EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5064-3 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/74363 | QJ-AB-16-014-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5008-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/277161 | QJ-AB-16-014-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5028-5 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/533815 | QJ-AB-16-014-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje tablice na str. 36. i zemljovida na str. 37. dopuštenje je potrebno zatražiti izravno od vlasnika autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 28.4.2015
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 15.3.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 10.5.2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 2.6.2016

HR
2016.

BR. 15

Tematsko izvješće

Je li Komisija djelotvorno
upravljala humanitarnom
pomoći stanovništvu
područja pogođenih
sukobima u regiji afričkih
Velikih jezera?

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, koje je zaduženo za reviziju rashodovnih područja vanjskog djelovanja. Izvjestitelj za ovo izvješće je Karel Pinxten, doajen revizijskog vijeća. Pri izradi ovog izvješća podršku su mu pružali voditelj njegova ureda Gerard Madden, dužnosnici zaduženi za podršku i kontrolu kvalitete Gérald Locatelli i Beatrix Lesiewicz, voditeljica radnog zadatka Myriam Cazzaniga te revizori Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein i Roberto Ruiz Ruiz.

Slijeva nadesno: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Sadržaj

Kratice i pokrate

Sažetak

Uvod

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Sredstva se dodjeljuju jasno utvrđenim glavnim prioritetima, no u fazi određivanja daljnjih prioriteta postoje nejasnoće

Komisija je prikladno utvrdila potrebe regije afričkih Velikih jezera

Odgovor Komisije na krizu je prikladan

Nedovoljna transparentnost u fazi odabira projekata

Općenito govoreći, Komisija prikladno obavlja praćenje iako bi se prikupljene informacije mogle bolje iskorištavati

Komisija u većini slučajeva prikuplja odgovarajuće informacije o provedbi projekata

Daljnji koraci koji se poduzimaju nisu dovoljni

Većinom ispitanih projekata ostvareni su zadovoljavajući rezultati

Ukupni ostvareni ishodi su pozitivni, ali Komisija u pojedinim slučajevima nije jasno obrazložila svoju procjenu

Komisija se dobro prilagođavala promjenama, ali bi mogla bolje obrazlagati odobrena produljenja trajanja projekata

Dokazi o koracima koji se poduzimaju radi povezivanja pomoći, obnove i razvoja ograničenog su opsega

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Zemljovid regije afričkih Velikih jezera
Prilog II. | — | Izbjeglice iz Demokratske Republike Konga početkom 2016.
Prilog III. | — | Zemljovid s prikazom burundijskih izbjeglica na dan 26. siječnja 2016.
Prilog IV. | — | Popis ispitanih projekata
Prilog V. | — | Ispitana međuizvješća i završna izvješća
Prilog VI. | — | Izmjene pregledanih projekata

Odgovor Komisije

Kratice i pokrate

DR Kongo: Demokratska Republika Kongo

ERF: Europski razvojni fond

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu: Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu

GU za međunarodnu suradnju i razvoj: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

NIP: Nacionalni indikativni program

NVO: Nevladina organizacija

OCHA: Ured za koordinaciju humanitarnih pitanja (agencija UN-a)

Sažetak

I

Područje afričkih Velikih jezera posljednjih je nekoliko desetljeća zahvaćeno sukobima koji su uzrok raseljavanja izrazito velikog broja stanovništva uz teške humanitarne posljedice. Komisija financira humanitarne projekte u tom području od 1994. i otada ulaže napore u rješavanje posljedica sukoba i nemira.

II

Trenutačno je najviše pogođeno područje Demokratske Republike Konga, u kojem je interno raseljeno približno 1,6 milijuna ljudi. U susjednim zemljama trenutačno se nalazi oko 437 000 kongoanskih izbjeglica, uglavnom u Burundiju, Ruandi, Ugandi i Tanzaniji. Nakon nemira u Burundiju 2015. ukupan broj izbjeglica povećao se za približno dodatnih 236 000. Osim izbjeglicama i raseljenim osobama, humanitarna pomoć pruža se i lokalnom stanovništvu koje je zahvaćeno sukobima ili koje prihvaća izbjeglice i raseljene osobe.

III

Ta se pomoć sastoji od pružanja utočišta, hrane, zdravstvene skrbi i drugih osnovnih usluga. U svrhu pružanja te pomoći Komisija blisko surađuje s međunarodnim nevladinim organizacijama, agencijama Ujedinjenih naroda i drugim međunarodnim organizacijama. Za humanitarnu pomoć u području afričkih Velikih jezera u razdoblju 2011.–2015. utrošen je iznos od približno 300 milijuna eura.

IV

Revizori su zaključili da je Komisija, općenito govoreći, djelotvorno upravljala humanitarnom pomoći stanovništvu područja pogođenih sukobima u regiji afričkih Velikih jezera. Provedena je iscrpna procjena potreba te je zajamčena fleksibilnost brze reakcije na promjenjive okolnosti. Većinom ispitanih projekata dao se zadovoljavajući odgovor na pojedinačne izazove koji su se pojavili. Međutim, utvrđen je i niz nedostataka.

V

Nisu postojali dostatni dokumentarni dokazi koji se odnose na faze određivanja prioritetnih zemljopisnih područja i procjene projektnih prijedloga. Slijedom toga, nije se moglo odrediti ispunjavaju li odabrani projekti potrebne kriterije i jesu li odabrani najprikladniji projekti. Prilikom razmatranja različitih značajki prijedloga nedovoljna se pozornost posvetila pitanju isplativosti.

VI

S obzirom na zahtjevno radno okruženje, postojeći okvir za praćenje je prikladan. Međutim, izvješća partnera često su kasnila, što je nepovoljno utjecalo na njihovu korisnost. Terensko osoblje Komisije pomoglo je financiranim partnerima svojim stručnim znanjem, ali izvješća o terenskim posjetima nisu bila dovoljno iscrpna. Zbog neprikladne evidencije daljnjih koraka poduzetih u pogledu uočenih problema nije bilo moguće zajamčiti njihovo zadovoljavajuće rješavanje. Na općenitijoj razini ne postoji izvješće o provedbenom planu humanitarne pomoći koje bi sadržavalo pregled rezultata i izvučenih pouka.

VII

Ispitanim projektima ukupno su ostvareni zadovoljavajući rezultati. Međutim, jedan od partnera uspio je potrošiti većinu dostupnih proračunskih sredstava iako je ostvario tek mali postotak planiranih rezultata. U nekoliko je slučajeva izostalo jasno obrazloženje za produljenje trajanja projekata i izdvajanje dodatnih proračunskih sredstava. Kada je riječ o procjeni rezultata koju je obavila Komisija, u nekim je slučajevima prema dostupnim informacijama ostalo nejasno kako je izvela određene zaključke.

VIII

Iako su Komisija i drugi donatori u više navrata potvrdili da je povezivanje pomoći, obnove i razvoja poželjno, vrlo je malo primjera provođenja toga u djelo. Bez vrlo aktivnog rada na ostvarivanju toga cilja postoji opasnost da se propuste prilike za prelazak s humanitarne pomoći na razvojnu.

IX

U odlomcima 58.–63. ovog izvješća iznosi se niz preporuka kojima je svrha omogućiti Komisiji da poboljša upravljanje humanitarnom pomoći u području Velikih jezera i drugdje.

Uvod

01

Regija afričkih Velikih jezera obuhvaća sljedeće zemlje: Burundi, Demokratsku Republiku Kongo, Keniju, Ruandu, Tanzaniju i Ugandu (vidjeti zemljovid u prilogu I.). U proteklih nekoliko desetljeća na tom su se području odvili neki od najžešćih sukoba na afričkom kontinentu. Oružane skupine u istočnom Kongu, uključujući i kongoansku vojsku, i dalje krše ljudska prava, zlostavljaju i pljačkaju stanovništvo te primjenjuju nasilje poput silovanja, otmica i prisilnog novačenja djece. Humanitarna kriza u Demokratskoj Republici Kongu (DR Kongo) proizašla iz tih sukoba jedna je od najsloženijih i najdugotrajnijih kriza koje su pogodile jednu od najsiromašnijih zemalja na svijetu¹. Krajem travnja 2015. zbog predsjedničkih izbora u Burundiju, koji su održani u srpnju, pokrenut je val nasilja i nemira zbog kojeg su se na stotine tisuća ljudi dale u bijeg iz zemlje.

02

Krajem 2015. u DR Kongu bilo je približno 1,6 milijuna interno raseljenih osoba, dok je broj kongoanskih izbjeglica u susjednim zemljama, i to u Burundiju, Ruandi, Ugandi i Tanzaniji, prešao 437 000 (vidjeti prilog II.). Do kraja siječnja 2016. iz svoje je zemlje pobjeglo 236 000 Burundijaca koji su sada uglavnom u prihvatu u izbjegličkim kampovima u Ruandi i Tanzaniji (vidjeti prilog III. o broju burundijskih izbjeglica u svakoj zemlji u regiji).

Fotografija 1.

Naselje interno raseljenih osoba Kibabi – Kishusha, Masisi, Sjeverni Kivu (6 360 ljudi krajem kolovoza 2015.)

Izvor: Europski revizorski sud.

03

Članak 214. Ugovora o funkcioniranju EU-a potvrđuje obvezu EU-a u vezi s pružanjem humanitarne pomoći koja se sastoji od pomoći, potpore i zaštite žrtava prirodnih nepogoda i nesreća izazvanih ljudskim djelovanjem u cijelom svijetu. Opći okvir politike humanitarne pomoći izložen je u Europskom konsenzusu o humanitarnoj pomoći iz 2008.² U tom političkom dokumentu utvrđena je vizija EU-a utemeljena zajedničkim načelima i usmjerena na povećanje dosljednosti, djelotvornosti i kvalitete odgovora na humanitarnu krizu.

04

Glavni ciljevi humanitarne pomoći (vidjeti okvir 1.) i odredbe o tome kako bi je Komisija trebala provoditi i njome upravljati utvrđeni su u Uredbi o humanitarnoj pomoći iz 1996.³ Pomoć je namijenjena najugroženijem stanovništvu te se temelji na humanitarnim načelima humanosti, neutralnosti, nepristranosti i neovisnosti. Također se podupire zalaganje za humanitarni rad i poštovanje humanitarnih načela te međunarodnog humanitarnog prava.

Okvir 1.

Glavni ciljevi humanitarne pomoći Unije⁴:

(a)spasiti i sačuvati život tijekom krize i neposredno nakon nje, te tijekom prirodnih nepogoda koje za posljedicu imaju gubitak velikog broja života, fizičku, psihičku ili socijalnu patnju ili materijalnu štetu;

(b)pružiti potrebnu potporu i pomoć ljudima koji su pogođeni dugotrajnim krizama, (…) posebno kada im njihova nadležna tijela ne mogu pružiti pomoć ili kada nisu uspostavljena;

(c)pomagati financiranje prijevoza pomoći i napori osiguravanja da pomoć bude dostupna onima kojima je namijenjena (…);

(d)izvoditi kratkoročne radove na oporavku i rekonstrukciji, (…) vodeći računa o dugoročnim razvojnim ciljevima kada je to moguće;

(e)nositi se s posljedicama kretanja stanovništva (izbjeglice, raseljene osobe i povratnici) uzrokovanih prirodnim nepogodama i nesrećama izazvanim ljudskim djelovanjem, te provoditi programe pomoći repatrijacije (…);

(f)osigurati pripremljenost na rizike od prirodnih nepogoda ili usporedivih izvanrednih okolnosti, te korištenje odgovarajućih sustava ranog uzbunjivanja i intervencija;

(g)podupirati civilne aktivnosti zaštite žrtava sukoba ili usporedivih izvanrednih situacija u skladu s važećim međunarodnim sporazumima.

