EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5043-8 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/945619 | QJ-AB-16-014-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5015-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/291137 | QJ-AB-16-014-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5014-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/66585 | QJ-AB-16-014-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia tabeli na s. 36 i mapy na s. 37 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli | 28.4.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 15.3.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 10.5.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 2.6.2016

PL
2016

nr 15

Sprawozdanie specjalne

Czy Komisja skutecznie
zarządzała pomocą
humanitarną na rzecz
społeczności dotkniętych
skutkami konfliktów
w regionie Wielkich Jezior
Afrykańskich?

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, która odpowiada za obszary wydatków dotyczące działań zewnętrznych. Członkiem sprawozdawcą jest Karl Pinxten, przewodniczący tej izby. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również: Gerard Madden, szef gabinetu; Gérald Locatelli i Beatrix Lesiewicz, odpowiedzialni za wsparcie i jakość kontroli; Myriam Cazzaniga, koordynator zadania, oraz kontrolerzy – Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein i Roberto Ruiz Ruiz.

Od lewej: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé i R. Ruiz Ruiz.

Spis treści

Wykaz akronimów i skrótów

Streszczenie

Wstęp

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Finansowanie zostało przydzielone na rzecz właściwie określonych priorytetów, lecz dalsza hierarchizacja nie była wystarczająco jasna

Komisja w odpowiedni sposób określiła potrzeby regionu Wielkich Jezior Afrykańskich

Reakcja Komisji jest właściwa

Brak wystarczającej przejrzystości na etapie wyboru projektów

Prowadzone przez Komisję monitorowanie jest wprawdzie ogólnie właściwe, lecz uzyskane informacje mogłyby być lepiej wykorzystywane

W większości przypadków Komisja uzyskuje odpowiednie informacje na temat realizacji projektów

Działania następcze nie są wystarczające

W przypadku większości zbadanych projektów uzyskano zadowalające rezultaty

Osiągnięte wyniki są ogólnie pozytywne, ale w niektórych przypadkach Komisja nie uzasadniła jasno swojej oceny

Komisja reagowała na zmieniające się okoliczności, lecz mogła lepiej uzasadnić przypadki udzielenia zgody na wydłużenie terminu

Dowody świadczące o tym, jakie działania podejmuje się w celu powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju, są ograniczone

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Mapa regionu Wielkich Jezior Afrykańskich
Załącznik II | — | Uchodźcy z DR Konga – stan na początek 2016 r.
Załącznik III | — | Mapa dotycząca uchodźców z Burundi – stan na dzień 26 stycznia 2016 r.
Załącznik IV | — | Wykaz zbadanych projektów
Załącznik V | — | Zbadane sprawozdania okresowe i końcowe
Załącznik VI | — | Zmiany w zbadanych projektach

Odpowiedzi Komisji

Wykaz akronimów i skrótów

DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO): Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności

DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DR Konga: Demokratyczna Republika Konga

EFR: Europejski Fundusz Rozwoju

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

NGO: organizacja pozarządowa

OCHA: Biuro ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (agencja ONZ)

Streszczenie

I

W ostatnich dziesięcioleciach region Wielkich Jezior Afrykańskich targany był konfliktami, które doprowadziły do ogromnych przesiedleń ludności i miały poważne konsekwencje humanitarne. Od 1994 r. Komisja finansuje projekty pomocy humanitarnej w tym regionie i bezustannie podejmuje działania na rzecz zaradzenia skutkom konfliktów i rozruchów.

II

Obecnie obszarem w największym stopniu dotkniętym tymi skutkami jest Demokratyczna Republika Konga, na terenie której znajduje się około 1,6 mln osób przesiedlonych wewnętrznie. Aktualnie około 437 000 uchodźców z Konga przebywa w krajach ościennych, głównie w Burundi, Rwandzie, Ugandzie i Tanzanii. W wyniku zamieszek w Burundi w 2015 r. całkowita liczba uchodźców zwiększyła się o około 236 000 osób. Poza pomocą na rzecz uchodźców i osób przesiedlonych pomoc humanitarna udzielana jest również ludności miejscowej dotkniętej skutkami konfliktów lub przyjmującej uchodźców i osoby przesiedlone.

III

Pomoc ta polega na zapewnieniu schronienia, pożywienia, opieki zdrowotnej i innych podstawowych usług. Komisja udziela tego rodzaju wsparcia w ścisłej współpracy z międzynarodowymi organizacjami pozarządowymi, agencjami Organizacji Narodów Zjednoczonych i innymi organizacjami międzynarodowymi. W latach 2011-2015 wydatki na pomoc humanitarną w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich wyniosły około 300 mln euro.

IV

Kontrolerzy są zdania, że ogólnie Komisja w skuteczny sposób zarządzała pomocą humanitarną na rzecz ludności dotkniętej skutkami konfliktów w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich. Przeprowadzona została kompleksowa ocena potrzeb i zapewniono wystarczający stopień elastyczności, aby móc szybko reagować na zmieniające się okoliczności. Większość ze zbadanych projektów w zadowalającym stopniu odpowiadała na poszczególne wyzwania. Odnotowano jednak szereg uchybień.

V

Etap ustalania priorytetów geograficznych i oceny wniosków projektowych nie został udokumentowany na piśmie. W konsekwencji nie dało się ustalić, czy wybrane projekty spełniały odpowiednie kryteria i czy wybrano najwłaściwsze projekty. Podczas oceny jakości wniosków nie poświęcono wystarczającej uwagi kwestii racjonalności kosztowej.

VI

Zważywszy na trudne warunki pracy, ramy monitorowania były odpowiednie. Sprawozdania sporządzane przez partnerów przekazywane były jednak często z opóźnieniem, co ograniczało ich przydatność. Wiedza ekspercka, jaką dysponowali pracownicy terenowi Komisji, była pomocna z punktu widzenia partnerów otrzymujących finansowanie, ale sprawozdawczość z wizyt w terenie nie była wystarczająco kompleksowa. Działania podejmowanie w następstwie napotkanych problemów nie były odpowiednio dokumentowane, a co za tym idzie, nie dało się zapewnić, by problemy te zostały rozwiązane w zadowalającym stopniu. Na bardziej ogólnym poziomie nie prowadzono sprawozdawczości z wykonania planu wdrażania pomocy humanitarnej, która pozwoliłaby uzyskać kompleksowe informacje na temat osiągniętych rezultatów i wyciągniętych wniosków na przyszłość.

VII

Ogólne rezultaty osiągnięte w ramach zbadanych projektów były zadowalające. Niemniej jednak jeden z partnerów wykorzystał większość środków z budżetu, mimo że osiągnął jedynie niewielką część planowanych rezultatów. W kilku przypadkach nie przedstawiono jasnego uzasadnienia wydłużenia terminu lub przyznania dodatkowych środków. Jeśli chodzi o ocenę rezultatów dokonaną przez Komisję, w niektórych przypadkach na podstawie dostępnych informacji nie dało się ustalić, w jaki sposób wyciągnęła ona wnioski.

VIII

Potrzeba łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju zyskała wprawdzie szerokie poparcie Komisji i innych darczyńców, lecz podejście to jedynie w nielicznych przypadkach znalazło odzwierciedlenie w praktyce. Jeżeli nie zostaną podjęte działania wyraźnie zmierzające do osiągnięcia tego celu, istnieje ryzyko, że szanse na przejście od pomocy humanitarnej do pomocy rozwojowej zostaną zaprzepaszczone.

IX

W pkt 58-63 niniejszego sprawozdania sformułowany został szereg zaleceń, które mają pomóc Komisji w usprawnieniu sposobu zarządzania pomocą humanitarną w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich i na innych obszarach.

Wstęp

01

Region Wielkich Jezior Afrykańskich obejmuje następujące kraje: Burundi, Demokratyczną Republikę Konga, Kenię, Rwandę, Tanzanię i Ugandę (zob. mapa w załączniku I). W ostatnich dziesięcioleciach w regionie tym rozegrały się jedne z najpoważniejszych konfliktów na kontynencie afrykańskim. We wschodnim Kongu uzbrojone grupy, w tym wojsko kongijskie, wciąż dopuszczają się naruszeń praw człowieka, wymuszeń i grabieży. Działaniom tym towarzyszą różne formy przemocy: gwałty, uprowadzenia i przymusowa rekrutacja dzieci do wojska. Kryzys humanitarny, do którego w konsekwencji doszło w Demokratycznej Republice Konga (DR Konga), należy do najbardziej złożonych i długotrwałych na świecie, a ponadto rozgrywa się w jednym z najbiedniejszych krajów świata¹. Pod koniec kwietnia 2015 r. wybory prezydenckie w Burundi, które odbyły się w lipcu, wywołały falę przemocy i zamieszek, zmuszając setki tysięcy ludzi do ucieczki z kraju.

02

Pod koniec 2015 r. w DR Konga znajdowało się około 1,6 mln osób przesiedlonych wewnętrznie, a w krajach ościennych – Burundi, Rwandzie, Ugandzie i Tanzanii – ponad 473 000 kongijskich uchodźców (zob. załącznik II). Według stanu na koniec stycznia 2016 r. swój kraj opuściło 236 000 Burundyjczyków. Obecnie przebywają oni głównie w obozach dla uchodźców w Rwandzie i Tanzanii (informacje na temat liczby burundyjskich uchodźców w przeliczeniu na kraj regionu Wielkich Jezior Afrykańskich przedstawiono w załączniku III).

Zdjęcie 1

Osiedle dla osób przesiedlonych wewnętrznie w miejscowości Kibabi-Kishusha, terytorium Masisi, prowincja Kiwu Północne (stan na koniec sierpnia 2015 r.: 6 360 osób)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

03

Art. 214 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi podstawę zobowiązania UE do niesienia pomocy humanitarnej polegającej na pomocy, opiece i ochronie ofiar klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka na całym świecie. Ogólne ramy polityki w dziedzinie pomocy humanitarnej przedstawiono w „Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej” z 2008 r.² Jest to dokument polityczny, w którym – na podstawie wspólnych zasad mających na celu zwiększenie spójności, skuteczności i jakości reakcji na potrzeby humanitarne – nakreślona została unijna wizja.

04

Główne cele (zob. ramka 1) i zasady w zakresie realizacji pomocy humanitarnej i administrowania nią przez Komisję zostały określone w rozporządzeniu dotyczącym pomocy humanitarnej z 1996 r.³. Zgodnie z tym rozporządzeniem pomoc skierowana jest do najbardziej bezbronnych społeczności i oparta jest na humanitarnych zasadach humanitaryzmu, neutralności, bezstronności i niezależności. Rozporządzenie wspiera ponadto ochronę działań humanitarnych oraz poszanowanie zasad humanitarnych i międzynarodowego prawa humanitarnego.

Ramka 1

Główne cele unijnej pomocy humanitarnej⁴:

a)ratowanie i ochrona życia w czasie sytuacji krytycznych i bezpośrednio w ich następstwie oraz w czasie klęsk żywiołowych, które pociągają za sobą większe straty w ludziach, cierpienia fizyczne, psychologiczne lub społeczne lub straty materialne;

b)udzielanie koniecznej pomocy i wsparcia ludziom narażonym na długotrwałe kryzysy […], szczególnie gdy ich własne rządy okazują się niezdolne do udzielenia pomocy lub pomoc nie może zostać udzielona z powodu braku odpowiednich władz;

c)pomoc w finansowaniu transportu pomocy humanitarnej i wysiłki w celu zapewnienia, że jest ona dostępna dla tych, dla których jest przeznaczona […];

d)przeprowadzanie krótkoterminowych prac związanych z odbudową i rekonstrukcją, […] biorąc pod uwagę, o ile to możliwe, długoterminowe cele rozwoju;

e)pokonywanie trudności związanych z konsekwencjami migracji ludności (uchodźcy, przesiedleńcy i repatrianci) spowodowanymi przez klęski żywiołowe lub katastrofy wywołane działalnością człowieka oraz przeprowadzanie programów pomocy w zakresie repatriacji […];

f)zapewnienie przygotowania się na ryzyko klęski żywiołowej lub porównywalnych wyjątkowych okoliczności oraz wykorzystanie odpowiednio szybkiego systemu wczesnego ostrzegania i interwencji;

g)wspieranie działań cywilnych w celu ochrony ofiar walk lub porównywalnych sytuacji krytycznych, zgodnie z obowiązującymi umowami międzynarodowymi.

