EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Tiskana izdaja | ISBN 978-92-872-5040-7 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/1646 | QJ-AB-16-014-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5052-0 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/289672 | QJ-AB-16-014-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5071-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/94801 | QJ-AB-16-014-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za uporabo ali reprodukcijo tabele na strani 36 in zemljevida na strani 37 je treba za dovoljenje zaprositi neposredno imetnika avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma/začetek revizije | 28.4.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 15.3.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 10.5.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 2.6.2016

SL
2016

št. 15

Posebno poročilo

Ali je Komisija uspešno
upravljala humanitarno
pomoč prebivalstvu na
območju afriških Velikih
jezer, ki so ga prizadeli
konflikti?

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III Evropskega računskega sodišča, ki je odgovoren za področja porabe zunanjih ukrepov. Član poročevalec je Karel Pinxten, dekan tega senata. Pri pripravi poročila so sodelovali vodja njegovega kabineta Gerard Madden, Gérald Locatelli in Beatrix Lesiewicz, zadolžena za podporo in kontrolo kakovosti, vodja naloge Myriam Cazzaniga ter revizorji Kim Hublé, Peter Kovacs, Cyril Messein in Roberto Ruiz Ruiz.

Od leve proti desni: C. Messein, M. Cazzaniga, K. Pinxten, K. Hublé, R. Ruiz Ruiz.

Kazalo

Kratice in okrajšave

Povzetek

Uvod

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Sredstva so se dodelila za ustrezno določene glavne prednostne naloge, vendar je bilo nadaljnje prednostno razvrščanje premalo jasno

Komisija je ustrezno ugotovila potrebe na območju afriških Velikih jezer

Odziv Komisije je ustrezen

Premajhna preglednost v fazi izbora projekta

Spremljanje Komisije je na splošno ustrezno, čeprav bi bilo mogoče bolje uporabiti pridobljene informacije

Komisija v večini primerov pridobi ustrezne informacije o izvajanju projektov

Nadaljnje spremljanje ni zadostno

Večina preučenih projektov je dosegla zadovoljive rezultate

Splošni doseženi izidi so pozitivni, toda v nekaterih primerih ocena Komisije ni jasno utemeljena

Komisija se je odzivala na spremembe, vendar bi lahko bolje upravičila odobrena podaljšanja trajanja

O ukrepih za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja obstajajo le skromni dokazi

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Zemljevid območja afriških Velikih jezer
Priloga II | — | Begunci iz DR Kongo v začetku leta 2016
Priloga III | — | Zemljevid – begunci iz Burundija 26. januarja 2016
Priloga IV | — | Seznam preučenih projektov
Priloga V | — | Preučena vmesna in končna poročila
Priloga VI | — | Spremembe pregledanih projektov

Odgovori Komisije

Kratice in okrajšave

DR Kongo: Demokratična republika Kongo

ERS: Evropski razvojni sklad

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

GD za mednarodno sodelovanje in razvoj: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD ECHO: Generalni direktorat za humanitarno pomoč in civilno zaščito

MO: mednarodna organizacija

NVO: nevladna organizacija

OCHA: Urad za usklajevanje humanitarnih dejavnosti (agencija ZN)

Povzetek

I

Območje afriških Velikih jezer so v zadnjih desetletjih zajeli konflikti, ki so povzročili veliko razseljevanje prebivalstva z resnimi humanitarnimi posledicami. Komisija od leta 1994 financira humanitarne projekte na tem območju in nadaljuje svoja prizadevanja za odpravo posledic konfliktov in nemirov.

II

Trenutno najbolj prizadeto območje je Demokratična republika Kongo, v kateri je približno 1,6 milijona notranje razseljenih oseb. V sosednjih državah, zlasti v Burundiju, Ruandi, Ugandi in Tanzaniji, je zdaj približno 437 000 kongovskih beguncev. Zaradi nemirov v Burundiju leta 2015 se je skupno število beguncev povečalo še za približno 236 000 ljudi. Poleg beguncev in razseljenih oseb humanitarno pomoč prejema tudi lokalno prebivalstvo, ki se je znašlo sredi konfliktov ali gosti begunce in razseljene osebe.

III

Pomoč vključuje zagotavljanje zavetišč, hrane, zdravstvene oskrbe in drugih osnovnih storitev. Da bi jo Komisija zagotovila, tesno sodeluje z mednarodnimi nevladnimi organizacijami (NVO), agencijami Združenih narodov in drugimi mednarodnimi organizacijami. Za humanitarno pomoč na območju afriških Velikih jezer je bil v obdobju 2011–2015 porabljen znesek v višini približno 300 milijonov EUR.

IV

Revizorji so prišli do zaključka, da je Komisija na splošno uspešno upravljala humanitarno pomoč prebivalstvu na območju afriških Velikih jezer, ki so ga prizadeli konflikti. Opravljena je bila izčrpna ocena potreb in zagotovljena prožnost za hitro odzivanje na spreminjajoče se razmere. Odziv večine preučenih projektov na posebne izzive, ki so se pojavljali, je bil zadovoljiv. Kljub temu je bilo opaženih več slabosti.

V

Za fazi ugotavljanja geografskih prednostnih nalog in ocenjevanja projektnih predlogov ni bilo dokazne dokumentacije. Zato ni bilo mogoče ugotoviti, ali so izbrani projekti izpolnjevali ustrezna merila in ali so bili izbrani najustreznejši projekti. Pri tehtanju primerjalnih prednosti predlogov je bilo premalo pozornosti namenjene njihovi stroškovni učinkovitosti.

VI

Okvir za spremljanje je bil glede na zahtevnost delovnega okolja ustrezen, vendar pa so partnerji pogosto poročali z zamudo, kar je omejevalo uporabnost poročil. Strokovno znanje uslužbencev Komisije na terenu je koristilo financiranim partnerjem, toda poročanje o obiskih na terenu ni bilo dovolj izčrpno. Nadaljnje spremljanje v zvezi z ugotovljenimi problemi ni bilo ustrezno evidentirano, zato ni mogoče zagotoviti, da so bili ti problemi zadovoljivo rešeni. Na širši ravni ni poročanja o humanitarnem izvedbenem načrtu, ki bi zagotovilo pregled nad rezultati in pridobljenimi izkušnjami.

VII

Na splošno so preučeni projekti dosegli zadovoljive rezultate. Toda eden od partnerjev je porabil večino svojih proračunskih sredstev, čeprav je dosegel le majhen delež načrtovanih rezultatov. V nekaj primerih ni bilo jasno utemeljeno podaljšanje trajanja projektov in dodatna proračunska sredstva. Pri oceni rezultatov, ki jo je opravila Komisija, včasih iz razpoložljivih informacij ni bilo jasno, kako je prišla do zaključkov.

VIII

Komisija in drugi donatorji so sicer na široko priznavali, da je zaželeno povezovanje pomoči, obnove in razvoja, vendar je le malo primerov, pri katerih se je to upoštevalo v praksi. Brez zelo dejavnega zasledovanja tega cilja obstaja nevarnost, da možnosti za prehod s humanitarne na razvojno pomoč ne bodo izkoriščene.

IX

V odstavkih 58 do 63 poročila je izrečenih več priporočil, katerih namen je omogočiti Komisiji, da izboljša svoje upravljanje humanitarne pomoči na območju Velikih jezer in drugod.

Uvod

01

Na območju afriških Velikih jezer ležijo države Burundi, Demokratična republika Kongo (DR Kongo), Kenija, Ruanda, Tanzanija in Uganda (glej zemljevid v Prilogi I). Na tem območju v zadnjih desetletjih potekajo nekateri od najhujših konfliktov na afriški celini. V vzhodnem delu DR Kongo oborožene skupine, med njimi tudi kongovska vojska, kršijo človekove pravice, izsiljujejo in ropajo, vse skupaj pa spremlja nasilje, kot so posilstva, ugrabitve in prisilno rekrutiranje otrok. Posledična humanitarna kriza v DR Kongo sodi med najkompleksnejše in najdolgotrajnejše izredne razmere na svetu, in to v eni od najrevnejših držav sveta¹. Konec aprila 2015 so predsedniške volitve v Burundiju, ki so potekale julija, povzročile spiralo nasilja in nemirov, zaradi katerih se je na stotisoče ljudi podalo na ceste, da bi pobegnili iz države.

02

Proti koncu leta 2015 je bilo v DR Kongo približno 1,6 milijona notranje razseljenih oseb, v sosednjih državah (v Burundiju, Ruandi, Ugandi in Tanzaniji) pa več kot 437 000 kongovskih beguncev (glej Prilogo II). Do konca januarja 2016 je svojo državo zapustilo 236 000 Burundijcev, ki zdaj večinoma prebivajo v begunskih taboriščih v Ruandi in Tanzaniji (glej Prilogo III za število burundijskih beguncev na državo v regiji).

Fotografija 1

Naselje za notranje razseljene osebe Kibabi–Kishusha, teritorij Masisi, Severni Kivu (6 360 oseb konec avgusta 2015)

Vir: Evropsko računsko sodišče.

03

Člen 214 Pogodbe o delovanju Evropske unije je temelj zaveze EU o zagotavljanju humanitarne pomoči, in sicer pomoči, podpore in zaščite žrtvam naravnih nesreč ali nesreč, ki jih je povzročil človek, po vsem svetu. Splošni okvir politike za humanitarno pomoč je prikazan v Evropskem soglasju o humanitarni pomoči². V tem političnem dokumentu je predstavljena vizija EU, ki temelji na skupnih načelih, katerih cilj je izboljšati skladnost, uspešnost in kakovost njenega humanitarnega odziva.

04

Glavni cilji (glej okvir 1) in določbe Komisije v zvezi z izvajanjem in upravljanjem humanitarne pomoči so določeni v uredbi o humanitarni pomoči iz leta 1996³. Komisija namenja pomoč, ki temelji na humanitarnih načelih humanosti, nevtralnosti, nepristranskosti in neodvisnosti, najbolj ranljivim skupinam prebivalstva. Podporo zagotavlja tudi obrambi humanitarnega dela ter spoštovanju humanitarnih načel in mednarodnega humanitarnega prava.

Okvir 1

Glavni cilji humanitarne pomoči Unije⁴:

(a)reševati in zaščititi življenja med izrednimi razmerami in neposredno po njih ter po naravnih nesrečah, ki so povzročile izgubo velikega števila življenj, fizično, psihološko ali socialno trpljenje ali materialno škodo;

(b)zagotoviti potrebno pomoč in podporo ljudem, ki so jih prizadele dalj časa trajajoče krize, […] predvsem kadar njihove lastne vlade ne morejo pomagati ali kadar oblast ne deluje;

(c)pomoč pri financiranju prevoza pomoči in napori za zagotovitev, da je pomoč na voljo tistim, ki jim je namenjena […];

(d)izvajati kratkoročna rehabilitacijska in obnovitvena dela, […] upoštevajoč dolgoročne razvojne cilje, kjer je to mogoče;

(e)pomoč pri odpravljanju posledic, ki nastanejo zaradi preseljevanja prebivalstva (begunci, brezdomci in povratniki), ki so jih povzročile naravne nesreče in druge nesreče, ter izvajati programe pomoči za povratek v države izvora […];

(f)zagotoviti pripravljenost na nevarnosti naravnih nesreč ali primerljivih izjemnih razmer in uporabiti primeren sistem hitrega zgodnjega opozarjanja in posredovanja;

(g)podpirati civilne ukrepe za zaščito žrtev spopadov ali primerljivih izrednih razmer, v skladu z veljavnimi mednarodnimi sporazumi.

