EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Trükis | ISBN 978-92-872-5025-4 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/766535 | QJ-AB-16-014-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5046-9 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/572682 | QJ-AB-16-014-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5031-5 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/338800 | QJ-AB-16-014-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

Leheküljel 36 asuva tabeli ning leheküljel 37 asuva kaardi kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguse valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 28.4.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 15.3.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust | 10.5.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 2.6.2016

ET
2016

nr 15

Eriaruanne

Kas komisjon haldas
mõjusalt humanitaarabi
konfliktidest mõjutatud
elanikkonnale Ida-Aafrika
järvede piirkonnas?

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda. Auditikoja eesistuja Karel Pinxten on aruande eest vastutav liige. Teda toetasid aruande koostamisel kabinetiülem Gerard Madden, tugiteenuste ja kvaliteedikontrolli eest vastutavad Gérald Locatelli ja Beatrix Lesiewicz, auditijuht Myriam Cazzaniga ning audiitorid Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein ja Roberto Ruiz Ruiz.

Vasakult paremale: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Sisukord

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Rahastamine on suunatud hästi paika pandud peamistele prioriteetidele, kuid edasine tähtsuse järjekorda panemise etapp ei ole piisavalt selge

Komisjon oli Ida-Aafrika järvede piirkonna vajadused asjakohaselt määratlenud

Komisjoni tegevus on asjakohane

Projektivaliku etapis puudub läbipaistvus

Komisjoni järelevalve on üldiselt asjakohane, kuigi saadud teavet oleks võinud paremini kasutada

Suuremal osal juhtudest kogub komisjon piisavalt teavet projektide rakendamise kohta

Järelkontroll ei ole piisav

Suurem osa kontrollitud projekte saavutas rahuldavad tulemused

Üldiselt on saavutatud tulemid positiivsed, kuid mõnel juhul ei ole komisjoni hinnang selgelt põhjendatud

Komisjon arvestas muudatustega, kuid ajapikendused peaksid olema paremini põhjendatud

Tõendeid hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamise kohta on vähe

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Ida-Aafrika järvede piirkonna kaart
II lisa. | KDV pagulased 2016. aasta alguses seisuga
III lisa. | Kaart: Burundi pagulased seisuga 26. jaanuar 2016
IV lisa. | Kontrollitud projektide nimekiri
V lisa. | Kontrollitud vahe- ja lõpparuanded
VI lisa. | Kontrollitud projektide muudatused

Komisjoni vastus

Lühendid

DG ECHO: humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat

EAF: Euroopa Arengufond

EAR: hädaabireserv

EEAS: Euroopa välisteenistus

HAP: humanitaarabi tegevuskava

HIP: humanitaarabi rakenduskava

KDV: Kongo Demokraatlik Vabariik

OCHA: ÜRO humanitaarasjade koordinatsioonibüroo

VVO: valitsusväline organisatsioon

Kokkuvõte

I

Ida-Aafrika järvede piirkonda viimastel aastakümnetel laastanud konfliktid on põhjustanud ulatusliku elanike ümberasumise, millel on tõsised humanitaartagajärjed. Komisjon on rahastanud humanitaarabi projekte selles piirkonnas alates 1994. aastast ning jätkab jõupingutusi konfliktide ja rahutuste tagajärgedega tegelemiseks.

II

Praeguse seisuga on konfliktidest kõige enam mõjutatud Kongo Demokraatlik Vabariik, kus on ligi 1,6 miljonit sisepagulast. Hetkel on naaberriikides, peamiselt Burundis, Rwandas, Ugandas ja Tansaanias ligi 437 000 Kongo pagulast. Burundi 2015. aasta rahutuste tõttu on sellele lisandunud veel ligi 236 000 pagulast. Lisaks pagulastele ja ümberasustatud isikutele antakse humanitaarabi ka kohalikule elanikkonnale, kes on konfliktist mõjutatud või annab peavarju pagulastele ja ümberasustatud isikutele.

III

Humanitaarabi hõlmab peavarju, toitu, tervishoidu ja muid põhiteenuseid. Humanitaarabi osutamiseks teeb komisjon tihedat koostööd rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide, ÜRO ametite ja muude rahvusvaheliste organisatsioonidega. Perioodil 2011–2015 kulutati Ida-Aafrika järvede piirkonnas eraldatud humanitaarabile ligi 300 miljonit eurot.

IV

Audiitorid järeldavad, et üldiselt haldas komisjon humanitaarabi konfliktidest mõjutatud elanikkonnale Ida-Aafrika järvede piirkonnas mõjusalt. Läbi viidud vajaduste hindamine oli terviklik ja tagati paindlikkus, et muutuvates oludes kiiresti reageerida. Suurem osa kontrollitud projekte edenes olemasolevaid probleeme silmas pidades rahuldavalt. Siiski leiti puudusi.

V

Geograafiliste prioriteetide määramise ja projektitaotluste hindamise etapi kohta puudusid dokumentaalsed tõendid. Seetõttu ei olnud võimalik kindlaks teha, kas valitud projektid vastasid asjaomastele kriteeriumidele ja kas valituks osutusid kõige sobivamad projektid. Projektitaotluste hindamisel ei võetud piisavalt arvesse nende kulutõhusust.

VI

Keerulist töökeskkonda silmas pidades oli järelevalveraamistik asjakohane. Partnerite esitatud aruanded aga hilinesid sageli ning see vähendas nende kasulikkust. Komisjoni kohapealsete töötajate oskusteave oli toetust saavate partnerite jaoks kasulik, kuid kohapealseid külastusi käsitlev aruandlus ei olnud piisavalt terviklik. Esile toodud probleemide lahendamiseks võetud järelmeetmete kohta ei kogutud piisavalt andmeid, mistõttu ei olnud võimalik kindlaks teha, kas probleemid lahendati rahuldavalt. Üldisemal tasandil puudub ka aruandlus humanitaarabi rakenduskava kohta, mis annaks ülevaate tulemustest ja saadud kogemustest.

VII

Üldiselt saavutasid kontrollitud projektid rahuldavad tulemused. Üks partner aga kulutas ära pea kogu eelarve, kuid saavutas vaid väikese osa kavandatud tulemustest. Mõnel juhul ei olnud põhjendatud ajapikenduse ja lisaeelarve võimaldamine. Komisjonipoolse tulemuste hindamise puhul oli mõnel juhul olemasolevat teavet arvestades ebaselge, kuidas komisjon oma järeldusteni jõudis.

VIII

Kuigi komisjon ja teised rahastajad peavad hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamist väga soovitavaks, on praktikas selle rakendamise kohta väga vähe näited. Ilma aktiivselt selle eesmärgi poole püüdlemata on oht, et jäetakse kasutamata võimalus minna humanitaarabilt üle arenguabile.

IX

Kontrollikoda esitab aruande punktides 58–63 soovitusi, mille abil komisjon saaks parandada humanitaarabi haldamist Ida-Aafrika järvede piirkonnas ja mujalgi.

Sissejuhatus

01

Ida-Aafrika järvede piirkond hõlmab järgmisi riike: Burundi, Kongo Demokraatlik Vabariik (KDV), Keenia, Rwanda, Tansaania ja Uganda (vt kaarti I lisas). Viimastel aastakümnetel on piirkonnale osaks saanud ühed hullematest konfliktidest kogu Aafrika mandril. Ida-Kongos rikuvad relvastatud rühmitused, sh Kongo armee, endiselt inimõigusi, tegelevad väljapressimise ja vägivaldse rüüstamisega, mille käigus pannakse toime vägistamisi ja inimrööve ning mobiliseeritakse lapsi sunniviisiliselt sõduriteks. Sellest põhjustatud humanitaarkriis Kongo Demokraatlikus Vabariigis (KDV) on üks maailma kõige keerukamaid ja pikaajalisemaid eriolukordi ühes maailma kõige vaesemas riigis¹. 2015. aasta aprilli lõpus põhjustasid Burundis juulis toimunud presidendivalimised vägivalla ja rahutuste laine, mis sundis sadu tuhandeid inimesi riigist põgenema.

02

2015. aasta lõpuks oli KDVs 1,6 miljonit sisepagulast ja üle 437 000 Kongo pagulast (vt II lisa) naaberriikides (Burundis, Rwandas, Ugandas ja Tansaanias). 2016. aasta jaanuari lõpu seisuga on Burundist põgenenud 236 000 inimest, kes elavad nüüd peamiselt Rwanda ja Tansaania pagulaslaagrites (vt III lisa Burundi pagulaste arvu kohta piirkonna riikide kaupa).

1. foto

Sisepagulaste asundus Kibabi-Kishusha, Masisi, Põhja-Kivu (6360 inimest 2015. aasta augusti lõpu seisuga)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

03

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 214 toetab ELi-poolse humanitaarabi osutamist, mis hõlmab sündmusekohase abi andmist ning päästetöid ja kaitse pakkumist loodusõnnetuste või inimtegevusest tingitud õnnetuste tõttu kannatanud inimestele kogu maailmas. Humanitaarabi poliitikaraamistik on välja toodud 2008. aastal avaldatud dokumendis „Euroopa konsensus humanitaarabi valdkonnas”². Selles poliitilises dokumendis on esitatud ELi visioon, mille aluseks on humanitaarabi terviklikkuse, mõjususe ja kvaliteedi parandamise ühised põhimõtted.

04

Komisjonipoolse humanitaarabi rakendamise ja haldamise peamised eesmärgid (vt 1. selgitus) ja sätted on esitatud 1996. aastal avaldatud humanitaarabi määruses³. Humanitaarabi on suunatud kõige haavatavamatele elanikkonnarühmadele ning põhineb humanitaarabi aluspõhimõtetel, milleks on inimlikkus, neutraalsus, erapooletus ja sõltumatus. Abi hõlmab ka toetust humanitaartöö kaitseks ning humanitaarpõhimõtetest ja rahvusvahelisest humanitaarõigusest kinnipidamist.

1. selgitus

Liidu humanitaarabimeetmete peamised eesmärgid⁴:

a)päästa ja hoida inimelusid hädaolukorras ja vahetult selle järel ning loodusõnnetustes, millega kaasnevad suured inimkaotused, füüsilised või sotsiaalsed kannatused või materiaalsed kahjud;

b)anda vajalikku abi ja hädaabi inimestele, keda mõjutab pikemaajaline kriis, [---] eelkõige siis, kui nende enda ametiasutused ei suuda neid tõhusalt abistada, või võimuvaakumi korral;

c)osaleda abi transportimise rahastamisel ning toetada [---] abi jõudmist nendeni, kellele see on ette nähtud;

d)tihedas koostöös kohalike struktuuridega läbi viia lühiajalisi taastus- ja ülesehitustöid, [---] võtma võimaluse korral arvesse pikaajalise arengu eesmärke;

e)toime tulla elanikkonna liikumise tagajärgedega (põgenikud, ümberasustatud inimesed ja tagasipöördujad), mida põhjustavad loodusõnnetused ja inimese poolt tekitatud katastroofid, ning ellu viia kavasid, et aidata päritoluriiki repatrieerumist [---];

f)tagada valmisolek loodusõnnetuste või sarnaste erandlike olukordadega seotud ohtudeks ning kasutada sobivat varajase hoiatamise ja sekkumissüsteemi;

g)toetada tsiviilmeetmeid, millega rahvusvaheliste lepingute kohaselt kaitstakse sõjaliste konfliktide või sarnaste hädaolukordade ohvreid.