05

Wysokość początkowego budżetu⁵ przyznanego przez Komisję na pomoc humanitarną w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich wynosiła między 52 mln euro w 2011 r. a 47 mln euro w 2015 r. Kwota wydatkowana po otrzymaniu dodatkowych środków z unijnej rezerwy na pomoc nadzwyczajną⁶ lub z Europejskiego Funduszu Rozwoju⁷ wynosiła średnio 63 mln euro rocznie (zob. wykres 1). Poza powyższymi kwotami Komisja wydatkowała około 1,8 mln euro rocznie na swoje biuro terenowe w DR Konga i 7 mln euro na transport lotniczy w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich⁸.

06

Pomoc humanitarna świadczona przez Komisję na całym świecie jest przekazywana za pośrednictwem około 200 partnerów⁹, z którymi podpisała ona umowy ramowe¹⁰ na okres od czterech do pięciu lat. Partnerzy ci to międzynarodowe organizacje pozarządowe, organizacje międzynarodowe¹¹ lub agencje Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ). W regionie Wielkich Jezior Afrykańskich 46% partnerów stanowiły organizacje pozarządowe, 7,3% – organizacje międzynarodowe, a 46,7% – agencje ONZ. Ze względu na specyfikę pomocy humanitarnej realizacja finansowanych projektów trwała od kilku do 18 miesięcy.

07

Co roku Komisja podejmuje decyzję na temat przydziału wstępnej puli środków budżetowych na rzecz pomocy humanitarnej na całym świecie. Proponowane sposoby reagowania w podziale na poszczególne sytuacje kryzysowe, kraje lub regiony są przedstawiane szczegółowo wraz z odpowiednim budżetem w planach wdrażania pomocy humanitarnej i w załączniku technicznym (wraz z zaleceniami operacyjnymi). Plany te są ustalane na podstawie oceny potrzeb i służą jako punkt odniesienia dla partnerów podczas sporządzania przez nich wniosków o przyznanie finansowania.

08

W przypadku regionu Wielkich Jezior Afrykańskich na początku roku odbywa się gruntowna ocena (lub procedura wyboru) otrzymanych wniosków o przyznanie finansowania. W ciągu roku, zależnie od rozwoju sytuacji, mogą zostać przeprowadzone oceny dodatkowe. Czas trwania wybranych projektów wynosi od trzech do 12 miesięcy. Okres ten może zostać przedłużony o maksymalnie sześć miesięcy, czyli łącznie do 18 miesięcy.

Wykres 1

Środki przyznane na rzecz planu wdrażania pomocy humanitarnej na lata 2011-2015 w rozbiciu na główne obszary

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

09

Główną cechą interwencji Komisji jest jej obecność w terenie. Stworzyła ona rozległą sieć biur ulokowanych w strefach dotkniętych kryzysem, w których świadczona jest pomoc doraźna finansowana ze środków UE¹². Do głównych zadań tej sieci należą:

a)zapewnianie centrali w Brukseli aktualnych informacji i analiz na temat potrzeb w danym państwie, regionie lub w związku z danym kryzysem,

b)wnoszenie wkładu w rozwijanie strategii dotyczących interwencji humanitarnych,

c)udzielanie wsparcia technicznego w związku z finansowanymi przez UE operacjami humanitarnymi,

d)monitorowanie realizacji projektów finansowanych przez UE,

e)ułatwianie koordynacji wsparcia ze strony darczyńców w terenie.

10

W DR Konga sieć w terenie składa się z siedziby głównej w Kinszasie, oddziału biura krajowego w Gomie i biura tymczasowego (ang. antenna) w Bukavu. Pracuje tam pięciu oddelegowanych ekspertów („asystentów technicznych”) i 12 pracowników lokalnych („pracowników krajowych”). Ponadto w wyborze, monitorowaniu i ocenie projektów dotyczących regionu Wielkich Jezior Afrykańskich w razie potrzeby bierze udział kilku ekspertów branżowych (w zakresie pożywienia, ochrony, zdrowia itd.) z regionalnego biura wsparcia w Nairobi (Kenia)¹³.

1W klasyfikacji Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju pod względem wskaźnika rozwoju społecznego za 2014 r. kraj ten uplasował się na 176. pozycji na 188 możliwych. Burundi zajmuje 184. miejsce, Rwanda i Uganda – 163., a Tanzania – 151.

2Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamencie Europejskim i Komisji Europejskiej (Dz.U. C 25 z 30.1.2008, s. 1).

3Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/96 z dnia 20 czerwca 1996 r. dotyczące pomocy humanitarnej (Dz.U. L 163 z 2.7.1996, s. 1).

4Art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/96.

5Z rozdziału 23 02 (pomoc humanitarna, wsparcie żywnościowe i gotowość na wypadek klęsk żywiołowych), sekcji III budżetu ogólnego UE.

6Rezerwa na pomoc nadzwyczajną ma umożliwiać szybkie reagowanie na konkretne potrzeby związane z pomocą na rzecz państw spoza UE, które to potrzeby były niemożliwe do przewidzenia podczas sporządzania budżetu. Pierwszeństwo mają operacje humanitarne, ale w razie zaistnienia takiej konieczności rezerwa może być również wykorzystywana na potrzeby cywilnego zarządzania kryzysowego i ochrony ludności. Decyzje w sprawie jej wykorzystania podejmują Rada i Parlament Europejski na wniosek Komisji.

7Na lata 2014-2020 utworzono rezerwę w wysokości 204 mln euro, co stanowi około 0,7% środków w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju, na potrzeby finansowania działań humanitarnych i działań nadzwyczajnych w państwach AKP wyłącznie w przypadku zaistnienia nieprzewidzianych potrzeb, których nie można objąć wsparciem ze środków przewidzianych w programie DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności. Dyrekcja ta jest odpowiedzialna za gospodarowanie rezerwą i może wykorzystywać dostępne w jej ramach środki po otrzymaniu zgody ESDZ i DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju.

8Łączna wartość umowy jest wyższa, ponieważ służba lotnicza ECHO Flight w trybie doraźnym wykonuje również loty w innych krajach położonych poza regionem Wielkich Jezior Afrykańskich, takich jak Mali, Kenia czy Czad.

9Międzynarodowe organizacje pozarządowe wyłaniane są w ramach specjalnej procedury przeprowadzanej przez DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności. Organizacje międzynarodowe i agencje ONZ poddawane są ocenie zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

10Ramowa umowa finansowo-administracyjna z agencjami ONZ.

11Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża, Międzynarodowa Federacja Czerwonego Krzyża i Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji.

12Na początku 2016 r. istniało 48 biur terenowych w 40 krajach oraz 12 biur regionalnych.

13Eksperci branżowi, którzy udzielają wsparcia biurom krajowym, pracują w biurach regionalnych. Od połowy 2015 r. w Kinszasie zaczęło działać biuro regionalne, które udziela wsparcia Republice Konga, Angoli, Burundi, Rwandzie i Tanzanii.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11

Trybunał zbadał, czy Komisja w sposób skuteczny zarządzała finansowaniem pomocy humanitarnej na rzecz ludności dotkniętej konfliktami w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich. Przeprowadzona kontrola dotyczyła trzech zasadniczych kwestii:

a)Czy Komisja przydzieliła finansowanie na rzecz właściwie określonych priorytetów?

b)Czy Komisja monitorowała projekty w odpowiedni sposób?

c)Czy w ramach projektów osiągnięto wyznaczone cele?

12

Kontrolą objęto wsparcie udzielone przez Komisję w latach 2011-2015 na rzecz regionu Wielkich Jezior Afrykańskich, w skład którego wchodzą następujące państwa: DR Konga, Uganda¹⁴, Rwanda, Burundi i Tanzania. Kontrolę przeprowadzono między majem a grudniem 2015 r. i obejmowała ona:

a)przegląd dokumentów dotyczących polityki UE, dokumentów strategicznych związanych z pomocą humanitarną oraz innych istotnych dokumentów i sprawozdań,

b)wywiady z urzędnikami Komisji i przedstawicielami organizacji partnerskich,

c)przegląd 19 projektów o łącznej wartości 42,9 mln euro (spośród łącznej liczby 164 projektów o wartości 255,3 mln euro), które zostały zrealizowane w latach 2011-2014, oraz umowy o świadczeniu usług ECHO Flight¹⁵ związanej z transportem lotniczym (zob. wykaz w załączniku IV). Wyboru dokonano głównie na podstawie kryteriów istotności, zasięgu geograficznego i branżowego, okresu realizacji, charakteru pomocy i rodzaju partnerów.

d)wizyty w DR Konga w dniach 16-25 września 2015 r. oraz w Tanzanii, Rwandzie i Ugandzie w dniach 30 września – 8 października 2015 r., w trakcie których przeprowadzono wywiady z pracownikami terenowymi, pracownikami delegatur UE, przedstawicielami partnerów i beneficjentami, a także wizyty w miejscu realizacji 10 projektów.

14Podczas planowania pomocy na 2015 r. Komisja zdecydowała się uwzględnić Ugandę w planie wdrażania pomocy humanitarnej w regionie Rogu Afryki, a nie w planie dotyczącym regionu Wielkich Jezior Afrykańskich. Zmiany tej dokonano, ponieważ w planie wdrażania pomocy humanitarnej w regionie Rogu Afryki na 2015 r. zatwierdzono przydział środków na rzecz Ugandy w celu zaradzenia napływowi uchodźców z Sudanu Południowego. Zgodnie z wewnętrznymi zasadami Komisji nie można przyznać środków jednemu państwu w ramach dwóch różnych planów wdrażania pomocy humanitarnej.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Uwagi

Finansowanie zostało przydzielone na rzecz właściwie określonych priorytetów, lecz dalsza hierarchizacja nie była wystarczająco jasna

13

Trybunał zbadał, czy Komisja przyznała pomoc humanitarną na rzecz odpowiednio określonych priorytetów. W tym celu sprawdził, czy określone zostały właściwe dla regionu potrzeby humanitarne, w jaki sposób Komisja planowała na nie zareagować oraz czy wsparcie zostało przyznane na rzecz najbardziej istotnych projektów.

Komisja w odpowiedni sposób określiła potrzeby regionu Wielkich Jezior Afrykańskich

Ocena potrzeb jest oparta na dowodach

14

Komisja przeprowadza doroczną ocenę potrzeb w odniesieniu do wszystkich państw/regionów, na rzecz których udziela wsparcia finansowego. Uzupełnia je ocenami potrzeb przeprowadzanymi doraźnie w przypadku wystąpienia nieoczekiwanych sytuacji kryzysowych – klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka. W przypadku pogorszenia się sytuacji w ramach kryzysu już istniejącego i objętego wsparciem Komisja aktualizuje pierwotną ocenę potrzeb. Działania te stanowią główny etap przygotowań do przyjęcia programu rocznego zwanego planem wdrażania pomocy humanitarnej.

15

W przypadku regionu Wielkich Jezior Afrykańskich ocena potrzeb oparta jest na wiedzy i doświadczeniu zgromadzonych przez zespół operacyjny w Brukseli oraz zespół w biurze terenowym w DR Konga. Pozostałe informacje uzyskuje się głównie (i) na podstawie szeregu dostępnych na szczeblu międzynarodowym wskaźników służących do ustalenia wartości wskaźnika ryzyka dla poszczególnych państw¹⁶ i (ii) od zainteresowanych stron w terenie, czyli od Biura ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (OCHA) na rzecz DR Konga, a także partnerów Komisji oraz darczyńców pomocy humanitarnej.

16

Ocena potrzeb w przypadku regionu Wielkich Jezior Afrykańskich daje dobry obraz sytuacji w DR Konga – zarówno w strefach dotkniętych konfliktem, jak i tych nim nieobjętych – oraz w krajach ościennych. Ustalono, że do ludności poszkodowanej należą:

a)osoby przesiedlone wewnętrznie w DR Konga,

b)uchodźcy, głównie środkowoafrykańscy i rwandyjscy w DR Konga oraz kongijscy i burundyjscy w krajach ościennych,

c)osoby powracające (osoby przesiedlone wewnętrznie lub uchodźcy),

d)ludność przyjmująca, która potrzebuje pomocy w związku z napływem uchodźców i osób przesiedlonych wewnętrznie,

e)pozostała ludność miejscowa, która odczuwa skutki konfliktów lub która jest w wysokim stopniu narażona na niedożywienie lub epidemie w strefach nieobjętych konfliktami.

