclusiones y recomendaciones

56

La ayuda humanitaria a las poblaciones afectadas por el conflicto en la región de los Grandes Lagos generalmente había sido gestionada con eficacia por la Comisión. Hubo una evaluación exhaustiva de las necesidades y el enfoque adoptado resultaba suficientemente flexible para responder a las circunstancias rápidamente cambiantes en las zonas afectadas por el conflicto. Además, se disponía de financiación adicional para situaciones de emergencia como consecuencia de la crisis en Burundi. Los proyectos examinados fundamentalmente consiguieron responder a las necesidades urgentes.

57

Se detectaron una serie de insuficiencias, algunas de las cuales están relacionadas con una transparencia insuficiente en fases clave del ciclo de vida de los proyectos. Aunque el sistema de información sobre la gestión de los proyectos utilizado por la Comisión facilita datos útiles sobre el ciclo de vida del proyecto, no satisface los requisitos de información en algunos ámbitos específicos.

58

Las principales prioridades de la región se determinaron sobre la base de evaluaciones de las necesidades, y la financiación se asignó de acuerdo con estas prioridades. Sin embargo, no fue posible determinar si las propuestas seleccionadas se encontraban en los lugares prioritarios ya que esta nueva fijación de prioridades no estaba documentada. Tampoco existían pruebas suficientes de que se hubieran aplicado todos los criterios pertinentes y los principios generales para la aprobación de las propuestas de proyectos, ya que este proceso no se había documentado de manera transparente. El sistema no aportó suficiente información para proceder a un análisis comparativo de los méritos de los proyectos ni para determinar si se habían seleccionado los proyectos más adecuados.

Recomendación 1
La Comisión debería ser más transparente en el procedimiento de selección

Las principales etapas del proceso de selección deberían estar claramente documentadas a fin de demostrar que se seleccionan las propuestas más apropiadas y de garantizar la transparencia del proceso de selección. Esta recomendación debería aplicarse en la próxima fase de selección.

59

Además, no se examinaron los presupuestos que acompañan a las propuestas para evaluar la moderación de los costes. De hecho, en algunos casos los presupuestos presentados eran inadecuados para realizar las evaluaciones, lo cual no solo tiene consecuencias en la fase de aprobación de los proyectos, sino que también implica que el análisis de costes en las fases siguientes a efectos de control puede no tener una base sólida.

Recomendación 2
Los costes de las propuestas deberían analizarse mejor antes de la aceptación

La Comisión debería prestar más atención a los costes de los proyectos propuestos, cuya moderación debería evaluarse en todos los casos. A este respecto, la Comisión debería insistir a sus socios para que presentaran presupuestos, que facilitan la información necesaria para su análisis. Además, podría introducirse una breve lista de comprobación que justificase el cumplimiento de estos aspectos del control. Esta recomendación debería aplicarse en la próxima fase de selección.

60

Habida cuenta de la naturaleza de las acciones, el marco de supervisión vigente es satisfactorio, dado que equilibra las necesidades de información de la DG Ayuda Humanitaria y Protección Civil con la exigencia de minimizar la carga administrativa. Sin embargo, la información proporcionada por los socios en sus informes intermedios y finales se presentaba a menudo con retraso, lo cual impedía a la Comisión resolver con rapidez los problemas planteados, y extraer conclusiones en vista de la futura programación. Aunque había indicios de que se había procedido al seguimiento en algunos casos, faltaban garantías al respecto ya que los problemas y las posteriores medidas adoptadas no se registraron sistemáticamente. Un aspecto importante de la supervisión es la presencia de agentes sobre el terreno, que redunda en beneficio mutuo de los socios y de la Comisión. Sin embargo, los informes de los agentes sobre el terreno en algunos casos no permitieron detectar los problemas fundamentales. En términos generales, la supervisión resulta adecuada, pero se precisa un seguimiento más exhaustivo.

