EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Trükis | ISBN 978-92-872-5082-7 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/956777 | QJ-AB-16-015-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5144-2 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/858833 | QJ-AB-16-015-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5129-9 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/918591 | QJ-AB-16-015-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus
Kuupäev

Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus
10.2.2015

Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)
31.3.2016

Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust
24.5.2016

Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes
Euroopa Ülemkogu 14.6.2016
Euroopa Parlament 22.5.2016
Euroopa Liidu Nõukogu 3.6.2016
Euroopa Keskpank 27.5.2016
Euroopa Ombudsman 11.5.2016

ET
2016

nr 17

Eriaruanne

ELi institutsioonid saavad
teha rohkem selleks,
et lihtsustada enda
korraldatavatel hangetel
osalemist

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu-suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealune aruanne valmis tulude, teadusuuringute ja sisepoliitika, finants- ja majandusjuhtimise ning Euroopa Liidu institutsioonide ja asutuste auditeerimise eest vastutavas IV auditikojas, mille eesistuja on kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza. Auditit juhtis kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, keda toetasid kabinetiülem Antonius Moonen, kabineti atašee Raphael Debets, valdkonnajuht Paul Stafford, auditijuht Peter Schönberger ning audiitorid Tomasz Kapera ja Jurgen Manjé.

Vasakult paremale: A. Moonen, J. Manjé, P. Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P. Schönberger, R. Debets.

Sisukord

Mõisted

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

ELi institutsioonide korraldatavate riigihangete raamistik

Kuidas toimivad riigihankemenetlused?

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditi ulatus

Auditi lähenemisviis

Tähelepanekud

I osa. ELi institutsioonide hankemenetlustes on vähe tõsiseid vigu, ent hangetes osalejate arvu süstemaatiliselt ei jälgita

Erinevalt koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve raames teostatud hangetest on ELi institutsioonide hangetes leitud vähe vigu

ELi institutsioonidel on usaldusväärsed süsteemid ja võimekad töötajad, et vigade ja õigusrikkumiste risk kontrolli all hoida

Enamik ELi institutsioone ei jälgi süstemaatiliselt enda hankemenetlustes osalemist

II osa. Järgitavad eeskirjad ja hankeprotsessi alguses tehtavad menetluslikud valikud ei ole küllaldaselt suunatud hangetel osalejate arvu suurendamisele

2015. aastal hanke-eeskirju muutes ei hõlbustanud ELi institutsioonid enda korraldatud hangetel osalemist, st ei lihtsustanud eeskirju ega toonud selgust nende ebaselgetesse osadesse

Mitte kõik menetlusi puudutavad otsused ei panustanud maksimaalselt konkurentsi edendamisse

III osa. Mittevajalike takistustega raskendatakse potentsiaalsete pakkujate tegevust, kes tahaksid saada teavet ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta ja neist kasu saada

ELi institutsioonide hanked on internetis halvasti nähtavad

ELi institutsioonid loovad ettevõtjatele e-hangete ja pakkumuste elektroonilise esitamise puhul mittevajalikke takistusi, kuna ei ole kiiresti kasutusele võtnud ühtseid lahendusi

Ettevõtjate poolt väidetava ebaõiglase kohtlemise kohta esitatud kaebuste ja kahju hüvitamise nõuete käsitlemine võtab tihti kaua aega

IV osa. Süstemaatiliselt ei tagata tulemuste läbipaistvust ja vastastikust õppimist

Teave ELi institutsioonide hangete tulemuste kohta ei ole kättesaadav kujul, mis võimaldaks eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni ja laiema avalikkuse poolset mõjusat järelevalvet

Parimatest tavadest ei õpita nii palju kui võimalik

Järeldused ja soovitused

I lisa. |  | TEDi e-riigihangete keskkonna kasutajad (seisuga aprill 2016)
II lisa. |  | Uuringu tulemuste kokkuvõte

Euroopa Parlamendi vastused,

Euroopa Liidu Regioonide Komitee,

Euroopa Komisjoni (sh OLAFi ja Euroopa Liidu Väljaannete Talituse) vastused,

Euroopa Keskpanga vastused,

Euroopa Ombudsmani vastused

Mõisted

Elektrooniline esitamine: ettevõtjatepoolne elektrooniline pakkumuste esitamine riigihangete puhul.

Elektrooniline riigihange (e-riigihange): avaliku sektori organisatsioonide poolt kaupade, teenuste ja ehitustööde hankimiseks kasutatav elektrooniline suhtlus ja tehingute töötlemine.

Elektrooniline teade: hangetest teavitavate teatiste elektrooniline avaldamine, mis sisaldab e-hangete platvormile juhatavat hüperlinki.

ELi ametid ja muud organid: ELi institutsioonidest erinevad organid – eraldi juriidilised isikud, mis täidavad ELi õigusaktidega antud konkreetseid ülesandeid. ELil on kokku 52 ametit ja muud organit.

ELi finantsmäärus: dokument, milles on sätestatud põhimõtted ja menetlused ELi eelarve koostamiseks ja täitmiseks ning Euroopa Liidu rahaliste vahendite kasutamise kontrollimiseks.

E-riigihangete keskkond: internetiplatvorm, kus avaldatakse riigihankeid puudutav dokumentatsioon (nt tehnilised tingimused), ning kus toimub pakkujate ja hankija vaheline elektrooniline suhtlus.

Ettevõtja: füüsiline või juriidiline isik või avaliku sektori organisatsioon või sellistest isikutest või organisatsioonidest koosnev konsortsium, mis teeb ehitustöid, tarnib tooteid või osutab teenuseid.

Euroopa Liidu institutsioonid: Euroopa Liidu lepingu artiklis 13 loetletud institutsioonid: Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Kohus, Euroopa Keskpank ja Euroopa Kontrollikoda. Lisaks viidatakse ELi aluslepingutes veel mitmele konkreetset rolli omavale organile, nagu Euroopa välisteenistus ja Euroopa Investeerimispank.

Finantsläbipaistvuse süsteem: komisjoni hallatav avalikkusele kättesaadav internetipõhine süsteem, milles avaldatakse komisjoni poolt otse välja makstud ELi toetuse saajad.

Finantsmääruse kohaldamise eeskirjad: täpsemaid eeskirju sisaldav ELi finantsmääruse lisa.

Hankedirektiivid: hankedirektiivides sätestatakse ühised eeskirjad, mida ELi liikmesriikide hankijad peavad teatud summat ületavate riigihangete puhul järgima. ELi institutsioonid on vastu võtnud enda eeskirjad, mis on üldiselt direktiividega kooskõlas, ent ei sisalda kõigi direktiivide kõiki sätteid.

Hankemenetlused: ülevaade hankemenetlustest on toodud 1. selgituses.

Kinnitav avaldus: iga-aastane finants- ja vastavusaudit, mille käigus Euroopa Kontrollikoda auditeerib ELi raamatupidamisaruannete usaldusväärsust ja nende aluseks olevate tehingute korrektsust (kohati kasutatakse kinnitava avalduse tähistamiseks ka prantsuskeelset lühendit DAS (déclaration d’assurance))

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet (Euroopa Komisjoni osa); amet uurib ELi eelarve suhtes aset leidnud pettusi, korruptsiooni ja raskeid üleastumisi ELi institutsioonides ning töötab välja Euroopa Komisjoni pettustevastase poliitika.

Pakkuja: pakkumuse esitanud ettevõtja.

Pakkumus: ettevõtja esitatud pakkumus.

Raamleping: ühe või mitme ettevõtjaga sõlmitav leping, milles lepitakse teatud ajavahemikuks (tavaliselt neljaks aastaks) kokku nimetatud ajavahemikus sõlmitavate konkreetsete lepingute põhitingimused.

Riigihanked: Ehitustööde, asjade ja teenuste hankimine kohaliku, piirkondliku, riikliku ja ELi tasandi avaliku sektori organisatsioonide poolt.

TED e-riigihanked: väljaannete talituse pakutav e-riigihangete portaal, mis võimaldab hankijatel hankedokumente elektrooniliselt avaldada ja pakkujate küsimustele elektrooniliselt vastata.

TED: TED (Tenders Electronic Daily) on Euroopa Liidu Teataja Lisa internetiversioon, milles käsitletakse Euroopa riigihankeid.

Töövõtja: hankes edukaks tunnistatud ettevõtja.

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad on määratletud komisjoni soovituses 2003/361. Keskmise suurusega ettevõtjateks liigitatakse vähem kui 250 töötaja, kuni 50 miljoni euro suuruse käibe ja kuni 43 miljoni euro suuruse bilansimahuga ettevõtjad. Väikeettevõtjateks liigitatakse vähem kui 50 töötaja, kuni 10 miljoni euro suuruse käibe ja kuni 10 miljoni euro suuruse bilansimahuga ettevõtjad.

Väljaannete talitus: institutsioonidevaheline talitus, mis avaldab Euroopa Liidu institutsioonide väljaandeid ning haldab ka TED andmebaasi.

Ühine statistiliste territoriaalüksuste liigitus (NUTS): ELi territooriumi territoriaalüksusteks jaotamise ühtne ja sidus süsteem, mis on loodud ELi piirkondliku statistika koostamiseks.

Lühendid

DAS: kinnitav avaldus (prantsuse keeles déclaration d’assurance)

EKP: Euroopa Keskpank

ELi leping: Euroopa Liidu leping

ELT: Euroopa Liidu Teataja

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

EuropeAid: rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

NUTS: ühine statistiliste territoriaalüksuste liigitus

OIB: Infrastruktuuri- ja logistikaamet Brüsselis (Euroopa Komisjon)

OIL: Infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis (Euroopa Komisjon)

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

TED: riigihangete elektrooniline andmebaas

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

Kokkuvõte

I

Riigihanked moodustavad märkimisväärse osa ELi riikide majandustest. Avaliku sektori asutuste ostetud ehitustööd, asjad ja teenused moodustavad ligikaudu viiendiku ELi SKPst. Kontrollikoda avaldas hiljuti eriaruande nr 10/2015, milles käsitleti liikmesriikides tehtavaid riigihankeid, mida kaasrahastatakse ELi ühtekuuluvusvaldkonna vahenditest. Käesolevas aruandes vaadeldakse ELi nelja kõige suurema institutsiooni riigihankeid, mille kogumaht moodustas 2014. aastal ligikaudu 4 miljardit eurot.

II

ELi õigus riigihangete valdkonnas mängib olulist osa ühtse turu loomisel ja avaliku sektori vahendite tõhusa ja mõjusa kasutamise tagamisel. Kui ELi hankedirektiivid kehtivad liikmesriikides tehtavatele hangetele (sh ühtekuuluvusvaldkonna vahenditega tehtavatele hangetele), siis institutsioonidel on enda hanke-eeskirjad. Nimetatud eeskirjad on üldiselt direktiividega kooskõlas, ent sisaldavad ka mõningaid olulisi erinevusi, mida kontrollikoda peab õigustamatuks.

III

ELi institutsioonid peavad konkurentsi maksimeerimiseks avama oma hanked võimalikult suurele hulgale pakkujatele. Käesolevas auditis uuriti, kui lihtsaks on ELi institutsioonid teinud enda korraldatavatel hangetel osalemise.

IV

Leiti, et ELi institutsioonide juhtimis- ja kontrollikord on usaldusväärne ja üldiselt maandab vigade riski, mis võiks negatiivselt mõjutada ettevõtjate osalemist ja nende õiglast kohtlemist. Enamik ELi institutsioone ei jälgi aga süstemaatiliselt enda hankemenetlustes osalemist.

V

Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 2014. aastal vastu reformitud direktiivid, mille eesmärk on lihtsustada hankeid ja nendega seotud halduskoormust ning suurendada eelkõige VKEde osalemist hangetel. Samas aga leiti, et ELi institutsioonide hanke-eeskirjade muutmine 2015. aastal ei lihtsustanud hangetel osalemist, st ei lihtsustanud eeskirju ega toonud selgust nende ebaselgetesse osadesse nii palju kui see oleks võimalik olnud.

VI

Mitte kõik menetlusi puudutavad otsused ei panustanud maksimaalselt konkurentsi edendamisse. Enamikul ELi institutsioonidest puudus poliitika eelnevate turu-uuringute tegemiseks enne ametliku hankemenetluse alustamist. Lisaks oleks võinud lepinguid sagedamini väiksemateks osadeks jagada, mis oleks lihtsustanud hangetel osalemist ning suurendanud osalejate (nt VKEde) arvu.

VII

Mittevajalike takistustega raskendatakse potentsiaalsete pakkujate tegevust, kes tahaksid ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta teavet saada. ELi institutsioonide hanked on internetis halvasti nähtavad. Olemasolev teave on lünklik ja jagatud mitme veebisaidi vahel. TED andmebaasi (Tenders Electronic Daily) otsingufunktsioon ei andnud alati rahuldavaid tulemusi. Pakkumuste elektrooniliseks esitamiseks vajalikke lahendusi ei ole veel laialdaselt ja ühtlustatult kasutusele võetud.

VIII

Ettevõtjate poolt väidetava ebaõiglase kohtlemise kohta esitatud kaebuste ja kahju hüvitamise nõuete käsitlemine võtab tihti kaua aega. Teave ELi institutsioonide hangete tulemuste kohta ei ole kättesaadav sellisel viisil, mis võimaldaks avalikkusepoolset mõjusat järelevalvet.

IX

Kontrollikoda järeldab, et ELi institutsioonid saaksid enda korraldatavatel hangetel osalemist lihtsamaks muuta, ning esitab järgnevad soovitused, mis võimaldavad institutsioonidel muuta oma poliitikat nii, et see suurendaks süstemaatiliselt hangetel osalemist:

a)Enda korraldatud hangetel osalemise lihtsuse jälgimiseks peaksid kõik ELi institutsioonid koguma ja analüüsima nii algselt hangete kohta huvi üles näidanud ettevõtjate, saadud pakkumuste kui ka edukaks tunnistamisel arvesse võetud pakkumuste arvu;

b)ELi finantsmääruse 2016. aastaks kavandatud läbivaatamisel peaks komisjon koguma kõik asjakohased tingimused ühtsesse riigihangete reeglistikku. Selgesõnaliselt tuleks julgustada VKEde osalemist hangetes;

c)hangete ettevalmistamiseks ja selleks, et ettevõtjaid oma hankeplaanidest teavitada, peaksid ELi institutsioonid vajaduse korral aktiivselt tegema esialgseid turu-uuringud;

d)hankemenetlustes osalejate arvu suurendamiseks peaksid ELi institutsioonid lepingud võimaluse korral osadeks jaotama;

e)ELi institutsioonid peaksid oma hanketegevuse jaoks looma elektroonilise ühtse kontaktpunkti, mis võimaldaks ettevõtjatel leida kogu asjakohase teabe ühelt veebisaidilt ja mille kaudu nad saaksid ELi institutsioonidega suhelda.

f)komisjon peaks tegema ettepaneku mehhanismiks, mille raames vaadataks kiiresti läbi kaebused, mille on esitanud ettevõtjad, kes peavad neile osaks saanud käitumist ebaõiglaseks. Kaebused tuleks läbi vaadata enne, kui ettevõtjad otsustavad Euroopa Ombudsmani või ELi kohtute poole pöörduda.

g)Lõpetatud hangete hilisema mõjusa järelevalve tagamiseks peaksid ELi institutsioonid looma nende hankelepinguid puudutavat teavet sisaldava ühtse andmeaida, mille võiks välja töötada TEDi e-riigihangete platvormi osana.

h)Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) peaks koostama aruandeid ja statistikat ameti poolt uuritavate juhtumite liikide ning nende uurimise tulemuste kohta;

i)ELi institutsioonid peaksid üksteiselt õppimise ja parimate tavade jagamise eesmärgil kasutama vastastikuseid hindamisi.

Sissejuhatus

01

Käesoleva aruande alguses antakse lühike ülevaade ELi institutsioonide riigihangete raamistikust (ehitustööd, asjad ja teenused) ja kontrollikoja auditi lähenemisviisist. Edasi selgitatakse ELi institutsioonides õigusnormide rikkumise vältimiseks kasutatavaid sisekontrollimehhanisme. Lisaks käsitletakse hankeprotsessi etappe, et hinnata institutsioonide hankemenetlustel osalemise lihtsust. Kas on olemas selged ja head eeskirjad? Kas ELi ametnikud kasutavad neid hangete ettevalmistamisel konkurentsi edendamiseks? Kas ettevõtjatel on igal nädalal avaldatavate tuhandete hankemenetluste seast lihtne leida endale potentsiaalselt huvi pakkuvaid hankeid? Kas pakkumuse esitamine on tehtud mittevajalikult keeruliseks? Mis juhtub siis, kui ettevõtja arvab, et teda on koheldud ebaõiglaselt? Kas ELi institutsioonide aruanded enda hanketegevuse tulemuste kohta tagavad aruandekohustuse täitmise?

