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Evento | Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit | 28.4.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) | 15.3.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio | 10.5.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) | 2.6.2016

IT
2016

n. 15

Relazione speciale

La Commissione ha gestito efficacemente gli aiuti
umanitari alle popolazioni
vittime di conflitti nella
regione dei Grandi laghi
africani?

(presentate in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica questi compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, prendendo in considerazione i rischi sul piano della conformità o della performance, il livello delle entrate o delle spese, i futuri sviluppi e l’interesse politico e pubblico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte dei conti europea, responsabile per l’audit dei settori di spesa relativi alle azioni esterne. Karel Pinxten, decano di questa Sezione, è il Membro relatore. Nella preparazione della relazione è stato coadiuvato da Gerard Madden, capo Gabinetto; Gérald Locatelli e Beatrix Lesiewicz, supporto e controllo qualità; Myriam Cazzaniga, capo incarico; Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein e Roberto Ruiz Ruiz, auditor.

Da sinistra a destra: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Indice

Acronimi e abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

Estensione ed approccio dell’audit

Osservazioni

I fondi sono stati assegnati a priorità principali ben definite, ma la successiva fase di definizione dell’ordine di priorità non è sufficientemente chiara

La Commissione ha adeguatamente individuato le necessità nella regione dei Grandi laghi africani

La risposta della Commissione è adeguata

Insufficiente trasparenza della fase di selezione dei progetti

Complessivamente, il monitoraggio svolto dalla Commissione è adeguato, sebbene le informazioni ottenute avrebbero potuto essere meglio utilizzate

Nella maggior parte dei casi, la Commissione riceve informazioni adeguate sull’attuazione dei progetti

Il follow up è insufficiente

La maggior parte dei progetti esaminati ha prodotto risultati soddisfacenti

Gli effetti ottenuti sono stati complessivamente positivi ma, in alcuni casi, la valutazione della Commissione non è validamente giustificata

La Commissione ha saputo adeguare gli interventi all’evolvere della situazione, ma avrebbe potuto meglio giustificare le proroghe concesse

Vi sono limitati documenti probatori comprovanti quanto operato per collegare aiuto d’emergenza, risanamento e sviluppo

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Cartina della regione dei Grandi laghi africani
Allegato II | — | Rifugiati della RDC agli inizi del 2016
Allegato III | — | Carta dei rifugiati burundesi al 26 gennaio 2016
Allegato IV | — | Elenco dei progetti esaminati
Allegato V | — | Relazioni intermedie e finali esaminate
Allegato VI | — | Modifiche ai progetti controllati

Risposta della Commissione

Acronimi e abbreviazioni

CARS: Collegamento tra aiuto d’emergenza, riabilitazione e sviluppo

DG Cooperazione internazionale e sviluppo: Direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo

DG ECHO: Direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO)

EAR: Riserva per gli aiuti d’urgenza

FES: Fondo europeo di sviluppo

GLA: Regione dei Grandi laghi africani

HAP: Piano d’azione umanitario

HIP: Piano di attuazione dell’assistenza umanitaria

IHL: Diritto internazionale umanitario

NFI: Prodotti non alimentari

OCHA: Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari (agenzia dell’ONU)

OI: Organizzazione internazionale

ONG: Organizzazione non governativa

PIN: Programma indicativo nazionale

RDC: Repubblica democratica del Congo

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

SI: Sfollati interni

Sintesi

I

La regione dei Grandi laghi africani negli ultimi decenni è stata teatro di conflitti che hanno provocato massicci esodi delle popolazioni con gravi conseguenze umanitarie. Dal 1994 la Commissione ha finanziato progetti umanitari in questa regione e continua ad impegnarsi per affrontare le conseguenze dei conflitti e dei disordini.

II

Attualmente, la regione più colpita è la Repubblica democratica del Congo, con circa 1,6 milioni di sfollati interni. Vi sono oggi 437 000 rifugiati congolesi nei paesi limitrofi, principalmente in Burundi, Ruanda, Uganda e Tanzania. Nel 2015, a seguito dei disordini in Burundi il numero dotale di rifugiati è aumentato di circa 236 000 unità. Oltre ai rifugiati e agli sfollati interni, gli aiuti umanitari vengono forniti anche alle popolazioni locali coinvolte nei conflitti o che accolgono rifugiati e sfollati.

III

Gli aiuti forniti consistono in alloggi, cibo, assistenza sanitaria ed altri servizi essenziali. A tale fine, la Commissione opera in stretta cooperazione con organizzazioni non governative, agenzie delle Nazioni Unite ed altre organizzazioni internazionali. Nel periodo 2011-2015 per l’assistenza umanitaria nella regione dei Grandi laghi africani sono stati spesi circa 300 000 milioni di euro.

IV

La Corte conclude che gli aiuti umanitari alle popolazioni vittime di conflitti nella regione dei Grandi laghi africani sono stati generalmente gestiti in modo efficace dalla Commissione. La valutazione delle necessità è stata completa e si è operato rapidamente e con flessibilità nel reagire al mutare delle circostanze. La maggior parte dei progetti esaminati ha risposto in modo soddisfacente alle situazioni di difficoltà specifiche. Sono state però rilevate alcune debolezze.

V

Mancavano elementi probatori che documentassero le fasi di definizione delle priorità geografiche e di valutazione delle proposte di progetti. Di conseguenza, non è stato possibile stabilire se i progetti scelti rispettassero i criteri stabiliti né se siano stati selezionati i progetti più idonei. Nel valutare i meriti delle proposte, non è stata prestata sufficiente attenzione al rapporto benefici/costi offerto.

VI

Il quadro del monitoraggio è stato adeguato, considerando il contesto difficile in cui si è intervenuti. Tuttavia, spesso le relazioni dei partner sono state presentate tardivamente e questo ne ha ridotto l’utilità. Le competenze del personale della Commissione operante sul posto sono state utili ai partner finanziati, ma le relazioni sulle visite in loco non sono state sufficientemente esaurienti. A causa dell’inadeguata registrazione del seguito dato ai problemi rilevati, non è stato possibile garantirne una efficace soluzione. A livello più generale, non sono state redatte relazioni sul Piano di attuazione dell’assistenza umanitaria (HIP) che fornissero un quadro sintetico dei risultati ottenuti e degli insegnamenti tratti.

VII

I risultati complessivamente conseguiti dai progetti esaminati sono stati soddisfacenti. Tuttavia, un partner è riuscito a spendere la maggior parte della dotazione assegnata pur avendo raggiunto solo una modesta percentuale dei risultati programmati. In alcuni casi, la giustificazione per le proroghe e per i fondi aggiuntivi concessi non era evidente. Per quanto riguarda la valutazione dei risultati svolta dalla Commissione, in alcuni casi non era chiaro, sulla base delle informazioni disponibili, come si fosse giunti alle conclusioni indicate.

VIII

Anche se la Commissione e gli altri donatori hanno ampiamente riconosciuto l’auspicabilità di un collegamento tra aiuto d’emergenza, riabilitazione e sviluppo (CARS), si sono riscontrati pochissimi casi in cui tale principio sia stato applicato concretamente. Se questo obiettivo non viene attivamente perseguito, si rischia di non riuscire ad operare la transizione da aiuti umanitari ad aiuti allo sviluppo.

IX

Dal paragrafo 58 al 63 vengono presentate alcune raccomandazioni per consentire alla Commissione di migliorare la gestione degli aiuti umanitari nella regione dei Grandi laghi africani e in altre regioni.

Introduzione

01

La regione dei Grandi laghi africani comprende il Burundi, la Repubblica democratica del Congo (RDC), il Kenya, il Ruanda, la Tanzania e l’Uganda (cfr. la carta geografica riportata nell’allegato I). Negli ultimi decenni è stata teatro di alcuni dei conflitti più sanguinari del continente africano. Nel Congo orientale, gruppi armati, compreso l’esercito congolese, continuano a perpetrare violazioni dei diritti umani, estorsioni, saccheggi accompagnati da violenze come stupri, rapimenti e arruolamento forzato di bambini. La conseguente crisi umanitaria nella Repubblica democratica del Congo (RDC) è tra le emergenze più complesse e lunghe al mondo in uno dei paesi più poveri del mondo¹. Alla fine di aprile 2015, le elezioni presidenziali in Burundi tenutesi nel mese di luglio hanno scatenato una spirale di violenza e di disordini che hanno spinto migliaia di persone ad abbandonare il paese.

02

Verso la fine del 2015 vi erano circa 1,6 milioni di sfollati interni nella RDC ed oltre 437 000 rifugiati congolesi (cfr. allegato II) nei paesi limitrofi, in particolare Burundi, Ruanda, Uganda e Tanzania. Alla fine di gennaio 2016, 236 000 Burundesi avevano lasciato il loro paese e sono ora per la maggior parte ospitati in campi di rifugiati in Ruanda e Tanzania (cfr. allegato III per il numero di rifugiati burundesi per paese della regione).

Foto 1

Insediamento di sfollati interni di Kibabi – Kishusha, Masisi, Nord-Kivu (6 360 persone alla fine di agosto 2015)

Fonte: Corte dei conti europea.

03

L’articolo 214 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea sancisce l’impegno dell’UE a fornire aiuti umanitari consistenti in assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni vittime di calamità naturali o provocate dall’uomo. Il quadro generale della politica per l’assistenza umanitaria è definito dal «Consenso europeo sull’aiuto umanitario» del 2008². Questo documento politico definisce la visione dell’UE sulla base di princìpi comuni al fine di migliorare la coerenza, l’efficacia e la qualità della risposta umanitaria.

04

I principali obiettivi (cfr. riquadro 1) e le disposizioni per l’attuazione e l’amministrazione degli aiuti umanitari da parte della Commissione sono definiti nel regolamento sull’aiuto umanitario del 1996³. L’assistenza è destinata alle popolazioni più vulnerabili ed è basata sui princìpi umanitari di umanità, neutralità, imparzialità ed indipendenza. Fornisce inoltre sostegno per la difesa degli interventi umanitari e del rispetto dei princìpi umanitari sanciti dal diritto umanitario internazionale (HIL).

Riquadro 1

Principali obiettivi degli aiuti umanitari dell’UE⁴:

a)salvare e proteggere vite nelle situazioni di emergenza o di post-emergenza immediata e in caso di disastri naturali che causano perdite di vite umane, sofferenze fisiche e psicosociali nonché gravi danni materiali;

b)portare l’assistenza e i soccorsi necessari alle popolazioni colpite da crisi di più lunga durata, (…) soprattutto qualora si constati che tali popolazioni non possono essere aiutate sufficientemente dalle loro autorità o in assenza di autorità competenti;

c)contribuire al finanziamento dell’inoltro dell’aiuto e del suo accesso ai destinatari (…);

d)sviluppare i lavori di ristrutturazione e di ricostruzione a breve termine, (…) prendendo in considerazione, ove possibile, gli obiettivi di sviluppo a lungo termine;

e)far fronte alle conseguenze degli esodi di popolazioni (profughi, sfollati e rimpatriati) determinati da catastrofi naturali o causate dall’uomo, nonché condurre a buon fine le azioni di rimpatrio (…);

f)assicurare la preparazione preventiva al rischio di disastri o di circostanze eccezionali di portata analoga ed utilizzare un sistema adeguato di allarme rapido e di intervento;

g)sostenere azioni civili di protezione delle vittime di conflitti o di circostanze eccezionali di portata analoga, in base alle convenzioni internazionali in vigore.

