EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5074-2 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/67352 | QJ-AB-16-014-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-5017-9 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/22711 | QJ-AB-16-014-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5024-7 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/679027 | QJ-AB-16-014-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Sivulla 36 olevan taulukon ja sivulla 37 olevan kartan käyttöön tai toisintamiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi | 28.4.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 15.3.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 10.5.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 2.6.2016

FI
2016

nro 15

Erityiskertomus

Hallinnoiko komissio
vaikuttavasti
humanitaarista apua
konflikteista kärsivälle
väestölle Afrikan suurten
järvien alueella?

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen III jaosto, joka vastaa ulkoisten toimien menoaloihin kohdistettavista tarkastuksista. Kertomuksen esittelevä jäsen on jaoston puheenjohtaja Karel Pinxten. Hänen lisäkseen kertomuksen laatimiseen osallistuivat kabinettipäällikkö Gerard Madden; Gérald Locatelli ja Beatrix Lesiewicz, jotka vastasivat tarkastuksen tuesta ja laadunvarmistuksesta; tehtävävastaava Myriam Cazzaniga sekä tarkastajat Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein ja Roberto Ruiz Ruiz.

Vasemmalta oikealle: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Sisällys

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Rahoitus on kohdennettu hyvin määriteltyihin keskeisiin painopisteisiin, mutta myöhempi priorisointivaihe ei ole riittävän selkeä

Komissio on yksilöinyt Afrikan suurten järvien alueen tarpeet asianmukaisesti

Komission toimet ovat asianmukaisia

Hankkeiden valintavaihe ei ole riittävän läpinäkyvä

Komission toteuttama seuranta on yleisesti ottaen asianmukaista, joskin saatuja tietoja voitaisiin hyödyntää paremmin

Komissio saa useimmiten riittävästi tietoja hankkeiden etenemisestä

Jatkotoimet ovat riittämättömiä

Useimmissa tutkituista hankkeista päästiin asianmukaisiin tuloksiin

Kaiken kaikkiaan saavutukset olivat myönteisiä, mutta eräissä tapauksissa komission arviota ei ole perusteltu selkeästi

Komissio reagoi muutoksiin, mutta se olisi voinut perustella jatkoajan myöntämisen paremmin

On vain vähän näyttöä siitä, miten hätäapu, kunnostustoimet ja kehitysyhteistyö pyritään niveltämään toisiinsa

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | Kartta: Afrikan suurten järvien alue
Liite II | — | Kongon demokraattisesta tasavallasta saapuneet pakolaiset vuoden 2016 alussa
Liite III | — | Kartta: Burundista saapuneet pakolaiset 26. tammikuuta 2016
Liite IV | — | Tarkastetut hankkeet
Liite V | — | Tutkitut väli- ja loppukertomukset
Liite VI | — | Läpikäytyjen hankkeiden muutokset

Komission vastaus

Lyhenteet

AGL: Afrikan suuret järvet

DRC: Kongon demokraattinen tasavalta

ECHO: Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto

EKR: Euroopan kehitysrahasto

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

OCHA: Humanitaarisen avun koordinaatioyksikkö

Tiivistelmä

I

Afrikan suurten järvien alue on viime vuosikymmeninä kärsinyt konflikteista, joiden seurauksena valtavat ihmismäärät ovat joutuneet siirtymään asuinseuduiltaan. Konflikteista on lisäksi aiheutunut vakavia humanitaarisia seurauksia. Komissio on rahoittanut humanitaarisia hankkeita vuodesta 1994 alkaen. Se ponnistelee edelleen löytääkseen ratkaisuja konfliktien ja levottomuuksien aiheuttamiin ongelmiin.

II

Tällä hetkellä tilanne on vaikein Kongon demokraattisessa tasavallassa (DRC), jossa on noin 1,6 miljoonaa kotimaansa sisällä siirtymään joutunutta henkilöä. Naapurimaissa, lähinnä Burundissa, Ruandassa, Ugandassa ja Tansaniassa, on nykyisin noin 437 000 pakolaista Kongosta. Burundissa vuonna 2015 puhjenneiden levottomuuksien vuoksi pakolaisten kokonaismäärä on kasvanut noin 236 000 hengellä. Humanitaarista apua annetaan pakolaisten ja asuinsijoiltaan siirtymään joutuneiden henkilöiden lisäksi paikalliselle väestölle, joka kärsii konflikteista tai ottaa vastaan pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä.

III

Kyseinen apu koostuu majoituksesta, elintarvikkeista, terveydenhuollosta ja muista peruspalveluista. Komissio antaa apua tekemällä tiivistä yhteistyötä kansainvälisten kansalaisjärjestöjen, Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen ja muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Humanitaariseen apuun osoitettiin Afrikan suurten järvien alueella kaudella 2011–2015 noin 300 miljoonaa euroa.

IV

Tarkastajat totesivat, että komissio hallinnoi konfliktista kärsivälle Afrikan suurten järvien alueen väestölle antamaansa humanitaarista apua yleisesti ottaen hyvin. Tarpeet arvioitiin kattavasti ja kyvystä vastata muuttuviin olosuhteisiin joustavasti varmistuttiin. Useimmilla tarkastetuista hankkeista kyettiin vastaamaan asianmukaisesti erityistarpeisiin. Tarkastajat havaitsivat kuitenkin joitakin puutteita.

V

Maantieteellisten painopisteiden määrittämisen ja hanke-ehdotusten arvioinnin eri vaiheista ei ollut riittävästi asiakirjaevidenssiä. Niin ollen ei ollut mahdollista määrittää, vastasivatko valitut hankkeet relevantteja kriteereitä ja tulivatko tarkoituksenmukaisimmat hankkeet valituiksi. Ehdotusten ansioita punnittaessa kustannustehokkuudelle ei annettu riittävää painoarvoa.

VI

Vaikea työskentely-ympäristö huomioon ottaen seurantakehystä voidaan pitää asianmukaisena. Raportit kumppaneilta saatiin kuitenkin usein myöhässä, mikä vähensi niiden käyttökelpoisuutta. Komission kenttähenkilöstön asiantuntemuksesta oli apua rahoitusta saaville kumppaneille, mutta paikan päälle tehdyistä käynneistä ei raportoitu riittävän kattavasti. Esiin tulleisiin ongelmiin liittyviä jatkotoimia ei kirjattu riittävällä tavalla, joten oli mahdotonta varmistaa, oliko ongelmat ratkaistu asianmukaisesti. Kokonaisvaltaisemmalla tasolla voidaan todeta, että humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmasta ei raportoida tavalla, joka mahdollistaisi yleiskuvan saamisen tuloksista ja kokemuksista.

VII

Tarkastettujen hankkeiden tulokset olivat yleensä tasoltaan hyväksyttäviä. Yksi kumppaneista oli kuitenkin käyttänyt suurimman osan määrärahoistaan saaden aikaan vain pienen prosenttiosuuden suunnitelluista tuloksista. Muutamissa tapauksissa ei ollut nähtävissä, miksi jatkoajan myöntäminen ja lisävarat olivat tarpeen. Komission laatimissa tulostenarvioinneissa annetuista tiedoista ei aina selvinnyt, kuinka johtopäätöksiin oli tultu.

VIII

Vaikka komissio ja muut rahoittajat ovat laajalti pitäneet hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä (LRRD) toivottavana, sen toteuttamisesta käytännössä on vain hyvin harvoja esimerkkejä. Jos tähän tavoitteiseen ei pyritä erittäin aktiivisesti, vaarana on, että mahdollisuudet siirtyä humanitaarisesta avusta kehitysapuun jäävät käyttämättä.

IX

Kertomuksen kohdissa 58–63 esitetään joukko suosituksia, joiden tarkoituksena on auttaa komissiota hallinnoimaan entistä paremmin niin Afrikan suurten järvien alueella kuin muuallakin antamaansa humanitaarista apua.

Johdanto

01

Afrikan suurten järvien alue koostuu Burundista, Kongon demokraattisesta tasavallasta (DRC), Keniasta, Ruandasta, Tansaniasta ja Ugandasta (ks. kartta liitteessä I). Alueella ovat puhjenneet eräät Afrikan mantereen viime vuosikymmenten pahimmista konflikteista. Kongon itäosissa aseelliset ryhmittymät, myös Kongon armeija, loukkaavat edelleen ihmisoikeuksia ja syyllistyvät väkivaltaisuuksiin ja ryöstöihin, joihin liittyy raiskauksia, ihmiskaappauksia ja lasten pakkovärväystä. Tästä aiheutunut humanitaarinen kriisi Kongon demokraattisessa tasavallassa kuuluu maailman monimutkaisimpiin ja pitkäaikaisimpiin hätätilanteisiin, ja sen tapahtumapaikkana on yksi maailman köyhimmistä maista¹. Burundin presidentinvaalit, jotka pidettiin heinäkuussa, aiheuttivat huhtikuun 2015 lopussa väkivallan kierteen ja levottomuuksia, joiden vuoksi sadattuhannet ihmiset joutuivat pakenemaan maastaan.

02

Vuoden 2015 lopulla Kongon demokraattisessa tasavallassa oli noin 1,6 miljoonaa kotimaansa sisällä siirtymään joutunutta henkilöä. Lisäksi naapurimaissa, etenkin Burundissa, Ruandassa, Ugandassa ja Tansaniassa, oli yli 437 000 pakolaista Kongosta (ks. liite II). Tammikuun 2016 loppuun mennessä 236 000 burundilaista oli paennut maastaan. Heistä suurin osa on nyt pakolaisleireillä Ruandassa ja Tansaniassa (ks. liite III, josta ilmenee alueen eri maihin paenneiden burundilaisten määrä).

Kuva 1

Kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden asutusalue (Kibabi - Kishusha, Masisi, Pohjois-Kivu; 6 360 ihmistä elokuun 2015 lopussa)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

03

EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 214 artikla muodostaa perustan EU:n sitoumukselle antaa humanitaarista apua avustamalla ja suojelemalla luonnon tai ihmisen aiheuttamien suuronnettomuuksien uhreja eri puolilla maailmaa. Humanitaarisen avun yleinen toimintakehys määritellään humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa vuodelta 2008². Kyseisestä poliittisesta asiakirjasta ilmenee EU:n näkemys, joka pohjautuu yhteisiin periaatteisiin. Niiden tarkoituksena on parantaa EU:n humanitaaristen avun johdonmukaisuutta, vaikuttavuutta ja laatua.

04

Komission humanitaarisen avun päätavoitteista (ks. laatikko 1) ja avun toteuttamista ja hallintoa koskevista säännöksistä säädetään humanitaarisesta avusta annetussa asetuksessa vuodelta 1996³. Apu on tarkoitettu kaikkein heikoimmassa asemassa olevalle väestölle ja sen perustana ovat humaanisuuden, puolueettomuuden, tasapuolisuuden ja riippumattomuuden periaatteet. Lisäksi sillä tuetaan humanitaaristen toimien puolustamista sekä humanitaaristen periaatteiden ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden toteuttamista.

Laatikko 1

Unionin humanitaarisen avun pääasialliset tavoitteet⁴

a)pelastaa ja suojella ihmishenkiä hätätilanteissa ja välittömästi niiden jälkeisissä tilanteissa sekä sellaisissa luonnonmullistuksissa, jotka ovat aiheuttaneet ihmishenkien menetyksiä, ruumiillisia ja psykososiaalisia kärsimyksiä sekä huomattavaa aineellista vahinkoa

b)tarjota tarvittavaa apua (…) pitkittyneiden (…) kriisien (…) uhreiksi joutuneille väestöille, jos erityisesti ilmenee, että kyseisten väestöjen omat viranomaiset eivät pysty auttamaan niitä tai kyseisiä viranomaisia ei ole

c)osallistua avun lähettämistä ja sen perille pääsyä koskevaan rahoitukseen (…)

d)kehittää (…) lyhytaikaisia kunnostus- ja jälleenrakennustoimia (…) ottaen mahdollisuuksien mukaan huomioon pitkän tähtäimen kehitystavoitteet

e)vastata väestöjen sellaisten liikkeiden (pakolaiset, kotiseudultaan siirtyneet ja kotiseudulleen palaavat henkilöt) seurauksista, jotka johtuvat luonnonmullistuksista tai ihmisten aiheuttamista suuronnettomuuksista, sekä viedä päätökseen väestöjen kotimaahansa takaisin ottamista (…) koskevaan apuun liittyvät toimet (…)

f)turvata luonnonmullistusten tai vastaavien poikkeuksellisten olosuhteiden riskeihin valmistautuminen ennakolta ja ottaa käyttöön asianmukainen varoitus- ja väliintulojärjestelmä

g)toteuttaa selkkausten tai vastaavien poikkeuksellisten olosuhteiden uhrien suojelutoimet voimassa olevien kansainvälisten sopimusten mukaisesti.