05

Ida-Aafrika järvede piirkonna esialgne komisjoni poolt humanitaarabile eraldatud eelarve⁵ jäi vahemikku 52 miljonit eurot (2011) kuni 47 miljonit eurot (2015). Kokku kulutati koos ELi hädaabireservi⁶ ja Euroopa Arengufondi (EAF)⁷ lisatoetusega keskmiselt 63 miljonit eurot aastas (vt 1. joonis). Lisaks nendele summadele kulutas komisjon igal aastal ligi 1,8 miljonit eurot oma kohapealse büroo jaoks KDVs ning 7 miljonit eurot õhutranspordiks Ida-Aafrika järvede piirkonda⁸.

06

Komisjoni kui humanitaarabi andja üle maailma antav abi suunatakse ligi 200 partneri kaudu⁹, kellega komisjon on sõlminud partnerluse raamlepingu¹⁰ kestusega neli kuni viis aastat. Partneriteks on valitsusvälised organisatsioonid (VVOd), rahvusvahelised organisatsioonid¹¹ ja ÜRO ametid. Ida-Aafrika järvede piirkonnas jagunes see järgmiselt: 46% VVOd, 7,3% rahvusvahelised organisatsioonid ja 46,7% ÜRO. Humanitaarabi eripärade tõttu kestavad rahastatud projektid mõnest kuust kuni 18 kuuni.

07

Komisjon otsustab igal aastal üle maailma humanitaarabile eraldatavate eelarvevahendite esialgse jaotuse. Kavandatud vahendid kriisi, riigi või piirkonna kaupa koos asjaomase eelarvega esitatakse humanitaarabi rakenduskavas ja tehnilises lisas (sh tegevussoovitused), mis koostatakse vajaduste hindamise alusel. Partnerid kasutavad humanitaarabi rakenduskava juhendina rahastamistaotluste ettevalmistamisel.

08

Ida-Aafrika järvede piirkonna puhul toimub laekunud rahastamistaotluste põhjalik hindamine (ehk valikumenetlus) aasta alguses. Sõltuvalt olukorra muutumisest võidakse aasta jooksul teha täiendavaid hindamisi. Valitud projektide kestus oli 3–12 kuud. Seda võib pikendada kuni kuus kuud, maksimaalseks pikkuseks on kokku 18 kuud.

1. joonis

Humanitaarabi rakenduskava eraldiste jagunemine peamiste piirkondade vahel perioodil 2011–2015

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

09

Komisjoni sekkumiste peamiseks omaduseks on kohapeal viibimine. Komisjonil on olemas lai kohapealne võrgustik koos kriisipiirkondades asuvate büroodega, mille kaudu jagatakse ELi rahastatud hädaabi¹². Võrgustiku peamised funktsioonid on:

a)edastada Brüsseli peakorterile ajakohane teave ja vajaduste analüüs asjaomase riigi, piirkonna või kriisi kohta;

b)aidata kaasa humanitaarsete interventsioonide strateegiate väljatöötamisele;

c)anda tehnilist abi ELi rahastatud humanitaaroperatsioonidele;

d)teha järelevalvet ELi rahastatud projektide rakendamise üle;

e)lihtsustada rahastajate koordineerimist kohapealsete büroode tasandil.

10

KDVs koosneb kohapealne võrgustik Kinshasas asuvast peakontorist ning Gomas ja Bukavus asuvatest harukontoritest. Büroodes töötab viis lähetuses viibivat eksperti (tehniline tugi) ja 12 kohalikku töötajat (personal). Vajaduse korral toetavad Ida-Aafrika järvede piirkonna projektide¹³ valimisel, järelevalvel ja hindamisel valdkondlikud eksperdid (toit, kaitse, tervishoid), kes asuvad Nairobi (Keenia) piirkondlikus tugibüroos.

1Kongo asub ÜRO Arenguprogrammi 2014. aasta inimarengu indeksi põhjal 188 riigi seas 176. kohal. Burundi on 184., Rwanda ja Uganda on 163. ja Tansaania 151. kohal.

2Nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate, Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni ühisavaldus (ELT C 25, 30.1.2008, lk 1).

3Nõukogu 20. juuni 1996. aasta määrus (EÜ) nr 1257/96 humanitaarabi kohta (EÜT L 163, 2.7.1996, lk 1).

4Nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/96 artikkel 2.

5ELi eelarve jagu 3, eelarvepeatükk 2302 (Humanitaarabi, toiduabi ja suurõnnetusteks valmisolek).

6Hädaabireserv on ette nähtud kiireks reageerimiseks kolmandate riikide konkreetsetele abivajadustele selliste sündmuste järel, mida eelarve koostamisel ei olnud võimalik ette näha. Eelkõige on see mõeldud humanitaaroperatsioonideks, aga vastava olukorra kujunedes võib reservi kasutada ka tsiviilkriisiohjeks ja kodanikukaitse eesmärgil. Otsuse hädaabireservi kasutamise kohta teevad nõukogu ja Euroopa Parlament komisjoni ettepaneku alusel.

7204 miljoni euro suurune reserv (0,7% 11. EAFi perioodi 2014–2020 vahenditest) on mõeldud humanitaar- ja hädaabioperatsioonideks AKV riikides ainult ettenägematute vajaduste korral, mida ei saa katta humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi programmis ette nähtud vahenditest. Humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat vastutab reservi haldamise eest ning võib vahendeid kasutada, kui on saadud Euroopa välisteenistuse ja rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi nõusolek.

8Lepingu kogusumma on suurem. Põhjuseks on asjaolu, et ECHO Flight lendab lisaks Ida-Aafrika piirkonnale vajaduse korral ka muudesse riikidesse, nagu Mali, Keenia ja Tšaad.

9Rahvusvahelised VVOd valitakse spetsiaalse menetluse kaudu, mille viib läbi humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat. Rahvusvahelised organisatsioonid ja ÜRO ametid peavad läbima hindamise, mis on pandud paika Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1), artiklis 60.

10ÜRO ametitega sõlmitud finants- ja haldusraamistiku leping.

11Rahvusvaheline Punase Risti komitee (ICRC), Punase Risti Rahvusvaheline Föderatsioon ja Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon.

122016. aasta alguses oli 40 riigis 48 kohapealset bürood ja 12 piirkondlikku bürood.

13Büroosid toetavad piirkondlikes büroodes töötavad valdkondlikud eksperdid. Alates 2015. aasta keskpaigast saab Kinshasa piirkondliku büroo, mis pakub abi Kongo Vabariigile, Angolale, Burundile, Rwandale ja Tansaaniale.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11

Kontrollikoda uuris, kas komisjon haldas mõjusalt humanitaarabi konfliktidest mõjutatud elanikkonnale Ida-Aafrika järvede piirkonnas. Audit keskendus kolmele põhiküsimusele:

a)kas komisjon eraldas toetust hästi valitud prioriteetidele?

b)kas komisjon tegi projektide üle asjakohast järelevalvet?

c)kas projektid saavutasid seatud eesmärgid?

12

Audit käsitles komisjoni perioodil 2011–2015 eraldatud toetust Ida-Aafrika järvede piirkonnale, mis hõlmas järgmisi riike: KDV, Uganda¹⁴, Rwanda, Burundi ja Tansaania. Audit toimus ajavahemikul mai–detsember 2015 ning hõlmas järgmist:

a)humanitaarabiga seotud ELi poliitika ja strateegiadokumentide ning muude asjaomaste dokumentide ja aruannete läbivaatamine;

b)komisjoni ametnike ja partnerite esindajate küsitlemine;

c)19 projekti läbivaatamine, mille kogusumma oli 42,9 miljonit eurot (kokku oli projekte 164 ja nende kogumaksumus oli 255,3 miljonit eurot). Projektid rakendati ajavahemikul 2011–2014. Lisaks kontrolliti ECHO Flight õhutranspordi teenuselepingut¹⁵ (vt nimekirja IV lisas). Valikukriteeriumid hõlmasid olulisust, geograafilist ja valdkondlikku katvust, rakendusperioodi, abi olemust ja partnerite liiki;

d)Külastused KDVsse ajavahemikul 16.–25. september 2015 ning Tansaaniasse, Rwandasse ja Ugandasse 30. september kuni 8. oktoober 2015, mis hõlmas ka küsitlusi kohapealsete büroode ja ELi delegatsioonide töötajate, partnerite esindajate ja toetusesaajatega. Lisaks külastati kohapeal 10 projekti.

142016. aasta kavandamisel otsustas komisjon jätta Uganda välja Ida-Aafrika järvede piirkonna humanitaarabi rakenduskavast ja lisada ta Aafrika Sarve humanitaarabi rakenduskavasse. Põhjuseks oli asjaolu, et Ugandale eraldatud toetus kiideti heaks Aafrika Sarve 2015. aasta humanitaarabi rakenduskava raames, et aidata tulla toime Lõuna-Sudaanist pärineva pagulastevooga, ning komisjoni sise-eeskirjade kohaselt ei tohi riik saada toetust kahe eri humanitaarabi rakenduskava kaudu.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Tähelepanekud

Rahastamine on suunatud hästi paika pandud peamistele prioriteetidele, kuid edasine tähtsuse järjekorda panemise etapp ei ole piisavalt selge

13

Kontrollikoda kontrollis, kas komisjon eraldas humanitaarabi hästi paika pandud prioriteetidele ja selleks uuriti, kuidas olid kindlaks tehtud piirkonna humanitaarabi vajadused, milline oli komisjoni kavandatud reageerimine ning kas toetus oli suunatud kõige asjakohasematele projektidele.

Komisjon oli Ida-Aafrika järvede piirkonna vajadused asjakohaselt määratlenud

Vajaduste hindamine oli tõendipõhine

14

Komisjon teeb igal aastal vajaduste hindamise kõikide riikide/piirkondade kohta, millele ta annab juba rahalist toetust. Lisaks tehakse ad hoc vajaduste hindamisi, kui tekib ootamatu kriis, kas siis loodus- või inimtegevuse tagajärjel. Olemasoleva ja juba kaetud kriisi süvenemise puhul ajakohastab komisjon oma esialgset vajaduste hindamist. See on peamine ettevalmistav tegevus iga-aastase humanitaarabi rakenduskava koostamiseks.

15

Ida-Aafrika järvede piirkonna puhul põhineb vajaduste hindamine Brüsselis asuva tegevusrühma ja KDV kohapealse büroo rühma kogutud teadmistel ja kogemusel. Teised peamised infoallikad on i) rahvusvaheliselt kättesaadavad näitajad riskiindeksi kindlaksmääramiseks riikide kaupa¹⁶ ja ii) kohapeal asuvad sidusrühmad, nimelt humanitaarasjade koordinatsioonibüroo (OCHA) KDV jaoks ja komisjoni partneriteks olevad humanitaarabi rahastajad.