05

Per la regione dei Grandi laghi africani, la dotazione iniziale⁵ assegnata dalla Commissione agli aiuti umanitari è variata tra 52 milioni di euro nel 2011 e 47 milioni di euro nel 2015. L’importo speso dopo aver ricevuto finanziamenti supplementari dalla Riserva per aiuti d’urgenza⁶ o dal Fondo europeo di sviluppo (FES)⁷ ha raggiunto, in media, 63 milioni di euro all’anno (cfr. grafico 1). Oltre a questi importi, la Commissione ha speso, annualmente, circa 1,8 milioni di euro per il suo ufficio locale nella RDC e 7 milioni di euro per il trasporto aereo nella regione dei Grandi laghi africani⁸.

06

La Commissione, in qualità di donatore di assistenza umanitaria, eroga finanziamenti nel mondo attraverso circa 200 partner⁹ con i quali ha firmato accordi quadro di partenariato¹⁰ per una durata da quattro a cinque anni. Questi partner sono organizzazioni non governative (ONG), organizzazioni internazionali (OI)¹¹ o agenzie delle Nazioni Unite (ONU). Nella regione dei Grandi laghi africani, la ripartizione è la seguente: 46 % ONG, 7,3 % OI e 46,7 % ONU. Date le specificità dell’aiuto umanitario, i progetti finanziati hanno una durata che va da un paio di mesi fino a 18 mesi.

07

Annualmente la Commissione decide la ripartizione degli stanziamenti del bilancio iniziale per gli aiuti umanitari con una decisione che riguarda gli interventi a livello mondiale. Le interventi proposti, suddivisi per crisi, paese o regione, nonché la relativa dotazione finanziaria, sono specificati nei piani di attuazione dell’assistenza umanitaria (Humanitarian Implementation Plan – HIP) e nell’Allegato tecnico (che include le raccomandazioni operative), definiti sulla base di una valutazione delle necessità. Ciascun HIP serve da punto di riferimento per i partner al momento di preparare le domande di finanziamento.

08

Nel caso della regione dei Grandi laghi africani, all’inizio dell’anno viene effettuata una approfondita valutazione (o selezione) delle domande di finanziamento. Possono essere effettuate ulteriori valutazioni nel corso dell’anno, in funzione dell’evolvere della situazione. I progetti selezionati hanno durata compresa tra i tre ed i 12 mesi. È possibile una proroga di altri sei mesi, fino ad una durata massima complessiva di 18 mesi.

Grafico 1

Ripartizione degli stanziamenti dell’HIP per settore principale per il periodo 2011-2015

Fonte: Corte dei conti europea.

09

Una caratteristica fondamentale degli interventi della Commissione è la presenza sul terreno. La Commissione ha posto in essere una rete capillare in loco, con uffici ubicati nelle zone di crisi dove sono prestati gli aiuti di emergenza finanziati dall’UE¹². Le principali funzioni di questa rete sono:

a)fornire agli uffici centrali di Bruxelles informazioni ed analisi aggiornate sulle necessità per paese, regione o crisi;

b)contribuire allo sviluppo delle strategie di intervento umanitario;

c)fornire supporto tecnico agli interventi umanitari finanziati dall’UE;

d)monitorare l’attuazione dei programmi finanziati dall’UE;

e)facilitare il coordinamento dei donatori a livello degli uffici locali.

10

Nella RDC, la rete locale comprende un ufficio centrale a Kinshasa, un ufficio provinciale a Goma ed un’antenna a Bokavu. Il personale è composto da 5 esperti espatriati («Assistenti tecnici») e da 12 agenti locali («Personale nazionale»). Inoltre, diversi esperti settoriali (alimentazione, protezione, salute…) di stanza nell’ufficio regionale di supporto a Nairobi (Kenya) contribuiscono, quando necessario, alla selezione, al monitoraggio ed alla valutazione dei progetti nella regione dei Grandi laghi africani¹³.

1Nell’Indice di sviluppo umano (Human Development Index – HDI) del Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (United Nations Development Programme – UNDP) è collocata al 176° posto su 188. Il Burundi è 184°, Ruanda e Uganda 163me e la Tanzania 151ma.

2Dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione europea (GU C 25 del 30.1.2008, pag. 1).

3Regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996, sull’aiuto umanitario (GU L 163 del 2.7.1996, pag. 1).

4Articolo 2 del regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio.

5Dal capitolo 23 02, Aiuti umanitari, alimentari e preparazione alle catastrofi, Sezione 3 del bilancio generale dell’UE.

6La riserva per gli aiuti d’urgenza è destinata a consentire una risposta rapida alle necessità di aiuto specifiche dei paesi terzi a seguito di eventi che non potevano essere previsti al momento della formazione del bilancio, in primo luogo per effettuare interventi umanitari, ma anche, se necessario, a fini di gestione civile delle crisi e protezione civile. Le decisioni relative al suo utilizzo sono adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo, su proposta della Commissione.

7Una riserva di 204 milioni di euro, circa lo 0,7 % del totale dell’undicesimo FES, per il periodo 2014-2020, sono accantonati per finanziare gli interventi umanitari e di emergenza nei paesi ACP solo in caso di necessità impreviste che non possano essere affrontate con i fondi previsti dal programma della direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (DG ECHO). La DG ECHO è incaricata di amministrare questa riserva e può utilizzare i fondi, previo accordo del SEAE e della direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo.

8L’importo totale del contratto è superiore. Questo perché ECHO Flight vola anche in altri paesi al di fuori della regione dei Grandi laghi africani, quali il Mali, Ciad, per interventi ad hoc.

9Le ONG internazionali sono selezionate attraverso una procedura specifica attuata dalla DG ECHO. Le OI e le agenzie dell’ONU sono soggette ad una valutazione, in virtù dell’articolo 60 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1).

10Accordi quadro finanziari e amministrativi (FAFA) con le agenzie dell’ONU.

11Comitato internazionale della Croce Rossa, Federazione internazionale delle società di Croce Rossa e Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM).

12All’inizio del 2016, vi erano 48 uffici locali in 40 paesi e 12 uffici regionali.

13Gli esperti settoriali che forniscono supporto agli uffici centrali nazionali sono dislocati negli uffici regionali. A partire da metà del 2015, Kinshasa diventa un ufficio regionale che fornisce supporto a RDC, Angola, Burundi, Ruanda e Tanzania.

Estensione ed approccio dell’audit

11

La Corte ha verificato se la Commissione abbia gestito efficacemente i fondi per gli aiuti umanitari alle popolazioni vittime di conflitti nella regione dei Grandi laghi africani. L’audit è stato incentrato sui seguenti tre quesiti principali:

a)La Commissione ha assegnato i fondi in base a priorità ben definite?

b)La Commissione ha monitorato i progetti in modo adeguato?

c)I progetti hanno conseguito gli obiettivi stabiliti?

12

L’audit ha riguardato il sostegno concesso dalla Commissione nel periodo 2011-2015 alla regione dei Grandi laghi africani, comprendente RDC, Uganda¹⁴, Ruanda, Burundi e Tanzania. È stato svolto tra maggio e dicembre 2015 e ha incluso:

a)l’esame dei documenti sulla politica e sulla strategia dell’UE relative agli aiuti umanitari, ed altra documentazione e relazioni sull’argomento;

b)interviste ai funzionari della Commissione e a rappresentanti dei partner;

c)l’esame di 19 progetti, per un importo cumulato di 42,9 milioni di euro (su un totale di 164 progetti, per un costo di 255,3 milioni di euro) attuati nel periodo 2011-2015, più il contratto di servizi con ECHO Flight¹⁵ per il trasporto aereo (cfr. elenco nell’allegato IV). I criteri di selezione includevano la rilevanza, la copertura geografica e settoriale, il periodo di attuazione, la natura dell’aiuto e il tipo di partner.

d)visite nella RDC dal 16 al 25 settembre e in Tanzania, Ruanda ed Uganda dal 30 settembre all’8 ottobre 2015, che hanno incluso interviste con il personale operativo sul terreno, con il personale della delegazione UE, con i rappresentanti dei partner e con i beneficiari, nonché visite in loco a 10 progetti.

14Nella programmazione 2015, la Commissione ha deciso non includere l’Uganda nell’HIP della regione GLA e l’ha aggiunta all’HIP per il Corno d’Africa. Questo perché uno stanziamento per l’Uganda è stato approvato nell’ambito dell’HIP 2015 per il Corno d’Africa per rispondere all’afflusso di rifugiati sudsudanesi e, in base ad una norma interna della Commissione, un paese non può essere incluso in due diversi HIP.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en.

Osservazioni

I fondi sono stati assegnati a priorità principali ben definite, ma la successiva fase di definizione dell’ordine di priorità non è sufficientemente chiara

13

Gli auditor della Corte hanno verificato se la Commissione avesse assegnato gli aiuti umanitari a priorità ben definite, analizzando in che modo erano state individuate le necessità umanitarie della regione, quale risposta la Commissione intendeva fornire e se il sostegno sia stato destinato ai progetti più pertinenti.

La Commissione ha adeguatamente individuato le necessità nella regione dei Grandi laghi africani

La valutazione delle necessità è basata su elementi concreti

14

La Commissione esegue valutazioni annuali delle necessità per tutti i paesi/regioni a cui già fornisce un contributo finanziario. Esegue poi valutazioni ad hoc quando si manifesta una crisi inaspettata, sia essa naturale o provocata dall’uomo. In caso di deterioramento delle situazioni di crisi esistenti sulle quali già sta intervenendo, la Commissione aggiorna la propria valutazione iniziale. Questo è il principale adempimento per la programmazione annuale, ossia il piano di attuazione dell’assistenza umanitaria (HIP).

15

Per la regione GLA, la valutazione delle necessità è basata sulle conoscenze ed esperienze accumulate dal gruppo operativo di Bruxelles e dal gruppo presente nell’ufficio locale della RDC. Le altre principali fonti di informazione sono i) una serie di indicatori disponibili a livello internazionale per determinare il valore dell’indice di rischio per paese¹⁶ e ii) le parti interessate sul campo, in particolare l’Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari (OCHA) per la RDC e i partner della Commissione e i donatori umanitari.