05

Komission alun perin Afrikan suurten järvien alueelle humanitaariseen apuun osoittamien määrärahojen⁵ määrä vaihteli 52 miljoonasta eurosta (vuonna 2011) 47 miljoonaan euroon (vuonna 2015). Kun hätäapuvarauksesta⁶ tai Euroopan kehitysrahastosta (EKR)⁷ oli saatu täydentävää rahoitusta, käytetty määrä kasvoi keskimäärin 63 miljoonaan euroon vuodessa (ks. kaavio 1). Näiden määrien lisäksi komissio käytti vuosittain noin 1,8 miljoonaa euroa Kongon demokraattisesta tasavallassa sijaitsevaan paikallistoimistoonsa ja 7 miljoonaa euroa ilmakuljetuksiin Afrikan suurten järvien alueella⁸.

06

Komission antamaan humanitaariseen apuun tarkoitettu rahoitus kanavoidaan eri puolille maailmaa noin 200 kumppanin⁹ kautta. Komissio on tehnyt kumppanien kanssa kumppanuutta koskevan puitesopimuksen¹⁰ 4–5 vuoden ajaksi. Kumppanit ovat kansainvälisiä kansalaisjärjestöjä, kansainvälisiä organisaatioita¹¹ tai Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjä. Afrikan suurien järvien alueella jakauma oli seuraava: kansalaisjärjestöt 46 prosenttia, kansainväliset organisaatiot 7,3 prosenttia ja YK 46,7 prosenttia. Rahoitettavat hankkeet kestävät humanitaarisen avun erityispiirteiden vuoksi muutamasta kuukaudesta 18 kuukauteen.

07

Komissio tekee vuosittain koko maailman kattavan päätöksen humanitaariseen apuun alun perin myönnettyjen talousarviovarojen jakautumisesta. Tarpeidenarvioinnin pohjalta laaditussa humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa ja teknisessä liitteessä (toimintasuositukset mukaan lukien) eritellään ehdotetut toimet kriisi-, maa- tai aluekohtaisesti, samoin kuin vastaavat määrärahat. Kumppanit hyödyntävät humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaa laatiessaan rahoituspyyntöjä.

08

Afrikan suurten järvien aluetta koskevien rahoituspyyntöjen arviointi (valintamenettely) suoritetaan pääasiassa vuoden alussa. Lisäarviointeja saatetaan tehdä vuoden mittaan tilanteen kehittymisen mukaisesti. Valitut hankkeet kestävät 3–12 kuukautta. Kestoa voidaan jatkaa kuuteen kuukauteen tai kaikkiaan enintään 18 kuukauteen saakka.

Kaavio 1

Humanitaarisen avun toteutussuunnitelman määrärahojen jakautuminen pääasiallisille alueille kaudella 2011–2015

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

09

Komission interventioissa on keskeistä läsnäolo paikan päällä. Komissio on luonut laajan kentällä toimivan verkoston, jonka paikallistoimistoja sijaitsee EU:n rahoittamaa hätäapua saavilla kriisivyöhykkeillä¹². Verkoston päätehtävät ovat seuraavat:

a)toimittaa keskusyksiköille Brysseliin ajantasaisia tietoja ja analysoida tiettyyn maahan, alueeseen tai kriisin liittyvät tarpeet

b)edistää humanitaaristen interventiostrategioiden kehittämistä

c)antaa teknistä tukea EU:n rahoittamille humanitaarisille toimille

d)seurata EU:n rahoittamien hankkeiden täytäntöönpanoa

e)helpottaa rahoittajien välistä koordinointia kentällä.

10

Kongon demokraattisessa tasavallassa kentällä toimiva verkosto koostuu Kinshasassa olevasta keskustoimistosta sekä maakohtaisesta sivutoimistosta Gomassa ja toimipisteestä Bukavussa. Verkostoon kuuluu viisi lähetettyä asiantuntijaa (teknistä avustajaa) ja 12 paikallisen henkilöstön jäsentä (kansallinen henkilöstö). Lisäksi Nairobissa (Keniassa) sijaitsevassa aluetoimistossa työskentelee useita eri alojen asiantuntijoita (muun muassa elintarvike-, turvallisuus- ja terveydenhuoltoalalta), jotka osallistuvat tarpeen mukaan hankkeiden valintaan, seurantaan ja arviointiin Afrikan suurten järvien alueella¹³.

1Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman inhimillisen kehityksen indeksin perusteella maa sijoittui 176:nneksi 188 maasta maailmassa vuonna 2014. Burundi on sijalla 184, Ruanda ja Uganda sijalla 163 ja Tansania sijalla 151.

2Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja Euroopan komission yhteinen julkilausuma (EUVL C 25, 30.1.2008, s. 1).

3Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/96, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1996, humanitaarisesta avusta (EYVL L 163, 2.7.1996, s. 1).

4Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/96 2 artikla.

5EU:n yleisen talousarvion pääluokan 3 luvusta 23 02 Humanitaarinen apu, elintarvikeapu ja kriisivalmius.

6Hätäapuvaraus on suunniteltu mahdollistamaan nopea vastaaminen EU:n ulkopuolisten maiden yksittäisiin avuntarpeisiin, joita ei voitu ennakoida talousarviota laadittaessa. Varausta käytetään ensisijaisesti humanitaarisiin tarpeisiin, mutta sitä voidaan tarpeen vaatiessa käyttää myös siviilikriisinhallinnan ja pelastuspalvelun tarpeisiin. Varauksen käytöstä päättävät neuvosto ja Euroopan parlamentti komission ehdotuksesta.

7Yhdennentoista EKR:n kokonaismäärästä noin 0,7 prosenttia eli 204 miljoonaa euroa on kaudella 2014–2020 varattu humanitaarisiin ja kiireellisiin toimiin AKT-maissa. Rahoitus voidaan ottaa käyttöön ainoastaan, jos ilmenee odottamattomia tarpeita, joita ei voida kattaa ECHOn ohjelman mukaisilla varoilla. ECHO vastaa tämän varauksen hallinnoinnista ja voi käyttää varoja sovittuaan siitä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) ja Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston kanssa.

8Sopimuksen kokonaisarvo on suurempi. ECHO Flight -ohjelman mukaisesti lennetään nimittäin tarvittaessa myös muihin, Afrikan suurten järvien alueen ulkopuolella sijaitseviin maihin, kuten Maliin, Keniaan ja Tšadiin.

9Kansainväliset kansalaisjärjestöt valitaan humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (ECHO) soveltaman menettelyn avulla. Kansainväliset organisaatiot ja YK:n järjestöt on arvioitava asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 60 artiklan mukaisesti; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1).

10Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kanssa rahoituksesta ja hallinnosta tehty puitesopimus (FAFA).

11Punaisen Ristin kansainvälinen komitea, Punaisen Ristin kansainvälinen liitto ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö.

12Vuoden 2016 alussa paikallistoimistoja oli 48, ja ne sijaitsivat 40 maassa, ja aluetoimistoja oli 12.

13Maakohtaisia toimistoja avustavat eri alojen asiantuntijat työskentelevät aluetoimistoissa. Vuoden 2015 puolivälistä alkaen Kinshasan kansallisesta toimistosta tulee aluetoimisto, josta avustetaan Kongon tasavaltaa, Angolaa, Burundia, Ruandaa ja Tansaniaa.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Tilintarkastustuomioistuin tutki, hallinnoiko komissio vaikuttavasti rahoitusta, jota se myöntää humanitaariseen apuun Afrikan suurten järvien alueella konflikteista kärsivälle väestölle. Tarkastuksessa painotettiin seuraavia kolmea keskeistä kysymystä:

a)Kohdensiko komissio rahoituksensa hyvin määriteltyihin painopisteisiin?

b)Seurasiko komissio hankkeita asianmukaisesti?

c)Saavutettiinko hankkeissa tavoitteet?

12

Tarkastus kattoi tuen, jota komissio myönsi kaudella 2011–2015 Afrikan suurten järvien alueelle (Kongon demokraattinen tasavalta, Uganda¹⁴, Ruanda, Burundi ja Tansania). Tarkastus toimitettiin toukokuun ja joulukuun 2015 välisenä aikana, ja se koostui seuraavista vaiheista:

a)käytiin läpi humanitaariseen apuun liittyviä EU:n toimintapoliittisia ja strategia-asiakirjoja sekä muuta relevanttia aineistoa ja raportteja

b)haastateltiin komission virkamiehiä ja kumppanien edustajia

c)tarkastettiin 19 hanketta, joiden yhteisarvo on 42,9 miljoonaa euroa (kaikkiaan 164 hankkeesta, joiden arvo oli 255,3 miljoonaa euroa); hankkeet oli toteutettu kaudella 2011–2014. Lisäksi tutkittiin ilmakuljetuksista tehty ECHO Flight -palvelusopimus¹⁵ (ks. luettelo liitteessä IV). Hankkeet poimittiin käyttäen kriteereinä olennaisuutta, maantieteellistä ja alakohtaista kattavuutta, toteutuskautta, avun luonnetta ja kumppanityyppiä.

d)tehtiin tarkastuskäynti Kongon demokraattiseen tasavaltaan 16.–25. syyskuuta 2015 ja Tansaniaan, Ruandaan ja Ugandaan 30. syyskuuta – 8. lokakuuta 2015; käyntien aikana haastateltiin kenttähenkilöstöä, EU:n edustustojen henkilöstöä, kumppaneiden edustajia ja edunsaajia. Käyntien yhteydessä tarkastettiin paikalla kymmenen hanketta.

14Komissio päätti vuotta 2015 koskevan ohjelmasuunnittelun yhteydessä siirtää Ugandan Afrikan suurten järvien aluetta koskevasta humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmasta Afrikan sarvea koskevaan humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaan. Syynä oli se, että Etelä-Sudanin pakolaisten saapumiseen vastattiin myöntämällä Ugandalle varoja vuoden 2015 Afrikan sarvea koskevassa humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa, ja komission sisäisen säännön mukaan mikään maa ei voi kuulua kahteen humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaan.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Huomautukset

Rahoitus on kohdennettu hyvin määriteltyihin keskeisiin painopisteisiin, mutta myöhempi priorisointivaihe ei ole riittävän selkeä

13

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kohdensiko komissio humanitaarisen avun hyvin määriteltyihin painopisteisiin. Tätä varten selvitettiin, miten alueen humanitaariset tarpeet on yksilöity, millaisia toimia komissio aikoi toteuttaa ja ohjautuiko tuki oleellisimpiin hankkeisiin.

Komissio on yksilöinyt Afrikan suurten järvien alueen tarpeet asianmukaisesti

Tarpeidenarviointi perustuu evidenssiin

14

Komissio arvioi vuosittain kaikkien niiden maiden/alueiden tarpeet, joille se jo myöntää rahoitusta. Se tekee tapauskohtaisia tarpeidenarviointeja luonnon tai ihmisten aiheuttamien yllättävien kriisien ilmetessä. Jos jo aiemmin alkanut ja tuen kohteena ollut kriisi pahenee, komissio päivittää alkuperäistä arviotaan. Tämä on keskeinen tapa, jota komissio käyttää valmistellessaan vuotuista ohjelmasuunnitteluaan eli humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaa.

15

Afrikan suurten järvien alueen tarpeet arvioidaan sekä Brysselin operatiiviselle ryhmälle että Kongon demokraattisen tasavallan paikallistoimistossa olevalle ryhmälle kertyneen tiedon ja kokemuksen perusteella. Muut pääasialliset tietolähteet ovat i) joukko kansainvälisesti käytettävissä olevia indikaattoreita, joilla määritetään maakohtainen riski-indeksi¹⁶ sekä ii) kentällä toimivat sidosryhmät, kuten humanitaarista apua Kongon demokraattisessa tasavallassa koordinoiva OCHA ja komission kumppanit, humanitaarisen avun antajat.

16

Afrikan suurten järvien alueesta laadittu tarpeidenarviointi antaa hyvän yleiskuvan Kongon demokraattisen tasavallan tilanteesta niin konflikteista kärsivillä kuin muillakin alueilla samoin kuin naapurimaissa. Konflikteista kärsiviksi väestöryhmiksi on määritetty

a)kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt Kongon demokraattisessa tasavallassa

b)pakolaiset (pääasiassa keskiafrikkalaiset ja ruandalaiset Kongon demokraattisessa tasavallassa sekä kongolaiset ja burundilaiset naapurimaissaan)

c)kotiseudulleen palautetut henkilöt (kotimaansa sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä tai pakolaisia)

d)pakolaisia ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä vastaanottava väestö, joka tarvitsee apua selvitäkseen muuttovirroista

e)muut paikalliset väestöryhmät, joita konfliktit ovat heikentäneet tai joita uhkaavat aliravitsemus tai epidemiat konfliktivyöhykkeiden ulkopuolella.

