EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5075-9 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/922988 | QJ-AB-16-014-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-5035-3 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/45761 | QJ-AB-16-014-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5053-7 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/336722 | QJ-AB-16-014-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

Pri akomkoľvek použití alebo reprodukcii tabuľky na s. 36 a mapy na s. 37 je nevyhnutný priamy súhlas od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Udalosť | Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu | 28.4.2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) | 15.3.2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní | 10.5.2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch | 2.6.2016

SK
2016

Č. 15

Osobitná správa

Riadila Komisia účinne
humanitárnu pomoc
poskytnutú obyvateľstvu
postihnutému konfliktom
v oblasti Veľkých jazier
v Afrike?

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila komora III EDA, ktorá je zodpovedná za audit výdavkov v oblastiach vonkajších opatrení. Karel Pinxten, predsedajúci tejto komore, je členom spravodajcom. Pri vypracovaní správy ho podporil Gerard Madden, vedúci jeho kabinetu; Gérald Locatelli a Beatrix Lesiewicz, podpora a kontrola kvality; Myriam Cazzaniga, vedúca úlohy; Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein a Roberto Ruiz Ruiz, audítori.

Zľava doprava: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Obsah

Akronymy a skratky

Zhrnutie

Úvod

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Financovanie vyčlenené na dobre stanovené hlavné priority, ale nedostatočná jasnosť v ďalšej fáze stanovovania priorít

Komisia náležite určila potreby v oblasti Veľkých jazier v Afrike

Reakcia Komisie je primeraná

Nedostatočná transparentnosť vo fáze výberu projektov

Celkovo je monitorovanie Komisiou primerané, hoci získané informácie by bolo možné využiť lepšie

Vo väčšine prípadov Komisia získava náležité informácie o realizácii projektov

Následná kontrola je nedostatočná

Väčšina preskúmaných projektov dosiahla uspokojivé výsledky

Celkovo sú dosiahnuté účinky pozitívne, ale v niektorých prípadoch posúdenie Komisie nie je jasne odôvodnené

Komisia reagovala na zmeny, ale mohla lepšie odôvodniť poskytnuté predĺženie času

Obmedzené dôkazy o tom, čo sa robí na prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Mapa oblasti Veľkých jazier v Afrike
Príloha II | — | Utečenci z KDR na začiatku roka 2016
Príloha III | — | Mapa utečencov z Burundi k 26. januáru 2016
Príloha IV | — | Zoznam preskúmaných projektov
Prílohe V | — | Preskúmané priebežné a záverečné správy
Príloha VI | — | Dodatky k preskúmaným projektom

Odpovede Komisie

Akronymy a skratky

APHP: akčný plán humanitárnej pomoci

ERF: Európsky rozvojový fond

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť

GR ECHO: Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu

GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

KDR: Konžská demokratická republika

LRRD: prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja

MHP: medzinárodné humanitárne právo

MO: medzinárodná organizácia

MVO: mimovládna organizácia

NIP: národný indikatívny program

NP: nepotravinové položky

OCHA: Úrad pre koordináciu humanitárnych záležitostí (agentúra OSN)

OVK: osoby vysídlené v rámci krajiny

PVHP: plán vykonávania humanitárnej pomoci

RNP: rezerva na núdzovú pomoc

VJA: Veľké jazerá v Afrike

Zhrnutie

I

Oblasť Veľkých jazier v Afrike bola v posledných desaťročiach poznačená konfliktmi, ktoré viedli k obrovským presunom obyvateľstva so závažnými humanitárnymi následkami. Komisia financuje humanitárne projekty v tejto oblasti od roku 1994 a pokračuje vo svojom úsilí riešiť následky konfliktov a nepokojov.

II

V súčasnosti je najviac postihnutou oblasťou Konžská demokratická republika približne s 1,6 milióna osôb vysídlených v rámci krajiny. V súčasnosti je asi 437 000 konžských utečencov v susedných krajinách, najmä v Burundi, Rwande, Ugande a Tanzánii. Pre nepokoje v Burundi v roku 2015 sa celkový počet utečencov zvýšil približne o 236 000. Okrem utečencov a vysídlených osôb sa humanitárna pomoc poskytuje aj miestnemu obyvateľstvu, ktoré sa ocitlo v konfliktoch alebo prijíma utečencov a vysídlené osoby.

III

Pomoc pozostáva z poskytovania prístreškov, potravín, zdravotnej starostlivosti a ďalších základných služieb. Pri poskytovaní tejto pomoci Komisia úzko spolupracuje s medzinárodnými mimovládnymi organizáciami, agentúrami Spojených národov a inými medzinárodnými organizáciami. V oblasti Veľkých jazier v Afrike sa v období rokov 2011 – 2015 na humanitárnu pomoc vynaložila suma približne 300 mil. EUR.

IV

Audítori dospeli k záveru, že Komisia riadila humanitárnu pomoc obyvateľstvu postihnutému konfliktom v oblasti Veľkých jazier v Afrike vo všeobecnosti účinne. Vykonané posúdenie potrieb bolo ucelené a pružnosť reagovať rýchlo na meniace sa okolnosti bola zabezpečená. Väčšina preskúmaných projektov uspokojivo reagovala na osobitné výzvy, ktorým sa čelilo. Zistilo sa však niekoľko nedostatkov.

V

Chýbali listinné dôkazy vo fáze určovania zemepisných priorít a pri posudzovaní návrhov projektov. V dôsledku toho nebolo možné určiť, či vybrané projekty spĺňali príslušné kritériá a či boli vybrané najvhodnejšie projekty. Pri posudzovaní výhod návrhov sa nevenovala dostatočná pozornosť ich nákladovej efektívnosti.

VI

Rámec monitorovania bol primeraný vzhľadom na náročné pracovné prostredie. Správy partnerov však boli často predložené neskoro, čo obmedzovalo ich užitočnosť. Skúsenosti zamestnancov Komisie v teréne boli užitočné pre financovaných partnerov, ale podávanie správ z návštev na mieste nebolo dostatočne ucelené. Pre neprimerané zaznamenávanie následnej kontroly vzniknutých problémov nebolo možné zabezpečiť ich uspokojivé vyriešenie. Na všeobecnej úrovni neexistuje podávanie správ o pláne vykonávania humanitárnej pomoci (PVHP) na poskytnutie prehľadu výsledkov a získaných ponaučení.

VII

Výsledky preskúmaných projektov, ktoré sa celkovo dosiahli, boli uspokojivé. Jeden partner však dokázal minúť väčšinu rozpočtu napriek tomu, že dosiahol len malé percento plánovaných výsledkov. V niektorých prípadoch nebolo zjavné odôvodnenie predĺženia času a dodatočných rozpočtov. Pokiaľ ide o vlastné posúdenie výsledkov Komisiou, v niektorých prípadoch nebolo z dostupných informácií jasné, ako dospela k záverom.

VIII

Hoci želanie prepojiť pomoc, obnovu a rozvoj je vo všeobecnosti akceptované Komisiou a ostatnými darcami, je len veľmi málo príkladov, že sa to uplatňuje v praxi. Bez aktívneho sledovania tohto cieľa existuje nebezpečenstvo, že sa zmeškajú príležitosti presunúť sa od humanitárnej pomoci k rozvojovej pomoci.

IX

V bodoch 58 až 63 tejto správy je vyjadrených niekoľko odporúčaní, ktorých cieľom je umožniť Komisii zlepšiť riadenie humanitárnej pomoci v oblasti Veľkých jazier v Afrike a inde.

Úvod

01

Oblasť Veľkých jazier v Afrike (VJA) zahŕňa Burundi, Konžskú demokratickú republiku (KDR), Keňu, Rwandu, Tanzániu a Ugandu (pozri mapu v prílohe I). Táto oblasť bola poznačená jednými z najhorších konfliktov na africkom kontinente v posledných desaťročiach. Vo východnom Kongu ozbrojené skupiny, vrátane konžskej armády, pokračujú v porušovaní ľudských práv, vydieraní, rabovaní sprevádzanom násilnosťami ako znásilneniami, únosmi a násilným odvodom detí. Výsledná humanitárna kríza v Konžskej demokratickej republike (KDR) je jednou z najzložitejších a najzdĺhavejších núdzových situácií vo svete v jednej z jeho najchudobnejších krajín¹. Koncom apríla 2015 prezidentské voľby v Burundi, ktoré sa konali v júli, roztočili špirálu násilia a nepokojov, pre ktoré sa stovky tisícov ľudí vydali na cestu a utiekli z krajiny.

02

Ku koncu roka 2015 bolo v KDR približne 1,6 milióna osôb vysídlených v rámci krajiny a viac než 437 000 konžských utečencov (pozri prílohu II) v susedných krajinách, konkrétne v Burundi, Rwande, Ugande a Tanzánii. Koncom januára 2016 utieklo z krajiny 236 000 Burunďanov, ktorí sú teraz zväčša ubytovaní v utečeneckých táboroch v Rwande a Tanzánii (pozri prílohu III o počte burundských utečencov v jednotlivých krajinách regiónu).

Obrázok 1

Obydlie osôb vysídlených v rámci krajiny v Kibabi – Kishusha, Masisi, Severné Kivu (6 360 ľudí koncom augusta 2015)

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

03

V článku 214 Zmluvy o fungovaní EÚ sa uvádza záväzok EÚ poskytovať humanitárnu pomoc pozostávajúcu z pomoci, záchrany a ochrany obetí prírodných katastrof a katastrof spôsobených ľudskou činnosťou na celom svete. Celkový rámec politiky humanitárnej pomoci je stanovený v Európskom konsenze o humanitárnej pomoci z roku 2008². V tomto politickom dokumente je stanovená vízia EÚ založená na spoločných zásadách, ktorých cieľom je zlepšenie súdržnosti, účinnosti a kvality humanitárnej reakcie.

04

Hlavné ciele (pozri rámček 1) a ustanovenia vykonávania a správy humanitárnej pomoci Komisie sú stanovené v nariadení o humanitárnej pomoci z roku 1996³. Jej pomoc sa zameriava na najzraniteľnejšie obyvateľstvo a je založená na humanitárnych zásadách humanity, neutrality, nestrannosti a nezávislosti. Taktiež poskytuje podporu pri obhajovaní humanitárnych prác a dodržiavaní humanitárnych zásad a medzinárodného humanitárneho práva (MHP).

Rámček 1

Hlavné ciele humanitárnej pomoci Únie⁴:

a)záchrana a zachovanie života počas núdzových situácií a v období bezprostredne po nich, počas prírodných katastrof, ktoré majú za následok veľké straty na životoch, psychické alebo sociálne utrpenie alebo materiálne škody;

b)poskytovanie nevyhnutnej pomoci a úľavy ľuďom postihnutým dlhotrvajúcimi krízami vznikajúcimi (…) predovšetkým tam, kde sa ukáže, že vlastná vláda nie je schopná pomôcť, alebo tam, kde nastane bezvládie;

c)pomoc pri financovaní prepravy pomoci a pri úsilí, ktoré si kladie za cieľ zabezpečiť, aby táto pomoc bola prístupná tým, ktorým je určená (…);

d)realizácia krátkodobých obnovovacích a rekonštrukčných prác (…), berúc pritom, ak je to možné, do úvahy ciele dlhodobého rozvoja;

e)vyrovnať sa s následkami pohybov obyvateľstva (utečencov, ľudí bez domova a navrátilcov) zapríčinených prírodnými katastrofami a katastrofami spôsobenými človekom a dodržiavať schémy, ktoré majú napomôcť repatriácii do krajiny pôvodu (…);

f)zabezpečiť pripravenosť na riziká, ktoré sú spôsobené prírodnými katastrofami alebo porovnateľnými výnimočnými okolnosťami, a používať vhodný rýchly zásahový systém skorého varovania;

g)v súlade so súčasnými medzinárodnými dohodami podporovať civilné operácie na ochranu obetí bojov alebo porovnateľných núdzových situácií.