16

La valutazione delle necessità per la regione GLA fornisce una immagine adeguata della situazione nell’RDC, sia nelle zone interessate dai conflitti che nelle altre, e nei paesi vicini. Le popolazioni colpite individuate sono:

a)gli sfollati interni (SI) nella RDC;

b)i rifugiati, principalmente centroafricani e ruandesi nella RDC e congolesi e burundesi nei paesi limitrofi;

c)le persone ritornate al luogo d’origine (sfollati interni o rifugiati);

d)le popolazioni ospiti che hanno bisogno di aiuto per far fronte all’afflusso di rifugiati e di sfollati interni;

e)altre popolazioni fiaccate dai conflitti o che sono particolarmente vulnerabili alla malnutrizione o alle epidemie nelle zone che non sono teatro di conflitti.

17

Le necessità individuate per queste categorie sono coperte da tutta una serie di interventi: protezione, sicurezza alimentare, nutrizione, approvvigionamento idrico e servizi igienico-sanitari, prodotti non alimentari, quali stoviglie e pentole, vestiario, sapone ecc. e alloggi. L’istruzione non è stata inclusa in quanto non è stata considerata sufficientemente prioritaria.

La risposta della Commissione è adeguata

Le principali priorità sono state definite adeguatamente

18

Nella regione GLA, l’obiettivo generale della Commissione è affrontare le necessità urgenti derivanti dall’esodo di popolazioni in zone teatro di conflitti e situazioni che ne mettono a rischio la vita in zone non toccate dai conflitti usando i meccanismi di risposta più adeguati¹⁷. Esistono cinque «obiettivi strategici» da cui discendono sei azioni/priorità individuate (cfr. riquadro 2). Sono tutti in linea con gli obiettivi principali dell’UE per gli aiuti umanitari (cfr. riquadro 1 nel paragrafo 4) e consentono di affrontare le necessità individuate. Tutti gli interventi devono essere destinati alle popolazioni più vulnerabili.

Riquadro 2

Principali priorità:

a)ridurre i rischi per la protezione e affrontare le esigenze di protezione;

b)fornire i servizi essenziali minimi, sanitari, alimentari e non alimentari il più rapidamente possibile nelle situazioni d’emergenza,

c)fornire sostegno per la gestione dei campi di rifugiati nella regione;

d)provvedere all’approvvigionamento idrico ed ai servizi igienico-sanitari in tutte le regioni a rischio, al di fuori dalle zone di conflitto;

e)dare la priorità ad approcci multisettoriali e

f)sostenere il coordinamento, la sicurezza e la logistica.

19

Le principali difficoltà affrontate dalla Commissione, e dai donatori in generale, riguardano l’RDC: esse sono correlate alla logistica problematica di un paese così esteso, alle cattive condizioni delle infrastrutture e alla scarsa capacità e volontà dell’amministrazione di contribuire. La mancanza di partner in alcune zone del paese può anche limitare la capacità di attuare interventi. Infine, le questioni di sicurezza, dovute al costante spostamento delle operazioni militari ed al conseguente movimento di gruppi armati, ostacolano le attività dei donatori, soprattutto nelle regioni più remote del paese.

20

La risposta della Commissione è coerente con l’analisi della situazione e la valutazione delle necessità. Entrambe sono coerenti con la risposta descritta nel Piano d’azione umanitario annuale (HAP) per la RDC preparato da un gruppo di rappresentanti di organizzazioni umanitarie.

Flessibilità della programmazione e del finanziamento

21

Nell’HIP la Commissione non impone regioni/settori di intervento che potrebbero essere obsoleti al momento della selezione. I finanziamenti della Commissione sono diretti ad affrontare le necessità più impellenti delle popolazioni maggiormente vulnerabili, sulla base dell’esperienza dei partner sul campo, corroborata dalle informazioni condivise dal coordinatore umanitario e dalle conoscenze del personale. La successiva definizione dell’ordine di priorità, prevalentemente geografica, avviene al momento della selezione (cfr. paragrafo 25).

22

La Commissione effettua una revisione intermedia degli HIP sulla base della valutazione delle necessità dell’anno successivo. Inoltre, l’HIP viene rivista ogniqualvolta l’evoluzione della situazione richieda una modifica dell’importo assegnato. Quando viene approvato un aumento dello stanziamento inizialmente stabilito, fondi supplementari possono essere tratti dalla riserva operativa, un importo di circa il 20 % della dotazione annuale accantonato per emergenze impreviste. Fondi possono provenire anche dalla riserva per aiuti di emergenza dell’UE o dal bilancio del FES.

23

Per la regione GLA, questa flessibilità è stata utilizzata diverse volte durante il periodo sottoposto ad audit per affrontare le conseguenze di eventi inattesi o per un aggravarsi della situazione (cfr. grafico 2). Soltanto nel 2015, a causa principalmente della crisi dei rifugiati burundesi¹⁸, l’HIP per la regione GLA è stato modificato tre volte.

24

Il gruppo operativo della regione GLA ha accantonato inoltre una ridotta quota dello stanziamento HIP (circa 1,5 milioni di euro nel 2015) per far fronte ad improvvisi aumenti delle necessità nel corso dell’anno. Tale accantonamento è stato utilizzato per integrare i fondi per i progetti in corso relativi ai campi rifugiati in Ruanda e Tanzania non appena si è saputo che numerosissimi Burundesi stavano abbandonando il loro paese alla fine di aprile 2015. È stato così possibile reagire prontamente mentre si attendeva l’approvazione del primo aumento dell’HIP, che è stato concesso alla fine di maggio.

Grafico 2

Bilancio della regione GLA per il periodo 2011-2015

Fonte: Corte dei conti europea.

Foto 2

Campo di rifugiati di Mahama in Ruanda, costruito recentemente per accogliere i rifugiati burundesi

Fonte: Corte dei conti europea.

Insufficiente trasparenza della fase di selezione dei progetti

Le priorità geografiche nelle zone teatro di conflitti non sono documentate

25

Nell’HIP, la regione geografica di intervento corrispondente alle zone teatro di conflitti è il Congo orientale, che include Nord Kivu, Sud Kivu e diverse regioni della ex provincia di Katanga. In un ambiente instabile come quello della RDC, non è possibile decidere in anticipo con maggiore precisione le zone specifiche in cui si trovano le popolazioni più vulnerabili e in situazione di estremo bisogno.

26

Secondo la Commissione, poco prima di valutare le domande di finanziamenti, il gruppo operativo definisce le zone maggiormente prioritarie a cui destinare il sostegno sulla base delle informazioni raccolte riguardo agli spostamenti dei gruppi armati, comprese le Forze armate della Repubblica democratica del Congo (FARDC), ai movimenti delle popolazioni e alla presenza di partner. Tuttavia, poiché ciò non è stato documentato, non è stato possibile accertare se queste priorità geografiche fossero state determinate in modo valido e se i progetti selezionati riguardassero proprio le zone altamente prioritarie.

La procedura di selezione non è ben documentata

27

Nel periodo in esame, 2011-2015, la Commissione ha ricevuto in media 71 domande di finanziamento all’anno, dopo la prima pubblicazione dell’HIP, e ne ha selezionate circa la metà. A seguito dell’evolvere della situazione e dell’emergere di nuove/maggiori necessità nel corso dell’anno, la Commissione alla fine ha sostenuto in media 40 progetti. Il grafico 1 mostra la ripartizione degli stanziamenti dell’HIP.

28

I partner ricevono istruzioni complete su come compilare le domande di finanziamento che vanno presentate in formato standard attraverso un sistema di scambio elettronico. Tutte le domande sono poi vagliate dai gruppi operativi a Bruxelles e in loco e sono discusse da questi gruppi¹⁹. I gruppi presentano poi il risultato di questa selezione in un documento interno sulla base del quale viene presa una decisione. Per le domande di finanziamento selezionate, si procede successivamente alla compilazione della parte valutativa di un documento usato per la gestione dei progetti. Questo documento fornisce informazioni per ogni fase significativa del ciclo del progetto: domanda di finanziamenti, relazione intermedia, visite in loco, richieste di modifica e relazione finale.

29

Tuttavia, la parte valutativa non è strutturata in modo tale da indicare chiaramente che, per ciascuna proposta, sono stati esaminati i criteri ed i princìpi generali specificati nell’allegato all’HIP. Alcuni aspetti fondamentali, come la capacità attuativa dei partner, la loro conoscenza del paese/della regione, la protezione e la resilienza non sono per nulla menzionati. Per i progetti esaminati, che erano tutti in linea con le principali priorità e obiettivi indicati nell’HIP, alcuni princìpi generali non erano stati sistematicamente valutati²⁰ o alcune valutazioni erano carenti²¹. Dalle informazioni disponibili, non era possibile confrontare i meriti delle domande di finanziamento presentate e pertanto concludere che erano stati selezionati i progetti più pertinenti.

Il rapporto benefici/costi non è stato analizzato

30

I bilanci forniti insieme alle domande di finanziamento dei progetti esaminati non erano dettagliati e non sono stati analizzati prima della selezione. Non è stato perciò valutato se i costi proposti fossero ragionevoli. Nel caso dei partner, generalmente agenzie dell’ONU che subappaltavano le attività ad organismi attuatori, mancavano informazioni sul livello dei finanziamenti ad essi erogati. In generale, non erano disponibili dati sul livello di aiuti spesi per i beneficiari.

31

In un contesto di sempre crescenti necessità sul piano umanitario e sempre più limitate possibilità di finanziamento, le questioni relative all’efficienza assumono sempre maggiore importanza. Inoltre, in assenza di verifiche adeguate sulla ragionevolezza del bilancio nella fase di selezione, le analisi successive sulla sua esecuzione sono scarsamente utili.

Complessivamente, il monitoraggio svolto dalla Commissione è adeguato, sebbene le informazioni ottenute avrebbero potuto essere meglio utilizzate

32

Gli auditor della Corte hanno esaminato se la Commissione avesse ottenuto informazioni adeguate dalle relazioni sui progetti per poter monitorarne i progressi compiuti e per adottare, ove necessario, misure adeguate e tempestive.

Nella maggior parte dei casi, la Commissione riceve informazioni adeguate sull’attuazione dei progetti

Il quadro di monitoraggio esistente è adeguato

33

Questo quadro è basato su:

a)una relazione intermedia, da fornire tre mesi prima della fine delle azioni la cui durata supera i dieci mesi, ed una relazione finale, da presentare entro i tre mesi successivi alla fine del progetto e che attiva il pagamento finale (cfr. allegato V);

b)almeno una visita in loco per progetto effettuata dal personale della Commissione, a condizione che la situazione logistica e della sicurezza lo consentano²².