17

Näillä väestöryhmillä yksilöitiin olevan tarpeita monilla aloilla, joita ovat muun muassa turvallisuus, elintarviketurva, ravitsemus, terveydenhuolto, vesi- ja jätevesihuolto, non-food-tarvikkeet (kuten astiat, vaatteet, saippua) ja majoitus. Koulutusta ei otettu huomioon, sillä sitä ei pidetty riittävän tärkeänä.

Komission toimet ovat asianmukaisia

Keskeiset painopisteet on määritelty hyvin

18

Komission yleistavoitteena Afrikan suurten järvien alueella on vastata tarkoituksenmukaisinta mekanismia käyttäen kiireellisiin tarpeisiin, joiden syynä ovat väestön siirtyminen konfliktivyöhykkeellä ja hengenvaaralliset tilanteet konfliktialueiden ulkopuolella¹⁷. Viisi strategista tavoitetta on lähtökohtana kuudelle suunnitellulle toimelle/painopisteelle (ks. laatikko 2). Ne kaikki ovat yhteneväisiä unionin humanitaarisen avun päätavoitteiden kanssa (ks. laatikko 1 kohdassa 4) ja mahdollistavat vastaamisen yksilöityihin tarpeisiin. Interventiot on aina kohdennettava kaikkein heikoimmassa asemassa olevalle väestölle.

Laatikko 2

Keskeiset painopisteet

(a)turvallisuusriskien lieventäminen ja suojelutarpeisiin vastaaminen

(b)vähimmäisperuspalvelujen, terveydenhuollon, elintarvikkeiden ja non-food-tarvikkeiden tarjoaminen hätätilanteissa mahdollisimman nopeasti

(c)alueen pakolaisleirien hallinnoinnin tukeminen

(d)huolehtiminen vesihuollosta, hygieniasta ja jätevesihuollosta riskialueilla konfliktivyöhykkeiden ulkopuolella

(e)monialaisten toimintatapojen asettaminen etusijalle

(f)koordinointi-, turvallisuus- ja logistiikkatoimien tukeminen.

19

Komissio ja rahoittajat ylipäätään kohtaavat suurimmat rajoitteet Kongon demokraattisessa tasavallassa. Rajoitteet liittyvät vaikeaan logistiikkaan laajassa maassa, infrastruktuurien huonoon kuntoon sekä hallituksen vaillinaiseen osallistumisvalmiuteen ja -halukkuuteen. Joissakin osissa maata myös kumppanien puute saattaa rajoittaa interventiovalmiuksia. Lisäksi turvallisuusrajoitteet, joiden syynä ovat jatkuvasti siirtyvät sotilasoperaatiot ja niistä johtuvat aseellisten ryhmittymien liikkeet, kaventavat rahoittajien toimia etenkin kaukaisimmilla alueilla.

20

Komission toiminta vastaa tilanneanalyysiä ja tarpeidenarviointia. Ne molemmat puolestaan ovat yhdenmukaisia Kongon demokraattista tasavaltaa koskevassa vuotuisessa humanitaarisessa toimintaohjelmassa kuvatun toiminnan kanssa. Toimintasuunnitelman on laatinut humanitaaristen järjestöjen edustajista koostuva ryhmä.

Ohjelmatyön ja rahoituksen joustavuus on varmistettu

21

Komissio ei määrää humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa interventioalueista tai -sektoreista, sillä ne saattaisivat olla vanhentuneita valinnan ajankohtana. Komission rahoitus ohjataan kaikkein heikoimmassa asemassa olevan väestön akuuteimpiin tarpeisiin kumppanien kentällä saaman kokemuksen perusteella; kokemukselle haetaan vahvistus humanitaarisen koordinaattorin jakamasta informaatiosta ja henkilöstön tietämyksestä. Lisäpriorisointi, joka on lähinnä maantieteellistä, tehdään valintavaiheessa (ks. kohta 25).

22

Komissio laatii humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmista väliarvioinnin seuraavan vuoden tarpeidenarvioinnin pohjalta. Lisäksi humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaa voidaan tarkistaa milloin hyvänsä tilanteen edellyttäessä, että myönnettyjä tukimääriä muutetaan. Kun alkuperäistä määrärahasummaa päätetään kasvattaa, lisärahoitusta voidaan saada toimintavarauksesta. Se vastaa noin 20 prosentin osuutta vuotuisesta talousarviosta, joka on varattu odottamattomiin hätätilanteisiin. Lisärahoitusta voidaan saada myös EU:n hätäapuvarauksesta tai EKR:n määrärahoista.

23

Tätä joustavuutta on tarkastuksen kohteena olevalla kaudella hyödynnetty Afrikan suurten järvien alueella useaan otteeseen odottamattomien tapahtumien tai tilanteen vaikeutumisen vuoksi (ks. kaavio 2). Afrikan suurten järvien alueen humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaa muutettiin kolmesti pelkästään vuonna 2015, lähinnä Burundin pakolaiskriisin¹⁸ takia.

24

Afrikan suurten järvien alueen operatiivinen ryhmä varasi myös pienen osuuden (noin 1,5 miljoonaa euroa vuonna 2015) humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaan osoitetuista varoista vuoden aikana äkillisesti ilmeneviin lisätarpeisiin. Heti kun kävi ilmi, että suuri joukko burundilaisia oli pakenemassa maastaan huhtikuun 2015 lopussa, määrää käytettiin täydentävänä rahoituksena käynnissä olevissa hankkeissa, jotka liittyivät pakolaisleireihin Ruandassa ja Tansaniassa. Tämä mahdollisti nopeat toimet sillä välin, kun odotettiin humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman määrärahojen ensimmäistä lisäyspäätöstä, joka hyväksyttiin toukokuun lopussa.

Kaavio 2

Afrikan suurten järvien alueelle allokoidut määrärahat kaudella 2011–2015

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kuva 2

Mahaman pakolaisleiri Ruandassa – vasta rakennettu alue, jolla asuu Burundista saapuneita pakolaisia

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Hankkeiden valintavaihe ei ole riittävän läpinäkyvä

Konfliktialueiden maantieteellisten painopisteiden määrittämistä ei dokumentoida

25

Humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa maantieteelliseksi interventioalueeksi, jolla konflikteja ilmenee, käsitetään Kongon itäosat eli muun muassa Pohjois- ja Etelä-Kivu ja entisen Katangan alueen eri osat. Epävakaassa ympäristössä, kuten Kongon demokraattisessa tasavallassa, ei voida ennalta määrittää tarkemmin alueita, joilla akuuteimmat tarpeet ilmenevät ja joilla kaikkein heikoimmassa asemassa oleva väestö sijaitsee.

26

Komission mukaan operatiivinen ryhmä määrittää tuen keskeiset painopisteet välittömästi ennen rahoituspyyntöjen arviointia. Määritys perustuu aseellisten ryhmittymien (esimerkiksi Kongon demokraattisen tasavallan asevoimien) liikkeistä, väestön siirtymisestä ja kumppaneiden läsnäolosta koottuihin tietoihin. Määritystä ei kuitenkaan dokumentoitu, joten oli mahdotonta varmistaa, oliko maantieteelliset painopisteet asetettu asianmukaisin perustein ja toteutettiinko valitut hankkeet keskeisillä painopistealueilla.

Valintaprosessia ei dokumentoida asianmukaisesti

27

Tarkasteltavalla ajanjaksolla (2011–2015) komissio sai humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman ensimmäisen julkaisemisen jälkeen vuosittain keskimäärin 71 rahoituspyyntöä, joista valituiksi tuli noin puolet. Komissio rahoitti lopulta keskimäärin 40 hanketta riippuen tilanteen kehittymisestä ja uusien tai suurempien tarpeiden ilmenemisestä vuoden mittaan. Humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmaan osoitettujen määrärahojen jakautuminen käy ilmi kaaviosta 1.

28

Kumppanit saivat perusteellista ohjeistusta rahoituspyyntöjä varten. Pyynnöt esitetään sähköisen tiedonvaihtojärjestelmän kautta ennalta määrätyssä muodossa. Operatiiviset ryhmät Brysselissä ja paikan päällä arvioivat kaikki rahoituspyynnöt ja keskustelevat niistä¹⁹. Ryhmät esittävät valinnan lopputuloksen sisäisessä asiakirjassa päätöksentekoa varten. Valittujen rahoituspyyntöjen osalta täytetään tällöin hankkeiden hallinnointiasiakirjan arviointiosuus kokonaan. Asiakirjassa annetaan tietoja hankesyklin jokaisesta merkittävästä vaiheesta: rahoituspyynnöstä, välikertomuksesta, käynneistä paikan päälle, muutospyynnöistä ja loppukertomuksesta.

29

Arviointiosuutta ei kuitenkaan ole jäsennelty siten, että sen avulla voitaisiin selvästi osoittaa, onko jokainen ehdotus arvioitu humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman liitteessä eriteltyjen kriteereiden ja yleisten periaatteiden mukaisesti. Eräitä keskeisiä näkökohtia, kuten kumppanin toteutusvalmiuksia ja maan/alueen tuntemusta taikka turvallisuuteen ja kestokykyyn liittyviä seikkoja, ei mainita lainkaan. Kaikki tarkastetut hankkeet vastasivat humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa asetettuja keskeisiä painopisteitä ja tavoitteita, mutta eräiden yleisten periaatteiden toteutumista ei ollut arvioitu järjestelmällisesti²⁰ tai arviointi oli puutteellinen²¹. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ollut mahdollista määrittää rahoituspyyntöjen ansioita suhteessa toisiinsa ja siis päätellä, tulivatko relevanteimmat hankkeet valituiksi.

Kustannustehokkuutta ei analysoitu

30

Tarkastettuihin hankkeisiin liittyvien rahoituspyyntöjen kustannusarvioita ei ollut eritelty eikä niitä analysoitu ennen valintaa. Niitä ei siis arvioitu siten, että olisi voitu määrittää, olivatko ehdotetut kustannukset kohtuulliset. Kumppaneilta (tavallisesti YK:n järjestöiltä, jotka käyttivät täytäntöönpanoelimiä alihankkijoina) ei saatu tietoja siitä, minkä verran varoja osoitettiin täytäntöönpanoelimille. Tietoja ei yleensä ollut saatavissa siitä, kuinka suuri osuus avusta käytettiin edunsaajien hyväksi.

31

Humanitaaristen tarpeiden yhä kasvaessa ja rahoitusmahdollisuuksien yhä kavetessa tehokkuusnäkökohtien merkitys jatkuvasti lisääntyy. Jos kustannusarvion kohtuullisuutta ei tarkasteta valintavaiheessa riittävästi, sen toteutumisesta myöhemmin laadittavista analyyseistä on vain vähän hyötyä.

Komission toteuttama seuranta on yleisesti ottaen asianmukaista, joskin saatuja tietoja voitaisiin hyödyntää paremmin

32

Tilintarkastustuomioistuin tutki, saiko komissio hankeraporteista riittävästi tietoja seuratakseen hankkeiden edistymistä ja toteuttiko komissio tarkoituksenmukaisia toimia ajoissa.

Komissio saa useimmiten riittävästi tietoja hankkeiden etenemisestä

Käytössä oleva seurantakehys on asianmukainen

33

Seurantakehys koostuu

a)välikertomuksesta, joka on esitettävä kolme kuukautta ennen toimien päättymistä, jos toimet kestävät kauemmin kuin kymmenen kuukautta, ja loppukertomuksesta, joka on esitettävä kolmen kuukauden sisällä hankkeen päättymisestä ja joka on edellytys loppumaksun suorittamiselle (ks. liite V)

b)vähintään yhdestä käynnistä, jonka komission henkilöstö tekee hankkeeseen paikalle, jos turvallisuus- ja logistiikkarajoitteet eivät sitä estä²².

34

Lisäksi komissio arvioi kumppanit tietyin väliajoin (tavallisesti vuosittain) ja painottaa tällöin niiden taloudellista vakautta. Komissio valvoo myös kumppaneiden päätoimipaikassa ja kentällä toimitettavia tarkastuksia, jotka on annettu ulkoisten tarkastusyritysten tehtäväksi. Seurantakehys on asianmukainen, kun otetaan huomioon toimien luonne ja kesto.