05

Prvotni proračun⁵, ki ga je Komisija dodelila za humanitarno pomoč na območju afriških Velikih jezer, se je gibal med 52 milijoni EUR leta 2011 in 47 milijoni EUR leta 2015. Po prejemu dodatnih sredstev iz rezerve EU za nujno pomoč⁶ ali iz Evropskega razvojnega sklada (ERS)⁷ je porabljeni znesek dosegel povprečno 63 milijonov EUR letno (glej diagram 1). Poleg teh zneskov je Komisija letno porabila približno 1,8 milijona EUR za svoj terenski urad v DR Kongo in 7 milijonov EUR za letalske prevoze na območju afriških Velikih jezer⁸.

06

Komisija kot donatorka humanitarne pomoči sredstva po svetu dodeljuje preko približno 200 partnerjev⁹, ki so podpisali okvirne sporazume o partnerstvu¹⁰ za obdobje štirih do petih let. Ti partnerji so mednarodne nevladne organizacije, mednarodne organizacije¹¹ ali agencije Združenih narodov (ZN). Na območju afriških Velikih jezer so bila ta sredstva razdeljena takole: 46 % nevladne organizacije, 7,3 % mednarodne organizacije in 46,7 % ZN. Zaradi posebnosti humanitarne pomoči so financirani projekti trajali od nekaj do 18 mesecev.

07

Komisija vsako leto sprejme sklep o začetni proračunski ovojnici za humanitarno pomoč za ves svet. Predlagani odzivi v zvezi s posamezno krizo, državo ali regijo in ustrezni proračun so podrobno določeni v humanitarnih izvedbenih načrtih in tehnični prilogi (vključno z operativnimi priporočili), ki so sestavljeni na podlagi ocene potreb. Partnerji pri pripravi vlog za financiranje humanitarni izvedbeni načrt uporabljajo kot razpisne zahteve.

08

Za območje afriških Velikih jezer se na začetku leta opravi obširna ocena (ali izbor) prejetih vlog za financiranje. Glede na spremembo razmer se lahko med letom opravijo še dodatne ocene. Izbrani projekti trajajo od treh do 12 mesecev. To obdobje se lahko podaljša še za do šest mesecev, torej na skupno največ 18 mesecev.

Diagram 1

Porazdelitev dodeljenih sredstev v okviru humanitarnega izvedbenega načrta po glavnih področjih za obdobje 2011–2015

Vir: Evropsko računsko sodišče.

09

Ključna značilnost intervencij Komisije je njena prisotnost na terenu. Vzpostavila je obsežno terensko mrežo z uradi na kriznih območjih, na katera se dostavlja nujna pomoč, ki jo financira EU.¹² Glavne naloge te mreže so:

(a)zagotavljati sedežu v Bruslju najnovejše informacije in analize v zvezi s posamezno državo, regijo ali krizo;

(b)prispevati k razvoju strategij humanitarnih intervencij;

(c)zagotavljati tehnično podporo za humanitarne operacije, ki jih financira EU;

(d)spremljati izvajanje projektov, ki jih financira EU;

(e)pomagati pri usklajevanju donatorjev na terenu.

10

Terensko mrežo v DR Kongo sestavljajo glavni urad v Kinšasi, podurad za to državo v Gomi in področni urad v Bukavuju. Za mrežo dela pet strokovnjakov iz tujine (strokovnjaki za humanitarno pomoč) in 12 lokalnih uslužbencev (nacionalni uslužbenci). Poleg tega je v regionalnem podpornem uradu v Nairobiju (Kenija) več sektorskih strokovnjakov (prehrana, zaščita, zdravje …), ki po potrebi pomagajo pri izboru, spremljanju in ocenjevanju projektov na območju afriških Velikih jezer¹³.

1Na indeksu človekovega razvoja za leto 2014 Programa Združenih narodov za razvoj je Kongo uvrščen kot 176. od 188 držav. Burundi je na 184. mestu, Ruanda in Uganda na 163., Tanzanija pa na 151.

2Skupna izjava Sveta in predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, Evropskega parlamenta in Evropske komisije (UL C 25, 30.1.2008, str. 1).

3Uredba Sveta (ES) št. 1257/96 z dne 20. junija 1996 o humanitarni pomoči (UL L 163, 2.7.1996, str. 1).

4Člen 2 Uredbe Sveta (ES) št. 1257/96.

5Iz poglavja 23 02, Humanitarna pomoč, pomoč v hrani in pripravljenost na nesreče, oddelek 3 splošnega proračuna EU.

6Rezerva za dodatno pomoč je zasnovana za omogočanje hitrega odziva na posebne potrebe tretjih držav po pomoči, ki jih v času priprave proračuna ni bilo mogoče predvideti. Prednost imajo humanitarne operacije, toda rezervo je po potrebi mogoče uporabiti tudi za civilno krizno upravljanje in zaščito. Odločitev o uporabi rezerve sprejmeta Svet in Evropski parlament na predlog Komisije.

7Za obdobje 2014–2020 so za financiranje humanitarnih in nujnih operacij v državah AKP rezervirani 204 milijoni EUR, kar je približno 0,7 % skupnih sredstev 11. ERS. Ta sredstva so namenjena le za nepredvidene potrebe, ki jih ni mogoče kriti s sredstvi, načrtovanimi v programu GD ECHO. GD ECHO je zadolžen za upravljanje te rezerve in lahko sredstva uporabi, potem ko sta v to privolila ESZD in GD za mednarodno sodelovanje in razvoj.

8Skupni znesek pogodbe je višji, ker služba ECHO Flight priložnostno leti tudi v druge države izven območja afriških Velikih jezer, kot so Mali, Kenija in Čad.

9Mednarodne nevladne organizacije so izbrane po posebnem postopku, ki ga izvede GD ECHO. Za mednarodne organizacije in agencije ZN se opravi ocena, kot zahteva člen 60 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

10Okvirni finančni in upravni sporazum z agencijami ZN.

11Mednarodni odbor Rdečega križa, Mednarodna zveza društev Rdečega križa in Mednarodna organizacija za migracije (IOM).

12V začetku leta 2016 je mreža obsegala 48 terenskih uradov v 40 državah in 12 regionalnih uradov.

13Sektorski strokovnjaki, ki zagotavljajo podporo uradom za to državo, delujejo v regionalnih uradih. Sredi leta 2015 je urad v Kinšasi postal regionalni urad. Podporo zagotavlja Republiki Kongo, Angoli, Burundiju, Ruandi in Tanzaniji.

Obseg revizije in revizijski pristop

11

Sodišče je preučilo, ali je Komisija uspešno upravljala svoje financiranje humanitarne pomoči, namenjene prebivalstvu na območju afriških Velikih jezer, ki so ga prizadeli konflikti. Naša revizija je bila osredotočena na tri glavna vprašanja:

(a)Ali je Komisija svoja sredstva dodelila za ustrezno določene prednostne naloge?

(b)Ali je Komisija ustrezno spremljala projekte?

(c)Ali so projekti dosegli svoje cilje?

12

Revizija se je nanašala na podporo, ki jo je Komisija v obdobju 2011–2015 namenila območju afriških Velikih jezer, v katerega spadajo DR Kongo, Uganda¹⁴, Ruanda, Burundi in Tanzanija. Revizija je potekala od maja do novembra 2015 in je zajela:

(a)pregled dokumentov EU o politikah in njenih strateških dokumentov, povezanih s humanitarno pomočjo, ter druge ustrezne dokumentacije in poročil;

(b)pogovore z uradniki Komisije in predstavniki partnerjev;

(c)pregled 19 projektov v kumulativnem znesku v višini 42,9 milijona EUR (od skupaj 164 projektov, ki so stali 255,3 milijona EUR), izvedenih v obdobju 2011–2014, ter pogodbe o storitvah službe ECHO Flight¹⁵ za letalske prevoze (glej seznam v Prilogi IV). Izbirna merila so vključevala pomembnost, geografsko in sektorsko pokritost, obdobje izvajanja, vrsto pomoči in vrsto partnerjev;

(d)obisk v DR Kongo od 16. do 25. septembra 2015 ter obiske v Tanzaniji, Ruandi in Ugandi od 30. septembra do 8. oktobra 2015. Obiski so zajemali pogovore z uslužbenci na terenu, uslužbenci v delegaciji EU, predstavniki partnerjev in upravičenci ter obiske na kraju samem pri desetih projektih.

14Komisija se je pri načrtovanju programov za leto 2015 odločila, da bo Ugando izvzela iz humanitarnega izvedbenega načrta za afriška Velika jezera in jo vključila v humanitarni izvedbeni načrt za območje Afriškega roga, saj je bila dodelitev za Ugando namenjena odzivu na pritok beguncev iz Južnega Sudana in zato odobrena v okviru humanitarnega izvedbenega načrta za območje Afriškega roga, v skladu z internim pravilom Komisije pa država ne more biti zajeta v dva različna humanitarna izvedbena načrta.

15http://ec.europa.eu/echo/what/humanitarian-aid/humanitarian-air-services_en

Opažanja

Sredstva so se dodelila za ustrezno določene glavne prednostne naloge, vendar je bilo nadaljnje prednostno razvrščanje premalo jasno

13

Ali je Komisija dodelila humanitarno pomoč za ustrezno določene prednostne naloge, smo preučili tako, da smo pregledali, kako so bile ugotovljene humanitarne potrebe v regiji, kakšen odziv je predvidela Komisija in ali so njeno podporo dobili najustreznejši projekti.

Komisija je ustrezno ugotovila potrebe na območju afriških Velikih jezer

Ocena potreb temelji na dokazih

14

Komisija opravi letne ocene potreb za vse države/regije, ki jim že zagotavlja finančni prispevek. Če nastopi nepričakovana kriza, naravna ali takšna, ki jo je povzročil človek, izvede ac hoc ocene potreb. Če se že obstoječe krize, za katere je bila ocena že opravljena, zaostrijo, Komisija to prvotno oceno posodobi. To je glavni del njenih priprav na letno načrtovanje programov, ki jih pripravi v obliki humanitarnega izvedbenega načrta.

15

Ocena potreb za območje afriških Velikih jezer temelji na pridobljenem znanju in izkušnjah operativne ekipe v Bruslju in ekipe v terenskem uradu v DR Kongo. Drugi glavni viri informacij so (i) širok nabor mednarodno razpoložljivih kazalnikov za določitev vrednosti indeksa tveganja za posamezno državo¹⁶ in (ii) deležniki na terenu, namreč Urad za usklajevanje humanitarnih dejavnosti (OCHA) za DR Kongo in donatorji humanitarne pomoči, ki so partnerji Komisije.