Recomendación 3
La Comisión debería dejar claro en qué medida se resuelven los problemas planteados para su seguimiento

Habría que revisar el documento de gestión de cada proyecto antes de finales del presente año a fin de incluir los elementos necesarios para determinar claramente los problemas que precisan nuevas acciones y las medidas de seguimiento adoptadas.

Recomendación 4
La mejora de la comunicación por parte de los socios y del personal sobre el terreno debería permitir tomar medidas con rapidez

Sería conveniente recordar reiteradamente a los socios su obligación de comunicar la información con precisión y a su debido tiempo. Habría que introducir una lista de comprobación destinada al personal de la Comisión para las visitas sobre el terreno, a fin de abarcar las cuestiones clave. Esta recomendación debería aplicarse antes de finales del presente año.

61

No se ha evaluado la ejecución global del plan de ejecución humanitaria. Como consecuencia de ello no se han definido para un uso futuro las lecciones que pueden extraerse de sus fortalezas y de sus insuficiencias. Además, una evaluación de este tipo ofrecería una síntesis útil de información a efectos de gestión. También se observó que en la región de los Grandes Lagos no se ha llevado a cabo ninguna evaluación en los últimos años.

Recomendación 5
La Comisión debería implantar un sistema de notificación global sobre la ejecución del HIP

La Comisión debería implantar un sistema de notificación a escala del HIP que resuma las realizaciones y efectos fundamentales, y que mencione las principales enseñanzas extraídas y las mejores prácticas que deben seguirse en los HIP de años posteriores. También debería tratar cuestiones estratégicas, como el enfoque que debe adoptarse en una crisis prolongada.

62

En conjunto, los resultados obtenidos en la muestra de proyectos examinados eran satisfactorios. No obstante, un socio gastó la mayor parte de su presupuesto a pesar de que solo logró un pequeño porcentaje de los resultados esperados. En contadas ocasiones el motivo por el cual se ampliaron los plazos o se concedieron presupuestos adicionales era confuso. En lo que se refiere a la evaluación de los resultados realizada por la propia Comisión, en algunos casos no quedaba claro, basándose en la información disponible, de qué forma habían alcanzado sus conclusiones.

Recomendación 6
La Comisión debería establecer un vínculo claro entre los resultados logrados por un proyecto y la evaluación empleada para llevar a cabo el pago

La Comisión debería mejorar la concepción, estructura y documentación de la evaluación de una acción que solo se haya alcanzado parcialmente y debería establecer un vínculo claro entre los resultados obtenidos y la conclusión general sobre un proyecto, antes de autorizar el pago final. Esta recomendación debería aplicarse lo antes posible.

Recomendación 7
Las prórrogas en los plazos y la financiación adicional para los proyectos tendrían que estar claramente justificadas

La Comisión debería justificar explícitamente la financiación adicional y las prórrogas concedidas a los socios, y debería actuar con firmeza en todos los casos de resultados insuficientes. Esta recomendación debería aplicarse en todas las solicitudes de prórroga subsiguientes.

63

Si bien la Comisión tiene como política explícita la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo, no existen muchos indicios de cómo se aplica. En la práctica es muy probable que se recurra a la ayuda humanitaria en casos donde otras soluciones sostenibles, como el retorno, la nueva instalación en otro país o la integración local, serían más adecuadas.

Recomendación 8
La Comisión debería dar prioridad a la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo

Habría que aprovechar todas las oportunidades de aunar esfuerzos en los ámbitos de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo, lo cual implica dar una gran prioridad a este aspecto en las principales etapas del proceso de planificación.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 10 de mayo de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Mapa la región de los Grandes Lagos de África

Anexo II

Refugiados de la República Democrática del Congo a inicios de 2016

Fuente: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Anexo III

Mapa de los refugiados burundeses a 26 de enero de 2016

©UNHCR, UNSC, Autor: Centro Regional de Servicios de la ACNUR en Nairobi. Fuente: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (véanse los mapas de la sección).

