DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5143-5 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/03812 | QJ-AB-16-015-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5131-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/112201 | QJ-AB-16-015-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5128-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/21474 | QJ-AB-16-015-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed
Dato

Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start
10.2.2015

Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)
31.3.2016

Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure
24.5.2016

Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog
23.5.2016
3.6.2016
14.6.2016
27.5.2016
11.5.2016

DA
2016

nr. 17

Særberetning

EU-institutionerne kan
gøre mere for at lette
adgangen til deres
offentlige udbud

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV — der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er revision af indtægter, forskning og interne politikker, økonomisk og finansiel styring samt EU-institutioner og -organer. Revisionsarbejdet blev ledet af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Antonius Moonen, attaché Raphael Debets, ledende administrator Paul Stafford, opgaveansvarlig Peter Schönberger og revisorerne Tomasz Kapera og Jurgen Manjé.

Fra venstre til højre: A. Moonen, J. Manjé, P. Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P. Schönberger, R. Debets

Indhold

Glossar

Forkortelser

Resumé

Indledning

EU-institutionernes ramme for offentlige udbud

Hvordan fungerer udbudsprocedurerne?

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Revisionens omfang

Revisionsmetoden

Bemærkninger

Afsnit I — EU-institutionerne formår at holde antallet af alvorlige fejl nede i deres udbud, men deltagelsen i udbuddene overvåges ikke systematisk

Der rapporteres kun få alvorlige fejl eller uregelmæssigheder i forbindelse med EU-institutionernes udbud, som på dette punkt adskiller sig fra udbud på områder under delt forvaltning med medlemsstaterne

EU-institutionerne har robuste systemer og kompetente medarbejdere til at holde risikoen for fejl og uregelmæssigheder under kontrol

De fleste EU-institutioner måler ikke systematisk deltagelsen i deres udbud

Afsnit II — De gældende regler og de proceduremæssige valg, der træffes i begyndelsen af udbudsprocessen, bidrager ikke i tilstrækkelig grad til at øge deltagelsen

Ved ændringen af deres udbudsregler i 2015 undlod EU-institutionerne at forenkle regler og præcisere gråzoner i videst muligt omfang for at lette adgangen til udbud

Ikke alle proceduremæssige valg fremmede konkurrence på det bredest mulige grundlag

Afsnit III —Unødvendige barrierer gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere, der ønsker at finde og ud nytte de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver

EU-institutionernes udbudsaktiviteter er lidet synlige på internettet

I forbindelse med e-udbud og elektronisk afgivelse af tilbud skaber EU-institutionerne unødvendige barrierer for de økonomiske aktører ved ikke at anvende harmoniserede og hurtige løsninger

Økonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet, har svært ved at få deres klager og erstatningssager hurtigt behandlet

Afsnit IV — Gennemsigtige resultater og gensidig læring sikres ikke systematisk

Oplysningerne om resultaterne af EU-institutionernes udbudsaktiviteter er ikke tilgængelige på en sådan måde, at dechargemyndigheden og den brede offentlighed kan foretage effektiv overvågning

Læring af bedste praksis sikres ikke fuldt ud

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Brugere af TED eTendering (april 2016)
Bilag II | — | Resumé af rundspørgeresultaterne

Europa-Parlamentets svar

Rådet for Den Europæiske Unions svar

Kommissionens svar, inklusive OLAF’s og Den Europæiske Unions Publikationskontors svar

Den Europæiske Centralbanks svar

Den Europæiske Ombudsmands svar

Glossar

Den Europæiske Unions institutioner: Artikel 13 i TEU indeholder en liste over Den Europæiske Unions institutioner: Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Europa-Kommissionen, Den Europæiske Unions Domstol, Den Europæiske Centralbank og Revisionsretten. Derudover henvises der i EU-traktaterne til en række andre organer, der har en specialiseret rolle, herunder Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil og Den Europæiske Investeringsbank.

E-bekendtgørelse: elektronisk offentliggørelse af bekendtgørelser om muligheder for at deltage i offentlige udbud med et hyperlink til en platform for e-udbud.

Elektronisk afgivelse af tilbud: økonomiske aktørers elektroniske afgivelse af tilbud i forbindelse med udbud.

Elektronisk indkøb (e-indkøb): offentlige organisationers brug af elektronisk kommunikation og transaktionsbehandling i forbindelse med indkøb af varer og tjenesteydelser eller udbud af offentlige bygge- og anlægsarbejder.

EU-agenturer og andre EU-organer: organer, som er adskilt fra EU-institutionerne — separate juridiske enheder, hvis opgave er at udføre specifikke opgaver i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Der findes i alt 52 agenturer og andre EU-organer.

E-udbud (også kaldt e-adgang): platform til offentliggørelse på internettet af dokumenter vedrørende offentlige udbud, f.eks. udbudsbetingelser, og til elektronisk kommunikation mellem tilbudsgiverne og den ordregivende myndighed.

EU’s finansforordning: indeholder de principper og procedurer, der gælder for fastlæggelsen og gennemførelsen af EU-budgettet og kontrollen af Den Europæiske Unions finanser.

Gennemførelsesbestemmelser: supplerer EU’s finansforordning med mere detaljerede bestemmelser.

Kontrahent: en økonomisk aktør, der har fået tildelt en kontrakt.

Nomenklaturen for Statistiske Regionale Enheder (NUTS): et sammenhængende system til opdeling af EU’s område oprettet med det sigte at producere regionale statistikker for EU.

Offentligt udbud: indkøb af bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser, der foretages af offentlige myndigheder og organer på lokalt, regionalt eller nationalt niveau eller på EU-niveau.

OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (del af Europa-Kommissionen), som undersøger svig i forbindelse med EU-budgettet, korruption og alvorlige forseelser inden for EU-institutionerne. Udarbejder endvidere Europa-Kommissionens politik til bekæmpelse af svig.

Publikationskontoret: Interinstitutionelt kontor, som har til opgave at offentliggøre Den Europæiske Unions publikationer, herunder TED.

Rammeaftale: indgås med én eller flere økonomiske aktører til fastsættelse af de grundlæggende betingelser for en række specifikke kontrakter, der indgås i løbet af et specifikt tidsrum (almindeligvis fire år).

Revisionserklæringen: afgives på baggrund af den årlige finansielle og juridisk-kritiske revision, hvor Den Europæiske Revisionsret undersøger EU-regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners formelle rigtighed (somme tider kaldt »DAS« fra det franske »déclaration d’assurance«).

SMV’er: små og mellemstore virksomheder som defineret i Kommissionens henstilling 2003/361. Mellemstore virksomheder beskæftiger under 250 personer og har en årlig omsætning på ikke over 50 millioner euro eller en årlig samlet balance på ikke over 43 millioner euro. Små virksomheder beskæftiger under 50 personer og har en årlig omsætning på ikke over 10 millioner euro eller en årlig samlet balance på ikke over 10 millioner euro.

Systemet for finansiel gennemsigtighed: offentligt tilgængelig onlinedatabase, der forvaltes af Kommissionen og anvendes til at offentliggøre navnene på modtagere af EU-midler, som ydes direkte af Kommissionen.

TED eTendering: Publikationskontorets platform for e-udbud, der giver de ordregivende myndigheder mulighed for at offentliggøre udbudsdokumenter og besvare spørgsmål fra tilbudsgivere elektronisk.

TED: TED (Tenders Electronic Daily) er onlineversionen af »Supplement til Den Europæiske Unions Tidende«, som er forbeholdt EU’s offentlige udbud.

Tilbud: det tilbud, der afgives af en økonomisk aktør.

Tilbudsgiver: en økonomisk aktør, der har afgivet et tilbud.

Udbudsdirektiver: fastsætter de fælles regler, som ordregivende myndigheder i EU-medlemsstaterne skal følge i forbindelse med indkøb over et vist beløb. EU-institutionerne har vedtaget deres egne regler, som i store træk er i overensstemmelse med direktiverne, men ikke omfatter alle deres bestemmelser.

Udbudsprocedurer: En oversigt over udbudsprocedurerne er vist i tekstboks 1.

Ükonomisk aktør: enhver fysisk eller juridisk person eller offentlig enhed eller sammenslutning af sådanne personer og/eller enheder, der tilbyder udførelse af bygge- og/eller anlægsarbejder eller levering af varer eller tjenesteydelser på markedet.

Forkortelser

CPO: Central indkøbsafdeling (Central Procurement Office) (ECB)

CPV: Det fælles glossar for offentlige kontrakter

DAS: Revisionserklæringen (fra fransk »déclaration d’assurance«)

ECB: Den Europæiske Centralbank

EuropeAid: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (GD DEVCO)

EUT: Den Europæiske Unions Tidende

GD COMM: Generaldirektoratet for Kommunikation (Europa-Parlamentet)

GD FINS: Generaldirektoratet for Finans (Europa-Parlamentet)

GD for Beskatning og Toldunion: Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion (Europa-Kommissionen)

GD for Budget: Generaldirektoratet for Budget (Europa-Kommissionen)

GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er: Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er (Europa-Kommissionen)

GD for Forskning og Innovation: Generaldirektoratet for Forskning og Innovation (Europa-Kommissionen)

GD for Informationsteknologi: Generaldirektoratet for Informationsteknologi (Europa-Kommissionen)

GD for Kommunikation: Generaldirektoratet for Kommunikation (Europa-Kommissionen)

GD INLO: Generaldirektoratet for Infrastruktur og Logistik (Europa-Parlamentet)

JRC: Det Fælles Forskningscenter (Europa-Kommissionen)

NUTS: Nomenklaturen for Statistiske Regionale Enheder

OIB: Kontoret for Infrastruktur og Logistik i Bruxelles (Europa-Kommissionen)

OIL: Kontoret for Infrastruktur og Logistik i Luxembourg (Europa-Kommissionen)

OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

SMV’er: Små og mellemstore virksomheder

TED: Tenders Electronic Daily

TEU: Traktaten om Den Europæiske Union

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Resumé

I

Offentlige udbud er et nøgleelement i EU-landenes nationale økonomier. De offentlige myndigheders indkøb af bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser udgør hvert år omkring en femtedel af EU’s BNP. Revisionsretten offentliggjorde for nylig sin særberetning nr. 10/2015, som har fokus på medlemsstaternes offentlige indkøb i relation til samhørighedsudgifter, der medfinansieres af EU-budgettet. I nærværende beretning undersøges de fire største EU-institutioners udbud, som i alt beløb sig til ca. 4 milliarder euro i 2014.

II

EU-lovgivningen om offentlige udbud spiller en afgørende rolle i forbindelse med udviklingen af det indre marked og sikringen af, at offentlige midler anvendes produktivt og effektivt. Mens EU’s udbudsdirektiver finder anvendelse på medlemsstaternes udbudsaktiviteter, også med henblik på afholdelse af samhørighedsudgifter, har EU-institutionerne deres egne udbudsregler. Disse regler er i store træk i overensstemmelse med direktiverne, men der er nogle væsentlige forskelle, som Revisionsrettens anser for ubegrundede.

III

EU-institutionerne er forpligtet til at indgå offentlige kontrakter på grundlag af tilbud indkaldt fra så bred en kreds som muligt for at maksimere konkurrencen. I forbindelse med vores revision undersøgte vi, i hvilket omfang EU-institutionerne letter adgangen til deres offentlige udbud.

IV

Vi konstaterede, at EU-institutionernes forvaltnings- og kontrolordninger er robuste og generelt begrænser risikoen for fejl, der kan indvirke negativt på de økonomiske aktørers mulighed for at deltage og medføre, at de ikke bliver behandlet retfærdigt. De fleste EU-institutioner overvåger dog ikke systematisk deltagelsen.

V

I 2014 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet ændrede direktiver for at gøre udbud lettere og administrativt mindre byrdefulde, navnlig med henblik på at øge små og mellemstore virksomheders deltagelse. Vi konstaterede dog, at EU-institutionerne ved ændringen af deres udbudsregler i 2015 havde undladt at forenkle regler og præcisere gråzoner i videst muligt omfang for at lette disse virksomheders adgang.

VI

Ikke alle proceduremæssige valg fremmede konkurrence på det bredest mulige grundlag. Størsteparten af EU-institutionerne havde ikke en politik for gennemførelse af markedsundersøgelser før den formelle udbudsproces. Endvidere kunne de oftere have opdelt kontrakter i delkontrakter for at stimulere deltagelsen, hvilket ville have gjort adgangen til udbuddene lettere for økonomiske aktører såsom SMV’er.

VII

Unødvendige barrierer gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere, der ønsker at finde de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver. Mulighederne for at deltage i EU-institutionernes udbud er lidet synlige på internettet. Den tilgængelige information er ufuldstændig og fordelt på mange forskellige websteder. Søgefunktionen på TED (Tenders Electronic Daily) gav ikke altid tilfredsstillende resultater. Der er endnu ikke foretaget en omfattende og harmoniseret implementering af værktøjer, der muliggør elektronisk afgivelse af tilbud.

VIII

Økonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet, har svært ved at få deres klager og erstatningssager hurtigt behandlet. Oplysningerne om resultaterne af EU-institutionernes udbudsaktiviteter er ikke tilgængelige på en sådan måde, at den brede offentlighed kan foretage effektiv overvågning.

IX

Revisionsretten konkluderer, at EU-institutionerne kan gøre mere for at lette adgangen til deres offentlige udbud, og fremsætter derfor følgende anbefalinger, så de kan vedtage en politik, der systematisk fremmer en bredere deltagelse:

a)Med henblik på at lette overvågningen af deres udbudsaktiviteters tilgængelighed bør alle EU-institutionerne indsamle og analysere data om antallet af oprindeligt modtagne tilbud eller ansøgninger om at deltage, og om antallet af tilbud, der blev taget i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse.

b)Med henblik på den kommende ændring af EU’s finansforordning i 2016 bør Kommissionen samle alle de relevante bestemmelser i ét regelsæt for offentlige udbud. Små og mellemstore virksomheder bør udtrykkeligt tilskyndes til at deltage.

c)EU-institutionerne bør proaktivt gøre brug af indledende markedsundersøgelser, når det er relevant med henblik på at udforme deres udbud og informere økonomiske aktører om deres udbudsplaner.

d)EU-institutionerne bør så vidt muligt opdele kontrakter i delkontrakter med henblik på at øge deltagelsen i deres udbud.

e)EU-institutionerne bør oprette en fælles elektronisk kvikskranke for deres udbudsaktiviteter, så de økonomiske aktører kan finde al relevant information samlet på én onlineplatform og bruge dette websted til at kommunikere med EU-institutionerne.

f)Kommissionen bør foreslå en mekanisme, der kan sikre en hurtig behandling af klager fra økonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet. Denne behandling bør finde sted, før de økonomiske operatører kan gå til Ombudsmanden eller EU-domstolene.

g)For at muliggøre en effektiv efterfølgende overvågning af deres udbudsaktiviteter bør EU-institutionerne oprette et fælles offentligt register med oplysninger om deres offentlige kontrakter, der eventuelt kan udvikles som en del af TED eTendering.

h)Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) bør udarbejde rapporter og statistikker om de forskellige typer påstande, der undersøges, og om resultaterne af disse undersøgelser.

i)EU-institutionerne bør gøre brug af peerevalueringer med henblik på gensidig læring og udveksling af bedste praksis.

Indledning

01

Denne beretning indledes af en kort oversigt over EU-institutionernes ramme for offentlige udbud (udbud vedrørende bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser) samt over vores revisionsmetode. Vi beskriver de interne kontroller, EU-institutionerne anvender med henblik på at nedbringe antallet af uregelmæssigheder til et minimum. Herefter undersøger vi de forskellige stadier i udbudsprocessen for at vurdere, hvor let det er at få adgang til institutionernes udbud. Er der fastlagt klare og gode regler? Bliver disse regler anvendt på en konkurrencebefordrende måde, når EU-personalet udformer udbuddene? Vil det være let for økonomiske aktører at finde de udbud, de kunne være interesseret i, blandt de flere tusind udbud, der offentliggøres hver uge? Er det unødigt kompliceret at afgive et tilbud? Hvad sker der, hvis en økonomisk aktør føler sig uretfærdigt behandlet? Og endelig: Rapporterer EU-institutionerne om resultaterne af deres udbudsaktiviteter på en måde, der sikrer ansvarlighed?

02

Politikken for offentlige udbud er et centralt instrument i forbindelse med udviklingen af det indre marked og skabelsen af intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, og den skal samtidig sikre, at offentlige midler anvendes så produktivt og effektivt som muligt. Reglerne om offentlige udbud skal både gavne de økonomiske aktører og de ordregivende myndigheder. Målet er at skabe markedsmuligheder for de økonomiske aktører og samtidig øge de ordregivende myndigheders udvalg af potentielle kontrahenter. Hvis de ordregivende myndigheder letter adgangen til deres offentlige udbud, vil der sandsynligvis komme flere tilbud om dækning af deres indkøbsbehov, og den øgede konkurrence burde sikre skatteyderne mere valuta for pengene (jf. figur 1). EU-institutionerne er forpligtet til at indgå offentlige kontrakter på grundlag af tilbud indkaldt fra så bred en kreds som muligt¹.

03

I 2014 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet, at politikken for offentlige udbud i EU skulle reformeres. Reformpakken havde navnlig til formål at fjerne barrierer for markedsadgang, især for små og mellemstore virksomheder (SMV’er). I vores beretning undersøger vi, i hvilket omfang EU-institutionernes udbudspraksis letter denne adgang.

Figur 1

Bedre adgang for økonomiske aktører, mere valuta for skatteydernes penge

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

EU-institutionernes ramme for offentlige udbud

04

Tildeling af offentlige kontrakter skal ske i overensstemmelse med traktaternes principper, navnlig om fri bevægelighed for varer, fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser, samt de principper, der er afledt heraf, f.eks. om ligebehandling, ikkeforskelsbehandling, gensidig anerkendelse, proportionalitet, fair konkurrence, offentliggørelse og gennemsigtighed.

05

Offentlige udbud i EU-medlemsstaterne er omfattet af direktiv 2014/24/EU² (i det følgende benævnt »2014-udbudsdirektivet«) og en række andre direktiver, som fastsætter fælles regler, der skal overholdes af ordregivende myndigheder i forbindelse med indkøb over et vist beløb. Disse bestemmelser skal inkorporeres i den nationale lovgivning. Direktiverne er ikke juridisk bindende for EU-institutionerne. Disse har vedtaget deres egne regler, som i store træk er i overensstemmelse med 2014-udbudsdirektivet, men dog med en række væsentlige undtagelser³. De EU-institutioner, der finansieres over det almindelige budget, er omfattet af udbudsbestemmelserne i de finansielle regler, senest ændret i oktober 2015⁴ (herefter »EU’s finansforordning«), og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, senest ændret i oktober 2015⁵. Den Europæiske Centralbanks udbudsregler er fastlagt i en afgørelse⁶ (herefter »ECB’s udbudsregler«), som blev vedtaget af ECB’s direktion i februar 2016. Figur 2 viser den retlige ramme for EU’s offentlige udbud.

Figur 2

Den retlige ramme for EU’s offentlige udbud

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Hvordan fungerer udbudsprocedurerne?

06

Kommissionens interne udbudsvejledning⁷ skelner på grundlag af EU’s finansforordning mellem ti forskellige udbudsprocedurer (jf. tekstboks 1). En lang række faktorer har indvirkning på, hvilken procedure der skal vælges, navnlig kontraktens anslåede værdi. De vigtigste faser i udbudsprocessen er vist i figur 3.

Tekstboks 1

Proceduremuligheder i henhold til EU’s finansforordning

Offentligt udbud: Standardprocedure, der kan benyttes i forbindelse med alle kontrakter og indledes med offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende (EUT). Alle interesserede økonomiske aktører kan afgive tilbud.

Begrænset udbud: Standardprocedure i to faser, der indledes med offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse i EUT og kan benyttes i forbindelse med alle kontrakter. Alle interesserede økonomiske aktører kan søge om at deltage, men det er kun de aktører, der opfordres til det, der kan afgive tilbud, som vil blive evalueret i anden fase. En variant af denne procedure er det dynamiske indkøbssystem, hvor der udelukkende anvendes elektroniske kommunikationsmidler.

Udbud med forhandling: En procedure, der ligner det begrænsede udbud og kun kan benyttes i særlige tilfælde, anset købsværdien. De afgivne tilbud (tekniske og finansielle tilbud) kan forhandles.

Udbud efter indkaldelse af interessetilkendegivelser: Ved en indkaldelse af interessetilkendegivelser bliver der forhåndsudvalgt ansøgere eller registreret leverandører, der senere kan opfordres til at afgive tilbud i forbindelse med forskellige udbud.

Udbud med forhandling uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse: Usædvanlig procedure, der kun kan benyttes i særlige tilfælde eller under særlige omstændigheder (f.eks. af tvingende grunde).

Udbud med forhandling vedrørende kontrakter af mellemstor og lav værdi: Den ordregivende myndighed skal opfordre de økonomiske aktører, der har vist interesse under den forudgående offentliggørelse, til at afgive tilbud og kan også efter eget valg opfordre andre ansøgere til at byde. I forbindelse med kontrakter af meget lav værdi er det tilladt at forhandle med en enkelt ansøger, der er udvalgt af den ordregivende myndighed.

Konkurrencepræget dialog: En procedure, der anvendes i forbindelse med komplekse udbud, hvor den ordregivende myndighed ikke kan fastlægge de vilkår, der kan opfylde dens behov, eller vurdere, hvad markedet kan tilbyde inden for tekniske, finansielle eller juridiske løsninger, uden en dialog med potentielle tilbudsgivere.

Innovationspartnerskab: En procedure i to faser med henblik på tilvejebringelse af et innovativt produkt, der endnu ikke er udviklet, og som ikke findes tilsvarende på markedet.

Projektkonkurrence: Herved kan den ordregivende myndighed tilvejebringe en plan eller et projekt foreslået af en bedømmelseskomité efter en konkurrence med eller uden tildeling af priser. Vinderen eller vinderne inviteres herefter til en forhandling inden underskrivelsen af den efterfølgende kontrakt.

Udbud med forhandling vedrørende ejendomskontrakter: Der kan indgås ejendomskontrakter (køb, langtidslejemål, brugsret samt leasing eller leje med eller uden forkøbsret af byggegrunde, eksisterende bygninger eller anden fast ejendom) gennem udbud med forhandling uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse efter undersøgelse af det lokale marked.

Figur 3

Oversigt over udbudsprocessen i henhold til EU’s finansforordning

Bemærk: En stiplet ramme angiver, at det pågældende trin er valgfrit. Tærsklerne i EU’s udbudsdirektiv er 5 225 000 euro for bygge- og anlægsarbejder og 135 000 euro for tjenesteydelser og varer. Kontrakter af mellemstor værdi er kontrakter på mellem 60 000,01 og 5 224 999,9 euro for bygge- og anlægsarbejder og mellem 60 000,01 og 134 999,9 euro for tjenesteydelser og varer. Kontrakter af lav værdi er kontrakter på mellem 15 000,01 og 60 000 euro. Kontrakter af meget lav værdi er kontrakter på mellem 1 000,01 og 15 000 euro. Der kræves ingen udbud ved beløb op til 1 000 euro.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

1Jf. EU-finansforordningens artikel 102, stk. 2, som kun tillader undtagelser fra denne bestemmelse i forbindelse med udbud med forhandling.

2Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT L 94 af 28.3.2014, s. 65).

3Jf. punkt 29-31.

4Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 2015/1929 af 28. oktober 2015 om ændring af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L 286 af 30.10.2015, s. 1).

5Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/2462 af 30. oktober 2015 om ændring af den delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L 342 af 29.12.2015, s. 7).

6Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2016/245 af 9. februar 2016 til fastsættelse af regler om udbud (EUT L 45 af 20.2.2016, s. 15).

7»Vade-mecum on public procurement in the Commission« (november 2015, ikke offentliggjort). Dette dokument stilles til rådighed for EU’s andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Revisionens omfang

07

Vi undersøgte, i hvilket omfang EU-institutionerne letter adgangen til deres offentlige udbud. Figur 4 viser forudsætningerne for lettere adgang til offentlige udbud.

Figur 4

Forudsætningerne for en lettere adgang til offentlige udbud

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

08

Vi søgte derfor svar på følgende fire spørgsmål:

a)Har EU-institutionerne robuste systemer, der fremmer deltagelsen og samtidig beskytter EU’s økonomiske interesser?

b)Træffer EU-institutionerne de rigtige proceduremæssige valg med henblik på at øge deltagelsen i deres udbud?

c)Fjerner EU-institutionerne så vidt muligt de forhindringer, der gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere?

d)Sikrer EU-institutionerne på en vidtgående og systematisk måde, at udfaldene af deres udbud er gennemsigtige, og at gensidig læring finder sted?

09

Vores revision omfattede udbudsaktiviteter i de fire største EU-institutioner: Kommissionen, Europa-Parlamentet, Rådet og den Europæiske Centralbank (ECB). Tabel 1 viser den samlede værdi i 2014 af disse fire institutioners kontrakter på over 15 000 euro (over 10 000 euro for ECB’s vedkommende):

Tabel 1

Samlet værdi af kontrakter i 2014

Institution | millioner euro
Kommissionen | 3 034
Parlamentet | 497
ECB | 515
Rådet¹ | 171
I alt | 4 217

1Rådets skøn over værdien af de udbud, det iværksatte i 2014.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra de reviderede institutioner.

10

Derudover inddrog vi følgende EU-institutioner og -organer i revisionen med henblik på at undersøge af specifikke spørgsmål: Den Europæiske Unions Domstol for at undersøge retspraksis vedrørende EU-institutionernes offentlige udbud, Den Europæiske Ombudsmand for at undersøge dennes arbejde med at bekæmpe misforvaltning af udbud, Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) for at undersøge dets efterforskning af uregelmæssigheder i udbud og Publikationskontoret for at undersøge dets forvaltning af onlinetjenester, der giver adgang til oplysninger om offentlige udbud.

11

Vi behandlede ikke offentlige kontrakter, som Kommissionen i forbindelse med foranstaltninger udadtil har indgået på vegne af modtagere og for deres regning⁸, og udbud, hvor forvaltningen af EU-udgifterne involverer andre organisationer eller organer (»indirekte forvaltning« af Kommissionen), eller hvor forvaltningen deles med medlemsstaterne.

Revisionsmetoden

12

Vores bemærkninger bygger på følgende hovedkilder til revisionsbevis:

a)Vi gennemførte en forundersøgelse i samarbejde med repræsentanter for erhvervsorganisationer, nationale udbudseksperter og eksperter fra den akademiske verden.

b)Vi gennemgik dokumenter vedrørende udbudspolitikker, -procedurer og -værktøjer.

c)Vi analyserede stikprøver af udbud i perioden 2013-2015 fra Europa-Parlamentet (GD INLO og GD COMM), fra Generalsekretariatet for Rådet, fra Kommissionen (GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er), Det Fælles Forskningscenter (JRC)) og fra ECB.

d)Vi afprøvede EU-institutionernes onlineværktøjer, som skal gøre det muligt at finde udbud.

e)Vi interviewede en række EU-medarbejdere.

f)Vi analyserede EU-institutionernes svar på vores spørgeskemaer.

13

Derudover gennemførte vi et rundspørge blandt 47 mindre EU-organer om deres holdninger og synspunkter vedrørende udbudspolitikker og -processer. Vi modtog 40 svar (en svarprocent på 85 %). Der gives et resumé af resultaterne i bilag II.

8De særlige regler på dette område er fastsat i EU-finansforordningens andel del, afsnit IV.

Bemærkninger

Afsnit I — EU-institutionerne formår at holde antallet af alvorlige fejl nede i deres udbud, men deltagelsen i udbuddene overvåges ikke systematisk

14

EU-institutionerne bør kunne dokumentere, at de sikrer adgang til deres udbudsaktiviteter. Til det formål har de brug for oplysninger om de økonomiske aktørers deltagelse i deres udbud. Endvidere skal de forebygge alvorlige fejl og uregelmæssigheder, der kan indvirke negativt på de økonomiske aktørers mulighed for at deltage og svække deres tillid til og dermed interesse for EU-institutionernes udbud. Vi undersøgte de oplysninger, der forelå om alvorlige fejl og uregelmæssigheder, de systemer, der skal forebygge sådanne fejl og uregelmæssigheder, og de økonomiske aktørers deltagelse i EU-institutionernes udbud.

Der rapporteres kun få alvorlige fejl eller uregelmæssigheder i forbindelse med EU-institutionernes udbud, som på dette punkt adskiller sig fra udbud på områder under delt forvaltning med medlemsstaterne

15

Under arbejdet med henblik på vores årlige revisionserklæring⁹ finder vi i de transaktioner, der forvaltes direkte af EU-institutionerne, kun få alvorlige fejl vedrørende offentlige udbud¹⁰. Som i de foregående år står dette i modsætning til situationen på områder under delt forvaltning med medlemsstaterne¹¹.

16

På vores anmodning analyserede OLAF de oplysninger om påståede uregelmæssigheder, som kontoret havde modtaget mellem 1. januar og 30. april 2015, med henblik på at identificere sager vedrørende offentlige udbud. OLAF havde modtaget i alt 503 forskellige oplysninger. Kun 20 af de 503 oplysninger vedrørte EU-institutionernes udbud, og heraf blev 16 afvist i forbindelse med den indledende udvælgelse af sager, mens fire førte til undersøgelser. Disse tal indebærer, at antallet af sager med potentielt alvorlige uregelmæssigheder udgør ca. 1 % af det samlede antal udbud, EU-institutionerne iværksætter, hvis man tager udgangspunkt i de ca. 2 000 udbud, der hvert år fører til en EU-institutions offentliggørelse af en bekendtgørelse om indgåelse af en kontrakt i Den Europæiske Unions Tidende.

17

OLAF udarbejdede kun denne statistik på vores specifikke anmodning, og den er kun et øjebliksbillede, der kan give en idé om det antal potentielle sager, OLAF bliver gjort opmærksom på. Det ville have været mere nyttigt, hvis OLAF havde kunnet levere en statistik, der gjorde det muligt at identificere tendenser og vurdere resultaterne af kontorets undersøgelser.

EU-institutionerne har robuste systemer og kompetente medarbejdere til at holde risikoen for fejl og uregelmæssigheder under kontrol

De operationelle tjenester har adgang til proceduremæssig ekspertise og bistand

18

Vellykkede udbud kræver både teknisk ekspertise inden for de specifikke bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser, der skal indkøbes, og et solidt kendskab til de gældende regler og procedurer.

19

Alle de enheder, hvis udbud vi undersøgte¹², har særlige afdelinger med udbudseksperter, som rådgiver og bistår de operationelle tjenester i forbindelse med deres udbudsaktiviteter. Vi konstaterede, at udbudseksperternes proceduremæssige ekspertise er et nyttigt supplement til de operationelle tjenesters tekniske ekspertise, og at de medarbejderressourcer, der er afsat til udbudsaktiviteterne, er passende. Derudover har EU-institutionerne mulighed for at hente proceduremæssig rådgivning og ekspertise hos deres juridiske tjenester og/eller centrale finansenheder.

20

Størsteparten af de reviderede enheder har interne udvalg, hvis opgave er at styrke forvaltningen af og kontrollen med udbud. Disse udvalg består typisk af medarbejdere fra andre dele af organisationen. Udvalgene har beføjelse til at træffe beslutninger eller fremsætte anbefalinger, og de behandler som oftest større udbud og/eller udbud med en begrænset form for konkurrence. Disse udvalg giver ekstra sikkerhed for, at de gældende regler er blevet overholdt, før kontrakterne underskrives. Endvidere betyder deres tværfaglige sammensætning, at de fungerer som platform for udveksling af synspunkter i de større institutioner, hvor udbud foretages decentralt.

Rådgivningen fra de interne revisionstjenester spillede en afgørende rolle

21

De aktuelle organisationsstrukturer og procedurer i forbindelse med udbudsaktiviteter er i høj grad blevet formet af anbefalinger fremsat af de interne revisionstjenester for år tilbage. I mellemtiden har de fleste interne revisionstjenester rettet deres fokus mod andre områder inden for deres institutioners aktiviteter og kun afsat begrænsede ressourcer til at beskæftige sig med offentlige udbud. De interne revisionstjenester bør dog undersøge udbudsområdet på ny med henblik på at evaluere gennemførelsen af den nylige ændring af udbudsreglerne, og de bør justere deres arbejdsprogrammer på grundlag af resultaterne af denne evaluering.

ECB har fået sine udbudsaktiviteter certificeret eksternt

22

Som tillæg til intern rådgivning kan en ekstern certificering bidrage med udefrakommende viden og perspektiver, og det kan skabe forbedringer. ECB’s centrale indkøbsafdeling (CPO) søgte om og opnåede en ekstern certificering af sine aktiviteter. Certificeringen blev tildelt af Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS) i 2011. ECB opnåede denne »PPP Award« (Processes, Policies and Procedures) for opfyldelse af kvalitetsstandarderne for processer, politikker og procedurer. ECB’s certificering udløb ultimo 2015, og CPO har planer om at få foretaget en fuld gencertificering i første kvartal af 2016.

De fleste EU-institutioner måler ikke systematisk deltagelsen i deres udbud

En simpel optælling af de modtagne tilbud er ikke nok til at sikre en pålidelig overvågning af deltagelsen

23

Når EU-institutionerne offentliggør en bekendtgørelse om indgåelse af en kontrakt i Den Europæiske Unions Tidende, skal de anføre antallet af modtagne tilbud på den pågældende kontrakt. Denne oplysning er dog ikke i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for en pålidelig vurdering af konkurrenceniveauet i forbindelse med et udbud. Konkurrencen kan være svag selv i tilfælde, hvor der er modtaget adskillige tilbud. Det er navnlig tilfældet, når kun ét tilbud kan vurderes på grundlag af tildelingskriterierne, fordi de andre tilbud er blevet udelukket før det sidste bedømmelsesstadie. Tilbud kan udelukkes fra den endelige bedømmelse af forskellige årsager, navnlig hvis de er ufuldstændige eller ikke opfylder udelukkelses- eller udvælgelseskriterierne.

Data fra JRC viser, at der i halvdelen af udbuddene kun var ét tilbud, der kunne tages i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse

24

Det er kun Kommissionens JRC, der for hvert enkelt udbud og hver enkelt udbudstype indsamler data vedrørende antallet af modtagne tilbud, antallet af godkendte tilbud, antallet af antagelige tilbud, antallet af tilbud, der opfylder kravene, og antallet af rangordnede tilbud.

25

Vi analyserede JRC’s statistikker for 2013 og 2014 for at sammenligne antallet af modtagne tilbud med antallet af tilbud, der gik videre til det sidste stadie og kunne vurderes på grundlag af tildelingskriterierne. Analysen omfattede 468 udbud vedrørende kontrakter på over 60 000 euro. I 50 af disse udbud var der kun ét tilbud, der kunne tages i betragtning fra starten, hvilket er en undtagelse fra princippet om konkurrence på det bredest mulige grundlag¹³. I de resterende 418 udbud var der i halvdelen af tilfældene kun ét tilbud, der kunne tages i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse (jf. figur 5).

Figur 5

Antallet af tilbud, der blev taget i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse (vedrørende 418 JRC-kontrakter på over 60 000 euro, der blev underskrevet i 2013 og 2014)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra JRC.

Afsnit II — De gældende regler og de proceduremæssige valg, der træffes i begyndelsen af udbudsprocessen, bidrager ikke i tilstrækkelig grad til at øge deltagelsen

Ved ændringen af deres udbudsregler i 2015 undlod EU-institutionerne at forenkle regler og præcisere gråzoner i videst muligt omfang for at lette adgangen til udbud

EU’s finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne hertil er ikke blevet samlet i ét dokument, og denne lovgivning er stadig unødigt kompleks

26

Efter ændringen af EU’s finansforordning i 2015 er bestemmelserne om offentlige udbud fortsat opdelt i henholdsvis finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne hertil. Som anført i vores udtalelse nr. 1/2015¹⁴ skader denne opdeling den tilsigtede præcisering, som var grundlaget for ændringen. Endvidere giver opdelingen ingen mærkbar fordel, men gør det endnu sværere at forstå de allerede komplicerede bestemmelser — for EU-medarbejderne, og i særdeleshed for de økonomiske aktører.

27

Det komplicerer situationen yderligere, at ikke alle de relevante bestemmelser findes i de afsnit og kapitler i EU-finansforordningen, der specifikt omhandler offentlige udbud. Vigtige bestemmelser findes andre steder i teksten, f.eks. bestemmelsen om »god forvaltning«, som er af særlig relevans for de økonomiske aktører¹⁵.

28

ECB’s udbudsregler viser, at det er muligt at samle alle de relevante regler i én tekst.

Væsentlige afvigelser fra 2014-udbudsdirektivet er ikke forklaret

29

EU-institutionernes udbudsregler følger i store træk bestemmelserne i 2014-udbudsdirektivet, men der er også uforklarede afvigelser fra disse bestemmelser. To af disse afvigelser er væsentlige for adgangen til EU-institutionernes udbud. Den ene vedrører SMV’ers deltagelse, mens den anden vedrører formålet med indledende markedsundersøgelser.

Der tilskyndes ikke specifikt til at sikre deltagelse af SMV’er

30

Et af nøglemålene i 2014-udbudsdirektivet er »at fremme små og mellemstore virksomheders (SMV’ers) deltagelse i offentlige udbud«¹⁶. I den forbindelse advarede lovgiver udtrykkeligt mod risikoen for, at købekraften koncentreres uforholdsmæssigt, fordi de offentlige indkøberes efterspørgsel koncentreres. Begrebet »SMV« forekommer mere end 20 gange i 2014-udbudsdirektivet. Derimod henvises der i ændringerne til EU’s finansforordning og ECB’s omarbejdede udbudsregler slet ikke til SMV’er. Under vores revision konstaterede vi, at ingen af de reviderede enheder - med undtagelse af GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er¹⁷ — havde udsendt specifikke vejledninger eller instrukser om, hvordan man skulle gøre det lettere for SMV’er at deltage, eller hvordan man skulle overvåge deres deltagelse. I vores rundspørge var der kun én af de 40 respondenter, der angav SMV’ers deltagelse som en af sine prioriteter. Ikke desto mindre var der i nogle udbud klare muligheder for SMV’er (jf. tekstboks 2).

De indledende markedsundersøgelser, der skal danne grundlag for information til de økonomiske aktører, er ikke nævnt

31

2014-udbudsdirektivet giver eksplicit mulighed for at gennemføre indledende markedsundersøgelser før selve udbuddet, og fastsætter de principper, der skal overholdes¹⁸. De ordregivende myndigheder kan søge eller acceptere rådgivning fra uafhængige eksperter eller myndigheder eller fra markedsdeltagere og anvende denne rådgivning i planlægningen og gennemførelsen af udbudsproceduren, dog forudsat at en sådan rådgivning ikke medfører en konkurrencefordrejning eller en overtrædelse af principperne om ikkeforskelsbehandling og gennemsigtighed. 2014-udbudsdirektivet fastsætter, at sådanne markedsundersøgelser ikke kun gennemføres med henblik på at udforme udbuddet, men også med henblik på at informere økonomiske aktører om de ordregivende myndigheders udbudsplaner og -krav (jf. tekstboks 3). Sidstnævnte mål er ikke nævnt i EU’s finansforordning¹⁹.

Tekstboks 2

Eksempler på udbud med let adgang for SMV’er

I 2014 søgte Europa-Parlamentet ekspertbistand til sit Udvalg om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed. Den samlede værdi af tjenesteydelserne blev anslået til 2,5 millioner euro over en fireårig periode. I stedet for at søge en enkelt kontrahent delte Parlamentet tjenesteydelserne op i fem delkontrakter: miljøpolitik, klimaforandringer, bæredygtig udvikling, folkesundhed og fødevaresikkerhed. Der blev fundet flere egnede kontrahenter til hver delkontrakt. I alt indgik Parlamentet kontrakter med 17 forskellige virksomheder.

I 2014 gennemførte Rådet et udbud vedrørende reklamemateriale til en samlet værdi af 122 566 euro. Udbuddet blev delt op i 12 delkontrakter efter produkttype (f.eks. ure, T-shirts eller kuglepenne). Tilbudsgiverne kunne konkurrere om delkontrakterne, og der blev indgået kontrakter med tre forskellige virksomheder.

ECB havde med henblik på opførelsen af sin nye bygning i Frankfurt i første omgang ikke kunnet finde en hovedentreprenør, da de afgivne tilbud lå langt over ECB’s budget. ECB besluttede sig herefter for at udbyde bygge- og anlægsarbejderne i 14 pakker, der hver bestod af fire til ti delkontrakter. Den ændrede udbudsstrategi betød, at SMV’er kunne deltage og fik tildelt kontrakter. ECB var i stand til at håndtere ca. 60 byggefirmaer, der arbejdede sideløbende.

Tekstboks 3

En ubegrundet afvigelse fra 2014-udbudsdirektivet i EU’s 2015-finansforordning

»Inden iværksættelsen af en udbudsprocedure kan ordregivende myndigheder gennemføre markedsundersøgelser med henblik på at udforme udbuddet og at informere økonomiske aktører om deres udbudsplaner og -krav.« (fra artikel 40 i 2014-direktivet, fremhævelse tilføjet).

»Inden iværksættelsen af en udbudsprocedure kan den ordregivende myndighed gennemføre en indledende markedsundersøgelse med henblik på at forberede proceduren.« (fra artikel 105 i EU’s 2015-finansforordning).

Det er ikke præciseret, hvordan man skal undersøge det lokale ejendomsmarked

32

2014-udbudsdirektivet finder ikke anvendelse på erhvervelse eller leje af byggegrunde, eksisterende bygninger eller anden fast ejendom. De procedurer, der gælder i forbindelse med sådanne kontrakter, bør dog være i overensstemmelse med traktatens principper, navnlig principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.

33

Hverken EU’s finansforordning eller ECB’s udbudsregler beskriver, hvordan potentielle leverandører eller kontrahenter skal informeres og kontaktes, når EU-institutionerne søger byggegrunde eller eksisterende bygninger. Dette er således i vid udstrækning overladt til institutionernes forvaltere. Under vores revision fandt vi tilfælde, hvor forvalterne selv undersøgte markedet og rettede direkte henvendelse til potentielle leverandører eller kontrahenter efter eget valg, tilfælde, hvor der blev brugt eksterne rådgivere til at identificere passende tilbud, og tilfælde, hvor der blev offentliggjort en bekendtgørelse om prospektering i Den Europæiske Unions Tidende.

34

Det er kun Europa-Kommissionen, der offentligt har forpligtet sig²⁰ til at sikre gennemsigtighed ved systematisk at offentliggøre bekendtgørelser om prospektering i Den Europæiske Unions Tidende med angivelse af de enkelte projekters minimumskrav og de gældende udelukkelses- og prospekteringskriterier, samt ved at offentliggøre prospekteringsresultaterne. Under vores revision konstaterede vi, at denne procedure var blevet brugt i forbindelse med ejendomskontrakter i Bruxelles, men ikke i Luxembourg. Europa-Parlamentet offentliggjorde senest en bekendtgørelse om prospektering i Den Europæiske Unions Tidende, da det søgte bygninger i hovedstadsområdet Bruxelles i 2010.

Det er kun ECB, der i sine udbudsregler har fastlagt en sprogordning

35

EU’s finansforordning indeholder ingen bestemmelser om, hvilke sprog der kan benyttes ved offentlige udbud. Det er kun ECB’s udbudsregler, der fastlægger en sprogordning²¹. De procedurer, som størsteparten af EU-institutionerne følger, kan føre til forskellige forventninger hos institutionen og de potentielle tilbudsgivere. EU-institutionerne offentliggør deres bekendtgørelser i TED på alle de officielle sprog. Endvidere kan de økonomiske aktører anmode om at få de detaljerede udbudsdokumenter oversat og afgive deres tilbud på ethvert af de officielle sprog. Når tilbudsgiverne er blevet valgt som kontrahenter, kan de imidlertid ofte ikke få lov til at fortsætte på deres foretrukne officielle sprog, men skal opfylde den ordregivende myndigheds krav som anført i udbudsbetingelserne. Disse omfatter sædvanligvis et krav om anvendelse af et bestemt sprog ved kontakt (kommunikation under kontraktens gennemførelse) og leverancer.

Ikke alle proceduremæssige valg fremmede konkurrence på det bredest mulige grundlag

36

Vi konstaterede, at mange indkøbere er under pres for at undgå sagsanlæg og/eller nedbringe den tid og de ressourcer, der bruges på at gennemføre udbud. Dette kan føre til, at de træffer proceduremæssige valg, der kan forsvares ud fra et juridisk synspunkt, selv om en mere konkurrencebefordrende fortolkning af reglerne ville have været ønskelig af hensyn til at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning.

Kun ECB havde en politik for gennemførelse af indledende markedsundersøgelser før den formelle udbudsproces

37

Det er vigtigt at gennemføre grundige markedsundersøgelser før den formelle udbudsproces, så man kan optimere de krav og tekniske specifikationer, der er anført i udbudsdokumenterne, og kontrollere, at de potentielle tilbudsgivere har kapaciteten og viljen til at deltage i udbuddet.

38

Frem til de seneste ændringer af udbudsdirektivet og EU’s finansforordning var markedsundersøgelser før iværksættelsen af udbud ikke nævnt i udbudsreglerne (jf. ovenstående punkt). Med ECB som en nævneværdig undtagelse lagde EU-institutionerne desuden i deres interne vejledninger og instrukser om markedsundersøgelser stor vægt på de risici, der er forbundet med denne metode, og fastsatte restriktioner for eller frarådede ligefrem henvendelser til potentielle tilbudsgivere. Europa-Parlamentets interne vejledning om offentlige udbud (november 2014) indeholdt f.eks. en anbefaling om ikke at søge eller acceptere rådgivning fra enkeltpersoner eller aktører med interesse i den pågældende kontrakt, da det kunne hindre konkurrencen.