02

Riigihangete poliitikal on keskne roll ühtse turu loomisel ning aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu saavutamisel, tagades samas ka avaliku sektori rahaliste vahendite kõige tõhusama ja mõjusama kasutamise. Riigihanke-eeskirjad koostatakse nii, et need tooksid kasu nii ettevõtjatele kui ka avaliku sektori hankijatele. Eesmärk on pakkuda ettevõtjatele ärivõimalusi ning samal ajal suurendada hankijate jaoks potentsiaalsete töövõtjate arvu. Kui hankijad muudavad hangetele juurdepääsu lihtsamaks, osaleb neil tõenäoliselt rohkem pakkujaid. Suurema konkurentsiga peaks siis maksumaksja jaoks kaasnema parem kulutõhusus (vt joonis 1). ELi institutsioonid peavad avama oma riigihanked võimalikult suurele hulgale pakkujatele¹.

03

2014. aastal otsustasid Euroopa Parlament ja nõukogu ELi riigihangete poliitikat reformida. Reformipaketi üheks peamiseks osaks olid turulepääsu piirangute kõrvaldamiseks mõeldud meetmed, eelkõige väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKEd). Kontrollikoja aruandes vaadeldakse, mil määral lihtsustab ELi institutsioonide kasutatav hankepoliitika juurdepääsu turule.

Joonis 1

Parem juurdepääs ettevõtjatele, suurem kulutõhusus maksumaksja jaoks

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi institutsioonide korraldatavate riigihangete raamistik

04

Pakkujate edukaks tunnistamine peab toimuma aluslepingutes sätestatud põhimõtete alusel ning järgides eelkõige kaupade vaba liikumise, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtteid ning nendest tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdne juurdepääs, võrdne kohtlemine, mittediskrimineerimine, vastastikune tunnustamine, proportsionaalsus, aus konkurents, avalikustamine ja läbipaistvus.

05

ELi liikmesriikides reguleeritakse riigihankeid direktiivi 2014/24/EL² (edaspidi „2014. aasta hankedirektiiv“) ning mitme teise direktiiviga, millega kehtestatakse teatud summat ületavate hangete puhul hankijatele kohustuslikud eeskirjad. Nimetatud eeskirjad tuleb liikmesriikide õigusesse üle võtta. Direktiivid ei ole ELi institutsioonide jaoks õiguslikult siduvad. Institutsioonid on vastu võtnud enda eeskirjad, mis on 2014. aasta hankedirektiiviga üldiselt kooskõlas, ent sisaldavad mõningaid olulisi erandeid³. ELi üldeelarvest rahastatavate ELi institutsioonide jaoks kehtivad viimati 2015. aasta oktoobris muudetud finantseeskirjades⁴ (edaspidi „ELi finantsmäärus“) ja nende kohaldamise eeskirjades (viimati 2015. aasta oktoobris)⁵ sätestatud hanke-eeskirjad. Euroopa Keskpanga hanke-eeskirjad on sätestatud Euroopa Keskpanga nõukogu 2016. aasta veebruaris vastu võetud otsuses⁶ (edaspidi „EKP hanke-eeskirjad“). Joonisel 2 kujutatakse ELi riigihankeid reguleerivat õigusraamistikku.

Joonis 2

ELi riigihankeid reguleeriv õigusraamistik

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kuidas toimivad riigihankemenetlused?

06

ELi finantsmääruses ja komisjoni asutusesiseses riigihangete juhendis⁷ eristatakse kümmet riigihankemenetlust (vt 1. selgitus). Menetluse valik sõltub mitmest asjaolust, eelkõige aga lepingu prognoositud mahust. Hankeprotsessi peamised etapid on esitatud joonisel 3.

1. selgitus

ELi finantsmääruses sätestatud menetluse liigid

Avatud hankemenetlus: standardmenetlus, mida võib pärast Euroopa Liidu Teatajas avaldatud hanketeadet kasutada mistahes liiki lepingu puhul. Pakkumuse võib teha mistahes huvitatud ettevõtja.

Piiratud hankemenetlus: kahes etapis toimuv standardmenetlus, mis algab hanketeate avaldamisega Euroopa Liidu Teatajas ning mida võib kasutada mistahes liiki lepingu puhul. Kõik huvitatud ettevõtjad võivad esitada menetluses osalemise taotluse, ent teises etapis hinnatakse vaid nende pakkumusi, kellele hankija teeb pakkumuse esitamise ettepaneku. Menetluse üks variant on dünaamiline hankesüsteem, mille käigus kasutatakse üksnes elektroonilist kommunikatsiooni.

Konkurentsipõhine läbirääkimistega hankemenetlus: piiratud hankemenetlusele sarnanev menetlus, mida võib kasutada üksnes teatud tingimustel, hoolimata hanke summa suurusest. Esitatud pakkumuste (nii tehniliste kui ka rahaliste) üle võib läbirääkimisi pidada.

Osalemiskutse avaldamisele järgnevad menetlused: menetluse käigus tehakse eelnev valik kandidaatidest või registreeritakse tarnijad, kellele võidakse hiljem teha ettepanek eri hankemenetluste käigus pakkumuste esitamiseks.

Väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlus: erandlik menetlus, mida võib kasutada vaid teatud juhtudel (nt väga kiireloomuliste hangete puhul).

Väga madala maksumusega läbirääkimistega hankemenetlus: hankija peab kutsuma pakkumusi esitama ettevõtjad, kes on eelnevalt avaldatud teabe alusel huvi üles näidanud, ja võib omal valikul kutsuda hankes osalema veel täiendavaid kandidaate. Väga madala maksumusega lepingute puhul võib hankija läbirääkimisi pidada ka vaid ühe enda valitud kandidaadiga.

Võistlev dialoog: kasutatakse keerukatel juhtudel, kui hankija ei suuda ilma potentsiaalsete pakkujatega peetava dialoogita määratleda enda vajadustele vastavaid vahendeid või hinnata, milliseid tehnilisi, rahalisi või õiguslikke lahendusi võib turg pakkuda.

Innovatsioonipartnerlus: kaheetapiline menetlus innovaatilise toote omandamiseks, mis tuleb alles välja töötada ja millele sarnane toode turul veel puudub.

Ideekonkurss: menetlus võimaldab hankijal pärast auhinnalist või auhindadeta konkurentsipõhise menetluse korraldamist omandada kavandi või projekti, mille valib välja žürii. Võitja või võitjad peavad pärast seda lepingu sõlmimise üle läbirääkimisi.

Läbirääkimistega hankemenetlus kinnisvaralepingute jaoks: kinnisvaralepingute (maa, olemasolevate hoonete või muu kinnisvara ostmine, pikaajaline üürimine, kasutusvaldus, liisimine, üürimine või järelmaksuga ostmine koos väljaostuvõimalusega või ilma selleta) sõlmimiseks võib peale kohaliku turu uurimist kasutada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust.

Joonis 3

Ülevaade ELi finantsmääruses sätestatud riigihankeprotsessist

Märkus: punktiirjoonega ümbritsetud kastid tähistavad vabatahtlikke etappe. ELi hankedirektiivis on piirmääradeks sätestatud 5 225 000 eurot tööde puhul ja 135 000 eurot teenuste puhul. Keskmine maksumus: 60 000,01–5 224 999,9 eurot tööde puhul ja 60 000,01–134 999,9 eurot teenuste puhul. Madal maksumus: 15 000,01–60 000 eurot. Väga madal maksumus: 1 000,01–15 000 eurot. Kuni 1000 euro suuruste summade puhul hankemenetluse korraldamist ei nõuta.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

1Vt ELi finantsmääruse artikli 102 lõige 2, mis lubab selles reeglis erandeid teha vaid juhul, kui kasutatakse läbirääkimistega hankemenetlust.

2Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 94, 28.3.2014, lk 65).

3Vt punktid 29–31.

4Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. oktoobri 2015. aasta määrus (EL, Euratom) 2015/1929, millega muudetakse määrust (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju (ELT L 286, 30.10.2015, lk 1).

5Komisjoni 30. oktoobri 2015. aasta rakendusmäärus (EL) 2015/2462, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise eeskirju (ELT L 342, 29.12.2015, lk 7).

6Euroopa Keskpanga 9. veebruari 2016. aasta otsus (EU) 2016/245, millega võetakse vastu panga hanke-eeskirjad (ELT L 45, 20.2.2016, lk 15).

7Komisjoni riigihangete teatmik (november 2015, avaldamata); dokumenti võivad kasutada ka teised ELi institutsioonid, organid, ametid ja asutused.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditi ulatus

07

Käesolevas auditis uuriti, kui lihtsaks on ELi institutsioonid teinud enda korraldatavatel hangetel osalemise. Joonisel 4 on esitatud hangetele juurdepääsu lihtsustamise eeldused.

Joonis 4

Hangetele juurdepääsu lihtsustamise eeldused

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

08

Kontrollikoda püstitas neli küsimust.

a)Kas ELi institutsioonidel on usaldusväärsed süsteemid hangetel osalemise edendamiseks, ja kas need süsteemid tagavad ELi finantshuvide kaitse?

b)Kas ELi institutsioonid teevad õigeid otsuseid enda hankemenetlustes osalejate arvu suurendamiseks?

c)Kas ELi institutsioonid teevad kõik selleks, et kõrvaldada potentsiaalsete pakkujate tegevust raskendavad takistused?

d)Kas ELi institutsioonid tagavad üldiselt ja süstemaatiliselt enda hankemenetluste tulemuste läbipaistvuse ja õpivad üksteise kogemustest?

09

Aruandes käsitleti nelja kõige suurema ELi institutsiooni hanketegevust; nendeks on Euroopa Komisjon, Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Keskpank (EKP). Tabelis 1 esitatakse nimetatud nelja institutsiooni 15 000 eurost suuremate (EKP puhul 10 000 eurost suuremate) lepingute kogumaht aastal 2014.

Tabel 1

Lepingute kogumaht aastal 2014

Institutsioon | miljonites eurodes
Komisjon | 3034
Parlament | 497
EKP | 515
Nõukogu¹ | 171
Kokku | 4217

1Nõukogu hinnang 2014. aastal alustatud menetluste mahu kohta.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda auditeeritud institutsioonide esitatud andmete põhjal.

10

Lisaks käsitleti auditi käigus teatud teemade uurimisel ka järgnevaid ELi institutsioone ja organeid: Euroopa Liidu Kohtu ELi institutsioonide riigihangetealast kohtupraktikat; Euroopa Ombudsmani, kes tegeleb hankemenetluste haldamisel ilmnenud probleemidega; Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) poolt läbi viidud uurimisi, mis puudutasid hankemenetluste käigus toimunud õigusrikkumisi; ning Euroopa Liidu Väljaannete Talitust, kes haldab riigihangete kohta teavet andvaid internetipõhiseid teenuseid.

11

Auditi ulatusest jäid välja komisjoni poolt välistegevuse valdkonnas toetusesaajate nimel läbi viidud hanked⁸, hanked, kus ELi kulutuste haldamine hõlmab teisi organisatsioone või asutusi (nn komisjoni poolt kaudselt täidetav eelarve) ning koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames tehtud hanked.

Auditi lähenemisviis

12

Kontrollikoja tähelepanekud põhinevad järgmistel peamistel auditi tõendusmaterjali allikatel:

a)viidi läbi eeluuringud koostöös ettevõtlusorganisatsioonide, liikmesriikide hankeekspertide ning akadeemiliste ringkondadega;

b)uuriti riigihangete poliitika, menetluste ja vahendite alaseid dokumente;

c)analüüsiti ajavahemiku 2013–2015 hangete dokumentidest koostatud valimit (Euroopa Parlament (infrastruktuuri ja logistika peadirektoraat ning kommunikatsiooni peadirektoraat), nõukogu peasekretariaat, komisjon (siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat, Teadusuuringute Ühiskeskus) ja EKP);

d)testiti ELi institutsioonide internetilahendusi, mille eesmärk on aidata leida huvipakkuvaid hankemenetlusi;

e)vesteldi ELi töötajatega;

f)analüüsiti institutsioonide vastuseid kontrollikoja koostatud küsimustikele.

13

Lisaks uuriti 47 väiksemat ELi organit, et koguda hankepoliitika ja -protsessi alaseid arvamusi ja mõtteid. Saadi 40 vastust (küsimustikule vastas 85% saajatest). Tulemused on kokkuvõtlikult esitatud II lisas.

8Selles valdkonnas kehtivad eeskirjad on sätestatud ELi finantsmääruse teise osa IV jaotises.

Tähelepanekud

I osa. ELi institutsioonide hankemenetlustes on vähe tõsiseid vigu, ent hangetes osalejate arvu süstemaatiliselt ei jälgita

14

ELi institutsioonid peaksid suutma näidata, et nad tagavad lihtsa juurdepääsetavuse oma hangetele. Selleks peaks neil olema teave hankemenetlustes osalevate ettevõtjate arvu kohta. Nad peaksid samuti vältima tõsiseid vigu ja õigusnormide rikkumisi, mis võiksid negatiivselt mõjutada ettevõtjate osalemist ning vähendada nii ettevõtjate usaldust kui ka nende huvi ELi institutsioonide hangetel osaleda. Kontrollikoda uuris tõsiste vigade ja õigusnormide rikkumiste kohta olemasolevat teavet, nende vältimiseks loodud süsteeme ning ettevõtjate osalemist ELi institutsioonide hangetel.

Erinevalt koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve raames teostatud hangetest on ELi institutsioonide hangetes leitud vähe vigu

15

Kontrollikoja iga-aastases kinnitavas avalduses⁹ avastatakse ELi institutsioonide hallatavates tehingutes vähe hankevigu¹⁰. Nagu ka varasematel aastatel, on koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve puhul olukord vastupidine¹¹.

16

Kontrollikoja soovil analüüsis OLAF ajavahemikus 1. jaanuar kuni 30. aprill 2015 laekunud teateid õigusnormide väidetavate rikkumiste kohta, et leida, kas need sisaldavad ka riigihankeid puudutavaid juhtumeid. Nimetatud ajavahemikus oli OLAFile saabunud 503 teadet. ELi institutsioonide riigihankeid puudutasid neist vaid 20, millest 16 jäeti kõrvale juba juhtumite esialgsel valimisel ja neljal juhul avati uurimine. Loetletud arvud näitavad, et potentsiaalselt tõsiseid vigu sisaldab vaid ligikaudu 1% ELi institutsioonide kõigist hankemenetlustest (võttes arvesse, et Euroopa Liidu Teatajas avaldatakse igal aastal ligikaudu 2000 ELi institutsioonide riigihangete edukaks tunnistamise teadet).

17

OLAF koostas kirjeldatud statistika kontrollikoja ühekordsel palvel ning see peegeldab ainult konkreetse ajavahemiku ülevaadet, mille eesmärk oli näidata, kui palju potentsiaalseid juhtumeid OLAFini on jõudnud. Oleks kasulikum, kui OLAF koostaks statistikat, mis võimaldaks kindlaks teha suundumusi ja hinnata ameti uurimiste tulemusi.

ELi institutsioonidel on usaldusväärsed süsteemid ja võimekad töötajad, et vigade ja õigusrikkumiste risk kontrolli all hoida

Hankeid teostavate teenistuste käsutuses on menetlustealased teadmised ja tugi

18

Edukad riigihanked eeldavad nii hangitavaid töid, asju ja teenuseid puudutavaid tehnilisi teadmisi kui ka häid teadmisi rakendatavate eeskirjade ja menetluste kohta.

19

Kõigil kontrollitud organisatsioonidel¹² on hankespetsialistidest koosnevad üksused, kes nõustavad ja abistavad hankeid teostavaid teenistusi. Auditi käigus leiti, et hankeekspertide menetlustealased teadmised täiendavad põhitegevuse teenistuste tehnilisi teadmisi ja hanketegevusele eraldatud töötajate arv on piisav. Menetlustealast nõustamist ja teadmisi pakuvad ka ELi institutsioonide õigusteenistused ja/või finantsküsimuste kesküksused.

20

Enamikul auditeeritud organisatsioonidest on asutusesisesed komisjonid, mille eesmärk on tugevdada hankemenetluste juhtimist ja kontrolli. Tavaliselt koosnevad sellised komisjonid organisatsiooni teistest osadest pärit töötajatest. Komisjonidel on otsustus- või soovituste esitamise pädevus ning tavaliselt tegelevad nad suuremate hangete ja/või väiksema konkurentsiga hangetega. Enne lepingu sõlmimist annavad komisjonid täiendavat kindlust selle kohta, et kohaldavaid eeskirju järgiti. Kuna komisjonide liikmed on pärit erinevatest valdkondadest, on nad suuremates ja detsentraliseeritud hangetega institutsioonides ühtlasi ka arvamuste vahetamise platvormideks.