16

Ocena potreb za območje afriških Velikih jezer daje dober uvid v razmere v konfliktnih in nekonfliktnih območjih v DR Kongo in sosednjih državah. Prizadete skupine prebivalstva so:

(a)notranje razseljene osebe v DR Kongo;

(b)begunci, zlasti iz Srednjeafriške republike in Ruande v DR Kongo ter iz Konga in Burundija v sosednjih državah;

(c)vrnjene osebe (notranje razseljene osebe ali begunci);

(d)gostiteljsko prebivalstvo, ki potrebuje pomoč pri obvladovanju pritoka beguncev in notranje razseljenih oseb;

(e)drugo lokalno prebivalstvo, ki so ga prizadeli konflikti ali je na nekonfliktnih območjih zelo izpostavljeno slabi prehranjenosti ali epidemijam.

17

Potrebe, ki so bile ugotovljene za te kategorije, so bile zelo raznolike: zaščita, prehranska varnost, prehrana, zdravstvena oskrba, voda in sanitarije, neprehrambeni izdelki, kot so posoda, oblačila, milo itn., ter zavetišča. Izobraževanje ni bilo zajeto, ker ni bilo ocenjeno kot dovolj prednostno.

Odziv Komisije je ustrezen

Glavne prednostne naloge so bile dobro določene

18

Splošni cilj Komisije za območje afriških Velikih jezer je obravnavati nujne potrebe, ki nastajajo zaradi preseljevanja prebivalstva na konfliktnem območju in življenjsko nevarnih razmer na nekonfliktnih območjih, z najustreznejšimi mehanizmi za odzivanje¹⁷. Strateških ciljev je pet, iz njih pa izhaja šest predvidenih ukrepov/prednostnih nalog (glej okvir 2). Vsi so v skladu z glavnimi cilji Unije za humanitarno pomoč (glej okvir 1 pod odstavkom 4) in omogočajo obravnavo opredeljenih potreb. Vse intervencije morajo biti namenjene najbolj ranljivim skupinam prebivalstva.

Okvir 2

Glavne prednostne naloge:

(a)zmanjševanje tveganj v zvezi z zaščito in obravnavanje potreb po zaščiti;

(b)čim hitrejše zagotavljanje minimalnih osnovnih storitev, zdravstvenih storitev, hrane in neprehrambenih izdelkov v nujnih primerih;

(c)zagotavljanje podpore upravi begunskih taborišč na območju;

(d)zagotavljanje oskrbe z vodo, higiene in sanitarij na ogroženih področjih izven konfliktnih območij;

(e)namenjanje prednosti večsektorskim pristopom;

(f)podpiranje usklajevanja, varnosti in logistike.

19

Komisija in donatorji na splošno naletijo na omejitve v glavnem v DR Kongo. Omejitve so povezane z zahtevnostjo logistike v tako veliki državi, slabim stanjem infrastrukture ter pomanjkanjem zmogljivosti vlade in njene pripravljenosti za angažiranje. Tudi pomanjkanje partnerjev v nekaterih delih države lahko omeji zmogljivost za intervencije. Poleg tega varnostne omejitve, ki jih povzroča nenehna selitev vojaških operacij in posledični premiki oboroženih skupin, ovirajo dejavnosti donatorjev, še predvsem na najbolj oddaljenih območjih.

20

Odziv Komisije je v skladu z analizo razmer in oceno potreb. Oboje je skladno z odzivom, opisanim v letnem humanitarnem akcijskem načrtu za DR Kongo, ki ga je pripravila ekipa predstavnikov humanitarnih organizacij.

Prožnost pri programskem načrtovanju in financiranju je zagotovljena

21

Komisija v humanitarnem izvedbenem načrtu ne določa intervencij na področjih/v sektorjih, ki bi bili lahko v času izbora že zastareli. Svoje financiranje usmerja glede na najnujnejše potrebe najbolj ranljivih skupin prebivalstva na podlagi izkušenj partnerjev na terenu, podkrepljenih z informacijami, ki jih posreduje koordinator humanitarne pomoči, in znanjem uslužbencev. Dodatno prednostno razvrščanje, zlasti geografsko, se opravi v fazi izbora (glej odstavek 25).

22

Komisija izvede vmesni pregled humanitarnih izvedbenih načrtov na podlagi ocene potreb iz naslednjega leta. Poleg tega se načrt spremeni vsakič, ko razvoj položaja povzroči spremembo dodeljenega zneska. Ko je povečanje prvotno dodeljenih sredstev odobreno, je mogoče pridobiti dodatna sredstva iz operativne rezerve, ki znaša približno 20 % letnega proračuna in je rezervirana za nepričakovane nujne primere. Dodatna sredstva je mogoče dobiti tudi iz rezerve EU za dodatno pomoč ali iz proračuna ERS.

23

Za območje afriških Velikih jezer je bila ta prožnost v pregledanem obdobju večkrat uporabljena za odpravljanje posledic nepričakovanih dogodkov ali slabšanja razmer (glej diagram 2). Samo v letu 2015 je bil humanitarni izvedbeni načrt za območje afriških Velikih jezer spremenjen trikrat, zlasti zaradi burundijske begunske krize¹⁸.

24

Poleg tega je operativna ekipa za območje afriških Velikih jezer namenila majhen delež sredstev iz humanitarnega izvedbenega načrta (približno 1,5 milijona EUR v letu 2015) za nenadna povečanja potreb med letom. Ta sredstva so bila uporabljena kot dodatna sredstva za tekoče projekte v zvezi z begunskimi taborišči v Ruandi in Tanzaniji, takoj ko se je konec aprila 2015 razvedelo, da veliko število Burundijcev beži iz svoje države. To je omogočilo takojšen odziv med čakanjem na odobritev prvega povečanja sredstev v okviru humanitarnega izvedbenega načrta, do katere je prišlo konec maja.

Diagram 2

Proračun za območje afriških Velikih jezer za obdobje 2011–2015

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Fotografija 2

Begunsko taborišče Mahama v Ruandi, novonaseljeno območje, na katerem živijo begunci iz Burundija

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Premajhna preglednost v fazi izbora projekta

Geografske prioritete na konfliktnih območjih niso dokumentirane

25

V humanitarnem izvedbenem načrtu za geografsko območje intervencije, ki se nanaša na konfliktna območja, šteje vzhodni del Konga, ki zajema Severni Kivu, Južni Kivu in različne regije nekdanje province Katanga. Zaradi spremenljivosti razmer, kakršna se kaže v DR Kongo, ni mogoče vnaprej določiti natančnejših območij z najnujnejšimi potrebami in najbolj ranljivimi skupinami prebivalstva.

26

Komisija navaja, da operativna ekipa tik pred oceno vlog za financiranje opredeli glavna prednostna območja za dodelitev podpore, in sicer na podlagi informacij o premikih oboroženih skupin, vključno z oboroženimi silami Demokratične republike Kongo (FARDC), preseljevanja prebivalstva in prisotnosti partnerjev. Ker to ni bilo dokumentirano, ni bilo mogoče ugotoviti, ali so imele te geografske prioritete trdno podlago in ali so izbrani projekti potekali na glavnih prednostnih območjih.

Proces izbora ni dobro dokumentiran

27

Komisija je v pregledanem obdobju 2011–2015 po prvi objavi humanitarnega izvedbenega načrta letno prejela povprečno 71 vlog za financiranje, od katerih jih je izbrala približno polovico. Glede na spreminjanje razmer in pojav novih/povečanih potreb med letom je na koncu podprla povprečno 40 projektov. Porazdelitev dodeljenih sredstev v okviru humanitarnega izvedbenega načrta je prikazana na diagramu 1.

28

Partnerji prejmejo izčrpna navodila za svoje vloge za financiranje, ki jih v vnaprej določenem formatu vnesejo v sistem elektronske izmenjave. Operativne ekipe v Bruslju in na terenu ocenijo vse vloge in o njih razpravljajo¹⁹. Končni izid izbora predstavijo v internem dokumentu, ki se uporabi za odločitev. Nato se za izbrane vloge za financiranje izpolni ocenjevalni del dokumenta, ki se uporablja za upravljanje projekta. Ta dokument zagotavlja informacije o vsaki pomembni fazi projektnega cikla: vloga za financiranje, vmesno poročilo, obiski na terenu, zahtevki za spremembo in končno poročilo.

29

Vendar pa ta ocenjevalni del ni sestavljen tako, da bi bilo iz njega jasno razvidno, da je bil vsak predlog ocenjen glede na merila in splošna načela, ki so podrobno opisana v prilogi k humanitarnemu izvedbenemu načrtu. Nekateri ključni elementi, kot so partnerjeva izvedbena zmogljivost, njegovo poznavanje države/regije ter vidiki zaščite in odpornosti, sploh niso omenjeni. Preučeni projekti so bili sicer vsi v skladu z glavnimi prednostnimi nalogami in cilji, določenimi v humanitarnem izvedbenem načrtu, vendar nekatera splošna načela niso bila sistematično ocenjena²⁰ ali pa so bile ocene včasih šibke²¹. Iz razpoložljivih informacij ni bilo mogoče razbrati primerjalnih prednosti predloženih vlog za financiranje in tako tudi ni bilo mogoče priti do zaključka o tem, ali so bili izbrani najustreznejši projekti.

Stroškovna učinkovitost ni bila analizirana

30

Proračuni, ki so bili navedeni v vlogah za financiranje preučenih projektov, niso bili podrobni in pred izborom niso bili analizirani. Tako torej ni bilo ocene, s katero bi se ugotovilo, ali so predlagani stroški razumni. Glede partnerjev, običajno agencij ZN, ki dejavnosti oddajo v podizvajanje organom izvajanja, ni bilo nobenih informacij o stopnji financiranja, ki so jo ti organi prejeli. Na splošno ni bilo nobenih razpoložljivih podatkov o stopnji pomoči, porabljeni za upravičence.

31

Glede na čedalje večje humanitarne potrebe in vse manjše možnosti za financiranje so vidiki učinkovitosti še pomembnejši. Poleg tega je brez ustreznih pregledov, s katerimi bi se v fazi izbora preverila razumnost proračuna, koristnost poznejših analiz izvrševanja proračuna le delna.

Spremljanje Komisije je na splošno ustrezno, čeprav bi bilo mogoče bolje uporabiti pridobljene informacije

32

Preučili smo, ali je Komisija iz poročanja o projektih pridobila ustrezne informacije za spremljanje napredka in, če je bilo potrebno, sprejela ustrezne in pravočasne ukrepe.

Komisija v večini primerov pridobi ustrezne informacije o izvajanju projektov

Vzpostavljeni okvir za spremljanje je ustrezen

33

Ta okvir temelji na:

(a)vmesnem poročilu, ki ga je treba oddati tri mesece pred koncem izvajanja ukrepov, ki trajajo več kot deset mesecev, in končnem poročilu, ki ga je treba oddati v treh mesecih po koncu projekta in ki sproži končno plačilo (glej Prilogo V);

(b)tem, da uslužbenci Komisije opravijo vsaj en obisk na terenu na projekt, če to dopuščajo varnostne ali logistične omejitve²².