39

Dette kan afføde en risikosky indstilling hos indkøberne. I de undersøgte udbud fandt vi næsten ingen dokumentation for gennemførelse af omfattende markedsundersøgelser. Dette blev også bekræftet af vores rundspørge. Mange respondenter anførte, at de sjældent gjorde brug af markedsundersøgelser, før de iværksatte udbud.

40

Med det formål at opnå mere valuta for pengene har ECB’s indkøbsenhed - i modsætning til de andre EU-institutioners indkøbsenheder — udsendt og implementeret interne retningslinjer for en proaktiv leverandørkontakt før iværksættelsen af den formelle udbudsproces. Dette involverer navnlig uformelle møder med både aktuelle og potentielle kontrahenter for at kortlægge markedserfaringer, forklare ECB’s behov og fremme konkurrencen.

Kontrakterne var ikke opdelt i delkontrakter så ofte, som de kunne være

41

Opdeling af en kontrakt i delkontrakter øger konkurrencen og gør det nemmere for små og mellemstore virksomheder at deltage. Jo større en kontrakt er, des mindre sandsynligt er det, at den vil blive tildelt SMV’er²².

42

Artikel 168 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen fastsætter, at kontrakter skal tildeles i form af separate delkontrakter inden for samme udbud, »når det er hensigtsmæssigt, teknisk muligt og omkostningseffektivt«. Denne ordlyd giver de anvisningsberettigedes vide skønsbeføjelser med hensyn til, om de vil anvende delkontrakter eller ej. Vi konstaterede, at opdeling af kontrakter i delkontrakter ikke blev anvendt i det videst mulige omfang. Tekstboks 4 indeholder eksempler på tilfælde, hvor delkontrakter kunne være anvendt. Den andel af EU-institutionernes udbudsbekendtgørelser i TED, der omfattede delkontrakter, var markant lavere end den andel af udbudsbekendtgørelser fra medlemsstaternes centrale myndigheder, der omfattede delkontrakter (jf. figur 6).

Tekstboks 4

Tilfælde, hvor kontrakter kunne være opdelt i delkontrakter

I 2014 tildelte Rådet én virksomhed en tiårig rammekontrakt til en værdi af over 93 millioner euro vedrørende ledelse, vedligeholdelse, reparation og tilpasning af tekniske installationer i dets nuværende eller kommende bygninger uden at opdele den i delkontrakter. Der skal leveres tjenesteydelser på vidt forskellige områder, herunder varme, ventilation, airconditioning, vand- og sanitetsinstallationer, elektricitet, netværk til nødsituationer, fotovoltaik, kollektivt beskyttelsesudstyr, køkkenudstyr, tømning af smørelsesseparatorer, overvågning af forbrug samt teknisk bistand og arbejder vedrørende tilpasning af disse installationer.

Europa-Kommissionen gjorde ikke brug af delkontrakter, da den i 2015 tildelte en femårig kontrakt med titlen »«Dit Europa — Råd & Vink« — Den Europæiske Unions gratis juridiske rådgivningstjeneste« til en værdi af over 8,9 millioner euro. Der er tale om en meget kompleks tjeneste, da den vedrører juridisk rådgivning på alle EU-sprogene, og der kræves ekspertise inden for alle EU’s retssystemer. Det eneste tilbud blev afgivet af den aktuelle tjenesteyder, da denne sandsynligvis var den eneste økonomiske aktør, der var i stand til at afgive et færdigt tilbud på en så omfattende tjeneste. Antallet af gange, udbudsdokumenterne blev downloadet (211 downloads), vidner dog om stor interesse for udbuddet. En opdeling i delkontrakter, f.eks. vedrørende landegrupper, ville måske have gjort det lettere for andre økonomiske aktører at deltage.

I 2014 indgik Europa-Parlamentet kontrakt med en virksomhed om rengøring af Parlamentets bygninger i Strasbourg. Kontrakten havde en værdi på over 19,8 millioner for en femårig periode. De udbudte tjenesteydelser blev beskrevet som rengøring af kontorer, vinduer, træværk og metalbeklædninger (indendørs og udendørs) samt andre generelle hygiejnetjenester i Europa-Parlamentets bygninger i Strasbourg, og de var alle omfattet af én kontrakt. Der kunne være tildelt en separat delkontrakt om vinduespudsningen, så flere virksomheder kunne have fået gavn af dette udbud. Vinduespudsning er ofte en aktivitet, der udføres uafhængigt af kontorrengøringen med en anden hyppighed af andre medarbejdere, der har andre kvalifikationer, færdigheder og redskaber.

Figur 6

Udbud med delkontrakter — sammenligning mellem EU-institutionernes og de centrale nationale myndigheders udbudsbekendtgørelser

Bemærk: Når en udbudsbekendtgørelse ikke indeholdt oplysninger om brugen af delkontrakter, antog vi, at kontrakten ikke var opdelt i delkontrakter. I TED-kategorien »Europæisk institution/agentur eller international organisation« er der et meget begrænset antal udbudsbekendtgørelser fra internationale organisationer uden for EU.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Publikationskontoret.

43

Ved at opdele kontrakter i delkontrakter og offentliggøre dem samtidig kan man lette adgangen til udbud, men EU-institutionerne må ikke opdele kontrakter kunstigt for at undgå at skulle anvende en mere konkurrencebaseret procedure. I en periode på under to måneder i 2014 købte Europa-Parlamentet f.eks. kontormøbler fra én leverandør på grundlag af fire forskellige udbud med forhandling, hvor der kun var én tilbudsgiver. De fire udbud havde alle en kontraktværdi under det det tærskelbeløb, der ville kræve en bredere offentliggørelse, idet de lå på mellem 8 021 og 14 110 euro og havde en samlet værdi på 43 345 euro. Alle fire udbud mindede meget om hinanden, idet de hver især vedrørte kontormøbler til direktører og generaldirektører i en bestemt bygning.

Anvendelsen af begrænsede udbud kunne afholde potentielle tilbudsgivere fra at deltage

44

EU’s finansforordning fastsætter, at den ordregivende myndighed kan anvende offentligt udbud eller begrænset udbud til ethvert indkøb. ECB’s udbudsregler giver prioritet til offentligt udbud, da det er anført, at offentligt udbud er standardproceduren.

45

Der er visse fordele forbundet med et begrænset udbud²³, navnlig hvis det af sikkerheds-/fortrolighedsmæssige årsager er nødvendigt at begrænse udbredelsen af udbudsdokumenterne. Inden den seneste ændring af udbudsreglerne var der imidlertid en risiko for, at potentielle tilbudsgivere afholdt sig fra at deltage, fordi opfordringen til at afgive tilbud med de detaljerede specifikationer ikke var tilgængelig i første fase, og det derfor var svært at få et klart billede af den ordregivende myndigheds forventninger. Det er fortsat uklart, om dette vil ændre sig med de ændrede gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen, der træder i kraft i 2016. Gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen fastsætter, at udbudsdokumenterne, herunder de fulde udbudsbetingelser, også skal stilles til rådighed fra start i forbindelse med udbud i to faser såsom begrænsede udbud. Gennemførelsesbestemmelserne indeholder dog en undtagelsesklausul, der tillader afvigelser fra denne regel i begrundede tilfælde, f.eks. på grund af fortrolighedsaspekter eller tekniske forhold.

46

Endvidere tager det almindeligvis længere tid at gennemføre et begrænset udbud end et offentligt udbud, hvilket i sig selv kan afholde potentielle tilbudsgivere fra at deltage. Minimumsfristen for afgivelse af tilbud under et normalt offentligt udbud med elektronisk adgang til udbudsdokumenterne er 47 dage, mens den under et begrænset udbud er 37 plus 35 dage. Hertil kommer, at der mellem de to faser i et begrænset udbud går tid til behandling af ansøgningerne om deltagelse. Yderligere forsinkelser kan forekomme, hvis ansøgninger om deltagelse bliver afvist, og de pågældende aktører gør indsigelse. Endelig er der ingen mulighed for at være fleksibel og vurdere tilbuddene på grundlag af tildelingskriterierne uden først at kontrollere dem på grundlag udelukkelses- eller udvælgelseskriterierne. Dette forlænger også processen sammenlignet med et offentligt udbud.

47

I perioden fra 2010 til 2014 er der for EU-institutionerne som helhed konsekvent blevet tildelt tre gange så mange kontrakter efter offentlige udbud som efter begrænsede udbud. Langt størstedelen af Rådets udbud i denne periode var imidlertid begrænsede udbud. Varigheden af disse udbud var et stort problem. I perioden fra 2011 til 2013 tog de i gennemsnit næsten et år, bl.a. fordi der i gennemsnit gik 170 dage fra offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelsen til modtagelsen af tilbud.

Generelt blev anvendelsen af udbud med forhandling nøje overvåget

48

Reformen af udbudsreglerne i 2014 har udvidet anvendelsesområdet for udbud, der omfatter en forhandling med tilbudsgiverne, navnlig det nye »konkurrenceudbud med forhandling«. Det var for tidligt at vurdere effekten af de nye regler i forbindelse med vores revision.

49

Udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse er tidligere blevet benyttet fire gange så ofte som udbud med forhandling med offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Den hyppigste årsag til at vælge udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse har været, at de pågældende bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser kun kunne leveres af én økonomisk aktør, og der ikke fandtes nogen hensigtsmæssige alternativer eller erstatninger.

Tekstboks 5

Tilfælde, hvor det ville have været hensigtsmæssigt med en bredere offentliggørelse

Europa-Parlamentet gennemførte et udbud med forhandling med henblik på indgåelse af en ejendomskontrakt til en værdi af 133,6 millioner euro vedrørende en bygning i Bruxelles, selv om bygningen ikke fandtes, da kontrakten blev indgået den 27. juni 2012. Som vi forklarede i vores særberetning nr. 2/2007²⁴, er det kun eksisterende bygninger, der er omfattet af den undtagelse fra bestemmelsen om indkaldelse af tilbud fra så bred en kreds som muligt, der er fastsat i artikel 134, stk. 1, i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen. I forbindelse med bygninger, der endnu ikke står færdige eller endnu ikke er opført, skal der anvendes åbne og konkurrencebaserede tildelingsmetoder.

Blot få måneder før iværksættelsen af den fælles tilsynsmekanisme i november 2014 meddelte ECB’s direktion, at man havde behov for organisatorisk bistand til at varetage ECB’s nye opgaver i forbindelse med banktilsyn. Man tog direkte kontakt til fem potentielle tilbudsgivere og opfordrede dem til at afgive tilbud, men undlod at offentliggøre en udbudsbekendtgørelse med henvisning til den undtagelse, der gælder, hvis tvingende grunde som følge af begivenheder, som ECB ikke har kunnet forudse, gør det umuligt at overholde fristerne for udbud. Det kunne dog allerede i 2013 være forudset, at oprettelsen af den fælles tilsynsmekanisme ville medføre en organisatorisk udfordring for ECB, og det blev ikke dokumenteret, at tidsfristerne for et begrænset hasteudbud (ti dage til modtagelse af ansøgninger, ti dage til modtagelse af tilbud) ikke kunne overholdes inden for den disponible tidsramme. Kontrakten havde en værdi på 3,49 millioner euro.

50

Vi konstaterede, at de reviderede institutioner som fastsat i EU’s finansforordning nøje overvågede anvendelsen af udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse. Vi fandt dog to tilfælde i Europa-Parlamentet og ECB, hvor det ville have været hensigtsmæssigt med en bredere offentliggørelse (jf. tekstboks 5).

Forhandlingspligten i udbud med forhandling

51

Vi konstaterede, at de undersøgte udbud med forhandling trods navnet ikke altid involverede forhandlinger. Det gjaldt især udbud vedrørende kontrakter af lav værdi. Generaldirektorater i Kommissionen og Parlamentet gennemførte udbud med forhandling på en sådan måde, at de valgte det bedste tilbud blandt de afgivne, men ikke forsøgte at forbedre tilbuddet ved forhandling.

52

Tilbudsgiverne forventer dog måske at få mulighed for at justere deres indledende tilbud med hensyn til pris eller kvalitet efter den første tilbudsafgivelse. Uden en sådan mulighed mister disse tilbudsgivere en chance for at vinde kontrakten, og institutionen går måske glip af en bedre aftale.

53

Efter ændringen i 2015 fastsætter EU’s finansforordning udtrykkeligt, at den ordregivende myndighed i et udbud med forhandling kan tildele en kontrakt på grundlag af det indledende tilbud uden forhandling, såfremt den i udbudsdokumenterne har angivet, at den forbeholder sig muligheden for at gøre dette. Fra tilbudsgiverens synspunkt fjerner denne nye bestemmelse imidlertid ikke usikkerheden: Måske finder der en forhandling sted, måske ikke.

Rammeaftaler med uforholdsmæssig lang varighed kan skade konkurrencen

54

I forbindelse med rammeaftaler indledes der et længerevarende samarbejde med én eller flere leverandører eller tjenesteydere. Det kan være hensigtsmæssigt at indgå sådanne kontrakter med henblik på gentagne indkøb af varer eller tjenesteydelser, når den ordregivende myndighed ved, hvad den har behov for, men ikke ved, hvornår og hvor meget den har behov for i løbet af en specifik periode. Som regel må rammeaftaler højst vare i fire år²⁵, så de ikke begrænser konkurrencen. Varigheden kan kun i ekstraordinære tilfælde, der er behørigt begrundede, navnlig i rammeaftalens formål, forlænges ud over de fire år. Det bør ikke betragtes som en gyldig begrundelse for forlængelse, at den ordregivende myndighed kan nedbringe sine administrative omkostninger.

55

I modsætning til de andre reviderede enheder gjorde Rådet i perioden fra 2013 til 2015 ofte brug af undtagelsesklausulen for at forlænge varigheden af rammeaftaler vedrørende dets bygninger. I tekstboks 6 angives disse aftaler, der har en løbetid på syv år eller mere.

Tekstboks 6

Aktuelle rammeaftaler indgået af Rådet med en varighed på syv år eller mere

UCA 093/13: Ledelse, vedligeholdelse, reparation og tilpasning af tekniske installationer i Rådets nuværende eller kommende bygninger — maksimal varighed ti år. Samlet værdi: 94 millioner euro.

UCA 14/048: Modernisering og komplet vedligeholdelse af elevatorer i Justus Lipsius-Bygningen, der huser Rådet for Den Europæiske Union — varighed ti år. Samlet værdi: 3,35 millioner euro.

UCA 14/100: Opsætning af skillevægge og færdiggørelsesarbejder i Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Unions bygninger — maksimal varighed syv år. Samlet værdi: 6,66 millioner euro.

UCA 15/010: Udskiftning og vedligeholdelse af kontrol- og styreudstyr til elektriske og elektromekaniske anlæg i Justus Lipsius-Bygningen — varighed 17 år. Der er ikke offentliggjort en bekendtgørelse om indgåelse af en kontrakt.

UCA 15/011: Forbedrings- og vedligeholdelsesarbejder i Rådet for Den Europæiske Unions bygninger — varighed syv år. Samlet værdi: 31,2 millioner euro.

UCA 034/15: Indkøb og vedligeholdelse af mobile sprængstofdetektionsenheder — varighed ti år. Der er ikke offentliggjort en bekendtgørelse om indgåelse af en kontrakt.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Afsnit III — Unødvendige barrierer gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere, der ønsker at finde og udnytte de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver

56

Vi undersøgte, hvor let det var at finde de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver, og om der fandtes værktøjer, der gjorde det muligt for potentielle tilbudsgivere at afgive deres tilbud uden unødvendige omkostninger og sikrede dem en effektiv klagebehandling i tilfælde af proceduremæssige problemer.

57

Bedste praksis ville være at have en kvikskranke, hvor de økonomiske aktører kan finde al relevant information samlet på én onlineplatform og bruge dette websted til at kommunikere med EU-institutionerne. Ideelt set bør der anvendes én elektronisk kanal til al udbudsforvaltning, herunder kommunikation vedrørende gældende regler og forretningsmuligheder, relevante udbudsdokumenter, afgivelse af tilbud og al anden kommunikation mellem institutionerne og de økonomiske aktører. I forbindelse med elektroniske indkøb (se tekstboks 7) findes der værktøjer, der kan opfylde dette mål.

Tekstboks 7

Elektroniske indkøb - begrebsforklaringer

Med elektroniske (offentlige) indkøb (e-indkøb) menes offentlige organisationers brug af elektronisk kommunikation og transaktionsbehandling i forbindelse med indkøb af varer og tjenesteydelser eller udbud af offentlige bygge- og anlægsarbejder.

Alle faserne i udbudsprocessen kan gennemføres eller understøttes ved hjælp af elektroniske midler. For nærværende fokuseres der på:

e-bekendtgørelse: elektronisk offentliggørelse af bekendtgørelser om muligheder for at deltage i offentlige udbud med et hyperlink til en platform for e-udbud

e-udbud (også kaldt e-adgang): platform til offentliggørelse på internettet af dokumenter vedrørende offentlige udbud, f.eks. udbudsbetingelser, og til elektronisk kommunikation mellem tilbudsgiverne og den ordregivende myndighed

elektronisk afgivelse af tilbud: økonomiske aktørers elektroniske afgivelse af tilbud i forbindelse med udbud.

Jf. COM(2012) 179 final »En strategi for offentlige e-indkøb« og COM(2013) 453 final »Ende-til-ende e-indkøb med henblik på en modernisering af den offentlige administration«.

EU-institutionernes udbudsaktiviteter er lidet synlige på internettet

58

For de økonomiske aktører er der tre væsentlige fordele ved, at EU-institutionernes udbudsaktiviteter sikres høj synlighed: Det letter adgangen til information om kontraktmuligheder, gør det lettere at forstå reglerne og den bedste fremgangsmåde ved afgivelse af tilbud, og det skaber tillid til, at udbuddene ved hjælp af gennemsigtighed vil føre til et fair resultat. Alt dette vil tilskynde aktørerne til at deltage.

Den tilgængelige information er ufuldstændig og fordelt på mange forskellige websteder

59

Europa.eu er Den Europæiske Unions officielle websted. I sin egen omtale beskriver EU webstedet som »et godt udgangspunkt, hvis du leder efter oplysninger og tjenester fra EU, men ikke kender vores sites så godt«²⁶. Ud over at oplyse, at EU-institutionerne gennemfører udbud, giver Europa.eu ingen indledende information om EU-institutionernes udbudsaktiviteter og de gældende regler. Den besøgende finder kun links til afsnittene om udbud på de enkelte EU-institutioners websteder (i alt 11 links) og til EU Bookshop, hvor der er gratis adgang til at downloade en pjece fra 2009 med titlen »Europa-Kommissionen som forretningspartner«.

60

Europa-Kommissionens centrale side om offentlige udbud²⁷ er et andet websted, der med stor sandsynlighed vil blive besøgt ved den første kontakt vedrørende EU-institutionernes udbud. Dette websted indeholder en liste over de politikområder, hvor Europa-Kommissionen eventuelt har indkøbsbehov, og links til webstederne for de forskellige generaldirektorater med ansvar for disse politikker. Der gives ikke yderligere information.

61

Webstederne for Europa-Kommissionens generaldirektorater og for de andre EU-institutioner giver flere oplysninger end de centrale websteder. Det er dog meget forskelligt, hvor mange emner der dækkes, hvilket fremgår af tabel 2, som sammenfatter resultaterne af vores analyse af 11 forskellige websteder.

Tabel 2

Analyse af afsnittene om udbud på EU-institutionernes websteder

I alt pr. kategori
Parlamentet
Rådet
ECB
Kommissionen

Forklaring:
J — ja
D — delvis
R — kun efter registrering

GD for Kommunikation
GD for Informationsteknologi
EuropeAid
GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er
JRC
OIB
OIL
GD for Forskning og Innovation
GD for Beskatning og Toldunion

Generelle oplysninger om EU-institutionernes udbud
6

J

J
J
J

J

J

Vejledning til leverandører om tilbudsafgivelse
5

J

J
J

J

J

Oplysninger om retsgrundlaget for EU-institutionernes udbud
8
J
J
J

J
J
J

J
J

Generelle vilkår og betingelser og/eller skabelondokumenter
8

J
J

J
J
J

J

J
J

Yderligere instruktions- eller læringsværktøjer (e-læring, vejledning til internetbrugere)
3

J

J

J

Mulighed for at indsende spørgsmål om udbud
8

J
J

J
J
J

J
J

J

Mulighed for at registrere sig til at modtage meddelelser om nye udbud
8

J

J
J
J
J
J
J
J

Elektronisk adgang til udbudsdokumenter
12
J
R
R
J
J
J
J
J
J
J
J
J

Yderligere søgemuligheder på webstedet
3

J

J

J

Information om aktuelle udbud vedrørende kontrakter af høj værdi
12
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J

Oplysninger om fremtidige eller planlagte udbud vedrørende kontrakter af høj værdi
4

J

J
D

J

Oplysninger om aktuelle udbud vedrørende kontrakter af lav værdi
6
J
J
J

J

J

J

Oplysninger om fremtidige eller planlagte udbud vedrørende kontrakter af lav værdi
4
J

J
J
J

I alt pr. undersøgt websted

5
11
6
3
8
13
8
7
9
4
5
8

Bemærk: Analysen blev udført mellem den 24. juni og den 6. juli 2015.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

62

EuropeAid-webstedet er et eksempel på bedste praksis blandt de analyserede websteder, da det giver adgang til alle nødvendige oplysninger. Webstedet omfatter et brugervenligt, avanceret system til søgning efter udbud med mange søgemuligheder. Derudover er der adgang til vejledning og e-læring. EuropeAids websted adskiller sig også væsentligt fra de andre websteder ved at indeholde detaljerede udbudsvejledninger²⁸. Hos andre enheder bliver sådanne vejledninger behandlet som interne dokumenter, og de bliver derfor ikke offentliggjort på de officielle websteder. Dette gælder f.eks. den vejledning om offentlige udbud i Kommissionen, som er udarbejdet af GD for Budgets centrale finanstjeneste. Den seneste version af denne vejledning er fra november 2015, men det er kun muligt at finde tidligere versioner af den på internettet, og det er kun, fordi den er blevet offentliggjort af et privat advokatfirma og en civilsamfundsorganisation.

Søgefunktionen på TED (Tenders Electronic Daily) gav ikke altid tilfredsstillende resultater

63

TED (Tenders Electronic Daily) er onlineversionen af »Supplementet til Den Europæiske Unions Tidende«, som er forbeholdt EU-udbud. Fra tirsdag til lørdag bliver der hver dag offentliggjort ca. 1 800 udbudsbekendtgørelser på TED²⁹. Størstedelen af disse bekendtgørelser kommer fra ordregivende myndigheder i EU-medlemsstaterne. EU-institutionernes udbudsbekendtgørelser bliver også offentliggjort på TED, når den anslåede kontraktværdi er større end eller lig med de tærskelbeløb, der er fastsat i 2014-udbudsdirektivet, undtagen hvis der er tale om udbud med forhandling uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse som beskrevet i artikel 134 i gennemførelsesbestemmelserne til EU’s finansforordning.

