ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5087-2 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/142662 | QJ-AB-16-015-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5086-5 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/6876 | QJ-AB-16-015-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5114-5 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/200004 | QJ-AB-16-015-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие
Дата

Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита
10.2.2015 г.

Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект)
31.3.2016 г.

Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура
24.5.2016 г.

Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици
23.5.2016. г.
3.6.2016. г.
14.6.2016. г.
27.5.2016. г.
11.5.2016. г.

BG
2016

№ 17

Специален доклад

Институциите на ЕС могат
да направят повече за
улесняване на достъпа
до организираните от тях
обществени поръчки

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV с ръководител Baudilio Tomé Muguruza, член на ЕСП. Този състав е специализиран в одита на приходите, изследванията и вътрешните политики, както и финансовото и икономическото управление на институциите и органите на Европейския съюз. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Alex Brenninkmeijer със съдействието на Antonius Moonen — ръководител на неговия кабинет, и Raphael Debets — аташе в кабинета; Paul Stafford — главен ръководител; Peter Schönberger — ръководител на задача; Tomasz Kapera и Jurgen Manjé — одитори.

От ляво надясно: A. Moonen, J. Manjé, P. Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P. Schönberger, R. Debets.

Съдържание

Речник на термините

Съкращения

Кpатко изложение

Въведение

Рамката за възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС

Какво представляват процедурите за възлагане на обществени поръчки?

Обхват и подход на одита

Обхват на одита

Подход на одита

Констатации и оценки

Раздел I – Институциите на ЕС успяват да ограничат броя на сериозните грешки в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки, участието в поръчките обаче не е предмет на систематичен мониторинг

За разлика от положението при споделеното управление с държавите членки, при възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС се отчитат малко на брой сериозни грешки или нередности

Институциите на ЕС разполагат с надеждни системи и квалифициран персонал за контролиране на риска от грешки и нередности

Повечето институции на ЕС не измерват систематично равнището на участие в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки

Раздел II – Приложимите правила и изборът на процедура в началото на процеса по възлагане на обществени поръчки не са насочени в достатъчна степен към повишаване на участието

При изменението на процедурите за възлагане на обществени поръчки през 2015 г. институциите на ЕС не са улеснили достъпа до възлагането на обществени поръчки чрез опростяване на правилата и отстраняване на неяснотите във възможно най-голяма степен

Не всеки избор на процедура насърчава конкуренцията на възможно най-широка основа

Раздел III – Ненужни пречки затрудняват потенциалните оференти, които желаят да разберат какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС и да се възползват от тях

Слаба видимост в интернет на дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС

По отношение на електронните тръжни процедури и електронното подаване на оферти институциите на ЕС създават ненужни пречки за икономическите оператори, тъй като не използват по бърз начин хармонизирани решения

За икономическите оператори, които считат, че са третирани несправедливо, е трудно да получат бързо разглеждане на техните жалби и обезщетяване за вреди

Раздел IV – Не се предприемат систематични действия за прозрачност на резултатите и взаимно обучение

Информацията относно резултатите от дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС не е достъпна по начин, който би позволил ефективен мониторинг от органа по освобождаване от отговорност и широката общественост

Полезният обмен на добри практики не се използва пълноценно

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Институции, които използват електронно подаване на оферти в системата TED (април 2016 г.)
Приложение II | — | Обобщение на резултатите от проучването

Отговори на Европейския парламент

Отговори на Съвета на Европейския съюз

Отговори на Европейската комисия, в т.ч. отговори на OLAF и на Службата за публикации на Европейския съюз

Отговори на Европейската централна банка

Отговори на Европейския омбудсман

Речник на термините

Агенции и други органи на ЕС: Различни органи от институциите на ЕС – отделни юридически лица, създадени с цел изпълнение на специфични задачи в съответствие с правото на ЕС. Съществуват общо 52 агенции и други органи на ЕС.

Декларация за достоверност: Годишен финансов одит и одит на съответствието, при който Европейската сметна палата одитира надеждността на сметките на ЕС и редовността на свързаните с тях операции (понякога наричана „DAS“ от френския израз „déclaration d’assurance“).

Директиви за възлагане на обществени поръчки: В тях се определят общи правила, които възлагащите органи в държавите – членки на ЕС, трябва да спазват над определена стойност. Институциите на ЕС са приели свои правила, които като цяло отговарят на директивите, но не включват всички техни разпоредби.

Електронни обществени поръчки (е-поръчки): Използването от организации от публичния сектор на електронни средства за комуникация и обработка на сделки при закупуването на доставки и услуги или при възлагането на обществени поръчки за строителни работи.

Електронни търгове в TED: Платформа за електронни търгове, осигурена от Службата за публикации, която позволява на възлагащите органи да публикуват тръжни документи и да отговарят на въпроси от оференти по електронен път.

Електронно подаване на оферти: Електронно подаване на оферти от икономически оператори в отговор на покана за подаване на оферти.

Електронно публикуване на обяви: Електронно публикуване на обяви за възлагане на обществени поръчки, включително електронна препратка към платформа за електронни тръжни процедури.

Изпълнител: Икономически оператор, на който е възложена поръчка.

Икономически оператор: Всяко физическо или юридическо лице, публичен субект или консорциум от такива лица и/или органи, който/което предлага да извърши строителни работи, доставка на продукти или да предостави услуги.

Институции на Европейския съюз: Институциите на Европейския съюз са изброени в член 13 от Договора за ЕС: Европейският парламент, Европейският Съвет, Съветът, Европейската комисия, Съдът на Европейския съюз, Европейската централна банка и Сметната палата. Освен това в Договорите за ЕС се посочват редица други органи, които изпълняват специална роля, като например Европейската служба за външна дейност и Европейската инвестиционна банка.

МСП: Малките и средните предприятия са определени в Препоръка 2003/361/ЕО на Комисията. Средните предприятия имат персонал по-малко от 250 души и отчитат оборот в размер на 50 млн. евро или по-малко или салдо в размер на 43 млн. евро или по-малко. Малките предприятия имат персонал по-малко от 50 души и отчитат оборот в размер на 10 млн. евро или по-малко или салдо в размер на 10 млн. евро или по-малко.

Обща класификация на териториалните единици за статистически цели (NUTS): Единна и съгласувана система за разделяне на територията на ЕС; създадена е с цел изготвяне на регионални статистически данни за ЕС.

Обществена поръчка: Закупуването на строителни работи, доставки и услуги от публични органи и институции на местно, регионално, национално ниво или на ниво ЕС.

Оферент: Икономически оператор, който е подал оферта.

Оферта: Офертата, представена от икономически оператор.

Платформа за електронни тръжни процедури (наричана също електронен достъп): Платформа за публикуване в интернет на документация за възлагане на обществени поръчки, като например условия, и електронни средства за комуникация между оферентите и възлагащата организация.

Правила за прилагане (ПП): Допълват Финансовия регламент на ЕС с по-подробни правила.

Процедури за възлагане на обществени поръчки: В каре 1 е представен общ преглед на процедурите за възлагане на обществени поръчки.

Рамков договор: Рамков договор се сключва с един или повече икономически оператори за определяне на общите условия за поредица от конкретни договори, които ще бъдат сключени в рамките на определен период (обикновено четири години).

Система за финансова прозрачност (СФП): Публично достъпна онлайн база данни, управлявана от Комисията, в която се публикуват получателите на финансови средства от ЕС, които директно се изплащат от Комисията.

Служба за публикации: Междуинституционална служба, чиято задача е да публикува публикациите на институциите на Европейския съюз, включително в базата данни TED.

Финансов регламент на ЕС: В него се определят принципите и процедурите, уреждащи изготвянето и изпълнението на бюджета на ЕС и контрола по отношение на финансите на Европейския съюз.

OLAF: Европейска служба за борба с измамите (част от Европейската комисия); тя разследва сигнали за измами във връзка с бюджета на ЕС, корупция и тежки нарушения в рамките на европейските институции и изготвя за Европейската комисия политика за борба с измамите.

TED: TED (електронен ежедневник за обществени поръчки) е електронното издание на притурката към Официален вестник на Европейския съюз, в което се публикуват обявления за европейски обществени поръчки.

Съкращения

ГД „Бюджет“: Генерална дирекция „Бюджет“ (Европейска комисия)

ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“: Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (Европейска комисия)

ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“: Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ (Европейска комисия)

ГД „Информатика“: Генерална дирекция „Информатика“ (Европейска комисия)

ГД „Инфраструктури и логистика“: Генерална дирекция за инфраструктури и логистика (Европейски парламент)

ГД „Комуникации“: Генерална дирекция „Комуникации“ (Европейска комисия)

ГД „Комуникация“: Генерална дирекция за комуникация (Европейски парламент)

ГД „Финанси“: Генерална дирекция по финанси (Европейски парламент)

ГД „Научни изследвания и иновации“: Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“ (Европейска комисия)

ДЕС: Договор за Европейския съюз

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕЦБ: Европейска централна банка

МСП: Малки и средни предприятия

ОВ: Официален вестник на Европейския съюз

ПП: Правила за прилагане на Финансовия регламент на ЕС

CPO: Централна служба за обществени поръчки (ЕЦБ)

CPV: Общ терминологичен речник, свързан с обществените поръчки

DAS: Декларация за достоверност (от френския израз „déclaration d’assurance“)

EuropeAid: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ (ГД „Международно сътрудничество и развитие“)

JRC: Съвместен изследователски център (Европейска комисия)

NUTS: Обща класификация на териториалните единици за статистически цели

OIB: Служба за инфраструктура и логистика в Брюксел (Европейска комисия)

OIL: Служба за инфраструктура и логистика в Люксембург (Европейска комисия)

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

TED: Електронен ежедневник за обществени поръчки (Tenders electronic daily – TED)

Кpатко изложение

I

Обществените поръчки са важен елемент от националните икономики в ЕС. Всяка година публичните органи изразходват приблизително една пета от БВП на ЕС за възлагане на строителни работи, доставки и услуги. Наскоро Сметната палата публикува специален доклад № 10/2015, насочен към възлагането на обществени поръчки от държавите членки по отношение на средствата за сближаване, съфинансирани от бюджета на ЕС. В настоящия доклад се разглежда възлагането на обществени поръчки от четирите най-големи институции на ЕС, които взети заедно през 2014 г. достигнаха около 4 млрд. евро.

II

Законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки изпълнява важна роля за развитие на единния пазар и гарантиране на ефективното и ефикасно използване на публичните средства. Докато директивите на ЕС за възлагане на обществени поръчки се прилагат към свързаните с обществени поръчки дейности на държавите членки, включително към средствата за сближаване, институциите разполагат със свои правила за възлагане на обществени поръчки. Тези правила като цяло отговарят на директивите, но съществуват някои значими разлики, които Сметната палата счита за неоснователни.

III

Институциите на ЕС са задължени да провеждат тръжни процедури за сключване на договори за изпълнение на обществени поръчки на възможно най-широка основа с цел максимално увеличение на конкуренцията. В рамките на извършения одит Сметната палата провери до каква степен институциите на ЕС улесняват достъпа до организираните от тях обществени поръчки.

IV

Сметната палата установи, че структурата за управление и контрол на институциите на ЕС е надеждна и като цяло намалява риска от грешки, които в противен случай биха повлияли отрицателно на възможността за участие на икономическите оператори и тяхното справедливо третиране. Повечето институции на ЕС обаче не извършват систематичен мониторинг на равнището на участие.

V

През 2014 г. Европейският парламент и Съветът приеха преработени директиви с цел улесняване на обществените поръчки и намаляване на тяхната административна тежест, по-специално с оглед да се повиши участието на малките и средните предприятия. Въпреки това Сметната палата установи, че при изменението на процедурите за възлагане на обществени поръчки през 2015 г. институциите на ЕС не са улеснили този достъп чрез опростяване на правилата и изясняване на „сивите зони“ във възможно най-голяма степен.

VI

Не всеки избор на процедура насърчава конкуренцията на възможно най-широка основа. Повечето институции на ЕС не бяха въвели политика за провеждане на пазарна консултация преди започването на официалната процедура за възлагане на обществена поръчка. Освен това поръчките биха могли да се разделят по-често на обособени позиции, за да се стимулира участието, което би оказало положителен ефект по отношение на достъпа на икономически оператори като МСП.

VII

Ненужни пречки затрудняват потенциалните оференти, които желаят да разберат какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС. Видимостта в интернет на дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС е слаба. Достъпната информация е непълна и е разпръсната в множество различни уебсайтове. Функцията за търсене в TED (електронен ежедневник за обществени поръчки) невинаги води до задоволителни резултати. Все още не са внедрени изцяло и хармонизирано такива инструменти, които да позволяват електронно подаване на офертите.

VIII

За икономическите оператори, които считат, че са третирани несправедливо, е трудно да получат бързо разглеждане на техните жалби и обезщетяване за вреди. Информацията относно резултатите от дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС не е достъпна по начин, който да позволява ефективен мониторинг от страна на обществеността.

IX

Сметната палата заключава, че институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа до организираните от тях обществени поръчки и поради това отправя следните препоръки за приемане на политика за систематично насърчаване на по-широко участие:

а)С цел улесняване на мониторинга на достъпността на дейностите им за възлагане на обществени поръчки всички институции на ЕС следва да събират и анализират данни както за първоначалния брой запитвания за участие и получени оферти, така и за броя оферти, взети под внимание за окончателното решение за възлагане на поръчка.

б)С оглед предстоящото изменение на Финансовия регламент на ЕС през 2016 г. Комисията следва да консолидира всички съответни разпоредби в единен правилник за възлагане на обществени поръчки. Участието на малки и средни предприятия следва изрично да се насърчава.

в)Винаги когато еуместно, институциите на ЕС следва да използват проактивно предварителни пазарни консултации с цел подготовка на възлагането на поръчката и информиране на икономическите оператори за плановете във връзка с поръчката.

г)Когато е възможно, институциите на ЕС следва да разделят поръчките на обособени позиции, за да повишат участието в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки.

д)Институциите на ЕС следва да създадат общ електронен механизъм за обслужване на едно гише за дейностите по възлагане на обществени поръчки, който да позволява на икономическите оператори да намерят цялата необходима информация на едно място онлайн и да взаимодействат с институциите на ЕС чрез този уебсайт.

е)Комисията следва да предложи механизъм за бързо разглеждане на жалби от икономически оператори, които считат, че са третирани несправедливо. Този механизъм следва да бъде използван преди икономическите оператори да могат да се обърнат към Европейския омбудсман или съдилищата на ЕС.

ж)С цел да позволят ефективен последващ мониторинг на дейностите си за възлагане на обществени поръчки институциите на ЕС следва да създадат единен публичен регистър за информация, свързана с техните договори за възлагане на обществени поръчки. Този регистър може да бъде разработен като част от платформата за електронни тръжни процедури TED.

з)Европейската служба за борба с измамите OLAF следва да изготвя доклади и да представя статистически данни за различните видове предполагаеми нарушения, които се разследват, както и за резултатите от тези разследвания.

и)Институциите на ЕС следва да използват партньорски проверки за взаимно обучение и обмен на добри практики.

Въведение

01

Настоящият доклад започва с кратък преглед на рамката за възлагане на обществени поръчки (тръжни процедури за строителни работи, доставки и услуги) от институциите на ЕС и на подхода на извършения от Сметната палата одит. В тази връзка се разясняват вътрешните проверки, които прилагат институциите на ЕС, за да сведат до минимум броя на нередностите. След това Сметната палата разглежда различните етапи от процеса на възлагане на обществена поръчка, за да определи доколко са достъпни процедурите на институциите. Определени ли са ясни и подходящи правила? Тези правила прилагат ли се по благоприятен за конкуренцията начин при подготвяне от страна на служителите на ЕС на процедурите за възлагане на обществени поръчки? Лесно ли е за икономическите оператори да разберат кои възможности за възлагане на обществени поръчки биха ги заинтересували сред хилядите възможности, публикувани всяка седмица? Прекалено сложно ли е подаването на оферта? Какво се случва, ако икономически оператор счита, че е бил третиран несправедливо? И на последно място, докладват ли институциите на ЕС за резултатите от дейностите си за възлагане на обществени поръчки по начин, с който се гарантира управленската отговорност?

02

Политиката за възлагане на обществени поръчки е ключов инструмент за развитието на единния пазар и за постигането на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, като същевременно се гарантира най-ефективното и ефикасно използване на публични средства. Правилата за възлагане на обществени поръчки са разработени така, че да облагодетелстват както икономическите оператори, така и възлагащите органи. Целта е да се създадат пазарни възможности за първите и същевременно да се увеличи изборът на потенциални изпълнители за вторите. Ако възлагащите органи улеснят достъпа до своите обществени поръчки, това вероятно ще доведе до представяне на повече оферти в отговор на нуждите им от възлагане на обществени поръчки. Повишената конкуренция впоследствие следва да доведе до повече икономически изгоди за данъкоплатеца (вж. фигура 1). Институциите на ЕС са задължени да провеждат тръжни процедури за сключване на договори за изпълнение на обществени поръчки на възможно най-широка основа¹.

03

През 2014 г. Европейският парламент и Съветът се споразумяха да проведат реформа на политиката за възлагане на обществени поръчки в ЕС. Сред основните елементи на пакета за реформа са мерки за премахване на пречките пред достъпа до пазара, по-специално за малките и средните предприятия (МСП). В настоящия доклад се разглежда до каква степен практиките за възлагане на обществени поръчки на институциите на ЕС улесняват този достъп.

Фигура 1

Подобрен достъп за икономическите оператори, повече икономически изгоди за данъкоплатеца

Източник: Европейска сметна палата.

Рамката за възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС

04

Възлагането на обществени поръчки трябва да отговаря на принципите на Договорите, и по-специално на свободното движение на стоки, правото на установяване и свободното предоставяне на услуги, както и на произтичащите от тях принципи като равен достъп и равно третиране, недискриминация, взаимно признаване, пропорционалност, лоялна конкуренция, публичност и прозрачност.

05

Възлагането на обществени поръчки в държавите – членки на ЕС, се урежда от Директива 2014/24/ЕС² (наричана по-долу „Директивата за обществените поръчки от 2014 г.“) и редица други директиви, в които се определят общи правила, които възлагащите органи трябва да спазват при обществени поръчки над определена стойност. Тези правила трябва да се транспонират в националното законодателство. Директивите не са правно обвързващи за институциите на ЕС. Те са приели свои правила, които като цяло отговарят на Директивата за обществените поръчки от 2014 г. с някои съществени изключения³. За институциите на ЕС, които се финансират от общия бюджет, правилата за възлагане на обществени поръчки са определени във финансовите правила, изменени последно през октомври 2015 г.⁴ (наричани по-долу „Финансовият регламент на ЕС“) и в правилата за прилагането им, изменени последно през октомври 2015 г.⁵ (наричани по-долу „ПП“). Правилата на Европейската централна банка за възлагане на обществени поръчки са определени в решение⁶ (наричано по-долу „правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки“), прието от Изпълнителния съвет на ЕЦБ през февруари 2016 г. На фигура 2 е показана правната рамка на ЕС за възлагане на обществени поръчки.

Фигура 2

Правна рамка на ЕС за възлагане на обществени поръчки

Източник: Европейска сметна палата.

Какво представляват процедурите за възлагане на обществени поръчки?

06

Въз основа на Финансовия регламент на ЕС във вътрешния наръчник на Комисията относно възлагането на обществени поръчки⁷ се прави разграничение между десет различни процедури за възлагане на обществени поръчки (вж. каре 1). Изборът, който трябва да се направи, зависи от различни фактори, и по-специално от предвижданата стойност на поръчката. На фигура 3 са показани най-важните стъпки от процеса за възлагане на обществени поръчки.

Каре 1

Процедурни варианти съгласно Финансовия регламент на ЕС

Открита процедура: стандартна процедура, която може да се използва за всеки договор, която се открива чрез публикуване на обявление за обществена поръчка в Официален вестник (ОВ). Оферта може да представи всеки заинтересован икономически оператор.

Ограничена процедура: стандартна процедура от два етапа, която се открива чрез публикуване на обявление за обществена поръчка в ОВ и може да се използва за всеки договор. Всеки заинтересован икономически оператор може да изяви желание да участва, но само поканените участници могат да представят оферта, която се оценява в рамките на втория етап. Друг вариант на тази процедура е динамичната система за покупки, при която изрично се използват електронни средства.

Състезателна процедура с договаряне: процедура, която е подобна на ограничената процедура, и може да се използва само в определени случаи независимо от стойността на покупките. Представените оферти (технически и финансови) могат да подлежат на договаряне.

Процедури след покана за заявяване на интерес (ПЗИ): при ПЗИ се извършва предварителен подбор на кандидати или оператори, които впоследствие могат да бъдат поканени да представят оферти по различни процедури за възлагане на обществени поръчки.

Процедура на договаряне без публикуване на обявление за обществена поръчка: извънредна процедура, която може да се използва само в определени случаи или обстоятелства (например в изключително спешни случаи).

Процедура на договаряне за поръчки със средна и с ниска стойност: възлагащият орган трябва да покани за участие в търга икономическите оператори, заявили интерес при предварителното обявяване, и също така може да покани кандидати по свой избор. При договори за поръчки с много ниска стойност се позволява договаряне само с един кандидат, избран от възлагащия орган.

Състезателен диалог: използва се за сложни обществени поръчки, при които възлагащият орган не е в състояние да определи необходимите средства за посрещане на своите нужди или да прецени какво може да предложи пазарът по отношение на технически, финансови или правни решения, без да проведе диалог с потенциални оференти.

Партньорство за иновации: процедура от два етапа за придобиване на новаторски продукт, който все още не е разработен и по отношение на който на пазара липсва равностоен продукт.

Конкурс за проект: позволява на възлагащия орган да се сдобие с план или проект, предложен от жури, след провеждане на състезателна процедура със или без присъждане на награди. Впоследствие спечелилият конкурса участник или участници се канят да участват в договаряне преди подписването на съответния договор.

Процедура на договаряне за договори за сгради: договори за сгради (закупуване, дългосрочно наемане, плодоползване, лизинг, вземане под наем или покупка на изплащане, със или без възможност за закупуване, на земя, съществуващи сгради или друго недвижимо имущество) могат да се сключват посредством процедура на договаряне без публикуване на обявление за обществена поръчка, след проучване на местния пазар.