05

V oblasti VJA sa pôvodný rozpočet⁵, ktorý Komisia vyčlenila na humanitárnu pomoc, pohyboval medzi 52 mil. EUR v roku 2011 a 47 mil. EUR v roku 2015. Suma vynaložená po navýšení financovania z rezervy EÚ na núdzovú pomoc (RNP)⁶ alebo z Európskeho rozvojového fondu (ERF)⁷ dosiahla v priemere 63 mil. EUR ročne (pozri graf 1). Okrem týchto súm Komisia vynaložila ročne asi 1,8 mil. EUR na svoju kanceláriu v KDR a 7 mil. EUR na leteckú dopravu v oblasti VJA⁸.

06

Celosvetové financovanie Komisie ako darcu humanitárnej pomoci sa sprostredkúva prostredníctvom asi 200 partnerov⁹, s ktorými bola podpísaná rámcová dohoda o partnerstve (FPA)¹⁰ na štyri až päť rokov. Týmito partnermi sú medzinárodné mimovládne organizácie (MVO), medzinárodné organizácie (MO)¹¹ alebo agentúry Spojených národov (OSN). V oblasti VJA bolo rozdelenie takéto: 46 % MVO, 7,3 % MO a 46,7 % OSN. Vzhľadom na špecifiká humanitárnej pomoci financované projekty trvajú niekoľko mesiacov až 18 mesiacov.

07

Komisia každoročne rozhoduje o vyčlenení počiatočného rozpočtu na humanitárnu pomoc v celosvetovom rozhodnutí. Navrhované reakcie podľa krízy, krajiny alebo regiónu, ako aj príslušný rozpočet sú podrobne uvedené v plánoch vykonávania humanitárnej pomoci (PVHP) a technickej prílohe (vrátane operačných odporúčaní), ktoré sú stanovené na základe posúdenia potrieb. PVHP slúži ako referenčný rámec pre partnerov pri vypracúvaní ich žiadostí o financovanie.

08

V prípade oblasti VJA je na začiatku roka veľké posúdenie (alebo výber) prijatých žiadostí o financovanie. V priebehu roka sa môžu konať aj ďalšie posúdenia podľa vývoju situácie. Vybrané projekty trvajú 3 až 12 mesiacov. Môžu byť predĺžené až o šesť mesiacov, spolu maximálne na 18 mesiacov.

Graf 1

Rozdelenie finančného prídelu na PVHP podľa hlavných oblastí v období 2011 – 2015

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

09

Kľúčovým znakom pomoci Komisie je jej prítomnosť v teréne. Zaviedla rozsiahlu sieť v teréne s kanceláriami umiestnenými v krízových oblastiach, v ktorých sa poskytuje núdzová pomoc EÚ¹². Hlavné funkcie tejto siete sú:

a)poskytovať ústrediu v Bruseli aktuálne informácie a analýzy potrieb danej krajiny, regiónu či krízy;

b)prispievať k rozvoju stratégií humanitárnej pomoci;

c)byť technickou podporou pre humanitárne operácie financované EÚ;

d)monitorovať realizáciu projektov financovaných EÚ;

e)podporovať koordináciu darcov v teréne.

10

V KDR sa sieť v teréne skladá z ústredia v Kinshase, jednej podkancelárie v Gome a satelitnej kancelárie v Bukavu. Má 5 vyslaných odborníkov („technických asistentov“) a 12 miestnych zamestnancov („národných zamestnancov“). Okrem toho niekoľko sektorových odborníkov (potraviny, ochrana, zdravie…) v regionálnej podpornej kancelárii v Nairobi (Keňa) podľa potreby prispieva k výberu, monitorovaniu a hodnoteniu projektov v oblasti Veľkých jazier v Afrike¹³.

1Je na 176. mieste zo 188 v indexe ľudského rozvoja UNDP za rok 2014. Burundi je na 184., Rwanda a Uganda sú na 163. a Tanzánia na 151. mieste.

2Spoločné vyhlásenie Rady a zástupcov vlád členských štátov, ktorí sa zišli na zasadnutí Rady, Európskeho parlamentu a Európskej komisie (Ú. v. EÚ C 25, 30.1.2008, s. 1).

3Nariadenie Rady (ES) č. 1257/96 z 20. júna 1996 o humanitárnej pomoci (Ú. v. ES L 163, 2.7.1996, s. 1).

4Článok 2 nariadenia Rady (ES) č. 1257/96.

5Z kapitoly 23 02: humanitárna pomoc, potravinová pomoc a predchádzanie katastrofám, oddiel 3 všeobecného rozpočtu EÚ.

6RNP je navrhnutá tak, aby umožnila rýchlu reakciu na konkrétne žiadosti o pomoc nečlenských krajín EÚ, ktoré neboli predvídateľné pri zostavovaní rozpočtu. Prioritu majú humanitárne operácie, ale rezerva sa môže v prípade potreby tiež použiť na civilné krízové riadenie a ochranu. Rozhodnutie o jej použití prijíma Rada a Európsky parlament na základe návrhu Komisie.

7Rezerva vo výške 204 mil. EUR, približne 0,7 % celkového 11. ERF na obdobie 2014 – 2020, je vyčlenená na financovanie humanitárnych a núdzových operácií v krajinách AKT len v prípade nepredvídaných potrieb, ktoré nemôžu byť pokryté financiami plánovanými v programe ECHO. ECHO je zodpovedné za správu tejto rezervy a finančné prostriedky môže použiť po získaní súhlasu ESVČ a GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj.

8Celková výška zmluvy je vyššia, pretože ECHO Flight lieta ad hoc aj do iných krajín mimo oblasti VJA, napr. Mali, Keňa, Čad.

9Medzinárodné MVO sa vyberajú na základe osobitného postupu, ktorý vykonáva GR ECHO. MO a agentúry OSN musia byť posúdené podľa požiadaviek článku 60 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1).

10Finančná a administratívna rámcová dohoda (FAFA) s agentúrami OSN.

11Medzinárodný výbor Červeného kríža, Medzinárodná federácia Červeného kríža a Medzinárodná organizácia pre migráciu.

12Na začiatku roka 2016 bolo 48 kancelárií v teréne v 40 krajinách a 12 regionálnych kancelárií.

13Sektoroví odborníci, ktorí poskytujú podporu kanceláriám v krajine, sú umiestnení v regionálnych kanceláriách. Od polovice roka 2015 sa Kinshasa stala regionálnou kanceláriou, ktorá poskytuje podporu Konžskej republike, Angole, Burundi, Rwande a Tanzánii.

Rozsah auditu a audítorský prístup

11

Preskúmali sme, či Komisia účinne riadila svoje financovanie humanitárnej pomoci zameranej na obyvateľstvo postihnuté konfliktmi v oblasti Veľkých jazier v Afrike. Náš audit sa zameral na nasledujúce tri hlavné otázky:

a)Vyčlenila Komisia svoje financovanie na dobre určené priority?

b)Monitorovala Komisia projekty náležite?

c)Dosiahli projekty svoje ciele?

12

Audit sa týkal podpory, ktorú v období rokov 2011 – 2015 Komisia poskytla oblasti VJA, kam patrí KDR, Uganda¹⁴, Rwanda, Burundi a Tanzánia. Audit prebiehal od mája do novembra 2015. Jeho súčasťou bolo:

a)preskúmanie politických dokumentov EÚ a strategických dokumentov týkajúcich sa humanitárnej pomoci a ďalších relevantných dokumentov a správ;

b)rozhovory s úradníkmi Komisie a zástupcami partnerov;

c)preskúmanie 19 projektov v celkovej sume 42,9 mil. EUR (z celkového počtu 164 projektov s nákladmi 255,3 mil. EUR), ktoré boli realizované v období 2011 – 2014, plus zmluva o poskytnutí služby leteckej dopravy ECHO¹⁵ (pozri zoznam v prílohe IV). Výberové kritériá zahŕňali významnosť, zemepisné a sektorové pokrytie, obdobie realizácie, povahu pomoci a typ partnerov;

d)návštevy KDR od 16. do 25. septembra 2015 a Tanzánie, Rwandy a Ugandy od 30. septembra do 8. októbra 2015, ktorých súčasťou boli rozhovory so zamestnancami v teréne, zamestnancami delegácie EÚ, zástupcami partnerov a príjemcov, ako aj kontroly na mieste 10 projektov.

14V programe na rok 2015 Komisia rozhodla vyňať Ugandu z PVHP v oblasti VJA a pridať ju do PVHP do oblasti Afrického rohu, pretože prídel pre Ugandu bol schválený v rámci PVHP na rok 2015 pre oblasť Afrického rohu s cieľom reagovať na prílev utečencov z Južného Sudánu a v súlade s interným pravidlom Komisie na jednu krajinu sa nemôžu vzťahovať dva rôzne PVHP.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en.

Pripomienky

Financovanie vyčlenené na dobre stanovené hlavné priority, ale nedostatočná jasnosť v ďalšej fáze stanovovania priorít

13

Preskúmali sme, či Komisia vyčlenila humanitárnu pomoc na dobre stanovené priority, tak, že sme sa pozreli na to, ako boli určené humanitárne potreby regiónu, akú reakciu Komisia plánovala a či jej podpora išla na najrelevantnejšie projekty.

Komisia náležite určila potreby v oblasti Veľkých jazier v Afrike

Posúdenie potrieb je založené na dôkazoch

14

Komisia vykonáva ročné posúdenie potrieb za všetky krajiny/regióny, ktorým už poskytuje finančný príspevok. Vykonáva ad hoc posúdenia potrieb, kedykoľvek sa vyskytne neočakávaná kríza, či už prírodná, alebo spôsobená ľudskou činnosťou. V prípade zhoršenia existujúcich a už pokrytých kríz Komisia aktualizuje svoje pôvodné posúdenie potrieb. Ide o hlavný postup v rámci prípravy jej ročného plánovania, plánu vykonávania humanitárnej pomoci (PVHP).

15

Posúdenie potrieb pre oblasť VJA je založené na kumulovaných znalostiach a skúsenostiach operačného tímu v Bruseli a tímu kancelárie v teréne v KDR. Ďalšími hlavnými zdrojmi informácií sú: i) súbor medzinárodne dostupných ukazovateľov na určenie hodnoty indexu rizika podľa krajiny¹⁶ a ii) zainteresované strany v teréne, konkrétne Úrad pre koordináciu humanitárnych záležitostí (OCHA) pre KDR a partneri Komisie, darcovia humanitárnej pomoci.