Osa kertomuksista ei ollut oikea-aikaisia eikä laadukkaita

35

Väli- ja loppukertomukset toimitetaan sähköisen tiedonvaihtojärjestelmän kautta ennalta määrätyssä muodossa. Kertomuksissa pitäisi esittää päivitettyjä operatiivisia tietoja saavutetuista indikaattoriarvoista sekä taloudellisia tietoja (muun muassa määrärahojen käytöstä), jotta komissio voisi tehdä johtopäätöksiä koko toimen edistyksestä. Komissio sisällyttää kertomuksista laaditun analyysin ja paikalle tehdyistä käynneistä laaditut raportit valvonta-asiakirjaansa.

36

Monet väli- ja loppukertomukset myöhästyivät huomattavasti, mutta komissio ei pyytänyt selvitystä myöhästymisen syistä. Etenkin suuri osa YK:n järjestöjen ja kansainvälisten organisaatioiden toteuttamia hankkeita koskevista väli- ja loppukertomuksista toimitettiin myöhässä (ks. liite 1). Välikertomusten myöhästyminen heikentää komission mahdollisuuksia ratkaista havaitut ongelmat.

37

Välikertomusten laatu oli yleensä riittävä, mutta tilintarkastustuomioistuin totesi, että vain kolme loppukertomusta 18:sta²³ oli laadultaan hyväksyttäviä. Muissa 15 tapauksessa alun perin raportoidut tiedot eivät riittäneet selittämään saavutettua suoritustasoa tai sitä, miksi eräitä indikaattoreita ei ollut voitu käyttää tai miksi eräitä toimia ei ollut toteutettu. Joissakin kertomuksissa annetuista tiedoista ei esitetty todentavia asiakirjoja ja taloudelliset tiedot eivät olleet riittävän tarkkoja. Yhtä tapausta²⁴ lukuun ottamatta komissio pyysi aina kumppaneilta lisätietoja. Kumppanit toimittivat lisätiedot kahta tapausta²⁵ lukuun ottamatta, mitä voidaan pitää hyväksyttävänä tuloksena.

Taulukko 1

Kertomusten oikea-aikaisuus

| YK:n järjestöt | Kansainväliset organisaatiot | Kansalaisjärjestöt | Yhteensä
Välikertomukset
Annettujen välikertomusten kokonaismäärä | 5 | 3 | 7 | 15
Viivästyneiden välikertomusten määrä | 2 | 2 | 2 | 6
Myöhästyneiden välikertomusten prosenttiosuus | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Keskimääräinen viivästyminen (päivinä) | 32 | 17 | 9 | 19
Loppukertomukset
Annettujen loppukertomusten kokonaismäärä | 8 | 3 | 8 | 19
Viivästyneiden loppukertomusten määrä | 8 | 2 | 3 | 13
Myöhästyneiden loppukertomusten prosenttiosuus | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Keskimääräinen viivästyminen (päivinä) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Afrikan suurten järvien alueella toteutetun komission intervention keskeinen piirre verrattuna useimpien muiden humanitaarisen avun antajien toimiin on läsnäolo kentällä (ks. kohdat 9 ja 10). Se mahdollistaa yhteistyön ja tietojen vaihdon kumppaneiden kanssa ja antaa komissiolle tilaisuuden hankkia vankan tietämyksen hankkeista. Tarkastuksen aikana tavatut kumppanit pitivät suuresti arvossa tätä läsnäoloa paikalla samoin kuin komission henkilöstön antamaa tukea ja asiantuntemusta.

39

Kenttäkäyntien perusteella laadituista raporteista neljäsosa²⁶ ei kuitenkaan ollut kattavia, sillä niissä käsiteltiin vain joitakin osatekijöitä, mutta ei raportoitu esimerkiksi rahoituksen täytäntöönpanosta. Muutamissa tapauksissa ei ollut analysoitu havaittujen ongelmien mahdollisia vaikutuksia tuloksiin tai talousarvion toteuttamiseen (ks. esimerkit laatikossa 3) eikä ehdotettu mahdollisia lieventäviä toimenpiteitä.

Laatikko 3

Esimerkkejä tapauksista, joissa käyntien perusteella laadittuissa raporteissa esiin tuotujen ongelmien mahdollisia vaikutuksia ei analysoitu

Kahdessa tapauksessa (konfliktista kärsimään joutuvan väestön elintarviketurvatilanteen parantaminen Katangan maakunnassa, nro 11) ja ilmainen terveydenhuolto heikoimmassa asemassa olevalle väestölle Etelä-Kivussa, nro 19) hankkeiden kestoa pidennettiin, koska niiden toteutus viivästyi ja kaikkia määrärahoja ei siksi ollut käytetty. Jatkoaika myönnettiin vähän ennen hankkeiden päättymistä.

Hieman ennen jatkoajan myöntämistä tehtyihin käynteihin perustuvissa raporteissa ei analysoitu talousarviovaikutuksia eikä perusteltu jatkoajan tarpeellisuutta.

Viimeisessä Katangan elintarviketurvahankkeeseen tehtyyn käyntiin perustuvassa raportissa ei myöskään kuvailtu, miten hankkeen tavoitearvoihin (edunsaajien lukumäärä, elintarvikkeiden jakelua ja kulutusta kuvaavat indikaattorit jne.) vaikutti se, ettei muilta avun antajilta saatu rahoitusta (lopullinen talousarvio oli alle 50 prosenttia alkuperäisestä talousarviosta).

40

Komissio ei kyennyt kertomaan, miten menetelmiä sovellettiin poimittaessa kumppaneita/hankkeita tarkastettaviksi tiettynä vuonna kaudella 2011–2015. Jos niin kumppanien päätoimipaikoissa kuin kentälläkin toimitettavien tarkastusten ohjelmasuunnitteluun ei sovelleta selkeitä menetelmiä, tarkastusstrategia ja tarkastusten kattavuus eivät välttämättä ole tarkoituksenmukaisia. Tämä ei helpota synergian lisäämistä käytössä olevaan seurantakehykseen nähden.

Jatkotoimet ovat riittämättömiä

Humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman toteutuksesta yleiskuvan antava konsolidoitu raportointi puuttuu

41

Komissio arvioi tulokset vain hanketasolla. Sen sijaan yleiskuvaa yksittäisestä maasta tai humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmasta ei ole saatavilla. Siksi käytettävissä ei ole koostettuja analyysejä humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmien tasolta, eikä humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmien keskinäinen vertailu ole mahdollista. Myöskään tärkeimmistä saaduista kokemuksista, parhaista käytännöistä tai toteutuksen aikana havaitusta komission luomasta lisäarvosta ei raportoida.

42

Komissio poimii ja arvioi joka vuosi joukon aihekohtaisia ja maantieteellisiä interventioalueita monivuotisen kattavuussuunnitelmansa mukaisesti. Viimeisimmät Afrikan suurten järvien aluetta koskevat arvioinnit olivat maakohtaisia, ja ne laadittiin Burundista vuonna 2009, Kongon demokraattisesta tasavallasta vuonna 2010 ja Ugandasta vuonna 2011.

Hanketasolla havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi ei toteuteta järjestelmällisesti jatkotoimia eikä toteutettuja jatkotoimia dokumentoida riittävästi

43

Kussakin hallinnointiasiakirjassa on erityinen ”jatkotoimia edellyttäviä ongelmia” koskeva kohta. Osaa paikalle tehtyjen käyntien aikana ja kumppanien raporteissa esiin tulleista ongelmista ei mainittu kyseisessä kohdassa, vaikka ne selvästi edellyttivät korjaavia toimia. Silloinkaan, kun ongelmia otettiin käsiteltäväksi jatkotoimia ajatellen, mistään ei käy ilmi, että ne olisi otettu esiin hankekumppanin kanssa. Ongelmiin puuttumisesta ei myöskään ollut kirjattu tietoa.

44

”Jatkotoimia edellyttäviä ongelmia” yksilöitiin erikseen 14 hankkeessa, jotka tilintarkastustuomioistuin tarkasti, mutta vain kaksi kumppania raportoi nimenomaisista toteutetuista toimista. Joissakin tapauksissa oli viitteitä siitä, että kumppanit olivat ryhtyneet toimenpiteisiin, mutta varmuutta ei saatu siitä, että niitä olisi toteutettu järjestelmällisesti.

Useimmissa tutkituista hankkeista päästiin asianmukaisiin tuloksiin

45

Tilintarkastustuomioistuin tutki, saavutettiinko hankkeissa tavoitellut tulokset suunnitelmien mukaisesti ja reagoiko komissio kentällä tapahtuneisiin muutoksiin.

Kaiken kaikkiaan saavutukset olivat myönteisiä, mutta eräissä tapauksissa komission arviota ei ole perusteltu selkeästi

46

Kaikki tilintarkastustuomioistuimen tutkimat hankkeet vastasivat komission tavoitteita ja kyseistä aluetta varten suunniteltuja toimia. Tutkituista 20 hankkeesta 19:ssä²⁷ havaittiin, että saavutetut tulokset olivat asianmukaisia, vaikka tavoitearvoihin päästiin vain osittain (ks. esimerkki onnistuneesta hankkeesta laatikossa 4). Hanketulokset arvioitiin vertaamalla asetettuja tavoitearvoja saavutettuihin tavoitearvoihin niin, että otettiin huomioon toiminta-alan erityisongelmat.

Laatikko 4

Esimerkki onnistuneesta hankkeesta: Nopeat toimenpiteet väestön siirtymisen käsittelemiseksi (RRMP nro 15):

Hanke kuuluu keskeisiin välineisiin, joilla komissio vastaa väestön siirtymiseen liittyviin hätätilanteisiin Kongon demokraattisessa tasavallassa. Hanke on toteutettu toistuvasti, ja vuosina 2011–2015 komissio myönsi siihen 31,5 miljoonaa euroa.

Hankkeessa annetaan monialaista apua, majoitusta, non-food-tarvikkeita (kuten astioita, vaatteita, saippuaa) ja vettä sekä huolehditaan jätevesi- ja terveydenhuollosta alueilla, joilla ei toimi muita humanitaarisia järjestöjä. Interventioissa jaetaan non-food-tarvikkeita ja tilapäissuojia aseellisia ryhmittymiä paenneelle kaikkein heikoimmassa asemassa olevalle väestölle ja juuri kyliinsä palanneelle, kaiken menettäneelle väestölle sekä huolehditaan näiden väestöryhmien vesi-, jätevesi- ja terveydenhuollosta. Interventiot kestävät tavallisesti enintään kolme kuukautta.

Hanke mahdollisti touko-joulukuussa 2014 avun antamisen noin 1,3 miljoonalle edunsaajalle pääosin Pohjois- ja Etelä-Kivussa, Maniemassa ja Orientalen provinssissa.

Keskimäärin 35 prosenttia interventioista toteutettiin 30 päivän kuluessa väestön siirtymistä koskevan ilmoituksen saamisesta. Tavoitearvoksi oli asetettu 40 prosenttia

Vaikka osa alun perin asetetuista tavoitearvoista saavutettiin vain osittain, hankkeen arvioitiin onnistuneen ottaen huomioon toteutusympäristö ja apua saaneiden määrä.

Kuva 3

Nopeat toimenpiteet väestön siirtymisen käsittelemiseksi: väestölle jaetaan non-food-tarvikkeita Lulingussa Shabundan alueella Etelä-Kivussa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

47

Toisinaan komission arvio oli myönteinen, vaikka tavoitearvot oli saavutettu vain osittain, eikä komissio esittänyt riittäviä perusteluja kannalleen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi neljässä tapauksessa, että hankkeen kokonaissaavutuksista ja kumppanin toiminnasta laadittu arvio oli riittämätön eikä sisältänyt selkeitä johtopäätöksiä hankkeesta. Näin ollen ei ollut mahdollista nähdä selvää loogista yhteyttä komission hankkeesta tekemän kokonaispäätelmän ja saavutettujen tulosten välillä.

48

Tutkituista hankkeista yhdessä tulokset havaittiin epätyydyttäviksi (ks. laatikko 5). Komissio voi sopimustekstin mukaan pienentää rahoitusosuuttaan, jos hankkeen toteutus on heikkoa tai osittaista tai se viivästyy eikä kumppani esitä asianmukaisia perusteluja. Tähän vaihtoehtoon päädyttiin yhdessä tapauksessa, jossa tulokset olivat epätyydyttäviä. Siihen turvaudutaan kuitenkin harvoin, koska sen toteutus on työlästä ja voi johtaa budjetoitujen varojen menetykseen. Tästä syystä komissio vähentää mieluummin seuraavan vuoden rahoitusosuuttaan²⁸ tai luopuu yhteistyöstä, jos tulokset ja/tai kumppanin²⁹ toiminta eivät ole riittävät.