Фигура 3

Преглед на процеса за възлагане на обществени поръчки съгласно Финансовия регламент на ЕС

Забележка: каретата с пунктирани линии означават, че съответният процедурен етап не е задължителен. Праговете, определени в Директивата на ЕС относно обществените поръчки, са 5 225 000 евро за строителни работи и 135 000 евро за услуги или доставки. Средна стойност между 60 000,01 и 5 224 999,9 евро за строителни работи и между 60 000,01 и 134 999,9 евро за услуги или доставки. Ниска стойност между 15 000,01 и 60 000 евро. Много ниска стойност между 1000,01 и 15 000 евро. За суми до 1000 евро не се изисква процедура за възлагане на обществена поръчка.

Източник: Европейска сметна палата.

1Вж. член 102, параграф 2 от Финансовия регламент на ЕС, който позволява изключения от това правило само когато се използва процедура на договаряне.

2Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 28.3.2014 г., стр. 65).

3Вж. точки 29—31.

4Регламент (ЕС, Евратом) 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета от 28 октомври 2015 г. за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 286, 30.10.2015 г., стр. 1).

5Делегиран регламент (ЕС) № 2015/2462 на Комисията от 30 октомври 2015 г. за изменение на Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 342, 29.12.2015 г., стр. 7).

6Решение (ЕС) 2016/245 на Европейската централна банка от 9 февруари 2016 г. за определяне на правилата за възлагане на обществени поръчки (ОВ L 45, 20.2.2016 г., стр. 15).

7Наръчник на Комисията относно възлагането на обществени поръчки (ноември 2015 г., непубликуван), на разположение на другите институции, органи, служби и агенции на ЕС.

Обхват и подход на одита

Обхват на одита

07

Сметната палата провери до каква степен институциите на ЕС улесняват достъпа до техните обществени поръчки. Вж. фигура 4 за предварителните условия за улесняване на достъпа до обществени поръчки.

Фигура 4

Предварителни условия за улесняване на достъпа до обществени поръчки

Източник: Европейска сметна палата.

08

В съответствие с това бяха разгледани следните четири въпроса:

а)Разполагат ли институциите на ЕС с надеждни системи, които насърчават участието и същевременно защитават финансовите интереси на Съюза?

б)Правилен ли е изборът на процедура от страна на институциите на ЕС с цел повишаване на участието в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки?

в)Премахват ли институциите на ЕС във възможно най-голяма степен пречките, които затрудняват потенциалните оференти?

г)Гарантират ли институциите на ЕС по всеобхватен и систематичен начин, че резултатите от организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки са прозрачни, и извършват ли взаимен обмен на знания?

09

Бяха разгледани дейностите по възлагане на обществени поръчки на четирите най-големи институции на ЕС: Европейската комисия, Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската централна банка (ЕЦБ). В таблица 1 е представена общата стойност на всички договори за поръчки над 15 000 евро (над 10 000 евро за ЕЦБ) на тези четири институции за 2014 г.:

Таблица 1

Стойност на поръчките през 2014 г.

Институция | (в млн. евро)
Комисия | 3 034
Парламент | 497
ЕЦБ | 515
Съвет¹ | 171
Общо | 4 217

1Стойност на процедурите, започнати през 2014 г., по изчисление на Съвета

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от одитираните институции.

10

В допълнение към това в одита бяха включени следните институции и органи на ЕС за проучване на конкретни въпроси: Съдът на Европейския съюз за неговата съдебна практика по отношение на възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС, Европейският омбудсман, който се занимава със случаи на лошо управление при процедурите за възлагане на обществени поръчки, Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за нейните разследвания във връзка с нередности при процедурите за възлагане на обществени поръчки и Службата за публикации, която управлява електронните услуги за достъп до информация относно възлагането на обществени поръчки.

11

Сметната палата разгледа договори за обществени поръчки, сключени от Комисията от името и за сметка на бенефициенти във връзка с външна дейност⁸, нито обществени поръчки, при които в управлението на средствата на ЕС участват други органи или организации (т. нар. „непряко управление“ от Комисията) или управлението е споделено с държавите членки.

Подход на одита

12

Констатациите и оценките на Сметната палата се базират на следните основни източници на одитни доказателства:

а)Беше осъществено предварително проучване с представители на стопански организации, национални експерти по обществени поръчки и експерти от академичната сфера;

б)Прегледана беше документация, свързана с политики, процедури и инструменти за възлагане на обществени поръчки;

в)Бяха анализирани извадки от тръжната документация на Европейския парламент (ГД „Инфраструктури и логистика“ и ГД „Комуникация“), Генералния секретариат на Съвета, Комисията (ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, Съвместния изследователски център (JRC)) и ЕЦБ от периода 2013–2015 г.;

г)Бяха подложени на тестване онлайн инструментите на институциите на ЕС, чиято цел е да подпомагат откриването на възможности за обществени поръчки;

д)Сметната палата проведе интервюта със служители на ЕС;

е)Бяха анализирани отговорите, които институциите на ЕС дадоха на изпратените от Сметната палата въпросници.

13

Освен това Сметната палата проведе анкета сред 47 по-малки органа на ЕС, за да се запознае с техните мнения и възгледи относно политиките и процесите за възлагане на обществени поръчки. Бяха получени 40 отговора (делът на отговорилите е 85 %). Резултатите са обобщени в приложение II.

8Прилагат се специфични правила, описани в част 2, дял IV от Финансовия регламент на ЕС.

Констатации и оценки

Раздел I – Институциите на ЕС успяват да ограничат броя на сериозните грешки в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки, участието в поръчките обаче не е предмет на систематичен мониторинг

14

Институциите на ЕС следва да бъдат в състояние да демонстрират, че гарантират достъпност при дейностите си за възлагане на обществени поръчки. За тази цел те се нуждаят от информация относно степента на участие на икономически оператори в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки. Освен това те трябва да не допускат сериозни грешки и нередности, които биха могли да повлияят отрицателно на възможността за участие на икономически оператори и да подронят тяхното доверие и съответно интереса им по отношение на обществените поръчки на институциите на ЕС. Сметната палата провери наличната информация относно сериозни грешки и нередности, системите за предотвратяване и участието на икономически оператори в процедурите на институциите на ЕС за възлагане на обществени поръчки.

За разлика от положението при споделеното управление с държавите членки, при възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС се отчитат малко на брой сериозни грешки или нередности

15

В годишната декларация за достоверност⁹ Сметната палата констатира малко на брой сериозни грешки при възлагането на обществени поръчки, свързани със сделките, които се управляват пряко от институциите на ЕС¹⁰. Както и в предходни години, това заключение контрастира с положението при споделеното управление с държавите членки¹¹.

16

По искане на Сметната палата служба OLAF анализира своите данни относно предполагаеми нередности, получени между 1 януари и 30 април 2015 г., за да определи дали има случаи, свързани с възлагане на обществени поръчки. OLAF отчете общо 503 различни входящи информационни позиции. Само 20 от 503 уведомления са свързани с възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС, като 16 от тях са били отхвърлени по време на първоначалната фаза за подбор на случаи, а по отношение на четири е започнато разследване. Тези цифри показват, че в сравнение с общия брой на процедурите за възлагане на обществени поръчки, започнати от институциите на ЕС, делът на случаите с потенциално сериозни нередности е около 1 %, ако отчетем, че годишно се провеждат приблизително 2000 процедури, при които институциите на ЕС публикуват обявление за обществена поръчка в Официален вестник.

17

OLAF представи само тези статистически данни в отговор на нашето искане и те отразяват положението само в един конкретен момент, така че да се добие представа за броя на потенциалните случаи, към които се насочва вниманието на OLAF. Би било по-полезно, ако OLAF предостави статистически данни, които дават възможност да се определят тенденциите и да се оценят резултатите от разследванията.

Институциите на ЕС разполагат с надеждни системи и квалифициран персонал за контролиране на риска от грешки и нередности

На оперативните служби е осигурен процедурен експертен опит и съдействие

18

Успешното възлагане на обществени поръчки изисква комбинация от технически експертен опит във връзка с конкретните строителни работи, доставки и услуги, които се поръчват, и задълбочено познаване на правилата и процедурите, които следва да се прилагат.

19

Всички институции, чиито процедури за възлагане на обществени поръчки бяха проверени в рамките на одита¹², разполагат със специализирани звена от експерти по възлагане на обществени поръчки, които предоставят консултации и съдействат на оперативните служби в техните дейности по възлагане на обществени поръчки. Сметната палата установи, че процедурният експертен опит на експертите по възлагане на обществени поръчки допълва техническия експертен опит на оперативните служби и че предвидените човешки ресурси за дейности по възлагане на обществени поръчки са подходящи. Освен това са на разположение процедурни консултации и експертен опит от правните служби и/или централните финансови звена на институциите на ЕС.

20

Повечето от одитираните институции са създали вътрешни комисии с цел укрепване на управлението и контрола на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Обикновено тези комисии са съставени от служители от други части на съответната организация. Комисиите разполагат с правомощия за вземане на решения или изготвяне на препоръки и като цяло се занимават с по-големи обществени поръчки и/или поръчки с по-ограничена форма на конкуренция. Преди подписването на договор тези комисии предоставят допълнителна гаранция, че приложимите правила са били спазени. Освен това в резултат на своя интердисциплинарен състав те представляват платформа за обмен на възгледи в по-големите институции, където възлагането на обществени поръчки е децентрализирано.

Консултациите от службите за вътрешен одит изпълняват важна роля

21

Настоящата организационна структура и процедури за дейностите по възлагане на обществени поръчки се дължат в значителна степен на препоръки, отправени от службите за вътрешен одит преди няколко години. Междувременно повечето служби за вътрешен одит са насочили своето внимание към други сфери на дейност на своите институции и са отделили ограничени ресурси за възлагането на обществени поръчки. Службите за вътрешен одит обаче ще трябва да преразгледат възлагането на обществени поръчки, за да оценят изпълнението на наскоро изменените правила за възлагане на обществени поръчки и, въз основа на резултатите от тази оценка, да адаптират своите работни програми.

ЕЦБ е подложила на външно сертифициране дейностите си по възлагане на обществени поръчки

22

В допълнение към вътрешните консултации външното сертифициране може да спомогне за привличане на външни знания и гледни точки, и да бъде фактор за подобрения. Централна служба за обществени поръчки (CPO) на ЕЦБ е подала заявление за външно сертифициране на дейностите си и е преминала успешно през този процес. Сертифицирането е извършено от Института за покупки и доставки (CIPS) през 2011 г. Валидността на сертификата на ЕЦБ, озаглавен „Награда за постижения в ППП“ (процеси, политики и процедури) за постигане на стандарт на високи постижения в тези области, изтече в края на 2015 г. и CPO планира да премине през процес на повторно сертифициране през първото тримесечие на 2016 г.

Повечето институции на ЕС не измерват систематично равнището на участие в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки

Само отчитането на броя на получените оферти не е достатъчно за осъществяване на надежден мониторинг на равнището на участие

23

Когато публикуват обявление за обществена поръчка в Официален вестник, институциите на ЕС трябва да посочат броя на получените оферти за въпросния договор. Сама по себе си обаче тази информация не представлява достатъчна основа за надеждна оценка на равнището на конкуренция в рамките на дадена процедура. Конкуренцията може да е слаба дори ако са получени няколко оферти. Такъв по-специално е случаят, когато само една оферта може да бъде подложена на оценка спрямо критериите за възлагане, а останалите са отпаднали още преди да достигнат последния етап от оценяването. Офертите могат да бъдат отстранени от окончателната оценка по различни причини, а именно ако са непълни или не отговарят на критериите за изключване или подбор.

Данните на JRC показват, че в половината процедури само една оферта може да бъде взета под внимание за окончателното решение за възлагане на поръчка

24

Единствено JRC към Комисията компилира данни, събрани по процедури и за всеки вид процедура, относно броя на получените оферти, броя на правилно подадените оферти, броя на допустимите оферти, броя на отговарящите на изискванията оферти и броя на класираните оферти.

25

Сметната палата анализира статистическите данни на JRC за 2013 и 2014 г., за да сравни броя на получените оферти с броя на офертите, които са достигнали до последния етап и могат да бъдат оценени спрямо критериите за възлагане. В анализа бяха включени 468 процедури за договори за поръчки на стойност над 60 000 евро. В 50 от тези процедури от началото е могло да се вземе под внимание само един кандидат, като това е изключение от принципа за конкуренция на възможно най-широка основа¹³. За останалите 418 процедури в половината от случаите (49 %) за окончателното решение за възлагане на поръчката е могло да се вземе под внимание само по една оферта (вж. фигура 5).

Фигура 5

Честота на процедурите по брой оферти, взети под внимание за окончателното решение за възлагане на поръчка (418 договори за поръчки на JRC, подписани през 2013 и 2014 г., на стойност над 60 000 евро)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от JRC.

Раздел II – Приложимите правила и изборът на процедура в началото на процеса по възлагане на обществени поръчки не са насочени в достатъчна степен към повишаване на участието

При изменението на процедурите за възлагане на обществени поръчки през 2015 г. институциите на ЕС не са улеснили достъпа до възлагането на обществени поръчки чрез опростяване на правилата и отстраняване на неяснотите във възможно най-голяма степен

Финансовият регламент на ЕС и правилата за прилагането му не са консолидирани в единен документ и все още представляват ненужно сложна законодателна уредба

26

При изменението на Финансовия регламент на ЕС през 2015 г. е запазено разделянето на правилата за възлагане на обществени поръчки между самия Финансов регламент, от една страна, и неговите правила за прилагане, от друга. Както Сметната палата подчерта в Становище № 1/2015¹⁴, това разделяне затруднява постигането на целта за прецизиране, която е в основата на изменението. Нещо повече, това разделяне не води до никакви видими предимства. То затруднява допълнително разбирането на и без това сложните правила не само за служителите на ЕС, но и още повече за икономическите оператори.

27

Допълнително усложняване произтича от факта, че не всички съответни разпоредби са посочени в дяловете и главите на Финансовия регламент на ЕС, насочени конкретно към въпроси, свързани с възлагането на обществени поръчки. Важни разпоредби са посочени на други места в текста, например разпоредбата относно „добра администрация“, която е особено важна за икономическите оператори¹⁵.

28

Правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки показват, че всички уместни правила могат да се консолидират в единен текст.

Не са обяснени причините за значими отклонения от Директивата за обществените поръчки от 2014 г.

29

Въпреки че правилата на институциите на ЕС за възлагане на обществени поръчки като цяло следват разпоредбите на Директивата за обществените поръчки от 2014 г., съществуват някои необяснени отклонения от тези разпоредби. Две от тези отклонения са от значение за достъпността до организираните от институциите на ЕС обществени поръчки. Едно от тях е свързано с участието на МСП, а друго – с целта на предварителните пазарни консултации.

Участието на МСП не се насърчава изрично

30

Една от основните цели на Директивата за обществените поръчки от 2014 г. е „да се улесни по-специално участието на малките и средните предприятия (МСП) в обществените поръчки“¹⁶. Във връзка с това законодателят изрично е предупредил за риска от прекомерна концентрация на покупателна способност вследствие на окрупняване на търсенето от страна на купувачите в публичния сектор. Терминът „МСП“ се посочва повече от двадесет пъти в Директивата за обществените поръчки от 2014 г. От друга страна, в измененията на Финансовия регламент на ЕС и преработените правила на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки МСП изобщо не се посочват. В рамките на одита Сметната палата установи, че с изключение на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“¹⁷, нито една от одитираните институции не е издала специфични насоки или указания за това как да се улесни участието на МСП или да се осъществява мониторинг на равнището на тяхното участие. В извършеното от Сметната палата проучване само един от 40 респондента посочи, че участието на МСП е един от неговите приоритети. Независимо от това някои процедури за възлагане на обществени поръчки очевидно предлагат възможности за МСП (вж. каре 2).

Не се посочват предварителни пазарни консултации с цел информиране на икономическите оператори

31

В Директивата за обществените поръчки от 2014 г. изрично се предвиждат предварителни пазарни консултации преди самата процедура за възлагане на обществена поръчка и се определят принципите, които следва да се спазват¹⁸. Възлагащите органи могат да потърсят или приемат съвети от независими експерти или органи или от участници на пазара и да използват тези съвети при планирането и провеждането на процедурата за възлагане на обществената поръчка, при условие че не водят до нарушаване на конкуренцията и на принципите за недискриминация и прозрачност. В Директивата за обществените поръчки от 2014 г. се посочва, че такива пазарни консултации се провеждат не само с цел подготовка на възлагането на обществената поръчка, но и за информиране на икономическите оператори за плановете и изискванията на възлагащите органи във връзка с обществената поръчка (вж. каре 3). Последната цел не е заложена във Финансовия регламент на ЕС¹⁹.

Каре 2

Примери за процедури, които са лесно достъпни за МСП

През 2014 г. Европейският парламент се е нуждаел от експертна консултация за своята комисия по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните. Общата предвиждана стойност на услугите е била 2,5 млн. евро за период от четири години. Вместо да потърси само един изпълнител, Парламентът е разделил услугите на пет обособени позиции: политика в областта на околната среда, изменение на климата, устойчиво развитие, обществено здраве и безопасност на храните. Били са определени няколко подходящи изпълнители за всяка обособена позиция. Парламентът е сключил договори с общо 17 различни дружества.

През 2014 г. Съветът е възложил обществена поръчка за рекламни продукти на обща стойност 122 566 евро. Обществената поръчка е била разделена на 12 обособени позиции в зависимост от вида на необходимите продукти (например ръчни часовници, тениски или химикалки). Съществували са условия за конкуренция между оферентите на равнището на всяка обособена позиция и са били сключени договори с три различни дружества.

За новата си сграда във Франкфурт ЕЦБ първоначално не е успяла да намери „общ изпълнител“, тъй като това, което е било предложено, е надхвърляло значително бюджета на ЕЦБ. Впоследствие ЕЦБ е взела решение да проведе тръжни процедури за строителните работи под формата на 14 пакета, всеки с между 4 и 10 обособени позиции. В резултат на преразгледаната стратегия за възлагане на обществената поръчка са били създадени условия за участие на МСП и са им възложени поръчки. ЕЦБ е била в състояние да управлява около 60 строителни дружества, работещи паралелно.

Каре 3

Необосновано отклонение от Директивата за обществените поръчки от 2014 г. във Финансовия регламент на ЕС от 2015 г.

„Преди да открият процедура за възлагане на обществена поръчка, възлагащите органи могат да проведат пазарни консултации с цел подготовка на възлагането на обществената поръчка и информиране на икономическите оператори за своите планове и изисквания във връзка с обществената поръчка.“ (от член 40 от Директивата за обществените поръчки от 2014 г., подчертаването е добавено)

„Преди започването на процедура за възлагане възлагащият орган може да проведе предварителна пазарна консултация с цел подготовка на процедурата.“ (от член 105 от Финансовия регламент на ЕС за 2015 г.)

Не се пояснява как да се проучи местният пазар за недвижима собственост

32

Директивата за обществените поръчки от 2014 г. не се прилага към придобиване или наемане на земя, съществуващи сгради или друга недвижима собственост. Независимо от това приложимата за такива договори процедура следва да отговаря на принципите на Договора, и по-специално на принципите на равно третиране и прозрачност.

33

Нито във Финансовия регламент на ЕС, нито в правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки не се определя как следва да се информират потенциалните оператори или изпълнители и как да се осъществява контакт с тях, когато институциите на ЕС търсят земя или съществуващи сгради. Поради това този въпрос като цяло се оставя на преценката на ръководителите на институциите. В рамките на одита Сметната палата констатира случаи, в които ръководителите на институциите сами са проучили пазара и са се свързали директно с избрани от тях потенциални оператори или изпълнители, случаи, в които са използвани външни консултанти за определяне на подходящи оферти, както и случаи, в които в Официален вестник е публикувано обявление за проучване на пазара.

34

Единствено Комисията пое публичен ангажимент²⁰, че ще гарантира прозрачността чрез систематично публикуване на обявления за проучване на пазара в Официален вестник, в които се посочват минималните изисквания за всеки отделен проект и приложимите критерии за изключване и проучване, и също така чрез публикуване на резултатите от процедурите. При одита беше установено, че процедурата е била използвана за договори за сгради на Комисията в Брюксел, но не и в Люксембург. Европейският парламент е публикувал за последен път обявление за проучване на пазара в Официален вестник, когато е търсил сгради в столичен регион Брюксел през 2010 г.

Само ЕЦБ е определила приложимия езиков режим в своите правила за възлагане на обществени поръчки

35

Езиците, които следва да се използват при възлагане на обществени поръчки, не са описани във Финансовия регламент на ЕС. Езиковият режим е определен само в правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки²¹. Съществува риск използваните от повечето институции на ЕС процедури да доведат до разминаване в очакванията с потенциалните оференти. Институциите на ЕС публикуват своите обявления в TED на всички официални езици. В допълнение към това икономическите оператори могат да поискат превод на подробните тръжни документи и могат да представят своите оферти на всеки официален език. След като оферентите станат изпълнители обаче, те често не могат да продължат да комуникират на избрания от тях официален език, а трябва да отговорят на нуждите на възлагащия орган, определени в тръжните спецификации. Това обикновено включва определен език за договорите (комуникация по време на изпълнението на договора) и за крайните продукти.

Не всеки избор на процедура насърчава конкуренцията на възможно най-широка основа

36

Сметната палата установи, че върху много от служителите, занимаващи се с възлагане на обществени поръчки, се оказва натиск да избягват съдебни процеси и/или да намалят времето и ресурсите, необходими за провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Това може да доведе до избор на процедура, който е защитим от правна гледна точка, но при който от гледна точка на доброто финансово управление би било за предпочитане да се приложи по-благоприятно за конкуренцията тълкуване на правилата.

Само ЕЦБ е въвела политика за провеждане на предварителна пазарна консултация преди започването на официалната процедура за възлагане на обществена поръчка

37

Задълбочената пазарна консултация преди започването на официалния процес за възлагане на обществена поръчка е важна за оптимизиране на изискванията и техническите спецификации, посочени в тръжните документи, както и за да се провери наличието и готовността на потенциални оференти да участват в процедурата.