Anexo IV

Lista de los proyectos auditados

a) Continuado en el proyecto regional.

b) Proyecto continuado pero con un socio diferente a partir de 2015, el socio de ejecución sigue siendo el mismo.

 Pago final aún no efectuado, importe todavía provisional

Anexo V

Informes intermedios y finales examinados

Anexo VI

Modificaciones en los proyectos examinados

 Incremento del presupuesto vinculado a la escasez de créditos de pago en 2014

 Prórrogas en casos en los que los fondos seguían disponibles al final de un proyecto

 Incremento del presupuesto vinculado a necesidades nuevas/adicionales

 Proyectos con incrementos de financiación o prórrogas

Respuestas de la Comisión

Resumen

V

Sería útil contar con más documentación formal sobre el cumplimiento de los criterios obligatorios. No obstante, las prioridades geográficas se actualizan constantemente gracias a la presencia del personal de campo de la Comisión en los foros de coordinación humanitaria y con informes semanales por escrito sobre la situación humanitaria. Por último, la Comisión analiza si la estructura presupuestaria general es completa y razonable y si es coherente con las acciones propuestas.

VI

Debido al amplio conjunto de canales de comunicación e instrumentos de supervisión dispuestos por la Comisión, el retraso en la presentación de un informe no implica necesariamente un retraso en la detección de los problemas.

VII

Respecto a la justificación de la ampliación de los plazos y de los presupuestos, la Comisión señala que, para cada modificación del proyecto, la FichOp¹ contiene la correspondiente justificación de conformidad con el procedimiento aplicable.

VIII

Aunque sigue siendo una prioridad, existen grandes dificultades para aplicar el VARD en la RDC, y así hay que reconocerlo. La Dirección General para la Cooperación Internacional y el Desarrollo (DEVCO) y la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) colaboran estrechamente para garantizar el VARD y para compartir información relativa a la situación humanitaria en las diferentes zonas, lo que ha dado como resultado, por ejemplo, un programa sanitario VARD en la RDC para el 11.º FED.

Observaciones

17

A partir de 2016, la educación en situaciones de emergencia se ha convertido en una prioridad para las intervenciones de ayuda humanitaria en todo el mundo, con una asignación del 4 % del presupuesto general.

Falta de transparencia en la fase de selección del proyecto

La Comisión considera que el problema es la falta de documentación formal, antes que la falta de transparencia.

26

Las prioridades geográficas se actualizan constantemente gracias a la presencia de nuestros expertos de campo en todos los foros de coordinación humanitaria. Además, se elaboran informes semanales por escrito de la situación humanitaria, con los que se introducen en la ejecución del programa datos actualizados sobre la situación.

Teniendo en cuenta la presencia de la Comisión sobre el terreno, la estrecha colaboración con otros participantes y los claros criterios de intervención de la Comisión (desplazamientos de la población como resultado de conflictos armados que derivan en graves necesidades humanitarias), no hay duda de que los proyectos seleccionados pertenecen a áreas de máxima prioridad. No obstante, no todos los proyectos al amparo de un área prioritaria se seleccionan sistemáticamente si no se cumple alguno de los otros criterios obligatorios o si no hay financiación suficiente.

La Comisión también está seleccionando cada vez más socios para la preparación y respuesta a las emergencias en amplias áreas geográficas, con el fin de cubrir todas las áreas conflictivas en el Este de la RDC durante el año.

29

Las directrices de la FichOp, aprobadas por la Dirección en marzo de 2016, ofrecen orientación sobre el análisis de propuestas a fin de justificar las conclusiones que se van a comunicar.

Respecto a los principios generales que no se valoraron sistemáticamente, la Comisión subraya que los marcadores de género y edad/resiliencia se han introducido de forma reciente y solo son obligatorios desde julio de 2014 y enero de 2015, respectivamente, y las muestras tomadas por el Tribunal (todos los proyectos excepto uno, que se emprendió antes del 1 de julio de 2014) corresponde a un período en el que estos marcadores aún no se habían establecido.