17

Potrzeby określone dla powyższych kategorii ludności są wielorakie i obejmują: ochronę, bezpieczeństwo żywnościowe, odżywianie, opiekę zdrowotną, dostęp do wody, odpowiednie warunki sanitarne, pomoc nieżywnościową – np. naczynia kuchenne, odzież, środki higieny itd. oraz schronienie. Edukacja nie została uwzględniona, ponieważ nie uznano, by miała wystarczająco priorytetowe znaczenie.

Reakcja Komisji jest właściwa

Główne priorytety zostały odpowiednio określone

18

W regionie Wielkich Jezior Afrykańskich ogólnym celem Komisji jest „rozwiązanie pilnych potrzeb wynikających z przemieszczeń ludności w strefach dotkniętych konfliktami i z sytuacji zagrożenia życia na obszarach nieobjętych konfliktami przy zastosowaniu najbardziej właściwych mechanizmów reagowania”¹⁷. Ustalono pięć celów strategicznych, z których wynika sześć planowanych działań/priorytetów (zob. ramka 2). Wszystkie są zgodne z głównymi celami Unii w zakresie pomocy humanitarnej (zob. ramka 1 w pkt 4) i pozwalają one na zaspokojenie wskazanych potrzeb. Wszystkie interwencje muszą być skierowane do ludności najbardziej potrzebującej.

Ramka 2

Główne priorytety

a)ograniczenie zagrożeń dotyczących ochrony i zaspokojenie potrzeb w tym zakresie,

b)jak najszybsze zapewnienie minimalnych podstawowych usług, ochrony zdrowia, żywności i pomocy nieżywnościowej w sytuacjach nadzwyczajnych,

c)zapewnienie wsparcia w zakresie administrowania obozami dla uchodźców w regionie,

d)zapewnienie dostępu do wody, odpowiednich warunków higienicznych i sanitarnych w obszarach zagrożonych poza strefami objętymi konfliktem,

e)nadanie priorytetowego znaczenia podejściu wielosektorowemu,

f)wspieranie działań z zakresu koordynacji, bezpieczeństwa i logistyki.

19

Główne ograniczenia, które napotkała Komisja i ogólnie darczyńcy, dotyczyły DR Konga. Były one związane z utrudnieniami logistycznymi w kraju o ogromnej powierzchni, złym stanem infrastruktury oraz brakiem zdolności i chęci ze strony do rządu do włączenia się w pomoc. Czynnikiem dodatkowo ograniczającym zdolności do przeprowadzenia interwencji może być również brak partnerów w niektórych częściach kraju. Ponadto przeszkodą w prowadzeniu działań przez darczyńców, zwłaszcza na najbardziej odległych obszarach, są ograniczenia dotyczące bezpieczeństwa z powodu ciągłych zmian miejsca operacji wojskowych i związanych z nimi ruchów grup zbrojnych.

20

Reakcja Komisji jest spójna z analizą sytuacji i oceną potrzeb, które z kolei są spójne z działaniami opisanymi w rocznym planie działań humanitarnych DR Konga opracowanym przez zespół złożony z przedstawicieli organizacji humanitarnych.

Zapewniono elastyczność w zakresie planowania i finansowania

21

W planie wdrażania pomocy humanitarnej Komisja nie nakłada obowiązku skierowania interwencji na poszczególne obszary/sektory, ponieważ do czasu wyboru zalecenia te mogą stać się nieaktualne. Finansowanie ze środków Komisji jest ukierunkowane na najpilniejsze potrzeby najbardziej poszkodowanych grup ludności. Określane są one na podstawie doświadczeń partnerów w terenie oraz w oparciu o informacje udzielone przez koordynatora pomocy humanitarnej i o wiedzę pracowników. Dalsza hierarchizacja, głównie w oparciu o kryterium geograficzne, odbywa się na etapie wyboru (zob. pkt 25).

22

Komisja przeprowadza ocenę śródokresową planów wdrażania pomocy humanitarnej na podstawie oceny potrzeb na kolejny rok. Ponadto w planach tych wprowadzane są zmiany za każdym razem, gdy rozwój sytuacji prowadzi do modyfikacji przyznanej kwoty środków. W przypadku gdy zatwierdzone zostanie zwiększenie pierwotnego przydziału, dodatkowe środki można uzyskać z rezerwy operacyjnej, stanowiącej około 20% rocznego budżetu i przewidzianej na nieprzewidziane sytuacje kryzysowe. Środki można również uzyskać z unijnej rezerwy na pomoc nadzwyczajną lub z budżetu Europejskiego Funduszu Rozwoju.

23

W przypadku regionu Wielkich Jezior Afrykańskich to elastyczne rozwiązanie zostało wykorzystane przy kilku okazjach w okresie objętym kontrolą w celu zaradzenia skutkom nieprzewidzianych wydarzeń lub pogorszenia się sytuacji (zob. wykres 2). Zaledwie w roku 2015, głównie z powodu burundyjskiego kryzysu uchodźczego¹⁸, plan wdrażania pomocy humanitarnej dla DR Konga został zmieniony trzykrotnie.

24

Ponadto zespół operacyjny odpowiedzialny za region Wielkich Jezior Afrykańskich zarezerwował niewielką część środków przydzielonych na plan wdrażania pomocy humanitarnej (około 1,5 mln euro w 2015 r.) na wypadek nagłego wzrostu potrzeb w ciągu roku. Środki te zostały wykorzystane jako dodatkowe wsparcie na bieżące projekty związane z obozami dla uchodźców w Rwandzie i Tanzanii, jak tylko okazało się, że duża liczba Burundyjczyków opuszcza swój kraj pod koniec kwietnia 2015 r. Dodatkowa kwota umożliwiła natychmiastową reakcję w sytuacji, gdy oczekiwano na zatwierdzenie pierwszego zwiększenia przydziału środków w ramach planu wdrażania pomocy humanitarnej, co nastąpiło pod koniec maja.

Wykres 2

Budżet przewidziany dla regionu Wielkich Jezior Afrykańskich na lata 2011-2015

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zdjęcie 2

Obóz dla uchodźców w Mahama w Rwandzie – nowo zagospodarowany teren, na którym przebywają burundyjscy uchodźcy

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Brak wystarczającej przejrzystości na etapie wyboru projektów

Priorytety geograficzne na obszarach objętych konfliktami nie zostały udokumentowane

25

W regionie Wielkich Jezior Afrykańskich obszarem geograficznym, który odpowiada strefie objętej konfliktem, jest wschodnie Kongo obejmujące Kiwu Północne, Kiwu Południowe i różne regiony dawnej prowincji Katanga. W przypadku tak zmiennego otoczenia jak w DR Konga niemożliwe jest określenie z wyprzedzeniem w bardziej precyzyjny sposób, na jakich obszarach mogą wystąpić najpilniejsze potrzeby i gdzie znajdują się najbardziej poszkodowane grupy ludności.

26

Z informacji podanych przez Komisję wynika, że bezpośrednio przed oceną wniosków o finansowanie zespół operacyjny określa najbardziej priorytetowe obszary, na rzecz których należy przyznać wsparcie, korzystając w tym celu z posiadanych informacji na temat przemieszczeń grup zbrojnych (w tym Sił Zbrojnych Demokratycznej Republiki Konga – FARDC), ruchów ludności i obecności partnerów. Niemniej jednak w związku z faktem, że proces ten nie został udokumentowany, nie dało się ustalić, czy owe priorytety geograficzne opierały się na rzetelnych podstawach i czy wybrane projekty były realizowane na najbardziej priorytetowych obszarach.

Proces wyboru nie jest dobrze udokumentowany

27

W okresie objętym kontrolą, czyli w latach 2011-2015, po pierwszym opublikowaniu planu wdrażania pomocy humanitarnej Komisja otrzymywała średnio 71 wniosków o finansowanie rocznie i wybierała około połowę z nich. Zależnie od rozwoju sytuacji i od pojawiania się nowych/większych potrzeb w ciągu roku wsparciem Komisji ostatecznie objętych było średnio 40 projektów. Podział środków przeznaczonych na plan wdrażania pomocy humanitarnej przedstawiono na wykresie 1.

28

Partnerzy otrzymują kompleksowe wskazówki dotyczące wniosków o finansowanie, które to wnioski należy złożyć w systemie wymiany elektronicznej w ustalonym formacie. Zespoły operacyjne w Brukseli i w terenie dokonują oceny wszystkich wniosków i poddają je pod dyskusję¹⁹, a ostateczny wynik procesu wyboru przedstawiają w formie dokumentu wewnętrznego do decyzji. W przypadku wniosków, które zostały wybrane, dopracowuje się następnie część dotyczącą oceny w dokumencie wykorzystywanym do zarządzania projektem. W dokumencie tym zawarte są informacje na temat każdego z istotnych etapów cyklu projektowego: wniosku o finansowanie, sprawozdania okresowego, wizyt w terenie, wniosków o wprowadzenie zmian i sprawozdania końcowego.

29

Niemniej część poświęcona ocenie nie jest skonstruowana w taki sposób, by jasno wynikało z niej, czy każdy wniosek został oceniony pod kątem kryteriów i zasad ogólnych wyszczególnionych w załączniku do planu. Niektóre kluczowe aspekty, takie jak zdolność partnera do realizacji projektu, jego wiedza na temat danego kraju/regionu, aspekty ochrony i odporności, nie zostały w ogóle wspomniane. W przypadku zbadanych projektów, z których wszystkie były zgodne z głównymi priorytetami i celami określonymi w planie wdrażania pomocy humanitarnej, niektóre zasady ogólne nie podlegały systematycznej ocenie²⁰, a niektóre oceny były niewystarczające²¹. Na podstawie dostępnych informacji nie dało się porównać mocnych stron złożonych wniosków o finansowanie, a tym samym stwierdzić, czy wybrane zostały najbardziej odpowiednie projekty.

Nie dokonuje się analiz racjonalności kosztowej

30

Informacje na temat budżetu skontrolowanych projektów podane we wnioskach o finansowanie nie były szczegółowe i nie zostały poddane analizie przed dokonaniem wyboru. Tym samym nie przeprowadzono oceny mającej na celu stwierdzenie, czy proponowane koszty były racjonalne. W przypadku partnerów, będących na ogół agencjami ONZ zlecającymi podwykonawstwo organom wdrażającym, brakowało informacji na temat ilości środków przekazanych tym organom. Ogólnie brakowało danych na temat poziomu pomocy przekazanej na rzecz beneficjentów.

31

W kontekście nieustannie wzrastających potrzeb humanitarnych i coraz bardziej ograniczonych możliwości udzielania pomocy finansowej aspekty racjonalności kosztowej tym bardziej zyskują na znaczeniu. Co więcej, wobec braku odpowiednich kontroli mających na celu sprawdzenie, czy na etapie wyboru budżet był racjonalny, przeprowadzane w późniejszym okresie analizy wykonania tego budżetu mają jedynie ograniczoną przydatność.

Prowadzone przez Komisję monitorowanie jest wprawdzie ogólnie właściwe, lecz uzyskane informacje mogłyby być lepiej wykorzystywane

32

Trybunał zbadał, czy ze sprawozdań dotyczących projektów Komisja uzyskała informacje niezbędne do monitorowania realizacji projektów oraz czy w razie potrzeby podejmowała odpowiednie i terminowe działania.

W większości przypadków Komisja uzyskuje odpowiednie informacje na temat realizacji projektów

Ustanowione ramy monitorowania są właściwe

33

Ramy te opierają się na następujących elementach:

a)sprawozdanie okresowe, które należy złożyć trzy miesiące przed zakończeniem działań trwających dłużej niż 10 miesięcy, oraz sprawozdanie końcowe składane w ciągu trzech miesięcy po zakończeniu projektu, w konsekwencji czego dokonywana jest płatność końcowa (zob. załącznik V);

b)co najmniej jedna wizyta w terenie w przypadku każdego projektu przeprowadzana przez pracowników Komisji, o ile pozwalają na to warunki bezpieczeństwa i warunki logistyczne²².

34

Dodatkowo Komisja przeprowadza okresowe, na ogół doroczne, oceny partnerów dotyczące przede wszystkim ich kondycji finansowej. Komisja nadzoruje również kontrole, których wykonanie zleca zewnętrznym firmom audytorskim, przeprowadzane w siedzibach partnerów i w terenie. Zważywszy na charakter podejmowanych działań i ich trwanie, wprowadzone ramy monitorowania są zadowalające.