Siseauditi talituse nõuannetel oli tähtis osa

21

Praegune organisatsiooniline ülesehitus ja hangeteks kasutatavad menetlused põhinevad märkimisväärsel määral siseauditi talituste poolt mõned aastad tagasi tehtud soovitustel. Vahepealsel ajal on enamik siseauditi talitusi keskendunud oma institutsioonide töö teistele valdkondadele ning riigihangetele vähe ressursse eraldanud. Siseauditi talitused peavad aga selle teema juurde tagasi pöörduma, et hinnata hiljuti muudetud hanke-eeskirjade rakendamist, ning kohandama hindamise tulemuste põhjal oma töökavasid.

EKP sai oma riigihangetele välise sertifikaadi

22

Lisaks asutusesisesele nõustamisele võib väliseid teadmisi ja kogemusi kaasata ka välise sertifitseerimise abil, mis võib aidata olukorda parandada. EKP riigihangete talitus taotles ja sai enda tegevusele välise sertifikaadi. Sertifikaadi väljastas 2011. aastal Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS). EKP-le suurepäraste tulemuste eest antud nn PPP sertifikaat (protsessid, põhimõtted ja protseduurid) kaotas 2015. aasta lõpus kehtivuse ja keskpanga riigihangete talitus kavatses sertifitseerimisprotsessi 2016. aasta 1. kvartalis uuesti täies mahus läbi teha.

Enamik ELi institutsioone ei jälgi süstemaatiliselt enda hankemenetlustes osalemist

Saadud pakkumuste arvu pelgalt fikseerimisest ei piisa hangetel osalemise usaldusväärseks jälgimiseks

23

Euroopa Liidu Teatajas edukaks tunnistamise teateid avaldades peavad ELi institutsioonid ära märkima ka lepingu saamiseks esitatud pakkumuste arvu. Nimetatud teabest ei piisa aga hankel valitsenud konkurentsi usaldusväärseks hindamiseks. Konkurents võib olla väike isegi juhul, kui hankele esitati mitu pakkumust. Sellise olukorraga on eelkõige tegu juhul, kui valikukriteeriumide põhjal hinnatakse vaid ühte pakkumust, kuna kõik teised on enne lõplikku hindamisetappi jõudmist tagasi lükatud. Pakkumisi võib enne lõplikku hindamist tagasi lükata mitmel põhjusel, eelkõige juhul, kui nad on ebatäielikud või ei vasta välistamis-või valikukriteeriumidele.

Teadusuuringute Ühiskeskuse andmete kohaselt jõuab pooltes menetlustes lõpliku edukaks tunnistamise etappi vaid üks pakkumus

24

Üksnes komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskus kogus iga menetluse ja menetluse liigi kaupa teavet saadud pakkumuste arvu, korras olevate pakkumuste arvu, kvalifitseerunud pakkumuste arvu, nõuetele vastavate pakkumuste arvu ja hinnatud pakkumuste arvu kohta.

25

Kontrollikoda analüüsis Teadusuuringute Ühiskeskuse 2013. ja 2014. aasta andmeid ning võrdles laekunud pakkumuste arvu lõpliku hindamisetappi jõudnud pakkumuste arvuga, mida sai hinnata edukaks tunnistamise kriteeriumide alusel. Analüüs sisaldas 468 menetluse lepinguid, kus lepingu hind ületas 60 000 eurot. Neist 50 menetluse puhul võeti algusest peale arvesse ainult ühte kandidaati, mis tähendab maksimaalse konkurentsi põhimõttest kõrvale kaldumist¹³. Ülejäänud 148 juhul (49%) oli edukaks tunnistamise tingimuste alusel võimalik pooltes menetlustes hinnata vaid ühte pakkumust (vt joonis 5).

Joonis 5

Menetlused vastavalt laekunud pakkumuste arvule, mida võeti lõpliku edukaks tunnistamise otsuse tegemisel arvesse (Teadusuuringute Ühiskeskuse 2013. ja 2014. aastal allkirjastatud 418 lepingut, mille hind ületas 60 000 eurot)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Teadusuuringute Ühiskeskuse esitatud andmete põhjal.

II osa. Järgitavad eeskirjad ja hankeprotsessi alguses tehtavad menetluslikud valikud ei ole küllaldaselt suunatud hangetel osalejate arvu suurendamisele

2015. aastal hanke-eeskirju muutes ei hõlbustanud ELi institutsioonid enda korraldatud hangetel osalemist, st ei lihtsustanud eeskirju ega toonud selgust nende ebaselgetesse osadesse

ELi finantsmäärust ja selle kohaldamise eeskirju ei ole ühte dokumenti konsolideeritud ning tegu on endiselt liiga keeruliste õigusaktidega

26

Ka pärast ELi finantsmääruse läbivaatamist 2015. aastal sisaldavad riigihanke-eeskirju nii finantsmäärus ise kui ka selle kohaldamise eeskirjad. Kontrollikoda märkis juba oma arvamuses nr 1/2015¹⁴, et selline jaotus ei ole kooskõlas finantsmääruse läbivaatamise aluseks olnud suurema selguse eesmärgiga. Lisaks ei anna eeskirjade kahe dokumendi vahel jagamine mingit märgatavat eelist. See teeb juba niigi keeruliste eeskirjade mõistmise veelgi raskemaks, seda nii ELi töötajate kui ka eelkõige ettevõtjate jaoks.

27

Keerulisust lisab ka asjaolu, et mitte kõik asjakohased sätted ei sisaldu ELi finantsmääruse konkreetselt riigihankeid käsitlevates pealkirjades ja peatükkides. Osa tähtsatest sätetest sisaldub mujal tekstis (näiteks ettevõtjate jaoks eriti oluline „head haldust“ käsitlev säte)¹⁵.

28

EKP riigihanke-eeskirjad näitavad, et kõik asjakohased eeskirjad on võimalik koondada ühte dokumenti.

Puuduvad selgitused oluliste erinevuste kohta 2014. aasta hankedirektiivist

29

Kuigi ELi institutsioonide hanke-eeskirjad on 2014. aasta hankedirektiiviga üldiselt kooskõlas, puuduvad selgitused mõningate erinevuste kohta. Kaks erinevust on olulised ELi institutsioonide hangetele juurdepääsu tagamise seisukohast. Üks neist puudutab VKEde osalemist, teine esialgsete turu-uuringute eesmärki.

VKEsid ei julgustata selgesõnaliselt hangetes osalema

30

2014. aasta hankedirektiivi üks peamisi eesmärke on „hõlbustada eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate (VKEd) riigihangetes osalemist“¹⁶. Seetõttu hoiatas seadusandja selgesõnaliselt ostujõu ülemäärase koondumise eest, mida tekitab avaliku sektori hankijate ostude koondamine. 2014. aasta hankedirektiivis kasutatakse terminit „VKE“ enam kui 20 korda. Samas ei mainita ELi finantsmääruse muudatustes ja EKP uuesti sõnastatud hanke-eeskirjades VKEsid mitte kordagi. Kontrollikoja auditiga leiti, et peale siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraadi¹⁷ ei olnud ükski auditeeritud organisatsioon koostanud konkreetseid suuniseid selle kohta, kuidas hõlbustada VKEde jaoks hangetes osalemist või kuidas nende osalemise määra jälgida. Kontrollikoja küsimustikus märkis vaid üks vastaja 40-st, et VKEde osalemine oli üks nende prioriteetidest. Samas pakkusid mõned hankemenetlused VKEdele kindlasti ärivõimalusi (vt 2. selgitus).

Ei mainita ettevõtjate teavitamiseks mõeldud esialgseid turu-uuringuid

31

2014. aasta hankedirektiiviga võimaldatakse selgesõnaliselt teha hankemenetlusele eelnevaid esialgseid turu-uuringud ja sõnastatakse neile kehtivad põhimõtted¹⁸. Hankijad võivad kasutada sõltumatute ekspertide või ametiasutuste nõuandeid hankemenetluse kavandamisel ja läbiviimisel tingimusel, et need nõuanded ei põhjusta konkurentsimoonutusi ning nende tulemusel ei rikuta mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtteid. 2014. aasta hankedirektiivis sätestatakse, et turu-uuringuid ei tehta üksnes hangete ettevalmistamiseks, vaid ka selleks, et ettevõtjaid hankijate plaanidest ja nõuetest teavitada (vt 3. selgitus). Viimati nimetatud eesmärki ei ole ELi finantsmäärusesse üle võetud¹⁹.

2. selgitus

Näiteid VKEdele kergesti juurdepääsetavate menetluste kohta

2014. aastal vajasid Euroopa Parlamendi keskkonna, rahvatervise ja toiduohutuse komisjon spetsialistide nõustamist. Teenuste eeldatav maksumus oli 2,5 miljonit eurot nelja aasta jooksul. Selle asemel, et otsida vaid ühte teenuseosutajat, jagas parlament teenused viide ossa: keskkonnapoliitika, kliimamuutus, jätkusuutlik areng, rahvatervis ja toiduohutus. Iga osa jaoks otsiti välja mitu sobivat teenuseosutajat. Kokku sõlmis parlament lepingud 17 ettevõttega.

2014. aastal hankis nõukogu reklaamitooteid kogusummas 122 566 eurot. Hange jagati vastavalt hangitavate toodete liigile 12 osaks (nt kellad, T-särgid ja pastapliiatsid). Nii said pakkujad konkureerida eraldi kõigis osades ja lepingud sõlmiti kolme eri ettevõtjaga.

EKP ei suutnud alguses leida oma uue hoone ehitamiseks peatöövõtjat, sest laekunud pakkumised ületasid märkimisväärselt EKP eelarvet. Seetõttu otsustas EKP jagada ehitustööd 14 paketiks, millest igaüks koosnes 4–10 osast. Niisuguse muudetud hankestrateegia tulemusel oli ka VKEdel võimalik hangetel osaleda ja neid ka võita. EKP tegevuse tulemusel anti paralleelselt tööd 60 ehitusettevõtjale.

3. selgitus

2015. aasta ELi finantsmääruse põhjendamatu erinemine 2014. aasta hankedirektiivist

„Enne hankemenetluse käivitamist võivad avaliku sektori hankijad läbi viia turu-uuringud eesmärgiga valmistada riigihanget ette ning teavitada ettevõtjaid oma hankeplaanidest ja nõuetest.“ (2014. aasta hankedirektiivi artikkel 40, oluline osa on audiitorite poolt alla joonitud.)

„Enne hankemenetluse algatamist võib hankija korraldada menetluse ettevalmistamiseks esialgse turu-uuringu.“ (2015. aasta ELi finantsmääruse artikkel 105.)

Kinnisvaraturu uurimist ei selgitata

32

2014. aasta hankedirektiivi ei kohaldata maa, olemasolevate hoonete ja kinnisvara ostmiseks või üürimiseks. Selliste lepingute sõlmimiseks kasutatavad menetlused peavad sellegipoolest olema kooskõlas aluslepingu ning eelkõige võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega.

33

Ei ELi finantsmääruses ega EKP hanke-eeskirjades käsitleta seda, kuidas peaks potentsiaalseid müüjaid ja töövõtjaid teavitama juhul, kui ELi institutsioonid otsivad maad või olemasolevaid hooneid. Seetõttu jääb see suuresti institutsioonide juhtide otsustada. Kontrollikoja auditiga leiti nii juhtumeid, kus juhid uurisid ise turgu ning võtsid potentsiaalsete müüjate ja töövõtjatega otse ühendust, juhtumeid, kus sobivate pakkumuste leidmiseks kasutati väliseid nõustajaid, kui ka juhtumeid, kus teade eelneva turu-uuringu kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas.

34

Üksnes komisjon on avalikult teatanud²⁰, et avaldab läbipaistvuse tagamiseks Euroopa Liidu Teatajas nii teate eelneva turu-uuringu kohta (selles loetletakse iga projekti miinimumnõuded, välistamis- ja uuringutingimused) kui ka nendega seotud menetluste tulemused. Kontrollikoja auditiga leiti, et sellist menetlust kasutati küll lepingute puhul, mis puudutasid komisjoni hooneid Brüsselis, kuid mitte Luxembourgis. Euroopa Parlament avaldas Euroopa Liidu Teatajas viimati teate eelneva turu-uuringu kohta 2010. aastal, kui institutsioon otsis Brüsseli linna piirkonnas asuvaid hooneid.

Keelenõudeid käsitleb oma hanke-eeskirjades üksnes EKP

35

ELi finantsmääruses ei loetleta hangetes kasutatavaid keeli. Keelenõudeid käsitleb oma hanke-eeskirjades üksnes EKP²¹. Enamikus ELi institutsioonides kasutatavate menetluste puhul on oht, et need võivad petta potentsiaalsete pakkujate ootusi. ELi institutsioonid avaldavad oma hanketeated TEDis kõigis ELi keeltes. Lisaks võivad ettevõtjad tellida üksikasjalike tehniliste tingimuste tõlke ja võivad esitada pakkumused mistahes ametlikus keeles. Kui pakkujatest saavad aga töövõtjad, ei saa nad jätkata töötamist enda valitud ametlikus keeles, vaid peavad vastama hankedokumentides esitatud nõuetele. See tähendab tavaliselt ka nii konkreetset suhtluskeelt (suhtlus lepingu täitmise ajal) kui keelt, milles tuleb esitada lepingu raames tehtud töö.

Mitte kõik menetlusi puudutavad otsused ei panustanud maksimaalselt konkurentsi edendamisse

36

Kontrollikoda leidis, et hangetega tegelevatel töötajatel lasub tihti surve vältida hilisemat vaidlustamist ja/või vähendada hankemenetluste läbiviimiseks kuluvat aega ja ressursse. See võib endaga kaasa tuua menetluslikke otsuseid, mis võivad olla küll põhjendatavad õiguslikust seisukohast, ent eeldaksid usaldusväärse finantsjuhtimise seisukohast rohkem konkurentsi edendamisele suunatud tõlgendamist.

Üksnes EKP rakendas nõuet eelneva turu-uuringu tegemiseks enne ametliku hankemenetluse alustamist

37

Põhjalikud eelnevad turu-uuringud enne ametliku hankemenetluse alustamist on oluline element selleks, et optimeerida hankedokumentide tehnilises kirjelduses loetletud nõudeid ning veenduda potentsiaalsete pakkujate olemasolus ja nende valmisolekus menetluses osaleda.

38

Kuni hankedirektiivi ja ELi finantsmääruse viimase muutmiseni ei olnud enne ametliku hankemenetluse alustamist tehtavaid eelnevaid turu-uuringuid hanke eeskirjades mainitud (vt eelnev punkt). Veelgi enam, kui EKP välja arvata, rõhutati ELi institutsioonide asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud suunistes eelnevate turu-uuringutega seotud riske ja seati piiravaid tingimusi või isegi hoiatati potentsiaalsete pakkujatega ühenduse võtmise eest. Näiteks Euroopa Parlamendi asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud riigihangete teatmikus (november 2014) soovitati mitte küsida või arvesse võtta asjaomasest lepingust huvitatud ettevõtjate arvamusi, kuna see võib konkurentsi takistada.

39

Selline nõue võib kaasa tuua hangetega tegelevate töötajate soovi riske vältida. Läbivaadatud hangete dokumentides leidsid audiitorid vähe tõendeid selle kohta, et turgu oleks põhjalikult uuritud. Nimetatud järeldust kinnitasid ka kontrollikoja auditiküsimustiku tulemused. Paljud vastajad märkisid, et nad tegid enne hankemenetluse alustamist harva turu-uuringuid.

40

Erinevalt teistest ELi institutsioonidest koostas ja rakendas EKP riigihangete osakond kulutõhususe parandamiseks asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud suunised, mille kohaselt tuleb tarnijatega enne ametliku hankemenetluse alustamist aktiivselt ühendust võtta. See hõlmab eelkõige mitteametlikke kohtumisi nii kehtivat lepingut omavate kui ka potentsiaalsete töövõtjatega, et saada turuteavet, selgitada EKP nõudmisi ja edendada konkurentsi.

Lepinguid ei jaotatud osadeks nii tihti kui seda oleks saanud teha

41

Lepingute osadeks jaotamine suurendab konkurentsi ja lihtsustab VKEdel hangetel osaleda. Mida suurem on leping, seda madalam on tõenäosus, et edukaks tunnistatakse VKEd²².