16

Ida-Aafrika järvede piirkonna vajaduste hindamine annab hea ülevaate olukorrast KDVs, nii konfliktipiirkondades kui ka mujal, eelkõige naaberriikides. Mõjutatud elanikkonnaks on:

a)sisepagulased KDVs;

b)pagulased, KDVs peamiselt Kesk-Aafrikast ja Rwandast ning naaberriikidest Kongost ja Burundist;

c)tagasisaadetud (sisepagulased või pagulased);

d)vastuvõttev elanikkond, kes vajab abi pagulaste ja sisepagulaste sissevooluga toimetulekuks;

e)muu kohalikud elanikkond, kes on konfliktidest nõrgestatud või keda ohustab alatoitumus või epideemiad konfliktideta piirkondades.

17

Nende kategooriate kindlaks tehtud vajadused olid väga ulatuslikud: kaitse, toiduga kindlustatus, arstiabi, vesi ja sanitaartingimused, tarbekaubad (nt potid ja pannid, riided, seep jne) ja peavari. Haridus ei olnud vajaduste hulgas, kuna seda ei peetud piisavalt prioriteetseks.

Komisjoni tegevus on asjakohane

Peamised prioriteedid olid hästi paika pandud

18

Ida-Aafrika järvede piirkonnas on komisjoni üldeesmärk „tegeleda elanikkonna liikumisest tekkinud pakiliste vajadustega konfliktipiirkonnas ja eluohtlike olukordadega konfliktideta piirkondades, kasutades selleks kõige asjakohasemaid reageerimise mehhanisme”¹⁷. Selleks on seatud viis strateegilist eesmärki, mis viivad kuue kavandatud meetme/prioriteedini (vt 2. selgitus). Kõik need on kooskõlas liidu peamiste humanitaarabiga seotud eesmärkidega (vt 1. selgitus punktis 4) ja võimaldavad kindlaks määratud vajadustega tegelemist. Kõik sekkumised peavad olema suunatud kõige haavatavamatele elanikkonnarühmadele.

2. selgitus

Peamised prioriteedid:

a)kaitsega seotud riskide vähendamine ja kaitsevajadustega tegelemine;

b)minimaalsete põhiteenuste osutamine, hädaolukordade puhul võimalikult kiire arstiabi, toidu ja tarbekaupadega varustamine;

c)piirkonna pagulaslaagrite haldamise toetamine;

d)joogivee, hügieeni- ja sanitaartingimuste pakkumine konfliktipiirkondadest väljaspool asuvates riskipiirkondades;

e)mitut valdkonda hõlmavate lähenemisviiside prioriteediks seadmine;

f)koordineerimis-, turvalisus- ja logistikavaldkonna tegevuste toetamine.

19

Peamiselt on komisjoni ja muude rahastajate tegevus takistatud KDV-s. Takistused on põhjustatud suure riigi keerulisest logistikast, taristu viletsast olukorrast ning valitsuse puudulikust suutlikkusest ja tahtest anda oma panus. Sekkumiste läbiviimise suutlikkust võib piirata ka partnerite puudumine riigi teatud piirkondades. Lisaks takistavad rahastajate tegevust (eriti kõige kaugemates piirkondades) julgeolekupiirangud, seda sõjaliste operatsioonide pidevalt muutuva asukoha ja sellest tingitud vägede liikumise tõttu.

20

Komisjoni tegevus on kooskõlas olukorra analüüsi ja vajaduste hindamisega. Mõlemad on kooskõlas humanitaarorganisatsioonide esindajate rühma koostatud KDV humanitaarabi iga-aastases tegevuskavas kirjeldatud tegevusega.

Kavandamise ja rahastamise paindlikkus on tagatud

21

Humanitaarabi rakenduskavas ei rõhuta komisjon sekkumisvaldkondi, mis ei pruugi valiku tegemise hetkel enam aktuaalsed olla. Komisjonipoolse rahastamise aluseks on kõige haavatavamas olukorras olevate elanikkonnarühmade kõige pakilisemad vajadused, nagu need on kindlaks tehtud kohapeal olevate partnerite kogemuste alusel, mida toetavad humanitaarabi koordinaatori edastatud teave ja töötajate teadmised. Edasine prioriteetide järjekorda seadmine (peamiselt geograafiline) toimub valikuetapis (vt punkt 25).

22

Komisjon teeb humanitaarabi rakenduskavade vahehindamise eelnevate aastate vajaduste hindamise alusel. Lisaks vaadatakse humanitaarabi rakenduskava üle iga kord, kui olukorra muutus tingib eraldatud summa muutmise. Kui esialgse summa muutmine heaks kiidetakse, võib täiendavat rahastamist saada tegevusreservist, mis kujutab endast ootamatute hädaolukordade jaoks mõeldud summat (ligi 20% iga-aastasest eelarvest). Ka võib selle summa saada ELi hädaabireservist või EAFi eelarvest.

23

Ida-Aafrika järvede piirkonna puhul on seda paindlikkust vaatlusalusel perioodil korduvalt kasutatud, et tegeleda ootamatute sündmuste või halvenenud olukorra tagajärgedega (vt 2. joonis) Ainuüksi 2015. aastal muudeti Ida-Aafrika järvede piirkonna humanitaarabi rakenduskava kolm korda, peamiselt Burundi pagulaskriisi¹⁸ tõttu.

24

Lisaks pani Ida-Aafrika järvede piirkonna tegevusrühm väikese osa humanitaarabi rakenduskava eraldisest (2015. aastal ligi 1,5 miljonit eurot) reservi aasta jooksul toimuva vajaduste äkilise suurenemise puhuks. Seda kasutati, et anda lisatoetust käimasolevatele projektidele, mis olid seotud Rwanda ja Tansaania pagulaslaagritega, kui 2015. aasta aprilli lõpus tuli ilmsiks, et riiki saabub suur hulk Burundi pagulasi. See võimaldas kohest reageerimist, oodates humanitaarabi rakenduskava toetussumma suurenemist, mis toimus mai lõpus.

2. joonis

Ida-Aafrika järvede piirkonna eelarve perioodiks 2011–2015

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

2. foto

Mahama pagulaslaager Rwandas, äsjaehitatud ala Burundi pagulaste majutamiseks

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Projektivaliku etapp ei ole piisavalt läbipaistev

Geograafilised prioriteedid konfliktipiirkondades ei ole dokumenteeritud

25

Humanitaarabi rakenduskavas on sekkumise geograafiliseks alaks Ida-Kongo konfliktipiirkond, mis hõlmab Põhja- ja Lõuna-Kivut ning endise Katanga provintsi mitut piirkonda. Sellises ebakindlas olukorras nagu KDVs, ei ole võimalik ette kindlaks määrata täpsemaid piirkondi, mille vajadused oleksid kõige pakilisemad ja elanikkond kõige haavatavamas seisus.

26

Komisjoni sõnul määrab tegevusrühm enne rahastamistaotluste hindamist kindlaks peamised prioriteetsed piirkonnad. Seda tehakse relvarühmituste (sh Kongo Demokraatliku Vabariigi relvajõud) ja rahvastiku liikumise kohta kogutud teabe alusel ning võttes arvesse partnerite kohalolu. Kuna see oli aga dokumenteerimata, ei olnud võimalik kindlaks teha, kas geograafilised prioriteedid olid asjakohaselt põhjendatud ning kas valitud projektid viidi ellu prioriteetsetes piirkondades.

Valikuprotsess ei ole hästi dokumenteeritud

27

Vaatlusalusel perioodil (2011–2015) sai komisjon keskmiselt 71 rahastamistaotlust aastas (pärast humanitaarabi rakenduskava esimest avaldamist) ning valis rahastamiseks neist ligi pooled. Sõltuvalt olukorra muutumisest ja uute/suurenenud vajaduste tekkimisest aasta jooksul, toetas komisjon lõppkokkuvõttes keskmiselt 40 projekti. Humanitaarabi rakenduskava eraldiste jagunemine on esitatud 1. joonisel.

28

Partnerid saavad põhjalikud suunised oma toetustaotluste kohta, mis esitatakse elektroonilise süsteemi kaudu eelnevalt kindlaksmääratud formaadis. Tegevusrühmad Brüsselis ja kohapeal hindavad neid kõiki ning rühmad arutavad kõik omavahel läbi¹⁹. Lõplik kokkuvõte valikust esitatakse asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud dokumendina, mille alusel tehakse otsus. Valituks osutunud rahastamistaotluste puhul täidetakse seejärel projekti haldamiseks kasutatava dokumendi hindamise osa. Dokumendist saab teavet projektitsükli oluliste etappide kohta: rahastamistaotlus, vahearuanne, kohapealsed külastused, muudatustaotlused ja lõpparuanne.

29

Hindamisetapi ülesehitus ei võimalda aga selgelt näidata, et iga taotluse puhul on hinnatud humanitaarabi rakenduskava lisas välja toodud kriteeriume ja üldpõhimõtteid. Mõned peamised aspektid (nagu partnerite rakendusalane suutlikkus, teadmised riigi/piirkonna kohta, kaitse- ja vastupanuvõime aspektid) on jäetud üldse mainimata. Kontrollitud projektid olid kooskõlas humanitaarabi rakenduskavas esitatud peamiste prioriteetide ja eesmärkidega, kuid osa üldpõhimõtetest ei hinnatud süstemaatiliselt²⁰ või olid hindamised puudulikud²¹. Olemasoleva teabe alusel ei olnud võimalik kindlaks teha esitatud rahastamistaotluste suhtelisi eeliseid ega seetõttu ka järeldada, kas valituks osutusid kõige asjakohasemad projektid.

Kulutõhusust ei analüüsita

30

Kontrollitud projektide rahastamistaotlustega esitatud eelarved ei olnud üksikasjalikud ja neid ei analüüsitud enne valiku tegemist. Seega ei hinnatud neid eelarves esitatud kulude mõistlikkuse seisukohast. Partnerite puhul (enamasti ÜRO ametid, kes pakkusid rakendusasutustele allhanget) puudus teave selle kohta, kui suur osa toetusest läks ametile. Üldiselt puudus igasugune teave toetusesaajatele kulutatud abist.

31

Üha suurenevate humanitaarabivajaduste ja üha piiratumate rahaliste võimaluste kontekstis on tõhususe aspekt varasemast veelgi olulisem. Lisaks puudusid valikuetapis asjakohased kontrollid, et teha kindlaks, kas eelarve on mõistlik, mistõttu on hilisemast eelarve täitmise kontrollimisest vähe kasu.

Komisjoni järelevalve on üldiselt asjakohane, kuigi saadud teavet oleks võinud paremini kasutada

32

Kontrollikoda uuris, kas komisjon sai projektialasest aruandlusest piisavalt teavet, et teha järelevalvet edusammude üle, ning kas komisjon võttis vajaduse korral asjakohaseid ja õigeaegseid meetmeid.

Suuremal osal juhtudest kogub komisjon piisavalt teavet projektide rakendamise kohta

Olemasolev järelevalveraamistik on asjakohane

33

Raamistik põhineb järgneval:

a)vahearuanne, mis tuleb esitada kolm kuud enne meetmete lõppu, mille kestus ületab 10 kuud, ning lõpparuanne, mis tuleb esitada kolm kuud pärast projekti lõppu ja mille alusel tehakse lõppmakse (vt V lisa);

b)vähemalt üks projekti kohapealne külastus komisjoni töötajate poolt, kui seda ei takista turvalisuse või logistikaga seotud piirangud²².