Terminowość i jakość niektórych sprawozdań były niezadowalające

35

Sprawozdania okresowe i końcowe składane są za pośrednictwem systemu wymiany elektronicznej w ustalonym formacie. Powinny one zawierać zaktualizowane informacje operacyjne na temat wartości osiągniętych w przypadku każdego wskaźnika oraz informacje finansowe, czyli wykorzystanie budżetu, tak aby Komisja zyskała całościowy obraz postępów działań. Analiza tych sprawozdań oraz sprawozdawczość z wizyt w terenie są przedstawiane w dokumencie z nadzoru.

36

Wiele sprawozdań okresowych i końcowych złożono ze znacznym opóźnieniem, a Komisja nie domagała się wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Dotyczyło to zwłaszcza wysokiego odsetka sprawozdań okresowych i końcowych na temat projektów realizowanych przez agencje ONZ i organizacje międzynarodowe (zob. tabela 1). Opóźnienia w składaniu sprawozdań okresowych ograniczają zdolność Komisji do rozwiązania problemów, które mogą zostać w nich wskazane.

37

Choć ogólnie jakość sprawozdań okresowych była zadowalająca, Trybunał uznał jedynie trzy z 18 sprawozdań końcowych²³ za zadowalające. W pozostałych 15 przypadkach podane początkowo informacje nie były wystarczające, by uzasadnić poziom osiągniętych wyników, brak możliwości zastosowania pewnych wskaźników czy powody, dla których nie podjęto określonych działań. W niektórych sprawozdaniach brakowało dokumentacji poświadczającej przedstawione informacje, a dane finansowe nie były wystarczająco szczegółowe. We wszystkich przypadkach poza jednym²⁴ Komisja zwróciła się do partnerów z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia. Przekazane przez nich dodatkowe informacje we wszystkich przypadkach, z dwoma wyjątkami²⁵, uznano za zadowalające.

Tabela 1

Terminowość składanych sprawozdań

| Agencje ONZ | Organizacje międzynarodowe | NGO | Łącznie
Sprawozdania okresowe
Łączna liczba złożonych sprawozdań okresowych | 5 | 3 | 7 | 15
Liczba sprawozdań okresowych złożonych z opóźnieniem | 2 | 2 | 2 | 6
Odsetek sprawozdań okresowych złożonych z opóźnieniem | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Średnie opóźnienie (dni) | 32 | 17 | 9 | 19
Sprawozdania końcowe
Łączna liczba złożonych sprawozdań końcowych | 8 | 3 | 8 | 19
Liczba sprawozdań końcowych złożonych z opóźnieniem | 8 | 2 | 3 | 13
Odsetek sprawozdań końcowych złożonych z opóźnieniem | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Średnie opóźnienie (dni) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Główną cechą interwencji Komisji w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich, w odróżnieniu od większości pozostałych darczyńców pomocy humanitarnej, jest jej obecność w terenie (zob. pkt 9 i 10), co umożliwia współpracę i wymianę informację z partnerami, a także daje Komisji rzetelną wiedzę na temat projektów. Ta obecność na miejscu spotkała się z dużym uznaniem partnerów spotkanych podczas kontroli, którzy cenili sobie wsparcie ze strony pracowników Komisji i ich wiedzę ekspercką.

39

Niemniej jednak jedna czwarta²⁶ sprawozdań z wizyt w terenie była niepełna, ponieważ przedstawiono w nich jedynie wybrane aspekty, a pozostałe zagadnienia, takie jak realizacja finansowa, nie zostały uwzględnione. W kilku przypadkach nie przeanalizowano potencjalnego wpływu wykrytych problemów na rezultaty lub wykonanie budżetu (zob. przykłady w ramce 3) i nie zaproponowano ewentualnych środków zaradczych.

Ramka 3

Przykłady, w przypadku których w sprawozdaniach z wizyt w terenie zaniechano analizy wpływu wykrytych problemów

W dwóch przypadkach – projektu zwiększenia bezpieczeństwa żywnościowego ludności dotkniętej konfliktem w prowincji Katanga (nr 11) i projektu zapewnienia darmowej opieki zdrowotnej dla poszkodowanej ludności w prowincji Kiwu Południowe (nr 19) – czas trwania projektów został przedłużony, ponieważ wystąpiły opóźnienia w realizacji prowadzące do niepełnego wykorzystania budżetu. O przedłużeniu zadecydowano na krótko przed zakończeniem projektów.

W sprawozdaniach z wizyt w terenie, które odbyły się na krótko przed wydłużeniem okresu na realizację, nie przeanalizowano wpływu na budżet i nie zasygnalizowano konieczności przedłużenia czasu trwania projektów.

Ponadto w ostatnim sprawozdaniu z wizyty w miejscu realizacji projektu dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego w prowincji Katanga nie wskazano, w jaki sposób na wartości docelowe projektu (liczbę beneficjentów, wskaźniki dotyczące dystrybucji żywności i poziomu jej konsumpcji) wpłynął fakt nieotrzymania finansowania od pozostałych darczyńców (budżet końcowy wyniósł mniej niż 50% budżetu początkowego).

40

Komisja nie była w stanie wyjaśnić, w jaki sposób zastosowana metodyka została wykorzystana do wyboru partnerów/projektów do kontroli w danym roku w okresie 2011-2015. Brak jasnej metodyki na potrzeby planowania kontroli zarówno w siedzibach partnerów, jak i w terenie, może prowadzić do przyjęcia niewłaściwej strategii kontroli i nieodpowiedniego zakresu takich kontroli. Poza tym z uwagi na ów brak nie jest łatwo uzyskać synergię z obowiązującymi ramami monitorowania.

Działania następcze nie są wystarczające

Brak jest skonsolidowanej sprawozdawczości, która dawałaby pełny obraz realizacji planu wdrażania pomocy humanitarnej

41

Komisja ocenia osiągnięte rezultaty jedynie na poziomie pojedynczych projektów, ale nie dysponuje ogólnymi informacjami na temat sytuacji w danym kraju czy na temat planu wdrażania pomocy humanitarnej. W konsekwencji nie ma zagregowanych analiz na poziomie tego planu ani nie jest możliwe przeprowadzenie analizy porównawczej poszczególnych planów. Podobnie brak jest informacji na temat wyciągniętych wniosków na przyszłość, najlepszych praktyk czy wartości dodanej interwencji Komisji stwierdzonej podczas realizacji.

42

Co roku Komisja wybiera i ocenia pewną liczbę tematycznych i geograficznych obszarów interwencji zgodnie z zakresem planowanym w wieloletniej perspektywie. Ostatnie oceny dotyczące regionu Wielkich Jezior Afrykańskich były ocenami poszczególnych krajów i przeprowadzono je w 2009 r. w przypadku Burundi, w 2010 r. – w przypadku DR Konga i w 2011 r. – w przypadku Ugandy.

Działania podejmowane w następstwie problemów stwierdzonych na poziomie projektów nie są systematyczne ani udokumentowane

43

W dokumencie na potrzeby zarządzania indywidualnym projektem znajduje się ramka „problemy wymagające działań następczych”. Niektóre z kwestii problematycznych stwierdzonych podczas wizyt w terenie i w sprawozdaniach partnerów nie zostały jednak wymienione w ramce, nawet w przypadkach w oczywisty sposób wymagających działań naprawczych. Ponadto gdy w przypadku danych zagadnień stwierdzono konieczność podjęcia działań następczych, nic nie wskazywało na to, że zostały one poruszone z partnerem projektu. Co więcej, brakowało również przesłanek świadczących, że zajęto się tymi problemami.

44

„Problemy wymagające działań następczych” zostały stwierdzone w przypadku 14 projektów objętych kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał, ale jedynie dwóch partnerów podało bezpośrednio informacje na temat podjętych działań. Choć w niektórych przypadkach istniały przesłanki wskazujące na to, że partnerzy podjęli stosowne kroki, nie ma pewności, że takie działania podejmowane są systematycznie.

W przypadku większości zbadanych projektów uzyskano zadowalające rezultaty

45

Trybunał zbadał, czy oczekiwane rezultaty projektów zostały osiągnięte zgodnie z planem oraz czy Komisja reagowała na zmiany sytuacji w terenie.

Osiągnięte wyniki są ogólnie pozytywne, ale w niektórych przypadkach Komisja nie uzasadniła jasno swojej oceny

46

Wszystkie projekty zbadane przez Trybunał były zgodne z celami Komisji i z działaniami zaplanowanymi dla regionu. W przypadku 19 spośród 20 projektów poddanych kontroli²⁷ stwierdzono, że osiągnięte rezultaty były zadowalające mimo częściowego osiągnięcia celów (zob. przykład udanego projektu w ramce 4). Ocena rezultatów projektu odbywa się na podstawie porównania wstępnie wyznaczonych celów z celami osiągniętymi, z uwzględnieniem szczególnych trudności występujących w danym obszarze interwencji.

Ramka 4

Przykład udanego projektu „Szybka reakcja na przemieszczenia ludności” (nr 15)

Projekt ten stanowi jeden z głównych mechanizmów reagowania kryzysowego wykorzystywanych przez Komisję w związku z przemieszczeniami ludności w DR Konga. Jest to projekt o charakterze stałym, na który Komisja w latach 2011-2015 przeznaczyła 31,5 mln euro.

W ramach projektu zapewniane są następujące formy wsparcia: wsparcie wielosektorowe, schronienie, pomoc nieżywnościowa (naczynia kuchenne, odzież, środki higieny itd.), dostęp do wody, zapewnianie warunków sanitarnych i opieki zdrowotnej na obszarach, na których nie są obecne inne organizacje humanitarne. Interwencje polegają na dystrybucji pomocy nieżywnościowej, przydziale schronień oraz zapewnieniu wody, warunków sanitarnych i opieki zdrowotnej najbardziej potrzebującej ludności, która zbiegła przed grupami zbrojnymi, lub ludności powracającej, która ponownie znalazła się w rodzimych wioskach, lecz jest pozbawiona środków do życia. Pomoc jest na ogół ograniczona do trzech miesięcy.

Od maja do grudnia 2014 r. projekt umożliwił udzielenie pomocy około 1,3 mln beneficjentów, głównie w Kiwu Północnym i Kiwu Południowym, prowincji Maniema i Prowincji Wschodniej.

Średnio 35% interwencji miało miejsce w ciągu 30 dni od otrzymania powiadomienia o przemieszczeniu się ludności, podczas gdy wartość docelowa w tym zakresie wynosi 40%.

Mimo częściowego osiągnięcia niektórych z zakładanych początkowo celów projekt zostały uznany za udany, biorąc pod uwagę kontekst jego realizacji i liczbę beneficjentów, do których dotarła pomoc.

Zdjęcie 3

Szybka reakcja na przemieszczenia ludności – dystrybucja pomocy nieżywnościowej w miejscowości Lulingu, terytorium Shabunda, prowincja Kiwu Południowe – ludność odbierająca przydzielone towary

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

47

W niektórych przypadkach, w których dokonana przez Komisję ocena była pozytywna mimo częściowego osiągnięcia celów, Komisja nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia na poparcie swojego stanowiska. W czterech przypadkach Trybunał stwierdził, że ocena ogólnych osiągnięć w ramach projektu i wyników partnera nie była adekwatna i nie przedstawiono w niej jasnych wniosków na temat projektu. W związku z tym nie dało się wykazać jasnego, logicznego powiązania między ogólnym wnioskiem Komisji na temat powodzenia projektu a osiągniętymi rezultatami.

48

W przypadku projektów objętych kontrolą stwierdzono, że w ramach jednego z nich osiągnięto niezadowalające rezultaty (zob. ramka 5). Zgodnie z umową Komisja może obniżyć wysokość swojego wkładu finansowego, jeśli realizacja projektu jest niewystarczająca, częściowa lub opóźniona, a partner nie przedstawi odpowiedniego uzasadnienia. Opcja ta została wykorzystana w jednym przypadku osiągnięcia niezadowalających rezultatów, ale zasadniczo stosowana jest rzadko, ponieważ jej wdrożenie jest uciążliwe i może ona prowadzić od utraty środków przewidzianych w budżecie. W przypadku niezadowalających rezultatów / wyników partnera Komisja skłaniała się raczej ku obniżeniu wkładu na kolejny rok²⁸ lub wstrzymywała współpracę z danymi partnerami²⁹.