42

Finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artiklis 168 sätestatakse, et „kui see on asjakohane, tehniliselt teostatav ja kulutõhus“, tuleb sama hankemenetluse lepingud sõlmida eraldi osades. Selline sõnastus annab eelarvevahendite käsutajatele suure kaalutlusõiguse, otsustamaks, kas lepingud osadeks jagada või mitte. Kontrollikoda leidis, et lepinguid ei jaotatud osadeks nii tihti kui seda oleks saanud teha. Näiteid juhtumitest, kus lepingud oleks saanud osadeks jagada, on esitatud 4. selgituses. TED andmebaasis avaldatud hanketeadete võrdlemisest selgub, et liikmesriikide kesktasandi hanked olid märkimisväärselt tihemini osadeks jagatud kui ELi institutsioonide hanked (vt joonis 6).

4. selgitus

Juhtumeid, kus lepingud oleks saanud osadeks jagada

2014. aastal andis nõukogu 10 aastaks ühele ettevõtjale 93 miljoni euro suuruse lepingu nõukogu olemasolevate ja tulevaste hoonete haldamiseks, hoolduseks, remondiks ja tehniliste seadeldiste kohandamiseks; lepingut osadeks ei jaotatud. Osutatavad teenused hõlmavad väga erinevaid valdkondi: nt küte, ventilatsioon, õhu konditsioneerimine, vee- ja kanalisatsioonisüsteemid, elekter, päästesüsteemid, päikeseenergia, kollektiivsed kaitsevahendid, köögiseadmed, rasvaseparaatorite tühjendamine, tarbimise seire, tehniline abi ja rajatiste kohandamiseks tehtavad tööd.

Komisjon ei kasutanud hanke osadeks jaotamist oma 2015. aasta viieaastases 8,9 miljoni euro suuruses lepingus „Your Europe Advice’ — the European Union’s free legal advice service“. Tegu on väga keerulise teenusega, mis puudutab kõigis ELi keeltes antavat õigusabi, mis eeldab teadmisi kõigist ELi õigussüsteemidest. Ainukese pakkumuse tegi juba eelneva lepingu võitnud teenuseosutaja, kuna tal oli tõenäoliselt ainsa ettevõtjana juba valmis pakkumus nii laiaulatuslike teenuste osutamiseks. Samas näitas hankedokumentide allalaadimiste arv (211 allalaadimist), et hanke vastu valitses suur huvi. Lepingu osadeks jaotamine (nt riikide rühmade kaupa) oleks võinud hankel osalemise ka teiste ettevõtjate jaoks lihtsamaks muuta.

Euroopa Parlament sõlmis 2014. aastal viieks aastaks lepingu (kogusummas 19,8 miljonit eurot) koristusteenuste osutamiseks parlamendi Strasbourgis asuvates hoonetes. Hangitavaid teenuseid kirjeldati kui „Euroopa Parlamendi Strasbourgis asuvate hoonete kontoriruumide ning puu- ja metallpindade (sees ja väljas) koristamist ning muid hügieeniteenuseid“ ning kogu hange tehti ühes osas. Akende pesemise lepingu oleks võinud anda eraldi osana, mis oleks suurendanud hankel osalevate ettevõtete arvu. Akende pesemine on tavaliselt kontorite koristamisest erinev tegevus, millega tegelevad teised töötajad, selle sagedus on teine ning see eeldab teist liiki kogemusi, teadmisi ja tööriistu.

Joonis 6

Osadeks jaotatud menetluste osakaal – ELi institutsioonide ja liikmesriikide kesktasandi hanketeadete võrdlus

Märkus: kui hanketeates puudus teave lepingu osadeks jaotamise kohta, eeldasid audiitorid, et jaotamist ei tehtud. TED andmebaasi jaotuses „Euroopa institutsioon, organ või rahvusvaheline organisatsioon“ on väga vähe ELi-väliste rahvusvaheliste organisatsioonide hanketeateid.

Allikas: kontrollikoda Euroopa Liidu Väljaannete Talituse esitatud andmete põhjal.

43

Ehkki lepingute osadeks jagamine ja samaaegne avaldamine võib parandada juurdepääsetavust hankemenetlustele, ei tohi ELi institutsioonid hankeid suuremat konkurentsi nõudvate hankemenetluste vältimise eesmärgil kunstlikult väiksemateks osadeks jagada. Näiteks Euroopa Parlament hankis 2014. aastal kahekuises ajavahemikus ühelt ja samalt tarnijalt nelja läbirääkimistega hankemenetlust kasutades kontorimööblit. Kõigi nelja menetluse lepingusummad olid alla suuremat avalikustamist nõudva piirmäära, jäädes vahemikku 8021–14 110 eurot (lepingute kogusumma oli 43 345 eurot). Kõik neli hanget olid väga sarnased ning puudutasid ühes ja samas hoones töötavatele direktoritele ja peadirektoritele mõeldud kontorimööblit.

Piiratud hankemenetlustega kaasnes oht potentsiaalseid pakkujaid eemale peletada

44

ELi finantsmääruse kohaselt võib hankija kasutada avatud või piiratud menetlust mistahes ostu puhul. EKP hanke-eeskirjades eelistatakse avatud hankemenetlust, kuna nende kohaselt on standardmenetluseks avatud hankemenetlus.

45

Piiratud hankemenetlusel²³ on teatud eeliseid, eelkõige juhul, kui turva- või konfidentsiaalsuskaalutlustel on vaja piirata hankedokumentide levitamist. Samas aga valitses vähemalt enne hanke-eeskirjade viimast muutmist oht, et potentsiaalsed pakkujad ei saa hankel osaleda, kuna pakkumuse esitamise ettepanek koos üksikasjaliku tehnilise kirjeldusega ei olnud esimeses etapis kättesaadav ja seetõttu ei olnud selget ülevaadet selle kohta, mida hankija neilt ootas. Veel ei ole selge, kas see muutub 2016. aastal, kui jõustuvad muudetud ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjad. ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjade kohaselt tuleb kõik hankedokumendid, sealhulgas pakkumuse täielik tehniline kirjeldus, ka kaheetapilise menetluse korral koheselt kättesaadavaks teha. ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjad sisaldavad aga selle reegli mittetäitmist võimaldavat sätet (nt teatud konfidentsiaalsus- või tehniliste nõuete korral).

46

Lisaks kestab piiratud menetlus tavaliselt avatud hankemenetlusest kauem, mis võib samuti potentsiaalsete pakkujate huvi vähendada. Hankedokumentidele elektroonilise juurdepääsu võimaldava tavalise avatud hankemenetluse pakkumuste esitamise minimaalne tähtaeg on vähemalt 47 päeva, piiratud menetluse puhul on tähtajaks 37 päeva, millele lisanduvad veel 35 päeva. Lisaks katkestatakse piiratud hankemenetluse kaks etappi ettevõtjate esitatud osalemissoovide hindamise ajaks. Täiendavaid viivitusi võivad tekitada tagasi lükatud osalemissoovide tõttu esitatud kaebused. Lisaks puudub ka paindlikkus, mis lubaks hinnata pakkumusi vastavalt edukaks tunnistamise kriteeriumidele, ilma et oleks eelnevalt hinnatud nende vastamist välistamis- ja valikukriteeriumidele; see pikendab veelgi protsessi pikkust võrreldes avatud hankemenetlusega.

47

Ajavahemikus 2010–2014 oli avatud hankemenetluse alusel edukaks tunnistamise otsuseid kõigi ELi institutsioonide peale stabiilselt ligikaudu kolm korda rohkem kui piiratud menetluse alusel tehtud sarnaseid otsuseid. Seevastu nõukogu kasutas samas ajavahemikus valdavalt piiratud hankemenetlust. Peamiseks probleemiks oli nende menetluste pikkus. Ajavahemikus 2011–2013 oli piiratud menetluste keskmine pikkus peaaegu üks aasta (see sisaldas ka hanketeate avaldamise ja pakkumuste laekumise vahele jäävat aega, mis moodustas keskmiselt 170 päeva).

Läbirääkimistega hankemenetluste kasutamist jälgiti üldiselt väga tähelepanelikult

48

Hanke-eeskirjade 2014. aasta reform laiendas hankemenetluste ulatust, mis hõlmab pakkujatega peetavaid läbirääkimisi (eelkõige puudutab see uut konkurentsipõhist läbirääkimistega hankemenetlust). Käesoleva auditi jaoks oli uute reeglite mõju veel liiga vara hinnata.

49

Varem kasutati väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust neli korda sagedamini kui Euroopa Liidu Teatajas avaldatud läbirääkimistega hankemenetlust. Peamine põhjus väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kasutamiseks oli see, et ehitustöid, asju või teenuseid sai teostada või osutada vaid üks ettevõtja, ning puudus mõistlik alternatiiv.

5. selgitus

Juhtumeid, kus oleks olnud kohane menetlused laiemalt avalikustada

Euroopa Parlament kasutas ühe Brüsselis asuva hoone 133,6 miljoni eurose ehituslepingu puhul läbirääkimistega hankemenetlust, kuigi hoonet ei olnud hankelepingu allkirjastamise ajal (27. juuni 2012) veel olemas. Nagu selgitati kontrollikoja eriaruandes nr 2/2007²⁴, võib vaid olemasolevate hoonete puhul teha erandi ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjades (artikli 134 lõige 1) sätestatud reeglist, mille kohaselt peab hange olema nii laiapõhjaline kui võimalik. Lõpetamata või veel ehitamata hoonete puhul tuleks kasutada avatud ja konkurentsipõhiseid hankemeetodeid.

EKP juhatus teatas vaid mõni kuu enne ühtse järelevalvemehhanismi käivitumist 2014. aasta novembris vajadusest organisatsioonialaste konsultatsiooniteenuste järele, et täita panga uut missiooni pangandusjärelevalve valdkonnas. Ühendust võeti viie potentsiaalse pakkujaga ja paluti neil pakkumused esitada; hanketeate mitteavaldamist põhjendati sellega, et: „ootamatute sündmuste tagajärjel tekkinud kiireloomulise olukorra tõttu, mida EKP ei saanud ette näha, ei ole võimalik menetluse tähtajast kinni pidada“. Samas oli aga juba 2013. aastal võimalik ette näha, et ühtse järelevalvemehhanismi loomine püstitab EKP jaoks uusi organisatsioonilisi ülesandeid; ega tõendatud seda, et kiirendatud piiratud hankemenetlust (10 päeva avalduste esitamiseks ja 10 päeva pakkumuste esitamiseks) ei olnud võimalik korraldada. Lepingu maht oli 3,49 miljonit eurot.

50

Väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kasutamist jälgiti auditeeritud institutsioonides väga tähelepanelikult – nagu seda ELi finantsmääruses nõutakse. Euroopa Parlamendis ja EKP-s leiti auditi käigus aga kaks juhtumit, kus oleks olnud kohane menetlused laiemalt avalikustada (vt 5. selgitus).

Läbirääkimistega menetlustega kaasneb kohustus läbi rääkida

51

Nimest hoolimata ei kaasnenud läbirääkimistega hankemenetlustega alati läbirääkimisi. Eelkõige puudutas see madala maksumusega menetlusi. Komisjoni ja parlamendi peadirektoraadid käsitlesid läbirääkimistega hankemenetlusi nii, et valisid esitatud pakkumuste seast parima, kuid ei püüdnudki läbirääkimiste abil pakkumust paremaks muuta.

52

Pakkujad võivad aga eeldada, et neile antakse võimalus algses pakkumuses esitatud hinda või kvaliteeti parandada. Läbirääkimistest loobumise korral võetakse pakkujatelt võimalus leping endale saada ning institutsioonid võivad lasta käest võimaluse saada soodsam leping.

53

Alates ELi finantsmääruse muutmisest 2015. aastal võib hankija sõlmida lepingu esialgse pakkumuse alusel ilma läbirääkimisi pidamata, kui ta on hankedokumentides teatanud, et jätab endale võimaluse seda teha. Pakkuja seisukohast ei kõrvalda see uus säte aga ülalkirjeldatud ebakindlust, sest läbirääkimised võivad nii toimuda kui ka toimumata jääda.

Raamlepingute liiga pikk kestus võib konkurentsi kahjustada

54

Raamlepingutega luuakse pikaajaline suhe ühe või enama tarnija või teenuseosutajaga. Selliste lepingute sõlmimine toodete või teenuste hankimiseks võib olla kasulik, kui hankija teab, mida tahab, kuid ei tea, millal ja millist kogust ta teatud aja jooksul vajab. Konkurentsi kahjustamise vältimiseks on raamlepingute maksimaalne kestus üldjuhul neli aastat²⁵. Välja arvatud erandjuhtudel, kui see on eelkõige raamlepingu eseme tõttu õigustatud, võib selle pikkus ületada nelja aastat. Hankija halduskulude vähendamist ei saa pidada mõjuvaks põhjuseks.

55

Erinevalt teistest aastatel 2013–2015 auditeeritud organisatsioonidest kasutas nõukogu sagedasti erandjuhu sätet eesmärgiga oma hoonete jaoks sõlmitud raamlepingute kestust oluliselt pikendada. 6. selgituses loetletakse sellised lepingud, mille kestus on seitse aastat või enam.

6. selgitus

Komisjoni kehtivad raamlepingud, mille kestus on seitse aastat või enam

UCA 093/13: nõukogu olemasolevate ja tulevaste hoonete haldamine, hooldus, remont ja tehniliste seadeldiste kohandamine (maksimaalne kestus 10 aastat). Lepingu kogumaksumus: 94 miljonit eurot.

UCA 14/048: Euroopa Liidu Nõukogu Justus Lipsiuse hoone liftide uuendamine ja igakülgne hooldus (maksimaalne kestus 10 aastat). Lepingu kogumaksumus: 3,35 miljonit eurot.

UCA 14/100: Euroopa Liidu Nõukogu peasekretariaadi hoonete vaheseinte ehitus ja viimistlustööd (maksimaalne kestus 7 aastat). Lepingu kogumaksumus: 6,66 miljonit eurot.

UCA 15/010: Justus Lipsiuse hoone elektriliste ja elektromehhaaniliste süsteemide järelevalve- ja juhtimisseadmete vahetus ja hooldus (maksimaalne kestus 17 aastat). Edukaks tunnistamise teadet ei avaldatud.

UCA 15/011: Euroopa Liidu Nõukogu hoone parandus- ja hooldustööd (maksimaalne kestus 7 aastat). Lepingu kogumaksumus: 31,2 miljonit eurot.

UCA 034/15: mobiilsete lõhkeaine avastamise seadmete ost ja hooldus (maksimaalne kestus 10 aastat). Edukaks tunnistamise teadet ei avaldatud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

III osa. Mittevajalike takistustega raskendatakse potentsiaalsete pakkujate tegevust, kes tahaksid saada teavet ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta ja neist kasu saada

56

Kontrollikoda uuris, kui lihtne on saada teavet institutsioonide korraldatavate hangete kohta, ning kas on olemas töövahendeid, mis aitaksid potentsiaalsetel pakkujatel esitada oma pakkumused ilma mittevajalike kuludeta, ja kas menetluslike probleemide korral nende küsimustega mõjusalt tegeldakse.

57

Parim tava oleks luua elektrooniline ühtne kontaktpunkt, mis võimaldaks ettevõtjatel leida kogu asjakohane teave ühelt veebisaidilt (platvormilt) ja mille kaudu nad saaksid ELi institutsioonidega suhelda. Ideaaljuhul peaks hankemenetluste käsitlemine, sealhulgas teave kohaldatavate eeskirjade, ärivõimaluste, asjakohaste hankedokumentide ja pakkumuste esitamise kohta, ning kogu muu institutsioonide ja ettevõtjate vaheline suhtlus toimuma läbi ühe elektroonilise kanali. Nimetatud eesmärgi täitmiseks vajalikke vahendeid pakuvad elektroonilised riigihanked (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Elektroonilised riigihanked – selgitus terminoloogia kohta

Elektrooniline (riigi)hange (e-riigihange) on avaliku sektori organisatsioonide poolt asjade, teenuste ja ehitustööde hankimiseks kasutatav elektrooniline suhtlus ja tehingute töötlemine.

Hankeprotsessi kõiki osi saab teostada või toetada elektrooniliselt. Praegu on rõhk:

e-teadetel: hangetest teavitavate teatiste elektroonilisel avaldamisel, mis sisaldab e-hangete platvormile juhatavat hüperlinki;

elektroonilisel juurdepääsul: internetiplatvormil, kus avaldatakse riigihankeid puudutav dokumentatsioon (nt tehnilised tingimused) ning kus toimub pakkujate ja hankija vaheline elektrooniline suhtlus;

elektroonilisel pakkumuste esitamisel: ettevõtjatepoolsel pakkumuste elektroonilisel esitamisel.

Vt COM(2012) 179 („ E-hangete strateegia“) ja COM(2013) 218 final („Täielikult elektroonilised riigihanked avaliku halduse moderniseerimiseks“).