34

Lisaks teeb komisjon perioodilisi (enamasti iga-aastaseid) partnerite hindamisi, mis on suunatud nende rahanduslikule usaldusväärsusele. Komisjon teeb ka järelevalvet välisaudiitorfirmade poolt allhanke korras nii partnerite peakorterites kui ka kohapeal tehtavate auditite üle. Meetmete olemust ja kestust arvestades on olemasolev järelevalveraamistik asjakohane.

Aruandluse õigeaegsus ja kvaliteet on osaliselt ebarahuldav

35

Vahe- ja lõpparuanded esitatakse elektroonilise süsteemi kaudu eelnevalt kindlaks määratud formaadis. Aruanded peaksid sisaldama ajakohastatud tegevusalast teavet iga näitaja kohta saavutatud tulemustest ning finantsteavet, nimelt eelarve täitmise määra, mis võimaldaks komisjonil teha järeldused meetme edusammude kohta tervikuna. Aruannete analüüs ja aruandlus kohapealsete külastuste kohta lisatakse järelevalvedokumenti.

36

Mitu vahe- ja lõpparuannet esitati suure viivitusega ning komisjon ei nõudnud viivituste põhjendamist. Õigel ajal esitamata vahe- ja lõpparuannete osakaal oli eriti suur ÜRO ametite ja rahvusvaheliste organisatsioonide rakendatud projektide puhul (vt tabel 1). Vahearuannete hilisem esitamine takistab komisjonil tegelemist võimalike tuvastatud probleemidega.

37

Vahearuannete kvaliteet oli üldiselt rahuldav, kuid 18 lõpparuandest²³ luges kontrollikoda rahuldavaks kõigest kolm. Ülejäänud 15 aruande puhul ei olnud esitatud esialgne teave piisav, et selgitada saavutatud tulemuslikkuse taset, seda, miks mõne näitaja kasutamine oli võimatu või miks teatud tegevused jäid läbi viimata. Mõne aruande puhul puudusid esitatud andmeid tõendavad dokumendid ning finantsteave ei olnud piisavalt üksikasjalik. Kõikidel juhtudel peale ühe²⁴ nõudis komisjon partneritelt lisateavet. Partnerid esitasid nõutud teabe, mis oli rahuldav kõikidel juhtudel peale kahe²⁵.

Tabel 1

Esitatud aruannete õigeaegsus

| ÜRO ametid | Rahvusvahelised organisatsioonid | Valitsusvälised organisatsioonid | Kokku
Vahearuanded
Esitatud vahearuannete koguarv | 5 | 3 | 7 | 15
Hilinenud vahearuannete koguarv | 2 | 2 | 2 | 6
Hilinenud vahearuannete protsent | 40% | 67% | 29% | 40%
Keskmine viivitus (päevades) | 32 | 17 | 9 | 19
Lõpparuanded
Esitatud lõpparuannete koguarv | 8 | 3 | 8 | 19
Hilinenud lõpparuannete arv | 8 | 2 | 3 | 13
Hilinenud lõpparuannete protsent | 100% | 67% | 38% | 68%
Keskmine viivitus (päevades) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Ida-Aafrika piirkonnas toimuvate komisjoni sekkumiste peamiseks tunnusjooneks (muude humanitaarabi rahastajatega võrreldes) on kohapealsete büroode olemasolu (vt punktid 9 ja 10). See võimaldab partneritega koostööd teha ja teavet vahetada ning tagab selle, et komisjon on projektidega hästi kursis. Auditi ajal külastatud partnerid hindasid väga komisjoni kohalolekut, eelkõige komisjoni töötajatepoolset toetust ja jagatud kogemusi.

39

Neljandik²⁶ kohapealseid külastusi käsitlevatest aruannetest ei olnud aga terviklikud, sest kommenteeriti vaid teatud aspekte ega antud aru muudest küsimustest, nagu rahaline rakendamine. Mõnel juhul ei analüüsitud leitud puuduste potentsiaalset mõju tulemustele või eelarve rakendamisele (vt näited 3. selgituses) ega pakutud välja võimalikke leevendavaid meetmeid.

3. selgitus

Näited kohapealseid külastusi käsitlevates aruannetes esile toodud puuduste mõju analüüsi puudumisest

Kahel juhul (konfliktist mõjutatud Katanga elanikkonna toiduga kindlustatuse parandamise projekt (nr 11) ja Lõuna-Kivu haavatavale elanikkonnale tasuta arstiabi osutamine (nr 19)) pikendati projekti kestust, sest nende rakendamisel esines viivitusi, mis põhjustas eelarve alakasutust. Pikendust anti vahetult enne projektide lõppu.

Veidi enne pikenduse andmist tehtud kohapealsete külastuste aruannetes ei analüüsitud nende mõju eelarvele ega selgitatud vajadust projektide pikendamise järele.

Lisaks ei märgitud Katanga toiduga kindlustatuse projekti viimase kohapealse külastuse kohta koostatud aruandes seda, millist mõju projekti eesmärkidele avaldab asjaolu, et teistelt rahastajatelt toetust ei saadud (lõplik eelarve oli üle 50% väiksem kui esialgne eelarve).

40

Komisjon ei suutnud selgitada, kuidas kohaldati kasutatud metoodikat auditeeritud partnerite/projektide valimiseks ajavahemikul 2011–2015. Asjaolu, et puudub selge metoodika auditite kavandamiseks nii partnerite peakorterite kui ka kohapealsete büroode tasandil, võib viia ebasobiva auditistrateegia kasutamiseni ja auditi ebapiisava katvuseni ega aita kaasa sünergia saavutamisele olemasoleva järelevalveraamistikuga.

Järelkontroll ei ole piisav

Puudub konsolideeritud aruandlus, mis annaks ülevaate humanitaarabi rakenduskava rakendamisest

41

Komisjon hindab tulemusi ainult projektitasandil, kuid ei tee ülevaadet asjaomase riigi või humanitaarabi rakenduskava kohta. Seetõttu puuduvad koondanalüüsid humanitaarabi rakenduskava tasandil ning rakenduskavade omavaheline võrdlemine ei ole võimalik. Ka ei anta aru peamiste saadud kogemuste, parimate tavade ja komisjoni poolt rakendamise käigus antud lisaväärtuse kohta.

42

Igal aastal valib komisjon vastavalt oma mitmeaastasele katvusele hindamiseks välja mitu temaatilist ja geograafilist sekkumisala. Viimased Ida-Aafrika järvede piirkonda hõlmavad hindamised olid riikide kohta tehtud hindamised ja need tehti 2009. aastal Burundi, 2010. aastal KDV ja 2011. aastal Uganda kohta.

Projektide tasandil tuvastatud probleemide järelkontroll ei ole süstemaatiline ja selle kohta puuduvad dokumendid

43

Haldusdokumendil on eraldi lahter järelkontrolli vajavate küsimuste jaoks. Mõned kohapealsete külastuste ajal ja partnerite aruannetes esile toodud küsimused ei olnud lahtrisse lisatud, kuigi nende puhul oli ilmselgelt vaja võtta parandusmeetmeid. Lisaks puudusid juhtudel, kui osutati järelkontrolli vajavatele küsimustele, tõendid, et ka projektipartneritele on nendest küsimustest teada antud. Samuti puudusid tõendid, et asjaomaste probleemidega on tegeldud.

44

Järelkontrolli vajavaid küsimusi leiti kontrollikoja auditi raames vaadeldud 14 projekti puhul, kuid ainult kaks partnerit andsid otse aru võetud meetmetest. Mõnel juhul oli küll tõendeid selle kohta, et partnerid võtsid meetmeid, kuid puudub kindlus, et seda tehakse süstemaatiliselt.

Suurem osa kontrollitud projekte saavutas rahuldavad tulemused

45

Kontrollikoda uuris, kas kavandatud projektitulemused saavutati ning kas komisjon reageeris kohapeal toimunud muutustele.

Üldiselt on saavutatud tulemid positiivsed, kuid mõnel juhul ei ole komisjoni hinnang selgelt põhjendatud

46

Kõik kontrollitud projektid olid kooskõlas komisjoni eesmärkide ja piirkonna jaoks kavandatud meetmetega. 20st kontrollitud projektist leiti 19²⁷ puhul, et need saavutasid rahuldavad tulemused, kuigi eesmärgid saavutati vaid osaliselt (vt näidet eduka projekti kohta 4. selgituses). Projektitulemusi hinnatakse seatud ja saavutatud eesmärkide võrdlemise abil, võttes arvesse konkreetseid probleeme selles tegevusvaldkonnas.

4. selgitus

Näide edukast projektist: kiire reageerimine elanikkonna liikumisele (RRMP, nr 15):

See projekt on komisjoni peamine vahend reageerimiseks KDV elanikkonna liikumisest tekkinud hädaolukorrale. Tegemist on korduva projektiga ning komisjoni toetus ajavahemikul 2011–2015 oli 31,5 miljonit eurot.

Projektiga antakse mitut sektorit hõlmavat abi, sh peavari, tarbekaubad (potid ja pannid, riided, seep jne), vesi, sanitaartingimused ja arstiabi piirkondades, kus ei ole teisi humanitaarabiorganisatsioone. Sekkumised hõlmavad tarbekaupade ja peavarju andmist, vee, sanitaartingimuste ja arstiabi võimaldamist kõige haavatavamatele elanikkonnarühmadele, kes on põgenenud relvastatud rühmade eest või kes on naasnud oma küladesse, kuid kes on kõigest ilma jäänud. Sekkumiste kestus on enamasti piiratud kolme kuuga.

Ajavahemikul mai–detsember 2014 võimaldati projekti kaudu abi ligi 1,3 miljonile inimesele, peamiselt Põhja- ja Lõuna-Kivus, Maniemas ja Idaprovintsis.

Keskmiselt 35% sekkumistest toimus 30 päeva jooksul elanikkonna liikumise kohta teate saamisest (eesmärgiks oli 40%).

Vaatamata mõne algse eesmärgi osalisele saavutamisele loeti projekt edukaks, arvestades selle rakendamise konteksti ja abi saanud inimeste arvu.

3. foto

Kiire reageerimine elanikkonna liikumisele: tarbekaupade jagamine Lulingus, Shabunda territooriumil Lõuna-Kivus, inimesed oma kaupa vastu võtmas

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

47

Mõnel juhul andis komisjon positiivse hinnangu, vaatamata eesmärkide osalisele saavutamisele, kuid ei esitanud piisavaid põhjendusi oma seisukoha õigustamiseks. Neljal juhul leidis kontrollikoda, et projektitulemuste ja partnerite tulemuslikkuse üldine hindamine oli ebapiisav ega andnud projekti kohta selget kokkuvõtet. Seetõttu ei olnud võimalik luua selget loogilist seost komisjoni poolt projekti kohta tehtud üldjärelduse ja saavutatud tulemuste vahel.