16

Posúdenie potrieb pre oblasť VJA je dobrým prehľadom situácie v KDR v konfliktných aj nekonfliktných zónach a v susedných krajinách. Postihnutým obyvateľstvom sú:

a)osoby vysídlené v rámci krajiny v KDR;

b)utečenci, najmä stredoafrickí a rwandskí v KDR a konžskí a burundskí v susedných krajinách;

c)navrátilci (osoby vysídlené v rámci krajiny alebo utečenci);

d)obyvateľstvo hostiteľskej krajiny, ktoré potrebuje pomoc vyrovnať sa s prílevom utečencov a osôb vysídlených v rámci krajiny;

e)ďalšie miestne obyvateľstvo oslabené miestnymi konfliktmi alebo veľmi zraniteľné z hľadiska podvýživy či epidémií v nekonfliktných zónach.

17

Potreby stanovené pre tieto kategórie majú široký rozsah: ochrana, bezpečnosť potravín, výživa, zdravotná starostlivosť, voda a sanita, nepotravinové položky, napr. hrnce a panvice, oblečenie, mydlo atď. a prístrešky. Vzdelávanie sem nebolo zahrnuté, pretože mu nebola pripísaná dostatočná priorita.

Reakcia Komisie je primeraná

Hlavné priority boli dobre stanovené

18

V oblasti VJA je celkovým cieľom Komisie „riešiť urgentné potreby vyplývajúce z pohybu osôb v konfliktných zónach a život ohrozujúce situácie v nekonfliktných oblastiach prostredníctvom najvhodnejších mechanizmov reakcie“¹⁷. Je päť „strategických cieľov“, ktoré vedú k šiestim plánovaným činnostiam/prioritám (pozri rámček 2). Všetky sú v súlade s hlavnými cieľmi Únie v oblasti humanitárnej pomoci (pozri rámček 1 v bode 4) a umožňujú riešiť určené potreby. Každá pomoc musí byť zacielená na najzraniteľnejšie obyvateľstvo.

Rámček 2

Hlavné priority

a)Zníženie rizík ochrany a riešenie potrieb ochrany;

b)poskytnutie minimálnych základných služieb, zdravotníctva, potravín a nepotravinových položiek čo najrýchlejšie v núdzových situáciách;

c)poskytnutie podpory vedeniu utečenecký táborov v regióne;

d)zabezpečenie činností súvisiacich s vodou, hygienou a sanitou v ohrozených oblastiach, mimo zón konfliktu;

e)uprednostnenie viacsektorových prístupov;

f)podpora koordinácie, bezpečnosti a logistiky.

19

Hlavné prekážky, ktorým čelí Komisia a darcovia vo všeobecnosti, sú v KDR. Súvisia s náročnou logistikou v takej veľkej krajine, zlým stavom infraštruktúry a nedostatočnou kapacitou a ochotou vlády prispievať. Nedostatok partnerov v niektorých častiach krajiny môže tiež obmedzovať kapacitu poskytovať pomoc. Napokon bezpečnostné obmedzenia spôsobené neustálym presunom vojenských operácií a následný pohyb ozbrojených skupín obmedzujú činnosti darcov, najmä v najodľahlejších oblastiach.

20

Reakcia Komisie je v súlade s analýzou situácie a posúdením potrieb. Obe sú konzistentné s reakciou opísanou v ročnom pláne vykonávania humanitárnej pomoci v KDR (PVHP), ktorý vypracoval tím zástupcov humanitárnych organizácií.

Pružnosť pri plánovaní a financovaní je zabezpečená

21

V PVHP Komisia nestanovuje oblasti/sektory na poskytnutie pomoci, pretože môžu byť neaktuálne, kým príde k výberu. Financovanie zo strany Komisie je založené na akútnych potrebách najzraniteľnejšieho obyvateľstva na základe skúseností partnerov v teréne a podložené informáciami, ktoré zdieľa koordinátor humanitárnej pomoci, a znalosťami zamestnancov. Ďalšie určovanie priorít, najmä zemepisné, sa vykonáva vo fáze výberu (pozri bod 25).

22

Komisia vykonáva preskúmanie v polovici trvania PVHP na základe posúdenia potrieb v nasledujúcom roku. Okrem toho PVHP sa reviduje kedykoľvek, keď vývoj situácie podnieti zmenu vyčlenenej sumy. Po schválení navýšenia pôvodne vyčlenenej sumy je možné získať dodatočné financovanie z operačnej rezervy, sumy vo výške približne 20 % ročného rozpočtu, ktorá bola vyčlenená na neočakávané núdzové situácie. Taktiež ho je možné získať z RNP EÚ alebo z rozpočtu ERF.

23

V oblasti VJA bola táto pružnosť využitá niekoľkokrát v priebehu skúmaného obdobia na riešenie následkov neočakávaných udalostí alebo zhoršujúcej sa situácie (pozri graf 2). Len v roku 2015 bol PVHP pre oblasť VJA zmenený trikrát najmä pre krízu utečencov z Burundi¹⁸.

24

Okrem toho operačný tím v oblasti VJA vyčlenil nízky podiel prídelu na PVHP (približne 1,5 mil. EUR v roku 2015) na náhle nárasty potrieb v priebehu roka. Ten sa využil na navýšenie prebiehajúcich projektov, ktoré sa týkali utečeneckých táborov v Rwande a Tanzánii, hneď ako bolo známe, že vysoký počet Burunďanov uteká z krajiny koncom apríla 2015. To umožnilo rýchlu reakciu, zatiaľ čo sa čakalo na schválenie prvého nárastu PVHP, ku ktorému došlo koncom mája.

Graf 2

Rozpočet pre oblasť VJA na obdobie rokov 2011 – 2015

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Obrázok 2

Utečenecký tábor v Mahama v Rwande, novopostavená oblasť na prijímanie burundských utečencov

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Nedostatočná transparentnosť vo fáze výberu projektov

Zemepisné priority v oblastiach konfliktu nie sú dokumentované

25

V PVHP je zemepisná oblasť intervencie zodpovedajúca zónam konfliktu vo východnom Kongu, ktoré zahŕňa Severné Kivu, Južné Kivu a rôzne regióny bývalej provincie Katanga. V nestabilnom prostredí, akým je KDR, presnejšie oblasti, ktoré majú najakútnejšie potreby a v ktorých sa nachádza najzraniteľnejšie obyvateľstvo, nemožno určiť vopred.

26

Podľa Komisie tesne pred posúdením žiadostí o financovanie operačný tím definuje najdôležitejšie prioritné oblasti na vyčlenenie jej podpory na základe zhromaždených informácií o pohybe ozbrojených skupín vrátane Ozbrojených síl Konžskej demokratickej republiky (FARDC), pohybe obyvateľstva a prítomnosti partnerov. Keďže to však nebolo zdokumentované, nebolo možné potvrdiť, či zemepisné priority boli riadne odôvodnené a či vybrané projekty boli zrealizované v oblastiach s najvyššou prioritou.

Výberový proces nie je dobre zdokumentovaný

27

V skúmanom období rokov 2011 – 2015 Komisia dostala v priemere 71 žiadostí o financovanie za rok po uverejnení prvého PVHP a vybrala približne polovicu z nich. V závislosti od vývoja situácie a prípadných nových/zvýšených potrieb v priebehu roka Komisia napokon podporila v priemere 40 projektov. Rozdelenie finančného prídelu na PVHP sa nachádza v grafe 1.

28

Partneri dostávajú ucelené usmernenia k ich žiadostiam o financovanie, ktoré sa predkladajú prostredníctvom systému elektronickej výmeny informácií vo vopred určenom formáte. Všetky žiadosti posudzujú operačné tímy v Bruseli a v teréne a tímy o nich rokujú¹⁹. Konečný výsledok výberového postupu je predložený v internom dokumente na rozhodnutie. Pri vybraných žiadostiach sa následne vyplní hodnotiaca časť dokumentu používaná na riadenie projektu. V tomto dokumente sú uvedené informácie o každej dôležitej fáze projektového cyklu: žiadosť o financovanie, predbežná správa, návšteva v teréne, úprava žiadosti a záverečná správa.

29

Táto hodnotiaca časť však nie je štruktúrovaná takým spôsobom, aby bolo možné jasne preukázať, že kritériá a všeobecné zásady, podrobne uvedené v prílohe k PVHP, boli posúdené pri každom návrhu. Niektoré kľúčové aspekty, napríklad kapacita partnera na vykonávanie pomoci, znalosti partnera o krajine/regióne, aspekty ochrany a odolnosti, sa vôbec neuvádzajú. Pri preskúmaných projektoch, ktoré boli všetky v súlade s hlavnými prioritami a cieľmi stanovenými v PVHP, niektoré všeobecné zásady sa systematicky neposudzovali²⁰ alebo niektoré posúdenia boli zlé²¹. Z dostupných informácií nebolo možné určiť komparatívne prínosy predložených žiadostí o financovanie, a teda dospieť k záveru, že boli vybrané najrelevantnejšie projekty.

Nákladová efektívnosť sa neanalyzuje

30

Rozpočty poskytnuté na žiadosti o financovanie preskúmaných projektov neboli podrobné a neboli analyzované pred výberom. Nevykonalo sa teda žiadne posúdenie s cieľom určiť, či navrhované náklady boli primerané. V prípade partnerov, zvyčajne agentúry OSN, ktoré zadávali činnosti implementačným orgánom, neboli nijaké informácie o miere financovania, ktoré tieto orgány dostali. Vo všeobecnosti neboli k dispozícii žiadne údaje o miere vynaloženej pomoci na príjemcov.

31

V kontexte čoraz viac sa zvyšujúcich humanitárnych potrieb a čoraz menších možností na financovanie sú aspekty efektívnosti oveľa väčšmi dôležité. Okrem toho pri chýbajúcich primeraných kontrolách na uistenie sa o primeranosti rozpočtu vo fáze výberu majú následné analýzy plnenia rozpočtu obmedzené využitie.

Celkovo je monitorovanie Komisiou primerané, hoci získané informácie by bolo možné využiť lepšie

32

Preskúmali sme, či Komisia získala náležité informácie zo správ o projektoch, ktoré by jej umožnili monitorovať pokrok, a či v prípade potreby prijala primerané a včasné opatrenia.

Vo väčšine prípadov Komisia získava náležité informácie o realizácii projektov

Zavedený rámec monitorovania je primeraný

33

Tento rámec je založený na:

a)priebežnej správe, ktorá sa predkladá tri mesiace pred ukončením činností, ktoré trvajú viac než 10 mesiacov, a na záverečnej správe, ktorá sa má predložiť do troch mesiacov po ukončení projektu a iniciovaní konečnej platby (pozri prílohu V);

b)minimálne jednej návšteve v teréne za projekt zamestnancami Komisie pod podmienkou, že to umožňujú bezpečnostné alebo logistické obmedzenia²².

34

Okrem toho Komisia vykonáva pravidelné, zvyčajne ročné posúdenia partnerov, ktoré sú zamerané na ich dobrú finančnú situáciu. Komisia tiež dohliada nad auditmi zadanými externým audítorským firmám v ústredí partnerov a v teréne. Vzhľadom na povahu činností a ich trvanie je zavedený rámec monitorovania uspokojivý.