ELi institutsioonide hanked on internetis halvasti nähtavad

58

Ettevõtja seisukohast on ELi institutsioonide hangete hea nähtavus oluline kolmel põhjusel: see lihtsustab juurdepääsu hankevõimalusi puudutavale teabele, aitab mõista eeskirju ja seda, kuidas pakkumus tuleb esitada, ning annab oma läbipaistvusega usku menetluste õiglase tulemuse kohta, mis julgustab ettevõtjaid menetluses osalema.

Olemasolev teave on lünklik ja jagatud mitme erineva veebisaidi vahel

59

Euroopa Liidu ametlik veebisait on europa.eu. Veebisaidi tutvustuse kohaselt peaks see olema „hea lähtepunkt, kui otsite teavet ELi ja tema pakutavate teenuste kohta, kuid ei tea, kuidas meie veebisaitidel navigeerida“²⁶. Peale ELi institutsioonide hangetele viitamisele ei anna europa.eu täiendavat teavet ELi institutsioonide hangete ega neid puudutavate rakenduseeskirjade kohta. Veebisaidi külastaja leiab vaid lingid, mis viitavad ELi institutsioonide veebisaitide hankeid puudutavatele osadele (kokku seitse linki) ja EL Bookshopi veebisaidile, kust saab tasuta alla laadida voldiku „Doing business with the European Commission“ („Kuidas teha äri Euroopa Komisjoniga“).

60

ELi institutsioonide hangete kohta info otsimisel võidakse sattuda ka komisjoni hankeid tutvustavale kesksele veebisaidile²⁷. Sellel loetletakse poliitikavaldkonnad, kus komisjonil võib olla vajadus hankeid korraldada, ning esitatakse lingid nende poliitikavaldkondade eest vastutavate peadirektoraatide veebisaitidele. Sellega antav teave piirdub.

61

Erinevalt hangetele pühendatud kesksest veebisaidist sisaldavad peadirektoraatide ja teiste ELi institutsioonide veebisaidid rohkem teavet. Eri teemade kohta esitatud teabe maht on aga väga erinev; seda on näha tabelis 2, milles esitatakse kontrollikoja poolt 11 veebisaidi kohta tehtud analüüsi tulemused.

Tabel 2

ELi institutsioonide veebisaitide riigihangetele pühendatud osade analüüs

Kategooria kohta kokku
Parlament
Nõukogu
EKP
Komisjon

Legend:
J = jah
O = osaliselt
R = alles pärast registreerimist

Teabevahetuse peadirektoraat
Informaatika peadirektoraat
EuropeAid
Siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat
Teadusuuringute Ühiskeskus
Infrastruktuuri- ja logistikaamet Brüsselis (OIB)
Infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis (OIL)
Teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat
Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat

Üldteave ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta
6

J

J
J
J

J

J

Tarnijatele mõeldud suunised selle kohta, kuidas pakkumusi esitada
5

J

J
J

J

J

Teave ELi institutsioonide hangete õigusliku aluse kohta
8
J
J
J

J
J
J

J
J

Üldtingimused ja/või dokumentide vormid
8

J
J

J
J
J

J

J
J

Täiendavad koolitus- või õppematerjalid (e-õpe, juhend internetikasutajatele)
3

J

J

J

Võimalus hangete kohta küsimusi esitada
8

J
J

J
J
J

J
J

J

Võimalus registreerida uute võimaluste alaste hoiatusteadete saamiseks
8

J

J
J
J
J
J
J
J

Hankedokumendid elektrooniliselt kättesaadavad
12
J
R
R
J
J
J
J
J
J
J
J
J

Veebisait pakub täiendavaid otsinguvõimalusi
3

J

J

J

Teave kehtivate suure väärtusega hankevõimaluste kohta
12
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J
J

Eelteave tulevaste suure väärtusega hankevõimaluste kohta
4

J

J
O

J

Teave kehtivate madala väärtusega hankevõimaluste kohta
6
J
J
J

J

J

J

Eelteave tulevaste või kavandatud madala väärtusega hankevõimaluste kohta
4
J

J
J
J

Uuritud veebisaitide arv kokku

5
11
6
3
8
13
8
7
9
4
5
8

Märkus: analüüs tehti ajavahemikus 24. juuni kuni 6. juuli 2015.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

62

Analüüsitud veebisaitidest on hea tava näiteks EuropeAidi oma, sest see sisaldas kogu vajalikku teavet. Veebisait sisaldab kasutajasõbralikku tehniliselt kõrgel tasemel olevat süsteemi, mis võimaldab hankevõimaluste otsimiseks kasutada erinevaid otsinguvariante. Veebisait sisaldab ka suuniseid ja e-õpet. Täiendav oluline erinevus teistest veebisaitidest on see, et EuropeAidi oma sisaldab üksikasjalikke suuniseid hankemenetluste kohta²⁸. Mujal käsitletakse selliseid suuniseid asutusesiseseks kasutuseks mõeldud dokumentidena ega avaldata neid ametlikel veebisaitidel. Nii on see näiteks eelarve peadirektoraadi finantsteenuste kesküksuse koostatud komisjoni riigihangete teatmiku puhul. Teatmiku kõige värskem versioon pärineb 2015. aasta novembrist, ent internetis on leitavad vaid varasemad versioonid ja sedagi põhjusel, et need olid varem avaldanud üks advokaadibüroo ning üks kodanikuühiskonna organisatsioon.

TED andmebaasi (Tenders Electronic Daily) otsingufunktsioon ei andnud alati rahuldavaid tulemusi.

63

TED (Tenders Electronic Daily) on Euroopa Liidu Teataja Lisa internetiversioon, milles käsitletakse Euroopa riigihankeid. TEDis avaldatakse igal päeval (teisipäevast reedeni) ligikaudu 1800 hanketeadet²⁹. Enamik avaldatud teadetest pärineb liikmesriikide hankijatelt. TEDis avaldatakse ka ELi institutsioonide hanketeated – seda juhul, kui nende eeldatav maksumus on võrdne 2014. aasta hankedirektiivis sätestatud piirmääraga või ületab seda (erandiks on ainult väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlus, nagu sätestatud ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artiklis 134).

64

Hanketeadete suurest arvust tulenevalt on TEDi kasutajasõbralikkuse seisukohast tähtis omada mõjusat ja intuitiivset otsingumootorit. TEDis avaldatud teateid saab sorteerida ja otsida vastavalt riigile, ettevõtlussektorile, tarnepaigale ja paljudele muudele kriteeriumidele. TEDi otsingumootor võimaldab potentsiaalselt huvitavate hangete leidmiseks kombineerida erinevaid kriteeriume. Testimise abil leidsid audiitorid mitu probleemi, mis puudutasid otsinguvõimaluste mitterahuldavaid tulemusi. Näiteid on toodud 8. selgituses.

8. selgitus

Näiteid TED andmebaasi kehtivate hanketeadete otsingumootori mitterahuldavate otsingutulemuste kohta

Kehtivate hanketeadete otsing majandusharus „Ehitus ja kinnisvara“ (otsingukriteerium „Euroopa institutsioon/organ või rahvusvaheline organisatsioon“) andis kokku 124 tulemust. Tulemuste seas oli aga palju hanketeateid, millel ei olnud selgelt mingit seost ehituse ja kinnisvaraga; need puudutasid näiteks hoopis tõlketeenuseid, ELi tarbijaõiguste olukorra uuringut ning VKEde rahastamisvahendit „Äri- ja akadeemilised ringkonnad“.

Kehtivate hanketeadete otsing majandusharus „Kaevandamine ja maagid“ (otsingukriteerium „Euroopa institutsioon/organ või rahvusvaheline organisatsioon“) andis otsinguga mitteseotud tulemusi, mis puudutasid näiteks päikesekaitseseadmeid ja raudteetranspordiga seotud hoonete ehitustöid. Audiitorid testisid nimetatud otsingukriteeriumide kombinatsioone erinevatel kuupäevadel. Mitmel korral esitas otsingumootor hanketeated, millel ei olnud „Kaevandamise ja maakidega“ mingit pistmist.

Täistekstiotsing ei andnud alati piisavalt häid tulemusi. Audiitorid kasutasid vastavalt suunistele ülakomasid, valisid otsingusõnana näiteks „turvateenused“ (lisaks otsingukriteeriumile „Euroopa institutsioon/organ või rahvusvaheline organisatsioon“) ja said 147 tulemust, mille seas oli selliseid otsinguga mitteseotud elemente nagu „tugi paremate avaliku halduse alaste teadmiste omandamiseks ja institutsioonilise suutlikkuse arendamiseks“ ja „tehniline abi vee valdkonna tutvustamise alaseks koolituseks ja teadlikkuse suurendamise projekt“.

ELi institutsioonide hanketeadete leidmiseks mõeldud TEDi otsingumootorit parandati küll 2015. aasta detsembris, ent see ei olnud endiselt täielikult usaldusväärne. Näiteks Euroopa Liidu Nõukogu kastikesse linnukese tegemisel oli tulemuseks nimekiri nõukogu ja Euroopa välisteenistuse hanketeadetest. Samas ei sisaldanud otsingutulemused mõnda neist Euroopa välisteenistuse hanketeadetest juhul, kui linnuke tehti otse Euroopa välisteenistuse kastikesse. Lisaks oli endiselt keeruline leida mõne konkreetse ELi organi hanketeateid.

(Testid viidi läbi 2016. aasta jaanuaris/veebruaris.)

Ärivõimaluste leidmiseks mõeldud vahendeid (näiteks ühtne riigihangete klassifikaator ja ühine statistiliste territoriaalüksuste liigitus) ei kasutatud alati õigesti

65

TEDi otsingutulemuste täpsus sõltub hankijate sisestatud andmete õigsusest – eelkõige puudutab see TEDis kasutatavaid klassifikaatoreid.

66

Ühtne riigihangete klassifikaator on kõige levinum klassifitseerimissüsteem. Selle eesmärk on lihtsustada pakkujate jaoks konkreetse ärivaldkonna hanketeadete leidmist. Süsteem sisaldab ligikaudu 10 000 koodi, mis on jagatud viieks tasandiks. Iga kood koosneb kaheksakohalisest numbrikombinatsioonist ning lepingu sisuks olevaid töid, kaupu või teenuseid kirjeldavatest märksõnadest.

67

Üks Euroopa Komisjoni tellitud uuring³⁰ näitas, et suhteliselt suur osa hanketeateid sisaldab vääraid koode. 405 hanketeatega tehtud uuring näitas, et ligikaudu 23% teadete puhul oli tegu väära koodiga. Umbes 10%-l juhtudest ei vastanud kood hangitavatele töödele / asjadele / teenustele; ligikaudu 8%-l juhtudest oli kood liiga üldine ja ca 4%-l juhtudest liiga täpne. Käesolevas auditis tegid audiitorid kindlaks komisjoni hanketeadetes kasutatud ebatäpsed koodid. Näiteid on toodud 9. selgituses.

9. selgitus

Komisjoni kasutatud ebatäpseid ühtse riigihangete klassifikaatori koode

Uuringu „Statistics and forecasts analysis of different markets for motor vehicles“ (mootorsõidukite erinevate turgude statistika ja prognooside analüüs) puhul kasutas hankija maantee ühistransporditeenuste koodi (kood 60 112 000). Lepingu maht oli 429 300 eurot.

Autotööstuse heidet, konkurentsivõimet ja majandusanalüüsi puudutava uuringu lepingu puhul kasutati transpordivahendite ja seonduvate lisatoodete koodi (kood 34 000 000). Lepingu maht oli 5 000 000 eurot.

Lepingu puhul, mis puudutas „kesksete kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete andmete kogumist Euroopa Komisjoni ühinemisotsuste kohta“ kasutati turu-uuringu teenuste koodi (kood 79 310 000). Menetlus osutus edutuks ja ühtegi pakkujat edukaks ei tunnistatud.

68

Ühise statistiliste territoriaalüksuste liigituse (NUTS) lõi Euroopa Liidu statistikaamet Eurostat eesmärgiga luua Euroopa Liidu piirkondliku statistika koostamiseks ühtne territoriaalüksuste liigitamise süsteem. Seda saab hanketeadetes kasutada tööde teostamise, asjade tarnimise või teenuste osutamise asukoha tähistamiseks. Enamik komisjoni talitusi oma hanketeadetes NUTS koode ei kasutanud. Kui hankija ei too välja lepingu täitmise koha NUTS koodi, ei pruugi potentsiaalsed tarnijad hanketeadet tähele panna.

ELi institutsioonid loovad ettevõtjatele e-hangete ja pakkumuste elektroonilise esitamise puhul mittevajalikke takistusi, kuna ei ole kiiresti kasutusele võtnud ühtseid lahendusi

TEDi e-hangete platvormi kasutatakse vaid vabatahtlikkuse alusel

69

TEDi e-hangete platvormi võivad kasutada kõik ELi institutsioonid ja organid ning potentsiaalselt võiks sellest saada kõigi hangete keskne juurdepääsupunkt. Platvormi haldab Euroopa Liidu Väljaannete Talitus ja kasutajaks registreerimine on kõigile asjast huvitatud ettevõtjatele tasuta. Platvorm on TEDi veebisaidiga sünkroniseeritud³¹ ja annab:

a)elektroonilise juurdepääsu kõigile avalikustatud hankedokumentidele;

b)võimaluse ELi mistahes ametlikus keeles küsimusi esitada ning vaadata teiste esitatud küsimusi ja vastuseid;

c)reaalajas teateid, kui valitud hangete kohta on avaldatud uut teavet.

70

TEDi e-hangete platvormi saab kasutada alates 2011. aasta aprillist, ent see ei ole komisjoni peadirektoraatidele ja rakendusametitele kohustuslik, kuigi eelarve peadirektoraat julgustab neid platvormi kasutama. Ka Euroopa Parlamendis on seatud eesmärgiks, et kõik peadirektoraadid kasutaksid TEDi e-hangete platvormi. Nõukogu kavatseb alustada TEDi e-hangete platvormi kasutamist 2016. aastal. EKP-l ei ole plaani TEDi e-hangete platvormi kasutama hakata. I lisas esitatakse nimekiri üksustest, kes olid 2016. aasta aprilli keskpaiga seisuga TEDi e-hangete platvormi kasutanud. Asjaolu, et nimekirjas on piiratud arv ELi ameteid ja organeid, kinnitab kontrollikoja auditiküsimustiku tulemusi, mille kohaselt kasutab kaks kolmandikku neist TEDi e-hangete platvormi harva või ei kasuta üldse.

ELi institutsioonidel on raskusi pakkumuste elektroonilise esitamise kasutuselevõtul ja puudub ühine lähenemisviis

71

ELi finantsmääruse artikli 95 lõikes 2³² nõutakse, et institutsioonid ja organid peavad kehtestama hankemenetlustes ja toetuste andmise menetlustes osalevate kolmandate isikutega toimuva elektroonilise teabevahetuse suhtes ühtsed standardid ja neid kohaldama. Eesmärk on luua taotlejate ja pakkujate jaoks „ühtne elektrooniliste andmete vahetuse koht“. Artikli 11 lõikes 2 tehakse komisjonile ülesandeks tagada, et pakkujad võivad soovi korral esitada pakkumuste sisu ja igasuguseid tõendavaid dokumente elektrooniliselt.

72

Komisjonis alustati pakkumuste elektroonilise esitamise testimist novembris 2014. Täielik kasutuselevõtt on kavandatud 2016. aasta juuli algusesse.

73

Euroopa Parlamendis on võimalik elektrooniliselt esitada pakkumusi üksnes madala väärtusega lepingute jaoks. Suurema väärtusega lepingute puhul takistab pakkumuste elektroonilist esitamist asjaolu, et parlamendi e-posti süsteem ei vasta kõigile ELi finantsmääruses sätestatud tingimustele (vt 10. selgitus). Euroopa Parlamendi infrastruktuuri ja logistika peadirektoraat soovitab alates 2014. aastast pakkujatel esitada osa oma pakkumusest elektrooniliselt mälupulgal.

10. selgitus

Pakkumuste elektroonilisele esitamisele kehtivad nõuded

„[---] pakkumuste elektrooniliseks vastuvõtmiseks mõeldud seadmete puhul tuleb tehniliste vahendite ja asjakohaste menetluste kaudu tagada vähemalt, et:

a)ettevõtja saab kindlustandvalt autentida;

b)pakkumuste ja hankemenetluses osalemise taotluste vastuvõtmise täpse kellaaja ja kuupäeva saab täpselt kindlaks määrata;

c)mõistliku kindlusega saab tagada, et enne ettenähtud tähtaega ei ole kellelgi juurdepääsu kõnealuste nõuete kohaselt edastatud andmetele;

d)saadud andmete avamise kuupäevasid võivad määrata või muuta ainult volitatud isikud;

e)hankemenetluse eri etappides on juurdepääs kõigile esitatud andmetele ainult volitatud isikutel ja ainult volitatud isikud võivad võimaldada juurdepääsu kõnealusele teabele, kui see on hankemenetluse seisukohast vajalik;

f)mõistliku kindlusega saab tagada, et igasugune katse punktides a–e sätestatud tingimusi rikkuda on tuvastatav.

(ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 155 lõige 2)

74

ELi institutsioonide seas on nõukogu olnud pakkumuste elektroonilisel esitamisel esirinnas, senised tulemused on aga olnud erineva kvaliteediga. Pakkumuste elektrooniline esitamine on olnud võimalik alates 2009. aasta maist, kui käivitati spetsiaalne veebisait („Consilium tendering“). Pakkumuste elektrooniline esitamine oli aga vabatahtlik: hankespetsialistid võisid otsustada seda võimalust mitte kasutada. Isegi kui elektroonilise esitamise võimalus oli olemas, võis pakkumused sellegipoolest esitada ka paberil. Nõukogu andmetel esitati elektrooniliselt vaid alla poole pakkumustest. „Consilium tendering“ veebisait ei ole enam kasutuses ja nõukogu on huvitatud komisjoni kasutatavast pakkumuste elektroonilise esitamise süsteemist.

75

EKP kavatseb 2016. aastal järk-järgult kasutusele võtta e-hangete süsteemi, mis võimaldab pakkujatel esitada oma pakkumused kasutajakonto kaudu (kasutajanimi ja salasõna). Kui pakkumus esitatakse elektrooniliselt, genereerib süsteem unikaalse numbrikombinatsiooniga esilehe, mille pakkuja saab välja trükkida ja paberil EKP-le esitada; selle sammuga kinnitab ta oma pakkumuse kehtivust ja õiguslikku siduvust.

Ettevõtjate poolt väidetava ebaõiglase kohtlemise kohta esitatud kaebuste ja kahju hüvitamise nõuete käsitlemine võtab tihti kaua aega

76

Nii ELi institutsioonide kui ka asjaomaste ettevõtjate jaoks on tähtis omada mõjusaid vahendeid, et tegelda juhtudega, kui ettevõtjad peavad endale osaks saanud käitumist ebaõiglaseks. Sellised vahendid parandavad ELi institutsioonide usaldusväärsust ja suurendavad ettevõtjate usaldust sellesse, et nendega käitutakse õiglaselt ning ELi institutsioonidega tasub töötada.

Kaebuste läbivaatamist kiirendada võivaid õiguskaitsevahendite direktiivide sätteid ei ole hanke-eeskirjadesse lisatud

77

Õiguskaitsevahendite direktiivides³³ sätestatakse ühised standardid, mis peavad tagama, et ELi riikides oleksid olemas kiired ja tõhusad vahendid, millega käsitletakse kaebusi juhul, kui pakkumuste edukaks tunnistamine on pakkujate arvates olnud ebaõiglane. Kaebuste läbivaatamisega võivad tegelda olemasolevad kohtu- või halduskontrollidega tegelevad organid. Teiseks võimaluseks on ka luua spetsialiseeritud kohtuväline organ, mille otsuseid võib kohtus vaidlustada. Direktiivides on ka võimalus, mille kohaselt peavad ettevõtjad kõigepealt pöörduma oma kaebusega hankija poole, kohtusse pöördumine on võimalik alles pärast seda.

78

Nagu kõiki teisi direktiive, ei kohaldata ka õiguskaitsevahendite direktiive ELi institutsioonidele otse. Direktiivide mõned elemendid on lisatud ELi finantsmäärusele ja EKP hanke-eeskirjadele, mõned on neist aga välja jäetud. Eelkõige ei ole loodud spetsialiseeritud kohtuvälist organit, mis tegeleks ELi institutsioonide hankeküsimustega ja mille otsuseid saaks edasi kohtusse kaevata; seda hoolimata asjaolust, et taolistel organitel kulub vahepealseks läbivaatamiseks ja lepingueelsete õiguskaitsevahendite kohaldamiseks üldiselt vähem aega³⁴.

79

Kooskõlas õiguskaitsevahendite direktiividega sätestatakse ELi finantsmääruses, et enne lepingu allkirjastamist kehtib 15 kalendripäeva pikkune ooteaeg. Kui hankija annab edukatele või mitteedukatele pakkujatele lepingu sõlmimise soovist teada elektrooniliselt, vähendatakse ooteaega 10 päevani³⁵. Kui mitteedukad või kahju kandnud pakkujad või taotlejad esitavad ooteajal nõudmisi või märkusi, võib hankija lepingu allakirjutamise täiendava kontrollimise eesmärgil peatada. Finantsmääruse säte on mitteedukate pakkujate suhtes ebasoodsam kui õiguskaitsevahendite direktiivide sätted, mille kohaselt peatatakse lepingu sõlmimine automaatselt niipea, kui pakkuja on esitanud hankijale nõude otsuse läbivaatamiseks³⁶.

80

Auditeeritud organisatsioonidest oli vaid EKP-l kaebustega tegelemiseks usaldusväärne vahepealse läbivaatamise süsteem. Seda nn apellatsioonimenetlust kirjeldatakse 11. selgituses.

11. selgitus

EKP apellatsioonimenetlus

EKP hanke-eeskirjades antakse mitteedukatele pakkujatele võimalus esitada kaebus panga hangete vaidluskomisjonile. Hangete vaidluskomisjon on tippjuhtidest koosnev sisemine struktuur, mida toetab panga õigusteenistus. Kui vaidluskomisjon leiab, et vaidlustaja taotluse või pakkumuse tagasilükkamise otsus rikub hanke-eeskirju või avalike hangete õiguse üldpõhimõtteid, võib ta anda korralduse hankemenetlust või selle osa korrata või teha lõpliku otsuse. Hangete vaidluskomisjon teatab vaidlustajale oma otsusest kirjalikult ühe kuu jooksul kaebuse laekumisest.

Alates 2007. aastast on laekunud 35 kaebust, millest üks oli 2015. aasta detsembri seisuga veel lahendamata, kuus olid rahuldatud, 20 jäeti rahuldamata ning kaheksa edastati pädevale hankekomisjonile, kusjuures kaebaja loobus nendega tegelemisest.

ELi kohtutes kulub otsuse tegemiseks kaua aega ning väidetavate kahjude hüvitamine mõistetakse välja vaid harva

81

Üldkohus on esimese astme instantsina muu hulgas pädev arutama ja otsustama ettevõtjate esitatud hagide üle, mis puudutavad liidu institutsioonide tegevuse või tegevusetuse seaduslikkust. Kuueaastases ajavahemikus 2009–2014 tegi Üldkohus otsuse 3419 kohtuasjas, millest 106 (3,1%) – ehk keskmiselt 17,6 kohtuasja aastas – puudutasid ELi institutsioonide hankeid³⁷. Riigihangetega seotud 106 kohtuasjas tehti 123 lahendit: 66 otsust ja 57 määrust. Asjaomaste ELi institutsioonide ja organite nimekiri ja lahendite liik on esitatud tabelis 3.

Tabel 3

Üldkohtu otsused ja määrused ELi institutsioonide ja organite ning lahendite liikide kaupa

| Otsused | Määrused
Euroopa Komisjon | 41 | 40
Euroopa Parlament | 5 | 4
Nõukogu | 3 | 3
Euroopa Meresõiduohutuse Amet | 3 |
Euroopa Liidu Kohus | 2 |
Euroopa Toiduohutusamet | 2 |
Euroopa Ravimiamet | 2 |
Euroopa Keskpank | 1 | 2
Euroopa Investeerimispank | 1 |
Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskus (EMCDDA) | 1 |
Euroopa Soolise Võrdõiguslikkuse Instituut | 1 |
Frontex | 1 |
Euroopa Keskkonnaamet | 1 |
Ühisettevõte Fusion for Energy | 1 | 3
Europol | 1 |
Euroopa Kontrollikoda |  | 1
Euroopa välisteenistus |  | 1
Siseturu Ühtlustamise Amet |  | 1
Euroopa Kemikaaliamet |  | 1
Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus |  | 1

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

82

Uuritud ajavahemikus tehti tühistamishagide põhjal 13 positiivset otsust; nende aluseks oli järeldus, et hankija tehtud otsus oli seadusega vastuolus³⁸. Üldkohtu menetluse keskmine pikkus riigihangete valdkonnas (otsused) oli ligikaudu 35 kuud.

83

Hankemenetluses osalejate kõige suurem kahju on saamata jäänud kasum, mille nad oleksid teeninud juhul, kui oleksid lepingu endale saanud. Uuritud perioodil (2009–2014) ei olnud üheski kohtuasjas kahjutasu välja mõistetud. Kahes hiljutises kohtuasjas³⁹ mõistis Üldkohus aga hankijalt välja kompensatsiooni, mis tuli tasuda selle eest, et ettevõtja sai kahju, kuna kaotas võimaluse lepingu sõlmimiseks. See võib tähendada, et Üldkohus võib tulevikus sarnastes kohtuasjades suurema tõenäosusega kahjutasu välja mõista.

84

Uuritud ajavahemikus ei olnud ühtegi edukat ajutiste meetmete kohtuasja⁴⁰ ja kõik 16 ettevõtjate poolt Euroopa Kohtule Üldkohtu otsuste peale esitatud apellatsioonkaebust jäeti rahuldamata. Ühes kõige olulisemas ELi institutsioonide hankeid⁴¹ puudutavas kohtuasjas otsustas Üldkohtu asepresident, et isegi kui kahju ei ole korvamatu, võib eriti arvestatavat laadi fumus boni juris’e tuvastamine õigustada ajutiste meetmete kohaldamist. Euroopa Kohtu asepresident reageeris seega positiivselt Üldkohtu uuele ja paindlikumale lähenemisviisile seoses ajutiste meetmete kohaldamise tingimustega, viidates tõhusa kohtuliku kaitse õigusele⁴².

Ombudsman leidis kohati sõbralikke lahendusi, ent hangete valdkonnas takistavad menetluseeskirjad vajalikku kiiret reageerimist

85

Euroopa Ombudsman uurib ELi institutsioonide ja organite haldusomavoli vastu esitatud kaebusi, sealhulgas ka riigihankeid puudutavaid kaebusi. Ombudsmani veebisaidi otsingumootori abil leidsid audiitorid 60 riigihankeid puudutavat otsust (ajavahemik 18. veebruar 2008⁴³ kuni 17. veebruar 2015⁴⁴). Enamik 60 otsusest (34 juhtumit) puudutas väljaspool ELi korraldatud hankeid (tihti puudutasid need ELi delegatsioone). 60 otsuse analüüs esitatakse kokkuvõtlikult tabelis 4.

Tabel 4

Ombudsmani riigihangeteteemalised otsused – ülevaade tulemustest

Kategooria | Esinemiste arv | Selgitus
Otsuste koguarv | 60 | Ombudsmani veebisaidil rubriigis „Pakkumuste või toetustaotluste edukaks tunnistamine“ avaldatud hankeid puudutavate otsuste koguarv
Haldusomavoli ei tuvastatud | 30 | Ombudsman haldusomavoli ei tuvastanud
Rakendati sõbralik lahendus | 8 | Leiti ja rakendati sõbralik lahendus või parandusmeede. See kategooria hõlmab järgmisi alamkategooriaid:
Esitatud teave | 6 | Sõbralik lahendus tähendas piisava teabe või selgitavate põhjuste avaldamist.
Kulude hüvitamine | 1 | Sõbralik lahendus tähendas kaebuse esitaja kantud põhjendatud kulude hüvitamist
Lahenduse sisu ei ole täpsustatud (läbirääkimised käivad) | 1 | Sõbraliku lahenduse leidmiseks peeti läbirääkimisi, ent tulemused ei ole teada
Haldusomavoli | 20 | Ombudsman leidis haldusomavoli vähemalt ühes juhtumi aspektis. See kategooria hõlmab järgmisi alamkategooriaid:
Sõbralik lahendus lükati tagasi | 5 | Neljal juhul viiest lükkas asjaomane asutus sõbraliku lahenduse tagasi
Sõbralik lahendus ei ole võimalik | 13 | Sõbralik lahendus ei olnud enam võimalik
Sõbralik lahendus ei ole vajalik | 2 | Sõbralik lahendus ei olnud vajalik, sest kaebust ei uuritud põhjusel, et menetlus oli kehtetuks tunnistatud, või ei olnud see vajalik, kuna see ei mõjutanud menetluse tulemust
Euroopa Kohtu kohtuasi – juhtumi uurimine lõpetati | 1 | Ombudsman lõpetas juhtumi uurimise, sest seda menetles Üldkohus
Kaebuse esitaja võttis kaebuse tagasi | 1 | Kaebuse esitaja võttis kaebuse tagasi ilma täiendavaid selgitusi esitamata

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

86

Juhtumi uurimise alustamisest kuni otsuse tegemiseni kulus keskmiselt 20 kuud, st vähem aega kui kohtuasjade puhul (vt punkt 82). Ombudsman võib uurimist alustada alles pärast seda, kui asjakohaste institutsioonide ja organitega on haldusmeetmete raames ühendust võetud⁴⁵. See tähendab, et ettevõtja peab enne pöörduma oma kaebusega asjaomase asutuse poole ja ootama ära asutuse vastuse. Kirjeldatud nõue pikendab protsessi kestust ja praktiliselt välistab selle, et ombudsman saaks enne lepingu sõlmimist kiiresti sekkuda.

87

Kui sõbralik lahendus lepiti kokku ombudsmani ettepaneku alusel, tähendas see tavaliselt kaebuse esitajale teabe andmist või piisavate selgituste esitamist tema pakkumuse tagasilükkamise kohta. Ühegi ombudsmani otsusega ei kaasnenud mõne ELi institutsiooni tehtud edukaks tunnistamise otsuse tühistamist või hankemenetluse taasavamist. Parandusmeetmed ei hõlmanud kunagi kaebuse esitajale kasutamata jäänud hankevõimaluse või saamata jäänud kasumi eest kompensatsiooni maksmist. Üks kord tehti otsus, millega kohustati hüvitama kaebuse esitaja hankemenetluses osalemise kulud. Ombudsman käitub ennetavalt ja lisab oma otsustesse täiendavaid märkuste vormis soovitusi, mille eesmärk on julgustada ELi institutsioone tulevikus oma käitumist muutma. Näiteid täiendavate märkuste kohta on toodud 12. selgituses.

Euroopa Parlamendi petitsioonikomisjon ei tegelnud ELi institutsioonide vastu esitatud kaebustega

88

Petitsiooni esitamise õigus on üks Euroopa kodanike põhiõigusi⁴⁶. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on liikmesriigis, on õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole. Euroopa Parlamendi petitsioonikomisjon sedastas aga oma petitsiooniportaalis, et ELi institutsioonide haldusomavoli kohta esitatud petitsioone menetlusse ei võeta: „Petitsiooni vastuvõetamatus [---] Juhime tähelepanu sellele, et ELi institutsioonide ja organite haldusomavoli puudutavate küsimustega tuleb pöörduda Euroopa Ombudsmani poole.“ Sellega välistati petitsioonid, mis puudutasid ELi institutsioonide hangetes täheldatud väidetava haldusomavoli juhte.

12. selgitus

Näiteid ombudsmani täiendavate märkuste kohta

„Olenevalt lepingu tingimustest, kui töövõtjad küsivad, kas nende lepingut pikendatakse või mitte, võiks Euroopa Liidu Väljaannete Talitus tulevikus anda vähemalt umbkaudse ajavahemiku, mille raames talitus kavatseb otsuse teha.“ (Euroopa Ombudsmani otsus, millega lõpetatakse Euroopa Liidu Väljaannete Talituse vastu esitatud kaebuse 1922/2010/(VIK)ER uurimine (19.12.2013).)

„Praegusega sarnanevatel juhtudel, kui ELi delegatsioon otsustab peale hankemenetluse kehtetuks tunnistamist korraldada läbirääkimistega menetluse mõnele algses menetluses osalenud pakkujale, on soovitatav, et delegatsioon teavitab oma otsusest avalikult ja proaktiivselt ka edutuks osutunud pakkujaid. Selline käitumine tugevdaks ELi delegatsioonide hangete tajumist seaduslike ja läbipaistvatena“. (Euroopa Ombudsmani otsus, millega lõpetatakse Euroopa Komisjoni vastu esitatud kaebuse 1325/2011/VL uurimine (17.5.2013).)

„Seoses käesoleva juhtumiga avaldunud terminoloogilise segadusega ja tulevaste vääritimõistmiste ärahoidmiseks, on ombudsman seisukohal, et komisjonil oleks kasulik oma hankemenetluste kontekstis antav dokumentatsioon üle vaadata, et kõrvaldada mistahes ebatäpsused ja terminoloogilised ebajärjekindlused ning tagada pakkujate selge ja ühetimõistetav teavitamine osalemistingimuste kohta, mis puudutab pakkujate loomist / asutamist / registreerimist / rahvust. Lisaks oleks nimetatud läbivaatamise käigus kasulik, kui komisjon tagaks, et need hankeprotsessi võtmeterminid oleksid selgelt määratletud kas hanketeates või mõnes kergesti kättesaadavas dokumendis, millele hanketeates selgelt viidatakse.“ (Euroopa Ombudsmani otsus, millega lõpetatakse Euroopa Komisjoni vastu esitatud kaebuse 920/2010/VL uurimine (18.7.2011).)