48

Kontrollitud projektidest ühe tulemused leiti olevat ebarahuldavad (vt 5. selgitus). Lepingu kohaselt võib komisjon oma makset vähendada, kui projekti rakendatakse puudulikult, osaliselt või hilinemisega, juhul kui partner ei ole seda asjakohaselt põhjendanud. Nimetatud võimalust kasutati ühe ebarahuldavate tulemustega projekti puhul, kuid üldiselt kasutatakse seda harva, sest tegu on keerulise protsessiga ning selle tulemusel võib kaotada eelarvevahendid. Ebarahuldavate tulemuste ja/või partnerite vähese tulemuslikkuse puhul oli seetõttu komisjoni eelistatud variandiks vähendada järgneva aasta makset²⁸ või lõpetada koostöö selle partneriga²⁹.

5. Selgitus

Omaalgatuslike pagulasasunduste haldamine ja koordineerimine KDVs (nr 18)

Projekt käivitati 2013. aastal ning komisjon toetas seda 2 miljoni euroga. 2015. aasta lõpuks oli projektipartnerit rahastatud 3 miljoni euro ulatuses.

Projekti eesmärgid olid:

1)koguda ja levitada teavet hallatavate laagrite kohta;

2)hallata ja koordineerida abi andmist (vesi, sanitaartingimused, peavari ja tarbekaubad);

3)registreerida hallatud laagrites olevad sisepagulased digitaalselt.

1. ja 2. punkti sihtmäärad küll lõpuks saavutati, kuid tarbekaupadega varustamiseks vajaliku varustuse hankimine viibis 14 kuud. 3. punkti puhul viibis digitaalne registreerimine 10 kuud ning saavutati vaid 25% eesmärgiks seatud arvust. Kogu projekti abil hõlmata loodetud abisaajatest jõudis abi vaid 24 protsendini.

Humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat leidis, et partneri tulemuslikkus ei olnud rahuldav: projekti haldamise oskused olid piiratud, haldusmenetlused olid liiga keerukad ning rakenduspartneri üle tehtav järelevalve oli ebapiisav. Kõik see kokku avaldas negatiivset mõju meetme tulemustele.

Ebarahuldavale rakendamisele vaatamata vähendas komisjon oma makset vaid 57 000 euro võrra. Lisaks sõlmiti sama partneriga leping ka järgmisel aastal, ainult maksesummat vähendati.

Komisjon tuvastas ka toetuskõlbmatuid kulusid, ent arvestades, et toetuskõlblike kulude summa oli ikkagi suurem kui komisjoni maksimaalne toetus, ei mõjutanud see makstud toetuse summat.

49

Ainsa valimis olnud lepingu puhul, mis sõlmiti hankemenetluse tulemusel (ECHO Flight, nr 16), transporditi ajavahemikul mai 2014 kuni märts 2015 (11 kuud) KDVs enam kui 10 500 inimest ja 250 tonni kaupa³⁰. Lepingu kaudu tagas komisjon oma partneritele ja nende kaubale turvalise ja kiire juurdepääsu kaugematele paikadele, kuhu muidu oleks praktiliselt võimatu pääseda. Seega osutati humanitaarabi haavatavas olukorras olevatele elanikele ning täideti humanitaarabi rakenduskava üks peamine eesmärk.

Komisjon arvestas muudatustega, kuid ajapikendused peaksid olema paremini põhjendatud

50

Ligi pooled auditivalimi projektidest³¹ rakendati pikema aja jooksul kui algselt kavandatud (2–6 kuud), või suurema eelarvega (vt üksikasju VI lisas). Viiel juhul seitsmest anti ajapikendust (ilma eelarvet suurendamata) eelarve alakasutuste puhul, mis olid seotud rakendamisalaste viivitustega. Viivitused olid enamasti põhjendatud väliste teguritega. Suurem osa eelarve suurendamisest (viis juhtu seitsmest) olid seotud lisavajadustega, mis tekkisid olukorra halvenemisest või puuduvast stabiilsusest.

51

Ühel juhul oli pikenduse andmise peamiseks põhjuseks vajadus anda partnerile täiendavat aega, et „korraldada üleminek komisjoni toetuselt muule mehhanismile”. Komisjon tunnistas partneri esitatud muudatustaotluse hindamisel, et ta „ei olnud seda projekti 2014. aasta prioriteediks seadnud”³².

52

Kahel juhul anti pikendust olukordades, kui rakendamisega seotud viivitused olid peamiselt partnerite põhjustatud. Neil juhtudel otsustas komisjon jätta osa toetusest tagasi nõudmata ning mitte jagada seda ümber muudele projektidele (vt punkt 48). Selle asemel anti partneritele võimalus rakendada projekt nii suures ulatuses kui võimalik, tagades seeläbi abi jõudmise abivajajateni. Sellegipoolest ei antud pikendust esmajoones prioriseeritud vajaduste ja haavatavuse alusel.

Tõendeid hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamise kohta on vähe

53

Komisjoni strateegia poliitilised prioriteedid on hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamine (LRRD) ning arengukoostöö ja humanitaarabitegevuste parem koordineerimine. Puudus aga nende võimalike programmide analüüs, mida oleks saanud kombineerida ja vastavas piirkonnas kohaldada. Näiteks ei mainita komisjoni võimalikku osalemist tervisealase hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise strateegia arendamises, mis on üks tervishoiusektori erieesmärke 11 EAFi (2014–2020) raames koostatud KDV riiklikus näidisprogrammis³³.

54

Vaatlusalusel perioodil leiti vaid üks näide humanitaarabiprojektist, mis integreeriti perioodi 2014–2020 KDV riikliku näidisprogrammi raames välja töötatud terviseprogrammi³⁴. Ugandas antakse pagulastele maatükk ja teatud õigused osalemaks kohalikus majanduses³⁵. Humanitaarabi tugiteenuseid (nagu arstiabi) kasutas ka kohalik elanikkond, mis on parim viis kergendada pagulasi vastuvõtvate kogukondade koormat ja vältida pagulaste tõttu tekkida võivaid pingeid. Siiski puudusid näited positiivsest koostoimest arenguprogrammidega. Selle tulemusena võib humanitaarabi asendada muid jätkusuutlikke lahendusi, nagu tagasipöördumine, teise riiki ümber asumine või kohalik integreerumine.

55

OCHA (KDV humanitaarabi koordineerija) märkis, et humanitaarabi ja arengukoostöö asutuste vahelist koordineerimist tuleb parandada. See nimetati prioriteetseks valdkonnaks ka 2015. aasta KDV humanitaarabi rahastajate foorumil nimega „humanitaarabi osutamise hea tava rühm”³⁶. Hiljutises Maailmapanga avaldatud aruandes³⁷ soovitati samuti, et „arenguagentuurid peaksid rohkem tegelema ümberpaiknemise küsimustega Ida-Aafrika järvede piirkonnas”.

16Vt veebileht http://www.inform-index.org/Home

17Ida-Aafrika järvede piirkonna humanitaarabi rakenduskava (4. versioon, punkt 4), humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi kavandatud vastus, lk 10.

182015. aasta esialgsele eraldisele Ida-Aafrika järvede piirkonnale lisati veel 2 miljonit eurot, põhjuseks oli ± 80 000 Kesk-Aafrika pagulase sissevool KDVsse.

19Suurem osa rahastamistaotlusi esitatakse humanitaarabi rakenduskava esialgses versioonis toodud esialgseks kuupäevaks, mis enamasti on aasta lõpupoole või järgneva aasta alguses.

201) Kohandamine soo ja vanusega seotud erivajadustega.
2) Vastupanuvõimet puudutava tegevuse integreerimine, tehes kindlaks võimalused haavatavaid inimrühmi ohustavate potentsiaalsete riskide vähendamiseks ning nende elatise teenimise võimaluste parandamiseks. See hõlmab ka komisjoni soovitust oma partneritele uurida kohe alguses arenguabi andjate ja riiklike osalejate võimalikku koostoimet ja vastastikust täiendavust.
3) Kaitsetegevuste integreerimine, eesmärgiga vähendada ohustatud isikute ja rühmade füüsilist ja psühholoogilist ebaturvalisust.

21Puuduliku või ebatäieliku projektide hindamise tõi välja ka komisjoni siseauditi talitus oma aruandes ÜRO ametite ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega sõlmitud toetuslepingute kohta (19.6.2014).

22Erandid peavad olema põhjendatud, nagu oli kahe valimis oleva projekti puhul.

23Üks lõpparuanne oli auditi toimumise ajal veel saamata.

24Ühel juhul ei pidanud humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat kinni lõpparuande läbivaatamise tähtajast ega saatnud ka teabenõuet.

25Toiduabi pagulastele Loode-Tansaanias ning omaalgatuslike pagulasasunduste haldamine ja koordineerimine KDVs.

2620 kontrollitud projekti kohta tehti kokku 33 kohapealset külastust. 9 puhul neist sisaldas järelevalvearuanne piiratud arvul kommentaare.

27Üks ei olnud rahuldav.

282015. aastal oli see nii vähemalt kahe partneri puhul.

29Näiteks 2015. aastaks projektide valimisel lükkas humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat tagasi kolm projektitaotlust, osaliselt seetõttu, et eelnevalt rahastatud projektide järelevalve käigus tuvastas peadirektoraat rakendamisprobleeme.

30Leping võimaldab pakkuda õhutransporditeenuseid kaubaveoks ja humanitaarabi osutajate transpordiks Keenias ning vajaduse korral ka mujal (Mali, Tšaad jne).

3110 projekti 20st. 2014. aasta maksete assigneeringute puudusega seotud suurendamisi ei ole arvestatud. Kõik ajapikendused formaliseeriti lepingumuudatustes.

32Projekt nr 6. Väljavõte humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi kohapealse tehnilise assistendi hinnangust partneri esitatud muudatustaotlusele.

33Vt Riiklik näidisprogramm 2014–2020, lk 10–12.

342015. aasta humanitaarabi rakenduskavas märgiti, et komisjon jätkab 2014. aasta projekti rahastamist humanitaarabist, kuni arenguabi rahastamise leping on allkirjastatud.

35Uganda majutab riigi muudes osades ka Lõuna-Sudaanist ja Kesk-Aafrikast pärit pagulasi, kes ei kuulunud kontrollikoja auditi ulatusse. Seega piirduvad kontrollikoja kommentaarid Kongo pagulaste laagritega.

36Lähemalt vt http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, vt lk 11.

Järeldused ja soovitused

56

Komisjon haldas Ida-Aafrika järvede piirkonnas konfliktidest mõjutatud elanikkonnale antavat humanitaarabi üldiselt mõjusalt. Vajaduste hindamine oli põhjalik ning kasutatud lähenemisviis oli piisavalt paindlik, et tulla toime kiiresti muutuvate tingimustega konfliktidest mõjutatud piirkondades. Hädaolukordadeks (nagu kriisi järelkajad Burundis) oli olemas täiendav rahastamine. Kontrollitud projektid olid enamasti edukad pakiliste vajaduste rahuldamisel.

57

Tuvastati puudusi, millest mõned olid seotud puuduliku läbipaistvusega projektide elutsükli peamistes etappides. Kuigi komisjoni projektijuhtimise teabesüsteem annab kasulikku teavet projekti elutsükli kohta, ei paku see teatud valdkondades vajalikul määral teavet.