Laatikko 5

Suunnittelemattomasti syntyneiden asettautumispaikkojen hallinto ja koordinointi Kongon demokraattisessa tasavallassa (nro°18)

Hanke käynnistettiin vuonna 2013, ja komissio myönsi siihen kaksi miljoonaa euroa. Kumppanille oli vuoden 2015 loppuun mennessä myönnetty kolme miljoonaa euroa.

Hankkeen tavoitteena oli

1)kerätä ja jakaa tietoa hallinnoitavista alueista

2)hallinnoida ja koordinoida avun antamista (esimerkiksi vesi- ja jätevesihuolto, majoitus ja muut non-food-tarvikkeet)

3)digitaalisesti rekisteröidä hallinnoitavilla alueilla olevat, kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt.

Tavoitteille 1) ja 2) asetetut tavoitearvot saavutettiin lopulta, mutta non-food-tarvikkeiden toimittaminen myöhästyi 14 kuukautta varusteiden hankkimisessa ilmenneiden viiveiden vuoksi. Digitaalista rekisteröintiä koskeva tavoite 3) viivästyi 10 kuukautta ja saavutti vain 25 prosenttia tavoitellusta ihmismäärästä. Koko hankkeella tavoitelluista edunsaajista saavutettiin vain 24 prosenttia.

Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto katsoi, ettei kumppanin toiminta ollut riittävää: sillä ei ollut riittäviä hankehallintataitoja, sen hallinnolliset menettelyt olivat työläät ja sen täytäntöönpanokumppaniin kohdistama seuranta oli riittämätöntä. Kaikilla näillä tekijöillä oli kielteinen vaikutus toiminnan tulokseen.

Epätyydyttävästä toteutuksesta huolimatta komissio vähensi rahoitusosuuttaan vain 57 000 euroa. Lisäksi kumppanin kanssa tehtiin sopimus seuraavanakin vuonna, joskin rahoitusosuus oli pienempi.

Komissio myös yksilöi tukeen oikeuttamattomia menoja, mikä ei kuitenkaan vaikuttanut maksettuun rahoitusosuuteen, sillä tukikelpoisten menojen kokonaismäärä oli yhä suurempi kuin komission rahoituksen kokonaismäärä.

49

Valituista sopimuksista ainoastaan ECHO Flight (nro 16) oli tehty tarjouskilpailua käyttäen. ECHO Flight -ohjelmassa kuljetettiin yli 10 500 ihmistä ja 250 tonnia tavaraa Kongon demokraattisessa tasavallassa³⁰ toukokuun 2014 ja maaliskuun 2015 välisenä aikana (11 kuukaudessa). Sopimuksen avulla komissio varmisti kumppaneilleen ja niiden rahdille turvallisen ja nopean pääsyn kaukaisille alueille, jonne muutoin on lähes mahdotonta kulkea. Niin ollen komissio antoi humanitaarista apua heikossa asemassa olevalle väestölle ja toteutti yhden humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa mainituista keskeisistä painopisteistä.

Komissio reagoi muutoksiin, mutta se olisi voinut perustella jatkoajan myöntämisen paremmin

50

Noin puolessa³¹ tarkastettuun otokseen sisältyneistä hankkeista toteutukseen kului enemmän aikaa kuin oli alun perin suunniteltu (2–6 kuukautta) tai enemmän varoja (ks. yksityiskohtaiset tiedot liitteessä VI). Seitsemästä jatkoajan myöntämistapauksesta, joihin ei liittynyt lisämäärärahoja, viidessä perusteena oli varojen vajaakäyttö. Vajaakäytön syynä olivat toteutusviiveet, jotka johtuivat pääosin ulkoisista tekijöistä. Suurin osa tapauksista (viisi seitsemästä), joissa määrärahoja jouduttiin lisäämään, liittyi tilanteen huononemisesta tai epävakaisuuden jatkumisesta johtuviin lisätarpeisiin.

51

Yhdessä tapauksessa jatkoaikaa myönnettiin pääasiassa siksi, että kumppanille haluttiin antaa lisää aikaa järjestää siirtyminen komission rahoituksesta toiseen mekanismiin. Komissio myönsi itsekin kumppanin esittämää muutospyyntöä koskevassa arvioinnissaan, että komissio ei ollut pitänyt hanketta ensisijaisena vuonna 2014³².

52

Kahdessa tapauksessa jatkoaikaan suostuttiin, vaikka toteutukseen viivästyminen johtui lähinnä kumppanista. Näissä tapauksissa komissio päätti, ettei se peri takaisin osaa rahoituksesta ja osoita sitä muihin hankkeisiin (ks. kohta 48). Sen sijaan se päätti antaa kumppaneille tilaisuuden toteuttaa niin suuren osan hankkeesta kuin mahdollista, jotta edunsaajat varmasti saisivat apua. Keston pidentämisen motiivina eivät kuitenkaan ensisijaisesti olleet etusijalle asetetut tarpeet ja haavoittuvuusperusteet.

On vain vähän näyttöä siitä, miten hätäapu, kunnostustoimet ja kehitysyhteistyö pyritään niveltämään toisiinsa

53

Hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen (LRRD) sekä kehitysyhteistyön ja humanitaaristen toimien parempi koordinointi kuuluvat komission strategian toimintapoliittisiin painopisteisiin. Mitään analyysiä ei kuitenkaan tehty siitä, mitkä ohjelmat voitaisiin yhdistää ja mitä toimia alueella voitaisiin toteuttaa. Esimerkiksi komission mahdollista osallistumista terveydenhuollon LRRD -strategian laatimiseen ei ole mainittu. Terveydenhuollon LRRD -strategia on yksi erityistavoitteista, jotka on sisällytetty terveydenhuollon keskeiseen toiminta-alaan. Se puolestaan kuuluu yhdennentoista Euroopan kehitysrahaston alaiseen Kongon demokraattista tasavaltaa koskevaan vuosien 2014–2020 maaohjelmaan³³.

54

Tarkastuksen kohteena olevalta ajanjaksolta havaittiin ainoastaan yksi esimerkki humanitaarisesta hankkeesta, joka oli sisällytetty Kongon demokraattista tasavaltaa koskevan vuosien 2014–2020 maaohjelman yhteydessä laadittuun terveydenhuolto-ohjelmaan³⁴. Ugandassa pakolaisille annetaan maatilkku ja oikeus osallistua jossakin määrin paikalliseen elinkeinoelämään³⁵. Myös paikallinen väestö hyödynsi humanitaarisen avun puitteissa tarjottuja tukipalveluja, kuten terveydenhuoltoa. Tämä on paras käytäntö, jolla kevennetään pakolaisia vastaanottavien yhteisöjen taakkaa ja vältetään pakolaisiin liittyviä jännitteitä. Esimerkkejä synergioista kehitysyhteistyöohjelmien kanssa ei kuitenkaan havaittu. Tämän seurauksena humanitaarista apua saatetaan käyttää muiden, kestävien ratkaisujen (esimerkiksi palauttaminen, uudelleen sijoittaminen toiseen maahan tai paikallinen kotouttaminen) sijaan.

55

Humanitaarista apua Kongon demokraattisessa tasavallassa koordinoiva OCHA myönsi, että humanitaaristen ja kehitysyhteistyön toimijoiden väliseen koordinointiin pitäisi panostaa enemmän. Myös humanitaarista apua Kongon demokraattisessa tasavallassa antavien foorumi (Good Humanitarian Donorship group³⁶) yksilöi tämän painopisteekseen vuodeksi 2015. Maailmanpankin äskettäin julkaisemassa kertomuksessa³⁷ suositellaan niin ikään, että kehitysvirastojen olisi oltava aktiivisemmin mukana ratkaisemassa väestön siirtymisestä Afrikan suurten järvien alueella aiheutuvaa ongelmaa.

16Ks. verkkosivu: http://www.inform-index.org/Home

17Afrikan suurten järvien aluetta koskeva humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelma HIP AGL 2015, versio 4, kohta 4, jossa käsitellään ECHOn suunnittelemaa vastausta, s. 10.

18Afrikan suurten järvien aluetta varten vuodeksi 2015 alun perin allokoituihin määriin lisättiin vielä kaksi miljoonaa euroa, koska Kongon demokraattiseen tasavaltaan saapui yli 80 000 keskiafrikkalaista.

19Suurin osa rahoituspyynnöistä jätetään humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman ensimmäisessä versiossa mainitun alustavan määräpäivän tienoilla, yleensä vuoden lopulla tai seuraavan vuoden alussa.

201) Oliko hankkeessa otettu huomioon sukupuoleen tai ikään liittyvät erityistarpeet. 2) Oliko hankkeeseen sisällytetty palautumiskykyä edistäviä toimia yksilöimällä, millä tavoin heikossa asemassa oleviin henkilöihin mahdollisesti kohdistuvia riskejä voitaisiin lieventää ja vahvistaa heidän elinkeinoaan. Tähän liittyy myös suositus, jonka komissio on esittänyt kumppaneilleen, jotta ne selvittäisivät heti aluksi mahdolliset synergiat ja täydentävyyden kehitysalan ja kansallisten toimijoiden kanssa. 3) Kuuluuko hankkeisiin suojelutoimia, joiden tavoitteena on vähentää uhattujen henkilöiden tai ryhmien fyysistä ja psyykkistä turvattomuutta.

21Myös komission sisäinen tarkastus mainitsi puutteelliset tai vajavaiset arvioinnit tarkastuskertomuksessaan, jonka se laati YK:n elinten ja muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehdyistä rahoitussopimuksista 19.6.2014.

22Mahdolliset poikkeukset on perusteltava, kuten oli tehty kahden tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneen hankkeen kohdalla.

23Yhtä loppukertomusta ei toimitettu ennen tarkastuksen päättymistä.

24Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto ei yhdessä tapauksessa noudattanut loppukertomusten läpikäynnille asetettua määräaikaa eikä voinut lähettää tietopyyntöä.

25Elintarvikeapu pakolaisille Tansanian luoteisosissa sekä suunnittelemattomasti syntyneiden asettautumispaikkojen hallinnointi ja koordinointi Kongon demokraattisessa tasavallassa.

26Tarkastettuihin 20 hankkeeseen oli tehty kaikkiaan 33 käyntiä paikalle. Näistä yhdeksän käynnin seurantakertomus oli sisällöltään vajaa.

27Yksi hanke todettiin epätyydyttäväksi.

28Koski ainakin kahta kumppania vuonna 2015.

29Esimerkiksi vuoden 2015 valintaprosessissa humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto hylkäsi kolme rahoituspyyntöä osittain siksi, että pääosaston aiemmin rahoitettuihin hankkeisiin kohdistama seuranta oli tuonut esiin toteutusongelmia.

30Sopimuksessa määrätään rahdin ja humanitaarisen alan toimijoiden ilmakuljetuksista myös Keniaan ja tarvittaessa muihin maihin (Maliin, Tšadiin jne.).

31Kymmenessä hankkeessa 20:sta. Vuoden 2014 maksumäärärahojen puutteesta johtuvia lisäyksiä ei ole otettu lukuun. Kaikista määräajan pidennyksistä tehtiin virallinen sopimusmuutos.

32Hanke nro 6. Ote arviosta, jonka humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston kentällä toimiva tekninen avustaja laati kumppanin esittämästä muutospyynnöstä.

33Ks. vuosien 2014–2020 maaohjelma s. 10–12.

34Vuoden 2015 humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmassa todetaan, että komissio jatkoi hankkeen rahoittamista humanitaarisella avulla vuonna 2014, kunnes sopimus kehitysavun rahoittamisesta viimeisteltiin.

35Ugandan muissa osissa on otettu vastaan pakolaisia myös Etelä-Sudanista ja Keski-Afrikasta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus ei kattanut näitä pakolaisia. Tässä kertomuksessa esitetyt huomiot koskevat niin ollen ainoastaan alueita, joille on asettunut pakolaisia Kongosta.

36Ks. yksityiskohtaisemmat tiedot osoitteessa http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, ks. s. 11.

Johtopäätökset ja suositukset

56

Komissio hallinnoi konfliktista kärsivälle Afrikan suurten järvien alueen väestölle antamaansa humanitaarista apua yleisesti ottaen hyvin. Tarpeet arvioitiin perusteellisesti ja valittu lähestymistapa oli riittävän joustava niin, että konflikteista kärsivillä alueilla nopeasti muuttuvista olosuhteista voitiin selvitä. Hätätilanteisiin oli saatavissa lisärahoitusta (esimerkiksi välittömästi Burundin kriisin jälkeen). Tarkastetuilla hankkeilla onnistuttiin pääosin vastaamaan kiireellisiin tarpeisiin.