64

I lyset af det store antal udbudsbekendtgørelser er det afgørende for TED’s brugervenlighed, at der er en effektiv, intuitiv søgefunktion. Sortering og søgning i TED-bekendtgørelserne kan foretages efter land, erhvervssektor, leveringssted og en række andre kriterier. TED’s søgefunktion giver mulighed for at kombinere forskellige kriterier med henblik på at søge efter potentielt interessante udbudsbekendtgørelser. Gennem test konstaterede vi flere problemer med søgemuligheder, der gav utilfredsstillende resultater. Der gives eksempler i tekstboks 8.

Tekstboks 8

Eksempler på utilfredsstillende resultater af TED-søgninger i aktuelle udbudsbekendtgørelser

Vi fik 124 hits, da vi lavede en søgning i de aktuelle udbudsbekendtgørelser, der kombinerede erhvervssektoren »Byggeri og fast ejendom« med »Europæisk institution/agentur eller international organisation«. Blandt de viste elementer var der dog en lang række udbudsbekendtgørelser, der tydeligvis ikke havde noget med »Byggeri og fast ejendom« at gøre, f.eks. udbudsbekendtgørelser vedrørende »Oversættelse«, »Undersøgelse til støtte for kvalitetskontrol af EU’s forbrugerlovgivning« og »SMV-instrument for erhvervssektoren og den akademiske verden«.

En anden søgning i de aktuelle udbudsbekendtgørelser, der var begrænset til erhvervssektoren »Minedrift og malm« kombineret med »Europæisk institution/agentur eller international organisation«, resulterede i en række irrelevante hits såsom »Solafskærmningsudstyr« eller »Bygge- og anlægsarbejde i forbindelse med bygninger i tilknytning til jernbanetransport«. Vi testede denne kombination af søgekriterier på forskellige datoer. Flere gange fandt søgefunktionen kun frem til udbudsbekendtgørelser, der intet havde med »Minedrift og malm« at gøre.

Fuldtekstsøgefunktionen gav ikke altid tilfredsstillende resultater. Vi fulgte instrukserne om at bruge anførselstegn og indtastede f.eks. »sikkerhedstjenester« kombineret med »Europæisk institution/agentur eller international organisation« og fik 147 hits, heriblandt irrelevante hits såsom »Støtte til udvikling af bedre landekendskab til offentlig administration og institutionel kapacitetsopbygning« og »Teknisk bistand til projekt om uddannelse af vandambassadører og om bevidstgørelse«.

I december 2015 skete der en forbedring af TED’s søgefunktion med hensyn til bekendtgørelser fra en given EU-institution, men funktionen var stadig ikke helt pålidelig. Satte man f.eks. kryds i feltet ud for Rådet for Den Europæiske Union, fik man en blanding af bekendtgørelser fra Rådet og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten). Nogle af disse bekendtgørelser fra EU-Udenrigstjenesten blev dog ikke vist, når man satte kryds i feltet ud for EU-Udenrigstjenesten. Endvidere var det fortsat besværligt at finde udbudsbekendtgørelser fra et givet EU-agentur.

(Testsøgningerne blev foretaget i januar/februar 2016.)

Værktøjerne til identificering af forretningsmuligheder, herunder »CPV-glossaret« og »Nomenklaturen for Statistiske Regionale Enheder«, var ikke altid anvendt korrekt

65

TED-resultaternes nøjagtighed afhænger af, at de ordregivende myndigheder indlæser dataene korrekt, navnlig for så vidt angår de klassificeringsværktøjer, der anvendes i TED.

66

Det fælles glossar for offentlige kontrakter (CPV) er det vigtigste klassificeringsværktøj. CPV-glossaret har til formål at gøre det lettere for tilbudsgivere at finde relevante udbudsbekendtgørelser opstillet efter erhvervssektor. Der findes ca. 10 000 koder fordelt på fem niveauer. Hver kode består af otte tal og en tekst, der beskriver den type bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, som kontrakten vedrører.

67

En undersøgelse bestilt af Europa-Kommissionen³⁰ viste, at der er brugt ukorrekte koder i forholdsvis mange udbudsbekendtgørelser. Test af en stikprøve på 405 udbudsbekendtgørelser viste, at der var brugt ukorrekte koder i ca. 23 % af dem. I ca. 10 % gav den anførte kode ikke en beskrivelse af de udbudte bygge- og anlægsarbejder/varer/tjenesteydelser, i ca. 8 % var den anførte kode for generel, og i ca. 4 % var koden for specifik. Under vores revision fandt vi udbudsbekendtgørelser fra Kommissionen med ukorrekte koder. Der gives eksempler i tekstboks 9.

Tekstboks 9

Eksempler på ukorrekte CPV-koder anvendt af Kommissionen

I forbindelse med en forskningskontrakt vedrørende »Analyse af statistikker og prognoser for forskellige markeder for motorkøretøjer« havde den ordregivende myndighed anvendt koden for »Offentlig vejtransport« (kode 60112000). Værdien af den tildelte kontrakt: 429 300 euro.

I forbindelse med en forskningskontrakt »vedrørende emissioner samt konkurrenceevne for og økonomisk analyse af bilindustrien« var koden for »Transportudstyr og transporthjælpemidler« (kode 34000000) blevet brugt. Værdien af den tildelte kontrakt: 5 000 000 euro.

I forbindelse med en kontrakt med titlen »Indsamling af centrale kvalitative og kvantitative oplysninger om Europa-Kommissionens beslutninger om fusion« var koden for »Markedsanalyse« (kode 79310000) blevet brugt. Udbuddet førte ikke til en kontrakttildeling.

68

Nomenklaturen for Statistiske Regionale Enheder (NUTS) blev udarbejdet af EU’s statistiske kontor (Eurostat) for at foretage en ensartet opdeling af territoriale enheder med det sigte at producere regionale statistikker for Den Europæiske Union. I udbudsbekendtgørelser kan nomenklaturen bruges til at angive stedet for udførelse af bygge- og anlægsarbejder eller levering af varer og tjenesteydelser. I hovedparten af udbudsbekendtgørelserne fra Kommissionens tjenestegrene var der ikke brugt NUTS-koder. Hvis en ordregivende myndighed ikke angiver kontraktens leveringssted med en NUTS-kode, kan udbuddet blive overset af potentielle tilbudsgivere.

I forbindelse med e-udbud og elektronisk afgivelse af tilbud skaber EU-institutionerne unødvendige barrierer for de økonomiske aktører ved ikke at anvende harmoniserede og hurtige løsninger

TED eTendering-platformen bruges kun på frivillig basis

69

TED eTendering-platformen kan bruges af alle EU’s institutioner og agenturer, og den har potentialet til at blive den centrale indgang til alle deres udbud. Platformen forvaltes af Publikationskontoret, og det er gratis for interesserede økonomiske aktører at registrere sig. Platformen bliver synkroniseret med TED-webstedet³¹ og tilbyder

a)elektronisk adgang til alle udbudsdokumenter, der er offentligt tilgængelige

b)mulighed for at indsende spørgsmål på ethvert af de officielle EU-sprog og se andre spørgsmål og svar

c)meddelelser i realtid, når der offentliggøres opdateringer til udvalgte udbud.

70

Det har siden april 2011 været muligt at bruge TED eTendering-platformen, men det er ikke obligatorisk for Kommissionens generaldirektorater (GD’er) og forvaltningsorganer, selv om GD for Budget opfordrer dem til at bruge den. Det samme gælder for Europa-Parlamentet, der har som mål, at alle dets generaldirektorater skal bruge platformen. Rådet har planer om at begynde at bruge den i 2016. ECB har ingen planer om at bruge den. Bilag I indeholder en liste over alle de enheder, der inden medio april 2016 havde brugt eTendering-platformen. Det begrænsede antal EU-organer og -agenturer på listen bekræfter resultaterne af vores rundspørge, som viser, at ca. to tredjedele af disse organer og agenturer sjældent eller aldrig bruger TED eTendering.

EU-institutionerne kæmper med få indført elektronisk afgivelse af tilbud og mangler en fælles tilgang

71

Artikel 95, stk. 2, i EU’s finansforordning³² fastsætter, at institutionerne og organerne skal indføre og anvende ensartede standarder for elektronisk udveksling af information med tredjemand, som deltager i udbuds- og tilskudsprocedurer. Målet er at skabe et »fælles område for udveksling af elektroniske data« for ansøgere og tilbudsgivere. I henhold til artikel 111, stk. 2, skal Kommissionen sikre, at tilbudsgivere får mulighed for at indgive indholdet af deres tilbud og eventuelle bilag i elektronisk format.

72

I Kommissionen begyndte man at afprøve elektronisk afgivelse af tilbud i november 2014. Den fulde implementering af systemet har endnu ikke fundet sted, men skal efter planen begynde i juli 2016.

73

I Europa-Parlamentet er der kun mulighed for elektronisk afgivelse af tilbud i forbindelse med kontrakter af lav værdi. I forbindelse med kontrakter af høj værdi forhindres elektronisk tilbudsafgivelse af, at Europa-Parlamentets e-mailsystem ikke opfylder alle kravene i EU’s finansforordning (jf. tekstboks 10). GD INLO har siden 2014 opfordret tilbudsgivere til at indlevere dele af deres tilbud elektronisk på en USB-nøgle.

Tekstboks 10

Krav vedrørende elektronisk afgivelse af tilbud

»Systemerne for elektronisk modtagelse af ansøgninger om deltagelse [skal] ved tekniske midler og passende procedurer garantere følgende:

a)den økonomiske aktør kan autentificeres med sikkerhed

b)det nøjagtige tidspunkt og den nøjagtige dato for modtagelse af tilbud og ansøgninger om deltagelse kan fastslås med sikkerhed

c)det kan med rimelighed sikres, at ingen kan få adgang til oplysninger, som er fremsendt i medfør af disse krav, før udløbet af de fastsatte frister

d)kun bemyndigede personer kan fastsætte eller ændre datoerne for åbning af de modtagne oplysninger

e)på de forskellige stadier af udbudsproceduren må kun bemyndigede personer få adgang til alle eller en del af de indsendte oplysninger, der er nødvendige for proceduren

f)det kan i rimelig grad sikres, at ethvert forsøg på overtrædelse af betingelserne i litra a)-e) klart kan spores.«

(Artikel 155, stk. 2, i gennemførelsesbestemmelserne til EU’s finansforordning)

74

Rådet har været pioneren blandt EU-institutionerne med hensyn til elektronisk afgivelse af tilbud, men resultaterne har været blandede. Det har været muligt at afgive tilbud elektronisk siden maj 2009, hvor webstedet »Consilium tendering« blev introduceret. Indkøberne kunne imidlertid frit vælge, om de ville give mulighed for elektronisk tilbudsafgivning. Hvis muligheden var til stede, kunne tilbudsgiverne stadig vælge at afgive deres tilbud i papirform. Ifølge Rådet blev mindre end halvdelen af tilbuddene afgivet elektronisk. »Consilium tendering« er ikke længere i brug, og Rådet er interesseret i at tilslutte sig Kommissionens system for elektronisk afgivelse af tilbud.

75

ECB har planer om i 2016 gradvis at indføre et elektronisk udbudssystem, som skal give tilbudsgiverne mulighed for at afgive tilbud elektronisk via en brugerkonto (med brugernavn og adgangskode). Når tilbudsgiverne afgiver deres tilbud elektronisk, genererer systemet som standard en unik forside til identifikationsbrug, som tilbudsgiverne kan udskrive, underskrive og indsende til ECB i papirformat for at bekræfte, at deres tilbud er gyldigt og juridisk bindende.

Ükonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet, har svært ved at få deres klager og erstatningssager hurtigt behandlet

76

Det er både vigtigt for EU-institutionerne og for de økonomiske aktører, at der findes effektive værktøjer til behandling af sager, hvor økonomiske aktører føler sig uretfærdigt behandlet. Sådanne værktøjer styrker EU-institutionernes troværdighed samt de økonomiske aktørers tillid til, at de vil blive behandlet retfærdigt, og at det dermed er umagen værd at samarbejde med EU-institutionerne.

De bestemmelser i klagedirektiverne, der kunne forbedre klageprocessen, er ikke blevet integreret i udbudsreglerne

77

Klagedirektiverne³³ fastsætter fælles normer med henblik på at sikre, at der findes et hurtigt og effektivt klagesystem i alle EU-lande, når tilbudsgivere finder, at kontrakter er blevet tildelt på uretfærdig vis. Klager kan behandles af eksisterende retlige eller administrative klageinstanser. Alternativt kan der oprettes en uafhængig, specialiseret ikkeretlig klageinstans, hvis afgørelser kan appelleres. Direktiverne giver endvidere mulighed for, at den pågældende økonomiske aktør først skal klage til den ordregivende myndighed, før han kan gå til domstolene.

78

I lighed med alle andre direktiver finder klagedirektiverne ikke direkte anvendelse på EU-institutionerne. Nogle af direktivernes elementer er blevet integreret i EU’s finansforordning og ECB’s udbudsregler, mens andre ikke er. Det skal navnlig bemærkes, at der ikke er oprettet en uafhængig, specialiseret ikkeretlig klageinstans, der kan behandle udbudsproblemer i relation til EU-institutionerne, og hvis afgørelser kan prøves ved en domstol, selv om sådanne instanser generelt har en kortere behandlingstid i forbindelse med begæringer om foreløbige forholdsregler og klager indgivet forud for kontraktindgåelsen³⁴.

79

I overensstemmelse med klagedirektiverne fastsætter EU’s finansforordning en standstill-periode på 15 kalenderdage, inden en kontrakt underskrives. Denne periode forkortes til ti dage, når den ordregivende myndighed anvender elektroniske midler til at informere valgte og afviste tilbudsgivere om, at den vil underskrive en kontrakt³⁵. Hvis afviste eller forbigåede tilbudsgivere eller ansøgere fremsætter anmodninger eller kommentarer i løbet af standstill-perioden, kan den ordregivende myndighed suspendere underskrivelsen af kontrakten med henblik på en supplerende undersøgelser. Denne bestemmelse i finansforordningen er mindre fordelagtig for afviste tilbudsgivere end bestemmelserne i klagedirektiverne, som fastsætter, at indgivelsen af en klage automatisk fører til suspension af muligheden for at indgå kontrakten³⁶.

80

Af de reviderede enheder var det kun ECB, der havde en robust intern ordning til klagebehandling. Denne »klageadgang« er beskrevet i tekstboks 11.

Tekstboks 11

ECB’s klageadgang

I henhold til ECB’s udbudsregler kan afviste ansøgere/tilbudsgivere indsende en klage til ECB’s klageafdeling vedrørende offentlige udbud (PRB). Klageafdelingen er en intern instans, som består af ledende personale støttes af ECB’s juridiske tjeneste. Hvis klageafdelingen finder, at beslutningen om at afvise klagerens ansøgning eller tilbud er i strid med denne afgørelse eller generelle principper i udbudslovgivningen, skal den enten bestemme, at udbudsproceduren eller en del heraf må gentages, eller træffe en ny beslutning. Klageafdelingen underretter skriftligt klageren om sin afgørelse senest en måned efter modtagelsen af klagen.

Der er siden 2007 modtaget 35 klager, hvoraf én stadig var under behandling i december 2015, seks var taget til følge, 20 var blevet afvist, og otte var blevet videregivet til det ansvarlige indkøbsudvalg, men ikke fulgt op af klageren.

Sager for EU-domstolene er langvarige, og der ydes sjældent erstatning for påberåbte tab

81

Retten har blandt andet kompetence til som første instans at træffe afgørelse i sager indbragt af økonomiske aktører vedrørende EU-institutioners handlinger eller undladelser. I den seksårige periode fra 2009 til 2014 færdigbehandlede Retten 3 419 sager, hvoraf 106 omhandlede EU-institutioners offentlige udbud (3,1 %), dvs. gennemsnitlig 17,6 sager om året³⁷. De 106 sager vedrørende offentlige udbud førte i alt til 123 afgørelser: 66 domme og 57 kendelser. Fordelingen på EU-institutionerne og -organerne er vist i tabel 3.

Tabel 3

Rettens domme og kendelser fordelt på EU-institutioner og -organer

| Domme | Kendelser
Europa-Kommissionen | 41 | 40
Europa-Parlamentet | 5 | 4
Rådet | 3 | 3
Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed | 3 |
Den Europæiske Unions Domstol | 2 |
Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet | 2 |
Det Europæiske Lægemiddelagentur | 2 |
Den Europæiske Centralbank | 1 | 2
Den Europæiske Investeringsbank. | 1 |
Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug | 1 |
Det Europæiske Institut for Ligestilling mellem Mænd og Kvinder | 1 |
Frontex | 1 |
Det Europæiske Miljøagentur | 1 |
Fællesforetagendet Fusion for Energy | 1 | 3
Europol | 1 |
Den Europæiske Revisionsret |  | 1
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil |  | 1
Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design) |  | 1
Det Europæiske Kemikalieagentur |  | 1
Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme |  | 1

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

82

I den undersøgte periode fik klagere i 13 sager medhold i annullationssøgsmål, fordi Retten fandt, at den ordregivende myndighed havde truffet en ulovlig afgørelse³⁸. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid ved Retten var ca. 35 måneder i sager vedrørende offentlige udbud (domme).

83

Det vigtigste tab, deltagene kan lide i forbindelse med udbud, er, at de ikke opnår den fortjeneste, de ville have kunnet opnå, hvis de havde fået tildelt kontrakten. I den undersøgte periode (2009-2014) var der ingen klagere, der fik medhold i erstatningssøgsmål. For nylig har Den Europæiske Unions Ret dog i to andre sager³⁹ pålagt den ordregivende myndighed at erstatte den økonomiske aktørs tab som følge af en fortabt mulighed for at få tildelt en kontrakt. Dette kunne tyde på, at Retten nu er mere tilbøjelig til at tilkende erstatning i sådanne sager.

84

I den undersøgte periode var der ingen klagere, der fik medhold i begæringer om foreløbige forholdsregler⁴⁰, og ingen, der fik medhold i de 16 appelsager vedrørende Rettens afgørelser, som økonomiske aktører havde indbragt for Domstolen. I en af de væsentligste afgørelser fra 2015 vedrørende EU-institutionernes udbud⁴¹ afsagde Domstolens vicepræsident imidlertid kendelse om, at selv om den påberåbte skade ikke er uoprettelig, kan de konstaterede ulovligheder være tilstrækkelig åbenlyse og alvorlige til at berettige anordning af foreløbige forholdsregler. Rettens nye og mere fleksible tilgang til betingelserne for anordning af foreløbige forholdsregler blev således positivt modtaget af Domstolens vicepræsident under henvisning til retten til effektiv retsbeskyttelse⁴².

Den Europæiske Ombudsmand fandt i nogle tilfælde mindelige løsninger, men procedurereglerne hindrer en hurtig behandling af udbudssager

85

Den Europæiske Ombudsmand undersøger klager over misforvaltning i EU-institutionerne og -organerne, herunder klager vedrørende offentlige udbud. Ved en søgning på Ombudsmandens websted fandt vi 60 afgørelser vedrørende offentlige udbud truffet i perioden fra den 18. februar 2008⁴³ til den 17. februar 2015⁴⁴. Størstedelen af disse 60 afgørelser (34 sager) vedrørte udbudsaktiviteter uden for EU — ofte i forbindelse med EU-delegationer. Tabel 4 viser en oversigt over analysen af de 60 afgørelser.

Tabel 4

Ombudsmandens afgørelser vedrørende offentlige udbud — resultatoversigt

Kategori | Antal | Forklaring
Afgørelser i alt | 60 | Det samlede antal afgørelser vedrørende offentlige udbud offentliggjort på Ombudsmandens websted under emnet »Tildeling af kontrakter og tilskud«.
Ingen misforvaltning | 30 | Ombudsmanden konstaterede ingen misforvaltning.
Mindelig løsning | 8 | Der er aftalt og gennemført en mindelig løsning eller en afhjælpende foranstaltning. Denne kategori omfatter følgende underkategorier:
Oplysninger fremlagt | 6 | Den mindelige løsning bestod i fremlæggelse af tilfredsstillende oplysninger eller begrundelser.
Omkostninger betalt | 1 | Den mindelige løsning bestod i godtgørelse af dokumenterede omkostninger afholdt af klageren.
Løsning ikke angivet (under forhandling) | 1 | Der blev forhandlet om en mindelig løsning, men resultatet er ukendt.
Misforvaltning | 20 | Ombudsmanden konstaterede misforvaltning i mindst ét af sagens aspekter. Denne kategori omfatter følgende underkategorier:
Mindelig løsning afvist | 5 | Den foreslåede mindelige løsning blev afvist af den pågældende institution i fire af de fem sager.
Mindelig løsning ikke mulig | 13 | Der var ikke længere mulighed for en mindelig løsning.
Mindelig løsning ikke nødvendig | 2 | Det var ikke nødvendigt med en mindelig løsning, da klagen ikke blev undersøgt, enten fordi udbuddet var blevet annulleret, eller fordi klagen ikke havde nogen konsekvenser for udbudsresultatet.
Domstolssag - ikke undersøgt nærmere | 1 | Ombudsmanden undersøgte ikke sagen, eftersom den blev behandlet af Retten.
Sag trukket tilbage af klageren | 1 | Sagen blev trukket tilbage af klageren uden yderligere forklaring.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

86

Den gennemsnitlige varighed af en sag fra åbning til afgørelse lå på 20 måneder, hvilket er mindre end i domstolssager (jf. punkt 82). Men før ombudsmanden kan iværksætte en undersøgelse af en klage, skal »de fornødne administrative henvendelser [være rettet] til de berørte institutioner eller organer«⁴⁵. Det betyder, at den økonomiske aktør først skal sende sin klage til den pågældende institution og afvente svar. Dette forlænger processen og udelukker praktisk talt hurtige indgreb fra Ombudsmandens inden underskrivelsen af en kontrakt.

87

De mindelige løsninger på grundlag af forslag fra Ombudsmanden bestod typisk i, at klageren fik adgang til oplysninger eller fik en tilfredsstillende begrundelse for afvisningen af vedkommendes tilbud. Ombudsmandens undersøgelser har aldrig medført, at en tildelingsafgørelse er blevet annulleret, eller at en EU-institution har genåbnet et udbud. De afhjælpende foranstaltninger har aldrig omfattet en erstatning til klageren for mistede muligheder eller tabt fortjeneste. En enkelt gang fik en klager tilkendt godtgørelse af sine udgifter i forbindelse med deltagelse i et udbud. Ombudsmanden er proaktiv og anfører »yderligere bemærkninger« i sine afgørelser, dvs. anbefalinger, der skal tilskynde EU-institutionerne til fremtidige praksisændringer. Der gives eksempler på »yderligere bemærkninger« i tekstboks 12.

Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender udelukkede andragender mod EU-institutioner

88

En af de europæiske borgeres grundlæggende rettigheder er retten til at indgive andragender⁴⁶. Enhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet. Europa-Parlamentet Udvalg for Andragender angav dog på sin portal for andragender, at andragender vedrørende EU-institutionernes misforvaltning ikke kan antages, og at spørgsmål vedrørende misforvaltning i EU-institutionerne eller -organerne skal rettes til Den Europæiske Ombudsmand. Derved udelukkede udvalget andragender vedrørende påstået misforvaltning i EU-institutionernes offentlige udbud.

Tekstboks 12

Eksempler på Ombudsmandens yderligere bemærkninger

Afhængigt af kontraktbetingelserne kan Publikationskontoret i forbindelse med fremtidige sager, hvor kontrahenter spørger, om deres kontrakt vil blive fornyet eller ej, som minimum anføre den omtrentlige tidsramme for sin afgørelse. (Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om lukning af undersøgelsen af klage 1922/2010/(VIK)ER mod Den Europæiske Unions Publikationskontor (19/12/2013))

I sager som denne, hvor en EU-delegation efter at have annulleret et åbent udbud vælger at gennemføre et udbud med forhandling med nogle af de oprindelige tilbudsgivere, bør delegationen overveje at informere de afviste tilbudsgivere åbent og proaktivt om udviklingen. Dette ville styrke indtrykket af, at EU-delegationernes udbud er lovlige og gennemsigtige. (Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om lukning af undersøgelsen af klage 1325/2011/VL mod Europa-Kommissionen (17/5/2013))

I lyset af den terminologiske forvirring i forbindelse med denne sag og for at undgå eventuelle fremtidige misforståelser anser Ombudsmanden det for hensigtsmæssigt at opfordre Europa-Kommissionen til at gennemgå det materiale, den stiller til rådighed i forbindelse med sine udbud, med henblik på at eliminere manglende præcision og terminologisk inkonsekvens og sikre, at tilbudsgivere informeres klart og utvetydigt om støtteberettigelsesbetingelserne vedrørende deres etablering/stiftelse/registrering/nationalitet. Det ville også være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen i forbindelse med denne gennemgang kunne sikre, at sådanne nøglebegreber i udbudsprocessen defineres tydeligt enten i selve udbudsbekendtgørelsen eller i et dokument, som der tydeligt henvises til, og som er let tilgængeligt. (Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om lukning af undersøgelsen af klage 920/2010/VIK mod Europa-Kommissionen (18/7/2011))

Afsnit IV — Gennemsigtige resultater og gensidig læring sikres ikke systematisk

Oplysningerne om resultaterne af EU-institutionernes udbudsaktiviteter er ikke tilgængelige på en sådan måde, at dechargemyndigheden og den brede offentlighed kan foretage effektiv overvågning

89

En af de mest effektive metoder til at bekæmpe korruption og dårlig forvaltning i forbindelse med offentlige udbud og til at forhindre uberettigede konkurrencemæssige begrænsninger er at øge processernes og procedurernes gennemsigtighed. Gennemsigtighed er ikke blot afgørende for de økonomiske aktører, men også for dechargemyndigheden og den brede offentlighed, som kan bidrage til at forbedre EU-institutionernes præstationer ved at overvåge udbudsaktiviteterne.

En effektiv overvågning forudsætter, at der foreligger harmoniserede oplysninger ét sted på internettet

90

Hvis interessenterne skal kunne foretage effektiv overvågning, skal følgende minimumsoplysninger foreligge ét sted på internettet og løbende opdateres, hver gang en kontrakt på over 15 000 euro er underskrevet af en EU-institution:

a)kontraktemnet

b)kontrakttypen

c)kontraktværdien

d)kontraktvarigheden

e)udbudstypen (med en begrundelse, hvis der er tale om udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse)

f)tildelingskriterierne og deres vægtning

g)antallet af modtagne tilbud og antallet af tilbud, der blev taget i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse (fordelt på medlemsstater/tredjelande og med oplysninger om antallet af tilbud fra SMV’er)

h)navn og adresse på den valgte tilbudsgiver samt oplysninger om, hvorvidt den valgte tilbudsgiver er en SMV

i)den andel af kontrakten, der sandsynligvis vil blive givet i underentreprise.

91

Dette register med oplysninger om EU-kontrakter bør endvidere indeholde relevante links til andre dokumenter (f.eks. udbudsdokumenter, TED-bekendtgørelser og kopier af de underskrevne kontrakter).

Oplysningerne foreligger spredt

92

For nærværende findes der ingen værktøjer, der kan give et samlet overblik over resultaterne af EU-institutionernes udbudsaktiviteter. Oplysningerne foreligger spredt, og for det meste er de ikke harmoniserede. Det er ikke alle afsluttede udbud, der kan findes i TED, da det ikke altid er obligatorisk at offentliggøre bekendtgørelser om indgåede kontrakter. Endvidere er det svært at søge efter de udbud, der findes i TED, fordi søgeresultaterne ikke er altid er tilfredsstillende (jf. punkt 63-64). TED eTendering-platformen bruges ikke af alle EU-institutionerne, og nogle institutioner lukker muligheden for at downloade udbudsdokumenter fra platformen, når fristen for at afgive tilbud er udløbet.

93

Europa-Parlamentet offentliggør på sit websted en samlet årsliste over alle de kontrahenter, det har tildelt kontrakter på over 15 000 euro. Listen angiver kontrahenternes navn og adresse, kontrakttypen og -emnet, kontraktens varighed og værdi, udbudstypen og det ansvarlige generaldirektorat. Denne liste er del af årsberetningen om kontrakter tildelt af Europa-Parlamentet. Denne beretning er både mere omfattende og detaljeret end de konsoliderede oplysninger, der offentliggøres af de andre reviderede institutioner, og går længere end EU-finansforordningens gennemsigtighedskrav.

94

Europa-Kommissionens udbudsaktiviteter foregår decentralt. Der rapporteres derfor om dem i de enkelte generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter, men det gøres på en standardiseret måde. Det er dog ikke alle oplysninger fra de enkelte årlige aktivitetsrapporter, der centralt i Kommissionen bliver konsolideret til en fælles rapport. Der indgår en analytisk rapport om udbud med forhandling i Kommissionens sammenfatning af sine resultater på forvaltningsområdet. Kommissionens finansielle gennemsigtighedssystem skal give oplysninger om modtagere af EU-midler. Det giver dog ingen oplysninger om de udbudstyper, der har ført til kontrakttildeling.

95

På sit websted offentliggør ECB årlige lister over kontrakter på over 50 000 euro, der er blevet tildelt uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse. På listerne angives navnene på de kontrahenter, der har fået tildelt kontrakter, kontraktemnerne og de anslåede kontraktværdier, og det oplyses, om kontraktvarigheden er på over 12 måneder. Tidligere udbudsbekendtgørelser og bekendtgørelser om indgåede kontrakter fra TED samt tidligere fakultative udbudsbekendtgørelser er samlet centralt i arkivsektionen.

96

Rådets sikrede websted for udbud vedrørende kontrakter på over 60 000 euro havde en søgefunktion, der ikke kun omfattede igangværende udbud, men også afsluttede udbud og annullerede udbud. Da vi testede søgefunktionen, kunne vi dog ikke få vist alle afsluttede udbud. De årlige lister over kontrakter, for hvilke der ikke blev offentliggjort en specifik bekendtgørelse om tildeling, var blevet offentliggjort via TED. Der var dog ikke noget link til disse lister på Rådets websted.

97

EU’s portal for åbne data, som forvaltes af Publikationskontoret, indeholder datasæt vedrørende offentlige udbud. De mest omfattende datasæt er direkte baseret på TED. De problemer, der er beskrevet i punkt 63 og 64, gælder også disse datasæt, dvs. de giver ikke altid tilfredsstillende resultater, og dataene er somme tider ufuldstændige.

Læring af bedste praksis sikres ikke fuldt ud

98

Eftersom EU-institutionernes offentlige udbud hovedsagelig foregår decentralt, kan samarbejde mellem de forskellige organisationer sikre forbedringer gennem gensidig læring og inspiration. Vi konstaterede, at der i betydeligt omfang foregik samarbejde og erfaringsudveksling mellem institutionerne og mellem de forskellige indkøbsenheder i de større institutioner. Der gennemføres interinstitutionelle udbud. Og der findes en række diskussionsfora og muligheder for at stille spørgsmål.

99

Peerevalueringer muliggør en struktureret udveksling af bedste praksis mellem de deltagende organisationer. Dette værktøj er dog endnu ikke blevet anvendt i forbindelse med EU-udbud. Et godt eksempel på forbedringer som følge af peerevalueringer kan ses i det europæiske statistiske system⁴⁷. JRC foretager jævnligt efterfølgende kontroller af sine udbud i forbindelse med sine betalingskontroller. Disse efterfølgende kontroller er i nogen grad opbygget på samme måde som peerevalueringer⁴⁸.

9Jf. f.eks. årsberetningen om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 2014 med institutionernes svar (EUT C 373 af 10.11.2015), punkt 1.29.

10De hyppigste fejl i forbindelse med direkte forvaltning vedrørte tilskud, der var finansieret over EU-budgettet.

11Jf. vores særberetning nr. 10/2015 »Bestræbelserne på at afhjælpe problemerne med offentlige indkøb i relation til EU’s samhørighedsudgifter bør intensiveres«, navnlig punkt 19-24 og tabel 1, der indeholder en typologi over fejl. De bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser, som samhørighedsudgifterne bruges på i medlemsstaterne, omfatter blandt andet anlæggelse af veje og opførelse af spildevandsrensningsanlæg. Sådanne projekter findes almindeligvis ikke i EU-institutionernes udbudsportefølje (http://eca.europa.eu).

12Jf. punkt 9.

13Dette gjaldt især udbud med forhandling, hvor kontrakten kun kunne tildeles en bestemt økonomisk aktør af tekniske eller kunstneriske årsager eller af hensyn til beskyttelsen af eksklusive rettigheder.

14Jf. udtalelsens punkt 8 (EUT C 52 af 13.2.2015, s. 1).

15Ifølge EU-finansforordningens artikel 96 om god forvaltning skal institutionen blandt andet opfordre ansøgeren eller tilbudsgiveren til at fremskaffe de manglende oplysninger eller præcisere bilagene, hvis vedkommende har begået en indlysende materiel fejl.

16Jf. punkt 2 i 2014-udbudsdirektivet.

17GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er understreger i sin kommunikation med potentielle tilbudsgivere, at SMV’er i særlig grad tilskyndes til at deltage. SMV’er opfordres til at afgive tilbud alene, i et konsortium eller som underkontrahenter.

18Jf. artikel 40 i 2014-udbudsdirektivet.

19ECB’s udbudsregler omtaler ikke indledende markedsundersøgelser.

20Jf. KOM(2007) 501 endelig af 5. september 2007 om politikken for husning af Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles og Luxembourg, navnlig afsnittet »Større konkurrence på markedet: en revideret metode for køb og leje af bygninger«.

21Ifølge ECB-reglerne skal udbud gennemføres på engelsk, medmindre der i forbindelse med udbuddet eller kontraktemnet er særlige omstændigheder, der nødvendiggør brugen af andre sprog.

22Jf. undersøgelsen »SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU« fra februar 2014, udarbejdet for Kommissionen af eksterne konsulenter.

23I modsætning til et offentligt udbud afvikles et begrænset udbud i to faser. I den første fase kan alle interesserede økonomiske aktører søge om at deltage, men kun de aktører, der opfylder udvælgelseskriterierne, kan afgive tilbud.

24EUT C 148 af 2.7.2007, s. 1, jf. punkt 21.

25Kontraktforholdet med de enkelte økonomiske aktører kan vare længere end fire år, da varigheden af de individuelle kontrakter baseret på rammeaftalen ikke nødvendigvis skal være den samme som rammeaftalens.

26http://europa.eu/abouteuropa/index_da.htm

27http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_da.htm

28»Procurement And Grants for European Union external actions — A Practical Guide«.

29http://ted.europa.eu

30»Review of the functioning of the CPV Codes/System«, december 2012, GD for det Indre Marked og Tjenesteydelser.

31TED eTendering-platformen giver endvidere adgang til udbud vedrørende kontrakter af lav værdi, hvis den ordregivende myndighed beslutter sig for at offentliggøre dem.

32Dette har været gældende siden oktober 2012.

33To direktiver omhandler klagemuligheder i forbindelse med offentlige udbud: Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT L 395 af 30.12.1989, s. 33), som vedrører den offentlige sektor, og Rådets direktiv 92/13/EØF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 76 af 23.3.1992, s. 14), der vedrører forsyningssektoren. Begge direktiver blev ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EU af 11. december 2007 om ændring af Rådets direktiv 89/665/EØF og 92/13/EØF for så vidt angår forbedring af effektiviteten af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter (EUT L 335 af 20.12.2007, s. 31).

34Jf. Kommissionens endelige undersøgelsesrapport »Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts«, april 2015, s. 137.

35Der er ingen standstill-periode i forbindelse med specifikke kontrakter baseret på rammeaftaler og særlige tilfælde af udbud med forhandling i henhold til artikel 134, stk. 1, i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen (med undtagelse af artikel 134, stk. 1, litra b) (én mulig aktør)). Der er heller ingen standstill-periode, hvis der kun er afgivet ét tilbud.

36Suspensionen ophører først ved udløbet af en frist på mindst ti kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor den ordregivende myndighed har sendt et svar.

37Når man sammenholder antallet af sager vedrørende offentlige udbud med antallet af offentliggjorte tildelingsafgørelser fra EU-institutionerne og -organerne i Tenders Electronic Daily (TED), kan det konkluderes, at under 1 % af EU-institutionernes og -organernes udbud fører til sager ved Retten. Dette er lavere end i medlemsstaterne, hvor der indgives klager i forbindelse med mellem 2 og 12,3 % af det samlede antal udbud, jf. »Annual Public Procurement Implementation Review 2013« (Kommissionens arbejdsdokument SWD(2014) 262 final af 1. august 2014, s. 26).

38Det er fast retspraksis, at EU-institutionerne råder over et vidt skøn i relation til de faktorer, der skal tages i betragtning med henblik på tildeling af en kontrakt. Rettens kontrol skal begrænse sig til en efterprøvelse af, at procedure- og begrundelsesreglerne er overholdt, at de faktiske omstændigheder er fastlagt korrekt, og at der ikke er tale om et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning. I ti af de 13 sager var årsagen til annullationen af afgørelsen den ordregivende myndigheds tilsidesættelse af begrundelsespligten.

39Sag T-299/11 af 7. oktober 2015 (European Dynamics mod OHIM) (dom appelleret i den verserende sag C-677/15 P) og sag T-199/14 af 29. oktober 2015 (Vanbreda Risk & Benefits mod Europa-Kommissionen).

40Undtagen i én kendelse, som efterfølgende blev annulleret efter appel. I to sager annullerede den ordregivende myndighed udbuddet inden Rettens afgørelse.

41C-35/15 P(R), Europa-Kommissionen mod Vanbreda Risk & Benefits.

42I den konkrete sag afviste vicepræsidenten imidlertid begæringen om foreløbige forholdsregler, fordi Kommission havde overholdt standstillperioden før kontraktunderskrivelsen, og fordi den pågældende kontrakt blev indgået, længe før begæringen om foreløbige forholdsregler blev fremsat.

43Den første afgørelse vedrørende offentlige udbud under emnet »Tildeling af kontrakter og tilskud«.

44I denne syvårige periode modtog Ombudsmanden 86 antagelige klager vedrørende udbud. 60 sager førte til de afgørelser, der findes i internetdatabasen, 22 sager fandt Ombudsmanden ikke belæg for at undersøge, og fire sager blev trukket tilbage af klagerne.

45Jf. artikel 2, stk. 4, i Europa-Parlamentets afgørelse af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (EFT L 113 af 4.5.1994, s. 15).

46Jf. artikel 44 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

47Jf. vores særberetning nr. 12/2012 »Har Kommissionen og Eurostat forbedret metoden til udarbejdelse af pålidelige og troværdige europæiske statistikker?« (http://eca.europa.eu).

48I 2014 blev der foretaget efterfølgende kontroller af 55 udbud. Kontrollerne vedrørte overholdelsen af regler og krav. De blev foretaget af ni grupper med tre medarbejdere, som dækkede alle JRC’s arbejdssteder. Kontrollørerne kom fra forskellige enheder og arbejdssteder. For hvert hold var der udpeget en leder. Alle holdene brugte de samme detaljerede tjeklister og fulgte et standardiseret rapporteringsformat.

Konklusioner og anbefalinger

100

Offentlige udbud i EU er omfattet af regler, som har til formål at fjerne forhindringer og åbne markeder på en ikkediskriminerende og gennemsigtig måde for at fremme konkurrencen. Målet med offentlige udbud er at øge de offentlige organers udvalg af potentielle kontrahenter, hvilket sikrer mere valuta for pengene, og samtidig skabe markedsmuligheder for virksomhederne.

101

Revisionsretten konkluderer, at EU-institutionerne kan gøre mere for at lette adgangen til deres offentlige udbud.

102

EU-institutionerne har robuste systemer og kompetente medarbejdere til at holde risikoen for fejl og uregelmæssigheder under kontrol Under arbejdet med henblik på vores årlige revisionserklæring finder vi ved undersøgelsen af de transaktioner, der forvaltes direkte af EU-institutionerne, kun få alvorlige fejl vedrørende offentlige udbud. Der sendes også kun få sager til OLAF, hvilket vidner om, at forekomsten af alvorlige uregelmæssigheder og svig er begrænset på dette område (jf. punkt 15-22).

103

EU-institutionerne har brug for oplysninger om de økonomiske aktørers deltagelse i deres udbud, så de kan overvåge og dokumentere udbudsaktiviteternes tilgængelighed. De fleste EU-institutioner måler ikke systematisk deltagelsen i deres udbud. Af de enheder, vi reviderede, er det kun Kommissionens Fælles Forskningscenter, der udarbejder omfattende statistikker om dette. De andre overholder minimumskravet om at anføre antallet af modtagne tilbud i de bekendtgørelser om indgåelse af kontrakter, der offentligøres på TED (jf. punkt 23-25).

Anbefaling 1

Med henblik på at lette overvågningen af deres udbudsaktiviteters tilgængelighed bør alle EU-institutionerne for hvert enkelt udbud og hver enkelt udbudstype indsamle og analysere data, ikke kun om antallet af oprindeligt modtagne tilbud eller ansøgninger om at deltage, men også om antallet af tilbud, der blev taget i betragtning i forbindelse med den endelige tildelingsafgørelse.

Måldato for gennemførelsen: 2017.

104

Ved ændringen af deres udbudsregler i 2015 undlod EU-institutionerne at forenkle regler og præcisere gråzoner i videst muligt omfang for at lette adgangen til udbud (jf. punkt 26-35):

a)EU’s finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne hertil er ikke blevet samlet i ét dokument, og denne lovgivning er stadig unødigt kompleks.

b)Afvigelserne fra det nye udbudsdirektiv er ikke altid tydeligt angivet eller forklaret.

c)Små og mellemstore virksomheder tilskyndes ikke udtrykkeligt til at deltage.

d)Det er ikke præciseret, hvordan man skal undersøge markedet, før der indgås ejendomskontrakter.

e)Det er kun ECB, der i sine udbudsregler har fastlagt e sprogordning.

Anbefaling 2

Med henblik på den kommende ændring af EU’s finansforordning i 2016 bør Kommissionen foreslå ét regelsæt for offentlige udbud. Dette regelsæt bør udtrykkeligt tilskynde små og mellemstore virksomheder til at deltage. Det bør endvidere omfatte regler om markedsprospektering forud for indgåelse af ejendomskontrakter og om sprogordninger i forbindelse med udbud. Afvigelser fra 2014-udbudsdirektivet bør begrundes.

Måldato for gennemførelsen: 2017, som led i ændringen af EU’s finansforordning.

105

Ikke alle proceduremæssige valg fremmede konkurrence på det bredest mulige grundlag. Størsteparten af EU-institutionerne havde ikke en politik for gennemførelse af indledende markedsundersøgelser før den formelle udbudsproces. Sådanne undersøgelser er vigtige med henblik på at informere potentielle tilbudsgivere og optimere de krav, der skal anføres i udbudsdokumenterne. EU-institutionerne må ikke opdele kontrakter kunstigt for at undgå at skulle anvende en mere konkurrencebaseret procedure. Ved at opdele kontrakter i delkontrakter og offentliggøre dem samtidig kan man imidlertid lette adgangen til udbud, navnlig for SMV’er. EU-institutionerne har ikke i tilstrækkelig grad gjort brug af denne praksis (jf. punkt 37-55).

Anbefaling 3

EU-institutionerne bør proaktivt gøre brug af indledende markedsundersøgelser, når det er relevant, med henblik på at udforme deres udbud og informere økonomiske aktører om deres udbudsplaner og -krav.

Måldato for gennemførelsen: Straks.

Anbefaling 4

EU-institutionerne bør så vidt muligt opdele kontrakter i delkontrakter med henblik på at øge deltagelsen i deres udbud.

Måldato for gennemførelsen: Straks.

106

Unødvendige barrierer gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere, der ønsker at finde og udnytte de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver. Mulighederne for at deltage i EU-institutionernes udbud er lidet synlige på internettet. Den tilgængelige information er ufuldstændig og fordelt på mange forskellige websteder. Søgefunktionen på TED (Tenders Electronic Daily) gav ikke altid tilfredsstillende resultater. Der er endnu ikke foretaget en omfattende og harmoniseret implementering af værktøjer, der muliggør elektronisk afgivelse af tilbud (jf. punkt 56-75).

Anbefaling 5

EU-institutionerne bør oprette en fælles elektronisk kvikskranke for deres udbudsaktiviteter, så de økonomiske aktører kan finde al relevant information samlet på én onlineplatform og bruge dette websted til at kommunikere med EU-institutionerne. Denne kvikskranke bør anvendes til al udbudsforvaltning - herunder kommunikation vedrørende gældende regler og forretningsmuligheder, relevante udbudsdokumenter, afgivelse af tilbud og al anden kommunikation mellem institutionerne og de økonomiske aktører.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

107

Økonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet, har svært ved at få deres klager og erstatningssager hurtigt behandlet. Kun ECB har en robust intern klageprocedure (jf. punkt 76-88).

Anbefaling 6

Kommissionen bør foreslå ændringer til EU’s finansforordning med henblik på at sikre en hurtig behandling af klager fra økonomiske aktører, der føler sig uretfærdigt behandlet. Denne behandling bør finde sted, før de økonomiske operatører kan gå til Ombudsmanden eller EU-domstolene.

Måldato for gennemførelsen: 2017, som led i ændringen af EU’s finansforordning.

108

Oplysningerne om resultaterne af EU-institutionernes udbudsaktiviteter er ikke tilgængelige på en sådan måde, at dechargemyndigheden og den brede offentlighed kan foretage effektiv overvågning med henblik på at øge gennemsigtigheden og styrke tilliden. Oplysningerne foreligger spredt, og for det meste er de ikke harmoniserede (jf. punkt 89-97). OLAF’s rapportering om sine undersøgelser giver ikke mulighed for at vurdere tendenser over tid (jf. punkt 16-17).