58

Piirkonna peamised prioriteedid tehakse kindlaks vajaduste hindamise abil ning toetus eraldatakse nende prioriteetide alusel. Siiski ei olnud võimalik kindlaks teha, kas valitud projektitaotlused hõlmasid prioriteetseid asukohti, sest nimetatud edasine prioriseerimine oli dokumenteerimata. Samuti ei olnud piisavalt tõendeid selle kohta, et projektitaotluste heakskiitmisel kasutati kõiki asjakohaseid kriteeriume ja üldpõhimõtteid, sest seda protsessi ei dokumenteeritud läbipaistvalt. Süsteem ei andnud piisavalt teavet projektide eeliste võrdlemiseks ning kindlakstegemiseks, kas valiti kõige asjakohasem projekt.

1. soovitus.
Komisjon peaks parandama valikumenetluse läbipaistvust

Valikuprotsessi peamised etapid peaksid olema selgelt dokumenteeritud, näitamaks, et valituks osutusid kõige asjakohasemad taotlused ja tagamaks, et valikuprotsess on läbipaistev. Soovitus tuleks rakendada järgmise valikuetapi ajaks.

59

Lisaks ei uuritud taotlustele lisatud eelarveid, et hinnata neis sisalduvate kulude mõistlikkust. Mõnel juhul olid esitatud eelarved ebapiisavad ja nende alusel ei olnudki võimalik hindamist teha. Sellel on tagajärjed projektide heakskiitmise etapis ning lisaks tähendab see ka seda, et kontrollimise eesmärgil edasistes etappides tehtud kulude analüüs ei pruugi olla usaldusväärne.

2. soovitus.
Taotluste maksumust tuleks enne nende heakskiitmist paremini analüüsida

Komisjon peaks pöörama rohkem tähelepanu kavandatud projektikuludele ning kõikidel juhtudel tuleks hinnata kulude mõistlikkust. Seoses sellega peaks komisjon nõudma partneritelt eelarvete esitamist, kust leiab analüüsiks vajaliku teabe. Kasutusele võiks võtta lühikese kontrollnimekirja, mis annaks tõendi kontrolliaspektidele vastavuse kohta. Soovitus tuleks rakendada järgmise valikuetapi ajaks.

60

Meetmete olemust silmas pidades on kohaldatav järelevalveraamistik rahuldav, sest tasakaalustab humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi vajaduse teabe järele halduskoormuse miinimumini viimise nõudega. Partnerite vahe- ja lõpparuannetes esitatud teave hilines aga sageli ning takistas komisjoni tekkinud probleemide kiirel lahendamisel ning edasise kavandamise jaoks kogemuste saamisel. Kuigi oli märke sellest, et mõnel juhul oli tehtud järelkontrolle, ei olnud see aga tagatud, sest probleeme ja nende lahendamiseks võetud meetmeid ei dokumenteeritud süstemaatiliselt. Järelevalve juures on oluline kohapealsete büroode esindajate kohalolek, mis toob kasu nii partneritele kui ka komisjonile. Kohapealsete büroode aruannetes ei tuvastatud aga mõnel juhul peamisi probleeme. Järelevalve on üldiselt asjakohane, kuid vaja on põhjalikumat järelkontrolli.

3. soovitus.
Komisjon peaks tegema selgeks, millises ulatuses lahendatakse järelkontrolli vajavad probleemid

Kõikide projektide haldusdokumendid tuleb aasta lõpuks üle vaadata, et neis oleksid vajalikud osad, mille abil teha kindlaks järelkontrolli vajavad küsimused ja võetud järelmeetmed.

4. soovitus.
Partnerite ja kohapealsete büroode poolne parem aruandlus peaks võimaldama võtta koheseid meetmeid

Partneritele tuleb pidevalt meelde tuletada nende kohustust esitada terviklikke ja õigeaegseid aruandeid. Komisjoni töötajad peaksid kohapealsete külastuste käigus kasutama kontrollnimekirja, et peamised küsimused oleksid kaetud. Soovitus tuleks rakendada käesoleva aasta lõpuks.

61

Humanitaarabi rakenduskava üldist rakendamist ei hinnata. Seetõttu ei saa selle tugevuste ja nõrkuste kaudu saadud kogemusi kasutada edasiste kavade koostamisel. Lisaks annaks sellist laadi hindamine kasulikku kokkuvõtvat teavet juhtimiseesmärkidel. Kontrollikoda märkis ka, et Ida-Aafrika järvede piirkonnas ei ole viimastel aastatel mingit hindamist toimunud.

5. soovitus.
Komisjon peaks võtma kasutusele üldise aruandlussüsteemi humanitaarabi rakenduskava rakendamise kohta

Komisjon peaks võtma kasutusele aruandlussüsteemi humanitaarabi rakenduskava tasandil, milles esitatakse kokkuvõtte väljunditest ja tulemustest, peamistest saadud kogemustest ning parimatest tavadest, mida rakendada järgnevate aastate humanitaarabi rakenduskavades. Ka tuleks aruandluses käsitleda strateegilisi küsimusi, nagu millist lähenemist kasutada pikaleveninud kriisi puhul.

62

Üldiselt saavutasid valimisse kuulunud kontrollitud projektid rahuldavad tulemused. Üks partner aga kulutas ära pea kogu eelarve, kuid saavutas vaid väikese osa kavandatud tulemustest. Mõnel juhul ei olnud ajapikenduse ja lisaeelarve võimaldamine põhjendatud. Komisjonipoolse tulemuste hindamise puhul oli mõnel juhul olemasolevat teavet arvestades ebaselge, kuidas komisjon järeldusteni jõudis.

6. soovitus.
Komisjon peaks looma selge seose saavutatud projektitulemuste ja makse tegemiseks kasutatud hindamise vahel

Komisjon peaks paremini kavandama, struktureerima ja dokumenteerima ainult osaliselt eduka meetme hindamist ning looma selge seose saavutatud tulemuste ja projekti üldise järelduse vahel enne lõppmakse heakskiitmist. Soovitus tuleks rakendada võimalikult peatselt.

7. soovitus.
Projektidele ajapikenduse ja täiendava rahastamise andmine peaks olema selgelt põhjendatud

Komisjon peaks partneritele võimaldatud ajapikendust ja täiendavat rahastamist selgelt põhjendama ning võtma rangeid meetmeid puudulike tulemuste korral. Soovitus tuleks rakendada kõigi tulevaste pikendamistaotluste puhul.

63

Kuigi komisjoni poliitika on hädaabi, taastamise ja arengukoostöö ühendamine, puuduvad tõendid selle poliitika rakendamise kohta. Tegelikkuses on tõenäolisem, et humanitaarabi kasutatakse olukordades, kus oleks asjakohasem kasutada muid jätkusuutlikke lahendusi, nagu tagasipöördumine, teise riiki ümber asustamine või kohalik integreerumine.

8. soovitus.
Komisjon peaks seadma prioriteediks hädaabi, taastamise ja arengukoostöö ühendamise

Selleks, et ühendada jõupingutused hädaabi, taastamise ja arengukoostöö alal, tuleks kasutada kõiki võimalusi. See hõlmab ka selle eesmärgi esikohale seadmist kavandamisprotsessi peamises etapis.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 10. mai 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

Ida-Aafrika järvede piirkonna kaart

II lisa

KDV pagulased 2016. aasta alguse seisuga

Allikas: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

III lisa

Kaart: Burundi pagulased seisuga 26. jaanuar 2016

©UNHCR, UNCS, Autor: UNHCR Regional Service Centre Nairobi. Allikas: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (vt jagu Kaardid).

IV lisa

Kontrollitud projektide nimekiri

a)jätkati piirkondliku projekti raames.

b)projekti jätkati, kuid erineva partneriga kui 2015. aastal. Rakenduspartner on sama.

 Lõppmakse tegemata, summa ikka esialgne.

V lisa

Kontrollitud vahe- ja lõpparuanded

VI lisa

Kontrollitud projektide muudatused

 Eelarve suurendamine maksete assigneeringute puudujäägi tõttu 2014. aastal

 Ajapikendus, kui vahendid olid projekti lõpupoole veel saadaval

 Eelarve suurendamine seoses uute/lisavajadustega

 Projektid, mis said lisarahastamist või ajapikendust

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

V

Kohustuslike kriteeriumide täitmise ametlikum dokumenteerimine võiks olla kasulik. Geograafilisi prioriteete täpsustatakse aga pidevalt komisjoni kohapealsete töötajate osalusega humanitaarabi kooskõlastamise foorumites ja humanitaarolukorda käsitlevate iganädalaste ajakohastatud kirjalike ülevaadete kaudu. Peale selle analüüsib komisjon eelarve üldise struktuuri mõistlikkust ja terviklikkust ning selle kooskõla kavandatud meetmetega.

VI

Kuna komisjon on kehtestanud terve teabevahetuskanalite ja järelevalvevahendite raamistiku, ei ole võimalik leida süsteemset seost aruande hilise esitamise ja probleemide hilise tuvastamise vahel.

VII

Seoses ajapikenduste ja lisaeelarvete põhjendamisega juhib komisjon tähelepanu asjaolule, et projekti iga muudatuse kohta sisaldab meetmedokument FichOp¹ kooskõlas kohaldatavate menetlustega projekti kestuse pikendamise põhjendust.

VIII

Hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamist peetakse endiselt prioriteetseks, ent selle rakendamisega KDVs on seotud märkimisväärsed piirangud, mida tuleb tunnistada. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat (DEVCO) ning humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat (ECHO) teevad tihedat koostööd, et tagada hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamine ning jagada teavet humanitaarolukorra kohta eri piirkondades, mille tulemuseks on näiteks hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisel põhinev terviseprogramm KDVs 11. EAFi raames.

Tähelepanekud

17

2016. aasta seisuga on hädaolukordades hariduse andmisest saanud humanitaarabi osutamise prioriteet üle maailma ja selleks on eraldatud 4% kogu eelarvest.

Vähene läbipaistvus projektivaliku etapis

Komisjon leiab, et probleem on pigem ebapiisavates ametlikes dokumentides kui väheses läbipaistvuses.

26

Geograafilisi prioriteete täpsustatakse pidevalt komisjoni kohapealsete töötajate osalusega kõikides humanitaarabi kooskõlastamise foorumites. Peale selle esitatakse humanitaarolukorra kohta igal nädalal ajakohastatud kirjalikke ülevaateid, mis annavad koos viimaste ajakohaste andmetega programmitöö jaoks vajalikku teavet.

Arvestades komisjoni kohalolu, tihedat koostööd teiste osalejatega ning selgeid kriteeriume komisjoni sekkumise alustamise kohta (elanikkonna sundränne relvakonflikti tõttu, mis toob kaasa pakilise vajaduse humanitaarabi järele), ei ole kahtlust selle suhtes, et valitud projektid viidi ellu prioriteetsetes piirkondades. Kõiki teatava prioriteetse piirkonna kohta esitatud projekte ei valita aga süstemaatiliselt, kui täitmata on mõni muu kohustuslik kriteerium ja/või kui puuduvad rahalised vahendid.

Peale selle on komisjon üha enam hakanud hädaolukordadeks valmisoleku ja neile reageerimise valdkonna partnereid valima laiemalt määratletud geograafilistes piirkondades, et arvestada kõikide esmase vastuvõtu piirkondadega, mis KDV idaosas aasta jooksul tekivad.