IV osa. Süstemaatiliselt ei tagata tulemuste läbipaistvust ja vastastikust õppimist

Teave ELi institutsioonide hangete tulemuste kohta ei ole kättesaadav kujul, mis võimaldaks eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni ja laiema avalikkuse poolset mõjusat järelevalvet

89

Üks mõjusamaid viise korruptsiooni ja hangete alal ametiseisundi kuritarvitamise ning konkurentsi põhjendamatu piiramise vastu on protsesside ja menetluste läbipaistvuse suurendamine. Läbipaistvus ei ole oluline üksnes ettevõtjate, vaid ka eelarve täitmisele heakskiitu andva institutsiooni ja laiema avalikkuse jaoks, kes võivad ELi institutsioonide hanketegevuse üle järelevalvet teostades selle kvaliteeti parandada.

Mõjus järelevalve eeldab internetis ühes asukohas avaldatud ühtlustatud teavet

90

Sidusrühmade teostatava mõjusa järelevalve jaoks tuleb ELi institutsioonide allkirjastatud kõigi enam kui 15 000 euro suuruste lepingute kohta internetis ühes asukohas avaldada ja pidevalt ajakohastada järgnev teave:

a)lepingu ese,

b)lepingu liik,

c)lepingu maksumus,

d)lepingu kehtivusaeg,

e)hankemenetluse liik (väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse puhul ka põhjendus),

f)edukaks tunnistamise kriteeriumid ja nende osakaalud,

g)saadud pakkumuste ja edukaks tunnistamisel arvesse võetud pakkumuste arv (koos jaotusega liikmesriikide / ELi mittekuuluvate riikide kaupa, ning märkides ära VKEde esitatud pakkumuste arvu),

h)edukaks tunnistatud pakkuja nimi ja aadress, sh teave selle kohta, kas tegu on VKEga,

i)lepinguosa maksumus, mille suhtes võidakse sõlmida allhankelepinguid kolmandate isikutega.

91

Selline ELi hankelepingutealast teavet sisaldav andmeait peaks kätkema ka teistele dokumentidele viitavaid linke (nt hankedokumendid, TED andmebaasi teated, allkirjastatud lepingute koopiad).

Esitatud teave on lünklik

92

Praegu puuduvad vahendid, mis annaksid üldise ülevaate ELi institutsioonide hangete tulemuste kohta. Teavet esitatakse lünklikult ja enamasti ühtlustamata kujul. TED ei sisalda kõiki suletud hankemenetlusi, sest edukaks tunnistamise teadete avaldamine ei ole kõigil juhtudel kohustuslik. TED süsteemis menetluste otsimine on keeruline, kuna otsing ei anna alati rahuldavaid tulemusi (vt punktid 63 ja 64). Kõik ELi institutsioonid TEDi e-hangete platvormi ei kasuta. Lisaks blokeerib osa institutsioone hankedokumentide platvormilt allalaadimise võimaluse pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva möödumist.

93

Euroopa Parlament avaldab oma veebisaidil igal aastal täieliku nimekirja töövõtjatest, kellega sõlmitud lepingute maksumus ületas 15 000 eurot. Nimekirjas avaldatakse töövõtja nimi ja aadress, lepingu liik ja ese, selle kestus, maksumus, kasutatud hankemenetluse liik ja vajaduse korral ka asjaomane peadirektoraat. Nimekiri moodustab osa Euroopa Parlamendi hankeid käsitlevast iga-aastasest aruandest. Aruandes esitatud teave on põhjalikum ja üksikasjalikum kui teiste auditeeritud institutsioonide avaldatud konsolideeritud andmed ning see sisaldab rohkem teavet kui ELi finantsmääruse läbipaistvust puudutavates sätetes nõutakse.

94

Komisjoni hangete detsentraliseerituse tõttu antakse neist standardiseeritud kujul aru peadirektoraatide aasta tegevusaruannetes. Samas ei konsolideerita kogu aasta tegevusaruannetes avaldatud teavet ühte komisjoni tasandi aruandesse. Komisjoni tasandil sisaldab komisjoni juhtimisalaseid saavutusi käsitlev koondaruanne analüütilist aruannet läbirääkimistega hankemenetluste kohta. Komisjoni finantsläbipaistvuse süsteem annab teavet ELi rahaliste vahendite saajate kohta. Süsteem ei sisalda aga infot lepingute sõlmimiseni viinud hankemenetluste liikide kohta.

95

EKP avaldab oma veebisaidil nimekirjad iga aasta enam kui 50 000 eurose maksumusega lepingutest, mille puhul hanketeadet ei avaldatud. Nimekirjad sisaldavad edukaks tunnistatud töövõtjate nimesid, lepingute eset ja hinnangulist maksumust ning seda, kas lepingu kestus ületas 12 kuud. TEDis avaldatud vanemad hanketeated, edukaks tunnistamise teated ja varem vabatahtlikult avaldatud hanketeated on leitavad veebilehe arhiiviosas.

96

60 000 eurost suuremate lepingute jaoks mõeldud nõukogu turvalise hangete veebisaidi otsingufunktsioon võimaldab otsida nii aktiivseid, lõpetatud kui ka kehtetuks tunnistatud hankeid. Otsingufunktsioon ei leidnud testimise käigus aga kõiki suletud hankeid. TED portaalis on avaldatud iga-aastased lepingute nimekirjad hangetest, mille kohta edukaks tunnistamise teadet ei olnud avaldatud. Nõukogu veebisaidil neile nimekirjadele viitavat linki aga ei olnud.

97

Riigihankeid puudutavaid andmestikke sisaldab ka Euroopa Liidu Väljaannete Talituse hallatav avatud andmete portaal. Kõige põhjalikumad andmestikud põhinevad aga TED portaalil. Neil andmestikel on samuti punktides 63 ja 64 kirjeldatud puudused – tulemused ei ole alati rahuldavad ning andmed on kohati ebatäielikud.

Parimatest tavadest ei õpita nii palju kui võimalik

98

ELi institutsioonide hangete detsentraliseerituse tõttu võib kasuks tulla eri organisatsioonide vaheline koostöö ja üksteise kogemustest õppimine. Audiitorid täheldasid institutsioonidevahelist kogemuste vahetamist ning suuremate institutsioonide puhul ka hankeosakondadevahelist koostööd. Korraldatakse ka institutsioonidevahelisi hankemenetlusi. Samuti on olemas küsimuste esitamiseks ja arvamuste vahetamiseks mõeldud keskkonnad.

99

Vastastikused eksperdihindamised võimaldavad osalevatel organisatsioonidel struktureeritud kujul parimaid tavasid jagada. ELi hangete valdkonnas ei ole seda meetodit veel kasutatud. Hea näide vastastikuste eksperdihindamiste positiivsest mõjust on Euroopa statistikasüsteem⁴⁷. Teadusuuringute Ühiskeskus teeb maksete kontrollimise käigus regulaarselt oma hankemenetluste järelkontrolle. Nende järelkontrollide ülesehitusel on teatud sarnasusi vastastikuste eksperdihindamistega⁴⁸.

9Vt näiteks Euroopa Kontrollikoja viimast aastaaruannet eelarveaasta 2014 eelarve täitmise kohta koos institutsioonide vastustega (ELT C 373, 10.11.2015), punkt 1.29.

10Otse täidetavas eelarves tehakse vigu peamiselt ELi eelarvest rahastatud tagastamatute toetuste raames.

11Vt kontrollikoja eriaruannet nr 10/2015 „ELi ühtekuuluvusvaldkonna vahenditega tehtavate riigihangete probleemide kõrvaldamiseks vajatakse suuremaid jõupingutusi“, eelkõige selle punkte 19–24 ja tabelit 1, milles esitatakse vigade liigitus. Liikmesriikides ühtekuuluvuspoliitika vahenditega hangitavad tööd, asjad ja teenused hõlmavad näiteks tee-ehitust ja reoveepuhasteid, mida ELi institutsioonid tavaliselt ei hangi (http://eca.europa.eu).

12Vt punkt 9.

13Eelkõige puudutas see läbirääkimistega hankemenetlusi, kus tehnilistel või kunstilistel põhjustel või ainuõiguste tõttu oli võimalik edukaks tunnistada üksnes üks ettevõtja.

14Vt arvamuse punkt 8 (ELT C 52, 13.2.2015, lk 1).

15ELi finantsmääruse head haldust käsitlevas sättes (punkt 96) sedastatakse muu hulgas, et institutsioon peab paluma taotlejal või pakkujal esitada puuduva teabe või selgitada tõendavaid dokumente juhul, kui tegu on ilmse tehnilise vea tõttu esitamata jäänud andmetega.

16Vt 2014. aasta hankedirektiivi 2. põhjendus.

17Siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat rõhutab potentsiaalsete pakkujatega suhtlemisel, et VKEd on eriti oodatud hangetes osalema. VKEdel soovitatakse pakkumusi teha nii üksi, konsortsiumina kui ka allhankijana.

18Vt 2014. aasta hankedirektiivi artikkel 40.

19EKP hanke-eeskirjades esialgseid turu-uuringuid ei mainita.

20Vt komisjoni 5. septembri 2007. aasta teatis KOM(2007) (lõplik), mis käsitleb Komisjoni kinnisvarapoliitikat Brüsselis ja Luxembourgis; eelkõige teatise lõiku „Suurenenud konkurents turul: hoonete ostmise ja rentimise läbivaadatud metoodika“.

21EKP eeskirjade kohaselt toimuvad hankemenetlused inglise keeles (välja arvatud menetluse või sisu puudutavatel erandlikel asjaoludel, mis nõuavad mõne teise keele kasutamist).

22Vt 2014. aasta veebruaris komisjoni tellimusel välisekspertide poolt koostatud uuring „SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU“.

23Erinevalt avatud hankemenetlusest korraldatakse piiratud menetlus kahes etapis. Esimese etapis võivad kõik ettevõtjad avaldada soovi menetlusel osaleda, ent pakkumuse tohivad esitada vaid valikukriteeriumidele vastavad ettevõtjad.

24ELT C 148, 2.7.2007, lk 1, vt punkt 21.

25Lepinguline suhe ettevõtjaga võib olla pikem kui neli aastat, kuna raamlepingul põhinevate konkreetsete lepingute kestus ei pea raamlepinguga kokku langema.

26http://europa.eu/abouteuropa/index_en.htm

27http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_en.htm

28„Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide“ („Hanked ja toetused Euroopa Liidu välistegevuse jaoks – praktilised suunised“).

29http://ted.europa.eu

30Siseturu ja teenuste peadirektoraadi tellitud uuring „Review of the functioning of the CPV Codes/System“, detsember 2012.

31Lisaks annab TEDi e-hangete platvorm teavet madalama väärtusega hangete kohta (juhul, kui hankija otsustab need avaldada).

32Kehtib alates 2012. aasta oktoobrist.

33Hangete valdkonna kaebuste läbivaatamiseks on vastu võetud kaks direktiivi: nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiv 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 395, 30.12.1989, lk 33), mis hõlmab avalikku sektorit; ning nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/13/EMÜ veevarustus-, energeetika-, transpordi- ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 76, 23.3.1992, lk 14), mis hõlmab kommunaalteenuseid. Mõlemat direktiivi muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2007. aasta direktiiviga, millega muudetakse nõukogu direktiive 89/665/EMÜ ja 92/13/EMÜ riigihankelepingute sõlmimise läbivaatamise korra tõhustamise osas (ELT L 335, 20.12.2007, lk 31).

34Vt komisjoni lõplik aruanne „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts“, aprill 2015, lk 137.

35Ooteaega ei kasutata raamlepingutel põhinevate lepingute korral ja finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 134 lõike 1 alusel kasutatud erandliku läbirääkimistega menetluse puhul (välja arvatud finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 134 lõike 1 alapunktis b sätestatud juhul (lepingu sõlmimine on võimalik ainult teatava ettevõtjaga)). Ooteaega ei kasutata ka juhul, kui hankele laekus ainult üks pakkumus.

36Peatamine lõpeb alles pärast vähemalt kümne kalendripäeva pikkuse tähtaja möödumist alates hankijapoolse vastuse saatmisele järgnevast päevast.

37Riigihangetega seotud kohtuasjade arvu ja ELi institutsioonide ja organite poolt TED andmebaasis avaldatud edukaks tunnistamise otsuste võrdlemisest nähtub, et Üldkohtu kohtuasjade arv moodustab ELi institutsioonide ja organite läbi viidud hankemenetluste arvust vähem kui 1%. Näitaja on väiksem kui liikmesriikides, kus läbivaatamismenetluste osakaal moodustas 2013. aasta riigihangete rakendamise aruande kohaselt 2–12,3% (komisjoni talituste töödokument SWD(2014) 262 final, 1. august 2014, lk 26).

38Levinud kohtupraktika kohaselt on ELi institutsioonidel pakkumuste edukaks tunnistamisel arvesse võetavate tingimuste kindlaksmääramisel suur kaalutlusõigus. Üldkohus peab oma töös piirduma sellega, et kontrollib, kas hankemenetluse käigus järgiti reegleid ja selgitati otsuse põhjuseid, kas faktid peavad paika ning kas hindamisel tehti vigu või väärkasutati võimu. 10 juhul 13-st oli otsuse tühistamise põhjuseks asjaolu, et hankija ei täitnud kohustust oma otsuse põhjuseid selgitada.

397. oktoobri 2015. aasta otsus kohtuasjas T-299/11: European Dynamics vs. Siseturu Ühtlustamise Amet (edasi kaevatud, menetluses olev kohtuasi C-677/15 P) ja 29. oktoobri 2015. aasta otsus kohtuasjas T-199/14: Vanbreda Risk & Benefits vs. komisjon.

40Välja arvatud üks kohtumäärus, mis tühistati pärast apellatsioonkaebuse esitamist. Lisaks tunnistas hankija hankemenetluse kahel juhul enne Üldkohtu otsust kehtetuks.

41Kohtuasi C-35/15 P(R): komisjon vs. Vanbreda Risk & Benefits.

42Kirjeldatud kohtuasjas lükkas asepresident aga tagasi taotluse ajutiste meetmete võtmiseks, kuna komisjon oli lepingu sõlmimisele eelnevast ooteajast kinni pidanud ning kõnealune leping oli sõlmitud kaua aega enne ajutiste meetmete võtmise taotluse esitamist.

43Esimene hankeid puudutav otsus rubriigis „Pakkumuste või toetustaotluste edukaks tunnistamine“.

44Nimetatud seitsmeaastasel ajavahemikul võttis ombudsman menetlusse 86 hankeid puudutavat kaebust. See hõlmab internetiandmebaasis leitud 60 otsust, 22 juhtumit, mille puhul ombudsman uurimist ei alustanud, ja kaebuse esitajate poolt tagasi võetud nelja juhtumit.

45Vt Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta, artikli 2 lõige 4 (EÜT L 113, 4.5.1994, lk 15).

46Vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 44.

47Vt kontrollikoja eriaruanne nr 12/2012: „Kas komisjon ja Eurostat on parandanud usaldusväärse ja usutava Euroopa statistika koostamise protsessi?“ (http://eca.europa.eu).

482014. aastal kontrolliti 55 hankemenetluse dokumente. Kontroll puudutas eeskirjade ja nõuete järgimist. Teadusuuringute Ühiskeskuse kõigi asukohtade katmiseks tegid kontrolle üheksa kolmeliikmelist rühma. Kontrollijad olid pärit erinevatest osakondadest ja asukohtadest. Iga rühma eesotsas oli rühmajuht. Kõik rühmad kasutasid samu üksikasjalikke kontrollnimekirju ja ühtlustatud aruandluskorda.

Järeldused ja soovitused

100

ELi riigihangete aluseks on eeskirjad, mille eesmärk on takistuste eemaldamine ja turgude avamine, tehes seda ilma diskrimineerimiseta, läbipaistvalt ja konkurentsi edendades. Eesmärk on suurendada hankijate jaoks potentsiaalsete töövõtjate arvu, millega kaasneb suurem kulutõhusus, ning samal pakkuda ettevõtjatele ärivõimalusi.

101

Kontrollikoda jõudis järeldusele, et ELi institutsioonid saavad teha rohkem selleks, et lihtsustada enda korraldatavatel hangetel osalemist.