Anbefaling 7

For at muliggøre en effektiv efterfølgende overvågning af deres udbudsaktiviteter bør EU-institutionerne oprette et fælles offentligt register med oplysninger om deres offentlige kontrakter, der eventuelt kan udvikles som en del af TED eTendering.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

Anbefaling 8

OLAF bør forbedre sit sagsstyringssystem med henblik på at udarbejde rapporter og statistikker om de forskellige typer påstande, der undersøges, og om resultaterne af disse undersøgelser.

Måldato for gennemførelsen: 2017.

109

Eftersom EU-institutionernes udbudsaktiviteter hovedsageligt foregår decentralt, kan samarbejde sikre forbedringer gennem gensidig læring og inspiration. Vi konstaterede, at der i betydeligt omfang foregik samarbejde og erfaringsudveksling mellem institutionerne og mellem de forskellige indkøbsenheder i de større institutioner. Der blev dog ikke gjort brug af peerevalueringer, som er det mest avancerede værktøj til struktureret udveksling af bedste praksis (jf. punkt 98 og 99).

Anbefaling 9

EU-institutionerne bør gøre brug af peerevalueringer med henblik på gensidig læring og udveksling af bedste praksis vedrørende offentlige udbud.

Måldato for gennemførelsen: Den første peerevaluering bør påbegyndes i 2018.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 24. maj 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Brugere af TED eTendering (april 2016)

Europa-Parlamentet, GD for Kommunikation

Europa-Parlamentet, GD for Infrastruktur og Logistik

Europa-Parlamentet, GD for Innovation og Teknologisk Støtte

Rådet for Den Europæiske Union

Europa-Kommissionen, GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

Europa-Kommissionen, GD for Budget

Europa-Kommissionen, GD for Kommunikation

Europa-Kommissionen, GD for Kommunikationsnet, Indhold og Teknologi

Europa-Kommissionen, GD for Miljø + GD for Klima

Europa-Kommissionen, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

Europa-Kommissionen, GD for Energi

Europa-Kommissionen, GD for Finansiel Stabilitet, Finansielle Tjenesteydelser og Kapitalmarkedsunionen

Europa-Kommissionen, GD for Sundhed og Fødevaresikkerhed

Europa-Kommissionen, GD for Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed

Europa-Kommissionen, GD for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse

Europa-Kommissionen, GD for Informationsteknologi

Europa-Kommissionen, GD for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV’er

Europa-Kommissionen, GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling

Europa-Kommissionen, GD for Retlige Anliggender og Forbrugere

Europa-Kommissionen, GD for Mobilitet og Transport

Europa-Kommissionen, GD for Regionalpolitik og Bypolitik

Europa-Kommissionen, GD for Forskning og Innovation

Europa-Kommissionen, GD for Handel

Det Fælles Forskningscenter

Kontoret for Infrastruktur og Logistik i Bruxelles

Kontoret for Infrastruktur og Logistik i Luxembourg

Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME)

Den Europæiske Revisionsret

Den Europæiske Investeringsbank

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)

Eurostat

Den Europæiske Unions Publikationskontor

Eurojust

Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre Grænser (Frontex)

Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC)

Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)

Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA)

Det Europæiske Miljøagentur (EEA)

EU-Fiskerikontrolagenturet (EFCA)

Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA)

Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA)

Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA)

Den Europæiske Politienhed (Europol)

Det Europæiske Jernbaneagentur (ERA)

Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA)

Den Europæiske Unions Agentur for Net- og Informationssikkerhed (ENISA)

Fællesforetagendet Fusion for Energy (F4E)

Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design) (OHIM)

Bilag II

Resumé af rundspørgeresultaterne

Kontekst

I forbindelse med forvaltningsrevisionen vedrørende EU-institutionernes offentlige udbud blev det anset for hensigtsmæssigt at inddrage mindre EU-organers udtalelser om og holdninger til udbudsprocesserne for at få et bredere billede. Spørgeskemaet blev sendt til 47 sådanne organer, og svarprocenten var 85 %.

I. Udbudspolitikker

01

Udbudspolitikker er relevante, fordi de viser den tankegang, der ligger bag EU-institutionernes udbudspraksis. De er særlig relevante i den udstrækning, de sikrer bedre adgang til udbudsprocesserne og opbygger tillid ved at skabe øget ansvarlighed i de ordregivende institutioner og styrker tiltroen til institutionerne hos dem, der er interesserede i at afgive tilbud.

02

De tre højeste prioriteter angivet af agenturerne, fællesforetagenderne og de andre EU-organer var (med den højeste prioritet først): opnåelse af et godt forhold mellem pris og kvalitet, sikring af upartiskhed og forenkling af forvaltningen.

03

Størstedelen (57 %) af respondenterne svarede, at de havde en udbudspolitik. De resterende respondenter (43 %) havde slet ingen udbudspolitik.

04

Med hensyn til offentlig adgang svarede 56 % af respondenterne, at de offentliggjorde deres politikker.

II. Strømlining af offentlige udbud

01

Offentlige udbud kan gøres lettere og mindre byrdefulde på flere måder, blandt andet ved at man giver vejledning om udbudsmetoder, bruger værktøjer til e-indkøb, overvåger deltagelsen eller gennemfører markedsundersøgelser.

02

Størstedelen af respondenterne (60 %) svarede ja til, at de gav deres indkøbere dokumenter med vejledning om valg af udbudsmetoder.

03

Europa-Kommissionen anser e-indkøb for at være et nøgleelement til at gøre indkøb lettere. Dette omfatter blandt andet elektronisk afgivelse af tilbud, e-udbud og elektronisk kontraktindgåelse. Det var dog kun 35 % af respondenterne, der brugte sådanne værktøjer.

III. Markedsundersøgelser

01

Det er vigtigt at gennemføre indledende markedsundersøgelser, så man kender markedet og kan udforme en velfungerende udbudsproces. Næsten halvdelen af de adspurgte agenturer angav dog, at de ikke eller kun sjældent gennemførte markedsundersøgelser. Anvendelsen af markedsundersøgelseskabeloner er også relevant i denne forbindelse, men kun tre respondenter gjorde brug af sådanne skabeloner.

02

Overvågning af deltagelsen og udfærdigelse af lister over leverandører kan også bidrage til at gøre fasen før udbuddet mindre byrdefuld. 15 % af respondenterne angav, at de førte lister over leverandører, og over 75 % oplyste, at de overvågede den gennemsnitlige deltagelse.

IV. Deltagelse

01

Udbudsdeltagelsen var som udgangspunkt ikke et særlig stort problem for respondenterne, men de forsøgte ikke desto mindre at forbedre den. De identificerede følgende problemer med hensyn til deltagelse: den lave konkurrence, den komplekse lovgivning og det forhold, at de lokale markeder ofte er for små.

02

For at imødegå disse forholds negative indvirkning på deltagelsen giver respondenterne deres medarbejdere vejledning i etik, forsøger at gøre forvaltningsprocesserne mindre komplekse og standardiserer deres krav.

V. Gennemsigtighed

01

Gennemsigtighed er nøglen til at sikre upartiskhed - hvilket er en af prioriteterne i forbindelse med udbud.

02

Offentliggørelse af oplysninger om datterselskaber og moderselskaber kunne gøre processen mere gennemsigtig, og 94 % af respondenterne angav, at dette burde være obligatorisk.

03

Næsten halvdelen af respondenterne (47 %) offentliggør stadig ikke deres udbudspolitikker.

Europa-Parlamentets svar

38

Først med ændringerne af finansforordningen (FF) og gennemførelsesbestemmelserne blev der indført et retsgrundlag, der præciserer bestemmelserne vedrørende en indledende markedsundersøgelse, og som trådte i kraft den 1. januar 2016. Da inddragelse af potentielt interesserede økonomiske aktører i udarbejdelsen af udbudsmaterialet rejste en række spørgsmål med hensyn til ligebehandling, ikkeforskelsbehandling og gennemsigtighed, var Parlamentet yderst tilbageholdende med at anvende denne mulighed, også for så vidt angår finansforordningens artikel 107.

39

Parlamentet er i færd med at tilpasse sit Vademecum om offentlige udbud og har tilpasset uddannelserne med fokus på anvendelse af indledende markedsundersøgelser, idet der dog oplyses om de dertil knyttede risici og foranstaltninger til at undgå disse risici.

42

Valget af et enkelt kontrakt letter tilrettelæggelsen af tjenesteydelserne i perioden før og under Parlamentets mødeperioder, der er særlig intens, fordi hovedparten af tjenesteydelserne er koncentreret på 4 dage pr. måned. Dette har igen gjort det muligt at indføre en produktivitetsplan på 1 % pr. år, hvilket betyder, at priserne vil blive reduceret med 1 % årligt fra det andet år. Under henvisning til de mange indkomne bud (6) medførte brugen af en enkelt kontrakt ikke nogen reduktion af konkurrencen.

Parlamentet noterer sig fremhævelsen af de reviderede regler om brug af delkontrakter og vil tage hensyn dertil den i reviderede retningslinjer, men, som punkt 43 i bemærkningerne også viser, afhænger en beslutning om deling altid af omstændighederne i den pågældende sag under hensyntagen til ydelsens art, idet der skal være en rimelig balance mellem tilgængeligheden for SMV’er på den ene side og omkostningseffektivitet på den anden side.

43

Disse indkøb til forholdsvis små beløb blev foretaget under særlige omstændigheder, da en række tjenestegrene var flyttet ind i en ny bygning, hvor der stadig var igangværende byggearbejde, og der var tale om enkeltstående indkøb til opfyldelse af specifikke behov. Desuden blev tærsklen på 60 000 EUR overholdt. Institutionens fremtidige behov på dette område vil være omfattet af en rammekontrakt, der vil blive tildelt gennem en udbudsprocedure, som endnu ikke er afsluttet.

50

Som det blev påpeget i punkt 34 i bemærkningerne, blev prospekteringen for bl.a. denne bygning offentliggjort i EUT. Fra et juridisk synspunkt er den kontraktform, hvorigennem dette nøglefærdige projekt blev udbudt, i overensstemmelse med de gældende bestemmelser (artikel 121 i gennemførelsesbestemmelserne og de tidligere gennemførelsesbestemmelser, der var gældende dengang).

Det bemærkes, at prospekteringen inden for de af institutionen fastsatte parametre og i betragtning af de særlige forhold, der kendetegner markedet, var så bred som muligt og fandt sted inden for de retlige rammer, og at den sigtede på at øge deltagelsen, hvilket er en vigtig parameter i revisionens omfang (punkt 8, litra b), i bemærkningerne).

51

Parlamentets tjenestegrene har udstedt retningslinjer om forhandlinger. Imidlertid er Parlamentet, når det fører forhandlinger, også forpligtet til at tage hensyn til proportionalitetsprincippet og respektere balancen mellem de anvendte ressourcer og kontraktens værdi. Det kan være tid- og ressourcekrævende at føre forhandlinger, særlig når der er tale om kontrakter af lav eller meget lav værdi.

73

Parlamentet har allerede udarbejdet interne henstillinger, og generaldirektoraterne har fastlagt interne politikker, for brug af elektroniske midler til kommunikation med tilbudsgiverne om alle kontrakter, der er under grænsen i direktivet. Anvendelsen af TED-e-udbud stiger gradvist, og brugen af en samlet platform for e-udbud er i en indledende fase.

Indtil dette problem er løst, er anvendelse af EP ‘s interne mailsystem generelt ikke i overensstemmelse med reglerne i gennemførelsesbestemmelserne.

88

EU-institutionernes offentlige udbud henhører under Den Europæiske Unions virksomhedsområde, og andragender på dette område opfylder betingelserne for behandling i henhold til forskrifterne.

Alle andragender vurderes imidlertid efter deres eget individuelle indhold. Afhængigt af andragendets indhold kan Udvalget for Andragender henstille til andrageren at indgive en klage til Den Europæiske Ombudsmand. I sådanne tilfælde fastslås det normalt, at andragendet opfylder betingelserne for behandling, men at andrageren selv må indgive en klage til Ombudsmanden; Ombudsmanden udfører ikke undersøgelser for Udvalget for Andragender.

Oplysningerne i dette afsnit skal ikke være afskrækkende, men oplyse borgeren om opfølgning og passende tilgængelige retsmidler i enkeltsager i mangel af en revisionsmekanisme, som ville kræve et retsgrundlag.

Anbefaling 1

Parlamentet tager denne anbefaling til efterretning. Dets eksisterende kontraktforvaltnings- og rapporteringsværktøj, WebContracts, giver allerede mulighed for at indsamle data, hvilket er obligatorisk i udbud med forhandling. En yderligere udvikling med hensyn til indsamling af metadata skal dog også vurderes ud fra omkostningseffektiviteten i betragtning af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed.

Anbefaling 3

Se svarene på punkt 38 og 39 i bemærkningerne. Parlamentet er i færd med at tilpasse vademecummet om offentlige udbud og har tilpasset uddannelserne under fremhævelse af, at der bør anvendes foreløbige markedsanalyser, samtidig med at der oplyses om risici og procedurer for at undgå sådanne risici.

Anbefaling 4

Parlamentet noterer sig fremhævelsen af de reviderede regler om brug af delkontrakter og vil tage hensyn dertil den i reviderede retningslinjer, men enhver opdeling afhænger altid af omstændighederne i den pågældende sag med hensyn til ydelsens art, idet der skal være en rimelig balance mellem tilgængeligheden for SMV’er på den ene side og omkostningseffektivitet på den anden side.

Anbefaling 5

Parlamentet tager denne anbefaling til efterretning og vil i første omgang søge at forbedre informationen på sit websted inden for rammerne af en planlagt omorganisering samt introduktion og lancering af et e-udbudssystem.

Anbefaling 7

Parlamentet tager denne anbefaling til efterretning.

Anbefaling 9

Parlamentet tager denne anbefaling til efterretning og vil fokusere på de eksisterende samarbejdsstrukturer mellem dets tjenestegrene og, som nævnt i bemærkningerne vedrørende Det Fælles Forskningscenter (JRC), på efterfølgende kontrol. Yderligere foranstaltninger vil blive vurderet i henhold til finansforordningens krav om rentabilitet og effektivitet.

Rådet for Den Europæiske Unions svar

Rådet hilser Rettens beretning velkommen. Den rejser en række vigtige spørgsmål vedrørende offentlige udbud. Det princip, der ligger til grund for beretningen, nemlig at EU’s institutioner kan gøre mere for at lette adgangen til deres offentlige udbud, deles fuldt ud med Retten. Rådet vil nøje studere beretningen og gøre sit bedste for, at de anbefalinger, der er rettet til Rådet, omsættes i praksis. Det ser frem til at modtage de endelige bemærkninger fra Retten senere.

Med hensyn til visse specifikke spørgsmål ønsker Rådet at fremsætte følgende bemærkninger.

Rådet har ændret sine interne regler om offentlige udbud to gange det seneste år. Den første ændring førte til en forenklet procedure og styrkelse af legaliteten internt. Den anden ændring blev foretaget for at sikre, at de interne regler er forenelige med den nye finansforordning. Når de interne regler ændres næste gang, forventer Rådet, at der også vil kunne blive taget hensyn til Rettens beretning i forbindelse med f.eks. markedsundersøgelser. Arbejdet hermed vil allerede gå i gang nu. I mellemtiden forventes det for eksempel at der udarbejdes retningslinjer om markedsundersøgelser, før den formelle udbudsproces indledes. Dette bør ske både med henblik på at udforme deres udbud og informere de økonomiske aktører om deres udbudsplaner.

Rådet har også i sinde at undersøge, hvordan det kan øge synligheden på internettet. Det noterer imidlertid, at det er blandt de institutioner, der synes at have et velfungerende websted ifølge beretningen.

Rådet agter også at overveje, hvordan det kan indsamle og analysere data om antallet af oprindeligt modtagne tilbud om deltagelse eller ansøgninger om at deltage, der blev behandlet i den endelige tildelingsafgørelse. Peerevalueringer bør også overvejes.

Spørgsmålet om opdeling i delkontrakter undersøges løbende som led i Rådets procedurer og foretages også, når det er muligt. Én igangværende procedure (om IT) har 17 delkontrakter.

Rådet har taget beretningens bemærkninger om brugen af begrænsede udbud til efterretning. Det finder, at flere offentlige udbud vil blive gennemført med den nye finansforordning, som fastlægger, at alle udbudsdokumenter skal offentliggøres samtidig.

For så vidt angår længden af rammekontrakter i forbindelse med dets bygninger, har Rådet taget Rettens bemærkninger til efterretning. Dette spørgsmål er blevet drøftet udførligt af Generalsekretariatet. Finansforordningen accepterer, at kontrakter kan indgås for mere end fire år i behørigt begrundede tilfælde. Rådet fastholder, at det af hensyn til forsvarlig økonomisk forvaltning og i tilfælde, som navnlig er behørigt begrundet af rammekontraktens genstand, kan være berettiget med en periode på over fire år. I forbindelse med kontrakter vedrørende bygninger har dette ofte været tilfældet. Rådet vil følge situationen nøje.

Hvad angår de anbefalinger, der bl.a. er blevet rettet til Rådet, kan følgende bemærkninger fremsættes.

Anbefaling 1

(overvågning af udbudsaktiviteter). Anbefalingen accepteres. Rådet vil overveje, hvordan dette kan tilrettelægges i praksis.

Anbefaling 3

(markedsundersøgelser). Anbefalingen accepteres. Der vil blive udsendt en rundskrivelse, og spørgsmålet vil blive taget op i interne uddannelsestiltag.

Anbefaling 4

(opdeling af kontrakter). Anbefalingen accepteres. Spørgsmålet vil indgå i de specifikke retningslinjer, som vil blive udstedt.

Anbefaling 5

(fælles elektronisk kvikskranke). Anbefalingen accepteres. Rådet vil deltage i enhver indsats, som igangsættes med henblik herpå.

Anbefaling 7

(efterfølgende overvågning). Anbefalingen accepteres i princippet. Rådet vil deltage i enhver indsats, som igangsættes med henblik herpå.

Anbefaling 9

(peerevalueringer). Anbefalingen accepteres i princippet. Det er nødvendigt at overveje, hvordan dette kan tilrettelægges.

De øvrige anbefalinger vedrører ikke Rådet.

Kommissionens svar

Resumé

II

Udbudsreglerne i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne i deres nyligt reviderede form er i det store og hele i overensstemmelse med direktiverne. Langt størsteparten af uoverensstemmelserne skyldes strengere bestemmelser baseret på princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.

Der er, hvor dette er nødvendigt, gjort rede for større forskelle i betragtningerne. Et eksempel herpå er betragtning 23 i gennemførelsesbestemmelserne vedrørende sondringen mellem udvælgelses- og tildelingskriterier.

V

Formålet med revisionen i 2015 var at skabe overensstemmelse mellem udbudsreglerne og direktiverne fra 2014. Forenklingen og præciseringen af direktiverne er afspejlet i de reviderede regler.

Üget konkurrence er et af de styrende principper for offentlige udbud. Målsætningen om at nå ud til de tilsigtede økonomiske aktører, især SMV’er, bør dog ikke hindre økonomierne i at opnå stordriftsfordele og skal opvejes mod princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, jf. finansforordningen, samt princippet om ligebehandling af tilbudsgivere, der skal gælde for alle virksomheder uanset størrelse.

VI

Proceduremæssige valg bør baseres på en afbalanceret tilgang, og der bør ikke blot tages hensyn til den bredest mulige konkurrence, men også de andre udbudsprincipper, nemlig forsvarlig økonomisk forvaltning, gennemsigtighed, proportionalitet, ligebehandling og ikkeforskelsbehandling.

I udbudsreglerne er der en tydelig sammenhæng mellem proceduren og kontraktens værdi (og i nogle tilfælde dens genstand) i anvendelsen af proportionalitetsprincippet.

Kommissionen gør opmærksom på bestemmelsen om indledende markedsundersøgelse, der trådte i kraft den 1. januar 2016, jf. artikel 105 i finansforordningen, og som skal gennemføres, hvor det er relevant, på grundlag af kontraktens genstand. Opdeling i delkontrakter må kun forekomme efter omstændighederne, jf. artikel 102, stk. 2, i finansforordningen, og anvendes ofte af Kommissionens tjenestegrene.

VII

Oplysningerne er ikke fuldt harmoniserede, fordi udbudsprocedurerne er decentraliserede i Kommissionen.

Kommissionen har dog pligt til at levere effektive, brugercentrerede onlinetjenester og er i færd med at forbedre siderne om finansiering som led i det digitale omlægningsprogram for websteder (se Kommissionens svar på punkt 58-59).

Desuden bruger institutionerne samme websted som medlemsstaterne (Tenders Electronic Daily — TED) til store udbud og tilbyder et fælles indgangspunkt¹ til udbud, der ligger under tærsklen i udbudsdirektivet.

Vedrørende søgefunktionen i TED henvises der til Kommissionens svar på punkt 106.

Dertil kommer, at Kommissionen arbejder på at gennemføre et e-udbudssystem til ende-til-ende-forvaltning af udbudsprocedurer og kontrakter (fra offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelsen til betalingen af fakturaer med et antal mellemliggende moduler). Gennemførelsen af et sådant system, som skal bruges af Kommissionens tjenestegrene, bidrager til at lette de økonomiske aktørers adgang til offentlige udbud og øger gennemsigtigheden.

VIII

Forvaltningsmæssig og retslig klageadgang er beskrevet i udbudsdokumentationen og i meddelelsen om resultatet af udbudsprocedurer. Information om tildeling af kontrakter offentliggøres i TED eller på de ordregivende myndigheders websted. Kommissionen og forvaltningsorganerne offentliggør relevante oplysninger om modtagere af EU-midler på FTS-webstedet (ordningen for finansiel gennemsigtighed) i overensstemmelse med princippet om gennemsigtighed som fastlagt i finansforordningens artikel 35.

IX a)

I det omfang det vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling og vil gennemføre den som beskrevet nedenfor og som forklaret i svaret på anbefaling 1.

Kommissionen vil foretage en cost-benefit-analyse af gennemførligheden af samt omkostningerne og eventuelle fordele ved at centralisere oplysninger om udbud med det formål at overvåge deltagelsen. Den anbefalede foranstaltning vil blive gennemført med forbehold af resultatet af ovennævnte vurdering.

Da udbud er decentraliserede i Kommissionen og henhører under den ansvarlige anvisningsberettigede, findes der ikke et centraliseret informationssystem om udbudsprocedurer, der kan anvendes til at overvåge deltagelsen, og der er heller ikke nogen juridisk forpligtelse hertil.

IX b)

Kommissionen accepterer delvis denne anbefaling, jf. dens svar på anbefaling 2.

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen vedrørende forslaget om et fælles regelsæt.

En af de vigtigste søjler i forslaget til revision af finansforordningen, der vil blive fremsat i 2016, er at foreslå et fælles regelsæt, som vil forbedre læsbarheden og kan gøre teksten meget kortere, i fuld overensstemmelse med princippet om bedre lovgivning.