Ramka 5

Zarządzanie obiektami powstałymi samorzutnie i ich koordynacja w DR Konga (projekt nr 18)

Projekt ten rozpoczęto w 2013 r. i sfinansowano ze środków Komisji w wysokości 2 mln euro. Do końca 2015 r. finansowanie przyznane na rzecz tego partnera osiągnęło kwotę 3 mln euro.

Cele projektu były następujące:

1)gromadzenie i rozpowszechnianie informacji na temat obiektów, którymi zarządzano,

2)zarządzanie pomocą w postaci zapewnienia wody, warunków sanitarnych, schronienia i pomocy nieżywnościowej oraz koordynacja tej pomocy,

3)rejestracja drogą cyfrową osób przesiedlonych wewnętrznie przebywających na terenie obiektów objętych zarządzaniem.

Wartości docelowe dla celów nr 1) i 2) zostały ostatecznie osiągnięte, ale z powodu opóźnień w procesie zamówienia sprzętu dostarczenie pomocy nieżywnościowej przesunęło się o 14 miesięcy. W przypadku celu nr 3) rejestracja cyfrowa była opóźniona o 10 miesięcy i osiągnięto jedynie 25% wartości docelowej. Wsparcie dotarło zaledwie do 24% beneficjentów, którzy mieli zostać objęci pomocą w ramach całego projektu.

DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności stwierdziła, że wyniki osiągnięte przez partnera nie były zadowalające, ponieważ dysponował ograniczonymi umiejętnościami w zakresie zarządzania projektami, ustanowił uciążliwe procedury administracyjne i monitorował partnera wdrażającego w niewystarczającym stopniu. Wszystkie te czynniki wpłynęły negatywnie na wynik podjętych działań.

Mimo niezadowalającej realizacji Komisja obniżyła swój wkład zaledwie o 57 000 euro. Co więcej, w kolejnym roku ponownie podpisano umowę z tym samym partnerem, lecz na mniejszą kwotę finansowania.

Komisja wykryła ponadto niekwalifikowalne wydatki, ale wobec faktu, że łączna kwota wydatków kwalifikowalnych była w dalszym ciągu wyższa niż maksymalny wkład Komisji, nie miało to wpływu na kwotę wypłaconych środków.

49

W przypadku jedynej umowy w wybranej próbie, udzielonej z zastosowaniem procedury przetargowej i dotyczącego usług ECHO Flight (nr 16), w okresie od maja 2014 r. do marca 2015 r. (11 miesięcy) w DR Konga przetransportowano ponad 10 500 osób i 250 ton towarów³⁰. Dzięki tej umowie Komisja zapewniła, by jej partnerzy mieli bezpieczny i szybki dostęp oraz możliwość przewożenia towarów do odległych lokalizacji, do których w przeciwnym razie praktycznie nie można by dotrzeć. W ten sposób Komisja udzielała pomocy humanitarnej poszkodowanej ludności i spełniła jeden z głównych priorytetów w planie wdrażania pomocy humanitarnej.

Komisja reagowała na zmieniające się okoliczności, lecz mogła lepiej uzasadnić przypadki udzielenia zgody na wydłużenie terminu

50

Około połowy³¹ projektów objętych próbą zostało zrealizowanych w dłuższym okresie niż planowano (od dwóch do sześciu miesięcy) lub przy wykorzystaniu większego budżetu (więcej informacji – zob. załącznik VI). W pięciu spośród siedmiu przypadków wydłużenia terminu – bez zwiększenia budżetu – zgody udzielono, ponieważ w konsekwencji opóźnień w realizacji spowodowanych głównie czynnikami zewnętrznymi nie wykorzystano środków budżetowych. Większość przypadków zwiększenia budżetu – pięć z siedmiu – była z kolei związana z dodatkowymi potrzebami wynikającymi z pogorszenia się sytuacji lub braku stabilizacji.

51

W jednym przypadku głównym powodem wydłużenia terminu było zapewnienie partnerowi więcej czasu na „zorganizowanie przejścia z finansowania ze środków Komisji na inny mechanizm finansowania”. Sama Komisja przyznała w ocenie wniosku o wprowadzenie zmian złożonego przez partnera, że „nie nadała temu projektowi priorytetowego znaczenia na 2014 r.”³².

52

W dwóch przypadkach udzielono zgody na wydłużenie terminu w sytuacji, gdy odpowiedzialność za opóźnienia w realizacji leżała głównie po stronie partnerów. W tych przypadkach Komisja nie zdecydowała się na odzyskanie części finansowania ani na przesunięcie środków na rzecz innych projektów (zob. pkt 48). Zamiast tego dała ona partnerom możliwość zrealizowania projektu w możliwie największym zakresie, a tym samym zapewniła, by beneficjenci otrzymali pomoc. Niemniej jednak wydłużenie trwania projektu nie było uwarunkowane w pierwszej kolejności priorytetowymi potrzebami czy trudną sytuacją ludności.

Dowody świadczące o tym, jakie działania podejmuje się w celu powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju, są ograniczone

53

Powiązanie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju oraz lepsze skoordynowanie działań na rzecz rozwoju z działaniami w ramach pomocy humanitarnej stanowią priorytety w strategii Komisji. Niemniej nie zbadano, które programy można by ze sobą powiązać ani jakie działania można by wprowadzić w regionie. Nie wspomniano na przykład o możliwości uczestnictwa Komisji w szczegółowym opracowywaniu strategii powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju w zakresie zdrowia, stanowiącej jeden z celów szczegółowych w dziedzinie sektora ochrony zdrowia, który stanowi jeden z głównych sektorów w krajowym programie orientacyjnym w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju na lata 2014-2020 dla DR Konga³³.

54

W odniesieniu do okresu objętego kontrolą stwierdzono tylko jeden przykład projektu w zakresie pomocy humanitarnej, który został włączony do programu zdrowia opracowanego w ramach krajowego programu orientacyjnego na lata 2014-2020 dla DR Konga³⁴. W Ugandzie uchodźcom przyznaje się działki gruntu wraz z prawami do uczestnictwa w gospodarce lokalnej³⁵. Z usług wsparcia w ramach pomocy humanitarnej, na przykład z opieki zdrowotnej, korzystała również ludność miejscowa. Tego rodzaju postępowanie to przykład najlepszej praktyki mającej na celu odciążenie społeczności przyjmujących i złagodzenie napięć związanych z przybyciem uchodźców. Niemniej jednak nie stwierdzono przykładów synergii z programami rozwoju. Może to prowadzić do sytuacji, w której pomoc humanitarna zastępować będzie inne trwałe rozwiązania, takie jak repatriacja, osiedlenie się w innym kraju lub integracja lokalna.

55

OCHA, koordynator pomocy humanitarnej na rzecz DR Konga, stwierdziło, że należy włożyć więcej wysiłku w koordynację działań podmiotów świadczących pomoc humanitarną i rozwojową. Kwestia ta została również uznana za priorytet na 2015 r. dla grupy darczyńców pomocy humanitarnej na rzecz DR Konga, zwanej grupą na rzecz dobrej pomocy humanitarnej³⁶. W niedawnym sprawozdaniu Banku Światowego³⁷ znalazło się również następujące zalecenie: „agencje ds. rozwoju powinny wykazać się większym zaangażowaniem w kwestii przesiedleń w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich”.

16Zob. strona internetowa: http://www.inform-index.org/.

17Plan wdrażania pomocy humanitarnej w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich na 2015 r., wersja 4, pkt 4, planowana odpowiedź ECHO, s. 10.

18Początkowy przydział na rzecz regionu Wielkich Jezior Afrykańskich na ten rok zwiększono również o kwotę w wysokości 2 mln euro z powodu napływu ponad 80 tys. obywateli Republiki Środkowoafrykańskiej do DR Konga.

19Większość wniosków o finansowanie składana jest około orientacyjnej daty podanej w pierwszej wersji planu wdrażania pomocy humanitarnej, na ogół pod koniec roku lub na początku roku kolejnego.

201) Dostosowanie do konkretnych potrzeb związanych z płcią i wiekiem. 2) Włączenie działań na rzecz odporności poprzez wskazanie możliwości ograniczenia potencjalnych zagrożeń dla osób poszkodowanych i wzmocnienie źródeł ich utrzymania, z uwzględnieniem zalecenia Komisji pod adresem partnerów na temat zbadania od początku interwencji możliwości uzyskania synergii i komplementarności z podmiotami działającym na rzecz rozwoju i podmiotami krajowymi. 3) Włączenie działań na rzecz ochrony, których celem jest złagodzenie braku bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego osób i grup znajdujących się w sytuacji zagrożenia.

21O niewystarczającej lub niepełnej ocenie projektów jest mowa również w sprawozdaniu z kontroli Służby Audytu Wewnętrznego Komisji na temat umów w sprawie wkładu finansowego zawieranych z organami ONZ i innymi organizacjami międzynarodowymi z dnia 19 czerwca 2014 r.

22Każde odstępstwo należy uzasadnić, tak jak miało to miejsce w przypadku dwóch ze zbadanych przez Trybunał projektów objętych próbą.

23Do momentu zakończenia kontroli nie otrzymano jednego sprawozdania końcowego.

24W jednym przypadku DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności nie dotrzymała terminu dotyczącego przeglądu sprawozdań końcowych i nie mogła zwrócić się z prośbą o informacje.

25„Wsparcie żywnościowe dla uchodźców w północnozachodniej Tanzanii” oraz „Zarządzanie obiektami powstałymi samorzutnie i ich koordynacja w DR Konga”.

26W przypadku 20 zbadanych projektów przeprowadzono łącznie 33 wizyty w terenie. W odniesieniu do dziewięciu z nich w sprawozdaniu z monitorowania zamieszczono zwięzłe komentarze.

27W jednym przypadku rezultaty były niezadowalające.

28W 2015 r. sytuacja taka dotyczyła co najmniej dwóch partnerów.

29Na przykład w procesie wyboru wniosków na 2015 r. jedną z przyczyn, dla których DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności odrzuciła trzy wnioski o finansowanie, były problemy z realizacją poprzednio sfinansowanych projektów stwierdzone podczas monitorowania przez tę dyrekcję.

30Umowa obejmuje również usługi transportu lotniczego ładunków oraz usługi na rzecz podmiotów świadczących pomoc humanitarną w Kenii i w razie potrzeby w innych lokalizacjach (Mali, Czad itd.).

3110 z 20 projektów. Nie uwzględniono przypadków zwiększenia budżetu związanych z niedoborem środków na płatności w 2014 r. Wszystkie przypadki wydłużenia terminu zostały sformalizowane w formie zmian w umowach.

32Projekt nr 6. Wyciąg z oceny wniosku partnera o wprowadzenie zmian przeprowadzonej przez asystenta technicznego DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności w terenie.

33Zob. krajowy program orientacyjny na lata 2014-2020, s. 10-12.

34Z planu wdrażania pomocy humanitarnej na 2015 r. wynika, że w 2014 r. Komisja wciąż finansowała projekt ze środków pomocy humanitarnej aż do czasu sfinalizowania umowy o finansowaniu pomocy rozwojowej.

35W innych częściach kraju Uganda przyjmuje również uchodźców z Sudanu Południowego i Republiki Środkowoafrykańskiej, co jednak nie weszło w zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał. Tym samym uwagi Trybunału odnoszą się wyłącznie do osiedli dla uchodźców kongijskich.

36Więcej informacji na stronie internetowej: http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, zob. s. 11.

Wnioski i zalecenia

56

Sposób, w jaki Komisja zarządzała pomocą humanitarną na rzecz ludności dotkniętej skutkami konfliktów w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich, był co do zasady skuteczny. Przeprowadzona została szczegółowa ocena potrzeb, a w przyjętym podejściu w wystarczającym stopniu uwzględniono elastyczność konieczną do reagowania na gwałtownie zmieniające się warunki na obszarach objętych konfliktami. Na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, takich jak następstwa kryzysu w Burundi, dostępne były dodatkowe środki. W ramach zbadanych projektów udało się w większości przypadków odpowiedzieć na najpilniejsze potrzeby.

57

Stwierdzono szereg niedociągnięć, a niektóre z nich były związane z brakiem wystarczającej przejrzystości na kluczowych etapach cyklu życia projektów. System informacyjny na potrzeby zarządzania projektami, za którego utrzymanie odpowiada Komisja, zapewnia wprawdzie użyteczne dane na temat cyklu życia projektów, ale w niektórych obszarach nie spełnia on wymogów informacyjnych.