05

Početni proračun⁵ koji je Komisija izdvojila za humanitarnu pomoć regiji afričkih Velikih jezera kretao se između 52 milijuna eura 2011. i 47 milijuna eura 2015. godine. Kada se tome pridoda dodatno financiranje iz pričuve EU-a za pomoć u nuždi⁶ ili iz Europskog razvojnog fonda (ERF)⁷, utrošeni je iznos u prosjeku dosezao 63 milijuna eura godišnje (vidjeti grafikon 1.). Povrh navedenih iznosa Komisija je godišnje trošila i oko 1,8 milijuna eura za terenski ured u DR Kongu te 7 milijuna eura za zračni promet u regiji afričkih Velikih jezera⁸.

06

Financijska sredstva Komisije kao donatora humanitarne pomoći diljem svijeta usmjeravaju se preko dvjestotinjak partnera⁹ s kojima je Komisija potpisala okvirni sporazum o partnerstvu¹⁰ na razdoblje od četiri do pet godina. Među te partnere ubrajaju se međunarodne nevladine organizacije (NVO), međunarodne organizacije¹¹ i agencije Ujedinjenih naroda (UN). U regiji afričkih Velikih jezera, podjela je bila sljedeća: 46 % preko NVO-a, 7,3 % preko međunarodnih organizacija i 46,7 % preko UN-a. Uzimajući u obzir posebnosti humanitarne pomoći, provedba financiranih projekata traje od nekoliko mjeseci do godine i pol.

07

Svake godine Komisija donosi odluku na svjetskoj razini o dodjeli početnog proračunskog okvira za humanitarnu pomoć. Predložene aktivnosti razvrstane su po krizama, zemljama ili regijama te su uz pripadajuća proračunska sredstva detaljno prikazane u provedbenim planovima humanitarne pomoći i tehničkom prilogu (koji sadržava operativne preporuke) koji su doneseni na temelju procjene potreba. Provedbeni plan humanitarne pomoći služi kao opis poslova za partnere prilikom pripreme zahtjeva za financiranje.

08

Kada je riječ o regiji afričkih Velikih jezera, početkom svake godine provodi se opsežna procjena (ili postupak odabira) zaprimljenih zahtjeva za financiranje. Tijekom godine moguće su i dodatne procjene, ovisno o razvoju situacije. Provedba odabranih projekata traje između 3 mjeseca i 12 mjeseci. Može se produljiti za najviše šest dodatnih mjeseci, do sveukupno 18 mjeseci.

Grafikon 1.

Raspodjela dodijeljenih sredstava iz provedbenog plana humanitarne pomoći po glavnim područjima za razdoblje 2011.–2015.

Izvor: Europski revizorski sud.

09

Ključna značajka intervencija Komisije prisutnost je njezinih djelatnika na terenu. Komisija je uspostavila raširenu mrežu ureda u kriznim područjima u kojima se pruža humanitarna pomoć koju je financirao EU¹². Glavne zadaće te mreže su sljedeće:

(a)pružati središnjem uredu u Bruxellesu ažurirane informacije i analizu potreba za određenu zemlju, regiju ili krizu;

(b)doprinositi razvoju strategija za humanitarne intervencije;

(c)pružati tehničku podršku za humanitarne operacije koje financira EU;

(d)pratiti provedbu projekata koje financira EU;

(e)olakšati koordinaciju donatora na terenu.

10

Terensku mrežu u DR Kongu čine središnji ured u Kinshasi te područni ured za tu zemlju u Gomi i njegov ogranak u Bukavuu. Zapošljava 5 stručnjaka iz inozemstva („pružatelji tehničke pomoći“) i 12 članova lokalnog osoblja („nacionalno osoblje“). Povrh toga, nekoliko sektorskih stručnjaka (za hranu, zaštitu, zdravlje…) iz regionalnog ureda za podršku smještenome u Nairobiju (Kenija) prema potrebi pomaže pri odabiru, praćenju i procjeni projekata u regiji afričkih Velikih jezera¹³.

1Na ljestvici UNDP-a s indeksom ljudskog razvoja za 2014. nalazi se na 176. mjestu od ukupno 188 zemalja. Burundi zauzima 184. mjesto, Ruanda i Uganda 163., a Tanzanija 151.

2Zajednička izjava Vijeća i predstavnika vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća, Europskog parlamenta i Europske komisije (SL C 25, 30.1.2008., str. 1.).

3Uredba Vijeća (EZ) br. 1257/96 od 20. lipnja 1996. o humanitarnoj pomoći (SL L 163, 2.7.1996., str. 1.).

4Članak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/96.

5Iz poglavlja 23 02., humanitarna pomoć, pomoć u hrani te priprema za nepogode i nesreće, odjeljak 3. općeg proračuna EU-a.

6Svrha je pričuve za pomoć u nuždi omogućiti brz odgovor na specifične potrebe za pomoći u zemljama izvan EU-a, pri čemu se te potrebe prilikom donošenja proračuna nisu mogle predvidjeti. Prednost se daje humanitarnim operacijama, ali se pričuva po potrebi može koristiti i za upravljanje civilnim kriznim situacijama ili civilnu zaštitu. Odluke o njezinoj uporabi donose Vijeće i Europski parlament na prijedlog Komisije.

7Za razdoblje 2014.–2020. izdvojena je pričuva od 204 milijuna eura, odnosno oko 0,7 % ukupnog 11. ERF-a, za financiranje humanitarnih i hitnih operacija u afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama, i to isključivo u slučaju pojave nepredviđenih potreba koje se ne mogu financirati sredstvima predviđenima programom GU-a za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu. GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu zadužen je za upravljanje pričuvom te se može koristiti tim sredstvima nakon dobivanja suglasnosti ESVD-a i GU-a za međunarodnu suradnju i razvoj.

8Ukupna vrijednost ugovora je viša. Razlog je u tome što se usluga ECHO Flight (usluga humanitarnog zračnog prijevoza GU-a za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu) pruža i u drugim zemljama izvan regije afričkih Velikih jezera, npr. u Maliju, Keniji i Čadu, i to na ad hoc osnovi.

9Međunarodne nevladine organizacije biraju se posebnim postupkom koji provodi GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu. Međunarodne organizacije i agencije UN-a moraju proći procjenu u skladu s člankom 60. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

10Financijski i administrativni okvirni sporazum s agencijama UN-a.

11Međunarodni odbor Crvenog križa, Međunarodna federacija Crvenog križa i Međunarodna organizacija za migracije.

12Početkom 2016. postojalo je 48 terenskih ureda u 40 zemalja i 12 regionalnih ureda.

13Sektorski stručnjaci koji pružaju potporu uredima za pojedinačne zemlje rade u regionalnim uredima. Od sredine 2015. ured u Kinshasi postao je regionalni ured koji pruža potporu Republici Kongu, Angoli, Burundiju, Ruandi i Tanzaniji.

Opseg revizije i revizijski pristup

11

Ispitali smo je li Komisija djelotvorno upravljala vlastitim financijskim sredstvima humanitarne pomoći namijenjenima stanovništvu područja pogođenih sukobima u regiji afričkih Velikih jezera. Revizija je bila usmjerena na sljedeća tri glavna pitanja:

(a)Je li Komisija dodjeljivala svoja financijska sredstva jasno utvrđenim prioritetima?

(b)Je li Komisija na odgovarajući način pratila projekte?

(c)Jesu li projektima ostvareni ciljevi?

12

Revizijom je obuhvaćena potpora Komisije regiji afričkih Velikih jezera u razdoblju 2011.–2015. Ta regija obuhvaća DR Kongo, Ugandu¹⁴, Ruandu, Burundi i Tanzaniju. Revizija je provedena između svibnja i prosinca 2015. godine i činili su je sljedeći elementi:

(a)pregled dokumenata EU-a u vezi s predmetnom politikom i strateških dokumenata povezanih s humanitarnom pomoći te ostalih relevantnih dokumenata i izvješća;

(b)razgovori sa službenicima Komisije i predstavnicima partnera;

(c)pregled 19 projekata sveukupne vrijednosti od 42,9 milijuna eura (od ukupno 164 projekta u vrijednosti od 255,3 milijuna eura) koji su se provodili u razdoblju 2011.–2014., kao i pregled ugovora o pružanju usluga zračnog prijevoza ECHO Flight¹⁵ (vidjeti popis u prilogu IV.). Kriteriji odabira obuhvaćali su značajnost, zemljopisno područje i sektorski opseg, razdoblje provedbe, vrstu pomoći i vrstu partnera;

(d)posjeti DR Kongu od 16. do 25. rujna 2015. te Tanzaniji, Ruandi i Ugandi od 30. rujna do 8. listopada 2015., tijekom kojih su obavljeni razgovori s osobljem na terenu, osobljem u delegacijama EU-a, predstavnicima partnera i korisnicima, kao i terenski posjeti u vezi s 10 projekata.

14Tijekom izrade programa 2015. Komisija je odlučila ukloniti Ugandu iz plana humanitarne pomoći za regiju afričkih Velikih jezera i premjestiti je u plan humanitarne pomoći za Rog Afrike. Razlog je taj što je dodjela sredstava za Ugandu odobrena u okviru provedbenog plana humanitarne pomoći za 2015. za Rog Afrike radi pružanja odgovora na priljev izbjeglica iz Južnog Sudana, a prema internim pravilima Komisije nijedna zemlja ne može biti obuhvaćena dvama različitim planovima humanitarne pomoći.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Opažanja

Sredstva se dodjeljuju jasno utvrđenim glavnim prioritetima, no u fazi određivanja daljnjih prioriteta postoje nejasnoće

13

Ispitali smo je li Komisija dodjeljivala humanitarnu pomoć jasno utvrđenim prioritetima provjerivši kako su se utvrđivale humanitarne potrebe predmetne regije, kakav je odgovor na krizu Komisija predvidjela te je li njezina potpora bila usmjerena na najrelevantnije projekte.

Komisija je prikladno utvrdila potrebe regije afričkih Velikih jezera

Procjena potreba utemeljena je na dokazima

14

Komisija svake godine provodi procjene potreba za sve zemlje/regije kojima već daje financijski doprinos. Također provodi ad hoc procjene potreba ako se pojavi neočekivana prirodna kriza ili kriza izazvana ljudskim djelovanjem. U slučaju pogoršanja postojećih kriza i onih za koje se već poduzimaju određene mjere Komisija ažurira svoju početnu procjenu potreba. Riječ je o osnovnom postupku za izradu godišnjeg programa, tj. provedbenog plana humanitarne pomoći.

15

Kada je riječ regiji afričkih Velikih jezera, procjena potreba temelji se na stečenom znanju i iskustvu operativnog tima u Bruxellesu i tima u terenskom uredu u DR Kongu. Ostale glavne izvore informacija čine (1) skup međunarodno dostupnih pokazatelja za utvrđivanje indeksa rizičnosti po zemljama¹⁶; i (2) dionici na terenu, i to Ured za koordinaciju humanitarnih pitanja (OCHA) za DR Kongo i partneri Komisije, donatori humanitarne pomoći.

16

Procjena potreba za regiju afričkih Velikih jezera daje dobru predodžbu o stanju u DR Kongu, kako u područjima zahvaćenima sukobima tako i izvan njih, te u susjednim zemljama. Sukobima je izloženo sljedeće stanovništvo:

(a)interno raseljene osobe u DR Kongu;

(b)izbjeglice, u prvom redu iz Srednjoafričke Republike i Ruande u DR Kongu te iz DR Konga i Burundija u zemljama koje graniče s tim dvjema zemljama;

(c)povratnici (interno raseljene osobe ili izbjeglice);

(d)prihvatno stanovništvo koje treba pomoć kako bi se moglo nositi s priljevom izbjeglica i interno raseljenih osoba;

(e)ostalo lokalno stanovništvo iscrpljeno sukobima ili vrlo ugroženo u vidu pothranjenosti ili epidemija u područjima koja nisu zahvaćena sukobima.