34

La Commissione effettua inoltre periodicamente, in genere annualmente, delle valutazioni dei partner, focalizzate sulla loro solidità finanziaria. La Commissione vigila sugli audit, subappaltati a società esterne, svolti presso gli uffici dei partner o in loco. Considerando la natura delle azioni e la loro durata, il quadro di monitoraggio è soddisfacente.

La tempestività e la qualità di alcune relazioni non è soddisfacente

35

Le relazioni intermedie e finali sono presentate attraverso un sistema di scambio elettronico in un formato prestabilito. Devono includere informazioni operative aggiornate sui valori raggiunti per ciascun indicatore, nonché informazioni finanziarie, in particolare sull’utilizzo della dotazione, che consentano alla Commissione di valutare i progetti di una azione nel suo complesso. L’analisi di queste relazioni e delle comunicazioni sulle visite in loco viene inclusa nel documento sulla supervisione.

36

Molte relazioni intermedie e finali sono state presentate con notevole ritardo senza che la Commissione ne abbia chiesto la ragione. In particolare, un’alta percentuale di relazioni intermedie e finali per i progetti attuati dalle agenzie dell’ONU o dalle OI non è stata presentata entro i termini (cfr. tabella 1). La presentazione tardiva delle relazioni intermedie limita la capacità della Commissione di affrontare i problemi eventualmente rilevati.

37

Mentre la qualità delle relazioni intermedie era complessivamente soddisfacente, la Corte ritiene che soltanto tre relazioni finali su 18 fossero adeguate²³. Per le altre 15, le informazioni iniziali fornite erano insufficienti a spiegare la performance raggiunta, l’impossibilità di utilizzare alcuni indicatori o le ragioni per cui alcune attività non erano state svolte. In alcune relazioni mancava la documentazione a sostegno dei dati forniti e le informazioni finanziarie non erano abbastanza dettagliate. In tutti i casi, salvo uno²⁴, la Commissione ha richiesto ulteriori spiegazioni ai partner. Questi hanno fornito le informazioni supplementari che, in tutti i casi eccetto due²⁵, sono state ritenute soddisfacenti.

Tabella 1

Tempestività delle relazioni presentate

| Agenzie dell’ONU | Organizzazioni internazionali | ONG | Totale
Relazioni intermedie
Numero totale di relazioni intermedie presentate | 5 | 3 | 7 | 15
Numero di relazioni intermedie presentate in ritardo | 2 | 2 | 2 | 6
Percentuale delle relazioni intermedie presentate in ritardo | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Ritardo medio (giorni) | 32 | 17 | 9 | 19
Relazioni finali
Numero totale di relazioni finali presentate | 8 | 3 | 8 | 19
Numero di relazioni finali presentate in ritardo | 8 | 2 | 3 | 13
Percentuale di relazioni finali presentate in ritardo | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Ritardo medio (giorni) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Una caratteristica essenziale dell’intervento della Commissione nella regione GLA, rispetto a quelli della maggior parte degli altri donatori umanitari, è la presenza sul terreno (cfr. paragrafi 9 e 10). Ciò consente la collaborazione e lo scambio di informazioni con i partner e permette alla Commissione di acquisire una solida conoscenza dei progetti. Questa presenza sul terreno è stata molto apprezzata dai partner incontrati durante l’audit, che gradivano il sostegno e la competenza del personale della Commissione.

39

Tuttavia, un quarto²⁶ delle relazioni sulle visite in loco non erano complete, in quanto commentavano solo alcuni aspetti e tralasciavano altri aspetti, come ad esempio l’esecuzione finanziaria. In alcuni casi, l’effetto potenziale delle questioni rilevate sui risultati o sull’esecuzione del bilancio non era analizzato (cfr. esempi nel riquadro 3) né venivano proposte misure per attenuarlo.

Riquadro 3

Esempi di scarsa analisi delle implicazioni dei problemi rilevati nelle relazioni sulle visite in loco

In due casi, un progetto finalizzato a migliorare la situazione della sicurezza alimentare delle popolazioni vittime dei conflitti in Katanga (n. 11) e un altro progetto per fornire assistenza sanitaria gratuita alle popolazioni vulnerabili nel Sud Kivu (n. 19), la durata dei progetti è stata prorogata a causa di ritardi nell’attuazione che avevano condotto ad una sottoutilizzazione della dotazione finanziaria. Le proroghe sono state concesse poco prima della fine dei progetti.

Le relazioni sulle visite in loco svolte poco prima della concessione delle proroghe non analizzavano gli effetti sul bilancio e non segnalavano la necessità di una proroga.

Inoltre, l’ultima relazione su una visita in loco per il progetto di sicurezza alimentare in Katanga non evidenziava l’impatto sui valori-obiettivo del progetto (numero di beneficiari, indicatori della distribuzione e del consumo di alimenti raggiunti ecc.) del mancato ricevimento dei finanziamenti da altri donatori (dotazione finanziaria finale inferiore del 50 % a quella iniziale).

40

La Commissione non ha saputo spiegare come la metodologia utilizzata sia stata applicata per selezionare i partner/progetti sottoposti ad audit in un dato anno nel periodo 2011-2015. La mancanza di una metodologia chiara per programmare gli audit sia presso gli uffici dei partner che sul terreno potrebbe aver condotto ad una strategia ed ad una copertura di audit inadeguate e non facilita le sinergie con il quadro esistente per il monitoraggio.

Il follow up è insufficiente

Non esistono relazioni consolidate che offrano una panoramica dell’attuazione dell’HIP

41

La Commissione valuta i risultati unicamente a livello di progetto, ma non esiste un quadro d’insieme per paese o per HIP. Di conseguenza, non sono disponibili analisi aggregate a livello di HIP e non è possibile alcuna analisi comparativa tra HIP. Analogamente, gli insegnamenti tratti, le migliori pratiche e il valore aggiunto fornito dalla Commissione nel corso dell’attuazione non sono indicati.

42

Ogni anno la Commissione seleziona e valuta una serie di aree geografiche e tematiche di intervento, in linea con la copertura pluriennale programmata. Le ultime valutazioni relative alla regione GLA sono state le valutazioni per paese e risalgono al 2009 per il Burundi, al 2010 per la RDC e al 2011 per l’Uganda.

Il seguito dato ai problemi rilevati a livello di progetto non è sistematico ed è scarsamente documentato

43

Il documento unico per la gestione contiene un riquadro specifico per le «questioni cui dar seguito». Alcuni problemi rilevati durante le visite in loco e nelle relazioni dei partner non sono stati menzionati in questo riquadro anche se, ovviamente, richiedevano l’adozione di azioni correttive. Inoltre, quando venivano indicati problemi cui dar seguito, nulla indicava che fossero stati segnalati al partner del progetto. Infine, non era indicato se i problemi in questione fossero stati risolti.

44

«Le questioni cui dar seguito» erano specificamente indicate per 14 dei progetti esaminati nel corso dell’audit, ma solo due partner riferivano specificamente in merito alle misure adottate. Anche se in alcuni casi è stato indicato che i partner avevano adottato le misure, nulla garantiva che ciò sia avvenuto sistematicamente.

La maggior parte dei progetti esaminati ha prodotto risultati soddisfacenti

45

Gli auditor della Corte hanno valutato se i risultati attesi dai progetti fossero stati raggiunti come previsto e se la Commissione abbia adattato i propri interventi all’evolvere della situazione sul terreno.

Gli effetti ottenuti sono stati complessivamente positivi ma, in alcuni casi, la valutazione della Commissione non è validamente giustificata

46

Tutti i progetti esaminati dagli auditor della Corte erano in linea con gli obiettivi della Commissione e con gli interventi previsti nella regione. È emerso che, su 20 progetti esaminati, 19²⁷ avevano prodotto risultati soddisfacenti, nonostante il parziale conseguimento degli obiettivi (cfr. esempi di progetti riusciti nel riquadro 4). La valutazione dei risultati dei progetti si basa sul confronto tra i valori-obiettivo stabiliti e quelli raggiunti, tenendo conto delle difficoltà esistenti nella zona delle operazioni.

Riquadro 4

Esempio di progetto riuscito: risposta rapida all’esodo delle popolazioni (RRMP) (progetto n. 15)

Questo progetto è uno dei principali elementi della risposta della Commissione alle emergenze connesse ai movimenti di popolazioni nella RDC. Si tratta di un progetto ricorrente e i finanziamenti della Commissione nel periodo 2011-2015 sono ammontati a 31,5 milioni di euro.

Fornisce assistenza multisettoriale, alloggio, prodotti non alimentari (stoviglie, pentole, vestiario, sapone, ecc.) approvvigionamento idrico e servizi igienico-sanitari e assistenza sanitaria in zone dove non sono presenti altre organizzazioni umanitarie. Gli interventi consistono nella distribuzione di prodotti non alimentari e alloggi, approvvigionamento idrico, servizi igienici e assistenza sanitaria alle popolazioni più vulnerabili, che sono fuggite a causa della presenza di gruppi armati, o persone appena rientrate nei loro villaggi ma che hanno perso tutto quello che avevano. Gli interventi hanno generalmente una durata limitata di tre mesi.

Da maggio a dicembre 2014, il progetto ha consentito di aiutare circa 1,3 milioni di beneficiari, principalmente nel Nord Kivu e Sud Kivu, a Maniema e nella Provincia orientale.

In media, il 35 % degli interventi è stato realizzato entro 30 giorni dall’allarme che segnalava l’esodo, rispetto ad un valore obiettivo del 40 %.

Nonostante alcuni valori-obiettivo iniziali siano stati solo parzialmente conseguiti, questo progetto è stato giudicato un successo, dato il contesto in cui è stato attuato ed il numero di beneficiari raggiunti.

Foto 3

Risposta rapida all’esodo di popolazioni: distribuzione di prodotti non alimentari a Lulingu, nel territorio Shabunda, Sud Kivu: ritiro delle merci

Fonte: Corte dei conti europea.

47

In alcuni casi in cui la valutazione della Commissione era positiva nonostante il parziale conseguimento degli obiettivi, la posizione da questa assunta non è stata sufficientemente motivata. In quattro casi gli auditor hanno riscontrato che la valutazione del successo del progetto e della performance del partner era inadeguata e non presentava una chiara conclusione sul progetto. Di conseguenza, non è stato possibile stabilire un nesso logico evidente tra la conclusione generale della Commissione sul progetto ed i risultati da questo conseguiti.

48

Per uno dei progetti esaminati, i risultati sono stati giudicati insoddisfacenti (cfr. riquadro 5). Per contratto, la Commissione può ridurre il contributo nel caso di attuazione insoddisfacente, parziale o tardiva di un progetto, nel caso il partner non abbia fornito giustificazioni sufficienti. Questa opzione è stata applicata in un caso in cui i risultati erano insoddisfacenti, ma viene utilizzata di rado in quanto è macchinosa e potrebbe determinare la perdita dei fondi stanziati. Di conseguenza, in caso di risultati e/o di performance del partner insoddisfacente, l’opzione preferita dalla Commissione è stata di ridurre il contributo dell’anno successivo²⁸ o di interrompere la collaborazione con i partner²⁹.