58

Główne priorytety dla regionu zostały określone na podstawie przeprowadzonych ocen potrzeb. Priorytety te posłużyły za podstawę przydziału środków. Niemniej nie dało się ustalić, czy wybrane projekty były realizowane na priorytetowych obszarach, ponieważ dalsza hierarchizacja nie została udokumentowana. Ponadto nie ma wystarczających dowodów, by wykazać, że przy zatwierdzaniu wniosków projektowych zastosowano wszystkie istotne kryteria i zasady ogólne, ponieważ proces ten nie został udokumentowany w przejrzysty sposób. System nie zapewnił informacji, które w dostatecznym stopniu pozwoliłyby ocenić i porównać mocne strony projektów, a także stwierdzić, czy wybrane zostały najodpowiedniejsze projekty.

Zalecenie 1
Komisja powinna zapewnić większą przejrzystość procedury wyboru

Główne etapy procesu wyboru powinny być jasno udokumentowane, aby wykazać, że wybrano najodpowiedniejsze projekty, i aby zapewnić przejrzystość tego procesu. Zalecenie to należy zrealizować przed rozpoczęciem kolejnego procesu wyboru.

59

Co więcej, nie przeanalizowano budżetów towarzyszących wnioskom projektowym pod kątem ich racjonalności kosztowej. W niektórych przypadkach można było wręcz stwierdzić, że przedstawiony budżet był nieodpowiedni nawet bez przeprowadzania oceny. Brak analizy racjonalności kosztowej nie tylko pociąga za sobą negatywne skutki na etapie zatwierdzenia projektu, ale sprawia też, że analiza kosztów przeprowadzana na potrzeby kontroli na dalszych etapach może nie być oparta na solidnych podstawach.

Zalecenie 2
Zatwierdzenie wniosków projektowych należy poprzedzić głębszą analizą zawartych w nich kosztów

Komisja powinna zwracać większą uwagę na koszty proponowane we wnioskach projektowych i oceniać je każdorazowo pod względem racjonalności. W związku z tym Komisja powinna nalegać, by partnerzy przedkładali informacje na temat budżetu niezbędne w celu przeprowadzenia analizy. Można by opracować krótką listę kontrolną, która posłużyłaby za dowód zgodności z tymi aspektami kontroli. Zalecenie to należy zrealizować przed rozpoczęciem kolejnego procesu wyboru.

60

Zważywszy na charakter podejmowanych działań, wprowadzone ramy monitorowania są zadowalające, ponieważ uwzględniają one zarówno potrzeby DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności w zakresie informacji, jak i wymóg minimalizowania obciążeń administracyjnych. Niemniej informacje przedstawiane przez partnerów w sprawozdaniach okresowych i końcowych otrzymywano często z opóźnieniem, co ograniczało zdolność Komisji do szybkiego reagowania na zgłaszane w nich problemy i do wyciągania wniosków na potrzeby przyszłego planowania. Choć istniały przesłanki wskazujące, że w niektórych przypadkach podjęto działania następcze, nie zapewniono, by miało to miejsce zawsze, ponieważ nie dokumentowano systematycznie problemów ani podjętych w ich następstwie działań. Istotną cechą monitorowania jest obecność urzędników terenowych na miejscu, co zapewnia wzajemne korzyści partnerom i Komisji. Niemniej jednak w niektórych przypadkach w sprawozdawczości urzędników terenowych nie zostały zidentyfikowane główne problemy. Ogólnie monitorowanie jest właściwe, ale konieczne są bardziej kompleksowe działania następcze.

Zalecenie 3
Komisja powinna przedstawić jasne informacje na temat tego, w jakim stopniu rozwiązano problemy, w przypadku których należało podjąć działania następcze

Do końca tego roku w dokumentach zarządczych dotyczących poszczególnych projektów należy wprowadzić konieczne zmiany, by jasno wynikało z nich, jakie problemy wymagają dalszych działań i jakie działania zostały z związku z nimi podjęte.

Zalecenie 4
Lepsza sprawozdawczość partnerów i urzędników terenowych powinna umożliwiać podejmowanie natychmiastowych działań

Należy stale przypominać partnerom o obowiązku składania wyczerpujących i terminowych sprawozdań. Komisja powinna wprowadzić listę kontrolną dla swoich pracowników na potrzeby wizyt w terenie, tak aby w ich trakcie uwzględniane były główne problemy. Zalecenie to należy zrealizować przed końcem tego roku.

61

Nie dokonano oceny ogólnej realizacji planu wdrażania pomocy humanitarnej. W konsekwencji nie wskazano, jakie wnioski można by wyciągnąć na przyszłość na podstawie mocnych i słabych stron tego planu. Ponadto tego rodzaju ocena zapewniłaby użyteczne informacje zbiorcze do celów zarządczych. Stwierdzono również, że w ostatnich latach nie przeprowadzono oceny dotyczącej regionu Wielkich Jezior Afrykańskich.

Zalecenie 5
Komisja powinna wprowadzić ogólny system sprawozdawczości na temat realizacji planu wdrażania pomocy humanitarnej

Komisja powinna wprowadzić system sprawozdawczości na poziomie planu wdrażania pomocy humanitarnej, w którym uwzględnione zostaną: główne produkty i wyniki, najważniejsze wyciągnięte wnioski oraz przykłady najlepszych praktyk do zastosowania w planach na kolejne lata. Komisja powinna też zająć się kwestiami strategicznymi, takimi jak kwestia podejścia, które należy przyjąć w sytuacji przedłużającego się kryzysu.

62

Co do zasady rezultaty osiągnięte w ramach zbadanych projektów objętych próbą były zadowalające. Niemniej jednak jeden z partnerów wykorzystał większość środków z budżetu, mimo że osiągnął jedynie niewielką część planowanych rezultatów. W kilku przypadkach nie przedstawiono jasnego uzasadnienia wydłużenia terminu lub przyznania dodatkowych środków. Jeśli chodzi o ocenę rezultatów dokonaną przez Komisję, w niektórych przypadkach na podstawie dostępnych informacji nie dało się ustalić, w jaki sposób wyciągnęła ona wnioski.

Zalecenie 6
Komisja powinna ustanowić jasne powiązanie między rezultatami osiągniętymi w ramach projektu a oceną wykorzystaną jako podstawa płatności

Komisja powinna lepiej opracować, ustrukturyzować i udokumentować ocenę działań, które zostały osiągnięte jedynie częściowo, a przed zatwierdzeniem płatności końcowej powinna ustalić jasne powiązanie między uzyskanymi rezultatami a ogólnym wnioskiem na temat powodzenia projektu. Zalecenie to należy zrealizować na jak najwcześniejszym etapie.

Zalecenie 7
Zgoda na wydłużenie terminu realizacji projektu i przyznanie dodatkowych środków powinny być jasno uzasadnione

Komisja powinna przedstawiać jasne uzasadnienie przyznania partnerom dodatkowych środków i udzielenia zgody na wydłużenie terminu realizacji, a także stanowczo reagować na wszystkie przypadki uzyskania wyników poniżej oczekiwań. Zalecenie to należy zrealizować w odniesieniu do wszystkich przyszłych wniosków o wydłużenie terminu.

63

Komisja deklaruje wprawdzie, że łączenie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju to element przyjętej przez nią polityki, lecz nie ma wielu dowodów wskazujących na to, jak polityka ta jest realizowana. W praktyce istnieje duże prawdopodobieństwo, że pomoc humanitarna będzie świadczona w przypadkach, w których bardziej stosowne wydawałyby się inne trwałe rozwiązania, takie jak repatriacja, osiedlenie się w innym kraju lub integracja lokalna.

Zalecenie 8
Komisja powinna nadać priorytetowe znaczenie łączeniu pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju

Należy wykorzystać wszystkie dostępne możliwości w celu połączenia obszarów pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju. Oznacza to nadanie temu zaleceniu wysokiego priorytetu podczas głównych etapów procesu planowania.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 10 maja 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Mapa regionu Wielkich Jezior Afrykańskich

Załącznik II

Uchodźcy z DR Konga – stan na początek 2016 r.

Źródło: http://data.unhcr.org/drc/regional.php.

Załącznik III

Mapa dotycząca uchodźców z Burundi – stan na dzień 26 stycznia 2016 r.

©UNHCR, sekcja kartograficzna ONZ (UNCS), autor: regionalne centrum usług UNHCR w Nairobi.
Źródło: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (zob. sekcja „Maps”).

Załącznik IV

Wykaz skontrolowanych projektów

a)Kontynuacja w ramach projektu regionalnego.

b)Projekt kontynuowany, ale od 2015 r. z innym partnerem; partner wdrażający pozostaje bez zmian.

 Płatność końcowa nie została jeszcze dokonana; podano kwotę wstępną.

Załącznik V

Zbadane sprawozdania okresowe i końcowe

Załącznik VI

Zmiany w skontrolowanych projektach

 Wzrost budżetu związany z niedoborem środków na płatności w 2014 r.

 Wydłużenie trwania projektu w przypadku, gdy pod koniec jego realizacji wciąż dostępne były środki

 Wzrost budżetu związany z nowymi/dodatkowymi potrzebami

 Projekty, w przypadku których zwiększono dofinansowanie lub wydłużono ich trwanie

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V

Dodatkowe dokumenty formalne dotyczące zgodności z obowiązkowymi kryteriami mogłyby być przydatne. Niemniej priorytety geograficzne są dostosowywane na bieżąco dzięki uczestnictwu pracowników terenowych Komisji w forach koordynacji pomocy humanitarnej i cotygodniowym pisemnym doniesieniom na temat aktualnej sytuacji humanitarnej. Komisja analizuje ponadto, czy ogólna struktura budżetu jest racjonalna i kompletna oraz czy jest spójna z proponowanymi działaniami.

VI

Ze względu na cały system kanałów komunikacji i narzędzia monitorowania wprowadzone przez Komisję nie można ustalić żadnego systematycznego związku między złożeniem sprawozdania z opóźnieniem a późnym zidentyfikowaniem problemów.

VII

Jeżeli chodzi o uzasadnienie wydłużenia terminów realizacji i przyznania dodatkowych środków, Komisja wskazuje, że w odniesieniu do każdej zmiany projektu FichOp¹ zawiera uzasadnienie wydłużenia terminu realizacji projektu zgodnie z mającymi zastosowanie procedurami.

VIII

Chociaż uznaje się, że kwestia ta pozostaje priorytetem, ograniczenia związane z wdrożeniem powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju w Demokratycznej Republice Konga są znaczące i muszą zostać zauważone. Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DEVCO) oraz Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO) ściśle współpracują nad zapewnieniem powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju oraz nad wymianą informacji dotyczących sytuacji humanitarnej na poszczególnych obszarach, czego rezultatem jest na przykład program opieki zdrowotnej w ramach powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju w DR Konga na potrzeby 11. EFR.

Uwagi

17

Od 2016 r. edukacja w sytuacjach nadzwyczajnych jest priorytetem interwencji w zakresie pomocy humanitarnej na całym świecie – przeznacza się na nią 4% całkowitego budżetu.

Niedostateczna przejrzystość na etapie wyboru projektów

Komisja jest zdania, że problemem jest raczej niedostateczna formalna dokumentacja niż niedostateczna przejrzystość.

26

Priorytety geograficzne są dostosowywane na bieżąco dzięki uczestnictwu naszych pracowników terenowych we wszystkich forach koordynacji pomocy humanitarnej. Ponadto opracowywane są cotygodniowe pisemne doniesienia na temat aktualnej sytuacji humanitarnej, które dostarczają najnowszych informacji na temat bieżącej sytuacji na potrzeby programowania.

Biorąc pod uwagę obecność Komisji w terenie, ścisłą współpracę z innymi podmiotami oraz jasne kryteria wejścia dotyczące interwencji Komisji (przesiedlanie ludności w rezultacie konfliktu zbrojnego skutkuje powstaniem pilnych potrzeb humanitarnych), nie ma wątpliwości, że wybrane projekty dotyczą obszarów priorytetowych. Nie wybiera się jednak systematycznie wszystkich projektów złożonych w ramach obszaru priorytetowego, jeżeli którekolwiek z pozostałych kryteriów obowiązkowych nie są spełnione lub z powodu braku środków finansowych.

Ponadto Komisja coraz częściej wybiera partnerów, aby zapewnić gotowość i reagowanie w sytuacjach nadzwyczajnych na szeroko zdefiniowanych obszarach geograficznych w celu uwzględnienia wszystkich obszarów „punktów zapalnych”, które powstają na wschodzie DR Konga w ciągu roku.