17

Utvrđene potrebe tih kategorija stanovništva raznovrsne su naravi: zaštita, sigurnost hrane, prehrana, zdravstvena skrb, voda i sanitarni uvjeti, neprehrambeni proizvodi poput lonaca i posuda, odjeće, sapuna i sl. te utočište. Obrazovanje nije uključeno jer se nije smatralo prioritetom dovoljno visokog stupnja.

Odgovor Komisije na krizu je prikladan

Glavni prioriteti jasno su utvrđeni

18

Glavni je cilj Komisije u regiji afričkih Velikih jezera „zadovoljiti hitne potrebe koje proizlaze iz kretanja stanovništva u području sukoba, kao i situacije opasne po život u područjima koja nisu zahvaćena sukobima, i to primjenom najprikladnijih mehanizama odgovora na krizu“¹⁷. Pet je „strateških ciljeva“ za čije je ostvarenje predviđeno šest aktivnosti/prioriteta (vidjeti okvir 2.). Svaki od njih usklađen je s temeljnim ciljevima Unije u pogledu humanitarne pomoći (vidjeti okvir 1. u odlomku 4.) i omogućuje zadovoljavanje utvrđenih potreba. Sve intervencije moraju se usmjeriti na najugroženije stanovništvo.

Okvir 2.

Glavni prioriteti:

(a)smanjenje rizika i zadovoljavanje potreba u pogledu zaštite;

(b)pružanje minimalnih osnovnih usluga, zdravstvene skrbi, hrane i neprehrambenih proizvoda u što kraćem roku u hitnim situacijama;

(c)pružanje podrške u pogledu upravljanja izbjegličkim kampovima u regiji;

(d)osiguravanje vode te higijenskih i sanitarnih uvjeta u ugroženim područjima koja nisu zahvaćena sukobima;

(e)davanje prednosti višesektorskom pristupu;

(f)pružanje podrške u pogledu koordinacije, sigurnosti i logistike.

19

Najveća ograničenja na koje nailazi Komisija, i donatori općenito, proizlaze iz samog DR Konga. Povezana su sa zahtjevnom logistikom u tako velikoj zemlji, lošem stanju infrastrukture te nedovoljnim kapacitetima i spremnosti vlasti da se uključi. Nedostatak partnera u nekim dijelovima zemlje također može ograničiti kapacitete za intervencije. Naposljetku, zbog stalnog pomicanja vojnih operacija i s time povezanih kretanja oružanih skupina sigurnosna ograničenja otežavaju aktivnosti donatora, posebice u najudaljenijim područjima.

20

Odgovor Komisije u skladu je s analizom stanja i procjenom potreba. Oba ta dokumenta usklađena su s odgovorom na krizu opisanim u godišnjem humanitarnom akcijskom planu za DR Kongo koji sastavlja tim predstavnika humanitarnih organizacija.

Fleksibilnost izrade programa i financiranja je zajamčena

21

U provedbenom planu humanitarne pomoći Komisija ne određuje strogo područja ili sektore u kojima se intervencija mora obaviti jer do trenutka odabira projekata oni više ne moraju biti relevantni. Komisija donosi odluke o financiranju polazeći od najhitnijih potreba najugroženijeg stanovništva na temelju iskustva partnera na terenu potkrijepljenoga informacijama koje pruži koordinator humanitarne pomoći i znanjem osoblja. Daljnji prioriteti, koji se uglavnom temelje na zemljopisnom području, određuju se u fazi odabira (vidjeti odlomak 25.).

22

Komisija obavlja srednjoročni pregled provedbenih planova humanitarne pomoći se na temelju procjene potreba za narednu godinu. Osim toga, ti se planovi prilagođavaju svaki put kad je zbog razvoja situacije potrebno izmijeniti dodijeljeni iznos. Kada se odobri povećanje početnog proračuna, dodatna financijska sredstva mogu se namaknuti iz operativne pričuve, u koju je za neočekivane hitne situacije izdvojen iznos od otprilike 20 % godišnjeg proračuna. Također se mogu namaknuti iz pričuve EU-a za pomoć u nuždi ili proračuna Europskog razvojnog fonda (ERF).

23

Kada je riječ o regiji afričkih Velikih jezera, ta je fleksibilnost u promatranom razdoblju iskorištena nekoliko puta kako bi se ponudilo rješenje za posljedice neočekivanih događaja ili pogoršanja stanja (vidjeti grafikon 2.). Samo tijekom 2015. provedbeni plan humanitarne pomoći za regiju afričkih Velikih jezera mijenjan je triput, u prvom redu zbog burundijske izbjegličke krize¹⁸.

24

Osim toga, operativni tim za regiju afričkih Velikih jezera izdvaja mali dio sredstava dodijeljenih na temelju provedbenog plana humanitarne pomoći (približno 1,5 milijuna eura 2015. godine) za iznenadne veće potrebe koje se jave tijekom godine. Iskorištena su kao dodatna sredstva za tekuće projekte u vezi s izbjegličkim kampovima u Ruandi i Tanzaniji čim se doznalo da se velik broj Burundijaca dao u bijeg iz zemlje krajem travnja 2015. To je omogućilo brzu reakciju dok se čekalo na odobrenje prvog povećanja sredstava iz provedbenog plana humanitarne pomoći koje je dano krajem svibnja.

Grafikon 2.

Proračunska sredstva za regiju afričkih Velikih jezera za razdoblje 2011.–2015.

Izvor: Europski revizorski sud.

Fotografija 2.

Izbjeglički kamp Mahama u Ruandi, novoizgrađeno područje za prihvat burundijskih izbjeglica

Izvor: Europski revizorski sud.

Nedovoljna transparentnost u fazi odabira projekata

Određivanje prioritetnih zemljopisnih područja u zonama sukoba nije dokumentirano

25

U provedbenom planu humanitarne pomoći zemljopisno područje intervencije koje odgovara područjima sukoba obuhvaća istočni Kongo, uključujući Sjeverni Kivu, Južni Kivu i različite regije bivše pokrajine Katange. U nestabilnom okruženju poput onoga u DR Kongu nemoguće je unaprijed preciznije odrediti područja u kojima će postojati najhitnije potrebe i najugroženije stanovništvo.

26

Komisija je pojasnila da operativni tim utvrđuje prioritetna područja najvišeg stupnja za raspodjelu potpore neposredno prije procjene zahtjeva za financiranje, i to na temelju prikupljenih informacija o kretanjima oružanih skupina, uključujući oružane snage Demokratske Republike Konga, kretanjima stanovništva i partnerima na terenu. Međutim, budući da se to nije dokumentiralo nije moguće utvrditi jesu li prioriteti po zemljopisnim područjima bili valjano utemeljeni i jesu li se odabrani projekti provodili u prioritetnim područjima najvišeg stupnja.

Postupak odabira nije dobro dokumentiran

27

Tijekom promatranog razdoblja (2011.–2015.) Komisija je nakon prvog objavljivanja provedbenog plana humanitarne pomoći u prosjeku zaprimala 71 zahtjev za financiranje godišnje te bi među njima odabrala približno polovicu. Ovisno o razvoju situacije i pojavi novih/većih potreba tijekom godine Komisija bi na koncu pružila potporu za prosječno 40 projekata. Raspodjela dodijeljenih sredstava iz provedbenog plana humanitarne pomoći prikazana je na grafikonu 1.

28

Partnerima se daju iscrpne smjernice za podnošenje zahtjeva za financiranje preko elektroničkog sustava za komunikaciju u unaprijed utvrđenom obliku. Sve podnesene zahtjeve procjenjuju i o njima raspravljaju operativni timovi u Bruxellesu i na terenu¹⁹. Konačne rezultate odabira objavljuju u internom dokumentu kako bi se mogla donijeti odluka. U odabranim zahtjevima za financiranje time se dovršava ocjenjivački dio dokumenta koji se upotrebljava za upravljanje projektom. Taj dokument sadržava informacije o svakoj bitnoj fazi projektnog ciklusa, uključujući zahtjev za financiranje, međuizvješće, terenske posjete, zahtjev za uvođenje izmjena i završno izvješće.

29

Međutim, taj ocjenjivački dio nije strukturiran tako da je iz njega jasno vidljivo da su kriteriji i opća načela navedena u prilogu provedbenom planu humanitarne pomoći procijenjeni za svaki pojedini prijedlog. Neki od ključnih aspekata poput provedbenih kapaciteta partnera, upoznatosti partnera sa zemljom/regijom, te aspekata zaštite i otpornosti uopće se ne spominju. Kada je riječ o ispitanim projektima, pri čemu valja napomenuti da su svi bili usklađeni s glavnim prioritetima i ciljevima iz provedbenog plana humanitarne pomoći, neka opća načela nisu se sustavno procjenjivala²⁰ ili su neke od procjena bile nezadovoljavajuće²¹. Na temelju dostupnih informacija nije bilo moguće odrediti komparativne prednosti podnesenih zahtjeva za financiranje, a samim time ni zaključiti jesu li odabrani najrelevantniji projekti.

Nema analize isplativosti

30

Troškovnici priloženi uz zahtjeve za financiranje ispitanih projekata nisu bili detaljni i nisu analizirani prije odabira. Stoga nisu obavljene procjene kako bi se utvrdilo jesu li predloženi troškovi opravdani. Kada je riječ o partnerima, a to su obično agencije UN-a koje podugovaraju aktivnosti s provedbenim tijelima, nije bilo informacija o tome koliko je financijskih sredstava uplaćeno tim tijelima. Općenito govoreći, o razini potpore korisnicima nisu bili dostupni nikakvi podatci.

31

U kontekstu sve većih humanitarnih potreba i sve manjih mogućnosti financiranja aspekti učinkovitosti još su važniji. Osim toga, s obzirom na izostanak odgovarajućih provjera kojima bi se u fazi odabira zajamčilo da je predviđeni proračun opravdan, korisnost kasnijih analiza o izvršenju tog proračuna ograničenog je opsega.

Općenito govoreći, Komisija prikladno obavlja praćenje iako bi se prikupljene informacije mogle bolje iskorištavati

32

Ispitali smo je li Komisija na temelju izvješća o projektima dobila odgovarajuće informacije za praćenje napretka te je li poduzela prikladne i pravodobne mjere kada je to bilo potrebno.

Komisija u većini slučajeva prikuplja odgovarajuće informacije o provedbi projekata

Postojeći okvir za praćenje je prikladan

33

Temelj toga okvira čine sljedeći elementi:

(a)međuizvješće, koje se podnosi tri mjeseca prije završetka aktivnosti duljih od 10 mjeseci, i završno izvješće, koje se podnosi u roku od tri mjeseca od završetka projekta i na temelju kojeg se izvršava završno plaćanje (vidjeti prilog V.);

(b)najmanje jedan terenski posjet osoblja Komisije za svaki projekt, pod uvjetom da to dopuštaju sigurnosna ili logistička ograničenja²².

34

Osim toga, Komisija provodi redovite, obično godišnje procjene partnera u kojima naglasak stavlja na njihovu financijsku stabilnost. Komisija također nadzire revizije čija se provedba podugovara s vanjskim revizorskim društvima i koje se obavljaju u središnjim uredima partnera i na terenu. Uzimajući u obzir vrstu aktivnosti i njihovo trajanje, postojeći okvir za praćenje zadovoljavajuće je kvalitete.