38

До последните изменения на Директивата за обществените поръчки и Финансовия регламент на ЕС пазарните консултации преди обявяването на покани за подаване на оферти не бяха посочени в правилата за възлагане на обществени поръчки (вж. предходната точка). Нещо повече, освен ЕЦБ, която представлява важно изключение, в публикуваните от институциите на ЕС вътрешни насоки или указания, по отношение на пазарните консултации беше поставен акцент върху рисковете, свързани с този подход, бяха определени ограничителни условия или дори се обезкуражаваше вариантът за обръщане към потенциални оференти. Например във вътрешния наръчник на Парламента относно процедури за възлагане на обществени поръчки (ноември 2014 г.) се препоръчва да не се търсят или приемат становища от отделни лица или оператори, заинтересовани от съответния договор, тъй като това може да възпрепятства конкуренцията.

39

В резултат на това служителите, занимаващи се с възлагането на обществени поръчки, могат да възприемат поведение за избягване на риска. В проверената тръжна документация Сметната палата намери много малко доказателства за извършването на всеобхватна пазарна консултация. Това се потвърждава и от направеното проучване. Много респонденти заявиха, че рядко провеждат пазарни консултации преди започването на процедура за възлагане на обществена поръчка.

40

За разлика от другите институции на ЕС, звеното на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки е изготвило и прилага вътрешни насоки за проактивен подход с доставчиците преди започването на официалния процес за възлагане на обществена поръчка, за да получи икономически по-изгодна оферта. По-специално това включва провеждане на неформални срещи с вече избрани и потенциални изпълнители с цел проучване на пазара, изясняване на изискванията на ЕЦБ и стимулиране на конкуренция.

Поръчките се разделят на обособени позиции по-рядко, отколкото е възможно

41

Разделянето на дадена поръчка на обособени позиции повишава конкуренцията и улеснява участието на малки и средни предприятия. Колкото по-голяма е дадена поръчка, толкова по-малка е вероятността да бъде възложена на МСП²².

42

Член 168 от ПП гласи, че „когато е подходящо, технически осъществимо и икономически изгодно“, поръчките следва да се възлагат под формата на отделни обособени позиции в рамките на една и съща процедура. Този текст дава на разпоредителите с бюджетни кредити голяма свобода на преценка дали да използват обособени позиции или не. Сметната палата установи, че разделянето на поръчки на обособени позиции не се използва във възможно най-голяма степен. В каре 4 са посочени примери, в които биха могли да се използват обособени позиции. В сравнение с положението на централно държавно равнище в държавите членки делът на публикуваните в TED обявления за обществени поръчки с обособени позиции е значително по-малък за институциите на ЕС (вж. фигура 6).

Каре 4

Случаи, в които е било възможно разделянето на поръчките на обособени позиции

През 2014 г. Съветът възложи 10-годишен рамков договор на стойност над 93 млн. евро за управление, поддръжка, ремонт и адаптиране на технически инсталации в своите настоящи или бъдещи сгради на едно дружество, без да го раздели на обособени позиции. Услугите, които следва да бъдат предоставени, обхващат разнообразни области като: отопление, вентилация, климатизация, водопроводни и канализационни инсталации, електроенергия, аварийни мрежи, фотоволтаични системи, колективно предпазно оборудване, кухненско оборудване, изпразване на съоръжения за задържане на мазнини, наблюдение на консумацията, техническа помощ и строителни работи за адаптиране на инсталациите.

През 2015 г. Комисията не е използвала обособени позиции за петгодишния договор относно услугата на Европейския съюз за безплатни правни съвети „Вашата Европа — Съвети“ на стойност над 8,9 млн. евро. Тази услуга е изключително сложна, тъй като се отнася до предоставяне на правни съвети на всички езици на ЕС и се изисква експертен опит във всички правни системи на ЕС. Единствената оферта е била представена от заварения доставчик на услуги, тъй като вероятно това е бил единственият икономически оператор в позиция да представи готова оферта за толкова широкия обхват на услугата. Броят на изтеглените тръжни документи (211 изтегляния) обаче показва голям интерес към тази покана. Разделянето ѝ на обособени позиции, например по групи държави, може би щеше да улесни участието на други икономически оператори.

През 2014 г. Европейският парламент е сключил договор с дружество за почистване на сградите си в Страсбург на стойност над 19,8 млн. евро за петгодишен срок. Поисканите услуги са описани като почистване на офиси, прозорци, довършителни елементи и метални облицовки (вътрешни и външни), както и други общи услуги, свързани с чистотата, в сградите на Европейския парламент в Страсбург и всички са поставени в една обособена позиция. Почистването на прозорци би могло да бъде възложено в отделна обособена позиция и така да се повиши броят на дружествата, които могат да се възползват от тази възможност. Почистването на прозорци често се извършва от различен персонал от този за почистването на офиси, тъй като е с друга честота и се изисква друг вид опит, умения и оборудване.

Фигура 6

Дял на процедурите с обособени позиции – сравнение между обявленията за обществени поръчки на институциите на ЕС и централните национални органи

Забележка: Когато в обявлението за обществена поръчка не е посочена информация относно използването на обособени позиции, Сметната палата приема, че поръчката не е разделена на обособени позиции. Включената в TED категория за отчитане „eвропейска институция, агенция или международна организация“ включва много малък брой обявления за обществени поръчки на международни организации извън ЕС.

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от Службата за публикации.

43

Въпреки че разделянето на договори на обособени позиции и публикуването им едновременно може да повиши достъпността на процедурите за възлагане на обществени поръчки, институциите на ЕС не трябва да разделят обществените поръчки по изкуствен начин с цел избягване на необходимостта от прилагане на по-конкурентна процедура. Например през 2014 г. Европейският парламент е закупил офис оборудване от един доставчик посредством четири различни процедури на договаряне с един оферент в рамките на от период от по-малко от два месеца. Стойностите на поръчките и по четирите процедури са били под приложимия праг за по-голяма публичност, като варират от 8021 до 14 110 евро и общо възлизат на 43 345 евро. И четирите обществени поръчки са били много сходни, като всяка от тях е била насочена към офис обзавеждане за директори и генерални директори, чиито офиси са разположени в една конкретна сграда.

Използването на ограничени процедури води до риск от обезкуражаване на потенциални оференти

44

Съгласно Финансовия регламент на ЕС възлагащият орган може да използва открита или ограничена процедура за всяка покупка. В правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки се отдава приоритет на откритата процедура, тъй като съгласно тези правила стандартната процедура е открита.

45

Ограничената процедура²³ има определени предимства, по-специално ако е необходимо да се ограничи разпространението на тръжните документи поради причини, свързани със сигурността/поверителността. При все това, поне преди последното изменение на правилата за възлагане на обществени поръчки, съществуваше риск потенциалните оференти да се откажат да участват, тъй като поканата за подаване на оферти с подробните спецификации не беше достъпна по време на първата фаза и поради това за тях беше трудно да придобият добра представа за това какво очаква възлагащият орган. Предстои да се види дали това ще бъде променено с изменените ПП в сила от 2016 г. Съгласно ПП документите за обществената поръчка, включително пълните тръжни спецификации, следва да бъдат достъпни от самото начало в случай на процедури от два етапа, например ограничени процедури. ПП обаче включват клауза за изключение, в която се предвиждат дерогации от това правило в обосновани случаи, например при въпроси с конфиденциален или технически характер.

46

Освен това ограничената процедура обикновено отнема повече време от откритата процедура, което само по себе си може да обезкуражи потенциалните оференти. Минималният срок за подаване на оферти съгласно обикновената открита процедура с електронен достъп до тръжните документи е 47 дни, докато за ограничената процедура той е 37 плюс 35 дни. В допълнение към това двата етапа от ограничената процедура се прекъсват от времето, необходимо за обработка на заявленията за участие. Може да се стигне до допълнително забавяне, когато заявленията за участие бъдат отхвърлени и засегнатите оператори повдигнат възражение срещу изключването. На последно място, не се допуска гъвкавост при оценката на офертите спрямо критериите за възлагане без предварителна проверка на критериите за изключване или подбор, което допълнително удължава процеса в сравнение с откритата процедура.

47

През периода 2010–2014 г. за всички институции на ЕС, взети заедно, броят на възложените договори след открита процедура през цялото време е бил около три пъти по-висок от броя на възложените договори съгласно ограничена процедура. За разлика от това, през този период Съветът е използвал ограничени процедури в огромното мнозинство от случаите. Продължителността на тези процедури е представлявала сериозен проблем. През периода 2011–2013 г. средната им продължителност е била почти една година, включително средно 170 дни между публикуването на обявлението за обществена поръчка и получаването на оферти.

Като цяло се следи внимателно използването на процедури на договаряне

48

С реформата през 2014 г. на правилата за възлагане на обществени поръчки се разшири обхватът за процедури, включващи договаряне с оферентите, по-специално чрез новата „състезателна процедура с договаряне“. По време на извършения от Сметната палата одит беше твърде рано да се оцени въздействието на новите правила.

49

В миналото процедурите на договаряне без предварително публикуване са се използвали четири пъти повече от процедурите на договаряне с публикуване в Официален вестник. Основната причина за процедурите на договаряне без предварително публикуване е била, че строителните работи, доставките или услугите са могли да се предоставят само от един икономически оператор и не е съществувала разумна алтернатива или заместител.

Каре 5

Случаи, в които би била подходяща по-голяма публичност

Европейският парламент е използвал процедура на договаряне за сключването на „договор за недвижим имот“ на стойност 133,6 млн. евро за сграда в Брюксел, въпреки че сградата все още не е била изградена при подписването на договора на 27 юни 2012 г. Както Сметната палата посочи в Специален доклад № 2/2007²⁴, само вече съществуващите сгради са обхванати от изключението да не се провежда тръжна процедура на възможно най-широка основа, предвидено в член 134, параграф 1 от ПП. Недовършените сгради или тези, които все още не са построени, следва да подлежат на открити и конкурентни методи на възлагане.

Изпълнителният съвет на ЕЦБ е изразил нуждата от организационни консултантски услуги с цел осъществяване на новата мисия на банката в областта на банковия надзор само няколко месеца преди задействането на единния надзорен механизъм през ноември 2014 г. Бил е осъществен пряк контакт с петима потенциални оференти, които са били поканени да представят оферти, но не е било публикувано обявление за обществена поръчка въз основа на изключението „когато поради изключителна наложителност, причинена от непредвидими за ЕЦБ събития, сроковете за процедурите за възлагане на обществени поръчки не могат да бъдат спазени“. При все това през 2013 г. е било възможно да се предвиди, че създаването на единния надзорен механизъм ще представлява предизвикателство за ЕЦБ от гледна точка на организацията; и не е било доказано, че е невъзможно да се спазят сроковете за ускорена ограничена процедура (десет дни за приемане на заявления, десет дни за приемане на оферти) в рамките на наличното време. Стойността на поръчката е била 3,49 млн. евро.

50

Използването на процедури на договаряне без предварително публикуване се следи внимателно от одитираните институции съгласно изискванията на Финансовия регламент на ЕС. В Европейския парламент и ЕЦБ обаче Сметната палата констатира два случая, в които би била подходяща по-голяма публичност (вж. каре 5).

Задължение за договаряне в процедурите на договаряне

51

За разлика от това, което предполага наименованието им, процедурите на договаряне невинаги включват договаряне. Такъв е случаят по-специално при процедурите за възлагане на поръчки с ниска стойност. Генералните дирекции на Комисията и на Парламента са провеждали процедури на договаряне по такъв начин, че да се избере най-добрата измежду представените оферти, но не е направен опит за подобряването ѝ чрез договаряне.

52

Оферентите обаче може би очакват, че ще получат възможност да адаптират своята първоначална оферта по отношение на цена или качество след първоначалното ѝ подаване. При липсата на такава възможност тези оференти са лишени от възможност да спечелят поръчката, а институцията може би изпуска по-добра сделка.

53

След изменението му през 2015 г. във Финансовия регламент на ЕС изрично се предвижда, че възлагащият орган може да възложи поръчка в рамките на процедура на договаряне въз основа на първоначалните оферти без договаряне, ако е посочил в документацията за обществената поръчка, че си запазва възможността да направи това. От гледната точка на оферента обаче тази нова разпоредба не премахва описаната по-горе несигурност, тъй като договарянето може да се проведе, но може и да не се проведе.

Прекалено дългият срок на рамковите договори създава риск от възпрепятстване на конкуренцията

54

Рамковите договори създават дългосрочни отношения с един или повече доставчици на стоки или услуги. Може да е от полза да се сключват такива договори за многократно придобиване на доставки или услуги, когато възлагащият орган знае от какво има нужда, но не знае кога и в какво количество ще се нуждае от тях в рамките на определен период. По правило максималният срок на рамковите договори е четири години²⁵, за да се избегнат антиконкурентни ефекти. Срокът на рамковия договор може да надхвърли четири години само в извънредни случаи, по-специално когато са надлежно обосновани от неговия предмет. Намаляването на административните разходи за възлагащия орган не следва да се счита за основателна причина.

55

За разлика от другите одитирани институции, в периода 2013–2015 г. Съветът често е използвал клаузата за изключение, за да удължи значително продължителността на рамковите договори, сключени във връзка с неговите сгради. В каре 6 се посочват такива договори със срок от седем или повече години.

Каре 6

Текущи рамкови договори на Съвета със срок от седем или повече години.

UCA 093/13: управление, поддръжка, ремонт и адаптиране на технически инсталации в настоящите или бъдещи сгради на Съвета с максимална продължителност от 10 години. Обща стойност: 94 млн. евро.

UCA 14/048: Модернизиране и универсална поддръжка на асансьори в сградата Justus Lipsius на Съвета на Европейския съюз с продължителност от 10 години. Обща стойност: 3,35 млн. евро.

UCA 14/100: Отделяне и довършителни работи в сградите на Генералния секретариат на Съвета на Европейския съюз с максимална продължителност от 7 години. Обща стойност: 6,66 млн. евро.

UCA 15/010: Подмяна и поддръжка на оборудването за надзор и управление на електрически и електромеханични инсталации в сградата Justus Lipsius с продължителност от 17 години. Не е публикувано обявление за обществена поръчка.

UCA 15/011: Подобрения и поддръжка на сградите на Съвета на Европейския съюз с продължителност от 7 години. Обща стойност: 31,2 млн. евро.

UCA 034/15: Закупуване и поддръжка на мобилни уреди за откриване на експлозиви с продължителност от 10 години. Не е публикувано обявление за обществена поръчка.

Източник: Европейска сметна палата

Раздел III – Ненужни пречки затрудняват потенциалните оференти, които желаят да разберат какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС и да се възползват от тях

56

Сметната палата провери доколко е лесно да се разбере какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС и дали съществуват средства, които да помогнат на потенциалните оференти да представят своите оферти без ненужни разходи, както и да поискат ефективно преразглеждане при процедурни проблеми.

57

Добра практика би било да се въведе обслужване на едно гише, което позволява на икономическите оператори да намерят цялата уместна информация на едно място (платформа) онлайн и да взаимодействат с институциите на ЕС чрез този уебсайт. В идеалния случай процедурите за възлагане на обществени поръчки, включително комуникацията във връзка с приложимите правила, бизнес възможности, съответните документи за възлагане на обществени поръчки, подаването на офертите и всякаква друга комуникация между институциите и икономическите оператори, следва да се третират чрез един електронен канал. Електронното възлагане на обществени поръчки (вж. каре 7) осигурява необходимите средства за постигане на тази цел.

Каре 7

Електронно възлагане на обществени поръчки – обяснение на терминологията

Електронното възлагане на (обществени) поръчки (е-поръчки) представлява използването от организации от публичния сектор на електронни средства за комуникация и обработка на сделки при закупуването на доставки и услуги или при възлагането на обществени поръчки за строителство.

Всички фази от процеса на възлагане на обществени поръчки могат да бъдат осъществени или подпомогнати чрез електронни средства. Понастоящем се поставя акцент върху:

е-уведомяване — електронно публикуване на обявления, с които се обявяват възможности за възлагане на обществени поръчки, включително електронна препратка към платформа за електронни тръжни процедури

електронни тръжни процедури (също така електронен достъп) — платформа за публикуване в интернет на документация за възлагане на обществени поръчки, като например условия, и електронни средства за комуникация между оферентите и възлагащата организация

е-подаване — електронно подаване на оферти от икономически оператори в отговор на покана за подаване на оферти

Вж. COM(2012) 179 окончателен „Стратегия за електронни обществени поръчки“ и COM(2013) 453 окончателен „Цялостен електронен цикъл на обществените поръчки за модернизиране на публичната администрация“.

Слаба видимост в интернет на дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС

58

От гледната точка на икономическия оператор добрата видимост на дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС е важна поради три причини: така се улеснява достъпът до информация за възможности за договори, подпомага се разбирането на правилата и най-добрият начин за подаване на оферта, и се изгражда доверие в справедливия резултат от процедурите чрез прозрачност, която ще насърчи операторите да участват.

Достъпната информация е непълна и е разпръсната в множество различни уебсайтове

59

Europa.eu е официалният уебсайт на Европейския съюз. В неговото представяне е посочено, че „ако търсите информация и услуги, предоставяни от ЕС, но не знаете откъде да започнете – започнете оттук“²⁶. Освен че се споменава за съществуването на обществени поръчки от институциите на ЕС, в уебсайта Europa.eu не се посочва никаква встъпителна информация относно дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС и приложимите правила. Посетителят на уебсайта открива единствено препратки към разделите за обществени поръчки на различните институции на ЕС (общо единадесет препратки) и към EU Bookshop за безплатно сваляне на брошурата „Да правиш бизнес с Европейската комисия“ от 2009 г.

60

Друг уебсайт, който вероятно ще бъде посетен като пръв контакт с възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС, е централната интернет страница на Комисията, посветена на обществените поръчки²⁷. Този уебсайт съдържа списък с области на политиката, в които Комисията може да има нужди от обществени поръчки, с препратки към уебсайтовете на различните генерални дирекции, които отговарят за тези политики. Допълнителна информация не е предоставена.

61

За разлика от централните уебсайтове, уебсайтовете на генералните дирекции на Комисията и други институции на ЕС предоставят повече информация. Обхватът на темите обаче се различава съществено, както може да се види от таблица 2, в която са обобщени резултатите от извършения от Сметната палата анализ на единадесет различни уебсайта.

Таблица 2

Анализ на разделите за обществени поръчки в уебсайтове на институциите на ЕС

Общо по категории
Parliament
Съвет
ЕЦБ
Комисия

Легенда:
√ – да
О – отчасти
Р – само след регистрация

ГД „Комуникации“
ГД „Информатика“
EUROPEAID
ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“
JRC
OIB
OIL
ГД „Научни изследвания и иновации“
ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“

Обща информация относно възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС
6

√

√
√
√

√

√

Наръчник за доставчици относно подаването на оферта
5

√

√
√

√

√

Информация относно правното основание за възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС
8
√
√
√

√
√
√

√
√

Общи условия и/или образци на документи
8

√
√

√
√
√

√

√
√

Допълнителни средства за обучение или учене (е-обучение, наръчник за интернет потребители)
3

√

√

√

Възможност за задаване на въпроси, свързани с възлагането на обществени поръчки
8

√
√

√
√
√

√
√

√

Регистрация с цел известяване за нови възможности
8

√

√
√
√
√
√
√
√

Тръжните документи са достъпни в електронен вид
12
√
Р
Р
√
√
√
√
√
√
√
√
√

Съществуват допълнителни възможности за търсене в уебсайта
3

√

√

√

Информация относно настоящи възможности за обществени поръчки с висока стойност
12
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√

Посочване на бъдещи или планирани процедури с висока стойност
4

√

√
О

√

Информация относно настоящи възможности за обществени поръчки с ниска стойност
6
√
√
√

√

√

√

Посочване на бъдещи или планирани процедури с ниска стойност
4
√

√
√
√

Общо по проверени уебсайтове

5
11
6
3
8
13
8
7
9
4
5
8

Забележка: Анализът беше извършен между 24 юни и 6 юли 2015 г.

Източник: Европейска сметна палата.

62

Измежду анализираните уебсайтове този на EuropeAid е пример за добра практика, тъй като в него е налична цялата необходима информация. Въведена е лесна за използване и усъвършенствана система за търсене на възможности за обществени поръчки с много възможности за търсене. Освен това са налични насоки и електронно обучение. Друга важна разлика в сравнение с други уебсайтове се изразява в това, че на уебсайта на EuropeAid са публикувани подробни насоки относно процедурите за възлагане на обществени поръчки²⁸. На останалите места тези насоки се считат за вътрешни документи и не се публикуват на официалните уебсайтове. Такъв например е случаят с наръчника на Комисията относно възлагането на обществени поръчки, изготвен от Централната финансова служба на ГД „Бюджет“. Най-новата версия на този наръчник е от ноември 2015 г., но в интернет могат да бъдат намерени само по-ранни негови версии и то само защото са публикувани от частна правна кантора и организация на гражданското общество.

Функцията за търсене в TED (електронен ежедневник за обществени поръчки) невинаги води до задоволителни резултати

63

TED (електронен ежедневник за обществени поръчки) е електронното издание на притурката към Официален вестник на Европейския съюз, в което се публикуват обявления за европейски обществени поръчки. Всеки ден от вторник до събота в TED се публикуват около 1800 обявления за обществени поръчки²⁹. По-голямата част от тези обявления се публикуват от възлагащите органи на държавите – членки на ЕС. Обявленията за обществени поръчки на институциите на ЕС също се публикуват в TED, когато предвижданата стойност се равнява или надхвърля праговете съгласно Директивата за обществените поръчки от 2014 г., с изключение на процедурата на договаряне без публикуване на обявление за поръчка, в съответствие с член 134 от ПП.

64

Предвид големия брой на обявленията за обществени поръчки наличието на ефективна и интуитивна функция за търсене е от решаващо значение за лесното използване на TED. Обявленията в TED могат да се подреждат и търсят по държава, бизнес сектор, място на доставка и редица други критерии. Функцията за търсене на TED позволява да се съчетават различни критерии, за да се търсят обявления за обществени поръчки от потенциален интерес. С помощта на тестове Сметната палата установи няколко проблема във връзка с възможностите за търсене, които водят до незадоволителни резултати. В каре 8 са посочени някои примери.