Dette regelsæt vil konsolidere de gældende udbudsregler i finansforordningen og de mere detaljerede gennemførelsesbestemmelser i en enkelt retsakt. De mere specifikke bestemmelser vedrørende offentlige udbud i eksterne aktioner, jf. del to i finansforordningen, vil desuden blive indarbejdet i de generelle udbudsregler for yderligere at forbedre læsbarheden for alle økonomiske aktører.

Kommissionen accepterer ikke anbefalingens del om SMV’ers deltagelse. Kommissionen mener ikke, at finansforordningen er et politisk instrument, der kan bruges til dette formål, og den bør derfor ikke indeholde et proaktivt incitament til at tilskynde SMV’er til at deltage.

Med hensyn til sprogordninger og markedsprospektering accepterer Kommissionen ikke anbefalingen (se Kommissionens svar på anbefaling 2).

IX c)

Som det fremgår af svaret på anbefaling 3, accepterer Kommissionen delvis den del af anbefalingen, der omhandler proaktiv anvendelse af indledende markedsundersøgelser, når dette er tilpasset den udbudsprocedure, der skal igangsættes, med det formål at forberede udbudsproceduren, da Kommissionen allerede har gennemført noget sådant på områder, såsom i projekter om køb eller leje af fast ejendom (jf. den metode, som er indgående beskrevet i KOM (2008)2299) og nedlukning.

Kommissionen finder dog ikke, at indledende markedsanalyser bør bruges til at informere økonomiske aktører om udbudsplaner og -krav i lyset af risikoen for konkurrencefordrejning.

IX d)

I det omfang den vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling, jf. Kommissionens svar på anbefaling 4.

Opdeling i delkontrakter er berettiget med henblik på at øge konkurrencen, men det skal holdes op imod princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning som fastlagt i finansforordningen. Store kontrakter kan give stordriftsfordele (lavere priser) og mindre forvaltning (færre kontrakter at styre).

IX e)

I det omfang den vedrører Kommissionen, accepterer den denne anbefaling som et langsigtet mål og vil gennemføre den som beskrevet nedenfor og som forklaret i Kommissionens svar på anbefaling 5.

Kommissionen vil foretage en undersøgelse af gennemførligheden af samt omkostningerne og eventuelle fordele ved et sådant system. Den anbefalede foranstaltning vil blive gennemført med forbehold af resultatet af denne undersøgelse og efter aftale med de øvrige institutioner.

Kommissionen fremhæver, at den delvise gennemførelse af Revisionsrettens anbefaling vedrørende Kommissionens udbudsprocedurer allerede er igangsat. Som forklaret i svarene på punkt 58-62 har Kommissionen under det digitale omlægningsprogram om rationalisering af websteder allerede igangsat arbejdet med at omlægge sit onlineindhold fra en struktur baseret på organisationsplan til en temabaseret struktur. Denne struktur kommer til at omfatte emnet »Finansiering, udbud«, som allerede er i støbeskeen.

Der er adgang til forretningsmuligheder og relevante udbudsdokumenter via eksisterende værktøjer og platforme, nemlig TED og TED eTendering, som giver adgang til institutionernes udbudsbekendtgørelser og udbudsdokumenter. Kommissionen vil vurdere, i hvilket omfang der kan tilbydes flere muligheder for adgang til en bredere vifte af oplysninger og her tage hensyn til budgetmæssige og personalemæssige begrænsninger.

IX f)

Som forklaret i Kommissionens svar på anbefaling 6 accepterer den ikke denne anbefaling.

Kommissionen finder det ikke nødvendigt at foreslå ændringer til finansforordningen vedrørende behandling af klager.

Finansforordningen fastsætter allerede nu, at tilbudsgivere, hvis tilbud er blevet afvist, i detaljer skal informeres om årsagerne hertil, og de kan anmode om yderligere oplysninger i henhold til finansforordningens artikel 113, stk. 3, og gennemførelsesbestemmelsernes artikel 161, stk. 2. Sådanne anmodninger skal besvares inden for en kort frist, idet den ordregivende myndighed skal informere herom så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest 15 dage efter modtagelsen af anmodningen.

IX g)

I det omfang den vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling og vil vurdere, i hvilket omfang TED eTendering kan bidrage til omkostningseffektiv dataindsamling som forklaret i Kommissionens svar på anbefaling 7.

IX h)

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

OLAF befinder sig for indeværende i en overgangsfase og er ved at forbedre sin rapporterings- og analysekapacitet. OLAF’s nye indholdsstyringssystem (OCM) forventes indført i juli 2016. Statistik- og rapporteringsmodulet vil foreligge i en senere udgave i 2017. Indtil da undersøger OLAF mulighederne for at forbedre brugen af de nuværende rapporteringsværktøjer og -funktioner.

IX i)

I det omfang den vedrører Kommissionen, accepterer den denne anbefaling, på betingelse af at peerevalueringer foretages efter behov og ikke bliver en permanent proces, hvilket ville kræve budget- og/eller personaleressourcer.

Indledning

02

EU’s institutioner skal anvende princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og principperne om gennemsigtighed, proportionalitet, ligebehandling og ikkediskrimination.

06

Vejledningen om offentlige udbud i Kommissionen er tilgængelig for alle de andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer.

Bemærkninger

17

OLAF’s nuværende sagsstyringssystem er primært et styringsværktøj, og det omfatter derfor kun et begrænset antal foruddefinerede rapporter. Eventuelle supplerende rapporter eller mere komplekse analyser såsom den, Revisionsretten anmoder om, skal udarbejdes manuelt og kræver derfor ressourcer, som desværre ikke er til rådighed for indeværende.

23

Kommissionen understreger, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem antallet af tilbud og konkurrenceniveauet.

26

Formålet med revisionen i 2015 var at skabe overensstemmelse mellem udbudsreglerne og udbudsdirektiverne fra 2014. Forenklingen og præciseringen af direktiverne er afspejlet i den reviderede finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne, som blev ændret i 2015.

En af de vigtigste søjler i det kommende forslag om revision af finansforordningen i 2016 er at foreslå et fælles regelsæt, som generelt vil forbedre læsbarheden, gøre teksten kortere og primært sigte mod forenkling, i fuld overensstemmelse med princippet om bedre lovgivning.

Dette regelsæt vil konsolidere de gældende udbudsregler i finansforordningen og de mere detaljerede gennemførelsesbestemmelser i en enkelt retsakt. De mere specifikke bestemmelser vedrørende offentlige udbud i eksterne aktioner, jf. del to i finansforordningen, vil desuden blive indarbejdet i de generelle udbudsregler for yderligere at forbedre læsbarheden for alle økonomiske aktører.

27

Forslaget til revision af finansforordningen i 2016 omfatter et fælles regelsæt, som skal anvendes på flere af EU’s budgetordninger (udbud, tilskud, priser osv.) med det formål at fjerne utilsigtede uoverensstemmelser, tilpasse bestemmelserne og gøre teksten lettere at læselig. Bestemmelserne vedrørende god forvaltning finder ikke kun anvendelse på udbud og vil blive overført til dette fælles regelsæt.

29

Udbudsreglerne i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne er i det store og hele i overensstemmelse med direktiverne. Langt størsteparten af uoverensstemmelserne skyldes strengere bestemmelser baseret på princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.

Der er, hvor dette er nødvendigt, gjort rede for større forskelle i betragtningerne. Et eksempel herpå er betragtning 23 i gennemførelsesbestemmelserne vedrørende sondringen mellem udvælgelses- og tildelingskriterier.

30

Finansforordningen er ikke det rigtige instrument til at nå ud til bestemte økonomiske aktører.

Ligebehandling bør gælde alle selskaber, uanset størrelse. Formålet med udbudsreglerne under finansforordningen er ikke at nære en bestemt politisk målsætning. SMV’er kan som alle andre økonomiske aktører deltage i udbudsprocedurer som enkeltstående tilbudsgivere, i et fælles udbud eller som underleverandør.

SMV’er drager rent faktisk fordel af forenkling og enklere bestemmelser, også selv om de ikke er specifikt nævnt.

Der henvises også til punkt IX b).

31

Det er bevidst, at udformning af procedure- og offentliggørelsesforanstaltningerne er klart adskilt i udbudsreglerne.

Ud over risikoen for konkurrencefordrejning ville princippet om ligebehandling ikke være overholdt, hvis bestemte økonomiske aktører, der blev kontaktet i den indledende markedsundersøgelse, på et tidligt tidspunkt fik adgang til oplysninger om det planlagte udbud.

Udbudsreglerne omfatter de nødvendige foranstaltninger om offentliggørelse af kontrakter med fuld respekt for princippet om ligebehandling.

Offentliggørelsen af Kommissionens årlige og flerårige arbejdsprogrammer og finansieringsbeslutninger gør det endnu lettere for de økonomiske aktører at få adgang til information.

32

Ifølge artikel 134, stk. 1, litra g), i gennemførelsesbestemmelserne kan institutionerne bruge udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse »ved ejendomskontrakter, efter undersøgelse af det lokale marked«.

Kommissionen har vedtaget en metode til gennemførelse af disse bestemmelser (K(2008)2299) for at forbedre informationen til markedet og øge gennemsigtigheden. Markedet bliver informeret om Kommissionens behov inden for fast ejendom og bekendtgørelser om prospektering.

Denne metode revideres nu for at tage hensyn til vanskelighederne på ejendomsmarkedet og samtidig sikre gennemsigtighed og ligebehandling.

34

I de sidste fire år er der igangsat tre procedurer om prospektering vedrørende fast ejendom i Luxembourg, herunder bygningsprospekteringen i forbindelse med udflytningen fra Jean Monnet-bygningen. I alle disse bygningsprospekteringsprocedurer var gjort afvigelser (jf. K(2008)2299), og bekendtgørelserne om prospektering blev ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Ejendomsudvalget afgav en positiv udtalelse om disse afvigelser.

35

Kommissionen mener ikke, at der er behov for at fastlægge en bestemt sprogordning i finansforordningen, eftersom der findes en generel EU-lovgivning — forordning 1/1958 — som fastlægger sprogordningen for institutionerne og også finder anvendelse på udbud.

36

Proceduremæssige valg træffes på baggrund af kontraktens værdi og genstand under overholdelse af gældende udbudsregler.

Kommissionens fælles svar på punkt 37-40

Indledende markedsundersøgelser er reguleret under »forberedelse af proceduren«. Hvor det er nødvendigt, er hovedformålet at indhente viden om markedet med henblik på at udforme udbudsspecifikationerne og foretage et korrekt skøn over kontraktens værdi. At bruge markedsundersøgelser som et værktøj til at indhente oplysninger medfører en risiko for at fordreje konkurrencen.

At informere økonomiske aktører om udbudsplaner er reguleret af »offentliggørelsesforanstaltninger«. Indledende oplysninger, efterfølgende offentliggørelse og andre former for offentliggørelse omfatter oplysninger om planlægning og igangsættelse af udbudsprocedurer på et lige grundlag.

Offentliggørelsen af Kommissionens årlige og flerårige arbejdsprogram og finansieringsbeslutninger gør det endnu lettere for de økonomiske aktører at få adgang til information.

Den indledende markedsundersøgelse er navnlig relevant for ikkestandardiserede indkøb eller engangskøb.

Kontakt til potentielle tilbudsgivere indebærer en risiko for at overtræde principperne om gennemsigtighed og ligebehandling og kan være til skade for fair konkurrence.

Lovgiveren har gjort markedsanalyse obligatorisk i det særlige tilfælde med innovative partnerskaber, hvor målet er at finansiere forskning, og hvor markedsundersøgelsens formål er at sikre, at produktet endnu ikke findes på markedet.

42

Kommissionen inddeler i vid udstrækning kontrakter i delkontrakter, men kun når det er i overensstemmelse med artikel 102 i finansforordningen og artikel 168 i gennemførelsesbestemmelserne som ændret.

Proceduremæssige valg bør baseres på en afbalanceret tilgang, og der bør ikke blot tages hensyn til den bredest mulige konkurrence, men også de andre udbudsprincipper, nemlig forsvarlig økonomisk forvaltning, gennemsigtighed, proportionalitet, ligebehandling og ikkeforskelsbehandling.

Tekstboks 4 — Tilfælde, hvor kontrakter kunne være opdelt i delkontrakter - Andet led

Kommissionen mener af følgende grunde ikke, at brug af delkontrakter var en mulighed i denne kontrakt:

—Der skal være et enkelt indgangspunkt for forespørgsler og et enkelt styringsværktøj for fordeling af forespørgslerne til eksperterne.

—Fordeling af forespørgsler til eksperterne er baseret på forskellige kriterier såsom forespørgslens sprog og det sprog, der vælges til svaret, specifik juridisk bistand til bestemte emner samt den/de pågældende medlemsstat(er) (det bør bemærkes, at nogle forespørgsler vedrører mere end en medlemsstat). Opdelingen af denne kontrakt i delkontrakter efter entydige geografiske eller andre kriterier var derfor hverken mulig eller tilrådelig.

—Hvis Kommissionen samarbejder med mere end en underkontrahent, kan den komme til at betale forskellige enhedspriser, hvilket kan forekomme uretfærdigt, skabe spændinger og påvirke det gode samarbejde.

—Når delkontrakterne er indbyrdes afhængige, skal der tages hensyn til risikoen for at påvirke kontraktens opfyldelse (risiko for at sløre ansvarsfordelingen og forsinket gennemførelse).

44

Både i finansforordningen og i udbudsdirektiv 2014/24/EU anses offentlige og begrænsede udbudsprocedurer for at tilsvare hinanden.

46

Det er korrekt, at tidsfristerne er en anelse længere end i proceduren med to faser, men denne forskel kan være ubetydelig sammenlignet med dens samlede varighed.

Med hensyn til vurderingskriterierne er der indført fleksibilitet i den reviderede finansforordning (2015), som fastslår, at der ikke skal følges en bestemt rækkefølge i forbindelse med vurdering af udelukkelses-, udvælgelses- og tildelingskriterierne.

Det er dog klart, at det med procedurer i to faser altid vil være nødvendigt først at kontrollere udelukkelses- og udvælgelseskriterierne, da dette er grundlaget for udvælgelsen af de kandidater, der vil blive inviteret til at afgive et bud.

47

Kommissionen fremhæver i sine retningslinjer, at mere tid til at indsende bud i princippet vil være en fordel for deltagelse uanset valg af procedurer og de minimumsfrister, der er fastsat i reglerne.

51

Forhandling har aldrig været angivet som en forpligtelse for den ordregivende myndighed eller en ret for tilbudsgiveren. Hvorvidt der skal forhandles, kan kun besluttes på baggrund af de indkomne bud.

52

I forbindelse med udbud med forhandling forventes tilbudsgivere at indsende deres bedste bud fra begyndelsen. Hvis de indsendte bud er af tilstrækkelig god kvalitet og ligger under det forventede budget, vil forhandlinger, især om kontrakter af lav værdi, være i strid med proportionalitetsprincippet i lyset af den tid og de ressourcer, som både den ordregivende myndighed og tilbudsgiverne skulle afsætte hertil.

53

Den ordregivende myndighed bør ikke i alle tilfælde forpligte sig til at indgå i forhandlinger med tilbudsgivere, men kun hvor dette anses for at være hensigtsmæssigt og nødvendigt. Under alle omstændigheder skal princippet om ligebehandling overholdes.

58

Revisionsrettens bemærkning vedrørende vigtigheden af høj synlighed i udbudsprocedurer stemmer overens med resultaterne af en nylig undersøgelse foretaget af Kommissionen af de vigtigste grunde til, at folk ønsker, at kontakt med Kommissionen sker online. »Finansiering og udbud« (herunder offentlige indkøb) er identificeret som en af de vigtigste grunde.

Gennemsigtighed i udbudsprocessen og dens resultater er blevet identificeret som et vigtigt institutionelt mål for Kommissionen i samtaler med 12 af dens generaldirektorater (GD’er) og forvaltningsorganer.

Fælles svar på punkt 59-62

Kommissionen noterer sig Revisionsrettens analyse af dens tjenestegrenes websteder i et udbudsperspektiv og vil overveje de relevante bemærkninger inden for rammerne af det nedenfor beskrevne program om den digitale omlægning.

Kommissionen iværksatte i 2013 et ambitiøst initiativ med betegnelsen »Web Rationalisation — Digital Transformation« for at forbedre sin eksterne digitale kommunikation. De overordnede formål med initiativet er at skabe mere sammenhæng i meddelelsestjenester og navigering/udseende og udtryk, relevans for brugerne og omkostningseffektivitet i Kommissionens tilstedeværelse på nettet.

Kommissionen vil tage hensyn til Revisionsrettens bemærkning om EU’s officielle websted og gennemgå de relevante sider på europa.eu i relation til strukturen og indholdet af Kommissionens nye tilstedeværelse på nettet, der er under opbygning, for at undgå dobbeltarbejde og sikre konsekvens. En første beta-/testversion af det nye websted findes online på beta.ec.europa.eu, der indeholder det ændrede indhold om udbud i den struktur, der er beskrevet i punkt 58 (http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_en).

60

Webstedet med det nye indhold træder i stedet for den nuværende centrale side om offentlige udbud², som Revisionsretten henviser til.

Tekstboks 8 — Eksempler på utilfredsstillende resultater af TED-søgninger i aktuelle udbudsbekendtgørelser

Dette problem kan have to årsager:

1)Gruppering af CPV-koder: Her var der et problem med den måde, som TED fungerede på. Dette er nu udbedret, således at der kun kan foretages søgninger på kodeniveau.

2)Den ordregivende myndighed har indlæst en forkert CPV-kode: Den ordregivende myndighed har indlagt forkerte data, hvilket har påvirket søgeresultaterne negativt.

Det første mulige problem er allerede blevet udbedret.

Efter en indledende analyse ser det ud til, at fejlen kan have været forårsaget af indlæsning af forkerte data. Kommissionen vil undersøge sagen nærmere og træffe de nødvendige foranstaltninger.

Med hensyn til at inddrage Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) bør det bemærkes, at EU-Udenrigstjenesten tidligere blev betragtet som en enhed under Rådet (hvorfor søgning efter »Rådet« også ville omfatte udbudsbekendtgørelser fra EU-Udenrigstjenesten). Senere blev det besluttet, at EU-Udenrigstjenesten skulle behandles som en selvstændig enhed. Tidligere bekendtgørelser fra EU-Udenrigstjenesten er fortsat forbundet med Rådet.

Tekstboks 9 — Eksempler på ukorrekte CPV-koder anvendt af Kommissionen

Søgeresultater afhænger i høj grad af, om de ordregivende myndigheder har indlæst korrekte data. De nævnte eksempler vedrører situationer, hvor den kode, som den ordregivende myndighed har valgt, ikke var hensigtsmæssig.

72

I 2015 blev e-Submission, elektronisk afgivelse af tilbud, indført i seks GD’er/agenturer (som hvert GD/agentur havde igangsat mindst et udbud i årets løb med elektronisk tilbudsafgivelse). Indførelsen af e-Submission vil fortsætte (yderligere 10 GD’er/agenturer forventes omfattet i 2016).

78

For så vidt angår EU-institutionerne mener Kommissionen, at etableringen af en uafhængig, ikkeretlig klageinstans ud over den allerede eksisterende behandlingsmekanisme, der er fastlagt i finansforordningen, hverken er nødvendig eller hensigtsmæssig, da det ville koste uforholdsmæssigt meget sammenholdt med det ønskede udbytte.

Finansforordningen fastsætter allerede nu, at tilbudsgivere, hvis tilbud er blevet afvist, i detaljer skal informeres om årsagerne hertil, og de kan anmode om yderligere oplysninger i henhold til finansforordningens artikel 113, stk. 3, og gennemførelsesbestemmelsernes artikel 161, stk. 2. Sådanne anmodninger skal besvares inden for en kort frist, idet den ordregivende myndighed skal informere herom så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest 15 dage efter modtagelsen af anmodningen.

Hver gang en handling har en negativ indflydelse på tilbudsgivernes rettigheder, meddeles dette desuden de økonomiske aktører i løbet af en udbudsprocedure (f.eks. afvisning), og i en sådan meddelelse nævnes de tilgængelige klagemuligheder (klage til Ombudsmanden og retlig prøvelse).

Kommissionen mener, at det begrænsede antal sager, der er indbragt for Retten og vedrørte EU-institutionernes udbudsprocedurer (17), samt det forhold, at Revisionsretten sjældent giver erstatning for påberåbte tab, er stærke indikatorer for, at det eksisterende system er effektivt og velfungerende. Ikke alene er den foreslåede hurtige klagebehandling ikke nødvendig, men det ville også være en uforholdsmæssig foranstaltning, ikke i overensstemmelse med princippet om omkostningseffektivitet og ikke en god udnyttelse af administrative ressourcer.

79

Fremsættelse af anmodninger eller bemærkninger til den ordregivende myndighed (i henhold til finansforordningen) og indgivelse af en klage til den ordregivende myndighed (jf. artikel 1, stk. 5, i klagedirektiverne) er forskellige foranstaltninger, eftersom kun sidstnævnte i henhold til klagedirektiverne er en forudsætning for at ansøge om at få sagen behandlet af et eksternt, uafhængigt organ.

Sådanne sager har derfor forskellige konsekvenser med hensyn til indgåelsen af kontrakterne:

—i henhold til klagedirektiverne: Indgivelsen af en klage medfører automatisk suspension af indgåelsen af kontrakten, for at klagen kan være effektiv.

—i henhold til finansforordningen: Efter en vurdering af anmodninger eller bemærkninger kan den ordregivende myndighed suspendere indgåelsen af kontrakten, hvis dette er en hensigtsmæssig reaktion på anmodningerne eller bemærkningerne. En systematisk suspension i forbindelse med enhver form for anmodning eller bemærkning fra afviste tilbudsgivere i standstill-perioden ville være uforholdsmæssig, da en sådan suspension skal besluttes af den ordregivende myndighed fra sag til sag og, hvor dette er berettiget, på baggrund af de fremsatte anmodningers eller bemærkningers karakter.

90

Udbud er decentraliserede i Kommissionen og henhører under den ansvarlige anvisningsberettigede. Der er ingen juridisk pligt til at indføre et »fælles register«, og derfor er der ikke afsat midler over budgettet til at udvikle et sådant system. Afhængigt af værdien offentliggøres oplysninger om tildeling af kontrakter på TED eller de ordregivende myndigheders websteder (eller stilles til rådighed gennem FTS for Kommissionen og forvaltningsorganerne) i overensstemmelse med bestemmelserne for offentliggørelse. FTS er imidlertid udformet med henblik på at tilvejebringe information om modtagere af EU-midler og ikke om det specifikke budgetgennemførelsesinstrument, som den finansieres gennem, eller om den form for udgift der er afholdt med midlerne.