29

FichOpi suunistes, mille juhtkond 2016. aasta märtsis heaks kiitis, on esitatud juhised projektide analüüsimiseks, et põhjendada aruandes esitatavaid järeldusi.

Üldpõhimõtete puhul, mida süstemaatiliselt ei hinnatud, rõhutab komisjon, et soo ja vanuse/vastupanuvõime mõõdikud kehtestati alles hiljuti ning need on kohustuslikud alates vastavalt 2014. aasta juulist ja 2015. aasta jaanuarist. Kontrollikoja kasutatud valim (kõik projektid peale ühe käivitati enne 1. juulit 2014) vastab aga ajavahemikule, mil kõnealused mõõdikud ei olnud veel kehtestatud.

Kaitse puhul esines vaid väga üksikuid juhtumeid, mil seda komponenti taotluste analüüsimisel eraldi ei hinnatud.

30

Rahastamistaotlustega esitatud eelarvete üksikasjalikkuse küsimuses leiab komisjon, et partnerite esitatud eelarved olid kavandatud kulude mõistlikkuse hindamiseks piisavalt üksikasjalikud. Üksikasjalikkuse tase on kindlaks määratud üldtingimustes ning partnerluse raamlepingu suunistes, samuti finants- ja haldusraamistiku lepingus.

Komisjon analüüsib muu hulgas eelarve üldist struktuuri ja kooskõla kavandatud meetmega. Komisjoni talitused analüüsivad eelarve (ja selle jaotuse) mõistlikkust ja terviklikkust ning selle kooskõla kavandatud meetmetega, kasutades ajaloolisi võrdlusaluseid, kui need on kättesaadavad, või kohalikku turuteavet.

31

Vt komisjoni vastus punktile 30.

33 b)

Komisjon soovib lisada, et peaaegu pooli auditeeritud projekte on kontrollitud kaks korda.

36

Vahearuannete hilisem esitamine ei piira süstemaatiliselt komisjoni suutlikkust tegeleda võimalike tuvastatud probleemidega. Nagu näitavad ka muud teabevahetuskanalid ja järelevalvevahendid, ei ole tegelikult võimalik leida süsteemset seost aruande hilise esitamise ja selliste probleemidega tegelemise vahel, mida saab tuvastada juba enne vahearuannete kättesaamist.

Komisjonil on üldine järelevalveraamistik, mis hõlmab kohapealseid külastusi. Kõnealused humanitaarabiekspertide tehtavad regulaarsed kohapealsed külastused on kõige olulisem vahend selle hindamiseks, kas eeldatav tegevus toimub ja kas eeldatavaid tulemusi saavutatakse plaanipäraselt (tegeliku olukorra kontrollimine). Selliseid kohapealseid külastusi täiendab kohalikul tasandil toimuv pidev dialoog partneritega. Kohapeal viibimine võimaldab kõik probleemid kiiresti tuvastada ja nende suhtes koos partneriga järelmeetmeid võtta.

39

Finantsandmed ei ole komisjoni töötajate kohapealsete külastuste ajal kohalikul tasandil alati kättesaadavad. See selgitab, miks FichOpis rahalisest rakendamisest enamikul juhtudel aru ei anta. Komisjon kaalub võimalusi selle probleemi lahendamiseks.

3. selgitus. Näited kohapealseid külastusi käsitlevates aruannetes esile toodud puuduste mõju analüüsi puudumisest

Katangas toiduga kindlustatuse tagamiseks ellu viidud mitme rahastajaga ÜRO projekti puhul tehakse järelevalvet meetme eelarve üle riigi, mitte provintsi tasandil. ÜRO amet esitab rahastamistaotluse kogu aasta kohta. Teised rahastajad teevad makseid jooksvalt ja need muutuvad aasta jooksul pidevalt. Seega saab partner esitada meetme kogueelarve alles aasta lõpus, kui kõik maksed on registreeritud. Seepärast ei olnud finantsandmed komisjoni töötajate kohapealse külastuse ajal kättesaadavad ja seega ei olnud võimalik selle aspekti kohta mingit järeldust teha.

Peale selle kohaldatakse mitme rahastajaga meetme puhul finants- ja haldusraamistiku lepingu sätteid. Sellistel juhtudel käsitatakse meetme rahastamiskõlblike kulude kogusummat, millele on osutatud eritingimustes, prognoosina, mis võib muutuda meetme rakendamise vältel, st juhul, kui teistelt rahastajatelt oodatavaid makseid ei laeku. Meetme kogueelarve muudatused iseenesest ei too kaasa mingeid muutusi komisjoni maksetes. Sel põhjusel ei teavitanud partner ametlikult komisjoni meetme kogueelarve muutumisest ja ta ei olnud kohustatud esitama muudatustaotlust. Rahvusvahelisi organisatsioone või ÜRO ameteid hõlmavate mitme rahastajaga meetmete puhul võib partner arvandmeid aruandluse järgmises etapis ühepoolselt ajakohastada, et kajastada eelarves toimunud muutusi.

40

Seni kehtinud auditistrateegia aegus 2015. aasta lõpus ning ECHO kõrgemal juhtkonnal on pooleli ajavahemikku 2016–2020 hõlmava uue auditistrateegia (sh uue valimite moodustamise metoodika) heakskiitmine. Uue metoodikaga püütakse tõepoolest saavutada suurem sünergia järelevalveraamistikuga, eelkõige seeläbi, et võetakse arvesse riskianalüüse, mille tegevusüksused on partnerite ja meetmete kohta koostanud.

42

KDV puhul kavandati hindamist 2016. aastal, aga käimasoleva tulemusauditi tõttu ei ole see enam prioriteet. Tõenäoliselt lisatakse see 2017. aasta hindamisprogrammi.

44

Tegemist on ilmselgelt küsimusega, mis nõuab teatavaid kohandusi praeguses infosüsteemis (APPEL), ning komisjon uurib võimalusi selle puuduse kõrvaldamiseks.

47

FichOpi suunised, mille komisjon 2016. aasta märtsis heaks kiitis, peaksid aitama parandada hinnangus sisalduva teabe järjepidevust.

48

Menetlust komisjoni makse vähendamiseks puuduliku/osalise/hilise rakendamise tõttu on harva kasutatud.

Keeruline on täpselt ja õigesti hinnata, kas ebarahuldavad tulemused on tingitud kehvast toimimisest või tulenevad kontekstist (konteksti muutumine, juurdepääsu puudumine, julgeolekuga seotud ja logistilised piirangud).

Uue, 2014. aasta partnerluse raamlepingu sätetega on komisjonile ette nähtud võimalus vähendada toetust juhul, kui meedet ei ole rakendatud või kui seda on rakendatud puudulikult, osaliselt või hilinemisega. Komisjon on tugevdanud ja selgitanud sisemenetlusi eesmärgiga tagada, et igasugune vähendamine on õiguslikult korrektne ning proportsionaalne puuduse raskusastme ja ulatusega. Kui tulemusi ei ole saavutatud, on edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja esitatud märkega „õigsus tõendatud” kaasas lisa, milles on põhjendatud makse vähendamist puudulike tulemuste tõttu, või vääramatu jõu argumendist lähtuv põhjendus.

Oht, et puudulike tulemustega kaasneva menetluse tõttu kaotatakse eelarvevahendeid, on aga väga väike, sest võimalikud vabanenud summad saab asjaomase humanitaarabi rakenduskava rakendamisaja (24 kuu) jooksul teha kättesaadavaks muude projektide jaoks. Võimalike vabanenud summade taaskasutamise suutlikkust tõendab ECHO eelarve täitmise määr, mis on aastate jooksul püsinud 98% juures.

5. selgitus. Omaalgatuslike pagulasasunduste haldamine ja koordineerimine KDVs (nr 18)

57 300 euro suurune summa arvutati 3. punkti tulemuse kogukulude (572 998 eurot) põhjal; rakendamisel esinenud viivituste tõttu saavutati see tulemus osaliselt. Komisjon kohaldas puudulike tulemuste tõttu 10%-list määra, mis lisandus maha arvatud rahastamiskõlbmatutele kuludele.

Sama partneriga sõlmiti tõepoolest leping ka järgmisel aastal, kuna ta on riigi tasandil volitatud partner laagrite koordineerimise ja haldamise valdkonnas ning seega oluline partner konfliktipiirkondades toimuva elanikkonna sundrände küsimustes. Komisjon otsustas oma makseid vähendada, kuid säilitada strateegilistel põhjustel siiski teatav toetus.

51

Tingituna asjaolust, et pagulaste arvuga seotud koormus on aastate jooksul oluliselt vähenenud (250 000 inimeselt vähem kui 70 000 inimeseni), oli komisjon sunnitud juhtiva ameti kaudu antavat toetust otstarbekamaks muutma (tulenevalt koormuse vähenemisest vähenes rahastatavate partnerite arv).

Ent kuna selle meetme partnerile oli komisjoni toetus mitmeks aastaks juba antud, oli soovitatav sujuv väljumisstrateegia / tegevuse üleandmine juhtivale ametile, et piirata võimalikku kahjulikku mõju abisaajatele (tagades põhiliste tervishoiuteenuste jätkumise). Sellega seoses lubati teha 2013. aasta humanitaarabi rakenduskavas muudatus, millega pikendati lepingut veel kuue kuu võrra ning anti täiendavaid vahendeid 450 000 euro ulatuses, kasutades olemasolevaid rahalisi vahendeid.

52

Nimetatud meetme puhul anti pikendus esmajoones prioriseeritud vajaduste ja haavatavuse alusel. Selliste pikendustega nõustumise põhjused on alati olnud seotud abisaajate vajadustega – andes partnerile lisaaega, on komisjon selgelt esikohale seadnud abisaajate pakiliste vajaduste täitmise. Toetuse tagasinõudmine või muudele projektidele ümbersuunamine oleks võtnud liiga kaua aega ja sel juhul oleksid hetkevajadused täitmata jäänud. Seda ei peetud realistlikuks valikuvõimaluseks.

53

Komisjoni humanitaarabi ja arengukoostöö valdkonna peadirektoraadid uurivad tihedas koostöös kõiki võimalusi, kuidas tagada hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamine, ning jagavad tavaliselt teavet humanitaarolukorra kohta KDV eri piirkondades. Komisjoni tasandil on see endiselt prioriteetne, kuid KDV kontekstis esineb hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisel olulisi piiranguid.