Riquadro 5

Gestione e coordinamento dei siti costituiti spontaneamente nella RDC (n. 18)

Questo progetto è stato avviato nel 2013 e finanziato dalla Commissione per un importo di 2 milioni di euro. Il finanziamento per questo partner ha raggiunto i 3 milioni di euro alla fine del 2015.

Il progetto mirava a:

1)raccogliere e diffondere le informazioni sui siti gestiti;

2)gestire e coordinare l’assistenza fornita, come approvvigionamento idrico, servizi igienici, alloggi e prodotti non alimentari;

3)registrare elettronicamente gli sfollati interni nei siti gestiti.

I valori-obiettivo per i punti 1) e 2) sono stati alla fine raggiunti, ma a causa di ritardi nell’approvvigionamento delle attrezzature, i prodotti non alimentari sono stati forniti con 14 mesi di ritardo. Quanto al punto 3), la registrazione elettronica ha avuto un ritardo di 10 mesi e ha raggiunto soltanto il 25 % del valore obiettivo stabilito. È stato raggiunto solo il 24 % dei beneficiari previsti per l’intero progetto.

La DG ECHO ha giudicato insoddisfacente la performance del partner: le competenze nella gestione di progetti erano limitate, le procedure amministrative gravose e il monitoraggio del partner incaricato dell’attuazione insufficiente. Tutto ciò ha inciso negativamente sugli effetti dell’intervento.

Nonostante questa attuazione insoddisfacente, la Commissione ha ridotto il proprio contributo di soli 57 000 euro. Inoltre, il partner è stato nuovamente incaricato dell’attuazione l’anno successivo, ma con un contributo inferiore.

La Commissione ha anche individuato spese inammissibili, ma dato che l’importo totale delle spese ammissibili era ancora superiore al contributo massimo della Commissione, ciò non ha inciso sull’importo del contributo versato.

49

Per il solo contratto del campione che è stato aggiudicato mediante procedura di gara, ECHO Flight (n. 16), oltre 10 500 persone e 250 tonnellate di merci sono state trasportate nella RDC³⁰ dal maggio 2014 al marzo 2015 (11 mesi). Grazie a questo contratto, la Commissione ha garantito ai partner, e ai loro carichi, un accesso rapido e sicuro a località lontane che altrimenti sarebbero state praticamente impossibili da raggiungere. Ha così fornito aiuti umanitari a popolazioni vulnerabili e ha risposto ad una delle priorità fondamentali dell’HIP.

La Commissione ha saputo adeguare gli interventi all’evolvere della situazione, ma avrebbe potuto meglio giustificare le proroghe concesse

50

Per circa la metà³¹ dei progetti nel campione, l’attuazione è durata più a lungo di quanto inizialmente programmato, da due a sei mesi, o ha richiesto una dotazione maggiore del previsto (cfr. dettagli nell’allegato VI). Cinque delle sette proroghe, senza aumento della dotazione, erano state concesse in casi di sottoutilizzo dei fondi, motivati da ritardi nell’attuazione dovuti principalmente a fattori esterni. La maggior parte degli aumenti delle dotazioni, cinque su sette, erano collegati ad un aumento del fabbisogno dovuto al deterioramento della situazione o alla mancata stabilizzazione.

51

In un caso, la proroga era principalmente motivata dalla necessità di concedere al partner più tempo per organizzare la transizione dal finanziamento della Commissione ad un altro meccanismo. La Commissione stessa ha riconosciuto, nella valutazione della richiesta di modifica presentata dal partner, che non aveva considerato il progetto prioritario per il 2014³².

52

In due casi, le proroghe sono state concesse quando la responsabilità dei ritardi nell’attuazione era imputabile principalmente ai partner. In questi casi, la Commissione ha deciso di non recuperare parte dei finanziamenti e di non riassegnarli ad altri progetti (cfr. paragrafo 48). Ha scelto invece di offrire ai partner l’opportunità di attuare il progetto quanto più possibile per far sì che i beneficiari ricevessero gli aiuti. Ciononostante, la proroga non era motivata principalmente da necessità e vulnerabilità considerate prioritarie.

Vi sono limitati documenti probatori comprovanti quanto operato per collegare aiuto d’emergenza, risanamento e sviluppo

53

Il collegamento tra aiuto d’emergenza, risanamento e sviluppo (CARS) e un migliore coordinamento tra sviluppo ed attività umanitarie sono prioritari nella strategia della Commissione. Tuttavia, non sono state eseguite analisi dei programmi potenziali che avrebbero potuto essere combinati e attuati nella regione. Ad esempio, non si menziona l’eventuale partecipazione della Commissione all’elaborazione della strategia di CARS nel settore sanitario, uno degli obiettivi specifici del settore focale sanitario nell’ambito del programma indicativo nazionale (PIN) dell’undicesimo Fondo europeo di sviluppo 2014-2020 per la RDC³³.

54

Per il periodo in esame, vi è stato un solo esempio di progetto umanitario integrato in un programma sanitario sviluppato nell’ambito del PIN 2014-2020 per la RDC³⁴. In Uganda, i rifugiati hanno ricevuto un appezzamento di terreno e un qualche diritto di partecipare all’economia locale³⁵. I servizi di supporto agli aiuti umanitari, ad esempio l’assistenza sanitaria, sono stati usati anche dalla popolazione locale, e ciò rappresenta una pratica migliore per alleviare l’onere gravante sulle comunità ospiti ed evitare tensioni con i rifugiati. Non vi sono però esempi di sinergie con programmi di sviluppo. Ciò può far sì che gli aiuti umanitari sostituiscano altre soluzioni sostenibili, come il rimpatrio, il ricollocamento in un altro paese o l’integrazione a livello locale.

55

L’OCHA, il coordinatore umanitario per la RDC, ha riconosciuto che occorre coordinare maggiormente gli interventi degli organismi che prestano aiuti umanitari e di quelli che si occupano di aiuti dello sviluppo. Ciò è stato anche considerato prioritario dal forum dei donatori umanitari della RDC, ossia il Good Humanitarian Donorship group³⁶ per il 2015. Una recente relazione della Banca mondiale³⁷ raccomandava inoltre che le agenzie di sviluppo fossero più coinvolte negli interventi per fronteggiare gli esodi nella regione GLA.

16Cfr. sito: http://www.inform-index.org/Home.

17L’HIP GLA 2015, versione 4, al punto 4) prevedeva la risposta della DG ECHO, pag. 10.

18Sono stati anche aggiunti 2 milioni di euro allo stanziamento iniziale del 2015 per la regione GLA a causa dell’afflusso di ± 80 000 centrafricani nella RDC.

19La maggior parte delle domande di finanziamento sono presentate intorno alle date indicative menzionate nella prima versione dell’HIP, in genere verso la fine dell’anno o all’inizio dell’anno successivo.

201) Adeguamento alle necessità specifiche relative a genere ed età; 2) Integrazione delle attività atte a sviluppare la resilienza individuando le modalità per ridurre i rischi potenziali per le persone vulnerabili e migliorare le loro fonti di sostentamento; in tale ambito la Commissione raccomanda ai partner di esaminare da subito le sinergie e complementarietà possibili con altri soggetti nazionali e della cooperazione allo sviluppo; 3) integrazione delle attività di protezione miranti a ridurre l’insicurezza fisica e psicologica per le persone e i gruppi in pericolo.

21Le debolezze o l’incompletezza delle valutazioni dei progetti erano anche state menzionate dal Servizio di audit interno della Commissione nella relazione di audit sugli Accordi di contributo con gli organismi delle Nazioni Unite e altre organizzazioni internazionali del 19 aprile 2014.

22Eventuali eccezioni devono essere giustificate, come è avvenuto per due progetti nel campione della Corte.

23Una relazione finale non era ancora pervenuta alla fine dell’audit.

24In un caso, la direzione generale ECHO non ha rispettato i termini per esaminare le relazioni finali e non ha potuto inviare una richiesta di informazioni.

25Aiuti alimentari per i rifugiati nella Tanzania nordoccidentale e gestione e coordinamento spontanei del sito nella RDC.

26Per i 20 progetti esaminati, sono state effettuate in totale 33 visite in loco. Per 9 di queste, la relazione di monitoraggio conteneva limitati commenti.

27Un progetto non ha ottenuto risultati soddisfacenti.

28Ciò è avvenuto per almeno due partner nel 2015.

29Ad esempio, nella procedura di selezione per il 2015, 3 domande di finanziamento sono state respinte dalla DG ECHO, in parte a causa di problemi nell’attuazione individuati durante il monitoraggio svolto dalla DG ECHO su progetti finanziati in precedenza.

30Il contratto prevede servizi di trasporto aereo per merci ed operatori umanitari anche in Kenya ed in altre località, ove necessario (Mali, Chad, ecc…).

3110 progetti su 20. Gli aumenti dovuti alla carenza di stanziamenti di pagamento del 2014 non sono stati conteggiati. Tutte le proroghe sono state formalizzate con modifiche ai contratti.

32Progetto n. 6. Estratto della valutazione dell’agente della DG ECHO in loco incaricato dell’assistenza tecnica sulla richiesta di modifica presentata dal partner.

33Cfr. pag. 10-12 del PIN 2014-2020.

34Secondo l’HIP 2015, la Commissione ha continuato a finanziare il progetto nel 2014 con aiuti umanitari fino alla finalizzazione dell’accordo per il finanziamento degli aiuti allo sviluppo.

35L’Uganda accoglie anche i rifugiati sud-sudanesi e centrafricani che non rientravano l’ambito nell’audit della Corte, in altre parti del paese. I commenti della Corte riguardano solo gli insediamenti di rifugiati congolesi.

36Per maggiori dettagli, si veda http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, pag. 11.

Conclusioni e raccomandazioni

56

Gli aiuti umanitari alle popolazioni vittime di conflitti nella regione dei Grandi laghi africani sono stati generalmente gestiti in modo efficace dalla Commissione. La valutazione delle necessità è stata completa e l’approccio adottato è stato di per sé sufficientemente flessibile da adeguarsi a situazioni in rapida evoluzione nelle regioni teatro di conflitti. Sono stati resi disponibili fondi supplementari per le situazioni di emergenza, come all’indomani della crisi in Burundi. I progetti esaminati sono per lo più riusciti ad affrontare le necessità urgenti.

57

Sono state individuate debolezze, alcune relative all’insufficiente trasparenza nelle fasi fondamentali del ciclo di vita dei progetti. Anche se il sistema della Commissione per la gestione delle informazioni sui progetti fornisce dati utili sul ciclo di vita dei progetti, non risponde ai criteri stabiliti per le informazioni in alcuni ambiti specifici.