Каре 8

Примери за незадоволителни резултати от търсене в текущите обявления за обществени поръчки в TED

При търсенето в текущите обявления за обществени поръчки със съчетаване на бизнес сектора „строителство и недвижими имоти“ и „европейска институция/агенция или международна организация“ бяха получени общо 124 резултата. Показаните елементи обаче включваха многобройни обявления за обществени поръчки, които очевидно нямаха нищо общо със „строителство и недвижими имоти“, например обявления, свързани с „услуги по писмени преводи“, до „проучване за подкрепа на проверката за пригодност на законодателството на ЕС за защита на потребителите“ или до „Бизнес общност и академия в рамките на инструмента за МСП“.

Друго търсене в текущите обявления за обществени поръчки, ограничено до бизнес сектора „Минна дейност и рудодобив“ в съчетание с „европейска институция/агенция или международна организация“, доведе до несвързани елементи като „слънцезащитни устройства“ или „строителни работи за сгради, свързани с железопътния транспорт“. Сметната палата тества тази комбинация от критерии за търсене на различни дати. Няколко пъти функцията за търсене показваше само обявления за обществени поръчки, които нямаха нищо общо с „минна дейност и рудодобив“.

Функцията за търсене на пълен текст невинаги работи правилно. Като следва инструкциите за използване на кавички, Сметната палата въведе като пример текста „услуги в сферата на сигурността“ в съчетание с „европейска институция/агенция или международна организация“ и получи 147 резултата, които включваха несвързани елементи като „подкрепа за подобряване на знанията на държавата относно публичната администрация и изграждането на институционален капацитет“ или „техническа помощ за обучение на посланици в сферата на водите и проект за повишаване на осведомеността“.

Функцията за търсене на обявления от конкретна институция на ЕС е била подобрена през декември 2015 г., но все още не е напълно надеждна. Например маркиране на Съвета на Европейския съюз доведе до смесица от обявления, публикувани от Съвета и от Европейската служба за външна дейност (ЕСВД). Някои от тези обявления на ЕСВД обаче не бяха показани при директно маркиране на клетката за ЕСВД. Освен това намирането на обявленията за обществени поръчки на конкретна агенция на ЕС продължава да е тромаво.

(Тестовите търсения бяха извършени през януари – февруари 2016 г.)

Инструментите за идентифициране на бизнес възможности, като „общ терминологичен речник, свързан с обществените поръчки“, и „обща класификация на териториалните единици“, невинаги са били използвани правилно

65

Точността на резултатите в TED зависи от правилното въвеждане на данни от възлагащите органи, и по-специално по отношение на използваните в TED инструменти за класифициране.

66

„Общият терминологичен речник, свързан с обществените поръчки“ (CPV), е най-важният инструмент за класифициране. Целта на CPV е да улесни оферентите да идентифицират подходящи обявления за тръжни процедури по бизнес сектор. Съществуват около 10 000 кода, структурирани в дървовидна йерархия с пет нива. Всеки код е съставен от осем цифри и текст, който описва вида на строителните работи, доставките или услугите, представляващи предмета на договора.

67

Възложено от Европейската комисия проучване³⁰ показа, че относително голям брой от обявленията за обществени поръчки включват неправилни кодове. Тест с извадка от 405 обявления за обществени поръчки показа, че кодът е неправилен в около 23 % от обявленията. В около 10 % от случаите посоченият код не описва строителните работи/доставки/услуги, които се закупуват; в около 8 % кодът е твърде общ, а в около 4 % – твърде конкретен. В рамките на одита Сметната палата идентифицира обявления за обществени поръчки на Комисията с неправилни кодове. В каре 9 са посочени някои примери.

Каре 9

Примери за използвани от Комисията неправилни кодове по CPV

За договор за проучване, свързан със „статистически и прогнозен анализ на различни пазари за моторни превозни средства“, възлагащият орган е използвал кода за „услуги на обществения пътен транспорт“ (код 60112000). Стойност на възложената поръчка: 429 300 евро.

За договор за проучване „в областта на емисиите и конкурентоспособността и икономически анализ на автомобилната промишленост“ е бил използван кодът за „транспортно оборудване и помощни продукти за транспортиране“ (код 34000000). Стойност на възложената поръчка: 5 000 000 евро.

За договор с предмет „събиране на ключова качествена и количествена информация относно решенията за сливане, приети от Европейската комисия“, е бил използван кодът за „услуги по проучване на пазари“ (код 79310000). Процедурата е била неуспешна, не е възложена поръчка.

68

Общата класификация на териториалните единици за статистически цели (NUTS) е създадена от Евростат, статистическата служба на ЕС, за да се осигури единна разбивка на териториалните единици с цел изготвяне на регионални статистически данни за Европейския съюз. В обявленията за обществени поръчки тя може да се използва, за да се посочи мястото на изпълнение/извършване на строителните работи, за доставка на продукти или за предоставяне на услуги. Повечето служби на Комисията не използват кодовете по NUTS в своите обявления за обществени поръчки. Ако възлагащият орган не посочи код по NUTS, указващ мястото на изпълнение на договора, той може да убегне от вниманието на потенциалните оференти.

По отношение на електронните тръжни процедури и електронното подаване на оферти институциите на ЕС създават ненужни пречки за икономическите оператори, тъй като не използват по бърз начин хармонизирани решения

Платформата на TED за електронни тръжни процедури се използва само на доброволна основа

69

Платформата на TED за електронни тръжни процедури може да се използва от всички институции и агенции на ЕС и тя разполага с потенциал да се превърне в централната точка за достъп до всички техни покани за подаване на оферти. Тя се управлява от Службата за публикации и регистрацията за заинтересованите икономически оператори е безплатна. Платформата е синхронизирана с уебсайта на TED³¹ и осигурява:

а)електронен достъп до всички тръжни документи, достъпни публично;

б)възможност да се задават въпроси на всеки от официалните езици на ЕС и да се разглеждат други въпроси и отговори;

в)уведомления в реално време, когато се публикуват актуализации на подбрани покани за подаване на оферти.

70

Платформата на TED за електронни тръжни процедури е достъпна за използване от април 2011 г. насам, но генералните дирекции (ГД) на Комисията и изпълнителните агенции не са длъжни да я използват, въпреки че ГД „Бюджет“ ги насърчава да го правят. Същото се отнася и до Европейския парламент, където целта е всички ГД да използват платформата на TED за електронни тръжни процедури. Съветът възнамерява да започне да използва платформата на TED за електронни тръжни процедури през 2016 г. ЕЦБ не планира да започне да я използва. Приложение I съдържа списък на всички институции, които са използвали платформата на TED за електронни тръжни процедури към средата на април 2016 г. Ограниченият брой на органите и агенциите на ЕС в този списък потвърждава констатацията от извършеното от Сметната палата проучване, че около две трети от тях рядко или никога не използват платформата на TED за електронни тръжни процедури.

Институциите на ЕС срещат трудности при въвеждането на електронно подаване на оферти и не прилагат общ подход

71

Съгласно член 95, параграф 2 от Финансовия регламент на ЕС³² институциите и органите са длъжни да установяват и прилагат единни стандарти за обмен на информация по електронен път с трети лица, участващи в процедури за възлагане на обществени поръчки и отпускане на безвъзмездни средства. Целта е да се въведе единна „зона за електронен обмен на данни“ за заявители, кандидати и оференти. Съгласно член 111, параграф 2 Комисията трябва да гарантира, че оферентите могат да въвеждат съдържанието на офертите и евентуални подкрепящи доказателства в електронен формат.

72

В Комисията тестването на електронното подаване на оферти започна през ноември 2014 г. Пълното въвеждане все още не е осъществено и се планира да започне през юли 2016 г.

73

В Европейския парламент електронно подаване на оферти е възможно само за договори с ниска стойност. Електронното подаване на оферти за договори с висока стойност се възпрепятства от факта, че системата за електронна поща на Парламента не изпълнява всички изисквания, определени във Финансовия регламент (вж. каре 10). От 2014 г. насам ГД „Инфраструктури и логистика“ насърчава оферентите да подават части от своята тръжна документация в електронен вид посредством флашпамет.

Каре 10

Изисквания за електронно подаване на оферти

„(…) устройствата за електронно получаване на оферти и заявления за участие гарантират чрез технически средства и подходящи процедури, че:

а)икономическият оператор може да бъде идентифициран със сигурност;

б)датата и часът на получаване на оферти и заявления за участие могат да бъдат точно определени;

в)може да бъде гарантирано в разумна степен, че преди определените срокове никой не може да има достъп до данните, предадени съгласно тези изисквания;

г)само упълномощени лица могат да определят или да променят датите за отваряне на получените данни;

д)по време на различните етапи на процедурата за възлагане само упълномощени лица могат да имат достъп до всички подадени данни и могат да дават достъп до тези данни, ако е необходимо за процедурата;

е)може да се гарантира в разумна степен, че всеки опит за нарушаване на което и да е от условията, посочени в букви а)—д), може да бъде засечен.“

(Член 155, параграф 2 от правилата за прилагане на Финансовия регламент на ЕС)

74

Измежду институциите на ЕС Съветът е пионер по отношение на електронното подаване на оферти, но със смесени резултати. Електронното подаване на оферти е възможно от май 2009 г. насам с откриването на специалния уебсайт „Consilium tendering“. То обаче не е задължително: ръководителите в областта на обществените поръчки могат да предпочетат да не използват този вариант. Дори когато този вариант е бил достъпен, оферентите пак са имали право да подадат своите оферти на хартиен носител. Според Съвета по-малко от половината оферти се подават в електронен вид. Уебсайтът „Consilium tendering“ вече не се използва и Съветът има желание да се присъедини към системата за електронно подаване на оферти, въведена от Комисията.

75

ЕЦБ планира постепенно да въведе система за електронни тръжни процедури през 2016 г., която да позволи на оферентите да подават оферти по електронен път чрез потребителски профил (име на потребител и парола). Когато оферентите подават своите оферти по електронен път, системата ще генерира стандартен заглавен лист с уникален идентификационен номер, който оферентите могат да разпечатат, подпишат и изпратят на ЕЦБ на хартиен носител, за да потвърдят, че тяхната оферта е валидна и правно обвързваща.

За икономическите оператори, които считат, че са третирани несправедливо, е трудно да получат бързо разглеждане на техните жалби и обезщетяване за вреди

76

Ефективните инструменти за разглеждане на случаи, в които икономическите оператори считат, че са третирани несправедливо, са важни както за институциите на ЕС, така и за съответните икономически оператори. Тези инструменти повишават доверието в институциите на ЕС и укрепват увереността на икономическите оператори, че ще бъдат третирани справедливо и следователно си заслужава да се работи с институциите на ЕС.

Разпоредбите на директивите относно правната защита, които биха могли да подобрят процеса на преразглеждане, не са включени в правилата за възлагане на обществени поръчки

77

В директивите относно правната защита³³ се определят общи стандарти, за да се гарантира наличието на бързи и ефективни средства за правна защита във всички държави от ЕС, когато оферентите считат, че поръчките са възложени несправедливо. Преразглеждането може да бъде извършено от съществуващи съдебни или административни органи по преразглеждането. Като алтернатива може да бъде създаден независим и специализиран извънсъдебен орган по преразглеждането, чиито решения могат да подлежат на съдебен контрол. Друг вариант, предвиден в тези директиви, е засегнатият икономически оператор най-напред да поиска преразглеждане от възлагащия орган, преди да може да се обърне към съдилищата.

78

Подобно на всички директиви, директивите относно правната защита не се прилагат пряко по отношение на институциите на ЕС. Някои елементи от директивите са включени във Финансовия регламент на ЕС и в правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки, докато други не са. По-специално, не е създаден независим и специализиран извънсъдебен орган по преразглеждането, който да разглежда проблеми във връзка с обществени поръчки, свързани с институциите на ЕС, и чиито решения могат да бъдат предмет на съдебен контрол, въпреки факта, че като цяло такива органи по-бързо извършват междинни преразглеждания и разглеждат случаи на обжалване преди сключването на договор³⁴.

79

В съответствие с директивите относно правната защита във Финансовия регламент на ЕС се предвижда период на изчакване от 15 календарни дни преди подписването на договора. Този период се намалява на 10 дни, когато възлагащият орган използва електронни средства, за да уведоми успелия оферент и неуспелите оференти за своето намерение да подпише договор³⁵. Ако неуспели или недоволни оференти или кандидати изпратят искания или коментари в рамките на периода на изчакване, възлагащият орган може да спре подписването на договора с цел допълнително разглеждане. Тази разпоредба на Финансовия регламент не е толкова благоприятна за неуспелите оференти, колкото разпоредбите на директивите относно правната защита, съгласно които подаването на заявление за преразглеждане до възлагащия орган води до автоматично спиране на възможността за сключване на договора³⁶.

80

Измежду одитираните институции само ЕЦБ разполагаше с надежден вътрешен механизъм за преразглеждане с оглед на разглеждането на жалби. Т. нар. „процедура по обжалване“ е описана в каре 11.

Каре 11

Процедура по обжалване, въведена от ЕЦБ

Правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки позволяват на неуспелите кандидати/оференти да подадат жалба до Органа за преразглеждане на обществени поръчки на ЕЦБ (ОПОП). ОПОП е вътрешен орган, съставен от висши ръководители, който се подпомага от правната служба на банката. Ако ОПОП сметне, че решението за отхвърляне на заявлението или офертата на жалбоподателя нарушава правилата за възлагане на обществени поръчки или общите принципи на правото в областта на обществените поръчки, той трябва или да разпореди тръжната процедура да бъде изцяло или частично повторена, или да вземе окончателно решение. ОПОП уведомява писмено жалбоподателя за своето решение в срок до един месец след получаване на жалбата.

От 2007 г. насам са получени 35 жалби, от които към декември 2015 г. имаше една висяща жалба, шест бяха уважени, 20 бяха отхвърлени, а осем бяха препратени на отговорния Комитет по обществените поръчки и жалбоподателят не беше предприел допълнителни действия във връзка с тях.

Процедурите пред съдилищата на ЕС отнемат дълго време и рядко се постановява изплащане на исканото обезщетение

81

Общият съд, наред с друго, е компетентен да разглежда и да се произнася по дела на първа инстанция, заведени от икономически оператори във връзка с действие или бездействие на институциите на ЕС. През шестгодишния период от 2009 до 2014 г. Общият съд е разгледал 3419 дела, 106 от които са били свързани с обществени поръчки от институциите на ЕС (3,1 %), или средно 17,6 дела годишно³⁷. По тези 106 дела, свързани с обществени поръчки, са постановени общо 123 решения: 66 съдебни решения и 57 определения. В таблица 3 е посочена разбивка по съответни институции или органи на ЕС.

Таблица 3

Съдебни решения и определения на Общия съд по съответна институция или орган на ЕС

| Съдебни решения | Определения
Европейска комисия | 41 | 40
Европейски парламент | 5 | 4
Съвет | 3 | 3
Европейска агенция за морска безопасност | 3 |
Съд на Европейския съюз | 2 |
Европейски орган за безопасност на храните | 2 |
Европейска агенция по лекарствата | 2 |
Европейска централна банка | 1 | 2
Европейска инвестиционна банка | 1 |
Европейски център за мониторинг на наркотици и наркомании | 1 |
Европейски институт за равенство между половете | 1 |
FRONTEX | 1 |
Европейска агенция за околната среда | 1 |
Съвместно предприятие „Термоядрен синтез за енергия“ | 1 | 3
Европол | 1 |
Европейска сметна палата |  | 1
Европейска служба за външна дейност |  | 1
Служба за хармонизация във вътрешния пазар |  | 1
Европейска агенция по химикалите |  | 1
Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията |  | 1

Източник: Европейска сметна палата.

82

В рамките на разгледания период жалбите за отмяна са били успешни в 13 дела въз основа на заключението, че възлагащият орган е взел неправомерно решение³⁸. Средната продължителност на производствата на Общия съд в областта на обществените поръчки (за съдебни решения) е била около 35 месеца.

83

Най-значимата вреда, понесена от участниците в тръжна процедура, е загубата на приходи, които биха спечелили, ако поръчката е била възложена на тях. В рамките на разглеждания период (2009—2014 г.) нямаше уважени искове за обезщетение. В две неотдавнашни дела³⁹ обаче Общият съд осъди възлагащия орган да заплати обезщетение за вреди, понесени от икономическия оператор, във връзка със загубата на възможност да му бъде възложена поръчка. Това може да означава, че понастоящем Общият съд е по-склонен да налага изплащане на обезщетения в подобни случаи.

84

В рамките на разглеждания период нямаше уважени молби за постановяване на временни мерки⁴⁰ и всички 16 жалби, заведени от икономически оператори пред Съда срещу решения на Общия съд, са били отхвърлени. При все това, в рамките на едно от най-значимите решения през 2015 г., свързани с процедурите за възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС⁴¹, заместник-председателят на Съда е постановил, че дори посочената вреда да не е непоправима, достатъчно явната и изключително сериозна незаконосъобразност,която определена на пръв поглед може да оправдае постановяването на временни мерки. По този начин заместник-председателят на Съда благоприятно възприема новия и по-гъвкав подход на Общия съд по отношение на условия за постановяване на временни мерки, като се позовава на правото за ефективна съдебна защита⁴².

Понякога омбудсманът е успял да постигне приятелски споразумения, но процедурните правила не позволяват бърза реакция по дела за обществени поръчки

85

Европейският омбудсман разследва жалби за лошо управление от страна на институциите и органите на ЕС, включително жалби, свързани с дейностите по възлагане на обществени поръчки. В резултат на извършено търсене в уебсайта на омбудсмана Сметната палата откри 60 решения, свързани с обществени поръчки, за периода между 18 февруари 2008 г.⁴³ и 17 февруари 2015 г.⁴⁴ По-голямата част от тези 60 решения (34 случая) бяха свързани с дейности по възлагане на обществени поръчки извън ЕС, често с участието на делегациите на ЕС. Анализът на 60-те решения е обобщен в таблица 4.

Таблица 4

Решения на омбудсмана относно обществени поръчки – преглед на резултатите

Категория | Брой случаи | Обяснение
Общ брой решения | 60 | Общ брой решения, свързани с възлагане на обществена поръчка и публикувани на уебсайта на омбудсмана, с предмет „Възлагане на обществени поръчки или отпускане на безвъзмездни средства“.
Не е установено лошо управление | 30 | Омбудсманът не е установил лошо управление.
Постигнато е приятелско споразумение | 8 | Договорено е и е изпълнено приятелско споразумение или действие за правна защита. Тази категория включва следните подкатегории:
Предоставена информация | 6 | Приятелското споразумение се изразява в предоставяне на задоволителна информация или обяснение на причините.
Плащане на разходи | 1 | Приятелското споразумение се изразява във възстановяване на обосновани разходи, понесени от жалбоподателя.
Решението не е посочено (в процес на договаряне) | 1 | Осъществено е договаряне по приятелско споразумение, но резултатът не е известен.
Установено е лошо управление | 20 | Омбудсманът е установил лошо управление при поне един от аспектите по случая. Тази категория включва следните подкатегории:
Приятелското споразумение е отхвърлено | 5 | Предложеното приятелско споразумение е отхвърлено от съответната институция в четири от всеки пет случая.
Приятелското споразумение е невъзможно | 13 | Приятелско споразумение вече не може да бъде приложено.
Приятелското споразумение не е необходимо | 2 | Приятелското споразумение не е необходимо, тъй като искът не е разгледан, тръжната процедура е отменена или не е необходимо, понеже нe оказва влияние върху резултата от процедурата.
Дело на Съда – не е разгледано допълнително | 1 | Случаят не е разгледан от омбудсмана, тъй като е свързан с производство пред Общия съд.
Жалбата е оттеглена от жалбоподателя | 1 | Жалбата е оттеглена от жалбоподателя без допълнителни обяснения.

Източник: Европейска сметна палата.

86

Средната продължителност от започване на разследване по даден случай до решението е бил 20 месеца, което е по-малко от продължителността на съдебните дела (вж. точка 82). При все това всяка жалба трябва „да бъде предшествана от подходящите административни постъпки пред съответните органи и институции“⁴⁵ преди омбудсманът да започне разследване. Това означава, че икономическият оператор първо трябва да внесе жалба в съответната институция и да изчака за отговор. Това удължава процеса и на практика не позволява бърза намеса на омбудсмана преди подписването на договор.

87

Когато бъде постигнато приятелско споразумение въз основа на предложение на омбудсмана, то обикновено се изразява в осигуряване на достъп на жалбоподателя до информация или представяне на задоволително обяснение на причините за отхвърляне на неговата оферта. Разследванията на омбудсмана в нито един случай не са довели до отмяна на решение за възлагане и повторно провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка от институция на ЕС. Действията за правна защита в нито един случай не са включвали обезщетение за жалбоподателя за загуба на възможност за възлагане на обществена поръчка или пропусната полза. В един случай са били възстановени разходи, понесени от жалбоподателя във връзка с участието му в процедура за възлагане на обществена поръчка. Омбудсманът е проактивен и включва в своите решения „допълнителни забележки“, които представляват препоръки, чиято цел е да насърчат институциите на ЕС да променят своите практики в бъдеще. В каре 12 са представени примери за „допълнителни забележки“.

Комисията по петиции на Европейския парламент не разглежда петиции срещу институциите на ЕС

88

Правото на петиция е едно от основните права на европейските граждани⁴⁶. Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава членка, има право да отправя петиции до Европейския парламент. При все това на своя уебпортал за петиции комисията по петиции на Европейския парламент посочва, че жалби, свързани със случаи на лошо управление от институциите на ЕС, са недопустими: „Недопустимост на петиция (…) Моля, имайте предвид, че въпросите, свързани с лошо управление в рамките на институциите или органите на ЕС, следва да се отправят към Европейския омбудсман.“ По този начин се изключват петиции, свързани с предполагаемо лошо управление при възлагането на обществените поръчки от институциите на ЕС.

Каре 12

Примери за допълнителни забележки на омбудсмана

Съгласно условията на договора, в бъдещи случаи, в които изпълнителите отправят питане дали техният договор ще бъде подновен или не, Службата за публикации би могла да посочи поне приблизителен срок, в който възнамерява да вземе решение. (Решение на Европейския омбудсман, с което се приключва разглеждането на жалба 1922/2010/(VIK)ER срещу Службата за публикации на Европейския съюз (19.12.2013 г.))