34

Poleg tega Komisija opravlja redno (običajno letno) ocenjevanje partnerjev, osredotočeno na njihovo finančno trdnost. Nadzoruje tudi revizije, ki so bile oddane v podizvajanje zunanjim revizijskim podjetjem, in sicer na sedežih partnerjev in na terenu. Glede na naravo ukrepov in njihovo trajanje je vzpostavljeni okvir za spremljanje zadovoljiv.

Pravočasnost in kakovost sta bili pri delu poročanja nezadovoljivi

35

Vmesna in končna poročila se v vnaprej določenem formatu vnesejo v sistem elektronske izmenjave. Vsebovati bi morala posodobljene operativne informacije v zvezi z vrednostmi, doseženimi za posamezne kazalnike, in finančne informacije, namreč o porabi proračuna, da se Komisiji omogoči sprejemanje zaključkov o napredku ukrepa kot celote. Analiza teh poročil in poročila o obiskih na terenu se vključijo v njen dokument o nadzoru.

36

Številna vmesna in končna poročila so močno zamujala, Komisija pa ni zahtevala pojasnil za te zamude. Zlasti ni bil pravočasno predložen velik delež vmesnih in končnih poročil za projekte, ki so jih izvajale agencije ZN in mednarodne organizacije (glej tabelo 1). Zaradi pozne predložitve vmesnih poročil se zmanjša možnost, da bi Komisija obravnavala ugotovljene probleme.

37

Čeprav je bila kakovost vmesnih poročil na splošno zadovoljiva, so bila po mnenju Sodišča zadovoljiva samo tri od 18 končnih poročil²³. V preostalih 15 primerih prvotno sporočene informacije niso bile zadostne, da bi pojasnile doseženo raven smotrnosti, nezmožnost uporabe nekaterih kazalnikov ali vzroke za to, da nekatere dejavnosti niso bile izvedene. V nekaterih poročilih so manjkala dokazila o zagotovljenih podatkih, finančne informacije pa niso bile dovolj podrobne. Komisija je v vseh primerih razen v enem²⁴ od partnerjev zahtevala dodatna pojasnila. Ti so v vseh primerih razen v dveh²⁵ zagotovili dodatne informacije, ki so štele za zadovoljive.

Tabela 1

Pravočasnost predloženih poročil

| Agencije ZN | Mednarodne organizacije | Nevladne organizacije | Skupaj
Vmesna poročila
Skupno število predloženih vmesnih poročil | 5 | 3 | 7 | 15
Število vmesnih poročil, ki so zamujala | 2 | 2 | 2 | 6
Delež poznih vmesnih poročil | 40 % | 67 % | 29 % | 40 %
Povprečno trajanje zamude (v dnevih) | 32 | 17 | 9 | 19
Končna poročila
Skupno število predloženih končnih poročil | 8 | 3 | 8 | 19
Število končnih poročil, ki so zamujala | 8 | 2 | 3 | 13
Delež poznih končnih poročil | 100 % | 67 % | 38 % | 68 %
Povprečno trajanje zamude (v dnevih) | 34 | 102 | 17 | 41

38

Ključna značilnost intervencije Komisije na območju afriških Velikih jezer v primerjavi z večino drugih donatorjev humanitarne pomoči je njena prisotnost na terenu (glej odstavka 9 in 10), ki omogoča sodelovanje in izmenjavo informacij s partnerji, Komisiji pa zagotavlja dobro poznavanje projektov. Partnerji, s katerimi so med revizijo potekali pogovori, so to prisotnost na kraju samem močno cenili, zlasti podporo in strokovno znanje, ki so ju zagotavljali uslužbenci Komisije.

39

Toda četrtina²⁶ poročil o obiskih na terenu ni bila izčrpna, saj so poročila vsebovala pripombe le o nekaterih vidikih, o drugih zadevah, kot je finančno izvajanje, pa niso poročala. V nekaterih primerih ni bil analiziran potencialni učinek odkritih problematičnih zadev na rezultate ali na izvrševanje proračuna (glej primere v okviru 3) in niso bili predlagani nobeni potencialni blažilni ukrepi.

Okvir 3

Primeri neizvršene analize posledic odkritih problematičnih zadev v poročilih o obiskih na terenu

V dveh primerih, in sicer pri projektu za izboljšanje prehranske varnosti prebivalstva, ki so ga prizadeli konflikti, v Katangi (št. 11) ter pri projektu za zagotovitev brezplačnega zdravstvenega varstva ranljivim skupinam prebivalstva v Južnem Kivuju (št. 19), je bilo trajanje projektov podaljšano, ker so zamude pri izvajanju povzročile premajhno izkoriščenost proračuna. Podaljšanji sta bili odobreni malo pred koncem projektov.

V poročilih o obiskih na terenu, ki so potekali malo pred odobritvijo podaljšanj, ni bil analiziran učinek na proračun in opisana potreba po podaljšanju.

Poleg tega v zadnjem poročilu o obisku na terenu za projekt prehranske varnosti v Katangi ni bil opisan učinek, ki ga je na cilje projekta (število upravičencev, kazalniki za razdeljevanje in porabo hrane itd.) imel izpad financiranja, ki bi ga morali zagotoviti drugi donatorji (končni proračun manj kot 50 % prvotnega proračuna).

40

Komisija ni mogla pojasniti, kako so bili z uporabljeno metodologijo izbrani partnerji/revidirani projekti v posameznih letih v obdobju 2011–2015. Pomanjkanje jasne metodologije za programsko načrtovanje revizij na sedežih partnerjev in na terenu lahko povzroči neustreznost revizijske strategije in pokritosti ter ne spodbuja sinergij z vzpostavljenim okvirom za spremljanje.

Nadaljnje spremljanje ni zadostno

Ni konsolidiranega poročanja, ki bi dajalo pregled nad izvajanjem humanitarnega izvedbenega načrta

41

Komisija ocenjuje rezultate le na ravni projekta, nima pa pregleda za posamezne države ali humanitarne izvedbene načrte. Zato agregatna analiza na ravni humanitarnega izvedbenega načrta ni na voljo in primerjava med temi načrti ni mogoča. Podobno se ne poroča o glavnih pridobljenih izkušnjah, najboljših praksah in dodani vrednosti, ki jo je zagotovila Komisija in je bila ugotovljena med izvajanjem.

42

Komisija v skladu s svojim večletnim načrtom pokritja vsako leto izbere in ovrednoti več tematskih področij in geografskih območij intervencij. Zadnja vrednotenja za območje afriških Velikih jezer so bila vrednotenja za posamezne države, ki so potekala leta 2009 za Burundi, leta 2010 za DR Kongo in leta 2011 za Ugando.

Nadaljnje spremljanje problematičnih zadev, ugotovljenih na projektni ravni, ni sistematično in dokumentirano

43

Posamezni dokumenti o upravljanju vsebujejo poseben okvir za problematične zadeve za nadaljnje spremljanje. Nekatere zadeve, ki so bile omenjene med obiski na terenu in v poročilih partnerjev, v okvirčku niso bile navedene, četudi so očitno zahtevale popravljalne ukrepe. Poleg tega tudi takrat, ko je bilo omenjeno, da je za nekatere zadeve potrebno nadaljnje spremljanje, ni bilo mogoče razbrati, ali se je o njih razpravljalo s projektnim partnerjem. Nikjer tudi ni bilo navedeno, ali so bili ti problemi obravnavani.

44

Problematične zadeve, ki zahtevajo nadaljnje spremljanje, so bile izrecno ugotovljene pri 14 projektih od tistih, ki so bili pregledani v okviru naše revizije, vendar sta samo dva partnerja neposredno poročala o sprejetih ukrepih. V nekaterih primerih je sicer kazalo, da so partnerji ukrepali, vendar ni zagotovila, da se to počne sistematično.

Večina preučenih projektov je dosegla zadovoljive rezultate

45

Sodišče je preučilo, ali so bili predvideni rezultati projektov doseženi, kot je bilo načrtovano, in ali se je Komisija odzivala na spremembe na terenu.

Splošni doseženi izidi so pozitivni, toda v nekaterih primerih ocena Komisije ni jasno utemeljena

46

Vsi projekti, ki jih je preučilo Sodišče, so bili skladni s cilji Komisije in s predvidenimi ukrepi za to območje. Za 19 od 20 preučenih projektov²⁷ je bilo ugotovljeno, da so dosegli zadovoljive rezultate, čeprav so bili cilji le delno doseženi (glej primer uspešnega projekta v okviru 4). Ocena projektnih rezultatov temelji na primerjavi med zastavljenimi in doseženimi cilji, pri čemer so upoštevane posebne težave, ki se pojavljajo na tem področju operacij.

Okvir 4

Primer uspešnega projekta: hitro odzivanje na preseljevanje prebivalstva (št. 15)

Ta projekt je eden od glavnih instrumentov Komisije za odzivanje na izredne razmere, povezane s preseljevanjem prebivalstva v DR Kongo. Gre za ponavljajoči se projekt, za katerega je Komisija v obdobju 2011–2015 zagotovila 31,5 milijona EUR.

Projekt zagotavlja večsektorsko pomoč, zavetišča, neprehrambene izdelke (posoda, oblačila, milo itd.), vodo, sanitarije in zdravstveno oskrbo na območjih, na katerih ne delujejo nobene druge humanitarne organizacije. Intervencije vključujejo razdeljevanje neprehrambenih izdelkov in zavetišč ter zagotavljanje vode, sanitarij in zdravstvene oskrbe najbolj ranljivim skupinam prebivalstva, ki so pobegnile pred oboroženimi skupinami, ali povratnikom, ki so se ravnokar vrnili v svoje vasi, vendar nimajo več nobenega imetja. Intervencije so običajno omejene na tri mesece.

Od maja do decembra 2014 je projekt omogočil zagotovitev pomoči približno 1,3 milijona upravičencem, predvsem v Severnem in Južnem Kivuju, Maniemi in Vzhodni provinci.

Povprečno se je približno 35 % intervencij začelo v 30 dneh po opozorilu o preseljevanju prebivalstva, cilj pa je bil 40 %.

Čeprav so bili nekateri prvotni cilji le delno doseženi, je bil projekt glede na razmere, v katerih se izvaja, in število doseženih upravičencev ocenjen kot uspešen.

Fotografija 3

Hitro odzivanje na preseljevanje skupin prebivalstva: razdeljevanje neprehrambenih izdelkov v kraju Lulingu, teritorij Shabunda, Južni Kivu – ljudje prejemajo svoje blago

Vir: Evropsko računsko sodišče.

47

Komisija včasih, ko je kljub le delni dosegi ciljev izrekla pozitivno oceno, svojega mnenja ni dovolj dobro pojasnila. Sodišče je v štirih primerih ugotovilo, da splošni dosežki projekta in smotrnost poslovanja partnerja niso bili ustrezni ter niso omogočali jasnega zaključka o projektu. Zato ni bilo mogoče najti jasne logične povezave med splošnim zaključkom Komisije o projektu in doseženimi rezultati.