29

Wytyczne dotyczące FichOp, zatwierdzone przez kierownictwo w marcu 2016 r., zawierają wskazówki dotyczące analizy złożonych wniosków, tak aby uzasadnić wyciągnięte wnioski, które znajdą się w sprawozdaniu.

W odniesieniu do ogólnych zasad, które nie były systematycznie oceniane, Komisja podkreśla, że wskaźniki dotyczące płci i wieku/odporności zostały wprowadzone dopiero niedawno i są obowiązkowe odpowiednio od lipca 2014 r. i stycznia 2015 r. Próba dobrana przez Trybunał (wszystkie projekty z wyjątkiem jednego rozpoczętego przed dniem 1 lipca 2014 r.) odnosi się jednak do okresu, w którym wskaźniki te nie były jeszcze ustanowione.

Jeżeli chodzi o ochronę, w zaledwie niewielu przypadkach elementu tego nie oceniono wyraźnie w ocenie wniosku.

30

Jeżeli chodzi o poziom szczegółowości informacji na temat budżetów przedstawionych wraz z wnioskami o finansowanie, Komisja jest zdania, że poziom szczegółowości informacji na temat budżetu przedstawionych przez partnerów jest wystarczający do oceny racjonalności proponowanych kosztów. Poziom szczegółowości jest określony w Warunkach ogólnych oraz w wytycznych do umowy ramowej o partnerstwie, jak również w ramowej umowie finansowo-administracyjnej.

Komisja analizuje między innymi ogólną strukturę budżetu i sprawdza czy jest on spójny z proponowanym działaniem. Służby Komisji analizują racjonalność i kompletność budżetu (i jego podziału) oraz jego spójność z proponowanymi działaniami, stosując historyczne wartości odniesienia, jeżeli są dostępne, lub informacje o rynku lokalnym.

31

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 30 powyżej.

33 b)

Komisja pragnie dodać, że niemalże połowa skontrolowanych projektów została objęta monitorowaniem dwukrotnie.

36

Złożenie sprawozdań okresowych z opóźnieniem nie ogranicza systematycznie zdolności Komisji do rozwiązania ewentualnych zidentyfikowanych problemów. Co więcej, jak wynika również z innych kanałów komunikacji i narzędzi monitorowania, nie można ustalić żadnego systematycznego związku między złożeniem sprawozdania z opóźnieniem a rozwiązaniem problemów, które można zidentyfikować jeszcze przed przyjęciem sprawozdań okresowych.

Komisja ustanowiła ogólne ramy monitorowania, które obejmują wizyty w terenie. Takie regularne wizyty w terenie przeprowadzane przez ekspertów ds. pomocy humanitarnej stanowią najważniejsze narzędzie służące do oceny, czy oczekiwane działania/rezultaty są efektywnie realizowane zgodnie z planami (praktyczna weryfikacja). Tego rodzaju wizyty uzupełnia ciągły dialog z partnerami prowadzony na szczeblu terenowym. Dzięki tej obecności w terenie wszelkie problemy są szybko identyfikowane, a działania następcze podejmuje się we współpracy z partnerem.

39

Dane finansowe nie zawsze są dostępne na szczeblu terenowym w trakcie wizyt w terenie prowadzonych przez pracowników Komisji. Wyjaśnia to, dlaczego „realizacja finansowa” nie jest w większości przypadków odnotowana w FichOp. Komisja zastanowi się nad sposobem rozwiązania tej kwestii.

Ramka 3 – Przykłady, w przypadku których w sprawozdaniach z wizyt w terenie zaniechano analizy wpływu wykrytych problemów

W przypadku projektu dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego realizowanego przez ONZ z udziałem wielu darczyńców w prowincji Katanga monitorowanie budżetu działania odbywa się na szczeblu krajowym, a nie na szczeblu prowincji. Przez cały rok ONZ występuje z apelami o przekazywanie środków finansowych. Wkłady pochodzące od innych darczyńców wpływają przez cały rok, a ich wysokość ciągle się zmienia, więc dopiero na koniec roku, gdy wszystkie wkłady zostaną zarejestrowane, partner może podzielić całkowity budżet działania. Z tego względu dane finansowe nie były dostępne w trakcie wizyty w terenie przeprowadzanej przez pracowników Komisji i dlatego też wyciągnięcie jakiegokolwiek wniosku w odniesieniu do tego aspektu nie było możliwe.

Ponadto w ramach działania z udziałem wielu darczyńców mają zastosowanie postanowienia ramowej umowy finansowo-administracyjnej. W takich przypadkach całkowite koszty kwalifikowalne działania, o których mowa w Warunkach szczegółowych, uwzględnia się jako wartość szacunkową, która może się zmieniać w trakcie wdrażania działania, tj. jeżeli oczekiwany wkład od innych darczyńców nie zostanie wniesiony. Zmiany w całkowitym budżecie działania same w sobie nie powodują zmiany wysokości wkładu Komisji. Z tego względu partner nie poinformował formalnie Komisji o zmianach w całkowitym budżecie działania i nie był zobowiązany do przedstawienia wniosku w sprawie zmiany. W przypadku działań z udziałem wielu darczyńców, w tym organizacji międzynarodowych lub organów ONZ, partner może jednostronnie zaktualizować wartości liczbowe na kolejnym etapie sprawozdawczym, aby odzwierciedlić zmianę w budżecie.

40

Obecna strategia kontroli wygasła z końcem 2015 r., a nowa strategia kontroli na lata 2016–2020 (w tym nowa metodyka doboru próby) jest w trakcie zatwierdzania przez kadrę kierowniczą wyższego szczebla DG ECHO. Istotnie nowa metodyka ma na celu osiągnięcie większej synergii z ramami monitorowania, w szczególności przez uwzględnienie analizy ryzyka dotyczącej partnerów i działań przeprowadzanej przez jednostki operacyjne.

42

Na 2016 r. zaplanowano ocenę dotyczącą DR Konga, lecz w rezultacie prowadzonej kontroli wykonania zadań przestała ona mieć charakter priorytetowy. Prawdopodobnie zostanie ona dodana do programu oceny w 2017 r.

44

Jest to ewidentnie kwestia wymagająca wprowadzenia pewnych dostosowań w obowiązującym systemie informacyjnym (APPEL); Komisja zbada możliwości usunięcia tego niedociągnięcia.

47

Wytyczne dotyczące FichOp, zatwierdzone przez Komisję w marcu 2016 r., istotnie powinny przyczynić się do poprawy spójności, jeżeli chodzi o poziom szczegółowości informacji zawartych w ocenie.

48

Procedura obniżenia wysokości wkładu finansowego Komisji, jeśli realizacja projektu jest niewystarczająca, częściowa lub opóźniona, jest rzadko stosowana.

Precyzyjna i dokładna ocena tego, czy niezadowalające rezultaty są konsekwencją słabych wyników, czy też są uwarunkowane innymi czynnikami (zmiana kontekstu, brak dostępu, bezpieczeństwo i ograniczenia logistyczne), stanowi wyzwanie.

Zgodnie z postanowieniami nowej umowy ramowej o partnerstwie z 2014 r. Komisja może obniżyć wysokość dotacji, jeżeli działanie nie jest realizowane lub jest realizowane w sposób niewystarczający, częściowo lub z opóźnieniem. Komisja wzmocniła i sprecyzowała procedury wewnętrzne, aby zagwarantować, żeby każde obniżenie było prawnie uzasadnione i proporcjonalne do powagi i zakresu niedociągnięcia. Jeżeli wyniki nie zostaną osiągnięte, zatwierdzona korekta określona przez subdelegowanego urzędnika zatwierdzającego obejmuje załącznik uzasadniający ograniczenie wkładu finansowego z uwagi na uzyskanie wyników poniżej oczekiwań lub uzasadnienie oparte na argumentach dotyczących działania „siły wyższej”.

Istnieje jednak bardzo małe ryzyko, że zastosowanie procedury obniżania wkładu za uzyskanie wyników poniżej oczekiwań może skutkować utratą przewidzianych w budżecie środków, ponieważ potencjalnie uwolnione środki można udostępnić na rzecz innych projektów w ramach okresu realizacji powiązanego planu wdrażania pomocy humanitarnej (24 miesiące). O zdolności do ponownego wykorzystania środków, jakie mogą zostać uwolnione, świadczy wskaźnik wykorzystania środków przez DG ECHO, który od lat utrzymuje się stale na poziomie około 98%.

Ramka 5 – Zarządzanie obiektami powstałymi samorzutnie i ich koordynacja w DR Konga (projekt nr 18)

Kwotę 57 300 EUR obliczono na podstawie łącznych kosztów osiągnięcia rezultatu nr 3 (572 998 EUR), który to rezultat osiągnięto częściowo z powodu opóźnienia we wdrażaniu. Poza potrąceniem kosztów niekwalifikowalnych Komisja zastosowała wskaźnik obniżenia wkładu na poziomie 10% z uwagi na uzyskanie wyników poniżej oczekiwań.

Co więcej, w kolejnym roku ponownie podpisano umowę z tym partnerem, ponieważ jest on zatwierdzonym partnerem w zakresie koordynacji obozów i zarządzania nimi na szczeblu krajowym, co sprawia że jest on kluczowym partnerem w rozwiązywaniu problemów dotyczących przesiedleń ludności na obszarach objętych konfliktami. Komisja podjęła jednak decyzję o ograniczeniu swojego wkładu, otrzymując zarazem pewne wsparcie ze względów strategicznych.

51

Fakt, iż liczba spraw związanych z uchodźcami znacznie się zmniejszyła na przestrzeni lat (z 250 000 do mniej niż 70 000 osób), skłonił Komisję do zracjonalizowania wsparcia udzielanego za pośrednictwem agencji prowadzącej (spadek liczby spraw skutkujący spadkiem liczby partnerów, którym przekazano finansowanie).

Ponieważ jednak wsparcie Komisji zostało już udzielone partnerowi w ramach tego działania na kilka lat, pożądana była strategia płynnego wyjścia/przekazania z udziałem agencji prowadzącej w celu ograniczenia potencjalnego negatywnego wpływu na beneficjentów (zapewnienia ciągłości podstawowych usług opieki zdrowotnej). W tym sensie, wykorzystując dostępne środki finansowe, udzielono zgody na zmianę, która polegała na wydłużeniu okresu obowiązywania umowy o kolejne 6 miesięcy i przyznaniu dodatkowego finansowania w wysokości 450 000 EUR w ramach planu wdrażania pomocy humanitarnej z 2013 r.

52

Wydłużenie okresu realizacji wspomnianego działania było uwarunkowane w pierwszej kolejności priorytetowymi potrzebami oraz trudną sytuacją ludności. Czynniki przemawiające za udzieleniem zgody na takie wydłużenia zawsze są związane z potrzebami beneficjentów – zapewniając dodatkowy czas partnerowi, Komisja wyraźnie uznała za priorytet zaspokojenie pilnych potrzeb beneficjentów. Zdecydowanie się na odzyskanie środków lub na przesunięcie ich na rzecz innych projektów zajęłoby zbyt dużo czasu i oznaczałoby niezaspokojenie bieżących potrzeb. Uznano ten wariant za nierealistyczny.

53

Dyrekcje generalne Komisji ds. pomocy humanitarnej oraz rozwoju ściśle współpracują w zakresie badania wszystkich możliwych wariantów zapewnienia powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju i co do zasady wymieniają informacje dotyczące sytuacji humanitarnej na poszczególnych obszarach DR Konga. Kwestia ta pozostaje priorytetem na szczeblu Komisji, lecz w przypadku DR Konga istnieją znaczące ograniczenia związane z wdrożeniem powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju.