В случаи като настоящия, в които след като е отменила тръжна процедура, делегация на ЕС вземе решение да проведе процедура на договаряне с някои от първоначалните оференти, би било добре делегацията да обмисли да информира неуспелите оференти открито и проактивно относно това развитие. По този начин ще се укрепят представите за законност и прозрачност на тръжните процедури, провеждани от делегациите на ЕС. (Решение на Европейския омбудсман, с което се приключва разглеждането на жалба 1325/2011/VL срещу Европейската комисия (17.5.2013 г.))

С оглед на терминологичната неяснота, която разкрива разглежданият случай, и за да се избегнат подобни случаи на неправилно разбиране в бъдеще, омбудсманът счита, че е полезно да прикани Комисията да преразгледа документацията, която предоставя във връзка с провежданите от нея процедури по възлагане на обществени поръчки с цел отстраняване на неточните и непоследователни формулировки, и за да гарантира, че кандидатите ще получават разбираема и недвусмислена информация относно условията за допустимост, отнасящи се до мястото на тяхното установяване/учредяване/регистрация/националността им. Също така ще бъде полезно, ако в контекста на този преглед Комисията осигури включването на определения на тези ключови за процеса на възлагане на обществени поръчки понятия в обявлението за възлагане на обществена поръчка или в документ, към който Комисията дава изрична препратка и който е лесно достъпен. (Решение на Европейския омбудсман, с което се приключва разглеждането на жалба 920/2010/VIK срещу Европейската комисия (18.7.2011 г.))

Раздел IV – Не се предприемат систематични действия за прозрачност на резултатите и взаимно обучение

Информацията относно резултатите от дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС не е достъпна по начин, който би позволил ефективен мониторинг от органа по освобождаване от отговорност и широката общественост

89

Един от най-ефективните начини за борба с корупцията и професионалната небрежност при възлагането на обществени поръчки и за предотвратяване на неоснователно ограничаване на конкуренцията е чрез повишаване на прозрачността на процесите и процедурите. Прозрачността е важна не само за икономическите оператори, но също така и за органа по освобождаване от отговорност и широката общественост, която може да допринесе за подобряване на работата на институциите на ЕС чрез мониторинг на дейностите по възлагане на обществени поръчки.

Ефективният мониторинг изисква наличието на хармонизирана информация на едно място в интернет

90

За да се създадат условия за мониторинг от страна на заинтересованите страни, следната минимална информация трябва да бъде налична на едно място в интернет и постоянно да се актуализира за всеки договор за поръчка над 15 000 евро, след като бъде подписан от институция на ЕС, като се посочват:

а)предметът на поръчката,

б)видът на поръчката,

в)стойността на поръчката,

г)продължителността на договора за поръчката,

д)видът на процедурата за възлагане на обществена поръчка (с обосновка в случай на процедура на договаряне без предварително публикуване),

е)критериите за възлагане и тяхната тежест,

ж)броят на получените оферти и броят на офертите, взети под внимание за окончателното решение за възлагане на поръчка (с разбивка по държави членки/трети държави и посочване на броя оферти от МСП),

з)наименованието и адресът на успешния оферент, включително информация дали той е МСП,

и)делът от поръчката, който вероятно ще бъде възложен на подизпълнители – трети лица.

91

Този регистър за информация, свързана с поръчки на ЕС, също така следва да осигурява съответни връзки към други документи (например документи за възлагане на обществени поръчки, обявления в TED, копия от подписаните договори).

Информацията се предоставя на части

92

Понастоящем не съществуват инструменти, които позволяват общ преглед на резултатите от дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС. Информацията се предоставя на части и повечето пъти по нехармонизиран начин. В TED не могат да се намерят всички приключени процедури за възлагане на обществени поръчки, тъй като публикуването на обявления за възлагане на поръчка не е задължително във всички случаи. Търсенето на включените в TED процедури е трудно, тъй като резултатите невинаги са задоволителни (вж. точки 63—65). Платформата на TED за електронни тръжни процедури не се използва от всички институции на ЕС. Освен това някои институции блокират възможността за сваляне на тръжни документи от платформата след изтичане на крайния срок за подаване на оферти.

93

Европейският парламент публикува на своя уебсайт пълен годишен списък с всички свои изпълнители, които са сключили договори на стойност над 15 000 евро. В този списък се посочват наименованието и адресът на изпълнителя, видът и предметът на договора, неговата продължителност, стойност, използваната процедура и съответната генерална дирекция. Списъкът е част от годишния доклад относно поръчките, възложени от Европейския парламент. Той е по-всеобхватен и подробен от консолидираната информация, която се публикува от другите одитирани институции, и надхвърля изискванията за прозрачност, определени във Финансовия регламент на ЕС.

94

Тъй като дейностите по възлагане на обществени поръчки в рамките на Комисията са децентрализирани, докладването се осъществява посредством годишните отчети за дейността (ГОД) на отделните генерални дирекции, но по стандартизиран начин. Цялата информация от отделните ГОД обаче не се консолидира в единен доклад на централно равнище в рамките на Комисията. На равнището на Комисията в годишния обобщаващ доклад за постиженията на Комисията по отношение на управлението се включва аналитичен доклад относно процедурите на договаряне. Предназначението на системата за финансова прозрачност (СФП) на Комисията е да предоставя информация относно получателите на средства от ЕС. Тя обаче не включва информация относно вида на процедурата за възлагане на обществена поръчка, която е довела да възлагането на поръчки.

95

ЕЦБ публикува на своя уебсайт годишни списъци с поръчки на стойност над 50 000 евро, които са възложени без публикуване на обявление за обществена поръчка. В списъците се посочват наименованията на изпълнителите, на които са възложени поръчки, предметът и предвижданата стойност на поръчките, както и дали продължителността на даден договор надхвърля 12 месеца. Миналите обявления за обществени поръчки и обявленията за възложени поръчки от системата TED, както и обявленията за поръчки, публикувани на доброволна основа, са на разположение по централизиран начин в архивите.

96

Защитеният уебсайт за тръжни процедури на Съвета, предназначен за договори на стойност над 60 000 евро, разполага с функция за търсене не само за текущи, но и за приключени и отменени покани за представяне на предложения. При тестване на функцията за търсене обаче не всички приключени покани се показват. В TED се публикуват годишни списъци с поръчки, за които не е публикувано конкретно обявление за възлагане. На уебсайта на Съвета обаче не се посочва връзка към тези списъци.

97

Порталът на ЕС за свободно достъпни данни, който се управлява от Службата за публикации, включва бази данни, свързани с възлагането на обществени поръчки. Най-всеобхватните бази данни са основани директно на TED. При тези бази данни се наблюдават същите проблеми като описаните в точки 63 и 64, т.е. резултатите невинаги са задоволителни и понякога данните са непълни.

Полезният обмен на добри практики не се използва пълноценно

98

Тъй като възлагането на обществени поръчки от институциите на ЕС като цяло е децентрализирано, сътрудничеството между различните организации може да доведе до подобрения благодарение на взаимното обучение и обогатяване. Сметната палата установи значителна степен на сътрудничество и обмен на опит между отделните институции, а при по-големите институции – и между отделните звена за възлагане на обществени поръчки. Провеждат се междуинституционални процедури за възлагане на обществени поръчки. Съществуват канали за задаване на въпроси и форуми за обсъждания.

99

Партньорските проверки позволяват структуриран обмен на добри практики между участващите организации. Този инструмент все още не се прилага в областта на обществените поръчки на ЕС. Добър пример за подобрения, въведени благодарение на партньорски проверки, е Европейската статистическа система⁴⁷. JRC периодично извършва последващи проверки на своята тръжна документация в рамката на проверките на плащанията. Структурата на тези последващи проверки донякъде е сходна с партньорските проверки⁴⁸.

9Вж. например най-новия годишен доклад на Сметната палата относно изпълнението на бюджета за финансовата 2014 година, придружен от отговорите на институциите (ОВ C 373, 10.11.2015 г.), точка 1.29.

10Грешки при прякото управление се отчитат най-вече при отпускането на безвъзмездни средства, финансирани от бюджета на ЕС.

11Вж. Специален доклад на Сметната палата № 10/2015 „Необходими са повече усилия за решаване на проблемите с обществените поръчки при разходването на средства на ЕС за сближаване“, и по-специално точки 19–24 и таблица 1, в които се посочва типологията на грешките. Строителните работи, доставките и услугите, поръчани във връзка с разходването на средства за сближаване в държавите членки, включват изграждането на пътища или пречиствателни станции за отпадъчни води, каквито обикновено не се срещат в портфейла от обществени поръчки на институциите на ЕС (http://www.eca.europa.eu).

12Вж. точка 9.

13Най-вече при процедурите на договаряне, при които поръчката може да бъде възложена само на определен икономически оператор поради причини от техническо или художествено естество, или поради причини, свързани със защитата на изключителни права.

14Вж. точка 8 от становището (ОВ C 52, 13.2.2015 г., стр. 1).

15В член 96 от Финансовия регламент на ЕС, който се отнася за добра администрация, се посочва, наред с друго, че институцията трябва да прикани заявителя или оферента да предостави липсващата информация или да разясни съпътстващите документи в случай на явни технически грешки.

16Вж. съображение 2 от Директивата за обществените поръчки от 2014 г.

17В своята комуникация с потенциални оференти ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ подчертава, че МСП специално се канят да участват. МСП се насърчават да представят оферти сами, в консорциум или като подизпълнители.

18Вж. член 40 от Директивата за обществените поръчки от 2014 г.

19Предварителните пазарни консултации не се посочват в правилата на ЕЦБ за възлагане на обществени поръчки.

20Вж. COM(2007) 501 окончателен от 5 септември 2007 г. относно политиката на настаняване на службите на Комисията в Брюксел и Люксембург, и по-специално раздела „По-голяма конкуренция на пазара: Преразгледана методология за закупуване и наемане на сгради“.

21В правилата на ЕЦБ се предвижда, че процедурите за възлагане на обществени поръчки се провеждат на английски език, освен при извънредни обстоятелства, свързани с процедурата или предмета на договора, които налагат използването на други езици.

22Вж. проучването за достъпа на МСП до пазари за обществени поръчки и агрегиране на търсенето в ЕС от февруари 2014 г., изготвено по искане на Европейската комисия от външни консултанти.

23За разлика от откритата процедура, ограничената процедура се организира на два етапа. По време на първия етап всеки заинтересован икономически оператор може да поиска да участва, но само отговарящите на критериите за подбор могат да представят оферти.

24ОВ C 148 от 2.7.2007 г., стр. 1, вж. точка 21.

25Договорните отношения с икономическия оператор могат да продължат повече от четири години, тъй като продължителността на отделните договори въз основа на рамковия договор не трябва непременно да съвпадат с неговата продължителност.

26http://europa.eu/abouteuropa/index_bg.htm.

27http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_bg.htm.

28„Обществени поръчки и безвъзмездни средства за външните дейности на Европейския съюз – Практически наръчник“.

29http://ted.europa.eu.

30„Review of the functioning of the CPV Codes/System“ (Преглед на функционирането на кодовете/системата по CPV), декември 2012 г., за ГД „Вътрешен пазар и услуги“.

31В допълнение платформата на TED за електронни тръжни процедури също така осигурява достъп до покани за подаване на оферти с по-ниска стойност, ако възлагащият орган реши да ги публикува.

32В сила от октомври 2012 г.

33Има две директиви, в които се определят средства за правна защита във връзка с възлагането на обществени поръчки: Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 г. относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 30.12.1989 г., стp. 33), която обхваща публичния сектор; и Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 г. относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (ОВ L 76, 23.3.1992 г., стp. 14), която обхваща сектора на комуналните услуги. Двете директиви бяха изменени с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. за изменение на директиви 89/665/ЕИО и 92/13/ЕИО на Съвета с оглед повишаване на ефективността на процедурите по преразглеждане при възлагане на обществени поръчки (ОВ L 335, 20.12.2007 г., стр. 31).

34Вж. окончателния доклад на Комисията за проучването „Икономическа и правна ефективност на процедурите за преразглеждане и правна защита в областта на обществените поръчки“, април 2015 г., стр. 137.

35Не се прилага период на изчакване в случай на отделни договори, основани на рамкови споразумения, и извънредни процедури на договаряне съгласно член 134, параграф 1 от ПП (с изключение на член 134, параграф 1, буква б)) (един възможен оператор). Освен това не се прилага период на изчакване, ако е подадена само една оферта.

36Спирането не приключва преди изтичането на период от поне 10 календарни дни, считано от деня след датата, на която възлагащият орган е изпратил отговор.

37Ако се сравни броят на делата, свързани с обществени поръчки, с броя на решенията за възлагане на поръчки, публикувани от институциите и органите на ЕС в електронния ежедневник за обществени поръчки (TED), може да се заключи, че съотношението между делата в Общия съд и процедурите за възлагане на обществени поръчки, осъществени от институциите и органите на ЕС, е под 1 %. Този процент е по-нисък отколкото в държавите членки, където съотношението на процедурите по преразглеждане спрямо общия брой на процедурите за възлагане на обществени поръчки е между 2 % и 12,3 % съгласно посоченото в Годишния преглед за правоприлагането в областта на обществените поръчки за 2013 г. (работен документ на службите на Комисията SWD(2014) 262 окончателен от 1 август 2014 г., стр. 26).

38Съгласно установената съдебна практика институциите на ЕС разполагат с широка свобода на преценка по отношение на факторите, които да бъдат взети предвид за целите на възлагането на поръчка. Преразглеждането от Общия съд трябва да бъде ограничено до проверка дали са спазени правилата, уреждащи процедурата, и изложението на мотивите, дали фактите са верни и дали е налице очевидна грешка в оценката или злоупотреба с власт. В десет от 13-те дела мотивът за отмяна на решението е бил заключението, че възлагащият орган не е спазил своето задължение да посочи причини.

39Решение от 7 октомври 2015 г. по дело T-299/11 (European Dynamics/OHIM))(по което има жалба във връзка с дело C-677/15 P) и решение от 29 октомври 2015 г. по дело T-199/14 (Vanbreda Risk & Benefits/Комисия).

40С изключение на едно определение, което впоследствие беше отменено след обжалване. Освен това в две дела възлагащият орган е отменил тръжната процедура преди Общият съд да постанови решение.

41Дело C-35/15 P(R), Европейска комисия/Vanbreda Risk & Benefits.

42Въпреки това, в разглеждания случай заместник-председателят е отхвърлил молбата за прилагане на временни мерки с мотива, че Комисията е спазила периода на изчакване,предхождащ сключването на договора, а въпросният договор е бил сключен много преди подаването на искането за прилагане на временни мерки.

43Първият случай на решение, свързано с възлагане на обществена поръчка, е бил с предмет „Възлагане на обществени поръчки или отпускане на безвъзмездни средства“.

44В рамките на този седемгодишен период омбудсманът е получил 86 допустими жалби, свързани с обществени поръчки. Те включват 60-те решения, достъпни в базата данни в интернет, 22 случая, в които омбудсманът не е намерил основания да започне разследване, и 4 случая, които са били оттеглени от жалбоподателите.

45Вж. член 2, параграф 4 от Решението на Европейския Парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 113, 4.5.1994 г., стр. 15).

46Вж. член 44 от Харта на основните права на Европейския съюз.

47Вж. Специален доклад на Сметната палата № 12/2012 „Подобрен ли е процесът на изготвяне на надеждна и достоверна европейска статистика в Комисията и Евростат?“ (http://eca.евроopa.eu).

48През 2014 г. такива проверки са били извършени на 55 документа за обществени поръчки. Проверките са били насочени към спазването на правилата и изискванията. Те се извършват от девет групи с по трима служители и обхващат цялостната дейност на JRC. Контрольорите са от различни звена и места. За всеки екип е определен ръководител на екипа. Отделните екипи използват едни и същи подробни контролни листове и следват стандартизиран подход при отчитането.

Заключения и препоръки

100

Възлагането на обществени поръчки в ЕС се урежда от правила, чиято цел е да се отстранят пречките и да се отворят пазарите по недискриминационен и прозрачен начин с цел стимулиране на конкуренцията. Целта на обществените поръчки е да се увеличи изборът от потенциални изпълнители за публичните органи, което ще доведе до икономически по-изгодна оферта и същевременно ще създаде пазарни възможности за дружествата.

101

Сметната палата заключава, че институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа до техните обществени поръчки.

102

Институциите на ЕС разполагат с надеждни системи и квалифициран персонал за контролиране на риска от грешки и нередности. Сметната палата установи малко на брой сериозни грешки при възлагането на обществени поръчки в рамките на сделките, управлявани пряко от институциите на ЕС, които провери като част от своята годишна декларация за достоверност. До OLAF са изпратени малко на брой сигнали, което предполага, че броят на сериозните нередности и случаи на измами в тази област е ограничен (вж. точки 15–22).

103

С цел улесняване на мониторинга и демонстриране на достъпността на дейностите им по възлагане на обществени поръчки институциите на ЕС се нуждаят от информация относно равнището на участие на икономически оператори в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки. Повечето институции на ЕС не измерват систематично равнището на участие в организираните от тях процедури за възлагане на обществени поръчки. Измежду институциите, които бяха предмет на одит, единствено Съвместният изследователски център на Комисията събира всеобхватни статистически данни за тази цел. Останалите спазват минималните изисквания за посочване на броя на получените оферти в обявленията за възложени поръчки в системата TED (вж. точки 23–25).

Препоръка 1

С цел улесняване на мониторинга на достъпността на дейностите им по възлагане на обществени поръчки всички институции на ЕС следва да събират и анализират данни за всяка отделна процедура и за всеки вид процедура, не само относно броя на получените оферти или заявления за първоначално участие, но и за броя оферти, взети под внимание за окончателното решение за възлагане на поръчка.

Предвидена дата за изпълнение: считано от 2017 г.

104

При изменението на процедурите за възлагане на обществени поръчки през 2015 г. институциите на ЕС не са улеснили достъпа до възлагането на обществени поръчки чрез опростяване на правилата и отстраняване на неяснотите във възможно най-голяма степен точки 26–35):

а)Финансовият регламент на ЕС и правилата за прилагането му не са консолидирани в единен документ и все още представляват ненужно сложна законодателна уредба,

б)отклоненията от новата Директива за обществените поръчки невинаги се посочват или обясняват ясно,

в)участието на малки и средни предприятия не се насърчава изрично,

г)не е пояснено как се проучва пазарът преди сключването на договори за сгради,

д)само ЕЦБ е определила езиков режим, приложим към процедурите ѝ за възлагане на обществени поръчки в правилата ѝ за възлагане на обществени поръчки.

Препоръка 2

За предстоящото изменение на Финансовия регламент на ЕС през 2016 г. Комисията следва да предложи единен правилник за възлагане на обществени поръчки. В него следва изрично да се насърчава участието на малки и средни предприятия. Освен това следва да се включат правила за проучване на пазара преди сключването на договори за сгради, както и за езиковия режим на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Отклоненията от Директивата за обществените поръчки от 2014 г. следва да бъдат обосновани.

Предвидена дата за изпълнение: 2017 г. като част от изменения Финансов регламент на ЕС.

105

Не всеки избор на процедура насърчава конкуренцията на възможно най-широка основа. Повечето институции на ЕС не са въвели политика за провеждане на пазарна консултация преди започването на официалната процедура за възлагане на обществена поръчка. Тази консултация е важна за информирането на потенциални оференти и за оптимизирането на изискванията, които следва да бъдат посочени в тръжните документи. Институциите на ЕС не трябва да разделят обществените поръчки по изкуствен начин с цел избягване на необходимостта от прилагане на по-конкурентна процедура. От друга страна, разделянето на поръчки на обособени позиции и едновременното им публикуване може да увеличи достъпността на процедурите за възлагане на обществени поръчки, особено за МСП. Тази практика не се използва в достатъчна степен от институциите на ЕС (вж. точки 37—55).

Препоръка 3

Винаги когато е уместно, институциите на ЕС следва да използват проактивно предварителни пазарни консултации с цел подготовка на процедурата за възлагане на обществена поръчка и информиране на икономическите оператори за плановете и изискванията във връзка с поръчката.

Предвидена дата за изпълнение: незабавно.

Препоръка 4

Когато е възможно, институциите на ЕС следва да разделят поръчките на обособени позиции, за да повишат участието в процедурите си за възлагане на обществени поръчки.

Предвидена дата за изпълнение: незабавно.

106

Ненужните пречки затрудняват потенциалните оференти, които желаят да разберат какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС и да се възползват от тях. Видимостта в интернет на дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС е слаба. Достъпната информация е непълна и е разпръсната в множество различни уебсайтове. Функцията за търсене в TED (електронен ежедневник за обществени поръчки) невинаги води до задоволителни резултати. Все още не са внедрени всеобхватно и хармонизирано такива инструменти, които да позволяват електронно подаване на офертите (вж. точки 56–75).

Препоръка 5

Институциите на ЕС следва да създадат общ електронен механизъм за обслужване на едно гише за дейностите си по възлагане на обществени поръчки, който да позволява на икономическите оператори да намират цялата уместна информация на едно място онлайн и да взаимодействат с институциите на ЕС чрез този уебсайт. Процедурите за възлагане на обществени поръчки, включително комуникацията във връзка с приложимите правила, бизнес възможности, съответните документи за възлагане на обществени поръчки, подаването на офертите и всички други видове комуникация между институциите и икономическите оператори, следва да се управляват чрез такъв механизъм за обслужване на едно гише.

Предвидена дата за изпълнение: 2018 г.

107

За икономическите оператори, които считат, че са третирани несправедливо, е трудно да получат бързо разглеждане на техните жалби и обезщетяване за вреди. Само ЕЦБ е въвела надеждна вътрешна процедура за разглеждане на жалби (вж. точки 76–88).

Препоръка 6

Комисията следва да предложи изменения на Финансовия регламент на ЕС, които да позволят бързо и независимо разглеждане на жалби от икономически оператори, които считат, че са третирани несправедливо. Това разглеждане на жалби следва да бъде използвано преди икономическите оператори да могат да се обърнат към Европейския омбудсман или съдилищата на ЕС.