48

Za enega od preučenih projektov je bilo ugotovljeno, da njegovi rezultati niso zadovoljivi (glej okvir 5). Komisija lahko po pogodbi v primeru slabe, delne ali pozne izvedbe projekta zmanjša svoj prispevek, če partner ne zagotovi sprejemljivih utemeljitev. Ta možnost je sicer bila uporabljena v enem primeru, v katerem rezultati niso bili zadovoljivi, vendar se jo uporablja le redko, saj jo je težko izvajati in lahko povzroči izgubo sredstev, predvidenih v proračunu. Zato je Komisija pri nezadovoljivosti rezultatov in/ali smotrnosti poslovanja partnerja raje zmanjšala prispevek v naslednjem letu²⁸ ali nehala sodelovati s partnerji²⁹.

Okvir 5

Upravljanje in usklajevanje spontanih taborov v DR Kongo (št. 18)

Ta projekt je bil uveden leta 2013, ko ga je Komisija financirala v višini 2 milijonov EUR. Do konca leta 2015 je financiranje tega partnerja doseglo 3 milijone EUR.

Cilji projekta so bili:

(1)zbiranje in razširjanje informacij o upravljanih spontanih taborih;

(2)upravljanje in usklajevanje zagotavljanja pomoči, kot so voda, sanitarije, zavetišče in neprehrambeni izdelki;

(3)digitalno evidentiranje notranje razseljenih oseb v upravljanih spontanih taborih.

Ciljne vrednosti za točki 1 in 2 so bile sčasoma dosežene, toda dobava neprehrambenih izdelkov se je zaradi zamude pri naročanju opreme začela 14 mesecev prepozno. Pri točki 3 je digitalno evidentiranje zamujalo za deset mesecev in je doseglo le 25 % ciljnega števila. Doseženih je bilo samo 24 % upravičencev, ki naj bi jih po pričakovanjih zajel projekt.

GD ECHO je menil, da partnerjeva smotrnost poslovanja ni bila zadovoljiva: njegova sposobnost upravljanja projektov je bila skromna, upravni postopki so bili zapleteni, njegovo spremljanje izvajalskega partnerja pa nezadostno. Vse to je negativno vplivalo na izid ukrepa.

Kljub nezadovoljivemu izvajanju je Komisija svoj prispevek znižala za samo 57 000 EUR. Poleg tega je bila s partnerjem naslednje leto znova sklenjena pogodba, vendar za nižji znesek prispevka.

Komisija je tudi ugotovila, da so bili nekateri odhodki neupravičeni, toda ker je bil skupni znesek upravičenih odhodkov še vedno višji od največjega mogočega prispevka Komisije, to ni vplivalo na znesek izplačanega prispevka.

49

V okviru edine pogodbe v izboru, ki je bila oddana po postopku javnega naročanja, in sicer pogodbe s službo ECHO Flight (št. 16), je bilo v DR Kongo³⁰ od maja 2014 do marca 2015 (11 mesecev) prepeljanih več kot 10 500 ljudi in 250 ton blaga. S to pogodbo je Komisija za svoje partnerje in njihov tovor zagotovila varen in hiter dostop do oddaljenih lokacij, do katerih bi bilo sicer skoraj nemogoče dostopati. Tako je zagotovila humanitarno pomoč ranljivemu prebivalstvu in izpolnila eno od glavnih prednostnih nalog iz humanitarnega izvedbenega načrta.

Komisija se je odzivala na spremembe, vendar bi lahko bolje upravičila odobrena podaljšanja trajanja

50

Približno polovica³¹ projektov v revizijskem vzorcu se je izvajala od dva do šest mesecev dlje, kot je bilo prvotno načrtovano, ali z večjim proračunom (glej podrobnosti v Prilogi VI). Pet od sedmih podaljšanj trajanja projektov, pri katerih proračun ni bil povečan, je bilo odobrenih pri premajhni porabi proračuna, ki je bila povezana z zamudami pri izvajanju, v glavnem utemeljenimi z zunanjimi dejavniki. Večina povečanj proračuna, in sicer pet od sedmih, je bila povezana z dodatnimi potrebami, ki so nastale, ker so se razmere poslabšale ali ker se niso stabilizirale.

51

V enem primeru je bil glavni razlog za podaljšanje omogočiti partnerju, da pridobi dodatni čas za organizacijo prehoda s financiranja Komisije na drug mehanizem. Komisija je v oceni zahtevka za spremembo, ki ga je predložil partner, sama priznala, da tega projekta ni uvrstila med prednostne projekte za leto 2014³².

52

V dveh primerih sta bili podaljšanji odobreni, čeprav so bili za zamude pri izvajanju v glavnem odgovorni partnerji. V teh primerih se je Komisija odločila, da ne bo izterjala dela sredstev in jih predodelila za druge projekte (glej odstavek 48). Namesto tega je dala partnerjem priložnost, da izvedejo tolikšen del projekta, kot je mogoče, in tako zagotovila, da so upravičenci prejeli pomoč. Kljub temu prednostne potrebe in ranljivost niso bile glavni vzrok za podaljšanje.

O ukrepih za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja obstajajo le skromni dokazi

53

Povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja ter boljše usklajevanje med razvojnimi in humanitarnimi dejavnostmi sta prednostni nalogi v okviru strategije Komisije. Vendar ni bilo nobene analize o morebitnih programih, ki bi jih bilo mogoče združiti, in o tem, kaj je mogoče vzpostaviti na območju. Nikjer ni na primer omenjeno mogoče sodelovanje Komisije pri pripravi strategije za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja na področju zdravja, ki je eden od posebnih ciljev v osrednjem sektorju zdravja pod nacionalnim okvirnim programom v okviru 11. evropskega razvojnega sklada za obdobje 2014–2020 za DR Kongo³³.

54

V pregledanem obdobju je bil samo en humanitarni projekt vključen v program za zdravje, ki je bil pripravljen v okviru nacionalnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020 za DR Kongo³⁴. V Ugandi begunci prejmejo zemljišče in nekaj pravic do udeležbe v lokalnem gospodarstvu³⁵. Podporne storitve humanitarne pomoči, na primer zdravstveno oskrbo, je uporabljalo tudi lokalno prebivalstvo, kar je najboljša praksa, ki zmanjšuje breme za gostiteljsko prebivalstvo in omogoča izogibanje napetostim v odnosih z begunci. Vendar pa ni bilo nobenega primera sinergije z razvojnimi programi. To bi lahko povzročilo, da bi humanitarna pomoč nadomeščala druge trajnostne rešitve, kot so povratek, naselitev v drugi državi ali lokalna integracija.

55

OCHA, ki je koordinator humanitarne pomoči za DR Kongo, je priznala, da si je treba bolj prizadevati za usklajevanje humanitarnih in razvojnih akterjev. To je bilo za leto 2015 tudi opredeljeno kot prednostno področje za forum humanitarnih donatorjev za DR Kongo, ki se imenuje skupina za dobro humanitarno donatorstvo (Good Humanitarian Donorship)³⁶. Tudi v nedavnem poročilu Svetovne banke³⁷ je bilo priporočeno, naj postanejo razvojne agencije dejavnejše na področju razseljenosti prebivalstva na območju Velikih jezer.

16Glej spletno stran http://www.inform-index.org/Home.

17Humanitarni izvedbeni načrt za območje afriških Velikih jezer za leto 2015, različica 4, točka 4, predvideni odziv ECHO, str. 10.

18Prvotno dodeljenim sredstvom za območje afriških Velikih jezer za leto 2015 sta bila dodana tudi 2 milijona EUR zaradi prihoda ± 80 000 Srednjeafričanov v DR Kongo.

19Večina vlog za financiranje je predložena okoli okvirnega datuma, navedenega v prvi različici humanitarnega izvedbenega načrta, običajno proti koncu leta ali na začetku naslednjega leta.

20(1) Prilagoditev posebnim potrebam v zvezi s spolom in starostjo. (2) Integracija dejavnosti na področju odpornosti z ugotovitvijo možnosti za zmanjšanje morebitnih tveganj za ranljive osebe in okrepitev njihove zmožnosti preživetja. K temu šteje tudi priporočilo Komisije partnerjem, naj že v začetku raziščejo mogoče sinergije in dopolnjevanja z razvojnimi in nacionalnimi akterji. (3) Integracija dejavnosti zaščite, katerih cilj je zmanjšati fizično in psihološko negotovost za ogrožene osebe in skupine.

21Šibke ali nepopolne ocene projektov je omenila tudi služba Komisije za notranjo revizijo v svojem revizijskem poročilu o sporazumih o prispevkih, sklenjenih z organih ZN in drugimi mednarodnimi organizacijami, z dne 19. junija 2014.

22Vsako izjemo bi bilo treba upravičiti, kot je bilo pri dveh projektih v našem vzorcu.

23Eno končno poročilo do konca revizije ni bilo prejeto.

24V enem primeru GD ECHO ni spoštoval rokov za pregled končnih poročil in ni mogel poslati zahteve po informacijah.

25Pomoč v hrani za begunce na severozahodu Tanzanije ter upravljanje in usklajevanje spontanih taborov v DR Kongo.

26Za 20 preučenih projektov je bilo opravljenih skupno 33 obiskov na terenu. Za devet obiskov je poročilo o spremljanju vsebovalo le malo pripomb.

27Eden ni bil zadovoljiv.

28Leta 2015 za vsaj dva partnerja.

29V procesu izbora za leto 2015 je GD ECHO na primer zavrnil tri zahtevke za financiranje deloma zaradi težav pri izvajanju, ki jih je ugotovil pri svojem spremljanju prej financiranih projektov.

30Pogodba se nanaša na storitve zračnega prevoza za tovor in humanitarne akterje, po potrebi tudi v Keniji in na drugih lokacijah (Mali, Čad itn.).

3110 od 20 projektov. Povečanja, povezana s pomanjkanjem odobrenih sredstev za plačila leta 2014, niso upoštevana. Vsa podaljšanja so bila formalizirana s spremembami pogodbe.

32Projekt št. 6. Izvleček iz ocene partnerjevega zahtevka za spremembo, ki jo je pripravil strokovnjak GD ECHO za humanitarno pomoč.

33Glej str. 10–12 nacionalnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020.

34V humanitarnem izvedbenem načrtu za leto 2015 je navedeno, da je Komisija leta 2014 nadaljevala financiranje projekta s humanitarno pomočjo, dokler ni bil dosežen sporazum o financiranju razvojne pomoči.

35Uganda je v drugih predelih države tudi gostiteljica južnosudanskih in srednjeafriških beguncev, ki niso bili zajeti v obseg revizije. Naše pripombe v tem poročilu se torej nanašajo samo na naselja kongovskih beguncev.

36Za več podrobnosti glej http://www.ghdinitiative.org/.

37http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/01/24356083/forced-displacement-great-lakes-region, glej str. 11.

Zaključki in priporočila

56

Komisija je na splošno uspešno upravljala humanitarno pomoč prebivalstvu na območju afriških Velikih jezer, ki so ga prizadeli konflikti. Ocena potreb je bila temeljita, sprejeti pristop pa dovolj prožen, da se je lahko prilagajal hitro se spreminjajočim razmeram na območjih, ki so jih prizadeli konflikti. Za nujne primere, kot so posledice krize v Burundiju, je bilo na voljo dodatno financiranje. Preučeni projekti so večinoma uspešno obravnavali nujne potrebe.