Včasnosť a kvalita niektorých správ bola neuspokojivá

35

Priebežné a záverečné správy sa predkladajú prostredníctvom systému elektronickej výmeny informácií vo vopred určenom formáte. Mali by obsahovať operačné informácie o dosiahnutých hodnotách podľa ukazovateľov a finančné informácie, konkrétne rozpočtové predpoklady, aby Komisia mohla dospieť k záveru o napredovaní činností ako celku. Analýza týchto správ a informácií z návštev v teréne sa zadáva do jej dokumentu o dohľade.

36

Mnoho priebežných a záverečných správ sa značne oneskorilo a Komisia nežiadala o vysvetlenie týchto oneskorení. Konkrétne vysoký podiel priebežných a záverečných správ o projektoch realizovaných agentúrami OSN a MO nebol predložený včas (pozri tabuľku 1). Neskoré predloženie priebežných správ obmedzuje schopnosť Komisie riešiť prípadné problémy.

37

Hoci celkovo bola kvalita priebežných správ uspokojivá, zastávame názor, že len tri z 18 záverečných správ²³ boli uspokojivé. V ďalších 15 prípadoch vykázané pôvodné informácie neboli dostatočné na vysvetlenie dosiahnutej miery výkonnosti, nemožnosti použiť niektoré ukazovatele alebo prečo sa niektoré činnosti nevykonali. V niektorých správach podporná dokumentácia k predloženým údajom chýbala a finančné informácie neboli dostatočne podrobné. Vo všetkých prípadoch okrem jedného²⁴ si Komisia vyžiadala od partnerov doplňujúce vysvetlenie. Poskytli jej dodatočné informácie, ktoré vo všetkých prípadoch s výnimkou dvoch²⁵ boli považované za uspokojivé.

Tabuľka 1

Včasnosť predložených správ

| Agentúry OSN | Medzinárodné organizácie | MVO | Spolu
Priebežné správy
Celkový počet predložených priebežných správ | 5 | 3 | 7 | 15
Počet oneskorených priebežných správ | 2 | 2 | 2 | 6
Percentuálny podiel oneskorených predbežných správ | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Priemerné oneskorenie (dni) | 32 | 17 | 9 | 19
Záverečné správy
Celkový počet predložených záverečných správ | 8 | 3 | 8 | 19
Počet oneskorených záverečných správ | 8 | 2 | 3 | 13
Percentuálny podiel oneskorených záverečných správ | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Priemerné oneskorenie (dni) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Kľúčovou črtou pomoci Komisie v oblasti VJA v porovnaní s väčšinou iných darcov humanitárnej pomoci je jej prítomnosť v teréne (pozri body 9 a 10). To umožňuje spoluprácu a výmenu informácií s partnermi a umožňuje Komisii mať dobré znalosti o projektoch. Túto prítomnosť na mieste veľmi ocenili partneri, s ktorými sme sa stretli počas auditu a ktorí si cenili podporu a znalosti poskytované zamestnancami Komisie.

39

Jedna štvrtina²⁶ správ z návštev v teréne však nebola úplná, pretože obsahovali poznámky len k niektorým aspektom, a ďalšie záležitosti, napríklad finančné plnenie, neboli vykázané. V niektorých prípadoch potenciálny účinok zistených záležitostí na výsledky plnenia rozpočtu nebol analyzovaný (pozri príklady v rámčeku 3) a neboli navrhnuté nijaké opatrenia na zmiernenie rizika.

Rámček 3

Príklady chýbajúcej analýzy dosahu záležitostí zistených v správach z návštev v teréne

V dvoch prípadoch, projekt na zlepšenie situácie potravinovej bezpečnosti obyvateľstva postihnutého konfliktom v Katange (č. 11) a projekt na poskytnutie bezplatnej zdravotnej starostlivosti zraniteľnému obyvateľstvu v Južnom Kivu (č. 19), bolo trvanie projektov predĺžené, pretože došlo k oneskoreniu v realizácii, čo viedlo k nedostatočnému čerpaniu rozpočtu. Predĺženia boli schválené tesne pred ukončením projektov.

V správach z návštev v teréne, ktoré sa konali tesne pred schválením predĺžení, sa neanalyzoval účinok na rozpočet a nebola zdôraznená potreba predĺženia.

Okrem toho v poslednej správe z návštevy v teréne o projekte potravinovej bezpečnosti v Katange sa nezdôraznil dosah na ciele projektu (počet príjemcov, dosiahnuté ukazovatele distribúcie a spotreby potravín atď.) v dôsledku neprijatia financovania od ostatných darcov (konečný rozpočet nižší o 50 % oproti pôvodnému rozpočtu).

40

Komisia nevedela vysvetliť, ako sa uplatnila použitá metodika na výber partnerov/kontrolovaných projektov ani v jednom konkrétnom roku obdobia 2011 – 2015. Nedostatočne jasná metodika plánovania auditov v ústredí partnerov a v teréne môže viesť k nevhodnej stratégii a rozsahu auditov a nepodporuje synergie so zavedeným rámcom monitorovania.

Následná kontrola je nedostatočná

Neexistuje konsolidované predkladanie správ s prehľadom o vykonávaní PVHP

41

Komisia len posudzuje výsledky na úrovni projektov, ale neexistuje prehľad za danú krajinu alebo PVHP. V dôsledku toho nie sú k dispozícii súhrnné analýzy na úrovni PVHP a nie je možné referenčné porovnávanie medzi PVHP. Podobne sa nepodávajú správy o získaných hlavných ponaučeniach, osvedčených postupoch a pridanej hodnote, ktorú Komisia zistila v priebehu vykonávania.

42

Komisia každoročne vyberá a hodnotí niekoľko tematických a zemepisných oblastí poskytovania pomoci v súlade s jej viacročným plánom pokrytia. Posledné hodnotenia týkajúce sa oblasti VJA boli hodnotenia krajiny a konali sa v roku 2009 za Burundi, v roku 2010 za KDR a v roku 2011 za Ugandu.

Následná kontrola záležitostí zistených na úrovni projektov nie je systematická a chýba dokumentácia

43

Jednotlivý dokument riadenia má konkrétny rámček pre „záležitosti na následnú kontrolu“. Niektoré záležitosti, na ktoré bolo poukázané počas návštev v teréne a v správach partnerov, neboli spomenuté v tomto rámčeku, hoci si zjavne vyžadovali nápravné opatrenia. Okrem toho, keď bolo poukázané na záležitosti, ktoré je potrebné následne kontrolovať, nič nenaznačovalo, že boli uvedené projektovému partnerovi. Napokon nič nenasvedčovalo, že sa príslušné problémy riešili.

44

„Záležitosti na následnú kontrolu” boli konkrétne uvedené pri 14 projektoch skúmaných v rámci nášho auditu, ale len dvaja partneri priamo predložili správu o prijatých opatreniach. Hoci v niektorých prípadoch boli náznaky, že partneri prijali opatrenia, neexistuje žiadna záruka, že sa to deje systematicky.

Väčšina preskúmaných projektov dosiahla uspokojivé výsledky

45

Preskúmali sme, či sa očakávané projektové výsledky dosiahli podľa plánu a či Komisia reagovala na zmeny v teréne.

Celkovo sú dosiahnuté účinky pozitívne, ale v niektorých prípadoch posúdenie Komisie nie je jasne odôvodnené

46

Všetky projekty, ktoré sme preskúmali, boli v súlade s cieľmi Komisie a plánovanými činnosťami v regióne. Z 20 preskúmaných projektov malo 19²⁷ uspokojivé výsledky napriek čiastočnému dosiahnutiu cieľov (pozri príklad úspešného projektu v rámčeku 4). Posúdenie výsledkov projektov je založené na porovnaní stanovených a dosiahnutých cieľov, zohľadniac osobitné ťažkosti, ktoré sa vyskytujú pri operáciách v tejto oblasti.

Rámček 4

Príklad úspešného projektu: Rýchla reakcia na pohyb obyvateľstva (RRPO, č. 15):

Tento projekt je jedným z hlavných nástrojov núdzovej reakcie Komisie na pohyby obyvateľstva v KDR. Je to opakujúci sa projekt a financovanie zo strany Komisie na obdobie 2011 – 2015 dosiahlo výšku 31,5 mil. EUR.

V rámci tohto projektu sa poskytuje viacsektorová pomoc, prístrešky, nepotravinové položky (hrnce a panvice, oblečenie, mydlo atď.), voda, sanita a zdravotná starostlivosť v oblastiach, kde nie sú prítomné iné humanitárne organizácie. Pomoc pozostáva z distribúcie nepotravinových položiek a prístreškov, zabezpečenia vody, sanity a zdravotnej starostlivosti najzraniteľnejšiemu obyvateľstvu, ktoré utieklo pred ozbrojenými skupinami, alebo navrátilcom, ktorí sa práve vrátili do svojich dedín, ale nič nemajú. Intervencia sa zvyčajne obmedzuje na tri mesiace.

Od mája do decembra 2014 tento projekt umožnil poskytnutie pomoci približne 1,3 milióna príjemcov najmä v Severnom a Južnom Kivu, Manieme a vo Východnej provincii.

V priemere 35 % intervencií sa uskutočnilo do 30 dní od upozornenia na pohyb obyvateľstva v porovnaní s cieľom 40 %.

Napriek čiastočnému dosiahnutiu pôvodných cieľov bol tento projekt posúdený ako úspešný vzhľadom na kontext, v ktorom sa realizuje, a na počet pokrytých príjemcov.

Obrázok 3

Rýchla reakcia na pohyby obyvateľstva: distribúcia nepotravinových položiek v Lulingu na území Shabunda v Južnom Kivu, ľudia si preberajú tovar

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

47

V niektorých prípadoch, keď bolo posúdenie Komisie pozitívne napriek čiastočnému dosiahnutiu cieľov, Komisia nedokázala podať dostatočné vysvetlenie na odôvodnenie svojho stanoviska. V štyroch prípadoch sme zistili, že posúdenie celkových výsledkov projektu a výkonnosti partnera bolo neprimerané a neposkytlo jasný záver o projekte. V dôsledku toho nebolo možné určiť logické prepojenie medzi celkovým záverom Komisie o projekte a dosiahnutými výsledkami.

48

Z preskúmaných projektov mal jeden neuspokojivé výsledky (pozri rámček 5). Komisia môže zmluvne znížiť jej príspevok v prípade zlého, čiastočného alebo oneskoreného vykonávania projektu bez akceptovateľného odôvodnenia zo strany partnera. Táto možnosť bola využitá v jednom prípade neuspokojivých výsledkov, ale využíva sa zriedka, pretože sa ťažkopádne uplatňuje a mohla by viesť k strate rozpočtovaných prostriedkov. V prípade neuspokojivých výsledkov a/alebo výkonnosti partnera preto Komisia uprednostňuje možnosť znížiť príspevok v nasledujúcom roku²⁸ alebo pozastaviť spoluprácu s partnermi²⁹.

Rámček 5

Spontánna správa a koordinácia lokality v KDR (č. 18)

Tento projekt začal v roku 2013 a Komisia ho financovala sumou 2 mil. EUR. Financovanie tohto partnera dosiahlo 3 mil. EUR do konca roka 2015.