Предвидена дата за изпълнение: 2017 г. като част от изменения Финансов регламент на ЕС.

108

Информацията относно резултатите от дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС не е достъпна по начин, който позволява ефективен мониторинг от органа по освобождаване от отговорност и широката общественост с цел повишаване на прозрачността и изграждане на доверие. Такава информация се предоставя само на части и повечето пъти по нехармонизиран начин (вж. точки 89–97). Начинът, по който OLAF докладва за своите разследвания, не позволява да се направи оценка на тенденциите с течение на времето (вж. точки 16 и 17).

Препоръка 7

С цел да дадат възможност за ефективен последващ мониторинг на дейностите си за възлагане на обществени поръчки институциите на ЕС следва да създадат единен публичен регистър за информация, свързана с техните договори за възлагане на обществени поръчки. Този регистър може да бъде разработен като част от платформата за електронни тръжни процедури TED.

Предвидена дата за изпълнение: 2018 г.

Препоръка 8

OLAF следва да подобри своята деловодна система, за да изготвя справки и да представя статистически данни за различните видове предполагаеми нарушения, които се разследват, както и за резултатите от тези разследвания.

Предвидена дата за изпълнение: 2017 г.

109

Тъй като дейностите по възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС като цяло са децентрализирани, сътрудничеството между тях може да доведе до подобрения благодарение на взаимното обучение и обогатяване. Сметната палата констатира значителна степен на сътрудничество и обмен на опит между отделните институции, а при по-големите институции – и между отделните звена за възлагане на обществени поръчки. При все това не се използват партньорски проверки, които представляват най-усъвършенстваният инструмент за структуриран обмен на добри практики (вж. точки 98 и 99).

Препоръка 9

Институциите на ЕС следва да използват партньорски проверки за взаимно обучение и обмена на добри практики за възлагане на обществени поръчки.

Предвидена дата за изпълнение: първата партньорска проверка следва да започне през 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Baudilio TOMÉ MUGURUZA — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 24 май 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Институции, които използват електронно подаване на оферти в системата TED (април 2016 г.)

Европейски парламент, Генерална дирекция за комуникация

Европейски парламент, Генерална дирекция за инфраструктури и логистика

Европейски парламент, Генерална дирекция за иновации и техническо обслужване

Съвет на Европейския съюз

Европейска комисия, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“

Европейска комисия, ГД „Бюджет“

Европейска комисия, ГД „Комуникации“

Европейска комисия, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“

Европейска комисия, ГД „Околна среда“ + ГД „Действия по климата“

Европейска комисия, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“

Европейска комисия, ГД „Енергетика“

Европейска комисия, ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“

Европейска комисия, ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“

Европейска комисия, ГД „Човешки ресурси и сигурност“

Европейска комисия, ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“

Европейска комисия, ГД „Информатика“

Европейска комисия, ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“

Европейска комисия, ГД „Международно сътрудничество и развитие“

Европейска комисия, ГД „Правосъдие и потребители“

Европейска комисия, ГД „Мобилност и транспорт“

Европейска комисия, ГД „Регионална и селищна политика“

Европейска комисия, ГД „Научни изследвания и иновации“

Европейска комисия, ГД „Търговия“

Съвместен изследователски център

Служба за инфраструктура и логистика в Брюксел

Служба за инфраструктура и логистика в Люксембург

Изпълнителна агенция за малките и средните предприятия (EASME)

Европейска сметна палата

Европейска инвестиционна банка

Европейка служба за борба с измамите (OLAF)

Евростат

Служба за публикации на Европейския съюз

ЕВРОЮСТ

Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите-членки на Европейския съюз (Frontex)

Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC)

Европейска агенция по химикали (ЕСНА)

Европейска агенция по отбрана (EDA)

Европейска агенция за околна среда (ЕАОС)

Европейска агенция за контрол на рибарството (EFCA)

Европейски орган за безопасност на храните (ЕОБХ)

Европейски орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕIОPA)

Европейска агенция по лекарствата (EMA)

Европейска полицейска служба (EUROPOL)

Европейската железопътна агенция (ERA)

Европейски орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП)

Агенция на Европейския съюз за мрежова и информационна сигурност (ENISA)

Съвместно предприятие „Термоядрен синтез за енергия“ (F4E)

Служба за хармонизация във вътрешния пазар (марки и дизайни) (OHIM)

Приложение II

Обобщение на резултатите от проучването

Контекст

Във връзка с одита на изпълнението на обществените поръчки на институциите на ЕС беше счетено за уместно да се включат мненията и възгледите относно процесите за възлагане на обществени поръчки, изразени от по-малките органи на ЕС, за да се придобие по-широкообхватна представа за ситуацията. Въпросникът от проучването беше изпратен на 47 такива органа, като делът на отговорилите е 85 %.

I. Политики за възлагане на обществени поръчки

01

Политиките за възлагане на обществени поръчки са от значение, тъй като те показват начина на мислене, който е в основата на практиките за възлагане на обществени поръчки от институциите на ЕС. Те са от особено значение за подобряването на достъпа до процеса на възлагане на обществени поръчки и за изграждането на доверие, тъй като повишават управленската отговорност на институциите, организиращи търговете, и доверието на лицата, заинтересовани от подаване на оферти.

02

Трите основни приоритета, посочени от агенциите, съвместните предприятия и други институции на ЕС, са (в низходящ ред): постигане на много добро съотношение цена/качество, гарантиране на безпристрастност и опростяване на администрацията.

03

Когато бяха запитани дали са въвели политика за възлагане на обществени поръчки, повечето респонденти (57 %) отговориха положително. Останалите респонденти (43 %) обаче не са въвели такава политика.

04

Що се отнася до публичната достъпност, политиките на 56 % от респондентите са публично достъпни.

II. Рационализиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки

01

Съществуват разнообразни начини за улесняване и опростяване на процедурите за възлагане на обществени поръчки, като например осигуряване на насоки относно методите за провеждане на тръжни процедури, използване на инструменти за електронно възлагане на обществени поръчки, мониторинг на участието или провеждане на пазарни консултации.

02

Когато бяха запитани дали осигуряват на служителите, занимаващи се с възлагането на обществени поръчки, документи с насоки относно подбора на методи за провеждане на тръжни процедури, по-голямата част (60 %) отговориха, че използват тази практика.

03

Комисията отчита, че електронното възлагане на обществени поръчки е от ключово значение за улесняване на възлагането на обществени поръчки. То включва, наред с друго, електронно подаване на оферти, електронни тръжни процедури и електронно възлагане на поръчки. Само 35 % от респондентите обаче използват тези инструменти.

III. Пазарна консултация

01

От огромно значение е да се проведе пазарна консултация преди започването на процес по провеждане на тръжна процедура, за да се проучи пазарът и да се подготви успешен тръжен процес. Почти половината от анкетираните агенции обаче не провеждат или рядко провеждат пазарни консултации. В това отношение използването на модели за пазарна консултация също е от значение, но само трима респонденти използват такива модели.

02

Мониторингът на участието и поддържането на списъци с доставчици също може да спомогне за по-малко обременяваща фаза преди провеждането на тръжна процедура. 15 % от респондентите заявиха, че поддържат списъци с доставчици, а над 75 % посочиха, че осъществяват мониторинг на средното участие.

IV. Участие

01

От самото начало участието не е представлявало сериозен проблем за респондентите, но въпреки това те желаят да го подобрят. Бяха посочени следните проблеми във връзка с участието: слаба конкуренция, сложно законодателство и фактът, че местните пазари често са твърде малки.

02

С оглед да се преодолее неблагоприятното въздействие на тези проблеми върху участието, респондентите предоставят на своя персонал насоки по етични въпроси, полагат усилия за опростяване на своите административни процеси и стандартизиране на своите изисквания.

V. Прозрачност

01

Прозрачността е от ключово значение за постигане на безпристрастност – един от приоритетите при възлагането на обществени поръчки.

02

Разкриването на дъщерни клонове и дружества майки може да спомогне да се повиши прозрачността на процеса и 94 % от респондентите считат, че това следва да бъде задължително.

03

Почти половината от респондентите (47 %) все още не публикуват своите политики за възлагане на обществени поръчки.

Отговори на Европейския парламент

38

Правно основание, поясняващо условията за провеждане на предварителна пазарна консултация, беше въведено едва с измененията на Финансовия регламент и новите правила за прилагане. То влезе в сила на 1 януари 2016 г. Тъй като участието на потенциално заинтересованите икономически оператори при изготвянето на документите за процедурата за възлагане на обществена поръчка повдигна въпроси относно равното третиране, недискриминацията и прозрачността, ЕП беше много предпазлив при използването на тази възможност също с оглед на член 107 от Финансовия регламент.

39

Понастоящем Парламентът адаптира действащия Vademecum на Европейския парламент относно възлагането на обществени поръчки и вече адаптира обученията, като постави акцент върху използването на предварителните проучвания на пазара и същевременно информира за рисковете и изтъква процедури за избягването на риска.

42

Изборът да се обособи само една позиция улеснява организацията на услугите преди и по време на парламентарната сесия, а тя е особено интензивна, като се има предвид, че по-голямата част от услугите се изпълняват в рамките на само четири дни месечно. Това от своя страна даде възможност за въвеждането на план за производителността в размер на 1 % годишно. Това означава, че ще има годишно намаление на цените с 1 %, считано от втората година. Освен това, предвид големия брой на получените оферти (шест), използването на една позиция не ограничи конкуренцията.

Парламентът отбелязва акцента, който се поставя в преразгледаните правила върху използването на обособени позиции, и ще го вземе предвид в преразгледаните насоки, но, както сочи също точка № 43 от забележките, вземането на решение за разделяне на позиции винаги зависи от обстоятелствата в конкретния случай с оглед на естеството на търсения резултат, като се цели справедлив баланс между достъпа за МСП, от една страна, и ефективността на разходите, от друга страна.

43

Покупките за сравнително малки суми са направени при изключителни обстоятелства, когато определени служби се преместиха в нова сграда, в която все още продължаваха ремонтите работи, и представляват еднократни покупки за удовлетворяването на конкретни потребности. Освен това беше спазен таванът от 60 000 EUR. Бъдещите потребности на институцията в тази област ще бъдат обхванати от рамков договор, изпълнението на който ще бъде възложено съобразно състезателна процедура, която все още не е приключила.

50

Както е посочено в точка № 34 от забележките, проучването, inter alia, за тази сграда е публикувано в ОВ. От правна гледна точка договорните условия за този проект „до ключ“спазват приложимите разпоредби (член 121 от правилата за прилагането на Финансовия регламент и на предшестващия ги акт, приложим по това време).

Следва да се отбележи, че в рамките на параметрите, определени от институцията, и с оглед на особеностите на пазара, проучването беше възможно най-широко и в рамките на правните изисквания, с оглед на увеличаване на участието, което е основен параметър на одита (точка 8, буква б) от забележките).

51

Службите на Парламента издадоха насоки за воденето на преговори. Въпреки това при воденето на преговори Парламентът трябва да взема също така предвид принципа на пропорционалност и да спазва баланса между използваните ресурси и стойността на поръчката. Провеждането на преговори може да отнеме време и средства, особено в случай на поръчки с ниска и много ниска стойност.

73

Парламентът вече въведе вътрешни препоръки и генералните дирекции изготвиха вътрешни политики за използването на електронни средства за комуникация с оферентите за всички поръчки под определения от директивата праг. Използването на електронни обществени поръчки чрез TED се въвежда постепенно и се подготвя използването на широкообхватна платформа за електронни обществени поръчки.

До решаването на този проблем използването на вътрешната електронна поща на ЕП е като цяло в противоречие с разпоредбите на правилата за прилагане на Финансовия регламент.

88

Процедурите за възлагане на обществени поръчки, провеждани от институциите на ЕС, попадат в обхвата на дейностите на Европейския съюз и петиции в тази област са допустими съгласно правилата.

Всяка петиция обаче се оценява според собственото си конкретно съдържание. В зависимост от съдържанието на петицията комисията по петиции може да препоръча на вносителя на петицията да подаде жалба до Европейския омбудсман. В този случай петицията обикновено се обявява за допустима, но вносителят на петицията трябва да подаде жалба до Омбудсмана; Омбудсманът не извършва разследвания за комисията по петиции.

Вместо да възпира, информацията в този раздел има за цел да информира гражданите относно последващите действия и подходящите средства за защита, които са предоставени на тяхно разположение в конкретните случаи, в отсъствието на механизъм за проверка, който се нуждае от правно основание.

Препоръка 1

Парламентът взема под внимание препоръката. Съществуващият инструмент Webcontracts за управление на договори и отчитане вече предвижда възможността за събиране на данни, което е задължително при процедурите на договаряне. По-нататъшното развитие на извличането на метаданни ще трябва обаче да бъде оценено и с оглед на икономическата ефективност, като се имат предвид ограничените налични ресурси.

Препоръка 3

Вж. отговора на точки № 38 и 39 от забележките. Понастоящем Парламентът адаптира действащия Vademecum на Европейския парламент относно възлагането на обществени поръчки и вече адаптира обученията, като постави акцент върху използването на предварителните проучвания на пазара и същевременно информира за рисковете и изтъква процедури за избягването на риска.

Препоръка 4

Парламентът отбелязва акцента, който се поставя в преразгледаните правила върху използването на обособени позиции, и ще го вземе предвид в преразгледаните насоки, но разделянето на позиции винаги зависи от обстоятелствата в конкретния случай с оглед на естеството на търсения резултат, като се цели справедлив баланс между достъпа за МСП, от една страна, и ефективността на разходите, от друга страна.

Препоръка 5

Парламентът взема под внимание препоръката и ще разгледа на първо време подобряването на информацията, публикувана на неговия уебсайт, в рамките на подготвяна понастоящем преработка, както и въвеждането и пускането в експлоатация на система за електронни обществени поръчки.

Препоръка 7

Парламентът взема под внимание препоръката.

Препоръка 9

Парламентът взема под внимание препоръката и ще съсредоточи вниманието си върху съществуващите структури за сътрудничество между своите служби и както е посочено в забележките във връзка със Съвместния изследователски център, последващите проверки. Допълнителните мерки ще бъдат оценявани съобразно изискванията за ефективност на разходите и ефективност, както е предвидено във Финансовия регламент.

Отговори на Съвета на Европейския съюз

Съветът приветства доклада на Сметната палата. В него се поставят редица важни въпроси от областта на обществените поръчки. Съветът напълно споделя становището на Сметната палата, залегнало в основата на доклада, а именно, че институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа до организираните от тях обществени поръчки. Съветът ще проучи доклада много внимателно и ще направи всичко възможно за практическото изпълнение на отправените към него препоръки. Съветът очаква да получи своевременно окончателните констатации на Сметната палата.

По някои конкретни въпроси Съветът би желал да направи следните бележки:

През последната година Съветът два пъти измени вътрешните си правила за обществените поръчки. Първата промяна доведе до опростена процедура и укрепване на законността на вътрешно равнище. Втората промяна беше въведена с цел да се гарантира, че вътрешните правила са съвместими с новия финансов регламент. Съветът очаква, че при следващата промяна на вътрешните правила ще е възможно докладът на Сметната палата да бъде взет предвид, например във връзка с пазарните консултации. Работата по този въпрос ще започне още сега. Междувременно се очаква да бъдат изготвени например насоки относно пазарните консултации преди започването на официални процедури за възлагане на обществени поръчки. Това следва да се направи както с цел подготовка на възлагането на обществени поръчки, така и с цел информиране на икономическите оператори за плановете в областта на обществените поръчки.

Освен това Съветът възнамерява да разгледа въпроса за повишаването на видимостта в интернет. Той отбелязва обаче, че според доклада в сравнение с другите институции Съветът разполага с добре функциониращ уебсайт.

Съветът възнамерява също така да обмисли по какъв начин може да събира и анализира данни за първоначалния брой заявления за участие и получени оферти, които са били взети предвид при окончателното решение за възлагане на обществена поръчка. Необходимо е да се отдели внимание и на партньорските проверки.

Въпросът за разделянето на обособени позиции се разглежда постоянно в рамките на процедурите на Съвета и доколкото е възможно, също се прилага на практика. Една текуща процедура (в областта на информационните технологии) включва 17 обособени позиции.

Съветът отбеляза съдържащите се в доклада бележки относно използването на ограничени процедури. Той смята, че по новия финансов регламент, който предвижда публикуването на цялата документация за поръчката по едно и също време, ще се провеждат повече открити процедури.

Що се отнася до продължителността на рамковите договори, сключени във връзка със сградите на Съвета, Съветът взе предвид бележките на Сметната палата. Този въпрос беше обсъден задълбочено в рамките на генералния секретариат. Финансовият регламент допуска сключването на договори за период, по-дълъг от четири години, в надлежно обосновани случаи. Съветът поддържа становището, че с оглед на доброто финансово управление и в случаи, които са надлежно обосновани, по-специално заради предмета на рамковия договор, понякога може да съществуват основания за сключването на договори за период, по-дълъг от 4 години. Това е често срещан случай при договорите, свързани със сградите. Съветът ще продължи да следи този въпрос.

Що се отнася до препоръките, отправени и до Съвета, могат да бъдат направени следните бележки:

Препоръка 1

(мониторинг на дейностите по възлагане на обществени поръчки) Препоръката се приема. Съветът ще обмисли начина, по който да организира това на практика.

Препоръка 3

(пазарни консултации) Препоръката се приема. Ще бъде изготвен циркулярен документ и въпросът ще бъде разгледан по време на вътрешни обучения.

Препоръка 4

(разделяне на обособени позиции) Препоръката се приема. Въпросът ще бъде засегнат в конкретните насоки, които ще бъдат издадени.

Препоръка 5

(общо електронно обслужване на едно гише) Препоръката се приема по принцип. Съветът ще се включи в работата в тази насока.

Препоръка 7

(последващ мониторинг) Препоръката се приема по принцип. Съветът ще се включи в работата в тази насока.

Препоръка 9

(партньорски проверки) Препоръката се приема по принцип. Необходимо е да се обмисли как могат да бъдат организирани такива проверки.

Към Съвета не са отправени други препоръки.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

II

Правилата за възлагане на обществени поръчки във Финансовия регламент (ФР) и в правилата за прилагането му (ПП) с неотдавнашните им изменения като цяло отговарят на директивите. Различията се състоят в по-голямата си част в по-строги правила, основани на принципа на доброто финансово управление.

В случай на значителна разлика в съображенията е предоставено обяснение, когато това е необходимо. Един такъв пример е съображение 23 от ПП относно разликата между критериите за подбор и за възлагане.

V

Целта на преразглеждането от 2015 г. беше да се съгласуват правилата за възлагане на обществени поръчки с директивите от 2014 г. Опростяването и разясняването в директивите са отразени в преразгледаните правила.

Целта за разширяване на конкуренцията остава един от движещите принципи при възлагането на обществени поръчки. При все това целта да се достигне до целевите икономически оператори, а именно малките и средните предприятия (МСП), не следва да възпрепятства икономиите от мащаба и трябва да бъде претеглена спрямо съдържащия се във ФР принцип на доброто финансово управление, както и принципа на равно третиране на оферентите, който трябва да се прилага за всички дружества независимо от техния размер.

VI

Изборът на процедури следва да се основава на балансиран подход, като се вземат под внимание не само възможно най-широката конкуренция, но и останалите принципи, приложими към възлагането на обществени поръчки: добро финансово управление, прозрачност, пропорционалност, равно третиране и недискриминация.

Правилата за възлагане на обществени поръчки ясно обвързват избора на процедура със стойността на поръчката (и в някои случаи с нейния предмет) при прилагането на принципа на пропорционалност.

Комисията обръща внимание на приложимата от 1.1.2016 г. разпоредба относно предварителната пазарна консултация, въведена в член 105 от ФР, която следва да се проведе, когато това е целесъобразно, с оглед на предмета на поръчката. Разделението по обособени позиции също следва да се предвижда само когато това е целесъобразно, както е посочено в член 102, параграф 2 от ФР, и често се прилага от службите на Комисията.

VII

Информацията не е напълно хармонизирана, тъй като процедурите за възлагане на обществени поръчки са децентрализирани в Комисията.

Комисията обаче е поела ангажимент да осигури ефективни онлайн услуги, в центъра на които е потребителят, и понастоящем разработва подобрени централизирани интернет страници за финансирането като част от програмата си за цифрово преобразуване за уебсайтове (вж. отговорите на Комисията по точки 58—59).

В допълнение към това институциите използват същия уебсайт както държавите членки (електронен ежедневник за обществени поръчки — TED) за възлагането на големи обществени поръчки и осигуряват входен пункт¹ за обществените поръчки на стойност под прага, определен в Директивата за обществените поръчки.

Що се отнася до функцията за търсене на TED, вж. отговора на Комисията по точка 106.

Освен това Комисията понастоящем работи по реализирането на електронна система за обществени поръчки за цялостното управление на процедурите за възлагане на обществени поръчки и на договорите (от публикуването на поканата за представяне на оферти до плащането на фактурите с редица междинни модули). Реализирането на такава система, която ще бъде използвана от всички служби на Комисията, ще допринесе за улесняване на достъпа на икономическите оператори до обществени поръчки и ще повиши прозрачността.

VIII

Административните и съдебните средства за обжалване са включени в документите за възлагане на обществени поръчки и в уведомлението за резултата от процедурата за възлагане на обществени поръчки. Информация за възлагането на поръчката се публикува в TED или на уебсайта на възлагащите органи. Комисията и изпълнителните агенции публикуват съответната информация за получателите на средства от ЕС в системата за финансова прозрачност (СФП) в съответствие с принципа за прозрачност, определен в член 35 от ФР.

IX а)

Що се отнася до нея, Комисията приема частично тази препоръка и ще я изпълни както е изложено по-долу и е обяснено в отговора ѝ по препоръка 1.

Комисията ще извърши анализ на разходите и ползите, за да оцени осъществимостта, разходите и потенциалните ползи във връзка с централизирането на информацията за обществените поръчки с цел мониторинг на участието. Препоръчаното действие ще бъде изпълнено в зависимост от резултата от тази оценка.