58

Le principali priorità per la regione sono state stabilite sulla base di valutazioni delle necessità e i finanziamenti sono stati assegnati in base a queste priorità. Tuttavia non è stato possibile determinare se le proposte selezionate riguardassero zone prioritarie, in quanto le decisioni in merito all’ordine di priorità non erano documentate. Mancava inoltre sufficiente documentazione probatoria attestante che le proposte di progetto erano state valutate tenendo conto di tutti i criteri e princìpi generali rilevanti, giacché tale procedura non è stata documentata in modo trasparente. Il sistema non ha fornito informazioni sufficienti per valutare i meriti comparati dei progetti e stabilire se siano stati selezionati i progetti più idonei.

Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe rendere più trasparente la procedura di selezione

Le fasi fondamentali della procedura di selezione dovrebbero essere chiaramente documentate per dimostrare che vengono selezionate le proposte più idonee e garantire la trasparenza della procedura di selezione. Tale approccio dovrebbe essere attuato sin dalla prossima fase di selezione.

59

Inoltre, i bilanci che corredavano le proposte non sono stati esaminati per verificare la ragionevolezza dei costi indicati. In alcuni casi, infatti, i bilanci presentati erano inadeguati e non si prestavano ad una valutazione. Ciò non solo ha ripercussioni sulla fase di approvazione del progetto, ma implica anche che l’analisi dei costi nelle fasi successive a fini di controllo potrebbe non essere basata su elementi validi.

Raccomandazione 2
I costi delle proposte di progetti dovrebbero essere meglio analizzati prima dell’approvazione

La Commissione dovrebbe prestare maggior attenzione ai costi dei progetti proposti, la cui ragionevolezza dovrebbe comunque essere verificata. A tale proposito, la Commissione dovrebbe insistere sul fatto che i partner presentino bilanci contenenti le informazioni necessarie per tale analisi. Si potrebbe introdurre un breve elenco di controllo, in base al quale raccogliere elementi probatori attestanti la conformità con i requisiti da controllare. Tale approccio dovrebbe essere attuato sin dalla prossima fase di selezione.

60

Considerata la natura delle azioni, il quadro di monitoraggio esistente è soddisfacente, in quanto contempera l’esigenza della DG ECHO disporre di informazioni con quella di minimizzare l’onere amministrativo. Tuttavia, le informazioni fornite dai partner nelle relazioni intermedie e finali sono state spesso tardive e hanno limitato la capacità della Commissione di affrontare con rapidità eventuali problemi emersi e di trarre insegnamenti per la programmazione futura. Anche se vi sono indizi che in alcuni casi è stato dato seguito alle carenze segnalate, tuttavia dato che i problemi e le azioni intraprese successivamente non sono state registrate, non vi sono garanzie che ciò sia avvenuto sistematicamente. Un elemento importante del monitoraggio è la presenza degli operatori sul terreno, che è vantaggiosa sia per i partner che per la Commissione. Tuttavia, le comunicazioni dagli operatori sul terreno non hanno, in alcuni casi, individuato problemi fondamentali. Nel complesso il monitoraggio è adeguato, ma è richiesto un follow up più dettagliato

Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe indicare esplicitamente in che misura le «questioni cui dar seguito» sono state risolte

Il documento sulla gestione per ciascun progetto dovrebbe essere rivisto alla fine di quest’anno per inserire elementi che consentano di individuare con precisione quali sono i problemi che richiedono ulteriori interventi e cui occorre dar seguito.

Raccomandazione 4
Un miglioramento delle relazioni redatte dai partner e dal personale in loco dovrebbe consentire di intervenire prontamente

Occorre ricordare costantemente ai partner che sono tenuti a fornire relazioni esaurienti e tempestive. È necessario introdurre un elenco di controllo per il personale della Commissione che effettua visite in loco, in modo che possano essere esaminati tutti gli aspetti fondamentali. Ciò dovrebbe essere attuato entro la fine di quest’anno.

61

L’esecuzione complessiva del piano di attuazione dell’assistenza umanitaria (HIP) non è oggetto di valutazione. Di conseguenza, non sono stati individuati i punti di forza e di debolezza da cui si sarebbe potuto trarre insegnamenti utili per il futuro. Inoltre, tale valutazione fornirebbe informazioni sintetiche preziose per finalità di gestione. È stato rilevato che, negli ultimi anni, non è stata effettuata alcuna valutazione nella regione dei Grandi laghi africani.

Raccomandazione 5
La Commissione dovrebbe introdurre un sistema generale di rendicontazione sull’attuazione dell’HIP

La Commissione dovrebbe introdurre un sistema di rendicontazione sull’attuazione a livello dell’HIP che evidenzi le principali realizzazioni ed effetti, indicando gli insegnamenti fondamentali da trarre e le pratiche migliori dell’HIP da applicare negli anni successivi. Dovrebbe inoltre affrontare questioni strategiche, quali l’approccio da adottare in casi di una crisi prolungata.

62

Nel complesso, i risultati conseguiti dai progetti del campione esaminato sono stati soddisfacenti. Un partner tuttavia ha speso la maggior parte della dotazione pur avendo raggiunto solo una modesta percentuale di alcuni dei risultati programmati. In alcuni casi, la giustificazione per le proroghe e per la concessione di fondi aggiuntivi non era chiara. Per quanto riguarda la valutazione dei risultati svolta dalla Commissione, in alcuni casi non era chiaro, sulla base delle informazioni disponibili, come si fosse giunti alle conclusioni indicate.

Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe stabilire un collegamento chiaro tra i risultati conseguiti da un progetto e la valutazione eseguita prima di procedere al pagamento

La Commissione dovrebbe concepire, strutturare e documentare meglio la valutazione di una azione solo parzialmente attuata e stabilire un nesso chiaro tra i risultati conseguiti e la conclusione generale di un progetto, prima di autorizzare il pagamento finale. Questo punto dovrebbe essere attuato in una fase quanto più vicina possibile.

Raccomandazione 7
Le proroghe ed i finanziamenti supplementari dei progetti dovrebbero essere chiaramente giustificati

La Commissione dovrebbe fornire giustificazioni chiare per finanziamenti aggiuntivi e per le proroghe concesse ai partner e dovrebbe agire con fermezza in tutti i casi di performance insoddisfacente. Tale approccio dovrebbe essere attuato per tutte le future richieste di proroga.

63

Anche se il collegamento tra aiuto d’emergenza, riabilitazione e sviluppo è una politica promossa dalla Commissione, non vi sono molti elementi che provino come venga attuata. In pratica è altamente probabile che gli aiuti umanitari siano usati in casi in cui sarebbero forse più appropriate altre soluzioni sostenibili, come il rimpatrio, il ricollocamento in un altro paese o l’integrazione a livello locale.

Raccomandazione 8
La Commissione dovrebbe attribuire priorità al collegamento tra aiuto d’emergenza, riabilitazione e sviluppo

Si dovrebbero sfruttare tutte le opportunità per collegare gli sforzi compiuti nei settori degli aiuti, della riabilitazione e dello sviluppo. Per tale ragione, questa considerazione dovrebbe essere inclusa nelle fasi principali del processo di pianificazione.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 10 maggio 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Cartina della regione dei Grandi laghi africani

Allegato II

Rifugiati della RDC agli inizi del 2016

Fonte: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Allegato III

Carta dei rifugiati burundesi al 26 gennaio 2016

©UNHCR, UNCS, Autore: UNHCR Regional Service Centre Nairobi. Fonte: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (cfr. rubrica Maps).

Allegato IV

Elenco dei progetti esaminati

a)continuato nell’ambito di un progetto regionale.

b)Progetto continuato ma con un partner diverso dal 2015, ma sempre con lo stesso partner attuatore.

 Pagamento finale non ancora eseguito, importo ancora provvisorio

Allegato V

Relazioni intermedie e finali esaminate

Allegato VI

Modifiche ai progetti controllati

 Aumento della dotazione connesso alla carenza di stanziamenti di pagamento nel 2014

 Proroga della durata nei casi in cui i fondi erano ancora disponibili alla fine di un progetto

 Aumento della dotazione connesso a necessità nuove /aggiuntive

 Progetti che hanno beneficiato di un aumento dei finanziamenti e/o proroga

Risposte della Commissione

Sintesi

V

Una maggiore documentazione ufficiale sulla conformità ai criteri obbligatori potrebbe effettivamente essere utile. Tuttavia, le priorità geografiche vengono costantemente messe a punto attraverso la presenza nell’ambito del coordinamento umanitario del personale della Commissione operante sul posto e aggiornamenti settimanali scritti sulla situazione umanitaria. Infine, la Commissione analizza la ragionevolezza e la completezza della struttura complessiva del bilancio nonché la coerenza con le azioni proposte.

VI

L’intero quadro di canali di comunicazione e strumenti di monitoraggio fissati dalla Commissione fa sì che non sia possibile stabilire alcun collegamento sistematico tra la presentazione tardiva di una relazione e l’identificazione tardiva dei problemi.

VII

In merito alla giustificazione per le proroghe e per i fondi aggiuntivi concessi, la Commissione sottolinea che, per ciascuna modifica ai progetti, la FichOp¹ contiene una giustificazione per la proroga della durata dei progetti in linea con le procedure applicabili.

VIII

Sebbene l’attuazione del CARS nella RDC rimanga una priorità, le difficoltà a essa associate sono notevoli e devono essere riconosciute. La direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo (DEVCO) e la direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO) cooperano strettamente per garantire l’esistenza del CARS e condividere le informazioni in merito alla situazione umanitaria nelle diverse zone, determinando per esempio un programma sanitario CARS nella RDC per l’undicesimo FES.

Osservazioni

17

Dal 2016 l’istruzione in situazioni di emergenza è considerata prioritaria per gli interventi umanitari nel mondo, con uno stanziamento del 4% del bilancio complessivo.

Insufficiente trasparenza della fase di selezione dei progetti

La Commissione ritiene che la questione riguardi la scarsa documentazione ufficiale anziché l’insufficiente trasparenza.

26

Le priorità geografiche vengono costantemente messe a punto attraverso la presenza in tutti gli ambiti di coordinamento umanitario degli esperti della Commissione operanti sul posto. Vengono inoltre forniti aggiornamenti settimanali scritti sulla situazione umanitaria, che forniscono all’esercizio di programmazione informazioni concernenti gli ultimi aggiornamenti della situazione.

Considerando la presenza sul campo della Commissione, lo stretto coordinamento con altri operatori e i chiari criteri di accesso per gli interventi della Commissione (popolazione sfollata a seguito del conflitto armato con conseguenti necessità impellenti sul piano umanitario), non vi è dubbio che i progetti selezionati riguardino proprio le zone altamente prioritarie. Tuttavia, i progetti presentati nell’ambito di una zona prioritaria non sono tutti sistematicamente selezionati se non vengono rispettati tutti gli altri criteri obbligatori e/o in assenza di finanziamenti.