91

Der findes allerede en platform til dette formål, nemlig TED-databasen. Kommissionen er enig i, at denne database er et hensigtsmæssigt indgangspunkt for information om udbud, da den indeholder mange oplysninger, herunder udbudsdokumenter via eTendering. Disse dokumenter indeholder udkastet til den kontrakt, der vil blive indgået med den valgte tilbudsgiver. Tilbuddene er også en del af den endelige kontrakt, men Kommissionen behandler dem som fortrolige dokumenter, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 (hvor offentliggørelse ville underminere beskyttelsen af en juridisk eller fysisk persons kommercielle interesser.)

92

Det bør bemærkes, at alle Kommissionens generaldirektorater og alle institutioner tilskyndes til at bruge eTendering, selv om dette ikke er obligatorisk for indeværende.

Funktionen til at downloade udbudsdokumenter fra TED’s eTendering-platform blev ændret i januar 2016. Systemets standardfunktion gør det muligt at downloade dokumenter efter fristen for indgivelse af tilbud. Det er op til de ordregivende myndigheder at vælge at slukke for den.

94

Med hensyn til rapportering omfatter sammenfatningen af de årlige aktivitetsrapporter som omhandlet i finansforordningens artikel 66, stk. 9, et bilag med en liste over forhandlede procedurer uden forudgående offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse. Se også Kommissionens svar på punkt 90.

97

Som et metadatakatalog registrerer den åbne dataportal det eksisterende TED-datasæt fra TED-webstedet samt nogle afledte datasæt udviklet af Kommissionens GD GROW.

99

Gennem GD BUDG’s centrale finanstjeneste tilbyder Kommissionen vigtig information, vejledning og modeller samt en helpdesk og efteruddannelse vedrørende udbud, der er åbne for og i vid udstrækning anvendes af ordregivende myndigheder — ikke kun Kommissionens tjenestegrene, men også andre institutioner, agenturer og organer. Denne information og dokumentation omfatter anbefalinger og eksempler på bedste praksis.

Der findes allerede nu andre fora til informationsudveksling mellem Kommissionen og EU’s øvrige ordregivende myndigheder, især nettet af finansielle enheder (RUF), som mødes en gang om måneden, og NAPO-netværket af agenturernes indkøbsansvarlige, som også dækker de decentraliserede agenturer og Unionens øvrige organer, og som mødes mindst en gang årligt.

Kommissionen mener, at yderligere struktureret udveksling af bedste praksis især ville være af interesse i forbindelse med procedurer, der omfatter store beløb. Etablering af peerevalueringer på permanent basis ville imidlertid kræve yderligere budgetmæssige og menneskelige ressourcer, som ikke er til rådighed for indeværende. Der kan arrangeres ad hoc-møder på ad hoc-grundlag, når behovet opstår.

Konklusioner og anbefalinger

101

Adgang til ordregivende myndigheders udbud sker i form af offentliggørelsesforanstaltninger i overensstemmelse med gældende regler. Dertil kommer, at indkøb i Kommissionen er decentraliserede (se Kommissionens svar på punkt VII, 58-72 og anbefaling 1).

103

Kommissionen understreger, at der ikke er nogen juridisk pligt til at foretage en sådan overvågning.

Eftersom økonomiske aktører kan deltage i et udbud på forskellige måder (i form af fælles tilbud eller med underkontrahenter), kan overvågningen af antallet af ansøgninger om at deltage eller tilbud under alle omstændigheder aldrig tilvejebringe fuldstændige oplysninger om sammensætningen af tilbudsgivere.

Anbefaling 1

I det omfang det vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling og vil gennemføre den som beskrevet nedenfor.

På baggrund af den store administrative byrde, som etableringen af et sådant centraliseret informationssystem ville medføre, og på grund af ressourcebegrænsninger vil Kommissionen foretage en cost-benefit-analyse for at vurdere gennemførligheden af samt omkostningerne og eventuelle fordele ved at centralisere data om indkøb med henblik på at overvåge deltagelsen. Den anbefalede foranstaltning vil blive gennemført med forbehold af resultatet af ovennævnte vurdering.

Da udbud er decentraliserede i Kommissionen og henhører under den ansvarlige anvisningsberettigede, findes der ikke et centraliseret informationssystem om udbudsprocedurer, der kan anvendes til at overvåge deltagelsen. Der er heller ikke nogen juridisk pligt til at gøre det, og der er ikke budgetmæssige og menneskelige ressourcer til en så omfattende dataanalyse.

Deltagelsesniveauet i udbudsprocedurer kan afhænge af forskellige faktorer. Antallet af tilbud eller af antagelige tilbud ville ikke i sig selv udgøre valide indikatorer for udbudsaktiviteternes tilgængelighed. Uanset udbuddets og købets art (tjenesteydelser, indkøb, anlæg eller bygninger) er der ingen begrænsninger for økonomiske aktører, med hensyn til hvordan de deltager i en udbudsprocedure (gennem fælles tilbud eller som underkontrahent). Antallet af tilbud kan derfor ikke systematisk tilvejebringe fuldstændige oplysninger om antallet af deltagende økonomiske aktører.

104

Formålet med revisionen i 2015 var at skabe overensstemmelse mellem udbudsreglerne og direktiverne fra 2014. Forenklingen og præciseringen af direktiverne er afspejlet i den reviderede finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne, som blev ændret i 2015, og forslaget til revision af finansforordningen i 2016 vil indeholde yderligere forbedringer.

104 a)

Se Kommissionens svar på punkt 26.

104 b)

Kommissionen mener, at der, hvor det er nødvendigt, er gjort rede for undtagelserne i betragtningerne i finansforordningen.

104 c)

Ligebehandling bør gælde alle selskaber, uanset størrelse. Formålet med udbudsreglerne under finansforordningen er ikke at nære en bestemt politisk målsætning. SMV’er kan som alle andre økonomiske aktører deltage i udbudsprocedurer som enkeltstående tilbudsgivere, i et fælles udbud eller som underleverandør.

SMV’er drager rent faktisk fordel af forenkling og enklere bestemmelser, også selv om de ikke er specifikt nævnt.

104 e)

Der er ikke behov for en bestemt sprogordning på finansforordningsniveau, da den gældende sprogpolitik er direkte afledt af forordning (EØF) nr. 1/1958.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer til dels denne anbefaling.

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen vedrørende forslaget om et fælles regelsæt.

En af de vigtigste søjler i det kommende forslag om revision af finansforordningen i 2016 er netop at foreslå et fælles regelsæt, som generelt vil forbedre læsbarheden, gøre teksten kortere og primært sigte mod forenkling, i fuld overensstemmelse med princippet om bedre lovgivning.

Dette regelsæt vil konsolidere de gældende udbudsregler i finansforordningen og de mere detaljerede gennemførelsesbestemmelser i en enkelt retsakt. De mere specifikke bestemmelser vedrørende offentlige udbud i eksterne aktioner, jf. del to i finansforordningen, vil desuden blive indarbejdet i de generelle udbudsregler for yderligere at forbedre læsbarheden for alle økonomiske aktører.

Kommissionen accepterer ikke anbefalingens del om SMV’ers deltagelse. Kommissionen mener ikke, at finansforordningen er et politisk instrument, der kan bruges til dette formål, og den bør derfor ikke indeholde et proaktivt incitament til at tilskynde SMV’er til at deltage.

Med hensyn til sprogordninger og markedsprospektering accepterer Kommissionen ikke anbefalingen For så vidt angår førstnævnte skal sprogordningen som fastlagt i forordning (EØF) nr. 1/1958 finde anvendelse. Med hensyn til sidstnævnte vil den kommende revision præcisere metoden for gennemførelsen af bestemmelserne i artikel 134, stk. 1, litra g), i gennemførelsesbestemmelserne (K(2008)2299), jf. punkt 32. Se også Kommissionens svar på punkt 32-34.

Med hensyn til berettigelsen af afvigelserne fra direktivet fra 2014 tilslutter Kommissionen sig i princippet anbefalingen og mener, at den er delvis gennemført. Afvigelserne er, hvor det anses for nødvendigt, forklaret i betragtningerne i finansforordningen. Behovet for yderligere afvigelser vil blive undersøgt og præciseret eller forklaret, i det omfang det er nødvendigt, i løbet af den løbende revision af finansforordningen.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer delvis den del af anbefalingen, der omhandler proaktiv anvendelse af indledende markedsundersøgelser, når dette er tilpasset den udbudsprocedure, der skal igangsættes, med det formål at forberede udbudsproceduren, da Kommissionen allerede har gennemført noget sådant på områder, såsom i projekter om køb eller leje af fast ejendom (jf. den metode, som er indgående beskrevet i KOM(2008) 2299) og nedlukning.

Kommissionen finder dog ikke, at indledende markedsanalyser bør bruges til at informere økonomiske aktører om udbudsplaner og -krav. Udformningen af proceduren og offentlighedsforanstaltningerne er faktisk allerede nu klart adskilt i de eksisterende udbudsregler.

Ud over risikoen for konkurrencefordrejning ville principperne om gennemsigtighed og ligebehandling ikke være overholdt, hvis bestemte økonomiske aktører, der blev kontaktet i den indledende markedsundersøgelse, på et tidligt tidspunkt fik adgang til oplysninger om det planlagte udbud.

Udbudsreglerne omfatter de nødvendige foranstaltninger om offentliggørelse af kontrakter med fuld respekt for udbudsprincipperne.

Anbefaling 4

I det omfang det vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling og vil fortsat gennemføre den i det nødvendige omfang.

Kommissionen mener, at den allerede på nuværende tidspunkt i forbindelse med opdeling i delkontrakter følger en tilgang, der er ligeligt baseret på behovet for at styrke konkurrencen og principperne for udbudsprocedurer, navnlig forsvarlig økonomisk forvaltning og proportionalitet. Opdeling i delkontrakter er derfor allerede sikret, hvor det er hensigtsmæssigt, og baseres på kontraktens genstand og værdi samt risikoen med hensyn til kontraktens gennemførelse i tilfælde af indbyrdes afhængige delkontrakter.

106

Alle værktøjers og også TED’s søgeresultater afhænger i høj grad af kvaliteten af de data, der er registreret i dem. I forbindelse med bekendtgørelser om offentlige udbud er de obligatoriske rubrikker ofte ikke udfyldt, og undertiden indlæser de ordregivende myndigheder ikke data korrekt.

Kommissionen er dog klar over, at TED’s søgefunktion kan forbedres. Publikationskontoret foretog en brugerundersøgelse i maj 2016, og der gennemføres pt. en undersøgelse af TED’s anvendelighed. Resultatet af disse to undersøgelser vil blive implementeret senere på året for at forbedre brugernes oplevelse og tilfredshed med TED.

Anbefaling 5

I det omfang det vedrører Kommissionen, accepterer den denne anbefaling som et langsigtet mål (efter 2018) og vil gennemføre den som beskrevet nedenfor.

Under hensyntagen til den store administrative byrde, det vil medføre at etablere et sådant system, og det forhold, at den interinstitutionelle dimension ikke er medtaget i budgettet under den nuværende FFR, vil Kommissionen foretage en vurdering af gennemførligheden af samt omkostningerne og eventuelle fordele ved et sådant system. Den anbefalede foranstaltning vil blive gennemført med forbehold af resultatet af denne undersøgelse og efter aftale med de øvrige institutioner.

Med hensyn til Kommissionens udbudsaktiviteter er den allerede begyndt at gennemføre Revisionsrettens anbefaling, og et enkelt indgangspunkt for Kommissionens udbud er nu under udvikling i Kommissionen som led i den digitale omlægning. Her vil der være links til alle relevante oplysninger om udbud (meddelelse om gældende regler og forretningsmuligheder) og til eksisterende værktøjer, der giver adgang til udbudsdokumenter og mulighed for at indgive tilbud.

Der henvises til den dertil relaterede side på testudgaven af Kommissionens nye websted: http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_en

Det nye websted forventes at gå i luften i 2016, herunder denne side. Der arbejdes med at udvikle det relaterede indhold, som skal koordineres med SEDIA-initiativet (Kommissionens tjenestegrenes vurdering af mulighederne for at kortlægge virksomhedernes løsningsforslag til sikring af fuld finansiering gennem hele udbudsforløbet) og deltagerportalen (IT-løsning, som understøtter forslagsindkaldelser og forvaltning af tilskud til flere store EU-programmer, herunder Horisont 2020).

Der er adgang til forretningsmuligheder og relevante udbudsdokumenter via eksisterende værktøjer og platforme, nemlig TED og TED eTendering, som giver adgang til institutionernes udbudsbekendtgørelser og udbudsdokumenter. Kommissionen vil vurdere, i hvilket omfang der kan tilbydes flere muligheder for adgang til en bredere vifte af oplysninger og her tage hensyn til budgetmæssige og personalemæssige begrænsninger.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen finder det ikke nødvendigt at foreslå ændringer til finansforordningen vedrørende behandling af klager.

Finansforordningen fastsætter allerede nu, at tilbudsgivere, hvis tilbud er blevet afvist, i detaljer skal informeres om årsagerne hertil, og de kan anmode om yderligere oplysninger i henhold til finansforordningens artikel 113, stk. 3, og gennemførelsesbestemmelsernes artikel 161, stk. 2. Sådanne anmodninger skal besvares inden for en kort frist, idet den ordregivende myndighed skal informere herom så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest 15 dage efter modtagelsen af anmodningen.

Hver gang en handling har en negativ indflydelse på tilbudsgivernes rettigheder, meddeles dette desuden de økonomiske aktører i løbet af en udbudsprocedure (f.eks. afvisning), og i en sådan meddelelse nævnes de tilgængelige klagemuligheder (klage til Ombudsmanden og retlig prøvelse).

Se også Kommissionens svar på punkt 78 og 79.

Anbefaling 7

I det omfang det vedrører Kommissionen, accepterer den delvis denne anbefaling og vil gennemføre den som beskrevet nedenfor.

På grund af den store administrative byrde, som etableringen af et sådant overvågningssystem vil medføre, vil Kommissionen vurdere, i hvilket omfang TED eTendering kan give omkostningseffektiv adgang til yderligere udbudsdata ud fra de budgetmæssige og ressourcemæssige begrænsninger.

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

OLAF befinder sig for indeværende i en overgangsfase og er ved at forbedre sin rapporterings- og analysekapacitet. OLAF’s nye indholdsstyringssystem (OCM) forventes indført i juli 2016. Statistik- og rapporteringsmodulet vil foreligge i en senere udgave i 2017. Indtil da undersøger OLAF mulighederne for at forbedre brugen af de nuværende rapporteringsværktøjer og -funktioner.

Anbefaling 9

I det omfang den vedrører Kommissionen, accepterer den denne anbefaling, på betingelse af at peerevalueringer foretages efter behov og ikke bliver en permanent proces, hvilket ville kræve budget- og/eller personaleressourcer.

1http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_en.htm

2http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_en.htm

Den Europæiske Centralbanks svar

50

Det er ECB’s synspunkt, at udbudsproceduren blev gennemført i overensstemmelse med ECB’s udbudsregler. ECB bemærker i denne henseende, at argumenterne for hasteudbuddet blev anvendt på forsvarlig og passende vis og var behørigt begrundede. Den begivenhed, som var baggrunden for og årsagen til, at der var tale om et særligt hastende tilfælde, kunne ikke tilskrives ECB, og der var en tydelig årsagssammenhæng mellem de uforudsete begivenheder, som medførte den hastende karakter. Da der var tale om et særligt hastende anliggende, kunne tidsfristerne for et hasteudbud, som i praksis stadig kræver i bedste fald tre til fire måneder fra udbudsbekendtgørelsen udsendes, til kontrakten underskrives, ikke overholdes. I den valgte konkurrencebaserede udbudsprocedure med fem tilbudsgivere blev kontrakten tildelt og undertegnet inden for seks uger efter afsendelsen af udbudsbekendtgørelsen. Desuden sikrede den valgte procedure en sund konkurrence og resulterede i en kontrakt, der var strengt begrænset til opfyldelsen af de umiddelbare behov. ECB vil også minde om, at der blev iværksat en offentlig udbudsprocedure, så snart det stod klart, at der muligvis vil være et mere løbende behov for at få leveret den pågældende type konsulentydelser.

ECB har følgende kommentarer til nogle af Revisionsrettens anbefalinger.

Anbefaling 1

ECB kan i princippet tilslutte sig anbefalingen. Det er ECB’s plan gradvist at indføre et elektronisk udbudssystem i løbet af 2016. ECB vil i denne forbindelse undersøge, hvordan man mere systematisk, men stadig effektivt, kan måle omfanget af deltagelsen i ECB’s offentlige udbudsprocedurer i form af antallet af ansøgninger og bud, der er modtaget.

Anbefaling 3

ECB er enig i anbefalingen om at anvende en mere proaktiv tilgang ved at konsultere markedet, inden den formelle udbudsproces indledes, for at kortlægge markedserfaringer, gøre det nemmere at udforme tekniske krav og i sidste ende få mere valuta for pengene.

Anbefaling 4

ECB er i princippet enig med anbefalingen på den betingelse, at opdelingen af kontrakter i delkontrakter ud fra et forretningsmæssigt synspunkt skal være effektiv med hensyn til udførelsen og styringen af aftalen. Selv om det i teorien er muligt at opdele kontrakter i delkontrakter, betragtes dette ikke som effektivt, hvis det kan indebære en risiko for, at det teknisk set bliver for komplekst at udføre kontrakten, at det ikke vil sikre valuta for pengene, eller at koordineringen af flere leverandører vil forringe styringen og udførelsen af kontrakten.

Anbefaling 5

Udbudsafsnittet på ECB’s websted samler ECB’s udbudsmeddelelser og -publikationer på et centralt sted (»kvikskranke«), hvor offentligheden har nem adgang til dem. Det er desuden ECB’s plan gradvist at indføre et elektronisk udbudssystem i løbet af 2016. Endvidere har ECB sine egne specifikke udbudsregler.

Derfor er ECB delvis enig i anbefalingen, forudsat at det fremtidige websted bliver en enkel informationsportal, der er nem at gå til, og der undgås yderligere udgifter og komplekse procedurer. For ECB’s vedkommende ville en sådan portal ganske enkelt føre videre til udbudsafsnittet på ECB’s websted, hvor der er yderligere oplysninger om ECB’s udbud. Herved undgås, at oplysninger gentages og spredes for meget samt ineffektive procedurer i denne forbindelse. Erhvervsdrivende, som er interesserede i ECB’s udbud, vil fortsat interagere med ECB via ECB’s websted og de etablerede kommunikationskanaler.

Eftersom TED (Tenders Electronic Daily) er den officielle og centrale onlineudgave af »supplementet til EU-Tidende« om offentlige kontrakter i EU, kan det måske også tilrådes at undersøge, hvordan TED kunne forbedres yderligere, så der gives et passende overblik over institutionernes offentlige udbud.

Anbefaling 7

Se ECB’s svar på anbefaling 5.

ECB er delvis enig i anbefalingen, forudsat at det planlagte register bliver et enkelt værktøj, der ikke medfører yderligere udgifter og komplekse procedurer. For ECB’s vedkommende ville det offentlige register ganske enkelt føre videre til udbudsafsnittet på ECB’s websted, hvor der er yderligere oplysninger om ECB’s udbud.

Anbefaling 9

ECB kan tilslutte sig idéen om at fremme og gøre det lettere at lære af hinanden og udveksle bedste praksis. Det vil være nødvendigt at undersøge, hvilke værktøjer der kan opfylde dette formål mest effektivt.

ECB deltager fx i et aktivt netværk af udbudseksperter i Det Europæiske System af Centralbanker, hvorigennem der kan ske en struktureret udveksling af bedste praksis.

Endvidere har ECB’s centrale udbudsenhed tidligere opnået en ekstern certificering vedrørende bedste udbudspraksis og gennemgår for tiden en ny certificeringsproces.

Den Europæiske Ombudsmands svar

Den Europæiske Ombudsmand er i øjeblikket den eneste eksterne, ikkeretslige klageinstans, som erhvervsdrivende kan henvende sig til, hvis de føler sig uretfærdigt behandlet i udbudsprocedurer iværksat af EU-institutioner og -organer. Om nødvendigt undersøger Den Europæiske Ombudsmand sådanne klager og retter henstillinger til de berørte institutioner eller organer. Hverken artikel 228 i TEUF eller Ombudsmandens statut¹ indeholder bestemmelser om en klageprocedure eller andre retsmidler til at anfægte Ombudsmandens afgørelser.

Artikel 85-87

De faktiske resultater vedrørende Den Europæiske Ombudsmand i artikel 85, 86 og 87 er nøjagtige og giver et retvisende billede af Ombudsmandens behandling af klager i forbindelse med offentlige udbud.

Ombudsmanden er enig i, at procedurekravene i artikel 2, stk. 4, i Den Europæiske Ombudsmands statut kan forhindre Ombudsmanden i at reagere hurtigt på en klage vedrørende en udbudsprocedure. En effektiv intern klagemekanisme kan dog medvirke til at indsnævre og præcisere de emner, der skal tages op til behandling i tilfælde af, at der rettes henvendelse til Ombudsmanden.

Anbefaling 6

Ombudsmanden bifalder Rettens anbefaling om, at Kommissionen bør foreslå ændringer til EU’s finansforordning for at sikre en hurtig gennemgang af klager vedrørende udbudsprocedurer, og at en sådan gennemgang bør finde sted, inden erhvervsdrivende kan henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand eller domstolene. Der ville blive taget bedre hensyn til offentlighedens interesse i en effektiv og hurtig forvaltning, hvis der blev oprettet en intern klagemekanisme, der er tilgængelig for tilbudsgivere, som har bekymringer med hensyn til udbudsprocessen. Hvis institutioner, organer og agenturer fik oprettet solide, interne klagemekanismer, ville det efter Ombudsmandens mening være muligt at overholde procedurekravene i artikel 2, stk. 4, i statutten, før der indgives en eventuel klage til Ombudsmanden. Hvis den interne mekanisme var rigtig effektiv, ville det ikke være nødvendigt at indgive en klage til Ombudsmanden.

I forbindelse med dette arbejde ville Ombudsmanden være villig til at tilbyde rådgivning og bistand med hensyn til udformningen af en effektiv klagemekanisme på baggrund af vores omfattende erfaring.

1Europa-Parlamentets afgørelse 94/262 af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, EFT L 1994, 113, s. 15.

QJ-AB-16-015-DA-E    ISSN 1977-5636

EU-institutionernes udbudsregler er i store træk i overensstemmelse med den generelle EU-lovgivning om offentlige udbud, som fastsætter, at offentlige kontrakter skal indgås på grundlag af tilbud indkaldt fra så bred en kreds som muligt for at maksimere konkurrencen. EU-institutionernes forvaltnings- og kontrolordninger er robuste og begrænser generelt risikoen for fejl. Vi konstaterede imidlertid, at EU-institutionerne kan gøre mere for at lette adgangen til deres offentlige udbud (især for små og mellemstore virksomheder), f.eks. ved at forenkle regler i videst muligt omfang og fjerne unødvendige barrierer, som gør livet besværligt for potentielle tilbudsgivere, der ønsker at finde de muligheder for at deltage i udbud, som EU-institutionerne giver.