57

Ugotovljenih je bilo več slabosti, od katerih so bile nekatere povezane s premajhno preglednostjo v ključnih fazah življenjskega cikla projektov. Čeprav informacijski sistem Komisije za upravljanje projektov zagotavlja koristne podatke o življenjskem ciklu projektov, ne ustreza zahtevam po informacijah na nekaterih posebnih področjih.

58

Glavne prioritete za območje so bile ugotovljene na podlagi ocene potreb, sredstva pa so bila dodeljena v skladu z njimi. Ni pa bilo mogoče ugotoviti, ali so bili izbrani predlogi na prednostnih lokacijah, saj to dodatno prednostno razvrščanje ni bilo dokumentirano. Poleg tega ni bilo dovolj dokazov o tem, da so se za odobritev projektnih predlogov uporabljala vsa ustrezna merila in splošna načela, saj ta proces ni bil pregledno dokumentiran. Sistem ni dajal dovolj informacij, da bi se ocenile primerjalne prednosti projektov in ugotovilo, ali so bili izbrani najustreznejši projekti.

Priporočilo 1
Komisija naj v izbirnem postopku ravna bolj pregledno

Ključne faze procesa izbora naj bodo jasno dokumentirane, da se pokaže, da so izbrani najustreznejši predlogi, in zagotovi, da je proces izbora pregleden. To naj bo izvedeno do naslednje faze izbora predlogov.

59

Poleg tega niso bili preučeni proračuni, priloženi predlogom, da bi bila ocenjena razumnost v njih navedenih stroškov. V nekaterih primerih predstavljeni proračuni niso omogočali ocene. To nima le posledic v fazi odobritve projektov, pač pa pomeni tudi, da stroškovna analiza, ki se zaradi kontrole izvede v naslednjih fazah, morda nima trdne podlage.

Priporočilo 2
Stroški predlogov naj bodo bolje analizirani, preden so predlogi sprejeti

Komisija naj nameni več pozornosti stroškom predlaganih projektov, katerih razumnost bi bilo treba vedno oceniti. V zvezi s tem naj Komisija vztraja, da partnerji predložijo proračune, v katerih so vključene informacije, potrebne za analizo. Uvede naj se kratek kontrolni seznam, ki bo zagotavljal dokaze o skladnosti s temi elementi kontrole. To naj bo izvedeno do naslednje faze izbora predlogov.

60

Glede na naravo ukrepov je vzpostavljeni okvir za spremljanje zadovoljiv, saj zagotavlja ravnotežje med potrebo GD ECHO po informacijah in zahtevo, da je upravno breme čim manjše. Toda informacije, ki so jih partnerji zagotovili v svojih vmesnih in končnih poročilih, so pogosto zamujale, kar je oviralo zmožnost Komisije za hitro obravnavo problematičnih zadev in pridobivanje izkušenj za programsko načrtovanje v prihodnosti. Kazalo je sicer, da je bilo nadaljnje spremljanje v nekaterih primerih izvedeno, vendar za to ni bilo zagotovila, saj problematične zadeve in naknadno sprejeti ukrepi niso bili sistematično evidentirani. Pomembna značilnost spremljanja je prisotnost sodelavcev območne pisarne na kraju samem, ki vzajemno koristi partnerjem in Komisiji. Vendar pa ti sodelavci v svojih poročilih včasih niso navedli ključnih problematičnih zadev. Spremljanje je na splošno ustrezno, toda potrebno je temeljitejše nadaljnje spremljanje.

Priporočilo 3
Komisija naj jasno navede, v kakšnem obsegu so bili rešeni problemi, v zvezi s katerimi naj bi potekalo nadaljnje spremljanje

Dokument o upravljanju za vsak projekt naj bo do konca tega leta spremenjen tako, da bo zajemal elemente, potrebne za jasno opredelitev problematičnih zadev, v zvezi s katerimi mora potekati nadaljnje ukrepanje, in nadaljnjega spremljanja.

Priporočilo 4
Z boljšim poročanjem partnerjev in sodelavcev na terenu naj se omogoči takojšnje ukrepanje

Partnerje naj se stalno opozarja, da so dolžni izčrpno in pravočasno poročati. Uveden naj bo kontrolni seznam, ki ga bodo sodelavci Komisije uporabljali za obiske na terenu, da bodo zajete ključne problematične zadeve. To naj bo izvedeno do konca tega leta.

61

Celotno izvajanje humanitarnega izvedbenega načrta se ne ocenjuje, zato iz njegovih močnih in šibkih točk ni mogoče pridobiti izkušenj za prihodnost. Taka ocena bi zagotovila koristne zbirne informacije za upravljanje. Ugotovljeno je bilo tudi, da v zadnjih letih na območju Velikih jezer ni potekalo nobeno vrednotenje.

Priporočilo 5
Komisija naj uvede skupni sistem za poročanje o humanitarnem izvedbenem načrtu

Komisija naj uvede sistem za poročanje na ravni humanitarnega izvedbenega načrta, v katerem bodo zajeti glavni izložki, izidi in pridobljene izkušnje ter najboljše prakse, ki naj se uporabijo v humanitarnih izvedbenih načrtih za naslednja leta. Zajema naj tudi strateška vprašanja, kot je izbira pristopa, ki bi se uporabljal v dolgotrajnejših kriznih razmerah.

62

Preučeni projekti iz vzorca so v glavnem dosegli zadovoljive rezultate. Toda eden od partnerjev je porabil večino svojih proračunskih sredstev, čeprav je dosegel le majhen delež nekaterih načrtovanih rezultatov. V nekaj primerih ni bilo jasno utemeljeno, zakaj je bilo trajanje projektov podaljšano in zakaj so bila odobrena dodatna proračunska sredstva. Pri oceni rezultatov, ki jo je opravila Komisija, včasih iz razpoložljivih informacij ni bilo jasno, kako je prišla do zaključkov.

Priporočilo 6
Komisija naj vzpostavi jasno povezavo med rezultati, ki jih je dosegel projekt, in oceno, na podlagi katere se opravi plačilo

Komisija naj bolje zasnuje, strukturira in dokumentira oceno ukrepa, ki je bil le delno dosežen, ter vzpostavi jasno povezavo med doseženimi rezultati in splošnim zaključkom o projektu, preden odobri končno plačilo. To bi bilo treba izvesti čim prej.

Priporočilo 7
Podaljšanja trajanja in dodatno financiranje projektov naj bodo jasno utemeljeni

Komisija naj jasno utemelji dodatno financiranje in podaljšanja trajanja, ki so odobreni partnerjem, ter se odločno odzove na vse primere premajhne smotrnosti poslovanja. To naj bo izvedeno za vse vloge za podaljšanje v prihodnosti.

63

Povezovanje pomoči, obnove in razvoja je jasno izražena politika Komisije, vendar ni veliko dokazov o tem, kako se to povezovanje izvaja. V praksi je bolj verjetno, da bo humanitarna pomoč uporabljena v primerih, ko bi se zdele primernejše druge trajnostne rešitve, kot so povratek, naselitev v drugi državi ali lokalna integracija.

Priporočilo 8
Komisija naj nameni prednost povezovanju pomoči, obnove in razvoja

Izkoristiti bi bilo treba vse priložnosti za povezovanje prizadevanj na področjih pomoči, obnove in razvoja. Za to bo treba temu nameniti prednost v ključnih fazah procesa načrtovanja.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 10. maja 2016.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Zemljevid območja afriških Velikih jezer

Priloga II

Begunci iz DR Kongo v začetku leta 2016

Vir: http://data.unhcr.org/drc/regional.php

Priloga III

Zemljevid – begunci iz Burundija 26. januarja 2016

© Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR), Kartografska sekcija ZN (UNCS), avtor: UNHCR, center za regionalne storitve v Nairobiju. Vir: http://data.unhcr.org/burundi/regional.php (glej oddelek Maps).

Priloga IV

Seznam preučenih projektov

a)Nadaljevanje v okviru regionalnega projekta.

b)Nadaljevanje projekta, vendar od leta 2015 z drugim partnerjem; izvajalski partner ostaja isti.

 Končno plačilo še ni izvršeno, znesek je še začasen.

Priloga V

Preučena vmesna in končna poročila

Priloga VI

Spremembe pregledanih projektov

 Povečanje proračuna zaradi pomanjkanja odobrenih sredstev za plačila leta 2014.

 Podaljšanje trajanja v primerih, ko so bila sredstva proti koncu projekta še vedno na voljo.

 Povečanje proračuna, povezano z novimi/dodatnimi potrebami.

 Projekti s povečanjem financiranja in/ali podaljšanjem trajanja.

Odgovori Komisije

Povzetek

V

Koristno bi bilo zagotoviti več uradne dokumentacije o skladnosti z obveznimi merili. Vendar pa se natančno usklajevanje geografskih prednostnih nalog redno izvaja zaradi prisotnosti osebja Komisije na terenu, v forumih za humanitarno usklajevanje ter s pisnimi tedenskimi posodobitvami o humanitarnih razmerah. Komisija poleg tega analizira razumnost in celovitost splošne proračunske strukture ter njeno skladnost s predlaganimi ukrepi.

VI

Zaradi celotnega okvira komunikacijskih kanalov in orodij za spremljanje, ki jih je vzpostavila Komisija, ni mogoče določiti sistematične povezave med zamudo pri oddaji poročila in zamudo pri opredeljevanju težav.

VII

V zvezi z utemeljitvijo podaljšanja trajanja in dodatnih sredstev Komisija poudarja, da FichOp¹ za vsako spremembo projekta vsebuje utemeljitev podaljšanja trajanja projekta v skladu z veljavnimi postopki.

VIII

Izvajanje povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja v Demokratični republiki Kongo (DR Kongo) ostaja prednostna naloga, vendar pa so omejitve, povezane s tem, precejšnje in jih je treba priznati. Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj (DEVCO) ter Generalni direktorat za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO) tesno sodelujeta pri zagotavljanju povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja ter pri izmenjavi podatkov o humanitarnih razmerah na različnih območjih, rezultat česar je na primer program povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja na področju zdravja v DR Kongo za 11. ERS.

Opažanja

17

Od leta 2016 je izobraževanje v izrednih razmerah postalo prednostna naloga pri posredovanju s humanitarno pomočjo po vsem svetu, za kar se namenijo 4 % celotnega proračuna.

Nezadostna preglednost v fazi izbire projektov

Komisija meni, da je težava v nezadostni uradni dokumentaciji in ne v nezadostni preglednosti.

26

Natančno usklajevanje geografskih prednostnih nalog se redno izvaja zaradi prisotnosti naših strokovnjakov na terenu v vseh forumih za humanitarno usklajevanje. Poleg tega se pripravljajo tedenske pisne posodobitve o humanitarnih razmerah, ki za načrtovanje programov zagotavljajo najnovejše podatke o razmerah.