Rokovi podnošenja pojedinih izvješća i njihova kvaliteta bili su nezadovoljavajući

35

Međuizvješća i konačna izvješća podnose se preko elektroničkog sustava za komunikaciju u unaprijed utvrđenom obliku. Trebala bi sadržavati ažurirane operativne informacije o ostvarenim vrijednostima za svaki pokazatelj, kao i financijske informacije, osobito o razini iskorištenosti proračuna, kako bi Komisija mogla izvesti zaključak o napretku predmetne aktivnosti u cjelini. Analiza tih izvješća i izvješća o terenskim posjetima unosi se u dokument o nadzoru.

36

Velik broj međuizvješća i završnih izvješća osjetno je kasnio, a Komisija za to nije zatražila nikakva objašnjenja. Posebno velik udio u izvješćima koja nisu dostavljena na vrijeme čine međuizvješća i završna izvješća o projektima koje provode agencije UN-a i međunarodne organizacije (vidjeti tablicu 1.). Podnošenje međuizvješća nakon roka ograničava sposobnost Komisije za rješavanje problema koji se mogu pojaviti.

37

Općenito govoreći, smatramo da je kvaliteta međuizvješća bila zadovoljavajuća, no to isto vrijedi samo za tri završna izvješća od njih 18²³. U preostalih 15 slučajeva prvotno iznesene informacije nisu bile dovoljne da objasne ostvarenu razinu uspješnosti, nemogućnosti uporabe određenih pokazatelja ili izostanak provedbe pojedinih aktivnosti. Pojedina izvješća nisu sadržavala popratnu dokumentaciju u vezi s iznesenim podatcima, a financijske informacije nisu bile dovoljno temeljite. Komisija je u svim slučajevima osim u jednome²⁴ od partnera zatražila dodatna objašnjenja. Oni su pružili dodatne informacije koje su bile zadovoljavajuće u svim slučajevima osim u dvama²⁵.

Tablica 1.

Pridržavanje rokova za podnošenje izvješća

| Agencije UN-a | Međunarodne organizacije | NVO-i | Sveukupno
Međuizvješća
Ukupan broj podnesenih međuizvješća | 5 | 3 | 7 | 15
Broj kasno podnesenih međuizvješća | 2 | 2 | 2 | 6
Postotak kasno podnesenih međuizvješća | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Prosječno kašnjenje (u danima) | 32 | 17 | 9 | 19
Završna izvješća
Ukupan broj podnesenih završnih izvješća | 8 | 3 | 8 | 19
Broj kasno podnesenih završnih izvješća | 8 | 2 | 3 | 13
Postotak kasno podnesenih završnih izvješća | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Prosječno kašnjenje (u danima) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Ključna značajka intervencija Komisije u regiji afričkih Velikih jezera u odnosu na većinu drugih donatora humanitarne pomoći prisutnost je njezinih djelatnika na terenu (vidjeti odlomke 9. i 10.). Time se Komisiji pruža prilika za suradnju i razmjenu informacija s partnerima te omogućuje temeljito poznavanje projekata. Prisutnost na terenu naišla je na veliko odobravanje partnera koje smo posjetili u okviru revizije i koji su podršku i stručno znanje osoblja Komisije ocijenili dragocjenima.

39

Međutim, jedna četvrtina²⁶ izvješća o terenskim posjetima nije bila dovoljno iscrpna jer je sadržavala primjedbe samo o pojedinim aspektima, dok u njima nisu obrađena druga pitanja poput uporabe financijskih sredstava. U nekoliko slučajeva nije obavljena analiza potencijalnog učinka utvrđenih problema na rezultate ili izvršenja proračuna (vidjeti primjere u okviru 3.) niti su predložene eventualne mjere ublažavanja.

Okvir 3.

Primjeri nedovoljne analize posljedica otkrivenih problema iz izvješća o terenskim posjetima

Trajanje dvaju projekata, jednoga u vezi s poboljšanjem stanja u pogledu sigurnosti hrane za stanovništvo u Katangi (br. 11) i drugoga u vezi s pružanjem besplatne zdravstvene skrbi ugroženom stanovništvu u Južnom Kivuu (br. 19), produljeno je zbog kašnjenja u provedbi koja su dovela do nedovoljne razine iskorištenosti proračunskih sredstava. Produljenje je odobreno neposredno prije završetka projekata.

Izvješća o terenskim posjetima koji su obavljeni nedugo nakon odobrenja produljenja ne sadržavaju analizu učinka tog produljenja na proračun ni obrazloženje potrebe za tim produljenjem.

Osim toga, u zadnjem izvješću o terenskom posjetu u okviru projekta povezanoga sa sigurnošću hrane u Katangi nije bilo navedeno kakav je učinak na ciljne vrijednosti projekta (broj korisnika, ostvareni pokazatelji raspodjele i potrošnje hrane itd.) imao izostanak financijskih sredstava drugih donatora (završni proračun bio je manji od 50 % početnog proračuna).

40

Komisija nije mogla objasniti kako se primijenjena metodologija upotrijebila za odabir partnera/projekata obuhvaćenih revizijom ni za jednu godinu u razdoblju 2011.–2015. Nedostatak jasne metodologije za izradu programa revizija na razini terena i središnjih ureda partnera može dovesti do neprikladne revizijske strategije i opsega revizije te ne potiče sinergiju s postojećim okvirom za praćenje.

Daljnji koraci koji se poduzimaju nisu dovoljni

Ne postoji konsolidirano izvješće kojim bi se pružio pregled provedbe provedbenog plana humanitarne pomoći

41

Komisija procjenjuje rezultate samo na razini projekta, dok pregled za određenu zemlju ili provedbeni plan humanitarne pomoći ne postoji. Slijedom toga, nije dostupna nikakva objedinjena analiza provedbenih planova humanitarne pomoći te njihova usporedba prema referentnim vrijednostima nije moguća. Na sličan se način ne iznose ni glavne izvučene pouke, najbolje prakse ni podatci o dodanoj vrijednosti Komisije koji se utvrde tijekom provedbe.

42

Svake godine Komisija odabire i evaluira niz tematskih i zemljopisnih područja intervencije u skladu s planiranim višegodišnjim opsegom. Posljednje evaluacije koje su se odnosile na regiju afričkih Velikih jezera činile su evaluacije za pojedinačne zemlje obavljene 2009. za Burundi, 2010. za DR Kongo i 2011. za Ugandu.

Poduzimanje daljnjih koraka u pogledu problema utvrđenih na razini projekata nije sustavno i nedovoljno se dokumentira

43

U pojedinačnim dokumentima o upravljanju postoji posebna rubrika za „probleme u vezi s kojima je potrebno poduzeti daljnje korake“. Neki problemi uočeni tijekom terenskih posjeta i navedeni u izvješćima partnera nisu bili navedeni u toj rubrici unatoč tome što je za njih bila potrebna korektivna mjera. Osim toga, kada je utvrđeno u vezi s kojim problemima je potrebno poduzeti daljnje korake, nije bilo naznake da se o njima prethodno raspravljalo s projektnim partnerima. Naposljetku, nije bilo naznaka da se za predmetne probleme pokušalo naći rješenje.

44

„Problemi u vezi s kojima je potrebno poduzeti daljnje korake“ jasno su utvrđeni za 14 projekata koje smo pregledali u okviru revizije, no samo su dva partnera izravno izvijestila o poduzetim koracima. Iako su u pojedinim slučajevima postojale naznake da su partneri poduzeli određene mjere, nema jamstva da se tome pristupa sustavno.

Većinom ispitanih projekata ostvareni su zadovoljavajući rezultati

45

Ispitali smo jesu li projektima ostvareni planirani rezultati i je li se Komisija dobro prilagođavala promjenama na terenu.

Ukupni ostvareni ishodi su pozitivni, ali Komisija u pojedinim slučajevima nije jasno obrazložila svoju procjenu

46

Svi projekti koje smo ispitali bili su usklađeni s ciljevima Komisije i predviđenim aktivnostima u regiji. Za 19²⁷ od 20 ispitanih projekata utvrdili smo da su ostvarili zadovoljavajuće rezultate unatoč tek djelomičnom ostvarenju ciljnih vrijednosti (za primjer uspješnog projekta vidjeti okvir 4.). Procjena rezultata projekata temelji se na usporedbi postavljenih i ostvarenih ciljnih vrijednosti, pri čemu se vodi računa o posebnim poteškoćama koje su se pojavile u predmetnom području djelovanja.

Okvir 4.

Primjer uspješnog projekta: Brzi odgovor na krizu povezanu s kretanjem stanovništva (RRPM, engl. Rapid response to movement of populations, projekt br. 15):

Ovaj je projekt jedan od glavnih instrumenata Komisije za pružanje hitnog odgovora na krizu povezanu s kretanjem stanovništva u DR Kongu. Riječ je o projektu koji se izvodio više puta i za koji je Komisija u razdoblju 2011.–2015. izdvojila sredstva u iznosu od 31,5 milijuna eura.

Omogućuje pružanje višesektorske pomoći, utočišta, neprehrambenih proizvoda (lonaca i posuda, odjeće, sapuna itd.), vode, sanitarnih uvjeta i zdravstvene skrbi u područjima u kojima ne djeluju druge humanitarne organizacije. Intervencije obuhvaćaju raspodjelu neprehrambenih proizvoda te osiguravanje utočišta, vode, sanitarnih uvjeta i zdravstvene skrbi za najugroženije stanovništvo koje je pobjeglo pred oružanim skupinama ili povratnike koji su se upravo vratili u svoja sela, ali su ostali bez sve imovine. Trajanje intervencija obično je ograničeno na tri mjeseca.

U razdoblju od svibnja do prosinca 2014. taj je projekt omogućio pružanje pomoći za približno 1,3 milijuna korisnika, uglavnom u Sjevernom i Južnom Kivuu, Maniemi i Orientalu.

U prosjeku je 35 % intervencija provedeno u roku od 30 dana od upozorenja o kretanju stanovništva, dok je ciljna vrijednost bila 40 %.

Unatoč tek djelomičnom ostvarenju pojedinih početnih ciljnih vrijednosti, projekt se smatra uspješnim ako se uzmu u obzir kontekst u kojem se provodi i broj korisnika kojima je pomogao.

Fotografija 3.

Brzi odgovor na krizu povezanu s kretanjem stanovništva: raspodjela neprehrambenih proizvoda u Lulinguu, općina Shabunda, Južni Kivu, stanovništvo preuzima potrepštine

Izvor: Europski revizorski sud.

47

U pojedinim slučajevima u kojima je dala pozitivnu ocjenu unatoč tek djelomičnom ostvarenju ciljnih vrijednosti Komisija je propustila iznijeti zadovoljavajuće obrazloženje kojim bi potkrijepila svoje stajalište. U četirima slučajevima utvrdili smo da je procjena ukupnih projektnih postignuća i razine uspješnosti partnera bila neprikladna te da nije omogućila izvođenje jasnog zaključka o projektima. Slijedom toga, nije bilo moguće uspostaviti jasnu logičku vezu između općeg zaključka Komisije o projektima i ostvarenih rezultata.

48

Utvrđeno je da su jednim od ispitanih projekata ostvareni nezadovoljavajući rezultati (vidjeti okvir 5.). Prema odredbama ugovora Komisija može umanjiti doprinos koji isplaćuje u slučajevima nezadovoljavajuće, djelomične ili zakašnjele provedbe projekta koju partner ne obrazloži na prihvatljiv način. Ta je mogućnost iskorištena u jednom slučaju u kojem su zabilježeni nezadovoljavajući rezultati, ali se rijetko upotrebljava jer joj je provedba složena i može dovesti do gubitka proračunskih sredstava. Stoga se Komisija u slučaju nezadovoljavajućih rezultata i/ili nezadovoljavajuće razine uspješnosti partnera radije odlučuje na umanjenje doprinosa za sljedeću godinu²⁸ ili prekid suradnje s predmetnim partnerom²⁹.