En lo relativo a la protección, solo en unos pocos casos el componente no se evaluó explícitamente a la hora de valorar la petición.

30

En relación con el nivel de detalle de los presupuestos ofrecidos con las solicitudes de financiación, la Comisión considera que el presupuesto proporcionado por los socios es suficientemente detallado para poder evaluar si los costes propuestos son razonables. El nivel de detalle se determina en las Condiciones Generales y en las directrices del AMA (Acuerdo Marco de Asociación), así como en el AMFA (Acuerdo Marco Administrativo y Financiero).

La Comisión analiza, entre otros aspectos, la estructura general del presupuesto y la coherencia con la acción propuesta. Los servicios de la Comisión analizan si el presupuesto (y su desglose) es razonable y exhaustivo y si es coherente con las acciones propuestas, empleando índices de referencia históricos, si existen, o información sobre los mercados locales.

31

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 30 anterior.

33 b)

La Comisión desea añadir que prácticamente la mitad de los proyectos auditados se habían supervisado dos veces.

36

El retraso en la presentación de informes provisionales no limita sistemáticamente la capacidad de la Comisión para tratar cualquier problema detectado. De hecho, gracias a la existencia de otros canales de comunicación e instrumentos de supervisión, el retraso en la presentación de un informe y una demora en el tratamiento de los problemas, pues estos se pueden detectar incluso antes de la recepción de los informes provisionales.

La Comisión cuenta con un marco general de supervisión que incluye visitas sobre el terreno. Estas visitas periódicas sobre el terreno llevadas a cabo por expertos humanitarios constituyen el mecanismo más importante para valorar si las actividades o resultados previstos se corresponden efectivamente con los planes (verificación de la situación real). Dichas visitas se complementan con un diálogo continuo y directo con los socios, y merced a esta presencia en el terreno cualquier problema se detecta rápidamente y puede ser objeto de seguimiento con el socio.

39

Los datos financieros no siempre están disponibles en el terreno durante las visitas llevadas a cabo por el personal de la Comisión. Esto explica por qué la FichOp la mayoría de las veces no informa sobre la «ejecución financiera». La Comisión reflexionará sobre la forma de abordar este problema.

Recuadro 3 — Ejemplos de la ausencia de un análisis de la incidencia de problemas detectados en los informes de las visitas sobre el terreno

En el caso del proyecto de seguridad alimentaria de la ONU con varios donantes en Katanga, la supervisión presupuestaria de la acción se realiza a escala nacional y no a escala provincial. La agencia de la ONU emite un llamamiento pidiendo fondos durante todo el año. Las aportaciones de otros donantes son continuas y evolucionan regularmente a lo largo del año, por lo que solo a finales de año, cuando se han registrado todas las aportaciones, el socio puede compartir el presupuesto general de la acción. Por consiguiente, los datos financieros no estaban disponibles durante la visita sobre el terreno llevada a cabo por el personal de la Comisión y no fue posible llegar a ninguna conclusión en este respecto.

Además, en una acción con varios donantes, se aplican las disposiciones del AMFA. En tales casos, los costes totales subvencionables de la acción a la que se refieren las Condiciones Especiales se considera una estimación que puede evolucionar durante la ejecución de la acción, es decir, si no se materializa la aportación prevista por parte de otros donantes. Las modificaciones en el presupuesto general de la acción no implican por sí mismas ningún cambio en la aportación de la Comisión. Por este motivo, el socio no informó formalmente a la Comisión sobre los cambios en el presupuesto general de la acción y no estaba obligado a remitir una solicitud de modificación. Respecto a las acciones de varios donantes con OI u organismos de la ONU, el socio puede actualizar las cifras unilateralmente en la siguiente fase del informe para reflejar los cambios en el presupuesto.