Тъй като възлагането на обществени поръчки е децентрализирано в Комисията на нивото на разпоредителите с бюджетни кредити, не съществува централизирана информационна система за процедурите за възлагане на обществени поръчки, чрез която да се извършва мониторинг на участието, нито е налице правно задължение да се извършва това.

IX б)

Комисията приема частично тази препоръка, както е обяснено в отговора ѝ по препоръка 2.

Комисията приема частта от препоръката, която засяга предложението за единен правилник.

Един от основните стълбове на предстоящото през 2016 г. предложение за преразглеждане на ФР е да се предложи „единен правилник“, който ще подобри цялостната читаемост и може да доведе до значително съкращаване на текста в пълно съответствие с концепцията за по-добро регулиране.

Този единен правилник ще консолидира в един уникален законодателен акт както правилата за възлагане на обществени поръчки, определени понастоящем във ФР, така и по-подробните правила в ПП. Освен това конкретни разпоредби относно възлагането на обществени поръчки в областта на външната дейност, понастоящем фигуриращи във втората част на ФР, ще бъдат слети с общите правила за възлагане на обществени поръчки, за да се улесни допълнително разбирането от всички икономически оператори.

Комисията не приема частта от препоръката, която засяга участието на МСП. Комисията счита, че Финансовият регламент не представлява инструмент на политиката за тази цел и поради това не следва да насърчава проактивно участието на МСП.

Що се отнася до езиковия режим и проучването на пазара, Комисията не приема препоръката (вж. отговора на Комисията по препоръка 2).

IX в)

Както е обяснено в отговора ѝ по препоръка 3, Комисията приема отчасти частта от препоръката, отнасяща се до проактивното използване на предварителни пазарни консултации, когато то е адаптирано към тръжната процедура, която следва да бъде стартирана, с цел подготовка на процедурата за възлагане на обществена поръчка; това вече се прилага от Комисията в някои области, като проектите за придобиване или наемане на недвижимо имущество (съгласно методиката, описана подробно в документ C(2008) 2299) и извеждането от експлоатация.

Комисията счита обаче, че предварителният пазарен анализ не следва да се използва за информиране на икономическите оператори за плановете и изискванията във връзка с обществените поръчки с оглед на риска от нарушаване на конкуренцията.

IX г)

Що се отнася до Комисията, тя приема частично тази препоръка, както е обяснено в отговора ѝ по препоръка 4.

Разделянето на обособени позиции е оправдано с цел увеличаване на конкуренцията, но това разделение следва да бъде претеглено спрямо принципа на доброто финансово управление от Финансовия регламент. Големите поръчки може да водят до икономии от мащаба (по-ниски цени) и по-леко администриране (по-малко поръчки за управление).

IX д)

Що се отнася до нея, Комисията приема тази препоръка като дългосрочна цел и ще я изпълни както е описано по-долу и е обяснено в отговора ѝ по препоръка 5.

Комисията ще извърши оценка на осъществимостта, разходите и потенциалните ползи по отношение на тази система. Препоръчаното действие ще бъде изпълнено в зависимост от резултата от тази оценка и със съгласието на останалите институции.

Комисията подчертава, че частичното изпълнение на препоръката на Сметната палата по отношение на процедурите за възлагане на обществени поръчки на Комисията вече е започнало. Както е обяснено в отговорите ѝ по точки 58—62, в рамките на програмата за рационализация на уебсайтовете — цифрово преобразуване Комисията вече е започнала работата по преобразуването на своето онлайн съдържание от структура, основана на организационна схема, към тематична структура. Тази структура ще включва темата „Финансиране, оферти“, която вече е в процес на разработка.

Достъп до възможностите за бизнес и съответните документи за обществени поръчки е осигурен чрез съществуващите инструменти и платформи — TED и платформата на TED за електронни тръжни процедури — които предоставят достъп до обявленията и документите за възлагане на обществени поръчки на институциите. Комисията ще прецени до каква степен могат да бъдат предложени допълнителни функции с цел да се осигури достъп до по-широк набор от информация, като се вземе предвид ограничаването на бюджетните и човешките ресурси.

IX е)

Както е обяснено в отговора ѝ по препоръка 6, Комисията не приема тази препоръка.

Комисията не счита за необходимо да предлага изменения на ФР във връзка с разглеждането на жалби.

Във Финансовия регламент вече е предвидено неуспелите оференти да се уведомяват подробно за основанията за тяхното отхвърляне и те могат да поискат допълнителна информация в съответствие с член 113, параграф 3 от ФР и член 161, параграф 2 от ПП. Спрямо тези искания се прилага строго определен срок: възлагащият орган трябва да предостави тази информация възможно най-бързо и във всеки случай в срок от 15 дни от получаване на искането.

IX ж)

Що се отнася до нея, Комисията приема частично тази препоръка и ще оцени до каква степен платформата на TED за електронни тръжни процедури може да осигури разходоефективно събиране на тези данни, както е обяснено в отговора на Комисията по препоръка 7.

IX з)

Комисията приема тази препоръка.

Европейската служба за борба с измамите (OLAF) понастоящем се намира в преходен етап по отношение на подобряването на капацитета си за докладване и анализи. Новата система на OLAF за управление на съдържанието се очаква да бъде въведена до юли 2016 г. Модулът, предвиден за статистически данни и отчети, ще бъде достъпен по-късно през 2017 г. Междувременно OLAF проучва възможностите за подобряване на използването на съществуващите инструменти и варианти.

IX и)

Що се отнася до нея, Комисията приема тази препоръка, при условие че партньорската проверка се провежда въз основа на нуждите и не се превръща в постоянен процес, който ще изисква допълнителни бюджетни и/или човешки ресурси.

Въведение

02

Институциите на ЕС също са длъжни да прилагат принципа на добро финансово управление, както и прилагащите се към възлагането на обществени поръчки принципи на прозрачност, пропорционалност, равно третиране и недискриминация.

06

Изготвеният от Комисията наръчник за възлагане на обществени поръчки е достъпен за всички други институции, органи, служби и агенции на Съюза.

Констатации и оценки

17

Действащата понастоящем деловодна система на OLAF представлява основно инструмент за управление, поради което в нея има само малък брой предварително определени доклади. Всички допълнителни доклади или по-сложни анализи, като например поискания от Сметната палата, трябва да бъдат изготвени ръчно и следователно изискват ресурси, които за съжаление понастоящем не са налични.

23

Комисията подчертава, че не съществува автоматична връзка между броя на офертите и наличието на конкуренция.

26

Целта на преразглеждането от 2015 г. беше да се съгласуват правилата за възлагане на обществени поръчки с директивите за обществените поръчки от 2014 г. Опростяването и разясняването на директивите са отразени в преразгледания Финансов регламент (ФР) и преразгледаните правила за прилагане (ПП), изменени през 2015 г.

Един от основните елементи на предстоящото през 2016 г. предложение за преразглеждане на ФР е да се предложи „единен правилник“, с който ще се подобри цялостната читаемост, ще се съкрати текстът и основно ще се цели опростяване в пълно съответствие с концепцията за по-добро регулиране.

Този единен правилник ще консолидира в един уникален законодателен акт както правилата за възлагане на обществени поръчки, определени понастоящем във ФР, така и по-подробните правила в ПП. Освен това конкретни разпоредби относно възлагането на обществени поръчки в областта на външната дейност, понастоящем поместени във втората част на ФР, ще бъдат слети с общите правила за възлагане на обществени поръчки, за да бъде допълнително улеснено разбирането от всички икономически оператори.

27

С предстоящото през 2016 г. предложение за преразглеждане на ФР ще бъде създаден общ набор от правила, които да се прилагат към повече от един бюджетен инструмент на ЕС (възлагане на обществени поръчки, безвъзмездни средства, награди и др.), с цел премахване на необоснованите несъответствия, съгласуване на разпоредбите и увеличаване на читаемостта на текста. Разпоредбите относно доброто администриране не се прилагат само за възлагането на обществени поръчки и ще бъдат преместени в този общ набор от правила.

29

Правилата за възлагане на обществени поръчки в ФР и в ПП с неотдавнашните им изменения като цяло отговарят на директивите. Различията се състоят в по-голямата си част в по-строги правила, основани на принципа на доброто финансово управление.

В случай на значителна разлика в съображенията е предоставено обяснение, когато това е необходимо. Един такъв пример е съображение 23 от ПП относно разликата между критериите за подбор и за възлагане.

30

ФР не е подходящият инструмент, който да бъде насочен към конкретни икономически оператори.

Равното третиране следва да се прилага за всички предприятия, независимо от техния размер. Целта на правилата за възлагане на обществени поръчки съгласно Финансовия регламент не е да се насърчава определена цел на политиката. МСП, както и другите икономически оператори, имат право да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки като самостоятелен оферент, чрез съвместна оферта или като подизпълнители.

МСП на практика са облагодетелствани от опростяването и по-леките правила, въпреки че не са изрично споменати.

Вж. също точка IX, буква б).

31

Съвсем целенасочено подготовката на процедурата и мерките за публичност са ясно отделени в правилата за възлагане на обществени поръчки.

В допълнение към риска от нарушаване на конкуренцията равното третиране няма да бъде спазено, ако на някои икономически оператори, с които е осъществен контакт за предварителна пазарна консултация, бъде предоставен достъп до информация на ранен етап относно планираната обществена поръчка.

Правилата за възлагане на обществени поръчки осигуряват необходимите мерки за публичност във връзка с обявяването на поръчките, като напълно се зачита принципът на равно третиране.

Публикуването на годишната и многогодишната работна програма на Комисията и на нейните решения за финансиране допълнително улеснява достъпа на икономическите оператори до информация.

32

Съгласно член 134, параграф 1, буква ж) от ПП институциите могат да използват процедура на договаряне без предварително публикуване на обявление за обществена поръчка „при договори за недвижими имоти след проучване на местния пазар“.

Комисията е приела методика за прилагането на тези разпоредби (C(2008) 2299) с цел подобряване на информацията за пазара и прозрачността. По този начин пазарът получава информация за нуждите на Комисията от недвижими имоти и за обявленията за проучване.

Понастоящем тази методика е в процес на преразглеждане, за да бъдат отстранени затрудненията на настоящия пазар на недвижими имоти, като същевременно се осигури прозрачност и продължи да се гарантира равното третиране.

34

През последните 4 години бяха стартирани три процедури за проучване на сгради в Люксембург, включително проучването на множество сгради с цел изнасяне от сградата „Жан Моне“. За всички тези процедури за проучване на сгради е прилагана дерогацията, предвидена в документ C(2008) 2299, и обявления за проучване на сгради не са публикувани в Официален вестник. Комитетът по недвижими имоти даде положително становище за тези дерогации.

35

Комисията счита, че не е необходимо да се определя специфичен езиков режим на нивото на ФР, тъй като съществува общо законодателство на ЕС — Регламент № 1/1958 — в който е определен езиковият режим на институциите и който се прилага и за възлагането на обществени поръчки.

36

Изборът на процедури трябва да се прави с оглед на стойността и предмета на поръчката, като се спазват приложимите правила за възлагане на поръчки.

Общ отговор на Комисията по точки 37—40

Предварителната пазарна консултация е регулирана в рубриката „подготовка на процедурата“. Когато е необходимо, основната ѝ цел е да се получат знания за пазара с цел изготвяне на подходящи тръжни спецификации и правилно определяне на стойността на поръчката. Използването на пазарната консултация като инструмент за събиране на предварителна информация е свързано с риск от нарушаване на конкуренцията.

Информирането на икономическите оператори за плановете за възлагане на обществена поръчка се регулира от „мерки за публичност“. Чрез предварителната информация, предварителната публичност и другите форми на обявяване се предоставя информация за планирането и стартирането на процедури за възлагане на обществени поръчки на равни начала.

Публикуването на годишната и многогодишната работна програма на Комисията и на нейните решения за финансиране допълнително улеснява достъпа на икономическите оператори до информация.

Предварителната пазарна консултация е от особено значение за нестандартните и еднократните покупки.

Свързването с потенциалните оференти води до риск от нарушаване на принципите на прозрачност и равно третиране и може да наруши лоялната конкуренция.

Законодателят е направил анализа на пазара задължителен в конкретния случай на иновативните партньорства, където целта е да се финансират изследвания и предназначението на пазарната консултация е да се гарантира, че продуктът все още не съществува на пазара.

42

Разделението на обособени позиции се използва широко в практиката на Комисията, но само когато е необходимо, в съответствие с член 102 от ФР и член 168 от ПП, изменени неотдавна.

Изборът на процедури следва да се основава на балансиран подход, като се вземат под внимание не само възможно най-широката конкуренция, но и останалите принципи, приложими към възлагането на обществени поръчки: добро финансово управление, прозрачност, пропорционалност, равно третиране и недискриминация.

Каре 4 — Случаи, в които е било възможно разделянето на поръчки на обособени позиции - Второ тире

Комисията счита, че за тази поръчка използването на обособени позиции не било възможно поради следните причини:

—трябва да има единен входен пункт за запитванията и единен инструмент за управление на разпределянето на запитванията към експертите;

—разпределянето на запитванията към експертите се основава на комбинация от няколко критерия: език на запитването и език, избран за отговора, специфична правна компетентност по определени въпроси, както и сътоветната(ите) държава(и) членка(и) (следва да се отбележи, че някои запитвания засягат повече от една държава членка); поради това разделянето на тази поръчка на обособени позиции по недвусмислени географски или други критерии не е било нито възможно, нито желателно;

—работата с повече от един изпълнител би могла да доведе до различни единични цени, дължими от Комисията, което може да изглежда нелоялно, да създаде напрежение и да засегне доброто сътрудничество;

—когато обособените позиции зависят една от друга, трябва да бъде взет предвид рискът от засягане на изпълнението на поръчката (риск от размиване на отговорностите, закъснение на изпълнението).

44

Освен във Финансовия регламент, и в Директива 2014/24/ЕС за обществените поръчки се счита, че откритите и ограничените процедури са равностойни.

46

Сроковете при двуетапните процедури действително са малко по-дълги, но тази разлика може да е незначителна в сравнение с общата им продължителност.

Що се отнася до оценката на критериите, в преразгледания Финансов регламент (2015 г.) е въведена гъвкавост, съобразно която не е необходимо да се следва определен ред при оценяването на критериите за изключване, подбор и възлагане.

При все това е ясно, че при двуетапните процедури винаги ще бъде необходимо да се проверят първо критериите за изключване и подбор, тъй като това е основата за подбора на кандидатите, които ще бъдат поканени да подадат оферта.

47

Комисията подчертава в своите вътрешни насоки, че предоставянето на повече време за подаването на оферти по принцип ще благоприятства участието, независимо от избора на процедури и от минималните срокове, определени в правилата.

51

Договарянето никога не е посочвано като задължение на възлагащия орган или право на оферента. Решението за договаряне може да бъде взето единствено с оглед на получените оферти.

52

В контекста на конкурентната процедура за възлагане на обществени поръчки от оферентите се очаква да представят най-добрата си оферта още в самото начало. Ако подадените оферти са с достатъчно добро качество и стойност, по-ниска от очаквания бюджет, започването на преговори, особено за поръчки с ниска стойност, би било непропорционално с оглед на времето и ресурсите, необходими както на възлагащия орган, така и на оферентите.

53

Възлагащият орган не следва да се ангажира да води преговори по получените оферти във всички случаи, а само когато това се счита за целесъобразно и необходимо. Във всеки случай винаги трябва да се прилага равно третиране.

58

Становището на Сметната палата относно значението на добрата видимост на дейностите по възлагане на обществени поръчки е в съответствие с резултатите от неотдавнашно проучване, проведено от Комисията с цел да се разберат най-важните причини хората да желаят да взаимодействат с Комисията онлайн. Финансирането и офертите (включително обществените поръчки) са посочени като една от най-важните причини.

В рамките на събеседване с 12 генерални дирекции (ГД) и изпълнителни агенции прозрачността на процеса на възлагане на обществени поръчки и на резултата от него е посочена като водеща институционална цел за Комисията.

Общ отговор по точки 59—62

Комисията взема под внимание анализа на Сметната палата относно уебсайтовете на службите на Комисията от гледна точка на обществените поръчки и ще разгледа съответните становища в рамките на описаната по-долу програма за цифрово преобразуване.

През 2013 г. Комисията постави началото на амбициозна инициатива, наречена „Рационализация на уебсайтовете — цифрово преобразуване“, за да подобри своята външна цифрова комуникация. Общите цели на инициативата са да се подобрят съгласуваността, както в съобщенията, така и в навигацията/вида и възприятието, значението за потребителите и ефективността на разходите по отношение на присъствието на Комисията в интернет.

Комисията ще вземе предвид становището на Сметната палата относно официалния уебсайт на ЕС и ще направи преглед на съответните страници в europa.eu по отношение на структурата и съдържанието на новото присъствие на Комисията в интернет, което е в процес на разработка, с цел да се избегне дублиране и да се гарантира съгласуваност. Първа бета/тестова версия на новия уебсайт се намира на адрес beta.ec.europa.eu, където е поместена организираната по нов начин информация относно обществените поръчки в структурата, описана в точка 58 (http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_bg).

60

Уебсайтът с новото съдържание ще замести настоящата централна страница за обществените поръчки², посочена от Сметната палата.

Каре 8 — Примери за незадоволителни резултати от търсене в текущите обявления за обществени поръчки в TED

Този проблем може да се дължи на една от следните две причини:

1)проблем с групирането на кодовете от Общия терминологичен речник, свързан с обществените поръчки (CPV). Действително съществуваше проблем в начина на функциониране на TED, който бе коригиран междувременно, за да може да се осъществява търсене само на ниво код;

2)грешка при въвеждането на кода по CPV от възлагащия орган: данните, въведени от възлагащия орган, са неправилни, което е оказало отрицателно въздействие върху резултатите от търсенето.

Първата възможна причина вече е коригирана.

След предварителен анализ изглежда, че грешката може да е била предизвиквана от грешки при въвеждането на данните. Комисията ще анализира допълнително проблема и ще вземе необходимите мерки.

Що се отнася до резултатите, включващи Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), следва да се отбележи, че в миналото ЕСВД беше считана за субект, зависим от Съвета (затова търсенето чрез „Съвет“ включва и обявленията на ЕСВД). По-късно беше решено, че ЕСВД следва да се счита за самостоятелно образувание. Предишните обявления на ЕСВД продължават да бъдат свързани със Съвета.

Каре 9 — Примери за използвани от Комисията неправилни кодове по CPV

Резултатите от търсенето много зависят от правилното въвеждане на данните от възлагащите органи. Посочените случаи се отнасят за ситуации, при които избраният от възлагащия орган код е бил неподходящ.

72

През 2015 г. електронното подаване на оферти беше въведено в шест ГД/агенции (всяка от тях е публикувала поне една покана за представяне на оферти, като е използвала електронното подаване на оферти през годината). Въвеждането на електронно подаване на оферти ще продължи (за 2016 г. са предвидени 10 допълнителни ГД/агенции).

78

Що се отнася до институциите на ЕС, Комисията счита, че нито съществува нужда, нито е целесъобразно да се създава извънсъдебен орган по преразглеждането в допълнение към вече съществуващия механизъм за преразглеждане, предвиден във Финансовия регламент, тъй като това ще създаде непропорционални разходи спрямо търсените ползи.

Във Финансовия регламент вече е предвидено неуспелите оференти да се уведомяват подробно за основанията за тяхното отхвърляне и те могат да поискат допълнителна информация в съответствие с член 113, параграф 3 от ФР и член 161, параграф 2 от ПП. Спрямо тези искания се прилага строго определен срок: възлагащият орган трябва да предостави тази информация възможно най-бързо и във всеки случай в срок от 15 дни от получаване на искането.

В допълнение към това, когато даден акт, засягащ неблагоприятно правата на кандидатите или оферентите, бъде съобщен на икономическите оператори в хода на процедура за възлагане на обществена поръчка (например отхвърляне), в това уведомление ще се посочват съществуващите средства за обжалване (жалба до омбудсмана и съдебен контрол).

Комисията счита, че ограниченият брой дела, заведени пред Общия съд и засягащи възлагането на обществени поръчки от институциите на Съюза (17), и фактът, че Съдът рядко присъжда обезщетение за претендираните щети, са силни индикатори, че въведената система е ефективна и е подходяща за своята цел. Следователно въвеждането на предложеното бързо преразглеждане е не само ненужно, но и би представлявало непропорционална мярка, която не е в съответствие с принципа на ефективност на разходите и не е добър начин на използване на административните ресурси.

79

Подаването на искания или коментари до възлагащия орган (съгласно Финансовия регламент) и подаването на заявление за преразглеждане до възлагащия орган (съгласно член 1, параграф 5 от директивите относно правната защита) са различни действия, тъй като само второто е, съгласно директивите относно правната защита, предварително условие за искане за преразглеждане от външен независим орган.

Последиците от тези действия за сключването на договора следователно са различни:

—съгласно директивите относно правната защита: подаването на заявление за преразглеждане автоматично спира подписването на договора, за да бъде ефективно преразглеждането;

—съгласно ФР: след оценка на исканията или коментарите възлагащият орган може да спре подписването на договора, ако това е подходящ отговор на исканията или коментарите. Систематичното спиране за всеки вид искания или коментари, направени от неуспелите оференти по време на периода на изчакване, би било непропорционално, тъй като решението за такова спиране се взема от възлагащия орган за всеки отделен случай и когато това е обосновано от естеството на представените искания или коментари.

90

Възлагането на обществени поръчки е децентрализирано в Комисията на нивото на всеки отговорен разпоредител с бюджетни кредити. Няма правно задължение за „единен регистър“, така че няма бюджетни кредити за разработване на такава система. В зависимост от стойността информацията за възлагането на поръчки се публикува в TED или на уебсайта на възлагащите органи (или се предоставя чрез СФП за Комисията и изпълнителните агенции) в съответствие с правилата за публичност. СФП обаче е разработена да предоставя информация за получателите на средства от ЕС, а не за конкретния инструмент за изпълнение на бюджета, от който се отпуска финансирането, или за вида на разходите, направени от фондовете.