57

Tarkastuksen yhteydessä havaittiin joukko puutteita, joista osa liittyi riittämättömään läpinäkyvyyteen hankkeiden elinkaaren keskeisissä vaiheissa. Komission ylläpitämästä hankkeiden hallintotietojärjestelmästä on saatavissa hyödyllisiä tietoja hankkeiden elinkaaresta, mutta se ei vastaa tietotarpeisiin tietyillä osa-alueilla.

58

Aluekohtaiset keskeiset painopisteet määritettiin arvioimalla tarpeet, ja rahoitus myönnettiin näiden painopisteiden mukaisesti. Koska tätä priorisointia ei myöhemmissä vaiheissa dokumentoitu, oli kuitenkin mahdotonta päätellä, vastasivatko valitut ehdotukset ensisijaisia kohteita. Riittävästi evidenssiä ei myöskään ollut siitä, että kaikki tarkoituksenmukaiset kriteerit ja yleiset periaatteet olisi otettu huomioon, kun hanke-ehdotuksia hyväksyttiin, sillä prosessia ei ollut dokumentoitu läpinäkyvällä tavalla. Järjestelmästä ei saatu riittävästi tietoa niin, että olisi mahdollista verrata eri hankkeiden ansioita ja päätellä, tulivatko tarkoituksenmukaisimmat hankkeet valituiksi.

Suositus 1
Komission valintamenettelyjen olisi oltava läpinäkyvämpiä

Valintaprosessin keskeiset vaiheet olisi dokumentoitava selkeästi niin, että voidaan osoittaa sopivimpien ehdotusten tulleen valituiksi ja varmistetaan valintaprosessin läpinäkyvyys. Tällainen toimintatapa olisi otettava käyttöön seuraavaan valintamenettelyyn mennessä.

59

Lisäksi ehdotuksiin liitetyissä kustannusarvioissa esitettyjen kustannusten kohtuullisuutta ei tarkastettu. Joissakin tapauksissa kustannusarviot olivat jopa siinä määrin puutteellisia, ettei niiden tarkastaminen ollut mahdollista. Tästä aiheutuu seurauksia hankkeiden hyväksymisvaiheeseen, mutta se merkitsee myös, että myöhemmissä vaiheissa valvontatarkoituksessa tehdyn kustannusanalyysin perusta ei kenties ole asianmukainen.

Suositus 2
Ehdotusten kustannukset olisi analysoitava paremmin ennen hyväksymistä

Komission olisi kiinnitettävä enemmän huomiota ehdotettujen hankkeiden kustannuksiin, ja kustannusten kohtuullisuus olisi aina arvioitava. Komission olisi tätä ajatellen vaadittava, että sen kumppanit esittävät sille kustannusarvion, joka sisältää analyysiä varten tarvittavat tiedot. Käyttöön olisi otettava lyhyt tarkistuslista, jonka avulla saadaan evidenssiä siitä, onko nämä valvontatekijät otettu huomioon. Tällainen toimintatapa olisi otettava käyttöön seuraavaan valintamenettelyyn mennessä.

60

Käytössä oleva seurantakehys on toimien luonne huomioon ottaen asianmukainen, sillä siinä on huomioitu sekä humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston tarve saada tietoja että tarve minimoida hallinnollinen rasite. Kumppanit antoivat kuitenkin väli- ja loppukertomuksissaan tiedot usein viiveellä, mikä heikensi komission valmiuksia ratkaista esiin tulleita ongelmia nopeasti ja hyödyntää saatuja kokemuksia tulevassa ohjelmatyössä. Havaittavissa oli viitteitä siitä, että jatkotoimiin oli joissakin tapauksissa ryhdytty, mutta tästä ei saatu varmuutta, sillä ongelmia ja myöhempiä toimia ei kirjattu järjestelmällisesti. Seurannan olennainen piirre on, että paikalla on kenttätyöntekijöitä. Siitä on hyötyä niin kumppaneille kuin komissiolle. Kenttätyöntekijöiden raporteissa ei kuitenkaan aina yksilöity keskeisiä ongelmia. Seuranta on yleisesti ottaen asianmukaista, mutta jatkotoimien pitäisi olla perusteellisempia.

Suositus 3
Komission olisi tuotava selkeämmin esiin, missä määrin saadaan ratkaistua ongelmat, joiden osalta jatkotoimia on päätetty toteuttaa

Jokaisen hankkeen hallinnointiasiakirja olisi käytävä läpi tämän vuoden loppuun mennessä. Asiakirjoihin pitäisi sisällyttää osiot, joissa selkeästi yksilöidään lisätoimenpiteitä edellyttävät ongelmat ja toteutettu seuranta.

Suositus 4
Kumppanien ja kenttähenkilöstön raportoinnin parantaminen mahdollistaisi nopeat toimet

Kumppaneita olisi jatkuvasti muistutettava siitä, että niillä on velvollisuus raportoida kattavasti ja ajoissa. Komission henkilöstön paikalle tekemiä käyntejä varten olisi laadittava tarkistuslista, jotta keskeiset näkökohdat tulevat katettua. Tällainen toimintatapa olisi otettava käyttöön tämän vuoden loppuun mennessä.

61

Humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman yleistä toteuttamista ei arvioida. Niin ollen suunnitelman vahvuuksia ja heikkouksia ei eritellä eikä niistä siten voida ottaa oppia tulevaisuutta ajatellen. Tällaisen arvioinnin avulla saataisiin myös hyödyllisiä yhteenvetotietoja hallinnointitarkoituksiin. Lisäksi tarkastajat panivat merkille, että Afrikan suurten järvien alueesta ei ole tehty arviointia viime vuosina.

Suositus 5
Komission olisi otettava käyttöön humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman toteuttamista koskeva kokonaisvaltainen raportointijärjestelmä

Komission olisi otettava humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman tasolla käyttöön raportointijärjestelmä, josta ilmenisivät keskeiset tuotokset ja tulokset pääpiirteittäin ja jossa yksilöitäisiin tärkeimmät kokemukset ja parhaat käytännöt, joita olisi sovellettava myöhempien vuosien humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelmissa. Järjestelmän avulla olisi lisäksi voitava käsitellä strategisia kysymyksiä, kuten pitkittyneissä kriiseissä sovellettavia toimintatapoja.

62

Tarkastukseen poimittujen hankkeiden tulokset olivat yleensä hyväksyttäviä. Yksi kumppaneista oli kuitenkin käyttänyt suurimman osan määrärahoistaan saaden aikaan vain pienen prosenttiosuuden joistakin suunnitelluista tuloksista. Muutamissa tapauksissa ei ollut selvää, miksi jatkoaika ja lisävarat olivat tarpeen. Komission laatimissa tulostenarvioinneissa annetuista tiedoista ei aina selvinnyt, kuinka johtopäätöksiin oli tultu.

Suositus 6
Komission olisi luotava selkeä yhteys hankkeessa saavutettujen tulosten ja maksun suorittamista varten tehtävän arvioinnin välille

Komission olisi suunniteltava, jäsenneltävä ja dokumentoitava paremmin arvioinnit, joita laaditaan vain osittain tuloksellisesta toimesta. Sen olisi niin ikään kytkettävä selvästi toisiinsa tulokset ja hanketta koskeva yleispäätelmä ennen kuin loppumaksun suorittamiseen annetaan lupa. Tällainen toimintatapa olisi otettava käyttöön mahdollisimman pian.

Suositus 7
Jatkoajan ja lisärahoituksen myöntäminen hankkeille olisi perusteltava selkeästi

Komission olisi esitettävä selkeät perusteet sille, miksi kumppaneille myönnetään lisärahoitusta tai jatkoaikaa. Komission olisi myös reagoitava määrätietoisesti kaikkiin tapauksiin, joissa toiminta ei ole riittävää. Tällaista toimintatapaa olisi tulevaisuudessa sovellettava kaikkiin jatkoaikaa koskeviin pyyntöihin.

63

Komissio on ilmoittanut edistävänsä hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä toisiinsa, mutta siitä, kuinka tämä tapahtuu, ei ole juurikaan evidenssiä. Luultavampaa on, että käytännössä humanitaarista apua käytetään tapauksissa, joissa muut, kestävät ratkaisut, kuten palauttaminen, uudelleen sijoittaminen toiseen maahan tai paikallinen kotouttaminen, vastaisivat paremmin tarkoitusta.

Suositus 8
Komission olisi asetettava etusijalle hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen

Olisi tartuttava kaikkiin mahdollisuuksiin niveltää toisiinsa hätäapu, kunnostustoimet ja kehitysyhteistyö. Tämä edellyttää, että niveltämistä painotetaan suunnitteluprosessin keskeisissä vaiheissa.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. toukokuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Kartta: Afrikan suurten järvien alue

Liite II

Kongon demokraattisesta tasavallasta saapuneet pakolaiset vuoden 2016 alussa

Lähde: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Liite III

Kartta: Burundista saapuneet pakolaiset 26. tammikuuta 2016

©UNHCR, UNCS, tekijä: UNHCR:n alueellinen palvelukeskus, Nairobi. Lähde: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (ks. karttaosio).

Liite IV

Tarkastetut hankkeet

a) Jatkunut alueellisen hankkeen alaisuudessa

b) Hanketta jatkettu mutta eri kumppanin kanssa vuodesta 2015 lähtien, täytäntöönpanokumppani pysynyt samana

 Loppumaksua ei vielä suoritettu, määrä tilapäinen

Liite V

Tutkitut väli- ja loppukertomukset

Liite VI

Läpikäytyjen hankkeiden muutokset

 Budjetin lisäys liittyy vuoden 2014 maksumäärärahojen puutteeseen

 Kestoa jatkettu, mikäli varoja oli vielä saatavilla hankkeen loppupuolella

 Budjetin lisäys liittyy uusiin / lisätarpeisiin

 Hankkeissa lisätty rahoitusta ja/tai jatkettu kestoa

Komission vastaus

Tiivistelmä

V

Pakollisten kriteerien noudattamista koskevista virallisista lisäasiakirjoista voisi olla hyötyä. Komission kenttähenkilöstö tekee kuitenkin jatkuvasti maantieteellisten painopisteiden hienosäätöä humanitaarisen avun koordinointifoorumeilla, ja humanitaarisesta tilanteesta raportoidaan kirjallisesti viikoittain. Lisäksi komissio analysoi kokonaismäärärahojen rakenteen asianmukaisuuden ja täydellisyyden sekä sen johdonmukaisuuden suhteessa ehdotettuihin toimiin.

VI

Komission viestintäkanavien ja seurantavälineiden muodostaman kokonaiskehyksen vuoksi raporttien myöhässä toimittamisen ja ongelmien myöhäisen tunnistamisen välillä ei voida osoittaa olevan järjestelmällistä yhteyttä.

VII

Määräaikojen pidentämisen ja lisävarojen tarpeellisuuden osalta komissio huomauttaa, että FichOp¹ sisältää sovellettavien menettelyjen mukaisesti perustelut hankkeen keston jatkamisesta jokaisen muutoksen kohdalla.

VIII

Vaikka hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen Kongon demokraattisessa tasavallassa on edelleen ensisijaisen tärkeää, sen toteuttamiseen liittyvät rajoitukset ovat merkittäviä ja ne on otettava huomioon. Kehitys- ja yhteistyöpääosasto (DEVCO) sekä humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (ECHO) tekevät tiivistä yhteistyötä varmistaakseen hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämisen ja jakaakseen tietoa eri alueiden humanitaarisesta tilanteesta. Tämä on johtanut esimerkiksi Kongon demokraattisessa tasavallassa toiminnan niveltämiseen liittyvän terveysohjelman ottamiseen yhdennestätoista Euroopan kehitysrahastosta rahoitettaviin ohjelmiin.

Huomautukset

17

Hätätilanteissa järjestettävä koulutus on vuodesta 2016 lähtien ollut ensisijaisen tärkeää humanitaarisissa avustustoimissa kaikkialla, ja sitä varten on osoitettu 4 prosenttia kokonaismäärärahoista.

Riittämätön avoimuus hankkeiden valintavaiheessa

Komissio katsoo, että kyse on pikemminkin virallisten asiakirjojen riittämättömyydestä kuin riittämättömästä avoimuudesta.

26

Kentällä olevat komission asiantuntijat tekevät kaikilla humanitaarisen avun koordinointifoorumeilla jatkuvaa maantieteellisten painopisteiden hienosäätöä. Lisäksi humanitaarisesta tilanteesta annetaan viikoittain kirjallisia tiedotteita, joista lisätään uusimmat tilannetiedot ohjelmasuunnitteluun.