40

La estrategia de auditoría actual expiró a finales de 2015, y actualmente está en curso de aprobación por parte de los directivos de ECHO una nueva estrategia para el período 2016-2020 (incluido un nuevo método de muestreo). El nuevo método intentará efectivamente tener más sinergias con el marco de supervisión, en particular teniendo en cuenta el análisis de riesgos de los socios y las acciones realizadas por las unidades operativas.

42

Estaba prevista una evaluación de la RDC en 2016, que dejó de ser una prioridad como resultado de la auditoría de gestión en curso. Probablemente se añadirá al programa de evaluación de 2017.

44

Se trata claramente de un problema que necesitaría algunas adaptaciones del sistema informativo actual (APPEL), y la Comisión estudiará las posibilidades para tratar esta deficiencia.

47

Ciertamente, las directrices de la FichOp aprobadas en marzo de 2016 por la Comisión deberían contribuir a mejorar la coherencia sobre el grado de información contenida en la evaluación.

48

El procedimiento para reducir la aportación de la Comisión como resultado de una ejecución deficiente, parcial o tardía se ha aplicado pocas veces.

Resulta difícil evaluar con precisión y exactitud si los resultados insatisfactorios son la consecuencia de un rendimiento deficiente o bien son de origen circunstancial (cambio de contexto, falta de acceso, problemas de seguridad y logísticos…).

Las disposiciones del nuevo AMA de 2014 establecen que la Comisión podrá reducir la subvención si la acción no se ejecuta o se ejecuta de forma deficiente, parcial o tardía. La Comisión ha reforzado y aclarado los procedimientos internos para garantizar que cualquier reducción sea jurídicamente sólida y proporcionada a la gravedad y el alcance de la deficiencia. Cuando no se consigan los resultados, la certificación conforme facilitada por los ordenadores subdelegados incluirá un anexo que justifique la reducción de la aportación por ejecución deficiente o una justificación basada en argumentos de fuerza mayor.

No obstante, es poco probable que el uso del procedimiento de un rendimiento deficiente tenga como resultado la pérdida de fondos presupuestados, ya que las cantidades liberadas pueden estar disponibles para otros proyectos dentro del tiempo de ejecución del HIP correspondiente (24 meses). La capacidad de reutilización de posibles fondos liberados se evidencia en el porcentaje de ejecución de ECHO, que se mantiene en alrededor del 98 % durante los últimos años.

Recuadro 5 — Gestión y coordinación espontáneas de enclave en la República Democrática del Congo (n.° 18)

La cantidad de 57 300 euros se calculó en función de los costes totales del resultado 3 (572 998 euros), debido en parte al retraso en la ejecución. La Comisión ha aplicado un porcentaje de ejecución deficiente del 10 %, además de los costes no subvencionables deducidos.

Se contrató efectivamente al socio al año siguiente, puesto que se trata del socio designado para la coordinación y gestión de campamentos (CCCM) a nivel nacional y, por tanto, es un socio clave a la hora de tratar los problemas de desplazamiento de la población en las zonas de conflicto. A pesar de ello, la Comisión decidió reducir su aportación, pero manteniendo su apoyo por motivos estratégicos.

51

El hecho de que el número de refugiados hubiera disminuido significativamente a lo largo de los años (de 250 000 a menos de 70 000 personas) llevó a la Comisión a racionalizar su ayuda a través del principal organismo (a menor número de refugiados, menor número de socios financiados).

No obstante, dado que la ayuda de la Comisión ya se había concedido durante varios años al socio para esta acción, era deseable una estrategia de salida/traspaso no traumática con el principal organismo a fin de limitar el efecto negativo que podría tener sobre los beneficiarios (garantizando así la continuidad de los servicios sanitarios básicos). En este sentido, se concedió una modificación para ampliar el contrato durante otros 6 meses, con una financiación adicional de 450 000 €, en el HIP de 2013, empleando los fondos disponibles.