Cieľom projektu bolo:

1)zhromaždiť a šíriť informácie o správe lokalít;

2)riadiť a koordinovať poskytovanie pomoci, napr. vody, sanity, prístreškov a nepotravinových položiek;

3)digitálne registrovať osoby vysídlené v rámci krajiny v spravovaných lokalitách.

Cieľové hodnoty pre body 1 a 2 sa napokon dosiahli, ale pre oneskorenie v obstarávaní zariadenia sa dodanie nepotravinových položiek oneskorilo o 14 mesiacov. Pokiaľ ide o bod 3, digitálna registrácia sa oneskorila o 10 mesiacov a dosiahla len 25 % cieľového čísla. Dosiahlo sa len 24 % pokrytie príjemcov celým projektom.

ECHO zastávalo názor, že výkonnosť partnera nebola uspokojivá: jeho zručnosti riadenia projektov boli obmedzené, administratívne postupy boli ťažkopádne a jeho monitorovanie implementačného partnera bolo nedostatočné. Toto všetko negatívne vplývalo na účinok akcie.

Napriek neuspokojivému vykonávaniu Komisia znížila jej príspevok len o 57 000 EUR. Okrem toho, s týmto partnerom bola uzavretá znovu zmluva v ďalšom roku, ale s nižšou výškou príspevku.

Komisia taktiež zistila neoprávnené výdavky, ale vzhľadom na skutočnosť, že celková výška oprávnených výdavkov bola stále vyššia než maximálny príspevok Komisie, nemalo to vplyv na výšku vyplateného príspevku.

49

Pri jedinej zákazke zo vzorky udelenej na základe verejnej súťaže, ECHO Flight (č. 16), viac než 10 500 ľudí a 250 ton tovaru v KDR³⁰ bolo prepravených od mája 2014 do marca 2015 (11 mesiacov). Prostredníctvom tejto zákazky Komisia svojim partnerom a ich nákladu zabezpečila bezpečný a rýchly prístup k odľahlým lokalitám, ktoré by boli inak v podstate neprístupné. Poskytla tak humanitárnu pomoc zraniteľnému obyvateľstvu a splnila jednu z hlavných priorít PVHP.

Komisia reagovala na zmeny, ale mohla lepšie odôvodniť poskytnuté predĺženie času

50

Asi polovica³¹ projektov z kontrolovanej vzorky sa realizovala v priebehu dlhšieho obdobia, ako sa pôvodne plánovalo, od dvoch do šiestich mesiacov, alebo s vyšším rozpočtom (pozri podrobnosti v prílohe VI). Päť zo siedmich predĺžení času, bez navýšenia rozpočtu, bolo udelených v prípadoch nedostatočného čerpania rozpočtu, ktoré sa týkali oneskorení vo vykonávaní odôvodnených najmä externými faktormi. Väčšina navýšení rozpočtu, päť zo siedmich, sa týkala dodatočných potrieb vyplývajúcich zo zhoršenia situácie alebo nedostatočnej stabilizácie.

51

V jednom prípade bolo hlavnou príčinou predĺženia poskytnúť partnerovi dodatočný čas na „zorganizovanie prechodu financovania z Komisie na iný mechanizmus“. Samotná Komisia uznáva v posúdení úpravy žiadosti, ktorú predložil partner, že „tento projekt nebol prioritou na rok 2014“³².

52

V dvoch prípadoch boli predĺženia udelené, keď boli oneskorenia vo vykonávaní najmä zodpovednosťou partnerov. V týchto prípadoch Komisia rozhodla nekryť časť financovania a nevyčleniť ho na iné projekty (pozri bod 48). Namiesto toho sa rozhodla dať partnerom možnosť vykonať čo najväčšiu časť projektu a zabezpečiť tým, že príjemcovia dostanú pomoc. Napriek tomu predĺženia neboli založené na uprednostnení potrieb a zraniteľnosti.

Obmedzené dôkazy o tom, čo sa robí na prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja

53

Prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja a lepšia koordinácia medzi rozvojovými a humanitárnymi činnosťami sú politické priority v stratégii Komisie. Nebola však vykonaná analýza potenciálnych programov, ktoré sa mohli kombinovať, a čo bolo možné zaviesť v regióne. Napríklad sa vôbec nespomína možná účasť Komisie na príprave stratégie prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja v oblasti zdravotníctva, jednom z konkrétnych cieľov v sektore zdravotníctva v rámci národného indikatívneho programu (NIP) v 11. Európskom rozvojovom fonde na roky 2014 – 2020 pre KDR³³.

54

V rámci skúmaného obdobia bol len jeden príklad humanitárneho projektu, ktorý bol integrovaný do programu zdravotníctva vypracovaného v rámci NIP na roky 2014 – 2020 pre KDR³⁴. V Ugande utečenci dostávajú parcelu pôdy a isté práva na účasť na miestnom hospodárstve³⁵. Podporné služby poskytovania humanitárnej pomoci, napríklad zdravotná starostlivosť, boli taktiež využívané miestnym obyvateľstvom, čo je osvedčený postup, aby sa odstránila záťaž pre miestne komunity a vyhlo sa napätiu s utečencami. Neboli tam však žiadne príklady synergie s programami rozvoja. To môže viesť k tomu, že humanitárna pomoc nahrádza iné udržateľné riešenia, ako je návrat, presídlenie do inej krajiny alebo miestna integrácia.

55

OCHA, koordinátor humanitárnej pomoci v KDR, uznal, že by sa malo vynaložiť väčšie úsilie na koordináciu medzi humanitárnymi a rozvojovými aktérmi. Bolo to tiež stanovené ako prioritná oblasť pre fórum poskytovateľov humanitárnej pomoci v KDR s názvom Skupina dobrého humanitárneho darcovstva³⁶ na rok 2015. V nedávnej správe Svetovej banky³⁷ sa tiež odporúča, aby „sa rozvojové agentúry viac angažovali do riešenia pohybu osôb v oblasti Veľkých jazier“.

16Pozri webovú stránku: http://www.inform-index.org/Home.

17PVHP v oblasti VJA na rok 2015, verzia 4, bod 4: Plánovaná reakcia ECHO, s. 10.

182 mil. EUR bolo pridaných k pôvodnému prídelu pre oblasť VJA na rok 2015 pre prílev ±80 000 ľudí zo Stredoafrickej republiky do KDR.

19Hlavná časť žiadostí o financovanie sa predkladá okolo indikatívneho dátumu uvedeného v prvej verzii PVHP zvyčajne ku koncu roka alebo začiatkom nasledujúceho roka.

201. Prispôsobenie špecifických potrieb týkajúcich sa pohlavia a veku. 2. Začlenenie činností na zvyšovanie odolnosti určením možností na zníženie potenciálnych rizík pre zraniteľných ľudí a na posilnenie ich živobytia, čo zahŕňa aj odporúčanie Komisie pre jej partnerov, aby od začiatku preskúmali možné synergie a doplnkovosť s vývojom a vnútroštátnymi aktérmi. 3. Začlenenie činností na ochranu, ktorých cieľom je zníženie fyzického a psychického nebezpečenstva ohrozených osôb a skupín.

21Zlé alebo neúplné posúdenie projektov bolo tiež spomenuté útvarom vnútorného auditu Komisie v jeho audítorskej správe o dohodách o príspevku s orgánmi OSN a inými medzinárodnými organizáciami z 19. 6. 2014.

22Akákoľvek výnimka by mala byť odôvodnená, ako to bolo v prípade 2 projektov v našej vzorke.

23Jedna záverečná správa nebola prijatá do konca konania tohto auditu.

24V jednom prípade GR ECHO nedodržalo lehoty na preskúmanie záverečných správ a nemohlo zaslať žiadosť o informácie.

25Potravinová pomoc pre utečencov na severozápade Tanzánie a spontánna správa a koordinácia lokality v KDR.

26Za 20 preskúmaných projektov sa vykonalo spolu 33 návštev v teréne. Za 9 z nich monitorovacia správa obsahovala poznámky s obmedzeným rozsahom.

27Jeden projekt nebol uspokojivý.

28Došlo k tomu aspoň pri dvoch partneroch v roku 2015.

29Napríklad vo výberovom procese na rok 2015 ECHO zamietlo 3 žiadosti o financovanie čiastočne z dôvodu problémov pri realizácii, ktoré sa zistili počas monitorovania ECHO projektov, ktoré boli financované predtým.

30V rámci zákazky sa zabezpečujú služby leteckej prepravy nákladu a humanitárnych aktérov aj v Keni a v prípade potreby v ďalších oblastiach (Mali, Čad atď.).

3110 z 20 projektov. Zvýšenia týkajúce sa nedostatku platobných rozpočtových prostriedkov v roku 2014 nie sú započítané. Všetky predĺženia boli formálne stanovené v dodatkoch k zmluvám.

32Projekt č. 6. Výňatok z posúdenia úpravy žiadosti partnera technickým asistentom ECHO v teréne.

33Pozri s. 10 – 12 NIP na roky 2014 – 2020.

34V PVHP na rok 2015 sa uvádza, že Komisia pokračovala vo financovaní projektu v roku 2014 humanitárnou pomocou, až kým nebola dokončená dohoda o financovaní rozvojovej pomoci.

35Uganda tiež prijíma utečencov z Južného Sudánu a Stredoafrickej republiky, ktorí neboli v rozsahu nášho auditu, v iných častiach krajiny. Naše poznámky, ktoré sú tu zdôraznené, sa preto týkajú len usídlenia utečencov z Konga.

36Ďalšie podrobnosti pozri na adrese http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015.1.24356083/forced-displacement-great-lakes-region“, pozri s. 11.

Závery a odporúčania

56

Komisia riadila humanitárnu pomoc obyvateľstvu postihnutému konfliktom v oblasti Veľkých jazier v Afrike vo všeobecnosti účinne. Posúdenie potrieb bolo dôkladné a prijatý prístup bol dostatočne pružný na riešenie rýchlo sa meniacich okolností v oblastiach postihnutých konfliktom. Dodatočné financovanie bolo dostupné na núdzové situácie, napríklad následky krízy v Burundi. Preskúmané projekty boli zväčša úspešné v riešení urgentných potrieb.

57

Zistilo sa niekoľko nedostatkov, ktoré sa v niektorých prípadoch týkali nedostatočnej transparentnosti v kľúčových fázach životného cyklu projektov. Hoci informačný systém riadenia projektov, ktorý spravuje Komisia, poskytuje užitočné informácie o životnom cykle projektov, v niektorých konkrétnych oblastiach nespĺňa požiadavky na informácie.

58

Hlavné priority tohto regiónu boli určené na základe posúdení potrieb a financovanie bolo vyčlenené v súlade s tými prioritami. Nebolo však možné určiť, či vybrané návrhy boli v prioritných miestach, pretože takéto ďalšie stanovenie priorít nebolo zdokumentované. Taktiež neboli dostatočné dôkazy, ktoré by preukázali, že všetky relevantné kritériá a všeobecné zásady boli uplatnené pri schvaľovaní projektových návrhov, pretože tento proces nebol zdokumentovaný transparentne. Systém neposkytoval dostatočné informácie na posúdenie komparatívnych zásluh projektov a určenie, či boli vybrané najvhodnejšie projekty.