Kun otetaan huomioon komission läsnäolo kentällä, tiivis yhteistyö muiden toimijoiden kanssa ja komission toimien selkeät aloituskriteerit (aseellisen konfliktin seurauksena kotiseudultaan siirtymään joutunut väestö tarvitsee kiireellistä humanitaarista apua), ei ole epäilystäkään siitä, että valitut hankkeet kuuluvat keskeisiin painopistealueisiin. Kaikkia tietyn painopistealueen hankkeita ei kuitenkaan järjestelmällisesti valita, jos muut pakolliset edellytykset eivät täyty tai rahoitus on riittämätön.

Lisäksi komissio valitsee kumppaneita yhä enemmän hätätilanteisiin varautumista varten laajasti määritellyillä maantieteellisillä alueilla voidakseen kattaa kaikki Kongon demokraattisen tasavallan itäosassa vuoden kuluessa kehittyvät hotspot-alueet.

29

Johdon maaliskuussa 2016 hyväksymissä FichOp-suuntaviivoissa annetaan ohjeita siitä, miten ehdotuksia olisi analysoitava, jotta raportoitavat päätelmät voidaan perustella.

Sen osalta, ettei yleisiä periaatteita arvioitu järjestelmällisesti, komissio korostaa, että sukupuoli- ja ikä- tai palautumiskykyindikaattorit otettiin käyttöön vasta hiljattain ja että ne ovat olleet pakollisia heinäkuusta 2014 tai tammikuusta 2015 lähtien. Silti tuomioistuimen valitsema otos (kaikki hankkeet yhtä lukuun ottamatta oli käynnistetty ennen 1. heinäkuuta 2014) on ajanjaksolta, jolloin nämä indikaattorit eivät vielä olleet käytössä.

Mitä tulee turvallisuuteen, vain hyvin harvoissa tapauksissa kyseistä osatekijää ei arvioitu erikseen pyynnön arvioinnissa.

30

Rahoituspyyntöjen kustannusarvioiden yksityiskohtaisuuden osalta komissio katsoo, että kumppaneilta saadun rahoituksen tiedot ovat riittävän yksityiskohtaisia, jotta ehdotettujen kustannusten kohtuullisuus voidaan arvioida. Yksityiskohtaisuuden taso määritetään yleisissä ehdoissa ja puitekumppanuussopimuksen suuntaviivoissa sekä rahoitusta ja hallintoa koskevassa puitesopimuksessa.

Komissio analysoi muun muassa talousarvion rakennetta ja johdonmukaisuutta suhteessa ehdotettuihin toimiin. Komission yksiköt analysoivat talousarvion kohtuullisuuden ja täydellisyyden (ja sen jakautumisen) sekä sen yhdenmukaisuuden ehdotettujen toimien kanssa käyttämällä mahdollisia aiempia viitearvoja tai tietoja paikallisista markkinoista.

31

Ks. komission vastaus kohtaan 30.

33 b)

Komissio haluaa lisätä, että lähes puolta tarkastetuista hankkeista oli seurattu kahdesti.

36

Välikertomusten toimittaminen myöhässä ei järjestelmällisesti rajoita komission mahdollisuuksia puuttua havaittuihin ongelmiin. Muiden viestintäkanavien ja seurantavälineiden ansiosta raporttien myöhästymisen ja jo ennen välikertomusten saamista tunnistettavissa olevien ongelmien ratkaisemisen välillä ei voida osoittaa olevan järjestelmällistä yhteyttä.

Komissiolla on yleinen seurantakehys, joka sisältää kenttäkäyntejä. Nämä humanitaarisen alan asiantuntijoiden säännölliset kenttäkäynnit ovat tärkein apuväline arvioitaessa, toteutuvatko odotetut toimet/tulokset tehokkaasti ja suunnitelmien mukaisesti (todenmukaisuustarkistus). Näitä kenttäkäyntejä täydennetään jatkuvalla kenttätason vuoropuhelulla kumppaneiden kanssa. Läsnäolo kentällä takaa sen, että ongelmat tunnistetaan nopeasti ja ratkaistaan yhdessä kumppanin kanssa.

39

Rahoitustietoja ei aina ole saatavilla kentällä komission henkilöstön kenttäkäyntien aikana. Tämä selittää sen, miksi ”rahoituksen toteutuksesta” ei useimmiten raportoida FichOpissa. Komissio aikoo pohtia, miten tämä asia voitaisiin ratkaista.

Laatikko 3 – Esimerkkejä tapauksista, joissa käyntien perusteella laadituissa raporteissa esiin tuotujen ongelmien mahdollisia vaikutuksia ei analysoitu

Katangassa toteutettavan, useiden avunantajien YK:n elintarviketurvahankkeen osalta talousarviota seurataan kansallisella, ei alueellisella tasolla. Kyseinen YK:n virasto tekee rahoitusvetoomuksen koko vuodeksi. Muiden avunantajien rahoitusosuudet muuttuvat jatkuvasti ja säännöllisesti pitkin vuotta, joten kumppani voi ilmoittaa kokonaistalousarvion vasta vuoden lopussa, kun kaikki rahoitusosuudet kirjataan. Näin ollen rahoitustiedot eivät olleet saatavilla komission henkilöstön tarkastuskäynnin aikana, minkä vuoksi tästä ei voida tehdä johtopäätöksiä.

Lisäksi usean avunantajan toimiin sovelletaan rahoituksesta ja hallinnosta tehdyn puitesopimuksen säännöksiä. Tällaisissa tapauksissa erityisehdoissa viitattuja toimen tukikelpoisia kokonaiskustannuksia pidetään arviona, joka voi muuttua toimen toteuttamisen aikana, jos muilta avunantajilta odotettu rahoitus ei toteudu. Muutokset hankkeen kokonaistalousarviossa eivät itsessään aiheuta mitään muutoksia komission rahoitusosuuteen. Tästä syystä kumppani ei virallisesti ilmoittanut hankkeen kokonaistalousarvion muutoksista komissiolle, eikä se ollut velvollinen esittämään muutospyyntöä. Kansainvälisten järjestöjen ja YK:n elinten kanssa toteutettavissa usean avunantajan toimissa kumppani voi yksipuolisesti päivittää tiedot seuraavassa raportointivaiheessa talousarvion muutosten huomioon ottamiseksi.

40

Nykyisen tarkastusstrategian voimassaolo päättyi vuoden 2015 lopussa, ja humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston ylempi johto on hyväksymässä uutta vuodet 2016–2020 kattavaa tarkastusstrategiaa (joka sisältää uuden otantamenetelmän). Uudella menetelmällä pyritään saamaan enemmän synergiaa seurantakehykseen, erityisesti huomioimalla operatiivisten yksiköiden kumppaneista ja toimista tekemät riskianalyysit.

42

Kongon demokraattisesta tasavallasta oli tarkoitus järjestää arviointi vuonna 2016. Arviointi ei kuitenkaan enää ollut ensisijainen käynnissä olevan toiminnantarkastuksen vuoksi. Se lisätään todennäköisesti vuoden 2017 arviointiohjelmaan.

44

Tämä on selvästi asia, joka edellyttää muutoksia nykyiseen tietojärjestelmään (APPEL). Komissio selvittää, miten se voisi korjata tämän puutteen.

47

Komission maaliskuussa 2016 hyväksymien FichOp-suuntaviivojen pitäisi osaltaan parantaa arviointiin sisältyvien tietojen johdonmukaisuutta.

48

Menettelyä, jolla vähennetään komission rahoitusosuutta heikon, osittaisen tai viivästyneen toteutuksen vuoksi, on käytetty harvoin.

On haastavaa arvioida tarkasti ja täsmällisesti, ovatko epätyydyttävät tulokset seurausta heikosta toteutuksesta vai liittyvätkö ne toimintaympäristöön (toimintaympäristön muutos, pääsy alueelle, turvallisuuteen ja logistiikkaan liittyvät rajoitteet).

Vuoden 2014 uudessa puitekumppanuussopimuksessa määrätään, että komissio voi vähentää avustusta, jos hanke jää toteuttamatta tai jos se toteutetaan puutteellisesti, vain osittain tai myöhässä. Komissio on tehostanut ja selkeyttänyt sisäisiä menettelyitä, joilla varmistetaan, että kaikki vähennykset ovat oikeudellisesti perusteltuja ja oikeassa suhteessa puutteen vakavuuteen ja laajuuteen. Kun tavoitteita ei ole saavutettu, edelleenvaltuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän tekemä tarkastusmerkintä sisältää liitteen, jossa perustellaan puutteellisesta toteutuksesta seurauksena oleva rahoitusosuuden vähentäminen, tai ylivoimaiseen esteeseen pohjautuvan perustelun.

Riski siitä, että puutteellista toteuttamista koskeva menettely johtaa budjetoitujen määrärahojen menetykseen, on kuitenkin hyvin pieni, koska mahdolliset vapautuneet määrät voidaan käyttää muihin hankkeisiin kyseisen humanitaarisen avun täytäntöönpanosuunnitelman määräajan sisällä (24 kuukautta). Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston täytäntöönpanoaste, joka on pysynyt vuosien ajan noin 98 prosentissa, osoittaa, että vapautuneet varat on mahdollista käyttää uudelleen.

Laatikko 5 – Spontaani alueen hallinto ja koordinointi Kongon demokraattisessa tasavallassa (nro°18)

Summa 57 300 euroa laskettiin tavoitteen 3 kokonaiskustannusten (572 998 euroa) perusteella. Tämä tavoite saavutettiin vain osittain, koska hankkeen toteutus viivästyi. Tukeen kelpaamattomien kustannusten vähentämisen lisäksi komissio on tehnyt 10 prosentin vähennyksen puutteellisen toteutuksen vuoksi.

Kumppanin kanssa tehtiin sopimus seuraavana vuonna, koska kyseessä on kansallisella tasolla leirien koordinoinnista ja hallinnoinnista (CCCM) vastaava valtuutettu kumppani, joka on sen vuoksi tärkeä kumppani väestön siirtymistä koskevissa kysymyksissä konfliktialueilla. Komissio päätti kuitenkin vähentää rahoitusosuuttaan, mutta säilytti osan tuesta strategisista syistä.

51

Koska pakolaisten määrä oli vuosien kuluessa vähentynyt huomattavasti (250 000:sta alle 70 000:een), komissio päätyi rationalisoimaan johtavan organisaation tukea (rahoitettavien kumppanien määrää vähennettiin pakolaismäärän vähenemisen vuoksi).

Koska kumppanille oli kuitenkin myönnetty komission tukea tähän toimeen jo vuosien ajan, sujuva irtaantumisstrategia ja hallinnan luovutus johtavan organisaation kanssa oli toivottavaa edunsaajille aiheutuvien kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi (perusterveyspalvelujen jatkuvuuden varmistamiseksi). Humanitaarisen avun vuoden 2013 täytäntöönpanosuunnitelman puitteissa tehtiin tämän vuoksi muutos sopimuksen jatkamiseksi 6 kuukaudella ja käytettävissä olevista määrärahoista myönnettiin 450 000 euron lisärahoitus.

52

Mainitun toimen keston pidentämisen taustalla olivat ensisijaisesti etusijalle asetetut tarpeet ja haavoittuvuusperusteet. Syyt näiden pidentämisten hyväksymiseen ovat aina liittyneet edunsaajien tarpeisiin. Antamalla kumppaneille lisäaikaa komissio on selvästi asettanut välittömien edunsaajien tarpeiden täyttämisen etusijalle. Takaisinperintä tai kohdentaminen muihin hankkeisiin olisi kestänyt liian kauan, ja tämänhetkiset tarpeet olisivat jääneet täyttämättä. Tätä ei pidetty realistisena vaihtoehtona.

53

Komission humanitaarisen avun ja kehitysasioiden pääosastot tekevät tiivistä yhteistyötä selvittääkseen kaikki mahdolliset vaihtoehdot, joilla varmistetaan hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen, ja ne yleensä jakavat tietoa Kongon demokraattisen tasavallan eri alueiden humanitaarisesta tilanteesta. Tämä on edelleen ensisijainen tavoite komission tasolla, mutta Kongon demokraattisen tasavallan kohdalla hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseen liittyy merkittäviä rajoituksia.