52

La ampliación de la duración de la acción mencionada se basaba principalmente en la prioridad de las necesidades y vulnerabilidades. Los factores para aceptar estas ampliaciones han estado siempre relacionados con las necesidades de los beneficiarios: al conceder más tiempo al socio, la Comisión ha dado preferencia claramente a la satisfacción de las necesidades inmediatas de los beneficiarios. Si se hubiera optado por la recuperación o la reasignación a otros proyectos, se habría tardado mucho y no se habrían satisfecho las necesidades actuales. Por eso no se consideró como una opción factible.

53

Las DG de Ayuda Humanitaria y Desarrollo de la Comisión colaboran estrechamente en el análisis de todas las opciones posibles a fin de garantizar la VARD, y normalmente comparten información sobre la situación humanitaria en las diferentes zonas de la RDC. Sigue siendo una prioridad dentro de la Comisión, pero las limitaciones relativas a la aplicación de la VARD son significativas en el contexto de la RDC.

En lo que respecta a la RDC, la evolución de la Comisión se atiene a la orientación del Acuerdo de Cotonú, en el que el Gobierno de la RDC maneja las riendas y define las prioridades. El único sector prioritario con un posible vínculo teórico con la ayuda humanitaria de la Comisión es la salud. El Gobierno sigue la política de centrar el desarrollo y la ayuda bilateral en las zonas desfavorecidas no afectadas por conflictos, porque parecen abandonadas por los actores internacionales si se comparan con las zonas del este afectadas por conflictos. Es una reacción natural desde el punto de vista de los actores del desarrollo y las autoridades nacionales el centrarse en estas zonas, ya que ofrecen estabilidad y seguridad y no presentan riesgos de que los proyectos se abandonen a causa de la violencia. La inversión en zonas estables tiene más probabilidades de tener algún impacto en la reducción de la pobreza. Además, lo que se percibe –muy acertadamente– es que las zonas en conflicto del este (donde se concentra la ayuda humanitaria de la Comisión) se benefician de la presencia de la mayor parte de la comunidad humanitaria (ONG), mientras que muy pocas organizaciones están presentes en el resto del país para tratar los problemas estructurales y la pobreza crónica. No se puede esperar que la Comisión lance las conversaciones de la VARD en zonas que presentan el riesgo a medio plazo de que se abandonen los proyectos o de que se vean afectadas gravemente por una emergencia. En los últimos cinco años, la única zona del este que ha vivido una estabilidad relativa ha sido la zona bajo influencia del ex-LRA (Ejército de Resistencia del Señor) en Haut Uele y Bas Uele (norte de la Provincia Oriental), que es precisamente el lugar en el que se negoció una transición satisfactoria de la VARD entre los servicios de la Comisión. En el resto de las zonas de la parte oriental de la RDC donde está presente la ayuda humanitaria de la Comisión, la inestabilidad continúa y no se aprecia un solo punto del mapa que durante más de un año seguido no haya visto actividad de grupos armados, matanzas o desplazamientos.

Por lo tanto, las oportunidades son forzosamente limitadas en tales circunstancias, pero cuando se cumplen las condiciones geográficas (las zonas se estabilizan) y se ajustan a las prioridades/sectores prioritarios del Gobierno (salud) y las zonas prioritarias (Kasaï Oriental, Lomami, Kasaï Central, Kivu del Norte, Ituri, Haut Uelé, Congo Central), la VARD resulta absolutamente necesaria. Este escenario se ha producido efectivamente una vez durante la auditoría (véase más arriba).

Más recientemente, el compromiso de DEVCO y ECHO en las conversaciones para transferir ayuda al Hospital Panzi de la provincia de Kivu del Sur se ha materializado en un proyecto de DEVCO de 3 millones de euros (financiado al amparo del programa Retos y Bienes Públicos mundiales). Esta acción tendrá por objeto adaptar el centro a las exigencias de los hospitales generales apoyados por el programa sanitario nacional del FED, con el fin de facilitar su futura inclusión en él.