Inoltre, la Commissione sta selezionando sempre più partner per la preparazione e la risposta alle emergenze in aree geografiche ampiamente definite al fine di tenere conto di tutti i punti di crisi che si sviluppano nella parte orientale della RDC nel corso dell’anno.

29

Le linee guida della FichOp, approvate dalla direzione a marzo 2016, forniscono orientamenti sull’analisi delle proposte al fine di motivare le conclusioni da riferire.

In merito ai principi generali che non erano stati sistematicamente valutati, la Commissione sottolinea che gli indicatori per genere ed età/resilienza sono stati introdotti solo di recente e sono obbligatori rispettivamente da luglio 2014 e gennaio 2015. Tuttavia, il campione prelevato dalla Corte (tutti a eccezione di un progetto avviato prima del 1° luglio 2014) corrisponde a un periodo per il quale non erano stati ancora fissati detti indicatori.

Per quanto riguarda la protezione, solo in pochissimi casi la componente non è stata esplicitamente esaminata nella valutazione della richiesta.

30

In merito al livello di dettaglio dei bilanci forniti insieme alle domande di finanziamento, la Commissione ritiene che il livello di dettaglio del bilancio fornito dai partner sia sufficiente a valutare la ragionevolezza dei costi proposti. Il livello di dettaglio è determinato nelle condizioni generali e nelle linee guida degli accordi quadro di partenariato, nonché negli accordi quadro finanziari e amministrativi (FAFA).

La Commissione analizza, tra l’altro, la struttura complessiva del bilancio e la coerenza con l’azione proposta. I servizi della Commissione analizzano la ragionevolezza e la completezza del bilancio (e la relativa ripartizione), nonché la coerenza con le azioni proposte, utilizzando parametri di riferimento storici, ove disponibili, o informazioni del mercato locale.

31

Cfr. risposta della Commissione al paragrafo 30 di cui sopra.

33 b)

La Commissione aggiunge che circa la metà dei progetti sottoposti ad audit era stata monitorata due volte.

36

La presentazione tardiva delle relazioni intermedie non limita sistematicamente la capacità della Commissione di affrontare i problemi rilevati. In realtà, a causa di altri canali di comunicazione e strumenti di monitoraggio, non è possibile stabilire alcun collegamento sistematico tra la presentazione tardiva di una relazione e gli interventi per affrontare i problemi che possano essere rilevati anche prima della ricezione delle relazioni intermedie.

La Commissione dispone di un quadro di monitoraggio generale in cui sono previste visite in loco. Tali visite in loco periodiche vengono effettuate dagli esperti in aiuti umanitari e costituiscono lo strumento più importante per valutare se le attività/i risultati previsti si stiano effettivamente verificando secondo i piani (riscontro realistico). Le visite in loco sono integrate da un dialogo costante sul campo con i partner. Attraverso questa presenza sul campo, eventuali problemi sono rapidamente rilevati e valutati in collaborazione con il partner.

39

I dati finanziari non sono sempre disponibili a livello degli uffici locali durante le visite in loco effettuate dal personale della Commissione. Ciò spiega perché nella maggior parte dei casi nella FichOp non venga indicata l’»esecuzione finanziaria». La Commissione rifletterà su come affrontare la questione.

Riquadro 3 - Esempi di scarsa analisi delle implicazioni dei problemi rilevati nelle relazioni sulle visite in loco

Nel caso del progetto di sicurezza alimentare multidonatore delle Nazioni Unite in Katanga, il monitoraggio del bilancio dell’azione viene effettuato a livello nazionale e non a livello provinciale. L’agenzia dell’ONU avvia una raccolta di fondi nel corso dell’intero anno. Dal momento che i contributi di altri donatori sono in corso ed evolvono regolarmente durante l’anno, solo alla fine dell’anno il partner può condividere il bilancio complessivo dell’azione quando tutti i contributi sono registrati. Pertanto, durante la visita in loco effettuata dal personale della Commissione non erano disponibili dati finanziari e non è stato quindi possibile giungere ad alcuna conclusione su tale aspetto.

Inoltre, in un’azione multidonatore, si applicano le disposizioni dell’accordo FAFA. In questi casi, il totale dei costi ammissibili dell’azione di cui alle condizioni speciali è considerato una stima che può evolvere durante l’attuazione dell’azione, vale a dire se non si concretizza il contributo previsto da altri donatori. Eventuali modifiche del bilancio complessivo dell’azione non cambieranno di per sé il contributo della Commissione. Per tale motivo, il partner non ha comunicato ufficialmente alla Commissione le modifiche del bilancio complessivo dell’azione e non è stato tenuto a presentare una richiesta di modifica. Per le azioni multidonatore svolte in collaborazione con le OI o gli organismi delle Nazioni Unite, il partner può aggiornare le cifre unilateralmente nella fase successiva di rendicontazione per rispecchiare la modifica di bilancio.

40

L’attuale strategia di audit è terminata alla fine del 2015 e una nuova strategia di audit per il periodo 2016-20 (ivi compresa una nuova metodologia di campionamento) è in fase di approvazione da parte degli alti dirigenti di ECHO. La nuova metodologia intende di fatto creare maggiori sinergie con il quadro per il monitoraggio, in particolare tenendo conto dell’analisi dei rischi sui partner e sulle azioni adottate dalle unità operative.

42

Nel 2016 era prevista una valutazione per la RDC, che ha cessato di essere prioritaria a seguito dell’audit della performance attualmente in corso, ed è probabile che sarà aggiunta al programma di valutazione per il 2017.

44

Si tratta chiaramente di una questione che dovrebbe essere adattata all’attuale sistema di gestione delle informazioni (APPEL) e la Commissione esaminerà le possibilità per affrontare questa debolezza.

47

Le linee guida della Fiche Op approvate a marzo 2016 dalla Commissione dovrebbero di fatto contribuire a migliorare la coerenza sul livello delle informazioni contenute nella valutazione.

48

La procedura finalizzata a ridurre il contributo della Commissione nel caso di attuazione insoddisfacente/parziale/tardiva è stata utilizzata di rado.

È difficile valutare con precisione e accuratezza se i risultati insoddisfacenti siano dovuti a una scarsa performance o siano connessi al contesto (cambiamento di contesto, mancato accesso, situazione logistica e della sicurezza).

Le disposizioni del nuovo accordo quadro di partenariato per il 2014 prevedono che la Commissione possa ridurre la sovvenzione se l’azione non viene attuata o viene attuata in maniera insoddisfacente, parziale o tardiva. La Commissione ha rafforzato e chiarito le procedure interne per garantire che eventuali riduzioni siano giuridicamente valide e proporzionate alla gravità e alla portata dell’inadempimento. Qualora non siano stati raggiunti i risultati, la conformità ai fatti fornita dall’AOSD comprende un allegato che giustifica la riduzione del contributo per la performance insoddisfacente o una giustificazione basata su argomentazioni di forza maggiore.

Tuttavia, è assai poco probabile che l’utilizzo della procedura di performance insoddisfacente possa determinare la perdita dei fondi stanziati, dal momento che eventuali importi sbloccati possono essere messi a disposizione di altri progetti nei tempi di attuazione del relativo HIP (24 mesi). La capacità di reimpiego di eventuali fondi sbloccati è testimoniata dal tasso di attuazione di ECHO, stabile a circa il 98% nel corso degli anni.

Riquadro 5 - Gestione e coordinamento spontanei del sito nella RDC (n. 18)

L’importo di 57 300 EUR è stato calcolato sulla base dei costi totali del risultato 3 (572 998 EUR), risultato parzialmente conseguito a causa di un ritardo nell’attuazione. La Commissione ha applicato un tasso di performance insoddisfacente del 10% oltre ai costi inammissibili detratti.

Il partner è stato di fatto incaricato dell’attuazione l’anno successivo, dal momento che rappresenta il partner designato per il coordinamento e la gestione del sito (CCCM, Camp Coordination and Camp Management) a livello nazionale e pertanto riveste un ruolo essenziale nel trattare le questioni degli esodi delle popolazioni nelle zone teatro di conflitti. La Commissione ha deciso tuttavia di ridurre il suo contributo, ma di mantenere parte del sostegno per ragioni strategiche.

51

La notevole diminuzione dei rifugiati nel corso degli anni (da 250 000 a meno di 70 000 persone) ha spinto la Commissione a razionalizzare il suo sostegno attraverso la principale agenzia (diminuzione del numero di rifugiati e conseguentemente di partner finanziati).

Tuttavia, dal momento che al partner era già stato concesso per vari anni il sostegno della Commissione per detta azione, era auspicabile una strategia di uscita e una transizione armoniose in collaborazione con la principale agenzia per limitare l’eventuale impatto negativo sui beneficiari (garantendo la continuità dei servizi sanitari essenziali). In questo senso, nell’HIP del 2013 è stata concessa, utilizzando i fondi disponibili, una modifica che proroga il contratto per ulteriori sei mesi, con 450 000 EUR di finanziamenti aggiuntivi.

52

La proroga dell’azione menzionata era motivata principalmente da necessità e vulnerabilità considerate prioritarie. I fattori che determinano l’approvazione di dette proroghe sono stati sempre connessi alle esigenze dei beneficiari. La Commissione, nel concedere al partner un periodo supplementare, ha chiaramente attribuito priorità al rispetto delle esigenze immediate dei beneficiari. La scelta del recupero o della riassegnazione ad altri progetti avrebbe richiesto troppo tempo e non avrebbe soddisfatto le attuali esigenze e pertanto non è stata considerata una possibilità realistica.

53

Le DG della Commissione che si occupano di aiuti umanitari e aiuti allo sviluppo cooperano strettamente nell’esaminare tutte le possibilità per garantire l’esistenza del CARS e condividono solitamente le informazioni in merito alla situazione umanitaria nelle diverse zone della RDC. Sebbene l’attuazione del CARS nel contesto della RDC rimanga una priorità a livello della Commissione, le difficoltà a essa associate sono notevoli.