Kongon demokraattisen tasavallan osalta komissio tekee kehitystyötä Cotonoun sopimuksen mukaisesti, joten Kongon demokraattisen tasavallan hallitus on päättävässä asemassa ja määrittää painopisteet. Ainoa painopisteala, jolla on teoreettisesti mahdollinen yhteys komission humanitaariseen apuun, on terveydenhuolto. Hallituksen politiikkaan kuuluu kehitysavun ja kahdenvälisen avun keskittäminen laiminlyödyille konfliktialueiden ulkopuolisille alueille, koska kansainväliset toimijat suosivat maan itäosan konfliktialueita. Kehitystyön toimijoiden ja kansallisten viranomaisten näkökulmasta on luonnollista keskittyä näihin alueisiin, koska niillä on vakaata ja turvallista työskennellä, eivätkä hankkeet ole vaarassa keskeytyä väkivaltaisuuksien takia. Siksi resurssien keskittäminen vakaisiin alueisiin vaikuttaa todennäköisemmin köyhyyden vähentämiseen. Lisäksi maan itäosan konfliktialueiden (joihin komission humanitaarinen apu on keskitetty) katsotaan perustellusti hyötyvän humanitaarisen yhteisön (kansalaisjärjestöjen) valtaosan läsnäolosta, kun taas hyvin harvat järjestöt toimivat muualla maassa rakenteellisten ongelmien ja jatkuvan köyhyyden ratkaisemiseksi. Komission ei voida odottaa käynnistävän hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskevia keskusteluja alueilla, joihin liittyy keskipitkällä aikavälillä riski siitä, että hankkeet jäävät toteuttamatta tai niiden toteutus vaikeutuu vakavasti hätätilanteen vuoksi. Viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana maan itäosan ainoa alue, joka on pysynyt suhteellisen vakaana, on ollut Ylä-Uelen ja Ala-Uelen LRA:n (Herran vastarinta-armeija) toimista aiemmin kärsinyt alue (itäisen maakunnan pohjoisosa), jossa on onnistuneesti saatu neuvoteltua hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseen siirtyminen komission yksiköiden kesken. Epävakaus jatkuu muilla Kongon demokraattisen tasavallan itäosan alueilla, joilla komissio tarjoaa humanitaarista apua, eikä komissio pysty osoittamaan yhtäkään aluetta, jolla ei olisi ollut aseellisten ryhmien toimintaa, tappamista ja/tai väestönsiirtoja yli vuoden ajanjaksoilla.

Näin ollen mahdollisuudet ovat tässä yhteydessä rajalliset, mutta kun maantieteelliset edellytykset täyttyvät (alueista tulee vakaita), kun hankkeet ovat yhteensopivia hallituksen painopisteiden kanssa tai liittyvät keskeisiin aloihin (terveys) ja sijaitsevat painopistealueilla (Itä-Kasai, Lomami, Kasai, Pohjois-Kivu, Ituri, Ylä-Uele, Keski-Kongo), hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä tuetaan voimakkaasti. Tämä on toteutunut kerran tarkastusjakson aikana (ks. edellä).

Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ja humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto osallistuivat jokin aika sitten keskusteluihin tuen siirrosta Etelä-Kivun maakunnassa sijaitsevalle Panzi-sairaalalle. Tästä oli seurauksena kehitys- ja yhteistyöpääosaston 3 miljoonan euron hanke (joka rahoitettiin globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevasta ohjelmasta). Tällä toimella sairaala pyritään mukauttamaan EKR:n kansallisen terveysohjelman tukemien yleissairaaloiden normien tasolle, jotta se voitaisiin tulevaisuudessa sisällyttää ohjelmaan.

Muita hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskevia hankkeita on meneillään konfliktialueiden ulkopuolella (nämä hankkeet koskevat puutteellista elintarviketurvaa Kasain maakunnissa sekä terveydenhuoltoa ja vesihuoltoa kolerasta kärsivillä alueilla).

54

Kongon demokraattisen tasavallan itäosissa vallitsevan tilanteen ja erityisesti alueen turvallisuustilanteen vuoksi toistaiseksi vain yhden hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskevan hankkeen toteuttaminen on ollut mahdollista (terveydenhuolto). Komissio aikoo kuitenkin jatkossakin hyödyntää kaikki mahdollisuudet hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseen (esimerkiksi Panzi-sairaalan tukeminen Etelä-Kivussa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa olevan EU:n edustuston suunnittelema tiedonhankintamatka Pohjois-Kivuun). Komissio on palkannut terveydenhuoltoalan asiantuntijan jatkamaan sen selvittämistä, miten hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen olisi mahdollista toteuttaa.

Ugandan osalta komissio toteaa, että Ugandan hallitus on laatinut kehityssuunnitelman, johon sisältyvät pakolaiset ja joka saattaa humanitaariset ja kehitysyhteistyön toimijat yhteen tarkastelemaan yhdessä vastaanottavien yhteisöjen kanssa pitkän aikavälin ratkaisuja pakolaisille.

55

Se, että ongelmaa ei ole ratkaistu ja että se otetaan joka vuosi uudelleen yhdeksi ensisijaista tavoitteista, osoittaa, että asiaan liittyy rajoituksia ja haasteita, jotka estävät ratkaisemasta ongelmaa.

Useita sukupolvia kokeneita humanitaarisen ja kehitysavun asiantuntijoita on yrittänyt ratkaista asian ilman mainittavaa menestystä. Jopa Yhdistyneiden kansakuntien vakauttamisoperaatio Kongon demokraattisessa tasavallassa (MONUSCO), johon kuuluu erillinen vakauttamisyksikkö, on tehnyt suunnitelmia ja järjestänyt kokouksia kahden viime vuoden aikana M23-kapinasta vapautettujen alueiden ”vakauttamisesta”, eikä sillä ole näyttöä yhdestäkään hankkeesta, puhumattakaan siitä, että entiset M23-alueet ovat nykyään vähiten turvallisia paikkoja avustustyöntekijöille (ja vielä vähemmän soveltuvia kehitysyhteistyön toimijoille, jotka ottavat vähemmän riskejä).

Taustalla olevat ongelmat, jotka estävät hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämisen, ovat samoja kuin ne, jotka komission eri yksiköt ovat jo tunnistaneet; toimintaympäristö, johon sisältyy konflikteja, turvattomuutta ja väestön siirtymistä, ei suosi kehittämistoimia. Hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen voidaan toteuttaa vasta, kun tietyt vähimmäisedellytykset täyttyvät, ja niillä konfliktialueilla, joilla humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto on toiminut, nämä edellytykset eivät täyty.

Päätelmät ja suositukset

57

Komissio katsoo, että kyse on pikemminkin virallisten asiakirjojen riittämättömyydestä kuin riittämättömästä avoimuudesta.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio katsoo, että kyse on pikemminkin virallisten asiakirjojen riittämättömyydestä kuin riittämättömästä avoimuudesta.

Komissio on jo toteuttanut toimia tältä osin hyväksymällä FichOp-suuntaviivat maaliskuussa 2016. Lisäksi laaditaan jatkuva koulutusohjelma, jolla varmistetaan, että henkilöstö tuntee nämä suuntaviivat ja pystyy noudattamaan niitä.

59

Kumppaneiden antaman kustannusarvion yksityiskohtaisuuden taso määritetään yleisissä sopimusehdoissa ja kumppanuutta koskevan puitesopimuksen suuntaviivoissa. Kyseisen tason katsotaan riittävän ehdotettujen kustannusten kohtuullisuuden arvioimiseen. Tietojen lisääminen ei antaisi todellista lisäarvoa.

Suositus 2

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Toisaalta komissio toteaa, että talousarvio, kuten se määritellään yleisissä sopimusehdoissa ja kumppanuutta koskevasta puitesopimuksesta ja rahoitusta ja hallintoa koskevasta puitesopimuksesta kumppaneille annetuissa suuntaviivoissa, on riittävän yksityiskohtainen tulosten saavuttamiseen tarvittavien kustannusten kohtuullisuuden arvioimiseksi. Komission yksiköt analysoivat nykyisinkin talousarvion kohtuullisuuden ja täydellisyyden sekä sen yhdenmukaisuuden ehdotettujen toimien kanssa (ja sen jakautumisen) käyttämällä mahdollisia aiempia viitearvoja tai tietoja paikallisista markkinoista.

Toisaalta tarkistuslista analyysin dokumentoimiseksi tai lyhyet arviointiohjeet voivat olla tarpeen.

60

Tietojen toimittaminen myöhässä ei järjestelmällisesti heikennä komission valmiuksia ratkaista esiin tulleita ongelmia nopeasti ja hyödyntää saatuja kokemuksia tulevassa ohjelmatyössä. Raporttien myöhästymisen ja mahdollisten ongelmien varhaisen havaitsemisen välillä ei voida osoittaa olevan järjestelmällistä yhteyttä, koska komissiolla on käytössään yhdessä kumppaneidensa kanssa luoma viestintä- ja seurantakehys. Komission henkilöstön säännölliset kenttäkäynnit auttavat arvioimaan toteutuvatko odotetut toimet/tulokset tehokkaasti ja suunnitelmien mukaisesti (todenmukaisuustarkistus). Näitä kenttäkäyntejä täydennetään jatkuvalla kenttätason vuoropuhelulla kumppaneiden kanssa.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo tutkia, miten se voisi parantaa sisäistä raportointijärjestelmää tältä osin.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen siitä, että seurantakäyntien pitäisi johtaa keskeisten näkökohtien järjestelmälliseen arviointiin. Maaliskuussa 2016 käyttöön otetut FichOp-suuntaviivat sisältävät seurantaa koskevan osion, jossa annetaan ohjeita tarkastuskäyntejä tekevälle komission henkilöstölle. Suunnitteilla on koulutustilaisuuksia, joiden tarkoituksena on edistää näiden suuntaviivojen järjestelmällistä käyttöä ja varmistaa niiden soveltaminen. Tarkistuslistan laatiminen katsotaan kuitenkin tarpeettomaksi.

61

Kongon demokraattisesta tasavallasta oli tarkoitus järjestää arviointi vuonna 2016. Arviointia ei kuitenkaan enää pidetty ensisijaisena käynnissä olevan toiminnantarkastuksen vuoksi. Se lisätään todennäköisesti vuoden 2017 arviointiohjelmaan.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen ja tarkastelee, miten se voisi noudattaa sitä. Se ottaa tässä huomioon myös raportointijärjestelmän kokonaisrakenteen tehokkuuden.

Suositus 6

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja katsoo jo toteuttaneensa toimia tältä osin hyväksymällä FichOp-suuntaviivat maaliskuussa 2016. Suuntaviivojen pitäisi auttaa parantamaan arvioinnin sisältämien tietojen johdonmukaisuutta ja kytkemään saavutetut tulokset ja yleispäätelmä toisiinsa.

Suositus 7

Komissio hyväksyy, että lisärahoitukselle ja määräaikojen pidentämiselle tarvitaan selkeät perustelut. Itse asiassa asianmukainen kehys on jo käytössä. Kaikki hankkeiden määräaikojen pidentämiset ja lisärahoitukset hyväksytään kumppanin toimittamien perustelujen pohjalta. Kenttä- ja päätoimipaikan henkilöstö arvioi perustelut, ja arvioinnin tulokset kirjataan FichOp:iin johdon hyväksyttäväksi.

Suositus 8

Komissio hyväksyy suosituksen hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämisen asettamisesta etusijalle ja pyrkii varmistamaan tämän edellyttämät konkreettiset toimet.

Vaikka komissio pitää tätä yleistavoitetta erittäin tärkeänä, Kongon demokraattisen tasavallan toimintaympäristön erityispiirteet tekevät sen saavuttamisesta erittäin vaikeaa, koska rajoitteita tuskin pystytään poistamaan.

1FichOp (”fiche opérationnelle”) on humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (ECHO) käyttämä väline, jonka avulla dokumentoidaan kentällä toimivien asiantuntijoiden, vastuuvirkamiesten, avustajien ja rahoitustoimihenkilöiden humanitaaristen toimien osalta toteuttamien operatiivisten analyysien ja seurantatoimien pääkohdat hankesyklin kaikissa vaiheissa ja jota käytetään myöhemmin tilastointitarkoituksissa ja kirjausketjussa. Se mainitaan tämän kertomuksen kohdassa 28.

QJ-AB-16-014-FI-E    ISSN 1977-5792

Tarkastajat totesivat, että komissio hallinnoi konflikteista kärsivälle Afrikan suurten järvien alueen väestölle antamaansa humanitaarista apua yleisesti ottaen hyvin.
Rahoitus oli kohdennettu hyvin määriteltyihin keskeisiin painopisteisiin, mutta myöhemmässä vaiheessa prioriteettien täsmentämistä ja hankkeiden valintaa ei suoritettu riittävän selkeästi. Ei ollut mahdollista varmistaa, olivatko kaikkein tarkoituksenmukaisimmat hankkeet tulleet valituksi.
Komission toteuttama seuranta oli yleisesti ottaen asianmukaista, joskin komissio olisi voinut hyödyntää saamiaan tietoja paremmin. Alueen erityishaasteet huomioon ottaen voidaan todeta, että useimmissa tarkastetuissa hankkeissa saavutettiin asianmukaisia tuloksia.