Se están llevando a cabo otras iniciativas de la VARD en zonas no afectadas por conflictos (en el sector de la inseguridad alimentaria en las provincias de Kasaï y en los sectores sanitario y del agua en las zonas afectadas por el cólera).

54

Teniendo en cuenta la situación existente en la parte oriental de la RDC, especialmente en cuanto a la seguridad, no ha sido posible aplicar más de un proyecto VARD hasta la fecha (sanidad). No obstante, la Comisión seguirá aprovechando cualquier oportunidad existente para la VARD (por ejemplo, la iniciativa en Kivu del Sur para ayudar al hospital de Panzi o la misión en Kivu del Norte considerada por la Delegación de la UE en la RDC). La Comisión ha contratado a un especialista en sanidad para seguir estudiando todas las vías posibles de la VARD.

Respecto a Uganda, la Comisión señala que el Gobierno de este país ha diseñado un plan de desarrollo en el que se incluye a los refugiados y a través del cual los actores de las labores humanitarias y de desarrollo colaboran para buscar soluciones a largo plazo para los refugiados, haciendo partícipes a las comunidades de acogida.

55

El hecho de que este problema no se resuelva y se repita cada año como una prioridad sugiere la presencia de numerosos problemas y obstáculos.

Varias generaciones de experimentados especialistas en ayuda humanitaria y desarrollo han intentado por todos los medios resolver este problema sin mucho éxito. Incluso la MONUSCO, con una Unidad de Estabilización específica, ha estado desarrollando planes y celebrando reuniones durante los dos últimos años para «estabilizar» las zonas liberadas de la rebelión del M23, y no tienen un solo proyecto en marcha, sin mencionar que las antiguas zonas del M23 figuran actualmente entre los lugares menos seguros para los trabajadores humanitarios (e incluso entre los menos adecuados para los actores del desarrollo con un umbral de riesgo más bajo).

Los problemas subyacentes que impiden el progreso de la VARD son los mismos que han identificado los distintos servicios de la Comisión: un entorno conflictivo, inseguridad y desplazamiento de poblaciones, no propicios para acciones de desarrollo. La VARD solo puede tener lugar si se cumplen unas condiciones mínimas, y en las zonas de conflicto en las que ha estado trabajando ECHO, estas condiciones no existen.

Conclusiones y recomendaciones

57

La Comisión considera que el problema es la falta de documentación formal, antes que la falta de transparencia.

Recomendación 1

La Comisión acepta la recomendación. Considera que el problema es la falta de documentación formal, antes que la falta de transparencia.

La Comisión ya ha adoptado medidas a este respecto mediante la adopción de las Directrices de FichOp en marzo de 2016. Asimismo, se diseñará un programa de formación continua para garantizar que el personal se familiariza y puede cumplir estas directrices.

59

El nivel de detalle del presupuesto proporcionado por los socios se determina en las Condiciones Generales y en las directrices del AMA. Este nivel de detalle se considera suficiente para valorar el carácter razonable de los costes propuestos. Aumentar el grado de información no tendría realmente ninguna utilidad.

Recomendación 2

La Comisión acepta la recomendación.

Por un lado, la Comisión observa que el presupuesto, según la definición incluida en las condiciones generales y en las directrices destinadas a los socios del AMA y del AMFA, tiene el nivel de detalle suficiente como para realizar una evaluación de la moderación de los costes necesarios para obtener los resultados. Los servicios de la Comisión ya analizan si el presupuesto (y su desglose) es razonable, exhaustivo y coherente con las acciones propuestas, empleando índices de referencia históricos, en el caso de que existan, o información sobre los mercados locales.

Por otro lado, es posible que se necesite una lista de control para documentar este análisis, o breves directrices sobre la evaluación.