Per quanto riguarda la RDC, gli aiuti allo sviluppo della Commissione operano nello spirito dell’accordo di Cotonou, ove il governo della RDC svolge un ruolo guida e definisce le priorità. L’unico settore focale con un potenziale collegamento teorico con gli aiuti umanitari della Commissione è quello sanitario. La politica del governo si incentra sugli aiuti allo sviluppo e sugli aiuti bilaterali alle aree trascurate in zone non toccate dai conflitti, poiché queste ultime sembrano abbandonate dagli attori internazionali rispetto alle regioni teatro di conflitti nella parte orientale. Gli organismi che si occupano di aiuti dello sviluppo e le autorità nazionali tendono normalmente a concentrarsi su queste zone, poiché offrono stabilità e sicurezza e non presentano rischi in merito all’abbandono dei progetti a causa della violenza. È pertanto più probabile che gli investimenti a favore di zone stabili possano incidere in qualche modo sulla riduzione della povertà. Inoltre, le zone teatro di conflitti nella parte orientale (dove si concentrano gli aiuti umanitari della Commissione) sono considerate giustamente beneficiarie degli interventi della maggior parte della comunità umanitaria (ONG), mentre pochissime organizzazioni sono presenti nel resto del paese per far fronte ai problemi strutturali e alla povertà cronica. La Commissione non può essere tenuta ad avviare discussioni sul CARS nelle zone che presentano un rischio a medio termine di abbandono dei progetti o gravemente colpite a causa di un’emergenza. Negli ultimi cinque anni, l’unica zona nella parte orientale caratterizzata da una relativa stabilità è stata quella delle regioni colpite dell’ex LRA (Lord’s Resistance Army) nell’Haut Uele e nel Bas Uele (parte settentrionale della Provincia orientale), che è precisamente la zona in cui è stata negoziata una corretta transizione al CARS tra i servizi della Commissione. Nel resto delle zone della RDC orientale, dove sono presenti gli aiuti umanitari della Commissione, continua l’instabilità e la Commissione non può indicare alcuna zona sulla cartina priva di attività dei gruppi armati, di uccisioni e/o di esodi per periodi superiori a un anno.

Le opportunità sono pertanto limitate per loro natura in tale contesto, ma quando le condizioni sono soddisfatte a livello geografico (stabilità delle zone) e rientrano nelle priorità/nei settori focali del governo (sanitario) e nelle zone prioritarie (Kasaï orientale, Lomami, Kasaï centrale, Nord Kivu, Ituri, Haut Uelé, Congo centrale), il CARS è fortemente incoraggiato. Questo scenario si è di fatto verificato una volta durante il periodo dell’audit (cfr. sopra).

Più recentemente, l’impegno delle DG DEVCO ed ECHO nell’esaminare il trasferimento del sostegno all’ospedale Panzi nella provincia di Sud Kivu si è concretizzato in un progetto della DG DEVCO di 3 milioni di euro (finanziato a titolo del programma su beni pubblici e sfide globali). Quest’azione intende allineare il centro agli standard degli ospedali generali sostenuti dal programma sanitario nazionale del FES, al fine di consentirne un’eventuale futura inclusione nello stesso.

Altre iniziative CARS sono poste in essere nelle zone che non sono teatro di conflitti (nel settore dell’insicurezza alimentare nelle province di Kasai e nei settori sanitario e idrico nelle zone colpite dal colera).

54

Tenendo conto della situazione esistente nella RDC orientale, in particolare in termini di sicurezza, non è stato possibile attuare finora più di un progetto CARS (in ambito sanitario). La Commissione continuerà tuttavia a cogliere eventuali opportunità esistenti per il CARS (per esempio l’iniziativa nel Sud Kivu a sostegno dell’ospedale Panzi o la missione nel Nord Kivu presa in esame dalla delegazione UE nella RDC). Un esperto sanitario è stato assunto dalla Commissione per continuare a esaminare tutte le possibilità del CARS.

Per quanto riguarda l’Uganda, la Commissione sottolinea che il governo del paese ha delineato un piano di sviluppo che comprende i rifugiati e attraverso il quale si riuniscono gli organismi che prestano aiuti umanitari e quelli che si occupano di aiuti dello sviluppo per esaminare le soluzioni a lungo termine per i rifugiati che interessano le comunità ospiti.

55

Il fatto che questa questione non sia risolta e riemerga ogni anno come prioritaria suggerisce che esistono numerose difficoltà/sfide che ne ostacolano la risoluzione.

Diverse generazioni di esperti in materia di sviluppo e aiuti umanitari si sono adoperate per risolvere il problema, tuttavia senza molto successo. Persino la missione MONUSCO, con un’apposita Unità di stabilizzazione, ha adottato piani e tenuto riunioni negli ultimi due anni sulla «stabilizzazione» di zone liberate dalla ribellione dell’M23 e non ha alcun progetto da presentare. Senza contare che le precedenti zone dell’M23 rientrano oggi tra i posti meno sicuri per gli operatori umanitari e sono ancor meno adeguate per gli organismi che si occupano di aiuti allo sviluppo che hanno una minore soglia di assunzione del rischio.

I problemi di fondo che ostacolano il progresso in merito al CARS sono gli stessi rilevati dai vari servizi della Commissione, vale a dire un contesto di conflitto, insicurezza ed esodo delle popolazioni, che non assicura un contesto favorevole alle azioni di sviluppo. Il CARS può aver luogo solo quando sono soddisfatte condizioni minime e nelle zone teatro di conflitti dove ha operato ECHO queste condizioni non esistono.

Conclusioni e raccomandazioni

57

La Commissione ritiene che la questione riguardi la scarsa documentazione ufficiale anziché l’insufficiente trasparenza.

Raccomandazione 1

La Commissione accetta la raccomandazione e ritiene che la questione riguardi la scarsa documentazione ufficiale anziché l’insufficiente trasparenza.

La Commissione ha già intrapreso iniziative al riguardo mediante l’adozione delle linee guida della FichOp a marzo 2016. Sarà altresì definito un programma di formazione continua per garantire che il personale prenda dimestichezza con dette linee guida e sia in grado di rispettarle.

59

Il livello di dettaglio del bilancio fornito dai partner è determinato nelle condizioni generali e nelle linee guida degli accordi quadro di partenariato ed è ritenuto sufficiente a valutare la ragionevolezza dei costi proposti. L’aumento del livello delle informazioni non garantirebbe un reale valore aggiunto.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Da un lato, la Commissione osserva che il bilancio, conformemente alla relativa definizione inclusa nelle condizioni generali e nelle linee guida per i partner degli accordi quadro di partenariato e degli accordi quadro finanziari e amministrativi (FAFA), è sufficientemente dettagliato da consentire una valutazione della ragionevolezza dei costi necessari per conseguire i risultati. I servizi della Commissione già analizzano la ragionevolezza, la completezza e la coerenza del bilancio (e la relativa ripartizione) con le azioni proposte, utilizzando parametri di riferimento storici, ove disponibili, o informazioni del mercato locale.

D’altro lato, può essere necessario un elenco di controllo per documentare l’analisi o brevi linee guida sulla valutazione.

60

La presentazione tardiva delle informazioni da parte dei partner non limita sistematicamente la capacità della Commissione di affrontare con rapidità eventuali problemi emersi e di trarre insegnamenti per la programmazione futura. Grazie al quadro di comunicazione e monitoraggio istituito dalla Commissione in collaborazione con i suoi partner, non è possibile stabilire alcun collegamento sistematico tra la presentazione tardiva di una relazione ed eventuali difficoltà nell’identificazione tempestiva dei problemi. Le visite in loco periodiche effettuate dal personale della Commissione costituiscono uno strumento per valutare se le attività/i risultati previsti si stiano effettivamente verificando secondo i piani (riscontro realistico). Le visite in loco sono integrate da un dialogo costante sul campo con i partner.

Raccomandazione 3

La Commissione accetta la raccomandazione e valuterà come migliorare in tal senso il sistema di comunicazione interno.

Raccomandazione 4

La Commissione accetta la raccomandazione circa il fatto che le visite di monitoraggio debbano determinare una valutazione sistematica di tutti gli aspetti fondamentali. Le linee guida della FichOp introdotte a marzo 2016 contengono una sezione relativa al monitoraggio che fornisce orientamenti al personale della Commissione che effettua le visite di monitoraggio. Si prevede di organizzare sessioni di formazione al fine di promuovere e garantire l’utilizzo sistematico di dette linee guida. Tuttavia, l’introduzione di un elenco di controllo è ritenuta ridondante.

61

Nel 2016 era prevista una valutazione per la RDC, ma ha cessato di essere prioritaria a seguito dell’audit della performance attualmente in corso ed è probabile che sarà aggiunta al programma di valutazione per il 2017.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta la raccomandazione ed esaminerà le possibilità utili ai fini della stessa, tenendo conto dell’efficienza dell’architettura di rendicontazione generale.

Raccomandazione 6

La Commissione accetta questa raccomandazione e ritiene di aver già intrapreso iniziative al riguardo mediante l’adozione delle linee guida della FichOp a marzo 2016. Le linee guida dovrebbero in effetti contribuire a migliorare la coerenza sul livello delle informazioni contenute nella valutazione e a stabilire il nesso necessario tra i risultati conseguiti e la conclusione generale.

Raccomandazione 7

La Commissione accetta che siano necessarie giustificazioni chiare per i finanziamenti aggiuntivi e per le proroghe concesse. In realtà, già esiste un quadro adeguato in tal senso. Tutte le proroghe e i finanziamenti supplementari dei progetti sono approvati sulla base di una giustificazione fornita dal partner. La valutazione della giustificazione, effettuata dal personale in loco e degli uffici centrali, è registrata in ultima analisi nella FichOp per l’approvazione da parte della direzione.

Raccomandazione 8

La Commissione accetta la raccomandazione di accordare precedenza al collegamento tra aiuto d’emergenza, riabilitazione e sviluppo e perseguirà i suoi molteplici sforzi per concretizzarlo.

Sebbene la Commissione continui a prestare particolare attenzione a questo obiettivo generale nella sua agenda, le specificità del contesto della RDC rendono estremamente difficile il conseguimento di questo obiettivo, dal momento che è improbabile poter superare le difficoltà.

1La FichOp («fiche opérationnelle», scheda operativa) è uno strumento utilizzato dalla direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO) che documenta tutti i principali aspetti dell’analisi operativa e il seguito dato dagli esperti sul campo, dai funzionari, dagli assistenti amministrativi e dai responsabili finanziari sulle azioni umanitarie per tutta la durata dell’azione ed è utile, in una fase successiva, ai fini statistici e di pista di controllo. La scheda è menzionata nel paragrafo 28 della presente relazione.

QJ-AB-16-014-IT-E    ISSN 1977-5709

La Corte conclude che gli aiuti umanitari alle popolazioni vittime di conflitti nella regione dei Grandi laghi africani sono stati generalmente gestiti in modo efficace dalla Commissione.
I fondi sono stati assegnati a priorità principali ben definite, ma non vi è stata sufficiente chiarezza in una fase successiva, al momento di specificare ulteriormente le priorità e selezionare i progetti. Non è stato possibile stabilire se fossero stati selezionati i progetti più idonei.
Complessivamente, la Commissione ha svolto un adeguato monitoraggio, anche se avrebbe potuto utilizzare meglio le informazioni ottenute. In conclusione, considerando le particolari sfide affrontate nella regione, la maggior parte dei progetti esaminati ha prodotto risultati soddisfacenti.