Okvir 5.

Upravljanje neplanskim naseljima i njihova koordinacija u DR Kongu (engl. Spontaneous Site Management and Coordination in the DRC, projekt br. 18)

Ovaj projekt pokrenut je 2013. godine i Komisija ga je financirala iznosom od 2 milijuna eura. Financijska sredstva izdvojena za predmetnog partnera do kraja 2015. dosegnula su 3 milijuna eura.

Projekt je imao sljedeće ciljeve:

(1)prikupljanje i prosljeđivanje informacija o naseljima pod upravljanjem;

(2)upravljanje i koordinacija pomoći poput osiguravanja vode, sanitarnih uvjeta, utočišta i neprehrambenih proizvoda;

(3)računalna registracija interno raseljenih osoba u naseljima pod upravljanjem

Ciljne vrijednosti za ciljeve (1) i (2) u konačnici su postignute, ali zbog kašnjenja u nabavi opreme opskrba neprehrambenim proizvodima kasnila je 14 mjeseci. Kada je riječ o cilju (3), računalna registracija kasnila je 10 mjeseci i ostvareno je tek 25 % ciljane vrijednosti. Od ukupnog broja korisnika za koje se očekivalo da će biti uključeni u cjelokupni projekt obuhvaćeno je svega 24 %.

GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu smatrao je da razina uspješnosti partnera nije bila zadovoljavajuća: vještine upravljanja projektima bile su nedostatne, administrativno opterećenje bilo je veliko, a praćenje provedbenog partnera bilo je nezadovoljavajuće. Sve navedeno nepovoljno je utjecalo na ishod aktivnosti.

Unatoč nezadovoljavajućoj provedbi Komisija je umanjila doprinos koji isplaćuje za svega 57 000 eura. Povrh toga, partner je iznova angažiran i sljedeće godine, ali uz niži iznos doprinosa.

Komisija je također uočila neprihvatljive rashode, ali budući da je ukupni iznos prihvatljivih rashoda i dalje bio viši od najvećeg mogućeg doprinosa Komisije, to nije utjecalo na isplaćeni iznos doprinosa.

49

Kada je riječ o jedinom ugovoru iz postupka odabira koji je sklopljen na temelju natječaja, ugovor za uslugu ECHO Flight (projekt br. 16), od svibnja 2014. do ožujka 2015., odnosno u razdoblju od 11 mjeseci, u DR Kongu je prevezeno više od 10 500 putnika i 250 tona robe³⁰. Tim je ugovorom Komisija omogućila svojim partnerima i njihovim pošiljkama siguran i brz pristup udaljenim mjestima kojima bi inače bilo praktički nemoguće pristupiti. Time je osigurala humanitarnu pomoć ugroženom stanovništvu i ispunila jedan od glavnih prioriteta iz provedbenog plana humanitarne pomoći.

Komisija se dobro prilagođavala promjenama, ali bi mogla bolje obrazlagati odobrena produljenja trajanja projekata

50

Provedba približno polovice³¹ projekata iz revizijskog uzorka bila je dugotrajnija nego što je prvotno planirano, i to za dva do šest mjeseci, ili je za nju izdvojeno više proračunskih sredstava (za pojedinosti vidjeti prilog VI.). Pet od sedam produljenja trajanja projekata, bez povećanja proračuna, odobreno je zbog preniske razine iskorištenosti proračuna povezane s kašnjenjima u provedbi uglavnom opravdanima vanjskim čimbenicima. Većina slučajeva povećanja proračuna, odnosno pet od njih sedam, bila je povezana s dodatnim potrebama zbog pogoršanja stanja ili izostanka stabilizacije.

51

U jednom je slučaju glavni razlog za produljenje trajanja projekta bio dati partneru dodatno vrijeme da „organizira prijelaz s financiranja koje pruža Komisija na neki drugi mehanizam“. I sama Komisija je u procjeni zahtjeva za uvođenje izmjena koji je podnio partner istaknula da „taj projekt nije bio jedan od prioriteta za 2014.“³².

52

Produljenje trajanja projekata odobreno je i u dvama slučajevima u kojima su za kašnjenje u provedbi uglavnom bili odgovorni partneri. U tim slučajevima Komisija je odlučila da neće zatražiti povrat određenog dijela sredstava, kao i da ta sredstva neće preraspodijeliti na druge projekte (vidjeti odlomak 48.). Umjesto toga odlučila je dati partnerima mogućnost da provedu predmetni projekt u najvećoj mogućoj mjeri te tako zajamčila da korisnici dobiju pomoć. Međutim, produljenje trajanja projekata nije se poglavito temeljilo na prioritetnim potrebama i vrstama ugroženosti.

Dokazi o koracima koji se poduzimaju radi povezivanja pomoći, obnove i razvoja ograničenog su opsega

53

Povezivanje pomoći, obnove i razvoja te bolja koordinacija razvojnih i humanitarnih aktivnosti prioriteti su predmetne politike u strategiji Komisije. Međutim, nije obavljena nikakva analiza programa koji bi se mogli spojiti i onoga što bi se moglo uspostaviti u predmetnoj regiji. Na primjer, nema spomena o mogućem sudjelovanju Komisije u izradi zdravstvene strategije u okviru povezivanje pomoći, obnove i razvoja, koja čini jedan od posebnih ciljeva za ključni sektor zdravstva u Nacionalnom indikativnom programu u okviru 11. europskog razvojnog fonda za razdoblje 2014.–2020. za DR Kongo³³.

54

Kada je riječ o promatranom razdoblju, zabilježen je samo jedan primjer humanitarnog projekta koji je uključen u zdravstveni program izrađen u okviru Nacionalnog indikativnog programa DR Konga za razdoblje 2014.–2020³⁴. U Ugandi se izbjeglicama daje zemljište i omogućuju određena prava sudjelovanja u lokalnom gospodarstvu³⁵. Uslugama potpore u okviru humanitarne pomoći, kao što je primjerice zdravstvena skrb, služilo se i lokalno stanovništvo, što je dobar primjer iz prakse u smislu smanjenja opterećenja prihvatnih zajednica i izbjegavanja napetosti između lokalnog stanovništva i izbjeglica. Međutim, nisu zabilježeni primjeri sinergije s razvojnim programima. Humanitarna pomoć zbog toga može zamijeniti ostala održiva rješenja poput povratka, preseljenja u drugu zemlju ili integracije u lokalnu zajednicu.

55

Ured UN-a za koordinaciju humanitarnih pitanja OCHA, koji je zadužen za koordinaciju humanitarne pomoći za DR Kongo, istaknuo je da je potrebno uložiti više truda u koordinaciju pružatelja humanitarne i razvojne pomoći. To je također prepoznato kao prioritetno područje za forum DR Konga koji okuplja donatore humanitarne pomoći pod nazivom Good Humanitarian Donorship Group³⁶ za 2015. godinu. U nedavnom izvješću Svjetske banke³⁷ također je iznesena preporuka da se „razvojne agencije trebaju više uključiti u rješavanje pitanja raseljavanja u regiji Velikih jezera“.

16Vidjeti internetske stranice: http://www.inform-index.org/Home

17Provedbeni plan humanitarne pomoći za regiju afričkih Velikih jezera za 2015. godinu, inačica 4., točka 4.: predviđeni odgovor na krizu GU-a za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu, str. 10.

18Početni iznos sredstava dodijeljenih regiji afričkih Velikih jezera za 2015. uvećan je za i 2 milijuna eura zbog priljeva približno 80 000 izbjeglica iz Srednjoafričke Republike u DR Kongo.

19Veliki dio zahtjeva za financiranje podnosi se oko okvirnog datuma navedenoga u prvoj inačici provedbenog plana humanitarne pomoći, obično krajem godine ili početkom sljedeće.

20(1) Prilagodba posebnim potrebama u vezi sa spolom i dobi. (2) Objedinjavanje aktivnosti jačanja otpornosti traženjem mogućnosti za smanjenje potencijalnih rizika za ugrožene osobe i poboljšanje njihovih životnih uvjeta, čime je obuhvaćena i preporuka koju je Komisija iznijela svojim partnerima da od samog početka nastoje iskoristiti moguću sinergiju i komplementarnost s razvojnim i nacionalnim akterima. (3) Objedinjavanje zaštitnih aktivnosti kojima je cilj smanjiti fizičku i psihičku nesigurnost ugroženih osoba i skupina.

21Na nezadovoljavajuće ili nepotpuno ocjenjivanje projekata upozorila je i Služba Komisije za unutarnju reviziju u revizijskom izvješću od 19. lipnja 2014. o sporazumima s tijelima UN-a i drugim međunarodnim organizacijama o doprinosima.

22Za eventualne iznimke potrebno je dati obrazloženje, kao što je to bio slučaj s dvama projektima iz uzorka.

23Jedno završno izvješće nije zaprimljeno do zaključenja ove revizije.

24U jednom se slučaju GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu nije pridržavao rokova za pregled završnih izvješća pa nije mogao poslati zahtjev za informacije.

25Pomoć u hrani izbjeglicama u sjeverozapadnoj Tanzaniji (engl. Food assistance for refugees in the Northwest of Tanzania) i Upravljanje neplanskim naseljima i njihova koordinacija u DR Kongu (engl. Spontaneous Site Management and Coordination in the DRC).

26U okviru 20 ispitanih projekata obavljena su ukupno 33 terenska posjeta. Za 9 od njih izvješće o praćenju sadržavalo je nepotpune primjedbe.

27Jedan projekt nije ostvario zadovoljavajuće rezultate.

28To se 2015. godine dogodilo barem dvama partnerima.

29Primjerice, u okviru postupka odabira za 2015. GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu odbacio je 3 zahtjeva za financiranje, utemeljivši tu odluku između ostalog i na problemima u provedbi koji su utvrđeni tijekom praćenja koje je GU obavio za prethodno financirane projekte.

30Predmet ugovora čine usluge zračnog prijevoza robe i pružatelja humanitarne pomoći u Keniji te po potrebi i drugim lokacijama (Mali, Čad itd.).

3110 od 20 projekata. Povećanja povezana s manjkom odobrenih sredstava za plaćanje 2014. nisu uračunata. Sva produljenja trajanja projekata formalno su zabilježena u izmjenama ugovora.

32Projekt br. 6. Izvadak iz procjene terenskog asistenta za tehničku pomoć GU-a za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu o zahtjevu za uvođenje izmjena koji je podnio partner.

33Vidjeti stranice 10.–12. u Nacionalnom indikativnom programu za razdoblje 2014.–2020.

34U provedbenom planu humanitarne pomoći za 2015. stoji da će Komisija i 2014. nastaviti financirati taj projekt humanitarnom pomoći sve dok se ne sklopi sporazum o financiranju razvojne pomoći.

35Uganda također u drugim dijelovima zemlje prima izbjeglice iz Južnog Sudana i Srednjoafričke Republika koje nisu u opsegu ove revizije. Stoga su primjedbe koje ovdje iznosimo ograničene na naselja kongoanskih izbjeglica.

36Za više pojedinosti vidjeti http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, vidjeti str. 11.