Jeżeli chodzi o DR Konga, prace rozwojowe Komisji są prowadzone w duchu umowy z Kotonu, przy czym rząd DR Konga odgrywa główną rolę i określa priorytety. Jedynym sektorem priorytetowym o teoretycznym potencjalnym powiązaniu z pomocą humanitarną Komisji jest sektor opieki zdrowotnej. Rząd realizuję politykę kierowania pomocy rozwojowej i dwustronnej do obszarów zaniedbanych na terenach nieobjętych konfliktem, ponieważ można odnieść wrażenie, że zostały one porzucone przez podmioty międzynarodowe w porównaniu z dotkniętymi konfliktem obszarami na wchodzie kraju. Koncentrowanie się na tych obszarach jest naturalną reakcją z punktu widzenia podmiotów zapewniających pomoc rozwojową i organów krajowych, ponieważ zapewniają one stabilność i bezpieczeństwo i nie stwarzają ryzyka związanego z zaniechaniem realizacji projektów z powodu przemocy. Istnieje zatem większe prawdopodobieństwo, że inwestowanie w stabilne obszary wywrze jakiś wpływ na ograniczanie ubóstwa. Ponadto objęte konfliktem obszary na wschodzie (gdzie koncentruje się pomoc humanitarna Komisji) są postrzegane – i słusznie – jako czerpiące korzyści z obecności wielu podmiotów niosących pomoc humanitarną (organizacji pozarządowych), podczas gdy w pozostałej części kraju funkcjonuje bardzo mało organizacji zajmujących się problemami strukturalnymi i trwałym ubóstwem. Nie można oczekiwać od Komisji, że zapoczątkuje dyskusje na temat powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju na tych obszarach, na których istnieje średnioterminowe ryzyko, że realizacja projektów zostanie zaniechana lub poważnie utrudniona ze względu na sytuację kryzysową. W ciągu ostatnich pięciu lat jedynymi obszarami na wschodzie, w których występowała względna stabilność, były obszary znajdujące się pod kontrolą byłej Bożej Armii Oporu w Haut-Uelé i Bas-Uelé (północna część prowincji Orientale) – jest to dokładnie to miejsce, w którym wynegocjowano pomiędzy służbami Komisji skuteczne powiązanie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju. W pozostałych obszarach wschodniej DR Konga, w których obecna jest pomoc humanitarna Komisji, sytuacja jest nadal niestabilna i trudno jest wskazać na mapie jeden obszar, który byłby wolny od działań grup zbrojnych, zabójstw lub przesiedleń przez ponad jeden rok bez przerwy.

W takiej sytuacji możliwości są z natury rzeczy ograniczone, kiedy jednak zostają spełnione warunki pod względem geograficznym (obszary stają się stabilne) oraz następuje dopasowanie pod względem priorytetów rządowych/sektorów priorytetowych (opieka zdrowotna) i obszarów priorytetowych (Kasaï-Oriental, Lomami, Kasaï Central, Nord-Kivu, Ituri, Haut-Uelé, Kongo Central), zdecydowanie zachęca się do powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju. Scenariusz taki istotnie miał jednokrotnie miejsce w okresie objętym kontrolą (zob. powyżej).

W ostatnim czasie zaangażowanie DG DEVCO i DG ECHO w dyskusje dotyczące przekazania wsparcia na rzecz szpitala Panzi w prowincji Sud-Kivu przyniosło efekty w postaci projektu DG DEVCO o wartości 3 mln EUR (finansowanego w ramach programu „Globalne dobra publiczne i wyzwania o skali światowej”). Działanie to będzie miało na celu dostosowanie ośrodka do standardów szpitali ogólnych otrzymujących wsparcie z krajowego programu opieki zdrowotnej w ramach EFR, aby umożliwić potencjalne objęcie go tym programem w przyszłości.

Inne inicjatywy w zakresie powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju są realizowane na obszarach wolnych od konfliktów (w odniesieniu do braku bezpieczeństwa żywnościowego w prowincjach Kasaï oraz w sektorach opieki zdrowotnej i gospodarki wodnej na obszarach dotkniętych cholerą).

54

Biorąc pod uwagę sytuację panującą we wschodniej DR Konga, w szczególności pod względem bezpieczeństwa, wdrożenie więcej niż jednego projektu w zakresie powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (opieka zdrowotna) nie było dotychczas możliwe. Komisja będzie jednak nadal korzystała z każdej nadarzającej się okazji do powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (na przykład: inicjatywa w prowincji Sud-Kivu w celu wsparcia szpitala Panzi lub misja w prowincji Nord-Kivu rozważana przez delegaturę Unii w DR Konga). Komisja zatrudniła specjalistę ds. opieki zdrowotnej, aby w dalszym ciągu badać wszelkie możliwości powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju.

Jeżeli chodzi o Ugandę, Komisja wskazuje, że rząd Ugandy opracował plan rozwoju, który obejmuje uchodźców i w którym przewidziano współpracę pomiędzy podmiotami świadczącymi pomoc humanitarną i rozwojową w zakresie analizowania długoterminowych rozwiązań na rzecz uchodźców z udziałem społeczności przyjmujących.

55

Fakt, że kwestia ta nie została jeszcze rozwiązana i powraca co roku jako priorytet, sugeruje, iż istnieje szereg przeszkód/wyzwań, które to uniemożliwiają.

Kilka pokoleń doświadczonych specjalistów w zakresie pomocy humanitarnej i rozwojowej podejmowało próby rozwiązania tego problemu, jednak bez większego powodzenia. Nawet MONUSCO, wraz ze specjalną Jednostką ds. Stabilizacji, przez ostatnie dwa lata opracowywała plany i organizowała spotkania poświęcone „stabilizacji” obszarów wyzwolonych po stłumieniu rebelii M23 i nadal nie jest w stanie przedstawić jednego projektu, nie mówiąc już o tym, że obszary zajęte podczas rebelii M23 należą dzisiaj do najniebezpieczniejszych miejsc dla pracowników podmiotów świadczących pomoc humanitarną (a dla podmiotów świadczących pomoc rozwojową, w przypadku których próg podejmowania ryzyka jest niższy, są nawet jeszcze mniej odpowiednim polem do działania).

Podstawowe problemy, które blokują postępy w zakresie powiązania pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju, pokrywają się z problemami zidentyfikowanymi przez różne służby Komisji; sytuacja konfliktu, braku bezpieczeństwa i przesiedlania ludności nie przyczynia się do podejmowania działań rozwojowych. Powiązanie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione zostaną minimalne warunki; natomiast na obszarach objętych konfliktem, na których działa DG ECHO, warunki takie nie istnieją.

Wnioski i zalecenia

57

Komisja jest zdania, że problemem jest raczej niedostateczna formalna dokumentacja niż niedostateczna przejrzystość.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie. Jej zdaniem problemem jest raczej niedostateczna formalna dokumentacja niż niedostateczna przejrzystość.

Komisja podjęła już działania w tym zakresie i przyjęła wytyczne dotyczące FichOp w marcu 2016 r. Opracowany zostanie również program ciągłych szkoleń, aby pracownicy mogli zapoznać się z tymi wytycznymi i byli w stanie się do nich stosować.

59

Poziom szczegółowości informacji na temat budżetów przedstawianych przez partnerów jest określony w Warunkach ogólnych oraz w wytycznych do umowy ramowej o partnerstwie. Taki poziom szczegółowości uznaje się za wystarczający do oceny racjonalności proponowanych kosztów. Zwiększanie poziomu szczegółowości informacji nie przyniosłoby żadnej faktycznej wartości dodanej.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Z jednej strony Komisja zauważa, że budżet, zgodnie z definicją zawartą w Warunkach ogólnych oraz w wytycznych dla partnerów w ramach umowy ramowej o partnerstwie i ramowej umowy finansowo-administracyjnej, jest wystarczająco szczegółowy, aby umożliwiać ocenę racjonalności kosztów niezbędnych do osiągnięcia rezultatów. Służby Komisji analizują już racjonalność, kompletność i spójność budżetu (oraz jego podziału) z proponowanymi działaniami, stosując historyczne wartości odniesienia, jeżeli są dostępne, lub informacje o rynku lokalnym.

Z drugiej strony potrzebna może być lista kontrolna w celu udokumentowania tej analizy lub krótkie wytyczne dotyczące oceny.

60

Przekazywanie informacji przez partnerów z opóźnieniem nie ogranicza systematycznie zdolności Komisji do szybkiego reagowania na zgłaszane problemy i do wyciągania wniosków na potrzeby przyszłego planowania. Ze względu na ramy komunikacji i monitorowania ustanowione przez Komisję z jej partnerami nie można ustalić żadnego systematycznego związku między złożeniem sprawozdania z opóźnieniem a jakimikolwiek trudnościami we wczesnym zidentyfikowaniu problemów. Regularne wizyty w terenie przeprowadzane przez pracowników Komisji stanowią narzędzie służące do oceny, czy oczekiwane działania/rezultaty są efektywnie realizowane zgodnie z planami (praktyczna weryfikacja). Tego rodzaju wizyty uzupełnia ciągły dialog z partnerami prowadzony na szczeblu terenowym.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie i zbada sposoby poprawy systemu sprawozdawczości wewnętrznej w tym zakresie.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje zalecenie, że wizyty monitorujące powinny skutkować systematyczną oceną głównych problemów. Wytyczne dotyczące FichOp, które zostały wprowadzone w marcu 2016 r., zawierają sekcję poświęconą monitorowaniu, która obejmuje wskazówki dla pracowników Komisji przeprowadzających wizyty monitorujące. Przewiduje się organizowanie sesji szkoleniowych w celu promowania i zapewnienia systematycznego korzystania z tych wytycznych. Wprowadzenie listy kontrolnej uważa się jednak za zbędne.

61

Na 2016 r. zaplanowano ocenę dotyczącą DR Konga, lecz w rezultacie prowadzonej kontroli wykonania zadań przestała ona mieć charakter priorytetowy. Prawdopodobnie zostanie ona dodana do programu oceny w 2017 r.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie i zbada możliwości, które pozwoliłyby zrealizować cel zalecenia, przy uwzględnieniu efektywności ogólnej struktury sprawozdawczości.

Zalecenie 6

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje, że podjęła już działania w tym zakresie, kiedy przyjęła wytyczne dotyczące FichOp w marcu 2016 r. Wytyczne dotyczące FichOp istotnie powinny przyczynić się do poprawy spójności, jeżeli chodzi o poziom szczegółowości informacji zawartych w ocenie oraz do ustanowienia wymaganego powiązania między uzyskanymi rezultatami a ogólnym wnioskiem.

Zalecenie 7

Komisja przyznaje, że jasne uzasadnienie przyznania dodatkowych środków i udzielenia zgody na wydłużenie terminu realizacji jest potrzebne. Odpowiednie ramy zostały już tak naprawdę wdrożone. Wszystkie wydłużenia terminu realizacji i dodatkowe środki na projekty są zatwierdzane na podstawie uzasadnienia przedstawianego przez partnera. Ocena uzasadnienia, przeprowadzana przez pracowników terenowych i pracowników w siedzibie głównej, jest ostatecznie rejestrowana w FichOp do celów zatwierdzenia przez kierownictwo.

Zalecenie 8

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące nadania priorytetowego znaczenia powiązaniu pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju oraz dołoży wszelkich starań, aby przełożyć je na konkretne działania.

Chociaż Komisja nadal traktuje ten ogólny cel priorytetowo, specyficzna sytuacja DR Konga sprawia, że osiągnięcie tego celu jest niezmiernie trudne ze względu na przeszkody, których pokonanie jest mało prawdopodobne.

1FichOp (karta operacji, z fr. fiche opérationnelle) jest to narzędzie stosowane przez DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO), które służy do dokumentowania wszystkich głównych aspektów analizy operacyjnej i działań następczych podejmowanych przez ekspertów terenowych, urzędników, asystentów urzędników oraz urzędników ds. finansowych w odniesieniu do działań humanitarnych na wszystkich etapach działania oraz – na późniejszym etapie – do celów statystycznych i na potrzeby ścieżki audytu. Jest o nim mowa w pkt 28 przedmiotowego sprawozdania.

QJ-AB-16-014-PL-E    ISSN 1977-5768

Kontrolerzy stwierdzili, że ogólnie Komisja w skuteczny sposób zarządzała pomocą humanitarną na rzecz ludności dotkniętej skutkami konfliktów w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich.
Finansowanie zostało przydzielone na rzecz właściwie określonych priorytetów, lecz na dalszych etapach, polegających na bardziej szczegółowej hierarchizacji i wyborze projektów, zabrakło wystarczającej przejrzystości. Nie dało się w związku z tym ustalić, czy wybrane zostały najbardziej odpowiednie projekty.
Co do zasady Komisja monitorowała projekty we właściwy sposób, ale mogła lepiej wykorzystać uzyskane informacje. Ponadto, biorąc pod uwagę szczególne wyzwania w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich, w przypadku większości zbadanych projektów uzyskano zadowalające rezultaty.