60

El retraso en la presentación de la información por parte de los socios no limita sistemáticamente su capacidad para tratar rápidamente cualquier problema que se haya detectado y de aprender lecciones para programas futuros. Gracias al marco de comunicación y supervisión establecido por la Comisión con sus socios, el retraso en la entrega de un informe no implica necesariamente un obstáculo para la detección anticipada de los problemas. Estas visitas periódicas sobre el terreno llevadas a cabo por el personal de la Comisión constituyen un mecanismo para valorar si las actividades o resultados previstos se corresponden efectivamente con los planes (verificación de la situación real). Dichas visitas se complementan con un diálogo continuado y directo.

Recomendación 3

La Comisión acepta la recomendación y estudiará formas de mejorar el sistema interno de notificaciones a este respecto.

Recomendación 4

La Comisión acepta la recomendación de que las visitas de supervisión deberían tener como resultado una evaluación sistemática de los principales problemas. Las Directrices de la FichOp que se introdujeron en marzo de 2016 contienen un apartado sobre la supervisión de las orientaciones que se imparten al personal de la Comisión que realiza las visitas de supervisión. Se prevé organizar sesiones de formación para promover y garantizar el uso sistemático de estas Directrices. No obstante, la introducción de una lista de control se considera redundante.

61

En 2016 se previó una evaluación de la RDC que dejó de ser una prioridad como resultado de la auditoría de gestión en curso. Probablemente se añadirá al programa de evaluación de 2017.

Recomendación 5

La Comisión acepta la recomendación y estudiará formas de llevarla a efecto, teniendo en cuenta la eficiencia del sistema de notificación global.

Recomendación 6

La Comisión acepta esta recomendación y considera que ya ha adoptado medidas a este respecto mediante la adopción de las directrices de la FichOp en marzo de 2016. Ciertamente, las directrices deben contribuir a mejorar la coherencia del grado de información incluida en la evaluación y a establecer el vínculo necesario entre los resultados logrados y la conclusión general.

Recomendación 7

La Comisión admite que todo aumento de la financiación y de los plazos exige una clara justificación. De hecho, ya se está aplicando una normativa adecuada. Todas las ampliaciones de plazos y de financiación para los proyectos se aprueba sobre la base de una justificación facilitada por el socio. La evaluación de la justificación, realizada por el personal de campo y de la sede, se registra en última instancia en la FichOp para su aprobación por la dirección.

Recomendación 8

La Comisión acepta la recomendación de acuerdo con la cual debería dar prioridad a la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo, y continuará con sus numerosos esfuerzos para que esto se materialice en acciones concretas.

Aunque la Comisión sigue dando una alta prioridad a este objetivo general, la peculiar situación de la RDC hace que sea extremadamente difícil de alcanzar, como consecuencia de la gravedad de los obstáculos existentes.

1 FichOp («fiche opérationnelle») es una herramienta utilizada por la DG de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) que documenta los aspectos principales del seguimiento y análisis operativo realizados por expertos de campo, responsables geográficos, auxiliares y responsables financieros sobre las acciones humanitarias durante todo el ciclo de la acción, y que sirve posteriormente para el registro de auditoría y con fines estadísticos. Se menciona en el apartado 28 del presente informe.

QJ-AB-16-014-ES-E    ISSN 1977-5687

Los auditores han llegado a la conclusión de que, en general, la Comisión ha gestionado con eficacia la ayuda humanitaria destinada a las poblaciones afectadas por el conflicto en la región de los Grandes Lagos de África.
La financiación se asignó a prioridades importantes bien definidas, pero la posterior fijación de las prioridades y selección de los proyectos no estaban suficientemente claras. Además, no fue posible determinar si se habían seleccionado los proyectos más adecuados.
En conjunto, la supervisión de la Comisión era apropiada, aunque podría aprovecharse mejor la información obtenida. Por último, teniendo en cuenta los problemas específicos a los que se enfrentaba la región, la mayoría de los proyectos examinados obtuvieron resultados satisfactorios.