Zaključci i preporuke

56

Komisija je, općenito govoreći, djelotvorno upravljala humanitarnom pomoći stanovništvu područja pogođenih sukobima u regiji Velikih jezera. Procjena potreba bila je temeljita te je primjenjivani pristup omogućavao dovoljnu razinu fleksibilnosti kako bi bilo moguće nositi se s nestabilnim okolnostima u područjima zahvaćenima sukobima. Za hitne situacije poput one nakon krize u Burundiju na raspolaganje su stavljena dodatna financijska sredstva. Ispitanim su se projektima uglavnom ponudila uspješna rješenja za hitne potrebe.

57

Utvrđen je i niz nedostataka od kojih se pojedini povezuju s nedovoljnom transparentnošću u ključnim fazama projektnog ciklusa. Iako informacijski sustav za upravljanje projektima kojim se služi Komisija pruža korisne podatke o ciklusu određenog projekta, u određenim područjima njime se ne ispunjavaju obveze u pogledu informacija.

58

Glavni prioriteti za predmetnu regiju utvrđivali su se na temelju procjena potreba te su se sredstva dodjeljivala u skladu s tim prioritetima. Međutim, nije bilo moguće odrediti jesu li se odabrani prijedlozi provodili u prioritetnim područjima jer se određivanje daljnjih prioriteta nije dokumentiralo. Jednako tako, nije bilo dovoljno dokaza koji bi pokazali da su se prilikom odobravanja projektnih prijedloga primjenjivali svi relevantni kriteriji i opća načela jer se taj postupak nije transparentno dokumentirao. Sustav nije pružio dovoljno informacija da bi se mogle procijeniti komparativne prednosti projekata i utvrditi jesu li odabrani najprikladniji projekti.

1. preporuka
Komisija bi trebala provoditi transparentniji postupak odabira

Kako bi se pokazalo da se odabiru najprikladniji prijedlozi i zajamčilo da je postupak odabira transparentan, ključne faze postupka odabira trebale bi se jasno dokumentirati. Ovu bi preporuku trebalo provesti do sljedeće faze odabira.

59

Osim toga, troškovnici priloženi prijedlozima nisu ispitani kako bi se procijenila opravdanost prikazanih troškova. Štoviše, u nekoliko su slučajeva priloženi troškovnici bili neprimjereni za obavljane bilo kakve procjene. To ne samo da ostavlja posljedice u fazi odobravanja projekata nego i znači da analiza troškova u daljnjim fazama u svrhu kontrole možda nije valjano utemeljena.

2. preporuka
Troškovi prijedloga trebali bi se pomnije analizirati prije prihvaćanja

Komisija bi trebala obratiti veću pozornost na troškove predloženih projekata te bi se uvijek trebalo procjenjivati jesu li ti troškovi opravdani. U tom bi pogledu Komisija trebala ustrajati na tome da joj partneri šalju troškovnike sa svim informacijama potrebnima za analizu. Kao dokaz o pridržavanju tih kontrolnih aspekata mogao bi se uvesti kratak popis stavki za provjeru. Ovu bi preporuku trebalo provesti do sljedeće faze odabira.

60

Uzimajući u obzir vrstu aktivnosti, postojeći okvir za praćenje zadovoljavajuće je kvalitete jer omogućuje dobru ravnotežu između potrebe GU-a za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu za informacijama i zahtjeva za smanjenje administrativnog opterećenja. Međutim, informacije koje pružaju partneri u međuizvješćima i završnim izvješćima često su dostavljane sa zakašnjenjem te se tako smanjivala sposobnost Komisije da brzo riješi eventualne uočene probleme i da izvuče pouke za izradu budućih programa. Iako su u pojedinim slučajevima postojale naznake da su poduzeti daljnji koraci, njihovo poduzimanje nije bilo zajamčeno jer se otvorena pitanja i pokrenute aktivnosti nisu sustavno evidentirali. Prisutnost djelatnika na terenu jedna je od važnih značajki praćenja od koje korist imaju i partneri i Komisija. Međutim, u izvješćima djelatnika na terenu u pojedinim se slučajevima ne upozorava na ključna pitanja. Općenito govoreći, praćenje je prikladno, ali potrebno je temeljitije poduzimanje daljnjih koraka.

3. preporuka
Komisija bi trebala jasno pokazati u kojoj su mjeri riješeni problemi u vezi s kojima je potrebno poduzeti daljnje korake

Dokument o upravljanju svakim od projekata trebao bi se izmijeniti do kraja godine kako bi se u njega unijeli potrebni elementi kojima bi se jasno utvrdili problemi u vezi s kojima je potrebno pokrenuti dodatne aktivnosti, kao i daljnji koraci koji su poduzeti.

4. preporuka
Kvalitetnija izvješća partnera i osoblja na terenu trebala bi omogućiti brzo djelovanje

Partnere bi trebalo stalno podsjećati na obvezu pravodobnog podnošenja iscrpnih izvješća. Kako bi se tijekom terenskih posjeta obradila ključna pitanja, trebalo bi uvesti popis stavki za provjeru namijenjen osoblju Komisije. Ovu bi preporuku trebalo provesti do kraja ove godine.

61

Ukupna provedba provedbenog plana humanitarne pomoći nije predmet nikakve procjene. Slijedom toga, iz prednosti i nedostataka takvog plana nije bilo moguće izvući pouke za uporabu u budućnosti. Osim toga, procjena takve vrste pružila bi korisne sažete informacije za potrebe upravljanja. Također je primijećeno da u području Velikih jezera u posljednjih nekoliko godina nije obavljena nikakva evaluacija.

5. preporuka
Komisija bi trebala uvesti opći sustav izvješćivanja o provedbi provedbenog plana humanitarne pomoći

Komisija bi trebala uvesti sustav izvješćivanja na razini provedbenog plana humanitarne pomoći kojim bi se sažeto prikazala glavna ostvarenja i ishodi te istodobno iznijele glavne izvučene pouke i najbolja praksa koja bi se trebala primijeniti u provedbenim planovima humanitarne pomoći za naredne godine. Također bi se trebala pozabaviti strateškim pitanjima poput odabira pristupa rješavanju dugotrajnih kriza.

62

Općenito govoreći, ispitanim uzorkom projekata ostvareni su zadovoljavajući rezultati. Međutim, jedan od partnera uspio je potrošiti većinu dostupnih proračunskih sredstava iako je ostvario tek mali postotak planiranih rezultata. U nekoliko je slučajeva izostalo jasno obrazloženje za produljenje trajanja projekata i izdvajanje dodatnih proračunskih sredstava. Kada je riječ o procjeni rezultata koju je obavila Komisija, u nekim je slučajevima prema dostupnim informacijama ostalo nejasno kako je izvela određene zaključke.

6. preporuka
Komisija bi trebala uspostaviti jasnu vezu između rezultata ostvarenih određenih projektom i procjene na kojoj se temeljilo plaćanje

Komisija bi trebala bolje osmisliti, strukturirati i dokumentirati procjenu aktivnosti koje su tek djelomično provedene te prije odobrenja završnog plaćanja uspostaviti jasnu vezu između ostvarenih rezultata i općeg zaključka o projektu. Ovu bi preporuku trebalo provesti što je prije moguće.

7. preporuka
Za produljenje trajanja projekata i izdvajanje dodatnih sredstava za projekte trebalo bi postojati jasno obrazloženje

Komisija bi trebala pružiti jasno obrazloženje za izdvajanje dodatnih sredstava i produljenje trajanja projekata koje se odobrava partnerima te odlučno odgovoriti na sve slučajeve u kojima je razina uspješnosti nezadovoljavajuća. Ovu bi preporuku trebalo provesti za sve buduće zahtjeve za produljenje trajanja projekata.

63

Iako je povezivanje pomoći, obnove i razvoja eksplicitna politika Komisije, nema mnogo dokaza o tome kako se ono provodi. U praksi je vjerojatnije da će se humanitarna pomoć upotrijebiti i u slučajevima u kojima bi bila prikladnija ostala održiva rješenja poput povratka, preseljenja u drugu zemlju ili integracije u lokalnu zajednicu.

8. preporuka
Komisija bi trebala postaviti povezivanje pomoći, obnove i razvoja kao jedan od prioriteta

Trebalo bi iskoristiti sve prilike za povezivanje napora koji se ulažu u područja pomoći, obnove i razvoja. U tu je svrhu potrebno staviti to pitanje visoko na popis prioriteta u ključnim fazama procesa planiranja.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 10. svibnja 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Zemljovid regije afričkih Velikih jezera

Prilog II.

Izbjeglice iz Demokratske Republike Konga početkom 2016.

Izvor: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Prilog III.

Zemljovid s prikazom burundijskih izbjeglica na dan 26. siječnja 2016.

©UNHCR, UNCS, autor: Regionalni centar UNHCR-a u Nairobiju. Izvor: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (vidi pod dijelom Maps (zemljovidi)).

Prilog IV.

Popis ispitanih projekata

(a)Nastavljen u okviru regionalnog projekta.

(b)Projekt je nastavljen, ali s drugim partnerom nego 2015., dok je provedbeni partner ostao isti.

 Završno plaćanje nije izvršeno, iznos je okviran

Prilog V.

Ispitana međuizvješća i završna izvješća

Prilog VI.

Izmjene pregledanih projekata

 Povećanje proračuna povezano s manjkom odobrenih sredstava za plaćanja  2014.

 Produljenje trajanja u slučaju postojanja neiskorištenih sredstava pri kraju razdoblja provedbe projekta

 Povećanje proračuna u vezi s novim/dodatnim potrebama

 Projekti za koje je povećan iznos financiranja i/ili čije je trajanje produljeno

Odgovori Komisije

Sažetak

V

Veća bi količina službene dokumentacije u pogledu ispunjavanja potrebnih kriterija mogla biti korisna. Međutim, prioriteti po zemljopisnim područjima stalno se usklađuju kroz prisutnost terenskog osoblja Komisije u forumima za koordinaciju humanitarne pomoći i tjednim pisanim vijestima o humanitarnoj situaciji. Naposljetku, Komisija analizira opravdanost i potpunost sveukupne strukture proračuna te njegove usklađenosti s predloženim aktivnostima.

VI

Zbog cijelog okvira komunikacijskih kanala i alata za praćenje koje je Komisija uspostavila, ne može se utvrditi sustavna poveznica između kasnog podnošenja izvješća i kasnog utvrđivanja problema.

VII

U pogledu obrazloženja za produljenje rokova i izdvajanja dodatnih proračunskih sredstava, Komisija ističe da je za svaku izmjenu u projektu u alatu FichOp¹ sadržano opravdanje za produljenje trajanja projekta u skladu s primjenjivim postupcima.

VIII

Premda Komisija priznaje da to ostaje prioritet, ograničenja povezana s provedbom povezivanja pomoći, obnove i razvoja u DR Kongu znatna su te ih je potrebno prepoznati. Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj (DEVCO) i Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu (ECHO) blisko surađuju kako bi osigurale povezivanje pomoći, obnove i razvoja te dijelile informacije u pogledu humanitarne situacije u različitim područjima, što dovodi do, na primjer, zdravstvenog programa u okviru povezivanja pomoći, obnove i razvoja u DR Kongu za 11. ERF.

Opažanja

17

Od 2016. obrazovanje u hitnim situacijama postalo je prioritet za intervencije humanitarne pomoći diljem svijeta za koji se dodjeljuje 4 % ukupnog proračuna.

Nedostatak transparentnosti u fazi odabira projekta

Komisija smatra da je problem nedostatna količina službene dokumentacije, a ne nedostatak transparentnosti.

26

Prioriteti po zemljopisnim područjima stalno se usklađuju kroz prisutnost naših terenskih stručnjaka u svim forumima za koordinaciju humanitarne pomoći. Osim toga, postoje i tjedne pisane vijesti o humanitarnoj situaciji kojima se informacije o najnovijim vijestima o situaciji dostavljaju programima.