KDV puhul lähtub komisjoni arengukoostöö Cotonou lepingust, mille kohaselt on juhtroll KDV valitsusel, kes määrab kindlaks prioriteedid. Ainus sihtvaldkond, mis võib teoreetiliselt olla seotud komisjoni antava humanitaarabiga, on tervishoid. Valitsuse poliitika kohaselt suunatakse arengu- ja kahepoolne abi hooletusse jäänud aladele väljaspool konfliktipiirkondi, sest võrreldes konfliktidest haaratud piirkondadega riigi idaosas, paistavad rahvusvahelised osalejad olevat nende toetamisest loobunud. Arenguabi andjate ja riigiasutuste seisukohast on nendele aladele keskendumine loomulik, sest need pakuvad stabiilsust ja turvalisust ning seal puudub oht, et projektidest vägivalla tõttu loobutakse. Seepärast avaldab stabiilsetesse piirkondadesse investeerimine suurema tõenäosusega teatavat mõju vaesuse vähendamisele. Peale selle tajutakse õigustatult, et riigi idaosa konfliktipiirkonnad (kuhu on suunatud komisjoni antav humanitaarabi) saavad kasu humanitaarabi andjate (vabaühendused) suuremast kohalolekust, samal ajal kui ülejäänud riigis on kohal väga vähe organisatsioone, et tegeleda struktuursete probleemide ja kroonilise vaesusega. Komisjonilt ei saa eeldada hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamist käsitlevate arutelude algatamist piirkondades, kus keskpikas perspektiivis esineb oht, et projektidest loobutakse või et neid mõjutavad oluliselt hädaolukorrad. Viimase viie aasta jooksul on ainus suhteliselt stabiilne piirkond riigi idaosas olnud varem Issanda Vastupanuarmeest mõjutatud alad Ülem-Weles ja Alam-Weles (Idaprovintsi põhjaosas), millega seoses on komisjoni talitused pidanud läbirääkimisi edukaks üleminekuks hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisele. KDV idaosa ülejäänud piirkonnad, kus antakse komisjoni humanitaarabi, on endiselt ebastabiilsed ning kaardil ei ole võimalik näidata ainsatki piirkonda, kus ei toimuks terve aasta vältel või kauemgi relvarühmituste tegevust, tapmisi ja/või sundrännet.

Seepärast on võimalused sellises kontekstis piiratud, ent kui tingimused on geograafilises mõttes täidetud (piirkond stabiliseerub) ning vastavad valitsuse prioriteetidele / sihtvaldkondadele (tervishoid) ja prioriteetsetele piirkondadele (Ida-Kasai, Lomami, Lulua, Põhja-Kivu, Ituri, Ülem-Wele, Kesk-Kongo), soovitatakse tungivalt ühendada hädaabi, taastus- ja arenguabi. Auditiperioodi jooksul on selline stsenaarium tõepoolest ühel korral aset leidnud (vt eespool).

Hiljuti pidasid DEVCO ja ECHO läbirääkimisi Lõuna-Kivu provintsis asuva Panzi haigla toetamise üleandmise kohta, mille tulemuseks on DEVCO 3 miljoni euro suurune projekt (mida rahastatakse üleilmsete avalike hüvede ja probleemide programmi raames). Kõnealuse meetme eesmärk on viia keskus vastavusse EAFi riiklikust terviseprogrammist toetatavate üldhaiglate standarditega, et tulevikus oleks võimalik see programmi kaasata.

Muud hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamise algatused toimuvad väljaspool konfliktipiirkondi (toiduga kindlustamatuse sektoris Kasai provintsides ning tervishoiu ja vee sektoris koolerast mõjutatud aladel).

54

Võttes arvesse Ida-Kongos valitsevat olukorda, eriti julgeolekut, on seni olnud võimalik rakendada vaid üks hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamise projekt (tervishoiu valdkonnas). Komisjon kasutab aga jätkuvalt kõiki olemasolevaid võimalusi hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamiseks (näiteks Panzi haigla toetamise algatus Lõuna-Kivus või missioon Põhja-Kivus, mida liidu delegatsioon KDVs kaalub). Komisjon on võtnud tööle tervishoiuspetsialisti, et jätkata kõikide hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamise võimaluste uurimist.

Uganda puhul juhib komisjon tähelepanu sellele, et Uganda valitsus on koostanud pagulasi hõlmava arengukava, mis toob kokku humanitaarabi ja arengukoostöö asutused, et arutada seoses pagulastega pikaajalisi lahendusi, millesse on kaasatud vastuvõtvad kogukonnad.

55

Asjaolu, et kõnealust küsimust ei ole lahendatud ja et see igal aastal uuesti prioriteedina esile kerkib, osutab mitmele piirangule/probleemile, mis seda takistavad.

Mitme põlvkonna kogenud arengukoostöö- ja humanitaarabieksperdid on püüdnud seda küsimust lahendada, kuid suurema eduta. Isegi ÜRO stabiliseerimismissioon KDVs (MONUSCO), millel on sihtotstarbeline stabiliseerimisüksus, on teinud viimase kahe aasta vältel plaane ja pidanud koosolekuid M23 mässuliste käest vabastatud alade stabiliseerimiseks, kuid neil ei ole ette näidata mitte ühtegi projekti, rääkimata sellest, et endised M23 alad on praegu abitöötajate jaoks üks ohtlikumaid kohti (ja veelgi vähem sobilikud arengukoostöö asutustele, kelle riskide võtmise künnis on madalam).

Hädaabi, taastus- ja arengukoostöö ühendamisel takistavad edu saavutamast samad probleemid, mille on kindlaks teinud mitu komisjoni talitust: konfliktiolukord, turvalisuse puudumine ja elanikkonna sundränne, mis ei soodusta arengukoostöö meetmeid. Hädaabi, taastus- ja arengukoostööd on võimalik ühendada ainult siis, kui täidetud on miinimumtingimused, kuid konfliktipiirkondades, kus ECHO on töötanud, see nii ei ole.

Järeldused ja soovitused

57

Komisjon leiab, et probleem on pigem ebapiisavates ametlikes dokumentides kui väheses läbipaistvuses.

1. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon leiab, et probleem on pigem ebapiisavates ametlikes dokumentides kui väheses läbipaistvuses.

Komisjon on selleks juba samme astunud FichOpi suuniste vastuvõtmisega 2016. aasta märtsis. Samuti koostatakse jätkuõppe programm selle tagamiseks, et töötajad on nende suunistega tutvunud ja suudavad neid järgida.

59

Partnerite esitatud eelarve üksikasjalikkuse tase on kindlaks määratud üldtingimustes ning partnerluse raamlepingu suunistes. Asjaomast üksikasjalikkuse taset peetakse piisavaks, et hinnata kavandatud kulude mõistlikkust. Teabe taseme suurendamine ei tooks kaasa reaalset lisaväärtust.

2. soovitus

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Ühelt poolt märgib komisjon, et eelarve, nagu see on määratletud üldtingimustes, partnerluse raamlepingu suunistes ning finants- ja haldusraamistiku lepingu partneritele mõeldud suunistes, on piisavalt üksikasjalik tulemuste saavutamiseks vajalike kulude mõistlikkuse hindamiseks. Komisjoni talitused juba analüüsivad eelarve (ja selle jaotuse) mõistlikkust, terviklikkust ning kooskõla kavandatud meetmetega, kasutades ajaloolisi võrdlusaluseid, kui need on kättesaadavad, või kohalikku turuteavet.

Teiselt poolt võib osutuda vajalikuks koostada kontrollnimekiri kõnealuse analüüsi dokumenteerimiseks või lühisuunised hindamise kohta.

60

Teabe hilisem esitamine partnerite poolt ei takista süstemaatiliselt komisjonil tekkinud probleeme kiirelt lahendada ja edasise kavandamise jaoks kogemusi saada. Tänu teabevahetus- ja järelevalveraamistikule, mille komisjon on koos oma partneritega kehtestanud, ei ole võimalik leida süsteemset seost aruande hilise esitamise ja probleemide varajase tuvastamisega seotud võimalike raskuste vahel. Komisjoni töötajate regulaarsed kohapealsed külastused on üks vahend selle hindamiseks, kas eeldatav tegevus toimub ja kas eeldatavaid tulemusi saavutatakse plaanipäraselt (tegeliku olukorra kontrollimine). Selliseid kohapealseid külastusi täiendab kohalikul tasandil toimuv pidev dialoog partneritega.

3. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega ja uurib võimalusi komisjonisisese aruandlussüsteemi parandamiseks selles valdkonnas.

4. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega, et kontrollkülastuste tulemuseks peaks olema peamiste küsimuste süsteemne hindamine. 2016. aasta märtsis kehtestatud FichOpi suunised sisaldavad järelevalvet käsitlevat jagu, milles on esitatud juhised kontrollkülastusi tegevatele komisjoni töötajatele. Kavas on korraldada koolitusi kõnealuste suuniste süstemaatilise kasutamise soodustamiseks ja tagamiseks. Kontrollnimekirja kasutuselevõtmist peetakse aga üleliigseks.

61

KDV puhul kavandati hindamist 2016. aastal, aga käimasoleva tulemusauditi tõttu ei ole see enam prioriteet. Tõenäoliselt lisatakse see 2017. aasta hindamisprogrammi.

5. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega ja uurib võimalusi, mis aitaksid soovituse eesmärki täita, võttes arvesse üldise aruandlusstruktuuri tõhusust.

6. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega ja on seisukohal, et FichOpi suuniste vastuvõtmisega 2016. aasta märtsis on ta selleks juba samme astunud. Suunised peaksid aitama parandada hinnangus sisalduva teabe järjepidevust ning luua vajaliku seose saavutatud tulemuste ja üldise järelduse vahel.

7. soovitus

Komisjon nõustub, et täiendavat rahastamist ja ajapikendusi on vaja selgelt põhjendada. Tegelikult on piisav raamistik juba kehtestatud. Projektide mis tahes ajapikendused ja täiendav rahastamine kiidetakse heaks partneri esitatud põhjenduse alusel. Põhjenduse hinnang, mille koostavad töötajad kohapeal ja peakontoris, kantakse lõpuks FichOpi, et juhtkond selle heaks kiidaks.

8. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise prioriteediks seadmise kohta ning jätkab oma jõupingutusi tagada, et see kajastuks konkreetsetes meetmetes.

Kuigi nimetatud üldeesmärk on komisjoni tegevuskavas olulisel kohal, on seda eesmärki KDV konteksti eripärade tõttu äärmiselt raske saavutada, sest piiranguid ei ole võimalik kõrvaldada.

1FichOp („fiche opérationnelle”) on humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi (ECHO) kasutatav vahend, milles dokumenteeritakse kohapealsete ekspertide, vastutavate ametnike, assistentide ja rahandusametnike poolt humanitaarmeetmete kohta koostatud tegevusanalüüside ja võetud järelmeetmete põhiaspektid kogu meetme tsükli vältel; hilisemas etapis kasutatakse seda statistilistel eesmärkidel ja kontrolljälje tagamiseks. Seda on nimetatud käesoleva aruande punktis 29.

QJ-AB-16-014-ET-E    ISSN 1977-5652

Audiitorid järeldavad, et üldiselt haldas komisjon humanitaarabi konfliktidest mõjutatud elanikkonnale Ida-Aafrika järvede piirkonnas mõjusalt.
Rahastamine oli suunatud hästi määratletud peamistele prioriteetidele, kuid prioriteetide täpsustamise ja sobivaimate projektide valimise etapp ei olnud piisavalt selge. Ei olnud võimalik kindlaks teha, kas valituks osutusid kõige sobivamad projektid.
Üldiselt oli komisjoni järelevalve asjakohane, kuigi komisjon oleks võinud saadud teavet paremini kasutada. Võttes arvesse piirkonna probleeme, saavutas suurem osa kontrollitud projekte rahuldavad tulemused.