Odporúčanie 1
Komisia by mala byť transparentnejšia vo výberovom postupe

Kľúčové fázy výberového procesu by mali byť jasne zdokumentované s cieľom preukázať, že sa vyberajú najvhodnejšie návrhy, a zabezpečiť transparentnosť výberového procesu. To by sa malo vykonať do ďalšej fázy výberu.

59

Okrem toho rozpočty priložené k návrhom neboli preskúmané s cieľom posúdiť primeranosť ich nákladov. V skutočnosti v niektorých prípadoch boli predložené rozpočty nevhodné na akékoľvek posúdenie. To malo dôsledky nielen vo fáze schvaľovania projektov, ale taktiež to znamená, že analýza nákladov v ďalších fázach na účely kontroly nemusí mať dobrý základ.

Odporúčanie 2
Náklady návrhov by sa mali lepšie analyzovať pred ich schválením

Komisia by mala venovať väčšiu pozornosť navrhovaným nákladom na projekty, ktorých primeranosť by mala byť posúdená vo všetkých prípadoch. V tejto súvislosti by Komisia mala trvať, aby jej partneri predkladali rozpočty s potrebnými informáciami na analýzu. Mohol by sa zaviesť krátky kontrolný zoznam na poskytnutie dôkazov o súlade s týmito kontrolnými prvkami. To by sa malo vykonať do ďalšej fázy výberu.

60

Vzhľadom na povahu činností je zavedený rámec monitorovania uspokojivý, pretože vyrovnáva požiadavky ECHO na informácie s požiadavkou minimalizovať administratívnu záťaž. Informácie, ktoré partneri predložili v priebežných a záverečných správach, však často boli oneskorené a obmedzili schopnosť Komisie rýchlo riešiť vzniknuté záležitosti a získať ponaučenia do ďalšieho plánovania. Hoci v niektorých prípadoch boli náznaky vykonania následnej kontroly, nebolo to zabezpečené, pretože záležitosti a následne opatrenia sa systematicky nezaznamenávali. Dôležitou črtou monitorovania je prítomnosť úradníkov v teréne na mieste, z ktorej majú prospech partneri aj Komisia. V niektorých prípadoch sa však v správach úradníkov z terénu neuviedli kľúčové záležitosti. Celkovo je monitorovanie primerané, vyžaduje sa však dôkladnejšia následná kontrola.

Odporúčanie 3
Komisia by mala jasne stanoviť, do akej miery boli vyriešené problémy určené na následnú kontrolu

Riadiaci dokument každého projektu by sa mal zrevidovať do konca tohto roku s cieľom zahrnúť doň potrebné prvky na jasné stanovenie záležitostí na ďalšie opatrenia a následnú kontrolu.

Odporúčanie 4
Lepšie podávanie správ od partnerov a zamestnancov v teréne by malo umožniť prijať rýchle opatrenia

Partneri by mali byť priebežne upozorňovaní o ich povinnosti predkladať ucelené a včasné správy. Pre návštevy v teréne by sa mal zaviesť kontrolný zoznam pre zamestnancov Komisie, aby boli pokryté kľúčové záležitosti. Mal by sa zaviesť do konca tohto roku.

61

Celkové plnenie plánu vykonávania humanitárnej pomoci sa neposudzuje. V dôsledku toho sa neurčujú ponaučenia, ktoré by sa dali získať z jeho silných a slabých stránok pre využitie v budúcnosti. Okrem toho, takéto posúdenie by poskytlo užitočné sumárne informácie na účely riadenia. Taktiež sme zaznamenali, že sa v posledných rokoch nevykonalo nijaké hodnotenie v oblasti Veľkých jazier.

Odporúčanie 5
Komisia by mala zaviesť všeobecný systém podávania správ o plnení PVHP

Komisia by mala zaviesť systém podávania správ na úrovni PVHP s uvedením hlavných výstupov a účinkov, určením hlavných získaných ponaučení a osvedčených postupov, ktoré sa majú uplatniť v nasledujúcich rokoch PVHP. Taktiež by mala riešiť strategické záležitosti, napríklad aký prístup prijať pri zdĺhavých krízach.

62

Výsledky preskúmaných projektov boli celkovo uspokojivé. Jeden partner však dokázal minúť väčšinu rozpočtu napriek tomu, že dosiahol len malé percento plánovaných výsledkov. V niektorých prípadoch nebolo zjavné odôvodnenie predĺženia času a dodatočných rozpočtov. Pokiaľ ide o vlastné posúdenie výsledkov Komisiou, v niektorých prípadoch nebolo z dostupných informácií jasné, ako dospela k záverom.

Odporúčanie 6
Komisia by mala stanoviť jasné prepojenie medzi dosiahnutými výsledkami projektu a posúdením použitom na uhradenie platby

Komisia by mala lepšie navrhovať, štruktúrovať a dokumentovať posúdenie činnosti, ktorá sa dosiahne len čiastočne, a stanoviť jasné prepojenie medzi dosiahnutými výsledkami a celkovým záverom o projekte, pred schválením konečnej platby. Malo by sa to zaviesť v čo najskoršej fáze.

Odporúčanie 7
Predĺženie času a dodatočné financovanie projektov by mali byť jasne zdôvodnené

Komisia by mala jasne zdôvodniť dodatočné financovanie a predĺženie času schválené partnerom a mala by reagovať pevne na všetky prípady nedostatočnej výkonnosti. To by sa malo vykonať pri všetkých budúcich žiadostiach o predĺženie.

63

Hoci je prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja jasnou politikou Komisie, nie je veľa dôkazov o tom, ako sa vykonáva. V praxi sa pravdepodobne použije humanitárna pomoc v prípadoch, keď by boli vhodnejšie iné udržateľné riešenia, napríklad návrat, presídlenie do inej krajiny alebo miestna integrácia.

Odporúčanie 8
Komisia by mala dať prioritu prepojeniu pomoci, obnovy a rozvoja

Mali by sa využiť všetky príležitosti na prepojenie úsilia v oblasti pomoci, obnovy a rozvoja. To bude znamenať zaradiť tento aspekt vysoko v programe kľúčových fáz v procese plánovania.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 10. mája 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Mapa oblasti Veľkých jazier v Afrike

Príloha II

Utečenci z KDR na začiatku roka 2016

Zdroj: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Príloha III

Mapa utečencov z Burundi k 26. januáru 2016

©UNHCR, UNCS, Autor: Regionálne centrum UNHCR v Nairobi. Zdroj: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (pozri časť Mapy).

Príloha IV

Zoznam preskúmaných projektov

a)Pokračoval v rámci regionálneho projektu.

b)Projekt pokračoval, ale s iným partnerom od roku 2015, implementačný partner zostáva ten istý.

 Konečná platba zatiaľ neuhradená, suma zatiaľ dočasná

Príloha V

Preskúmané priebežné a záverečné správy

Príloha VI

Dodatky k preskúmaným projektom

 Zvýšenie rozpočtu týkajúce sa nedostatku platobných rozpočtových prostriedkov v roku 2014

 Predĺženie trvania v prípadoch, keď finančné prostriedky boli stále k dispozícii ku koncu projektu

 Zvýšenie rozpočtu týkajúce sa nových / dodatočných potrieb

 Projekty s navýšením financovania a / alebo predĺženým trvaním

Odpovede Komisie

Zhrnutie

V

Viac formálnej dokumentácie o dodržiavaní povinných kritérií by bolo prínosom. Dolaďovanie zemepisných priorít sa však vykonáva priebežne prostredníctvom účasti zamestnancov Komisie v teréne na fórach pre koordináciu humanitárnej pomoci a písomných, týždenne aktualizovaných informácií o humanitárnej situácii. Komisia nakoniec analyzuje primeranosť a úplnosť celkovej štruktúry rozpočtu a jeho konzistentnosť s navrhovanými opatreniami.

VI

Vzhľadom na celý rámec komunikačných kanálov a monitorovacích nástrojov, ktorý stanovila Komisia, nemožno medzi neskorým predložením správy a neskorou identifikáciou problémov stanoviť žiadne systematické prepojenie.

VII

Komisia vzhľadom na odôvodnenie predĺženia času a dodatočných rozpočtov zdôrazňuje, že pre každú zmenu projektu obsahuje FichOp¹ odôvodnenie pre predĺženie trvania projektu v súlade s platnými postupmi.

VIII

Aj keď uznáva, že aj naďalej ide o prioritu, obmedzenia spojené s vykonávaním prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja v Konžskej demokratickej republike (KDR) sú výrazné a musia byť zohľadnené. Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj (GR DEVCO) a Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu (GR ECHO) úzko spolupracujú na zabezpečení prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja a na výmene informácií týkajúcich sa humanitárnej situácie v rôznych oblastiach, výsledkom čoho je napríklad program prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja v oblasti zdravia v KDR pre 11. Európsky rozvojový fond.

Pripomienky

17

Od roku 2016 sa vzdelávanie v núdzových situáciách stalo prioritou pre zásahy humanitárnej pomoci na celom svete, na ktoré boli vyčlenené 4 % z celkového rozpočtu.

Nedostatočná transparentnosť vo fáze výberu projektov

Komisia sa domnieva, že problémom je skôr nedostatok formálnej dokumentácie než nedostatočná transparentnosť.

26

Dolaďovanie zemepisných priorít sa však vykonáva priebežne prostredníctvom účasti našich expertov v teréne na všetkých fórach pre koordináciu humanitárnej pomoci. Okrem toho sa každý týždeň písomne aktualizujú informácie o humanitárnej situácii, ktoré v rámci programového plánovania zabezpečujú údaje o najnovšej situácii.

Vzhľadom na prítomnosť Komisie v teréne, úzku koordináciu s ostatnými aktérmi a jasné kritériá vstupu pre zásahy Komisie (vysídlenie obyvateľstva v dôsledku ozbrojeného konfliktu, ktorý vedie k akútnym humanitárnym potrebám) neexistujú žiadne pochybnosti o tom, že vybrané projekty patria medzi hlavné prioritné oblasti. Všetky projekty predložené v rámci prioritnej oblasti sa však systematicky nevyberajú, ak nie sú splnené ostatné povinné kritériá a/alebo pre nedostatok finančných prostriedkov.

Komisia si okrem toho v čoraz väčšej miere vyberá partnerov pre pripravenosť na núdzové situácie a reakciu v široko vymedzených geografických oblastiach s cieľom zahrnúť všetky problémové oblasti, ktoré v priebehu roka vznikli na východe KDR.

29

Usmernenia nástroja FichOp, ktoré schválil riadiaci orgán v marci 2016, poskytujú pokyny k návrhu analýzy s cieľom odôvodniť závery, o ktorých sa má podať správa.

Komisia vzhľadom na všeobecné zásady, ktoré sa systematicky neposudzovali, zdôrazňuje, že ukazovatele pohlavia a veku/odolnosti boli zavedené len nedávno, a sú povinné od júla 2014, resp. januára 2015. Vzorka, ktorú použil Dvor audítorov (všetky projekty okrem jedného, ktorý bol spustený pred 1. júlom 2014), zodpovedá obdobiu, keď tieto ukazovatele ešte neboli stanovené.