Ob upoštevanju prisotnosti Komisije na terenu, tesnega sodelovanja z drugimi akterji in jasnih vstopnih meril za posredovanje Komisije (razseljeno prebivalstvo zaradi oboroženih spopadov, posledica česar so nujne humanitarne potrebe) ni dvoma, da izbrani projekti spadajo med glavna prednostna področja. Vendar pa vsi projekti, predloženi za prednostno področje, niso sistematično izbrani, če katerokoli drugo obvezno merilo ni izpolnjeno in/ali če manjkajo sredstva.

Komisija poleg tega vedno pogosteje izbira partnerje za pripravljenost in ukrepanje v nujnih primerih na široko določenih geografskih področjih, da bi tako zajela vsa žariščna območja, ki se med letom razvijejo na vzhodu DR Kongo.

29

Smernice FichOp, ki jih je marca 2016 potrdilo vodstvo, zagotavljajo pomoč pri analizi predlogov, da se utemeljijo sklepi, o katerih je treba poročati.

V zvezi s splošnimi načeli, ki niso bila sistematično ocenjena, Komisija poudarja, da so bile oznake za spol in starost/odpornost vpeljane šele pred kratkim in da so obvezne šele od julija 2014 in januarja 2015. Kljub temu pa vzorec, ki ga je zajelo Računsko sodišče (vsi projekti razen enega so se začeli pred 1. julijem 2014), ustreza obdobju, v katerem omenjene oznake še niso bile uvedene.

Kar zadeva zaščito, pa se je zgolj v redkih primerih zgodilo, da ta komponenta ni bila izrecno ocenjena v ovrednotenju prošenj.

30

Glede ravni podrobnosti proračunov, priloženih prošnjam za financiranje, pa Komisija meni, da so proračuni, ki so jih predložili partnerji, dovolj podrobni za oceno razumnosti predlaganih stroškov. Raven podrobnosti določajo splošni pogoji, smernice okvirnega sporazuma o partnerstvu (FPA) ter okvirni finančni in upravni sporazum (FAFA).

Komisija med drugim analizira skupno proračunsko strukturo in skladnost s predlaganimi ukrepi. Službe Komisije analizirajo razumnost in celovitost proračuna (in njegove razčlembe) ter njegovo skladnost s predlaganimi ukrepi, pri tem pa si pomagajo z zgodovinskimi izhodišči za primerjavo, kadar so ti na voljo, ali s podatki z lokalnih trgov.

31

Glej odgovor Komisije na odstavek 30 zgoraj.

33(b)

Komisija želi dodati, da je bila skoraj polovica revidiranih projektov dvakrat preverjenih.

36

Zamuda pri oddaji vmesnih poročil ne pomeni, da je zmožnost Komisije, da obravnava kakršne koli opredeljene težave, sistematično ovirana. Zaradi drugih komunikacijskih kanalov in orodij za spremljanje ni nobene sistematične povezave med zamudo pri oddaji poročila in obravnavanjem težav, ki so lahko opredeljene celo pred prejetjem vmesnih poročil.

Komisija ima vzpostavljen celovit okvir spremljanja, ki vključuje obiske na terenu. Omenjeni redni obiski na terenu, ki jih izvajajo humanitarni strokovnjaki, so najpomembnejše orodje za ocenjevanje, ali pričakovane dejavnosti/rezultati potekajo učinkovito in po načrtih (preverjanje dejanskega stanja). Obiske na terenu dopolnjuje stalen dialog s partnerji na terenu. Omenjena prisotnost na terenu omogoča, da se vsake težave hitro opredelijo in obravnavajo s partnerji.

39

Med obiski osebja Komisije na terenu finančni podatki niso vedno na voljo. To je tudi razlog, zakaj poročilo o „finančnem izvajanju“ večinoma ni vključeno v FichOp. Komisija bo poiskala načine, kako obravnavati to vprašanje.

Okvir 3 – Primeri neizvršene analize posledic odkritih problematičnih zadev v poročilih o obiskih na terenu

V primeru projekta ZN za prehransko varnost v Katangi, pri katerem je sodelovalo več donatorjev, je bilo spremljanje proračuna ukrepa opravljeno na nacionalni, ne na deželni ravni. Agencija ZN vse leto poziva k financiranju. Prispevki drugih donatorjev so stalni in se čez leto redno spreminjajo, zato lahko partner šele ob koncu leta sporoči skupni proračun ukrepa, ko zabeleži vse prispevke. Posledično finančni podatki med obiskom osebja Komisije na terenu niso bili na voljo, zato o tem vidiku ni bilo mogoče sprejeti nobenih sklepov.

Poleg tega za ukrepe, pri katerih sodeluje več donatorjev, veljajo določbe okvirnega finančnega in upravnega sporazuma. V takih primerih so skupni upravičeni stroški ukrepa, na katere se sklicujejo posebni pogoji, zgolj ocena, ki se lahko v času izvajanja ukrepa spreminja, če drugi donatorji ne dajo pričakovanega prispevka. Spremembe v skupnem proračunu ukrepa pa same po sebi ne sprožijo sprememb v prispevku Komisije. Zato partner ni uradno obvestil Komisije o spremembah v skupnem proračunu ukrepa in tudi ni bil dolžan predložiti zahtevka za spremembo. Pri ukrepih organov notranjega nadzora ali organov ZN z več donatorji sme partner, če se proračun spremeni, enostransko posodobiti številke v naslednji fazi poročanja.

40

Trenutna revizijska strategija je nehala veljati konec leta 2015, nova revizijska strategija za obdobje 2016–2020 (vključno z novo metodologijo vzorčenja) pa je v postopku odobritve višjega vodstva ECHO. Nova metodologija si dejansko prizadeva za več sinergij z okvirom spremljanja, zlasti z upoštevanjem analize tveganj partnerjev in ukrepov, ki jih izvajajo operativne enote.

42

Ocena za DR Kongo je bila predvidena za leto 2016, vendar zaradi tekoče revizije smotrnosti poslovanja ni več med prednostnimi nalogami. Verjetno bo vključena v program ocenjevanja za leto 2017.

44

Zagotovo je to vprašanje, ki zahteva nekaj prilagajanja obstoječemu informacijskemu sistemu (APPEL), zato bo Komisija proučila možnosti za odpravo te šibke točke.

47

Smernice FichOp, ki jih je Komisija odobrila marca 2016, bi morale dejansko prispevati k izboljšanju doslednosti v zvezi z ravnjo podatkov, ki jih ocena zajema.

48

Postopek zmanjšanja prispevka Komisije zaradi slabega ali delnega izvajanja ali zaradi zamude pri izvajanju je bil redko uporabljen.

Težko je natančno oceniti, ali so nezadovoljivi rezultati posledica slabega izvajanja oziroma ali se nanašajo na vsebino (sprememba vsebine, pomanjkanje dostopa, varnostne in logistične ovire).

Določbe novega okvirnega sporazuma o partnerstvu iz leta 2014 določajo, da sme Komisija zmanjšati sredstva, če ukrep ni izveden ali če je izveden slabo, delno ali z zamudo. Komisija je okrepila in jasneje določila notranje postopke, s čimer je zagotovila, da je vsako zmanjšanje pravno veljavno in sorazmerno z resnostjo in obsegom pomanjkljivosti. Kadar rezultati niso doseženi, zaznamek „potrjujem pravilnost“, ki ga podeli odredbodajalec (AOSD), vključuje prilogo, ki utemeljuje zmanjšanje prispevka zaradi nesmotrnosti poslovanja ali utemeljitev na podlagi višje sile.

Vendar je zelo malo verjetnosti, da bi uporaba postopka zaradi nesmotrnosti poslovanja povzročila izgubo proračunskih sredstev, saj se lahko morebitna umaknjena sredstva dajo na voljo za druge projekte v času izvajanja zadevnega humanitarnega izvedbenega načrta (HIP, 24 mesecev). Zmožnost ponovne uporabe morebitnih umaknjenih sredstev izkazuje stopnja izvajanja ECHO, ki na večletni ravni ostaja pri približno 98 %.

Okvir 5 – Upravljanje in usklajevanje spontanih taborov v DR Kongo (št. 18)

Znesek 57 300 EUR je bil izračunan na podlagi skupnih stroškov rezultata 3 (572 998 EUR), ki je deloma posledica zamude pri izvajanju. Komisija je poleg odštetih neupravičenih stroškov odbila tudi 10 % zaradi nesmotrnosti poslovanja.

Partner je bil dejansko znova vključen naslednje leto, saj je obvezni partner usklajevanja in vodenja taborov (CCCM) na nacionalni ravni, zaradi česar je ključni partner pri obravnavanju vprašanj razseljenosti prebivalstva na konfliktnih območjih. Komisija se je torej odločila zmanjšati svoj prispevek, a ohraniti nekaj podpore iz strateških razlogov.

51

Ker se je število beguncev v zadnjih letih znatno zmanjšalo (z 250 000 na manj kot 70 000 oseb), se je Komisija odločila racionalizirati svojo podporo prek vodilne agencije (zaradi zmanjšanja obsega dela je zmanjšala število financiranih partnerjev).

Ker pa je bila podpora Komisije partnerju tega ukrepa že odobrena za več let, je bilo treba poiskati ustrezno izhodno strategijo/strategijo predaje poslov vodilni agenciji in s tem omejiti negativne vplive, ki bi jih to lahko imelo na upravičence (zagotavljanje nadaljevanja osnovnih zdravstvenih storitev). V tem smislu je bila s humanitarnim izvedbenim načrtom leta 2013 odobrena sprememba, ki je veljavnost pogodbe podaljšala še za 6 mesecev, z dodatnimi sredstvi v višini 450 000 EUR, ob uporabi sredstev, ki so bila na voljo.

52

Razlog za podaljšanje trajanja omenjenega ukrepa so bile predvsem prednostne potrebe in ranljivosti. Razlogi za sprejetje omenjenega podaljšanja so se vedno nanašali na potrebe upravičencev – s tem, ko je Komisija partnerju odobrila več časa, je očitno dala prednost izpolnitvi takojšnjih potreb upravičencev. Izbira zahtevanja povračila ali preusmeritve sredstev na druge projekte bi zahtevala preveč časa in ne bi zadovoljila tekočih potreb. Menili smo, da to ne bi bila realna možnost.

53

Humanitarni in razvojni generalni direktorati Komisije tesno sodelujejo pri iskanju vseh morebitnih možnosti za zagotavljanje povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja in si običajno izmenjujejo podatke o humanitarnih razmerah na različnih območjih DR Kongo. Omejitve, povezane s izvajanjem povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja, so v DR Kongo znatne, kljub temu pa to ostaja prednostna naloga na ravni Komisije.