S obzirom na Komisijinu prisutnost na terenu, blisku suradnju s drugim sudionicima i jasne ulazne kriterije za Komisijine intervencije (raseljavanje stanovništva uslijed oružanih sukoba koji dovode do ozbiljnih humanitarnih potreba), nema sumnje da će se odabrani projekti provoditi u prioritetnim područjima najvišeg stupnja. Međutim, sustavno se ne odobravaju zahtjevi za financiranje svih projekata koji se provode u prioritetnim područjima najvišeg stupnja ako bilo koji drugi obvezni kriteriji nisu ispunjeni i/ili zbog nedostatnih financijskih sredstava.

Osim toga, Komisija sve više odabire partnere za pripravnost i odgovor na hitne situacije u okvirno utvrđenim zemljopisnim područjima kako bi ona uključivala sva područja „žarišnih točaka“ (engl. hotspots) koja su nastala u istočnom dijelu DR Konga tijekom godine.

29

Smjernice za alat FichOp koje je Uprava odobrila u ožujku 2016. pružaju smjernice za analizu prijedloga kako bi se potkrijepili zaključci o kojima se izvješćuje.

U pogledu općih načela koja se nisu sustavno procjenjivala, Komisija naglašava da su oznake za rod i dob / otpornost tek nedavno uvedene te su obvezne od srpnja 2014. odnosno siječnja 2015. Međutim uzorak koji je uzeo Sud (svi projekti osim jednog započetog prije 1. srpnja 2014.) odnosi se na razdoblje u kojem te oznake još nisu bile uspostavljene.

Kada je riječ o zaštiti, u samo vrlo malom broju slučajeva stavka nije bila izričito procijenjena u procjeni zahtjeva.

30

U pogledu razine detaljnosti proračuna za koje su podneseni zahtjevi za financiranje, Komisija smatra da je razina detaljnosti proračuna koji su dostavili partneri dostatna za procjenu opravdanosti predloženih troškova. Razina detaljnosti utvrđena je u općim uvjetima i smjernicama za okvirni sporazum o partnerstvu, kao i u financijskom i administrativnom okvirnom sporazumu.

Komisija, između ostalog, analizira sveukupnu strukturu proračuna i usklađenost s predloženim aktivnostima. Komisijine službe analiziraju opravdanost i potpunost proračuna (i njegove stavke) te njegovu usklađenost s predloženim aktivnostima, upotrebljavajući prošle referentne vrijednosti, ako su dostupne, ili informacije o lokalnom tržištu.

31

Vidi prethodni Komisijin odgovor na odlomak 30.

33 (b)

Komisija bi htjela dodati da je skoro polovina projekata nad kojima je provedena revizija praćena u dva navrata.

36

Kasno podnošenje međuizvješća sustavno ne ograničava mogućnosti Komisije za rješavanje svih utvrđenih problema. Doista, zbog rezultata drugih komunikacijskih kanala i alata za praćenje, ne može se utvrditi sustavna poveznica između kasnog podnošenja izvješća i rješavanja problema koji se mogu utvrditi čak i prije primitka međuizvješća.

Komisija ima opći okvir za praćenje koji uključuje terenske posjete. Ti redovni terenski posjeti koje obavljaju humanitarni stručnjaci predstavljaju najvažniji alat za procjenu odvijaju li se očekivane aktivnosti / ostvaruju li se očekivani rezultati u skladu s planovima (provjera stvarnog stanja). Uz terenske posjete održava se i stalni dijalog s partnerima na terenu. Zbog prisutnosti na terenu svi se problemi brzo utvrde te se poduzimaju mjere praćenja s partnerom.

39

Financijski podatci nisu uvijek dostupni na licu mjesta tijekom terenskih posjeta koje obavlja osoblje Komisije. To je razlog zašto se o „financijskoj provedbi“ u većini slučajeva ne izvješćuje u alatu FichOp. Komisija će razmisliti o načinu rješavanja tog problema.

Okvir 3. – Primjeri nedovoljne analize posljedica otkrivenih problema iz izvješća o terenskim posjetima

U slučaju projekta s više donatora UN-a povezanoga sa sigurnim pristupom hrani u Katangi, praćenje proračuna aktivnosti obavlja se na nacionalnoj razini, a ne na razini provincije. Agencija UN-a pokreće poziv za financiranje u trajanju od cijele godine. Doprinosi drugih donatora su u tijeku te se stalno povećavaju tijekom godine, zbog čega tek na kraju godine partner može razdijeliti ukupan proračun za aktivnost nakon što se svi doprinosi zabilježe. Stoga financijski podatci nisu bili dostupni tijekom terenskog posjeta koje je obavilo osoblje Komisije, zbog čega nije bilo moguće donijeti bilo kakav zaključak u tom smislu.

Nadalje, na aktivnosti s više donatora primjenjive su odredbe Financijskog i administrativnog okvirnog sporazuma. U takvim slučajevima ukupni prihvatljivi troškovi aktivnosti na koju se upućuje u posebnim uvjetima smatraju se procjenom koja se može promijeniti tijekom provedbe aktivnosti, odnosno ako se očekivani doprinos ostalih donatora ne ostvari. Uvođenje izmjena u ukupni proračun za aktivnost neće samostalno prouzročiti bilo kakvu promjenu u doprinosu Komisije. Zbog toga partner nije službeno obavijestio Komisiju o promjenama u ukupnom proračunu za aktivnost i nije bio obvezan podnijeti zahtjev za uvođenje izmjena. Za aktivnosti s više donatora s međunarodnim organizacijama ili tijelima UN-a, partner može jednostrano ažurirati brojke u sljedećoj fazi izvješćivanja kako bi one odražavale promjene u proračunu.

40

Trenutačna revizijska strategija istekla je krajem 2015., a nova strategija za razdoblje od 2016. do 2020. (uključujući novu metodologiju uzorkovanja) u postupku je odobravanja višeg rukovodstva Glavne uprave ECHO. Novom se metodologijom nastoji ostvariti veća sinergija s okvirom za praćenje, posebno uzimajući u obzir analizu rizika partnera i aktivnosti koju su provele operativne jedinice.

42

Evaluacija za DR Kongo bila je predviđena za 2016., ali je prestala biti prioritet zbog revizije uspješnosti u tijeku. Ona će se vjerojatno dodati programu evaluacija za 2017.

44

To je očito problem koji će zahtijevati neke prilagodbe postojećeg informacijskog sustava (APPEL) i Komisija će istražiti mogućnosti za otklanjanje tog nedostatka.

47

Smjernice za alat FichOp koje je Komisija odobrila u ožujku 2016. trebale bi pridonijeti poboljšanju usklađenosti u pogledu razine informacija sadržanih u procjeni.

48

Postupak umanjenja doprinosa Komisije kao posljedice nezadovoljavajuće/djelomične/spore provedbe rijetko se primjenjivao.

Teško je procijeniti s preciznošću i točnošću jesu li nezadovoljavajući rezultati posljedica nezadovoljavajuće uspješnosti ili okolnosti (promjena okolnosti, nepostojanje pristupa, sigurnosna i logistička ograničenja).

U odredbama novog okvirnog sporazuma o partnerstvu iz 2014. navodi se da Komisija može umanjiti doprinos ako aktivnost nije provedena ili je provedena nezadovoljavajuće, djelomično ili sporo. Komisija je ojačala i razjasnila unutarnje postupke kako bi osigurala da su sva umanjenja pravno utemeljena i razmjerna ozbiljnosti i opsegu neuspjeha. Ako rezultati nisu ostvareni, ovjereni ispravak koji dostavlja dužnosnik za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja ovlasti (AOSD) sadržava prilog kojim se obrazlaže umanjenje doprinosa zbog nezadovoljavajuće razine uspješnosti ili obrazloženje u kojem se kao razlog navodi viša sila.

Međutim, rizik da bi postupak utvrđivanja nezadovoljavajuće razine uspješnosti mogao dovesti do gubitka proračunskih sredstava vrlo je malen s obzirom na to da se mogući neiskorišteni iznosi mogu ustupiti za druge projekte u razdoblju provedbe povezanog humanitarnog provedbenog plana (24 mjeseca). O mogućnosti ponovne upotrebe mogućih neiskorištenih sredstava svjedoči stopa provedbe Glavne uprave ECHO, koja se tijekom godina zadržala na stabilnoj vrijednosti od 98 %.

Okvir 5. – Upravljanje neplanskim naseljima i njihova koordinacija u DR Kongu (engl. Spontaneous Site Management and Coordination in the DRC, projekt br. 18)

Iznos od 57 300 EUR izračunan je na temelju ukupnih troškova rezultata koji se odnosi na cilj (3) (572 998 EUR), koji je djelomično ostvaren zbog odgode provedbe. Komisija je primijenila stopu nezadovoljavajuće razine uspješnosti u vrijednosti od 10 % te oduzela neprihvatljive troškove.

Partner je doista ugovoren sljedeće godine, s obzirom na to da je on ovlašteni partner za koordinaciju kampa i upravljanje kampom (CCCM) na nacionalnoj razini i stoga je ključni partner za rješavanje problema u pogledu raseljavanja stanovništva u područjima zahvaćenima sukobima. Međutim, Komisija je odlučila umanjiti svoj doprinos, ali istovremeno nastaviti s pružanjem određene razine potpore zbog strateških razloga.

51

Činjenica da se tijekom godina broj izbjeglica znatno smanjio (s 250 000 na manje od 70 000 osoba) dovela je do toga da Komisija racionalizira svoju potporu putem vodeće agencije (smanjenje broja izbjeglica uzrokuje smanjenje broja financiranih partnera).

Međutim, s obzirom na to da je potpora Komisija već dodijeljena partneru za tu aktivnost za nekoliko godina, bila je poželjna neometana izlazna strategija / neometani prijelaz na vodeću agenciju kako bi se ograničio mogući negativan utjecaj na korisnike (osiguravanjem kontinuiteta pružanja osnovnih zdravstvenih usluga) Zbog toga je za humanitarni provedbeni plan za 2013., upotrebom raspoloživih sredstava, odobrena izmjena ugovora kojom se on produljio za dodatnih 6 mjeseci, uz dodatna financijska sredstva u iznosu od 450 000 EUR.

52

Produljenje trajanja navedene aktivnosti prvenstveno se temeljilo na prioritetnim potrebama i elementima ugroženosti. Razlozi za prihvaćanje tih produljenja uvijek su bili povezani s potrebama korisnika: pružanjem dodatnog vremena partneru Komisija je jasno postavila ispunjenje hitnih potreba korisnika kao prioritet. Oduzimanje sredstava ili njihova preraspodjela na druge projekte predugo bi trajalo te bi tekuće potrebe ostale nezadovoljene. To se nije smatralo realističnom mogućnosti.

53

Glavna uprava DEVCO i Glavna uprava ECHO blisko surađuju kako bi razmotrile sve mogućnosti za osiguravanje povezivanja pomoći, obnove i razvoja te obično dijele informacije o humanitarnoj situaciji u različitim područjima DR Konga. To ostaje prioritet na razini Komisije, dok su ograničenja povezana s provedbom povezivanja pomoći, obnove i razvoja važne za DR Kongo.