Pokiaľ ide o ochranu, iba vo veľmi malom počte prípadov nebol tento prvok explicitne posúdený pri hodnotení žiadosti.

30

Pokiaľ ide o mieru podrobností týkajúcich sa rozpočtov priložených k žiadostiam o financovanie, Komisia sa domnieva, že miera podrobností týkajúcich sa rozpočtu, ktorú uviedli partneri, je dostatočná na posúdenie primeranosti navrhovaných nákladov. Miera podrobností je stanovená vo všeobecných podmienkach a v usmerneniach rámcovej dohody o partnerstve, ako aj vo finančnej a administratívnej rámcovej dohode.

Komisia analyzuje okrem iného celkovú štruktúru rozpočtu a súlad s navrhovaným opatrením. Útvary Komisie analyzujú primeranosť a úplnosť rozpočtu (a jeho členenie) a jeho súlad s navrhovanými opatreniami pomocou historických referenčných hodnôt, ak sú k dispozícii, alebo miestnych informácií o trhu.

31

Pozri odpoveď Komisie na bod 30 vyššie.

33 b)

Komisia by chcela doplniť, že takmer polovica kontrolovaných projektov bola monitorovaná dvakrát.

36

Neskoré predloženie priebežných správ systematicky neobmedzuje schopnosť Komisie riešiť prípadné problémy, ktoré boli zistené. Preto a v dôsledku ostatných komunikačných kanálov a monitorovacích nástrojov nemožno medzi neskorým predložením správy a riešením problémov stanoviť žiadne systematické prepojenie, a to ani pred prijatím priebežných správ.

Komisia disponuje celkovým rámcom monitorovania, ktorý zahŕňa návštevy v teréne. Tieto pravidelné návštevy humanitárnych odborníkov v teréne predstavujú najdôležitejší nástroj, pomocou ktorého sa posudzuje, či očakávané činnosti/výsledky účinne prebiehajú podľa plánov (kontrola skutočnej situácie). Tieto návštevy v teréne sú doplnené o priebežný dialóg v teréne s partnermi. Prostredníctvom tejto prítomnosti v teréne možno spolu s partnerom rýchlo odhaliť a riešiť každý problém.

39

Počas návštev v teréne, ktoré vykonávajú zamestnanci Komisie, nie sú v teréne vždy k dispozícii finančné údaje. Tým sa vysvetľuje, prečo sa „finančné plnenie“ väčšinou nevykazuje v rámci nástroja FichOp. Komisia bude uvažovať o tom, ako vyriešiť tento problém.

Rámček 3 – Príklady chýbajúcej analýzy dosahu záležitostí zistených v správach z návštev v teréne

V prípade projektu potravinovej bezpečnosti OSN v Katange s väčším počtom darcov prebieha rozpočtové monitorovanie tohto opatrenia na vnútroštátnej úrovni a nie na úrovni provincie. Agentúra OSN iniciuje finančnú zbierku počas celého roka. Príspevky od iných darcov prichádzajú priebežne a pravidelne narastajú počas celého roka, takže partner môže celkový rozpočet na dané opatrenie čerpať až na konci roka, keď sa zaznamenajú všetky príspevky. Z tohto dôvodu neboli finančné údaje dostupné počas návštevy v teréne, ktorú vykonali zamestnanci Komisie, a preto nebolo možné dospieť v tejto súvislosti k žiadnemu záveru.

Okrem toho sa v rámci opatrenia viacerých darcov uplatňujú ustanovenia finančnej a administratívnej rámcovej dohody. V takýchto prípadoch sa celková výška oprávnených nákladov na toto opatrenie uvedená v osobitných podmienkach považuje za odhad, ktorý sa počas realizácie opatrenia môže vyvíjať, napr. ak nedorazí očakávaný príspevok od ostatných darcov. Samotné úpravy celkového rozpočtu na opatrenie nepovedú k žiadnej zmene príspevku Komisie. Z tohto dôvodu partner formálne neinformoval Komisiu o zmenách v celkovom rozpočte na opatrenie a nemusel predložiť žiadosť o úpravu. V prípade opatrení s účasťou medzinárodných organizácií alebo orgánov OSN s väčším počtom darcov môže partner aktualizovať údaje jednostranne v nasledujúcej fáze podávania správ tak, aby odrážali zmenu v rozpočte.

40

Súčasná stratégia auditu uplynula koncom roka 2015 a novú stratégiu auditu na obdobie 2016 – 2020 (vrátane novej metodiky výberu vzoriek) momentálne schvaľuje vyšší manažment GR ECHO. Účelom tejto novej metodiky je preto dosiahnuť väčšiu synergiu s rámcom monitorovania, najmä so zreteľom na analýzu rizík partnerov a opatrenia prijaté operačnými tímami.

42

Pre Konžskú demokratickú republiku bolo naplánované hodnotenie na rok 2016, ktoré však už v dôsledku prebiehajúceho auditu výkonnosti nie je prioritou. Pravdepodobne bude zaradené do programu hodnotenia na rok 2017.

44

Zjavne ide o záležitosť, ktorá si bude vyžadovať isté úpravy súčasného informačného systému (APPEL), a Komisia preskúma možnosti riešenia tohto nedostatku.

47

Usmernenia nástroja FicheOp, ktoré Komisia schválila v marci 2016, by tak mali prispieť k zlepšeniu konzistentnosti na úrovni informácií uvedených v posúdení.

48

Postup na zníženie príspevku Komisie v dôsledku zlého/čiastočného/oneskoreného vykonávania projektu bol použitý iba zriedka.

Je problematické presne posúdiť, či sú neuspokojivé výsledky dôsledkom zlej výkonnosti alebo kontextuálne prepojené (zmena kontextu, nedostatočný prístup, bezpečnostné alebo logistické obmedzenia).

Podľa ustanovení novej rámcovej dohody o partnerstve z roku 2014 môže Komisia znížiť dotáciu, ak sa opatrenie nevykoná alebo ak sa vykoná zle, čiastočne alebo oneskorene. Komisia posilnila a objasnila vnútorné postupy, aby zabezpečila, že akékoľvek zníženie bude v súlade so zákonom a bude zodpovedať závažnosti a rozsahu zlyhania. V prípade, že sa nepodarilo dosiahnuť výsledky, správnosť osvedčenia, ktorú stanovil povoľujúci úradník vymenovaný subdelegovaním, obsahuje prílohu, ktorá odôvodňuje zníženie príspevku pre nedostatočnú výkonnosť, alebo odôvodnenie založené na tvrdeniach o vyššej moci.

Je tu však veľmi malé riziko, že používanie tohto postupu pri neuspokojivej výkonnosti by mohlo viesť k strate rozpočtových prostriedkov, keďže prípadné uvoľnené prostriedky možno sprístupniť na ďalšie projekty v čase vykonávania prepojeného humanitárneho investičného projektu (24 mesiacov). O schopnosti opätovného využitia prípadných uvoľnených prostriedkov svedčí miera vykonávania zo strany GR ECHO, ktorá si v priebehu rokov zachováva stabilnú úroveň vo výške približne 98 %.

Rámček 5 – Spontánna správa a koordinácia lokality v KDR (č.°18)

Suma vo výške 57 300 EUR bola vypočítaná na základe celkových nákladov na výsledok 3 (572 998 EUR), čo je výsledok, ktorý sa podarilo čiastočne dosiahnuť z dôvodu oneskorenej realizácie. Komisia okrem odpočítania neoprávnených nákladov uplatnila mieru neuspokojivej výkonnosti vo výške 10 %.

S partnerom sa tak uzavrela zmluva na nadchádzajúci rok, keďže ide o partnera povereného koordináciou a správou tábora (Camp Coordination and Camp Management – CCCM) na vnútroštátnej úrovni, a preto je kľúčovým partnerom pri riešení problematiky vysídľovania obyvateľstva v oblastiach postihnutých konfliktom. Komisia sa však rozhodla znížiť svoj príspevok, ale zo strategických dôvodov ponechať istú podporu.

51

Skutočnosť, že počet prípadov utečencov sa v priebehu rokov výrazne znížil (z 250 000 na menej ako 70 000 osôb), prinútila Komisiu zracionalizovať svoju podporu prostredníctvom vedúcej agentúry (pokles počtu prípadov, a tým aj pokles počtu financovaných partnerov).

Keďže Komisia už na toto opatrenie poskytla partnerovi podporu na niekoľko rokov, stratégia hladkého odchodu/odovzdania s vedúcou agentúrou bola potrebná na zmiernenie negatívneho vplyvu, ktorý by to mohlo mať pre príjemcov (zabezpečenie kontinuity základných zdravotníckych služieb). V tomto zmysle bola zmluva na humanitárny investičný projekt z roku 2013 predĺžená o ďalších 6 mesiacov s dodatočnými finančnými prostriedkami vo výške 450 000 EUR z dostupných fondov.

52

Predĺženie trvania uvedeného opatrenia bolo v prvom rade založené na uprednostnení potrieb a zraniteľnosti. Podnety pre akceptovanie týchto predĺžení vždy súviseli s potrebami príjemcov – poskytnutím ďalšieho času partnerovi Komisia jasne uprednostnila okamžité splnenie potrieb príjemcov. Voľba spätného získania prostriedkov alebo ich prerozdelenia na iné projekty by zabrala priveľa času a súčasné potreby by zostali nenaplnené. Táto možnosť sa nepovažovala za reálnu.

53

GR Komisie pre humanitárnu pomoc a GR pre rozvoj úzko spolupracujú pri skúmaní všetkých prijateľných možností na zabezpečenie prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja a spravidla si vymieňajú informácie o humanitárnej situácii v rôznych oblastiach KDR. Na úrovni Komisie je to aj naďalej prioritou, ale obmedzenia spojené s vykonávaním prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja sú v kontexte KDR značné.

Pokiaľ ide o KDR, rozvojová činnosť Komisie napreduje v duchu Dohody z Cotonou, v ktorej sa vláda KDR stavia do vedúceho postavenia a definuje priority. Jediným kľúčovým sektorom s teoreticky potenciálnym prepojením na humanitárnu pomoc Komisie je zdravotníctvo. Politika vlády je zameraná na rozvoj a bilaterálnu pomoc pre zanedbávané oblasti, ktoré nie sú postihnuté konfliktom, pretože sa zdá, že medzinárodné subjekty ju v porovnaní s oblasťami postihnutými konfliktom na východe zanedbali. Z hľadiska subjektov pôsobiacich v oblasti rozvoja a vnútroštátnych orgánov je zameranie sa na tieto oblasti prirodzenou reakciou, pretože ponúkajú stabilitu a bezpečnosť a nepredstavujú riziko prerušenia projektov z dôvodu násilia. Je teda väčšia pravdepodobnosť, že investovanie do stabilných oblastí bude mať určitý vplyv na zníženie chudoby. Okrem toho oblasti postihnuté konfliktom na východe (kde sa zameriava humanitárna pomoc Komisie) sa správne vnímajú ako oblasti, ktoré ťažia z prítomnosti mnohých aktérov humanitárneho spoločenstva (MVO), keďže vo zvyšku krajiny je prítomných iba veľmi málo organizácií, ktoré sa zaoberajú štrukturálnymi problémami a chronickou chudobou. Nemožno očakávať, že Komisia začne rokovania o prepojení pomoci, obnovy a rozvoja v oblastiach, ktoré predstavujú strednodobé riziko prerušenia projektov alebo ich vážneho ovplyvnenia z dôvodu mimoriadneho stavu. Jedinou oblasťou na východe, ktorá bola za posledných 5 rokov svedkom relatívnej stability, boli oblasti v Haut Uele a Bas Uele, kde pôsobila bývalá Armáda božieho odporu (severná časť Východnej provincie), ktorá je presne miestom, kde útvary Komisie dohodli úspešný prechod na prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja. V ostatných oblastiach východnej KDR, kde Komisia poskytuje humanitárnu pomoc, stále pretrváva nestabilita a nemôžeme ukázať na jedinú oblasť na mape, kde by už viac ako rok neboli aktívne ozbrojené skupiny a kde by súčasne nedochádzalo k zabíjaniu a/alebo vysídľovaniu.