Glede DR Kongo Komisija na področju razvoja deluje po načelu sporazuma iz Cotonouja, v skladu s katerim vlada DR Kongo vodi zadeve in določa prednostne naloge. Edini osrednji sektor, kjer je vsaj teoretična povezava s humanitarno pomočjo Komisije, je zdravje. Politika vlade se osredotoča na razvojno in dvostransko pomoč zapostavljenim območjem na nekonfliktnih območjih, saj se zdi, da so jih, v primerjavi s konfliktnimi območji na vzhodu, mednarodni akterji zapustili. Z vidika razvojnih akterjev in nacionalnih organov je odločitev, da se osredotočijo na omenjena območja, razumljiva, saj zagotavljajo stabilnost in varnost in ne predstavljajo tveganja, da bodo projekte opustili zaradi nasilja. Z vlaganjem na stabilna območja je torej vpliv na zmanjšanje revščine verjetnejši. Poleg tega pa upravičeno velja, da konfliktna območja na vzhodu (kamor je osredotočena humanitarna pomoč Komisije) uživajo prednosti zaradi prisotnosti večine humanitarne skupnosti (nevladnih organizacij), pri čemer je zelo malo organizacij prisotnih v drugih delih države, kjer se spopadajo s strukturnimi težavami in kronično revščino. Od Komisije ni mogoče pričakovati, da bo začela pogovore o povezovanju pomoči, rehabilitacije in razvoja na območjih, kjer obstaja srednjeročno tveganje, da bodo projekti opuščeni zaradi izrednih razmer ali da bodo te nanje resno vplivale. V zadnjih petih letih je bilo edino območje na vzhodu, ki je doseglo relativno stabilnost, nekdanje območje Gospodove odporniške vojske (LRA) v Haut Uele in Bas Uele (severni del province Orientale), in prav na omenjenem območju je bil uspešno sklenjen dogovor med službami Komisije o povezovanju pomoči, rehabilitacije in razvoja. Na ostalih območjih na vzhodu DR Kongo, kjer je prisotna humanitarna pomoč Komisije, se nestabilne razmere nadaljujejo in na zemljevidu ne moremo pokazati na nobeno območje, na katerem več kot eno leto ne bi bilo dejavnosti oboroženih skupin, ubojev in/ali razseljenosti.

Čeprav so priložnosti že po naravi omejene, se povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja zelo spodbuja, kadar so geografski pogoji izpolnjeni (ko območje postane stabilno) in vlada določi prednostne naloge/osrednje sektorje (zdravje) in prednostna območja (Kasaï Oriental, Lomami, Kasaï Central, Severni Kivu, Ituri, Haut Uelé, Kongo Central). Omenjen scenarij se je v obdobju, ki ga je obravnavala revizija, dejansko enkrat odvil (glej zgoraj).

V zadnjem času so se prizadevanja GD DEVCO in ECHO pri pogovorih o podpori bolnišnici Panzi v provinci Južni Kivu dejansko uresničil v projektu DEVCO, ki je vreden 3 milijone EUR (financiran na podlagi programa Svetovne javne dobrine in izzivi). Cilj ukrepa je uskladiti delovanje centra s standardi splošnih bolnišnic, ki jih podpira nacionalni zdravstveni program ERS, kar bi omogočilo morebitno prihodnjo vključitev v omenjeni program.

Ostale pobude povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja potekajo na nekonfliktnih območjih (v provincah Kasai na področju sektorja prehranske varnosti in na območjih, ki jih je prizadela kolera, na področju vodnega sektorja in sektorja zdravja).

54

Ob upoštevanju prevladujočih razmer v vzhodnem delu DR Kongo, zlasti varnostnega vidika, do sedaj ni bilo mogoče izvesti več kot enega projekta povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja (zdravje). Kljub temu pa bo Komisija tudi v prihodnje izkoristila vsako priložnost za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja (na primer: pobuda v provinci Južni Kivu v podporo bolnišnici Panzi ali misija v provinco Severni Kivu, o kateri razmišlja delegacija EU v DR Kongo). Komisija je najela specialista s področja zdravja za nadaljnje raziskovanje vseh mogočih načinov povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja.

Glede Ugande pa Komisija poudarja, da je vlada Ugande pripravila razvojni načrt, v katerega so vključeni begunci in prek katerega lahko humanitarni in razvojni akterji sodelujejo pri iskanju dolgoročnih rešitev za begunce, ki naj vključujejo gostiteljske skupnosti.

55

Dejstvo, da to vprašanje še ni bilo razrešeno in da se vsako leto znova pojavlja kot prednostna naloga, kaže na to, da obstajajo številne ovire/izzivi, ki preprečujejo njegovo razrešitev.

Že več generacij izkušenih razvojnih in humanitarnih strokovnjakov si močno prizadeva razrešiti to vprašanje, vendar brez uspeha. Celo MONUSCO s predano enoto za stabilizacijo že dve leti načrtuje in organizira sestanke o „stabilizaciji“ območij, osvobojenih izpod upora M23, vendar do sedaj noben projekt še ni uspel, poleg tega pa so nekdanja območja M23 danes med najmanj varnimi kraji za humanitarne delavce (še manj primerna so za razvojne akterje, ki imajo nižji prag tveganja).

Težave, ki preprečujejo razvoj na področju povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja, so enake tistim, ki so jih opredelile različne službe Komisije; konflikti, negotovost in razseljenost prebivalstva ne omogočajo razvojnih ukrepov. Povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja zahteva vsaj minimalne pogoje, ki pa jih na konfliktnih območjih, kjer ECHO deluje, ni.

Zaključki in priporočila

57

Komisija meni, da je težava v nezadostni uradni dokumentaciji in ne v nezadostni preglednosti.

Priporočilo 1

Komisija sprejema to priporočilo. Komisija meni, da je težava v nezadostni uradni dokumentaciji in ne v nezadostni preglednosti.

Komisija je v zvezi s tem že ukrepala s sprejetjem smernic FichOp marca 2016. Oblikovan bo tudi stalni program usposabljanja, da se zagotovi, da osebje pozna omenjene smernice in jih lahko upošteva.

59

Raven podrobnosti proračuna, ki ga predložijo partnerji, določajo splošni pogoji in smernice okvirnega sporazuma o partnerstvu. Menimo, da je omenjena raven podrobnosti zadostna za oceno razumnosti predlaganih stroškov. Zvišanje ravni podatkov ne bi imelo realne dodane vrednosti.

Priporočilo 2

Komisija sprejema to priporočilo.

Po eni strani Komisija meni, da je proračun, v skladu z opredelitvijo iz splošnih pogojev in smernic za partnerje okvirnega sporazuma o partnerstvu ter okvirnega finančnega in upravnega sporazuma, dovolj podroben, da omogoča oceno razumnosti stroškov, potrebnih za dosego rezultatov. Službe Komisije že analizirajo razumnost, celovitost in skladnost proračuna (in njegove razčlembe) s predlaganimi ukrepi, pri tem pa si pomagajo z zgodovinskimi merili, kadar so ta na voljo, ali s podatki z lokalnih trgov.

Po drugi strani pa je morda potreben kontrolni seznam za dokumentiranje omenjene analize ali kratke smernice o vrednotenju.

60

Zamuda partnerjev pri predložitvi podatkov ne pomeni sistematičnega omejevanja zmožnosti, da se hitro obravnavajo katera koli vprašanja in pridobivajo znanja za načrtovanje programov v prihodnje. Zaradi komunikacijskega okvira in okvira spremljanja, ki ju je s svojimi partnerji vzpostavila Komisija, ni mogoče opredeliti sistematične povezave med zamudo pri predložitvi poročila in kakršnimi koli težavami pri zgodnjem opredeljevanju težav. Redni obiski osebja Komisije na terenu so orodje za ocenjevanje, ali pričakovane dejavnosti/rezultati potekajo učinkovito in po načrtih (preverjanje dejanskega stanja). Obiske na terenu dopolnjuje stalen dialog s partnerji na terenu.

Priporočilo 3

Komisija sprejema to priporočilo in bo v zvezi s tem proučila možnosti izboljšanja notranjega sistema poročanja.

Priporočilo 4

Komisija sprejema priporočilo, da bi morala nadzornim obiskom slediti sistematična ocena ključnih vprašanj. Smernice FichOp, uvedene marca 2016, vsebujejo poglavje o spremljanju in so v pomoč osebju Komisije, ki izvaja nadzorne obiske. Načrtuje se organizacija usposabljanj, s katerimi se bo spodbudila in zagotovila sistematična uporaba omenjenih smernic. Vendar pa menimo, da je uvedba kontrolnega seznama odveč.

61

Ocena za DR Kongo je bila predvidena za leto 2016, vendar zaradi tekoče revizije smotrnosti poslovanja ni več med prednostnimi nalogami. Verjetno bo vključena v ocenjevalni program za leto 2017.

Priporočilo 5

Komisija sprejema priporočilo in bo proučila možnosti, ki bi lahko služile kot priporočila, ob upoštevanju učinkovitosti splošne arhitekture poročanja.

Priporočilo 6

Komisija sprejema priporočilo in meni, da je v zvezi s tem že ukrepala s sprejetjem smernic FichOp marca 2016. Smernice bodo dejansko prispevale k izboljšanju doslednosti v zvezi z ravnjo podatkov, ki jih vsebuje ocena, in vzpostavile potrebno povezavo med doseženimi rezultati in splošnimi sklepnimi ugotovitvami.

Priporočilo 7

Komisija se strinja, da je potrebna jasna utemeljitev dodatnega financiranja in podaljšanja trajanja projektov. Dejansko je ustrezen okvir že vzpostavljen. Vsa podaljšanja trajanja in dodatna financiranja projektov so odobrena na podlagi utemeljitve partnerja. Ocena utemeljitve, ki jo opravi osebje na terenu in na sedežu, je zabeležena v FichOp, da jo odobri vodstvo.

Priporočilo 8

Komisija sprejema priporočilo o namenjanju prednosti povezovanju pomoči, rehabilitacije in razvoja ter si bo še naprej na različne načine prizadevala to tudi izvesti.

Ta splošni cilj bo tudi v prihodnje visoko na dnevnem redu Komisije, vendar pa je zaradi specifičnosti razmer v DR Kongo omenjeni cilj izredno težko dosegljiv, saj je ovire skoraj nemogoče preseči.

1FichOp („fiche opérationnelle“) je orodje, ki ga uporablja GD za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO), ki beleži vse glavne vidike operativne analize in nadaljnjega spremljanja strokovnjakov na terenu, referentov, asistentov in finančnih uradnikov o humanitarnih ukrepih v celotnem ciklusu ukrepa, pozneje pa ga je mogoče uporabiti tudi v statistične namene in kot revizijsko sled. Naveden je v odstavku 28 tega poročila.

QJ-AB-16-014-SL-E    ISSN 1977-5784

Revizorji so prišli do zaključka, da je Komisija na splošno uspešno upravljala humanitarno pomoč prebivalstvu na območju afriških Velikih jezer, ki so ga prizadeli konflikti.
Sredstva so bila dodeljena za ustrezno določene glavne prednostne naloge, vendar je bilo prednostno razvrščanje v poznejši fazi pri dodatnem določanju prednostnih nalog in izbiranju projektov premalo jasno. Ni bilo mogoče ugotoviti, ali so bili izbrani najprimernejši projekti.
Spremljanje Komisije je bilo na splošno ustrezno, čeprav bi bilo mogoče bolje uporabiti pridobljene informacije. Če se upoštevajo posebni izzivi v regiji, je večina preučenih projektov dosegla zadovoljive rezultate.