91

Вече съществува платформа, която служи за тази цел, а именно базата данни TED. Комисията е съгласна, че тази база данни е подходящ входен пункт за информация относно обществените поръчки, тъй като съдържа голям обем информация, включително документи за обществени поръчки чрез платформата за електронни търгове. В тях се съдържа проектът на договор, който ще бъде подписан с успелия оферент. Офертите са също част от окончателния договор, но Комисията ги третира като поверителни документи в съответствие с член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (когато оповестяването би засегнало защитата на търговските интереси на физическо или юридическо лице.)

92

Следва да се отбележи, че макар използването на платформата за електронни тръжни процедури понастоящем да не е задължително, всички генерални дирекции на Комисията и всички институции се насърчават да използват това приложение.

Функцията за изтегляне на тръжни документи от платформата на TED за електронни тръжни процедури бе изменена през януари 2016 г. Опцията по подразбиране, предлагана от системата, позволява да се изтеглят документи след крайния срок за подаване на офертите. Възлагащите органи могат да изключат тази опция.

94

Що се отнася до отчетите, обобщението на годишните отчети за дейността, посочени в член 66, параграф 9 от ФР, включва, като приложение, списъка на договорените процедури без предварително публикуване на обявление за обществена поръчка. Вж. също отговора на Комисията по точка 90.

97

Като каталог с метаданни порталът за свободно достъпни данни регистрира съществуващата база данни в TED, предлагана чрез уебсайта на TED, както и някои производни набори от данни, генерирани от ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ на Комисията.

99

Комисията предоставя, чрез Централната финансова служба на ГД „Бюджет“, информация на централно равнище, насоки и модели, както и бюро за помощ и услуги за обучение по възлагане на обществени поръчки, които са достъпни за възлагащите органи и се използват широко от тях — не само от службите на Комисията, но и от други институции, агенции и органи. В предоставената информация и документация се съдържат и препоръки и се подчертават най-добрите практики.

Вече съществуват и други форуми за обмен на информация между Комисията и другите възлагащи органи на Съюза, по-специално Мрежата на финансовите звена (RUF), която провежда заседания всеки месец, и мрежата NAPO на служителите по възлагане на обществени поръчки от агенциите, която обхваща и децентрализираните агенции и другите органи на Съюза (публично-частни партньорства) и която провежда заседания поне веднъж годишно.

Комисията счита, че по-нататъшният структуриран обмен на най-добри практики ще бъде от полза по-специално за процедурите за поръчки с голяма стойност. При все това въвеждането за постоянно на предложените партньорски проверки изисква допълнителни бюджетни и човешки ресурси, които понастоящем не са налични. Биха могли да се организират ad hoc срещи на ad hoc база, когато възникне необходимост от тях.

Заключения и препоръки

101

Достъп до възлагането на обществени поръчки от възлагащите органи е осигурен чрез мерки за публичност в съответствие с приложимите правила. Освен това възлагането на обществени поръчки в Комисията е децентрализирано (вж. отговорите на Комисията по точки VII, 58—72 и препоръка 1).

103

Комисията подчертава, че не съществува правно задължение за такъв мониторинг.

Във всеки случай, като се има предвид, че икономическите оператори могат да участват в покана за представяне на оферти по различни начини (чрез съвместни оферти или с подизпълнители), мониторингът на броя на заявленията за участие или на офертите никога не може да предостави пълна информация за състава на кандидатите или оферентите.

Препоръка 1

Що се отнася до нея, Комисията приема частично тази препоръка и ще я изпълни както е изложено по-долу.

Като има предвид значителната административна тежест, която би произтекла от създаването на такава централизирана информационна система, както и ограничените ресурси, Комисията ще извърши анализ на разходите и ползите, за да оцени осъществимостта, разходите и потенциалните ползи във връзка с централизирането на информацията за обществените поръчки с цел мониторинг на участието. Препоръчаното действие ще бъде изпълнено в зависимост от резултата от тази оценка.

Тъй като възлагането на обществени поръчки е децентрализирано в Комисията на нивото на разпоредителите с бюджетни кредити, не съществува централизирана информационна система за процедурите за възлагане на обществени поръчки, чрез която да се извършва мониторинг на участието. Не съществува правно задължение да се извършва това, нито го позволяват бюджетът и човешките ресурси, необходими за анализ на данни с такъв голям мащаб.

Нивото на участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки може да зависи от различни фактори. Поради това броят на офертите или броят на допустимите оферти не биха представлявали валидни показатели за доказване на достъпността на дейностите по възлагане на обществени поръчки. За нито един вид процедура и покупка (услуги, доставки, строителни работи, сгради) не съществува ограничение за начина на участие на икономическите оператори в поканите за представяне на оферти (чрез съвместни оферти или като подизпълнители). Ето защо броят на офертите не може да предоставя систематично пълна информация за броя на участващите икономически оператори.

104

Целта на преразглеждането от 2015 г. беше да се съгласуват правилата за възлагане на обществени поръчки с директивите от 2014 г. Опростяването и разясняването на директивите са отразени в преразгледаните ФР и ПП, както са изменени през 2015 г., а по-нататъшните подобрения ще бъдат отразени в предстоящото през 2016 г. предложение за преразглеждане на ФР.

104 а)

Вж. отговора на Комисията по точка 26.

104 б)

Комисията счита, че отклоненията са обяснени в съображенията на ФР, когато това е необходимо.

104 в)

Равното третиране следва да се прилага за всички предприятия независимо от техния размер. Целта на правилата за възлагане на обществени поръчки съгласно Финансовия регламент не е да се насърчава определена цел на политиката. МСП, както и другите икономически оператори, имат право да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки като самостоятелен оферент, чрез съвместна оферта или като подизпълнители.

МСП на практика са облагодетелствани от опростяването и по-леките правила, макар и да не са изрично споменати.

104 д)

Не е необходимо да се определя специфичен езиков режим на нивото на ФР, тъй като приложимата политика по отношение на езиците произтича пряко от Регламент № 1/1958.

Препоръка 2

Комисията приема частично тази препоръка.

Комисията приема частта от препоръката, която засяга предложението за единен правилник.

Действително един от основните елементи на предстоящото през 2016 г. предложение за преразглеждане на ФР е да се предложи „единен правилник“, което ще подобри цялостната читаемост, ще съкрати текста и основно ще цели опростяване в пълно съответствие с концепцията за по-добро регулиране.

Този единен правилник ще консолидира в един единен законодателен акт както правилата за възлагане на обществени поръчки, определени понастоящем във ФР, така и по-подробните правила в ПП. Освен това конкретни разпоредби относно възлагането на обществени поръчки в областта на външната дейност, понастоящем поместени във втората част на ФР, ще бъдат слети с общите правила за възлагане на обществени поръчки, за да се улесни допълнително разбирането от всички икономически оператори.

Комисията не приема частта от препоръката, която засяга участието на МСП. Комисията счита, че Финансовият регламент не представлява инструмент на политиката за тази цел и поради това не следва да насърчава проактивно участието на МСП.

Що се отнася до езиковия режим и проучването на пазара, Комисията не приема препоръката. Що се отнася до първото, трябва да се прилага езиковият режим, определен в Регламент № 1/1958. Що се отнася до проучването на пазара, разяснения ще бъдат предоставени в контекста на предстоящото преразглеждане на методиката за прилагането на разпоредбите на член 134, параграф 1, буква ж) от ПП (C(2008) 2299), както е обяснено в точка 32. Вж. също отговорите на Комисията по точки 32—34.

Що се отнася до обосновката на отклоненията от Директивата от 2014 г., Комисията по принцип е съгласна с препоръката и счита, че е частично изпълнена. Отклоненията са обяснени в съображенията на преразгледания Финансов регламент, когато това е счетено за необходимо. Необходимостта от по-нататъшни отклонения ще бъде проучена и посочена или обяснена, според необходимото, в хода на текущото преразглеждане на Финансовия регламент.

Препоръка 3

Комисията приема отчасти частта от препоръката, отнасяща се до проактивното използване на предварителни пазарни консултации, когато то е адаптирано към тръжната процедура, която следва да бъде стартирана, с цел подготовка на процедурата за възлагане на обществена поръчка; това вече се прилага от Комисията в някои области, като проектите за придобиване или наемане на недвижимо имущество (съгласно методиката, описана подробно в документ C(2008) 2299) и извеждането от експлоатация.

Комисията счита обаче, че предварителният пазарен анализ не следва да се използва за информиране на икономическите оператори за плановете и изискванията. Подготовката на процедурата и мерките за публичност са ясно отделени в съществуващите правила за възлагане на обществени поръчки.

В допълнение към риска от нарушаване на конкуренцията прозрачността и равното третиране няма да бъдат спазени, ако на някои икономически оператори, с които е осъществен контакт за предварителна пазарна консултация, бъде предоставен достъп до информация на ранен етап относно планираната обществена поръчка.

Правилата за възлагане на обществени поръчки осигуряват необходимите мерки за публичност във връзка с обявяването на поръчките, като напълно се зачитат принципите на възлагане на обществени поръчки.

Препоръка 4

Що се отнася до нея, Комисията приема частично тази препоръка и ще продължи да я изпълнява до степента, до която това е уместно.

Комисията счита, че когато поръчките се разделят на обособени позиции, тя вече следва подход, при който се постига баланс между нуждата да бъде увеличена конкуренцията и други принципи, приложими към обществените поръчки, по-специално доброто финансово управление и пропорционалността. Ето защо разделянето на обособени позиции действително се гарантира, когато това е целесъобразно, с оглед на предмета и стойността на поръчката, както и с оглед на риска за изпълнението на договора в случай на взаимозависими обособени позиции.

106

Резултатите от търсенето с всеки инструмент, включително TED, зависи много от качеството на записаните входни данни. В случай на обявления за обществени поръчки незадължителните полета често остават непопълнени, а понякога възлагащите органи въвеждат данните неправилно.

Независимо от това Комисията е наясно, че търсенето в TED може да бъде подобрено. Службата за публикации проведе проучване сред потребителите през март 2016 г. и понастоящем е в ход проучване на използваемостта на TED. Констатациите от двете проучвания ще бъдат използвани по-късно тази година, за да се улесни използването на услугите на TED и да се увеличи удовлетвореността на потребителите.

Препоръка 5

Що се отнася до нея, Комисията приема тази препоръка като дългосрочна цел (след 2018 г.) и ще я изпълни както е изложено по-долу.

Като има предвид значителната административна тежест, която би произтекла от създаването на такава система, както и факта, че междуинституционалното измерение не е заложено в бюджета на текущата МФР, Комисията ще извърши оценка на осъществимостта, разходите и потенциалните ползи. Препоръчаното действие ще бъде изпълнено в зависимост от резултата от тази оценка и със съгласието на останалите институции.

По отношение на дейностите си по възлагане на обществени поръчки Комисията вече започна изпълнението на препоръката на Сметната палата: понастоящем Комисията разработва единен входен пункт за своите обществени поръчки като част от цифровото преобразуване. Той ще съдържа връзки към цялата необходима информация за обществените поръчки (информация за приложимите правила и възможностите за бизнес) и към съществуващите инструменти за достъп до документите за обществени поръчки и подаването на оферти.

Вж. съответната страница в тестовата версия на новото присъствие на Комисията в интернет: http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_bg

Новото присъствие в интернет трябва да започне да функционира през 2016 г., включително тази страница. Работата продължава, за да бъде създадено конкретното съдържание, в координация с инициативата SEDIA (оценка, извършена от службите на Комисията с цел намиране на корпоративно решение за подкрепа на пълните цикли на финансирането и на офертите) и екипа на портала на участниците (ИТ решение, което понастоящем подкрепя управлението на поканата за предложения и на безвъзмездните средства по няколко важни програми на ЕС, включително „Хоризонт 2020“).

Достъп до възможностите за бизнес и съответните документи за обществени поръчки е осигурен чрез съществуващите инструменти и платформи — TED и платформата на TED за електронни тръжни процедури — които предоставят достъп до обявленията и документите за възлагане на обществени поръчки на институциите. Комисията ще прецени до каква степен могат да бъдат предложени допълнителни функции с цел да се осигури достъп до по-широк набор от информация, като вземе предвид ограничаването на бюджетните и човешките ресурси.

Препоръка 6

Комисията не приема тази препоръка.

Комисията не счита за необходимо да предлага изменения на ФР във връзка с разглеждането на жалби.

Във Финансовия регламент вече е предвидено неуспелите оференти да се уведомяват подробно за основанията за тяхното отхвърляне и те могат да поискат допълнителна информация в съответствие с член 113, параграф 3 от ФР и член 161, параграф 2 от ПП. Спрямо тези искания се прилага строго определен срок: възлагащият орган трябва да предостави тази информация възможно най-бързо и във всеки случай в срок от 15 дни от получаване на искането.

В допълнение към това, когато даден акт, засягащ неблагоприятно правата на кандидатите или оферентите, бъде обявен на икономическите оператори в хода на процедура за възлагане на обществена поръчка (например отхвърляне), в това уведомление ще се посочват съществуващите средства за правна защита (жалба до омбудсмана и съдебен контрол).

Вж. също отговорите на Комисията по точки 78 и 79.

Препоръка 7

Що се отнася до нея, Комисията приема частично тази препоръка и ще я изпълни както е изложено по-долу.

Като има предвид значителната административна тежест, която би произтекла от създаването на такава система за мониторинг, Комисията ще извърши оценка до каква степен платформата на TED за електронни тръжни процедури може да осигури разходоефективен достъп до допълнителни данни за обществените поръчки, като се вземе предвид ограничаването на бюджетните и човешките ресурси.

Препоръка 8

Комисията приема тази препоръка.

Европейската служба за борба с измамите (OLAF) понастоящем се намира в преходен етап по отношение на подобряването на капацитета си за докладване и анализи. Новата система на OLAF за управление на съдържанието (се очаква да бъде въведена до юли 2016 г. Модулът, предвиден за статистически данни и отчети, ще бъде достъпен по-късно през 2017 г. Междувременно OLAF проучва възможностите за подобряване на използването на съществуващите инструменти и варианти.

Препоръка 9

Що се отнася до нея, Комисията приема тази препоръка, при условие че партньорската проверка се провежда въз основа на нуждите и не се превръща в постоянен процес, който ще изисква допълнителни бюджетни и/или човешки ресурси.

1http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_bg.htm

2http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_bg.htm

Отговори на Европейската централна банка

50

ЕЦБ счита, че процедурата за възлагане на обществена поръчка е проведена в съответствие с правилата ѝ за възлагане на обществени поръчки. Във връзка с това ЕЦБ отбелязва, че спешният подход е приложен основателно и адекватно и е добросъвестно обоснован. Събитието, на което се дължи изключителната спешност, не е причинено от ЕЦБ и е налице ясна причинно-следствена връзка между непредвидимите обстоятелства и произтичащата от тях неотложност. Поради изключителната спешност на въпроса не можеха да бъдат приложени сроковете за ускорен публичен търг, който практически, в оптималния случай, все пак отнема от три до четири месеца от публикуването на обявление за обществена поръчка до подписването на договор. Всъщност при избраната тръжна процедура с пет конкурентни оферти поръчката беше възложена и договорът беше подписан в рамките на шест седмици от датата на обявяването на търга. Освен това избраната процедура осигури солидно равнище на конкуренция и подписаният в резултат от нея договор беше строго ограничен до посрещането на непосредствени нужди. ЕЦБ също така желае да припомни, че след като стана ясно, че съответният тип консултантски услуги може да се окаже необходим в по-постоянен план, тя обяви за тези услуги публична тръжна процедура.

По-долу също така са изложени коментарите на ЕЦБ по някои от препоръките на Европейската сметна палата.

Препоръка 1

ЕЦБ е съгласна по принцип с препоръката. ЕЦБ планира да въведе постепенно през 2016 г. система за електронни тръжни процедури. Във връзка с това ЕЦБ ще проучи по какъв начин може да измерва систематично, но все пак ефективно, равнището на участие в нейните публични тръжни процедури що се отнася до броя на получените заявки и оферти.

Препоръка 3

ЕЦБ е съгласна с препоръката да прилага проактивен подход по отношение на пазарните консултации преди започването на официалния процес за възлагане на обществена поръчка, за да получи информация за пазара, да улесни определянето на изискванията и в крайна сметка да получи икономически по-изгодна оферта.

Препоръка 4

ЕЦБ е съгласна по принцип с препоръката, под условието, че разделянето на поръчки на обособени позиции трябва да бъде ефикасно и ефективно от бизнес гледна точка що се отнася до изпълнението и управлението на поръчката. Ако разделянето на поръчка на обособени позиции, макар и възможно на теория, може да съдържа риск изпълнението на поръчката да стане технически прекалено сложно, или не осигурява икономическа изгодност, или координирането на няколко подизпълнители би нарушило надеждното управление и изпълнение на поръчката, се счита, че разделянето на обособени позиции е неефикасно.

Препоръка 5

Разделът за обществени поръчки на уебсайта на ЕЦБ предоставя на обществеността лесно достъпен, централизиран и единен регистър на обявления и публикации („механизъм за обслужване на едно гише“), публикувани от ЕЦБ във връзка с обществени поръчки. Освен това ЕЦБ планира да въведе постепенно през 2016 г. система за електронни тръжни процедури. В допълнение, ЕЦБ е разработила собствени нарочни правила за обществени поръчки.

Ето защо тя е съгласна отчасти с препоръката, под условието че предвиденият уебсайт ще бъде прост и лесен за използване информационен портал, който не води до допълнителни режийни разходи и сложност. Що се отнася до ЕЦБ, такъв портал просто би съдържал връзка към раздела за обществени поръчки на уебсайта на ЕЦБ за повече информация относно обществените ѝ поръчки. Така би се избегнало дублиране и утежняване на информацията и свързаната с това неефикасност. Икономическите оператори, които имат интерес към обществените поръчки на ЕЦБ, ще продължат да взаимодействат с нея през нейния уебсайт и по установените комуникационни канали.

Като се има предвид, че TED (Tenders Electronic Daily – електронен ежедневник за обществени поръчки) е електронното издание на притурката към Официален вестник на Европейския съюз, в което се публикуват обявления за европейски обществени поръчки, може би е препоръчително да се проучи по какъв начин то може да бъде усъвършенствано, така че да предоставя подходящ обзор на възможностите за обявени от институциите обществени поръчки.

Препоръка 7

Вж. отговора на ЕЦБ на Препоръка 5.

ЕЦБ е съгласна отчасти с препоръката, при условие че предвиденият регистър ще бъде прост и лесен за използване инструмент, който не води до допълнителни режийни разходи и сложност. Що се отнася до ЕЦБ, такъв публичен регистър просто би съдържал връзка към раздела за обществени поръчки на уебсайта на ЕЦБ, където се съдържа релевантна информация относно обществените ѝ поръчки.

Препоръка 9

ЕЦБ е съгласна с концепцията за улесняване и насърчаване на взаимното обучение и обмена на най-добри практики. Необходимо е допълнително проучване на инструментите за най-ефикасно постигане на тази цел.

Така например, ЕЦБ участва в активна мрежа на експерти по обществени поръчки в Европейската система на централните банки, която позволява структуриран обмен на най-добри практики.

Освен това централното звено за обществени поръчки в ЕЦБ бе подложено на външно сертифициране, свързано с най-добрите практики в миналото, а в момента е в процес на пресертифициране.

Отговори на Европейския омбудсман

Европейският омбудсман е понастоящем единственият орган за външен несъдебен контрол, достъпен за икономическите оператори, които смятат, че са били несправедливо третирани на процедурите за възлагане на обществени поръчки, организирани от институциите и органите на ЕС. При необходимост Европейският омбудсман извършва проверки по такива жалби и отправя препоръки към съответните институции и органи. Нито член 228 от ДФЕС, нито Статутът на омбудсмана¹ предвижда обжалване или друга правна защита срещу решенията на омбудсмана.

Точки 85—87

Фактическите констатации относно Европейския омбудсман, изложени в точки 85, 86 и 87, са точни и дават вярна представа за дейността на омбудсмана по жалбите, свързани с възлагането на обществени поръчки.

Омбудсманът изразява съгласие, че процедурното изискване от член 2.4 от Статута на Европейския омбудсман, може наистина да попречи на бързата реакция на омбудсмана по жалба, отнасяща се до процедура за възлагане на обществени поръчки. Един ефективен механизъм за вътрешно разглеждане на жалби може обаче да допринесе за намаляване и изясняване на въпросите, които трябва да бъдат разгледани, ако бъдат отнесени до омбудсмана.

Препоръка 6

Омбудсманът приветства препоръката на Съда, че Комисията следва да предлага изменения на Финансовия регламент на ЕС, за да се даде възможност за бързо разглеждане на жалбите относно процедури за възлагане на обществени поръчки и че това разглеждане следва да се извърши, преди икономическите оператори да се обърнат евентуално към омбудсмана на ЕС или към съдилищата. Общественият интерес от ефикасно и бързо администриране ще бъде обслужен по-добре чрез създаване на механизъм за вътрешно разглеждане, достъпен за оферентите, които имат съмнения в процедурата за обществени поръчки. Омбудсманът счита, че когато институциите, органите и агенциите разполагат със солидни механизми за вътрешно разглеждане, процедурното изискване по член 2.4 от Статута ще бъде изпълнено, преди да бъде подадена каквато и да е жалба до омбудсмана. Всъщност ако механизмите за вътрешно разглеждане са наистина ефективни, необходимостта от подаване на жалба до омбудсмана ще отпадне.

За осъществяването на тази задача омбудсманът е готов да предложи консултации и съдействие при разработването на ефективен механизъм за подаване на жалби въз основа на нашия богат опит.

1Решение № 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана, ОВ 1994 г., L 113, с. 15.

QJ-AB-16-015-BG-E    ISSN 1977-5814

Правилата на институциите на ЕС за организираните от тях обществени поръчки като цяло спазват общото законодателство на ЕС в областта на обществените поръчки, съгласно което те са задължени да провеждат тръжни процедури за изпълнение на обществени поръчки на възможно най-широка основа с цел максимално увеличение на конкуренцията. Структурите за управление и контрол на институциите на ЕС са надеждни и като цяло намаляват риска от грешки. Сметната палата констатира обаче, че институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа на икономическите оператори (по-специално на малките и средните предприятия), например чрез опростяване на правилата във възможно най-голяма степен и чрез премахване на ненужни пречки, които затрудняват потенциалните оференти, които желаят да разберат какви възможности за възлагане на обществени поръчки се предлагат от институциите на ЕС.