V takomto kontexte sú preto možnosti obmedzené, ale v prípade splnenia podmienok z geografického hľadiska (nastolenie stability v týchto oblastiach), ktoré zodpovedajú prioritám vlády/kľúčovým odvetviam (zdravotníctvo) a prioritným oblastiam (Východný Kasaï, Lomami, Centrálne Kasaï, Severné Kivu, Ituri, Haut Uelé, Centrálne Kongo), sa dôrazne podporuje prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja. Tento scenár sa v priebehu časového rámca auditu naplnil iba raz (pozri vyššie)

Nedávna účasť generálnych riaditeľstiev DEVCO a ECHO na diskusiách o presune pomoci do nemocnice Panzi v provincii Južné Kivu vyústila do projektu GR DEVCO vo výške 3 milióny EUR (financovaného v rámci programu zameraného na celosvetové statky a problémy). Cieľom tohto opatrenia je priblížiť toto centrum normám všeobecných nemocníc podporovaných z vnútroštátneho programu fondu ERF v oblasti zdravia v záujme potenciálneho budúceho začlenenia.

Ďalšie iniciatívy týkajúce sa prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja prebiehajú v oblastiach, ktoré nie sú postihnuté konfliktom (v sektore potravinovej neistoty v provinciách Kasai a v sektore zdravotníctva a vodného hospodárstva v oblastiach postihnutých cholerou).

54

Vzhľadom na aktuálnu situáciu na východe KDR, najmä z hľadiska bezpečnosti, nebolo doteraz možné realizovať viac ako jeden projekt prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja (zdravotníctvo). Komisia však bude aj naďalej využívať každú príležitosť na prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja (napríklad: iniciatíva v Južnom Kivu na podporu nemocnice Panzi alebo misie do Severného Kivu, ktorú zvažovala delegácia EÚ v KDR). Komisia prijala odborníka na zdravotníctvo s cieľom ďalej skúmať všetky možné spôsoby prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja.

Pokiaľ ide o Ugandu, Komisia poukazuje na to, že ugandská vláda navrhla plán rozvoja, ktorý zahŕňa utečencov a prostredníctvom ktorého sa humanitárni a rozvojoví aktéri spájajú, aby sa zamerali na dlhodobé riešenia pre utečencov za účasti hostiteľských komunít.

55

Skutočnosť, že táto záležitosť sa nerieši a každý rok sa vracia ako priorita naznačuje, že existuje celý rad prekážok/problémov, ktoré bránia jej vyriešeniu.

Tento problém sa pokúšalo vyriešiť niekoľko generácií skúsených rozvojových a humanitárnych odborníkov, avšak bez veľkého úspechu. Dokonca aj misia Organizácie Spojených národov v Konžskej demokratickej republike spolu s vyhradenou stabilizačnou jednotkou robili v posledných dvoch rokoch plány a viedli rokovania o „stabilizácii“ oblastí oslobodených od povstania hnutia M23 a nedisponujú jediným projektom, ktorý by vykázali, nehovoriac o tom, že oblasti, ktoré boli kedysi obsadené hnutím M23, sú dnes súčasťou najmenej bezpečných miest pre humanitárnych pracovníkov (a ešte menej vhodné pre subjekty pôsobiace v oblasti rozvoja, ktoré majú nižší prah podstupovania rizika).

Základné problémy, ktoré bránia pokroku pri prepojení pomoci, obnovy a rozvoja, sú rovnaké ako tie, ktoré zistili jednotlivé útvary Komisie; pozadie konfliktu, neistota a vysídľovanie obyvateľstva, ktoré sú nepriaznivé pre rozvojové opatrenia. K prepojeniu pomoci, obnovy a rozvoja môže dôjsť iba vtedy, keď sú splnené minimálne podmienky, a v oblastiach postihnutých konfliktom, kde už pôsobí GR ECHO, tieto podmienky neexistujú.

Závery a odporúčania

57

Komisia sa domnieva, že problémom je skôr nedostatok formálnej dokumentácie než nedostatočná transparentnosť.

Odporúčanie 1

Komisia prijíma toto odporúčanie. Domnieva sa, že problémom je skôr nedostatok formálnej dokumentácie než nedostatočná transparentnosť.

Komisia už v tejto súvislosti prijala v marci 2016 opatrenia prostredníctvom prijatia usmernení nástroja FichOp. Navyše bude navrhnutý priebežný program odbornej prípravy s cieľom zabezpečiť, aby zamestnanci boli s týmito usmerneniami oboznámení a aby ich boli schopní dodržiavať.

59

Miera podrobností týkajúcich sa rozpočtu, ktoré poskytli partneri, je stanovená vo všeobecných podmienkach a v usmerneniach rámcovej dohody o partnerstve. Táto miera podrobností sa považuje za dostatočnú na posúdenie primeranosti navrhovaných nákladov. Zvýšenie úrovne informácií by nemalo skutočnú pridanú hodnotu.

Odporúčanie 2

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia na jednej strane poznamenáva, že rozpočet, ktorý je v súlade so svojou definíciou zahrnutý do všeobecných podmienok a do usmernení pre partnerov rámcovej dohody o partnerstve a finančnej a administratívnej rámcovej dohody, je dostatočne podrobný na posúdenie primeranosti nákladov potrebných na dosiahnutie výsledkov. Útvary Komisie už analyzujú primeranosť a úplnosť rozpočtu (a jeho členenie) a jeho súlad s navrhovanými opatreniami pomocou historických referenčných hodnôt, ak sú k dispozícii, alebo miestnych informácií o trhu.

Na druhej strane môže byť potrebný kontrolný zoznam na zdokumentovanie tejto analýzy alebo stručné usmernenia pre hodnotenie.

60

Neskoré predloženie informácií partnermi systematicky neobmedzuje schopnosť Komisie rýchlo riešiť vzniknuté záležitosti a získať ponaučenia do ďalšieho plánovania. Vďaka rámcu komunikácie a monitorovania, ktorý stanovila Komisia spolu so svojimi partnermi, nemožno medzi neskorým predložením správy a ťažkosťami pri včasnej identifikácii problémov stanoviť žiadne systematické prepojenie. Pravidelné návštevy zamestnancov Komisie v teréne sú nástrojom, ktorým sa posudzuje, či očakávané činnosti/výsledky účinne prebiehajú podľa plánov (kontrola skutočnej situácie). Tieto návštevy v teréne sú doplnené o priebežný dialóg v teréne s partnermi.

Odporúčanie 3

Komisia prijíma toto odporúčanie a v tejto súvislosti preskúma spôsoby na zlepšenie vnútorného systému podávania správ.

Odporúčanie 4

Komisia prijíma odporúčanie, že výsledkom monitorovacích návštev by malo byť systematické posúdenie kľúčových aspektov. Usmernenia nástroja FichOp, ktoré boli zavedené v marci 2016, obsahujú časť o monitorovaní, ktorá poskytuje usmernenie zamestnancom Komisie vykonávajúcim monitorovacie návštevy. Plánujú sa zorganizovať školenia s cieľom podporiť a zabezpečiť systematické používanie týchto usmernení. Zavedenie kontrolného zoznamu sa však považuje za nadbytočné.

61

Pre KDR bolo naplánované hodnotenie na rok 2016, ale v dôsledku prebiehajúceho auditu výkonnosti už nie je prioritou. Pravdepodobne bude zaradené do programu hodnotenia na rok 2017.

Odporúčanie 5

Komisia prijíma toto odporúčanie a zameria sa na možnosti, ktoré by slúžili na účely odporúčania so zreteľom na efektívnosť celkového systému podávania správ.

Odporúčanie 6

Komisia prijíma toto odporúčanie a domnieva sa, že v tejto súvislosti už v marci 2016 prijala opatrenia prostredníctvom prijatia usmernení nástroja FichOp. Tieto usmernenia by tak mali prispieť k zlepšeniu konzistentnosti na úrovni informácií uvedených v posúdení a stanoviť požadované prepojenie medzi dosiahnutými výsledkami a celkovým záverom.

Odporúčanie 7

Komisia súhlasí s tým, že je potrebné jasne zdôvodniť dodatočné financovanie a predĺženie času. V skutočnosti je už zavedený primeraný rámec. Každé predĺženie času a dodatočné financovanie projektov sa schvaľujú na základe zdôvodnenia, ktoré uvedie partner. Posúdenie zdôvodnenia, ktoré vykonávajú zamestnanci v teréne a zamestnanci ústredia, sa v zásade zaznamenáva v nástroji FichOp, a následne ho schváli riadiaci orgán.

Odporúčanie 8

Komisia prijíma odporúčanie na uprednostnenie prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja, a bude pokračovať vo svojom viacnásobnom úsilí o jeho presadenie v rámci konkrétnych opatrení.

Zatiaľ čo tento celkový cieľ bude aj naďalej patriť medzi hlavné body programu Komisie, špecifiká kontextu KDR mimoriadne sťažujú dosiahnutie tohto cieľa, keďže uvedené prekážky sa len veľmi ťažko prekonávajú.

1FichOp („fiche opérationnelle“) je nástroj, ktorý používa GR pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu (GR ECHO) a ktorý dokumentuje všetky hlavné aspekty operačnej analýzy a nadväzujúce opatrenia, ktoré prijali experti v teréne, administratívni pracovníci, administratívni asistenti a finanční riaditelia v rámci humanitárnych opatrení počas fázy trvania tohto opatrenia, a v neskoršom štádiu slúži na štatistické účely a kontrolný záznam. Je spomenutý v bode 28 tejto správy.

QJ-AB-16-014-SK-E    ISSN 1977-5776

Audítori dospeli k záveru, že Komisia riadila humanitárnu pomoc obyvateľstvu postihnutému konfliktami v oblasti Veľkých jazier v Afrike vo všeobecnosti účinne.
Financovanie bolo vyčlenené na dobre stanovené hlavné priority, ale bola nedostatočná jasnosť v ďalšej fáze pri bližšom určovaní priorít a výbere projektov. Nebolo možné určiť, či sa vybrali najvhodnejšie projekty.
Monitorovanie Komisie bolo celkovo primerané, hoci mohla lepšie využiť získané informácie. Napokon, vzhľadom na osobitné výzvy, ktorým čelí tento región, väčšina preskúmaných projektov dosiahla uspokojivé výsledky.