Kada je riječ o DR Kongu, Komisijin se razvoj provodi u duhu Sporazuma iz Cotonoua, prema kojem vlada DR Konga odlučuje te određuje prioritete. Jedini ključni sektor s teoretski mogućom poveznicom s humanitarnom pomoći Komisije je zdravstvo. Vladina je politika usmjeravanje razvojne i bilateralne pomoći na zanemarena područja u područjima koja nisu zahvaćena sukobima jer se, u usporedbi s područjima zahvaćenima sukobima na istoku, čini da su njih međunarodni sudionici zanemarili. Sa stajališta sudionika u razvoju i nacionalnih nadležnih tijela prirodna je reakcija usredotočiti se na ta područja jer su ona stabilna i sigurna te ne predstavljaju rizike od prekida projekata zbog nasilja. Stoga je izglednije da će ulaganje u stabilna područja utjecati na smanjenje siromaštva. Osim toga, za područja zahvaćena sukobima na istoku (na koja je usredotočena humanitarna pomoć Komisije) opravdano se smatra da imaju koristi od prisutnosti velikog dijela humanitarne zajednice (NVO-ovi), dok je vrlo malo organizacija prisutno u ostatku države kako bi rješavale strukturne probleme i kronično siromaštvo. Od Komisije se ne može očekivati pokretanje rasprava o povezivanju pomoći, obnove i razvoja u područjima u kojima postoji srednjoročni rizik da se projekt prekine ili ozbiljno ugrozi zbog hitnog slučaja. U posljednjih je pet godina na istoku zabilježena relativna stabilnost samo u područjima na kojima je djelovala bivša Božja vojska otpora (engl. Lord’s Resistance Army (LRA)), odnosno područjima u pokrajinama Haut Uele i Bas Uele (sjeverni dio Istočne pokrajine), gdje su službe Komisije pregovarale o uspješnom prijelazu na povezivanje pomoći, obnove i razvoja. U ostalim istočnim područjima DR Konga u kojima je prisutna humanitarna pomoć Komisije nestabilnost i dalje traje i ne možemo izdvojiti nijedno područje na karti na kojemu nema aktivnosti oružanih skupina, ubijanja i/ili raseljavanja više od jedne godine u kontinuitetu.

Mogućnosti su stoga u takvim okolnostima ograničene po svojoj prirodi, ali kada su ispunjeni zemljopisni uvjeti (kada područja postanu stabilna), usklađeni s vladinim prioritetima / ključnim sektorima (zdravstvo) i prioritetnim područjima (istočni Kasaï, Lomami, središnji Kasaï, Sjeverni Kivu, Ituri, Haut Uelé, središnji Kongo), snažno se potiče na povezivanje pomoći, obnove i razvoja. Taj se scenarij zbilja jednom dogodio tijekom vremenskog razdoblja revizije (vidi gore).

U skorijoj se prošlosti djelovanje Glavne uprave DEVCO i Glavne uprave ECHO u obliku rasprave o prijenosu potpore bolnici Panzi u pokrajini Južni Kivu materijaliziralo u projekt Glavne uprave DEVCO u vrijednosti od 3 milijuna EUR (sredstva dodijeljena u okviru programa Globalna javna dobra i izazovi). Cilj je te aktivnosti usklađivanje centra sa standardima općih bolnica koje primaju potporu u okviru nacionalnog programa u području zdravstva ERF-a kako bi se omogućilo moguće uključenje centra u program.

Druge inicijative za povezivanje pomoći, obnove i razvoja odvijaju se u područjima koja nisu zahvaćena sukobima (u pogledu nesigurnog pristupa hrani u pokrajini Kasai i u zdravstvenom i vodnom sektoru u područjima pogođenima kolerom).

54

Uzimajući u obzir prevladavajuću situaciju u istočnom DR Kongu, osobito u pogledu sigurnosti, do sada nije bilo moguće provesti više od jednog projekta za povezivanje pomoći, obnove i razvoja (zdravstvo). Komisija će svejedno nastaviti iskorištavati sve postojeće prilike za povezivanje pomoći, obnove i razvoja (na primjer: inicijativa u pokrajini Južni Kivu za pružanje potpore bolnici Panzi ili misija u pokrajini Sjeverni Kivu koju razmatra delegacija EU-a u DR Kongu). Komisija je zaposlila stručnjaka za zdravlje kako bi nastavila ispitivati sve mogućnosti za povezivanje pomoći, obnove i razvoja.

U pogledu Ugande, Komisija ističe da je vlada Ugande osmislila razvojni plan koji obuhvaća izbjeglice i koji objedinjuje sudionike u međunarodnoj suradnji i razvoju kako bi sagledali dugoročna rješenja za izbjeglice koja uključuju zajednice domaćina.

55

Činjenica da se taj problem ne rješava te se ponovno javlja svake godine kao prioritet ukazuje na to da postoji niz ograničenja/izazova koji sprječavaju njegovo rješavanje.

Nekoliko generacija iskusnih stručnjaka za razvoj i humanitarnih stručnjaka iznimno su se potrudili riješiti taj problem, bez puno uspjeha. Čak se i u okviru misije MONUSCO, koja ima posebnu stabilizacijsku jedinicu, u posljednje dvije godine izrađuju planovi i održavaju sastanci u pogledu „stabiliziranja“ područja oslobođenih od pobunjeničke grupe M23 i još nije oblikovan nijedan projekt, a da ne spominjemo da su područja koja je grupa M23 bila zauzela danas dio najmanje sigurnih mjesta za humanitarne radnike (a još i manje prikladni za sudionike u razvoju koji imaju manji prag za preuzimanje rizika).

Glavni problemi koji onemogućuju napredak u povezivanju pomoći, obnove i razvoja jednaki su onima koje su utvrdile različite službe Komisije: kontekst sukoba, nesigurnosti i raseljavanja stanovništva koji nije povoljan za aktivnosti razvoja. Do povezivanja pomoći, obnove i razvoja može doći samo nakon ispunjenja osnovnih uvjeta, a u područjima zahvaćenima sukobom u kojima djeluje Glavna uprava ECHO ti uvjeti ne postoje.

Zaključci i preporuke

57

Komisija smatra da je problem nedostatna količina službene dokumentacije, a ne nedostatak transparentnosti.

1. preporuka

Komisija prihvaća preporuku. Smatra da je problem nedostatna količina službene dokumentacije, a ne nedostatak transparentnosti.

Komisija je već poduzela korake u tom pogledu donošenjem Smjernica za alat FichOp u ožujku 2016. Program stalnog osposobljavanja bit će osmišljen kako bi se osiguralo da je osoblje upoznato s tim smjernicama te da ih je sposobno slijediti.

59

Razina detaljnosti proračuna koji dostavljaju partneri utvrđena je u Općim uvjetima i Smjernicama za okvirni sporazum o partnerstvu. Razina detaljnosti smatra se dostatnom za procjenu opravdanosti predloženih troškova. Povećanje razine informacija ne bi predstavljalo stvarnu dodanu vrijednost.

2. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

S jedne strane, Komisija napominje da je proračun, kako je definiran u općim uvjetima i smjernicama za okvirni sporazum o partnerstvu i partnere financijskog i administrativnog okvirnog sporazuma, dostatno detaljan za provedbu procjene opravdanosti troškova potrebnih za ostvarenje rezultata. Službe Komisije već analiziraju opravdanost, potpunost i usklađenost proračuna (i njegovih stavki) s predloženim aktivnostima, upotrebljavajući prošle referentne vrijednosti, ako su dostupne, ili informacije o lokalnom tržištu.

S druge strane, možda će biti potrebni popis stavki za provjeru za dokumentiranje te analize ili kratke smjernice za procjenu.

60

Kasno dostavljanje informacija partnera sustavno ne otežava njihovu sposobnost brzog rješavanja svih postojećih problema i usvajanja lekcija radi izrade budućih programa. Zahvaljujući komunikacijskom okviru i okviru za praćenje koji je Komisija uspostavila sa svojim partnerima, ne može se utvrditi sustavna poveznica između kasnog podnošenja izvješća i bilo kakvih poteškoća pri ranom utvrđivanju problema. Redovni terenski posjeti osoblja Komisije predstavljaju alat za procjenu odvijaju li se očekivane aktivnosti / ostvaruju li se očekivani rezultati u skladu s planom (provjera stvarnog stanja). Uz terenske posjete održava se i stalni dijalog s partnerima na terenu.

3. preporuka

Komisija prihvaća preporuku te će istražiti načine za poboljšanje unutarnjeg sustava izvješćivanja u tom pogledu.

4. preporuka

Komisija prihvaća preporuku da bi posjeti radi praćenja trebali omogućiti sustavnu procjenu ključnih pitanja. Smjernice za alat FichOp uvedene u ožujku 2016. sadržavaju dio o praćenju sa smjernicama za osoblje Komisije koje obavlja posjete radi praćenja. Predviđeno je organiziranje osposobljavanja radi promicanja i osiguravanja sustavne upotrebe tih smjernica. Međutim, uvođenje popisa stavki za provjeru smatra se nepotrebnim.

61

Evaluacija za DR Kongo bila je predviđena za 2016., ali je prestala biti prioritet zbog revizije uspješnosti u tijeku. Ona će se vjerojatno dodati programu evaluacija za 2017.

5. preporuka

Komisija prihvaća preporuku te će razmotriti mogućnosti koje bi bile u skladu sa svrhom preporuke, uzimajući u obzir učinkovitost sveukupnog sustava izvješćivanja.

6. preporuka

Komisija prihvaća preporuku i smatra da je već poduzela korake u tom pogledu donošenjem smjernica za alat FichOp u ožujku 2016. Smjernice bi doista trebale doprinijeti povećanju usklađenosti u pogledu razine informacija sadržanih u procjeni i uspostavi potrebne poveznice između ostvarenih rezultata i općeg zaključka.

7. preporuka

Komisija se slaže da je potrebno jasno obrazloženje za izdvajanje dodatnih sredstava i produljenje rokova. Odgovarajući okvir zapravo već postoji. Sva produljenja rokova i izdvajanja dodatnih proračunskih sredstava odobravaju se na temelju obrazloženja koje dostavlja partner. Procjena obrazloženja koju je obavilo osoblje na terenu i u sjedištu na kraju se bilježi u alatu FichOp kako bi je odobrilo rukovodeće osoblje.

8. preporuka

Komisija prihvaća preporuku o određivanju povezivanja pomoći, obnove i razvoja kao prioriteta te će nastaviti s višestrukim naporima kako bi u pogledu toga poduzela konkretne aktivnosti.

Iako Komisija i dalje smatra taj sveukupni cilj jako bitnim, posebnosti situacije u kojoj se nalazi DR Kongo čine taj cilj iznimno teško ostvarivim jer je postojeća ograničenja teško svladati.

1FichOp („fiche opérationnelle“) je alat kojim se koristi GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu (ECHO) u kojemu su dokumentirani svi glavni vidovi operativne analize i mjera praćenja koje provode terenski stručnjaci, službenici, pomoćnici i financijski službenici u pogledu humanitarnih aktivnosti tijekom cijelog trajanja aktivnosti te se u kasnijoj fazi upotrebljavaju u statističke svrhe i za revizorski trag. Spomenut je u odlomku 28. ovog izvješća.

QJ-AB-16-014-HR-E    ISSN 2315-2230

Revizori su zaključili da je Komisija, općenito govoreći, djelotvorno upravljala humanitarnom pomoći stanovništvu područja pogođenih sukobima u regiji afričkih Velikih jezera.
Financijska sredstva dodijeljena su jasno utvrđenim glavnim prioritetima, no u kasnijim su fazama određivanja prioriteta i odabira projekata postojale određene nejasnoće. Nije bilo moguće utvrditi jesu li odabrani najprikladniji projekti.
Ukupno gledajući, Komisija je prikladno obavljala praćenje iako je mogla bolje iskoristiti pribavljene informacije. Konačno, s obzirom na posebne poteškoće koje se javljaju u predmetnoj regiji, ispitanim su se projektima ostvarili zadovoljavajući rezultati.