102

ELi institutsioonidel on usaldusväärsed süsteemid ja võimekad töötajad, et vigade ja õigusrikkumiste risk kontrolli all hoida. Kontrollikoja iga-aastase kinnitava avalduse koostamiseks tehtava töö raames avastatakse ELi institutsioonide poolt otse hallatavates tehingutes vähe hankevigu. OLAFile edastatud juhtumite väike arv viitab õigusnormide rikkumise ja pettuste vähesusele selles valdkonnas (vt punktid 15–22).

103

Enda korraldatavatel hangetel osalemise kättesaadavuse järelevalveks ja tõendamiseks vajavad ELi institutsioonid teavet hankemenetlustes osalevate ettevõtjate arvu kohta. Enamik ELi institutsioone ei jälgi süstemaatiliselt enda hankemenetlustes osalemist. Auditeeritud organisatsioonidest kogub sellealaseid põhjalikke andmeid üksnes komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskus. Teised vastavad üksnes miinimumnõudele – st näitavad TEDis avaldatavates edukaks tunnistamise teateis ära üksnes saadud pakkumuste arvu (vt punktid 23–25).

1. soovitus

Hangetel osalemise kättesaadavuse järelevalve hõlbustamiseks peaksid kõik ELi institutsioonid kõigi menetluste ja menetluse liikide kaupa koguma ja analüüsima teavet nii osalemissoovi esitanud ettevõtjate, saadud pakkumuste kui ka edukaks tunnistamisel arvesse võetud pakkumuste arvu kohta.

Rakendamise tähtaeg: alates 2017. aastast

104

2015. aastal hanke-eeskirju muutes ei hõlbustanud ELi institutsioonid enda korraldatud hangetel osalemist, st ei lihtsustanud eeskirju ega toonud selgust nende ebaselgetesse osadesse (vt punktid 26–35):

a)ELi finantsmäärust ja selle kohaldamise eeskirju ei ole ühte dokumenti konsolideeritud ning tegu on endiselt liiga keeruliste õigusaktidega,

b)erinevusi uuest hankedirektiivist ei ole alati selgelt välja toodud ega selgitatud,

c)VKEsid ei julgustata selgesõnaliselt hangetes osalema,

d)ehituslepingute sõlmimisele eelnevat turu-uuringute tegemist ei selgitata,

e)hankemenetlustes rakendatavaid keelenõudeid käsitleb oma hanke-eeskirjades üksnes EKP.

2. soovitus

ELi finantsmääruse 2016. aastaks kavandatud läbivaatamisel peaks komisjon tegema ettepaneku ühtse riigihangete reeglistiku koostamiseks. Selles tuleks selgesõnaliselt julgustada VKEde osalemist hangetes. Lisaks peaks reeglistik sisaldama reegleid, mis selgitavad ehituslepingute sõlmimisele eelnevate turu-uuringute tegemist ja menetlustes rakendatavaid keelenõudeid. Selgitada tuleks ka erinevusi 2014. aasta hankedirektiivist.

Rakendamise tähtaeg: 2017. aastal, läbivaadatud ELi finantsmääruse osana

105

Mitte kõik menetlusi puudutavad otsused ei panustanud maksimaalselt konkurentsi edendamisse. Enamikul ELi institutsioonidest puudus poliitika eelnevate turu-uuringute tegemiseks enne ametliku hankemenetluse alustamist. Turu-uuringud on olulised potentsiaalsete pakkujate teavitamiseks ja hankedokumentides esitatavate nõuete optimeerimiseks. ELi institutsioonid ei tohi hankeid suuremat konkurentsi nõudvate hankemenetluste vältimise eesmärgil kunstlikult väiksemateks osadeks jagada. Samas võib lepingute osadeks jagamine ja nendega seotud hangete samaaegne avaldamine parandada eelkõige VKEde jaoks juurdepääsetavust hankemenetlustele. ELi institutsioonid ei ole seda võimalust küllaldaselt kasutanud (vt punktid 37–55).

3. soovitus

Hangete ettevalmistamiseks ning selleks, et ettevõtjaid oma hankeplaanidest ja nõuetest teavitada, peaksid ELi institutsioonid vajaduse korral tegema aktiivselt esialgseid turu-uuringuid.

Soovituslik rakendamisaeg: koheselt

4. soovitus

Hankemenetlustes osalejate arvu suurendamiseks peaksid ELi institutsioonid lepingud võimaluse korral osadeks jaotama.

Soovituslik rakendamisaeg: koheselt

106

Mittevajalike takistustega raskendatakse potentsiaalsete pakkujate tegevust, kes tahaksid saada teavet ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta ja neist kasu saada. ELi institutsioonide hanked on internetis halvasti nähtavad. Olemasolev teave on lünklik ja jagatud mitme erineva veebisaidi vahel. TED andmebaasi (Tenders Electronic Daily) otsingufunktsioon ei andnud alati rahuldavaid tulemusi. Pakkumuste elektrooniliseks esitamiseks vajalikke lahendusi ei ole veel laialdaselt ja ühtlustatult kasutusele võetud (vt punktid 56–75).

5. soovitus

ELi institutsioonid peaksid oma hanketegevuse jaoks looma elektroonilise ühtse kontaktpunkti, mis võimaldaks ettevõtjatel leida kogu asjakohase teabe ühelt veebisaidilt ja mille kaudu nad saaksid ELi institutsioonidega suhelda. Hankemenetluste käsitlemine, sealhulgas teave kohaldatavate eeskirjade, ärivõimaluste, asjakohaste hankedokumentide ja pakkumuste esitamise kohta ning kogu muu institutsioonide ja ettevõtjate vaheline suhtlus peaks toimuma läbi sellise ühtse kontaktpunkti.

Soovituslik rakendamisaeg: 2018

107

Ettevõtjate poolt väidetava ebaõiglase kohtlemise kohta esitatud kaebuste ja kahju hüvitamise nõuete käsitlemine võtab tihti kaua aega. Vaid EKP-l on kaebustega tegelemiseks usaldusväärne organisatsioonisisene menetlus (vt punktid 76–88).

6. soovitus

Komisjon peaks tegema ettepanekuid ELi finantsmääruse muutmiseks, mis võimaldaks kiiresti läbi vaadata kaebused, mille on esitanud ettevõtjad, kes peavad neile osaks saanud käitumist ebaõiglaseks. Kaebused tuleks läbi vaadata enne, kui ettevõtjad otsustavad Euroopa Ombudsmani või ELi kohtute poole pöörduda.

Rakendamise tähtaeg: 2017. aastal, läbivaadatud ELi finantsmääruse osana

108

Teave ELi institutsioonide hangete tulemuste kohta ei ole kättesaadav kujul, mis võimaldaks eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni ja laiema avalikkuse poolset mõjusat järelevalvet, mis suurendaks läbipaistvust ja usaldust. Sellist teavet esitatakse üksnes lünklikult ja enamasti ühtlustamata kujul (vt punktid 89–97). OLAF ei anna korraldatud uurimiste kohta aru moel, mis võimaldaks kindlaks teha suundumusi (vt punktid 16 ja 17).

7. soovitus

Lõpetatud hangete hilisema mõjusa järelevalve tagamiseks peaksid ELi institutsioonid looma nende hankelepinguid puudutavat teavet sisaldava ühtse andmeaida, mille võiks välja töötada TEDi e-riigihangete platvormi osana.

Soovituslik rakendamisaeg: 2018

8. soovitus

OLAF peaks parandama oma juhtumite haldamise süsteemi, et koostada aruandeid ja statistikat uuritavate juhtumite liikide ning nende uurimise tulemuste kohta.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017

109

ELi institutsioonide hangete laialdase detsentraliseerituse tõttu võib kasuks tulla institutsioonidevaheline koostöö ja üksteise kogemustest õppimine. Audiitorid täheldasid institutsioonidevahelist kogemuste vahetamist ning suuremate institutsioonide puhul ka hankeosakondadevahelist koostööd. Samas ei kasutata aga vastastikuseid eksperdihindamisi, mis on kõige edumeelsem meetod struktureeritud kujul parimate tavade jagamiseks (vt punktid kuni punktideni 98 ja 99).

9. soovitus

ELi institutsioonid peaksid üksteiselt õppimise ja hangete alaste parimate tavade jagamise eesmärgil kasutama vastastikuseid eksperdihindamisi.

Soovituslik rakendamisaeg: esimene vastastikune eksperdihindamine peaks algama 2018

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Baudilio TOMÉ MUGURUZA, võttis käesoleva aruande vastu 24. mai 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

TEDi e-riigihangete keskkonna kasutajad (seisuga aprill 2016)

Euroopa Parlamendi teabevahetuse peadirektoraat

Euroopa Parlamendi infrastruktuuri- ja logistika peadirektoraat

Euroopa Parlamendi tehnoloogiliste uuenduste ja tugiteenuste peadirektoraat

Euroopa Liidu Nõukogu

Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat

Euroopa Komisjoni eelarve peadirektoraat

Euroopa Komisjoni teabevahetuse peadirektoraat

Euroopa Komisjoni sidevõrkude, sisu ja tehnoloogia peadirektoraat

Euroopa Komisjoni keskkonna peadirektoraat ning kliimameetmete peadirektoraat

Euroopa Komisjoni tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat

Euroopa Komisjoni energeetika peadirektoraat

Euroopa Komisjoni finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat

Euroopa Komisjoni tervise ja toiduohutuse peadirektoraat

Euroopa Komisjoni personalihalduse ja julgeoleku peadirektoraat

Euroopa Komisjoni humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat

Euroopa Komisjoni informaatika peadirektoraat

Euroopa Komisjoni siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat

Euroopa Komisjoni rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

Euroopa Komisjoni õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat

Euroopa Komisjoni liikuvuse ja transpordi peadirektoraat

Euroopa Komisjoni regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat

Euroopa Komisjoni teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat

Euroopa Komisjoni kaubanduse peadirektoraat

Teadusuuringute Ühiskeskus

Infrastruktuuri- ja logistikaamet Brüsselis

Infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis

Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Rakendusamet (EASME)

Euroopa Kontrollikoda

Euroopa Investeerimispank

Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)

Eurostat

Euroopa Liidu Väljaannete Talitus

Eurojust

Euroopa Liidu Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuur (Frontex)

Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC)

Euroopa Kemikaaliamet (ECHA)

Euroopa Kaitseagentuur (EDA)

Euroopa Keskkonnaamet (EEA)

Euroopa Kalanduskontrolli Amet (EFCA)

Euroopa Toiduohutusamet (EFSA)

Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA)

Euroopa Ravimiamet (EMA)

Euroopa Politseiamet (Europol)

Euroopa Raudteeamet (ERA)

Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA)

Euroopa Liidu Võrgu- ja Infoturbeamet (ENISA)

Ühisettevõte Fusion for Energy

Siseturu Ühtlustamise Amet (kaubamärgid ja tööstusdisainilahendused) (OHIM)

II lisa

Uuringu tulemuste kokkuvõte

Kontekst

ELi institutsioonide hankeid käsitleva tulemusauditi raames peeti laiema ülevaate saamiseks vajalikuks koguda väiksemate ELi organite arvamusi ja mõtteid hankeprotsesside kohta. Uuring saadeti 47 väiksemale organile; vastuste saamise protsent oli 85.

I. Hankepoliitika

01

Hankepoliitika on tähtis, kuna see näitab ELi institutsioonide hanketegevuse aluseks olevat mõtlemist. Hankepoliitika parandab hankeid korraldava institutsiooni aruandekohustust ja hangetest huvitatud ettevõtjate usaldust, mis on eriti oluline hankeprotsessidele juurdepääsu parandamisel ja usaldusväärsuse suurendamisel.

02

Ametid, ühisettevõtted ja teised ELi institutsioonid loetlesid järgnevad prioriteedid (tähtsuse järjekorras): hea hinna/kvaliteedi suhte saavutamine, erapooletuse tagamine ja halduse lihtsustamine.

03

Küsimuse peale, kas neil on oma hankepoliitika, vastas enamik küsitletutest (57%) jaatavalt. Ülejäänutel (43%) aga hankepoliitika puudus.

04

56% vastanutest teatas, et nende hankepoliitika on avalikkusele kättesaadav.

II. Riigihangete optimeerimine

01

Hangete lihtsustamiseks on mitu moodust: näiteks saab anda suuniseid hankemeetodite kohta, kasutada e-hankeid, jälgida hangetel osalemist ja teha turu-uuringuid.

02

Küsimusele, mis puudutas hangetega tegelevatele töötajatele hankemeetodite valimise alaste suuniste andmist, vastas enamik küsitletutest (60%), et selliseid suuniseid jagatakse.

03

Komisjon peab e-hankeid riigihangete lihtsustamise võtmeelemendiks. E-riigihanked tähendavad muuhulgas pakkumuste elektroonilist esitamist, e-riigihangete keskkonda ja lepingute elektroonilist sõlmimist. Loetletud lahendusi kasutas aga vaid 35% vastanutest.

III. Turu-uuringud

01

Enne hankeprotsessi alustamist on turu tundmaõppimiseks ja eduka hankeprotsessi ettevalmistamiseks oluline teha turu-uuringuid. Peaaegu pool küsitletud ametitest tegi turu-uuringuid aga harva või ei teinud üldse. Turu-uuringute tegemisel on ka tähtis kasutada standardset ülesehitust, ent sellised standarddokumendid olid vaid kolmel vastanul.

02

Hangetel osalemise jälgimine ning tarnijate nimekirjade koostamine aitab lihtsustada hangetele eelnevat etappi. 15% vastanutest teatas, et koostavad tarnijate nimekirju, ja 75% kinnitas, et jälgivad hangetel osalejate keskmist arvu.

IV. Osalemine

01

Hangetel osalemine ei kujutanud endast vastanute jaoks probleemi, kuid nad püüdsid sellegipoolest osalejate arvu suurendada. Vastanud loetlesid osalemise alal järgnevaid probleeme: väike konkurents, keerulised õigusaktid ja asjaolu, et kohalikud turud on tihti liiga väiksed.

02

Loetletud probleemide negatiivse mõju vähendamiseks annavad küsitlusele vastanud organisatsioonid oma töötajatele eetikaalaseid suuniseid ning püüavad lihtsustada haldusprotsesse ja ühtlustada nõudmisi.

V. Läbipaistvus

01

Läbipaistvus on ülioluline erapooletuse saavutamiseks, mis on omakorda üks hangete prioriteete.

02

Tütar- ja emaettevõtjate avaldamine võiks aidata protsessi läbipaistvamaks muuta, ning 94% vastanutest toetas selle kohustuslikuks muutmist.

03

Peaaegu pool vastanutest (47%) oma hankepoliitikat endiselt ei avalikusta.

Euroopa Parlamendi vastused

38

Eelneva turu-uuringu tegemist selgitav õiguslik alus kehtestati alles finantsmääruse ja finantsmääruse kohaldamise eeskirjade muutmisega ning jõustus 1. jaanuaril 2016. Kuna potentsiaalselt huvitatud ettevõtjate kaasamine hankedokumentide koostamisse tõstatas mitu võrdset kohtlemist, diskrimineerimiskeeldu ja läbipaistvust puudutavat küsimust, oli Euroopa Parlament selle võimaluse kasutamisel väga ettevaatlik ka finantsmääruse artikli 107 osas.

39

Parlament kohandab praegu oma riigihangete teatmikku ja on kohandanud koolitusi, et rõhutada eelnevate turu-uuringute kasutamist, kuid teavitab ka riskidest ja toonitab riskide ärahoidmise menetluste tähtsust.

42

Eraldi osade kasutamine muudab lihtsamaks teenuste korraldamise enne parlamendi istungjärku ja selle ajal, mil intensiivsus on eriti suur seetõttu, et suur osa teenuseid koondub neljale päevale kuus. See omakorda võimaldas sisse viia tõhususe eesmärgi, mis on 1% aastas. See tähendab, et alates teisest aastast väheneb hind 1% aastas. Kuna pakkumusi saabus palju (6), ei ole eraldi osade kasutamine konkurentsi vähendanud.

Parlament võtab teadmiseks, et eraldi osade kasutamist on muudetud eeskirjades eriti rõhutatud, ja arvestab seda muudetavas teatmikus, kuid – nagu nähtub ka tähelepanekute punktist 43 – sõltub osadeks jaotamise otsus alati konkreetse juhtumi asjaoludest, mille puhul tuleb arvesse võtta soovitava tulemuse olemust ning õiglast tasakaalu VKEde juurdepääsu ja kulutasuvuse vahel.

43

Need suhteliselt väikese summaga ostud tehti eriolukorras, kui teatavad teenistused olid kolinud uude hoonesse, kus ehitustööd veel jätkusid, ning kujutavad endast ühekordseid erivajaduste rahuldamiseks tehtud oste. Pealegi peeti kinni 60 000 euro suurusest piirmäärast. Institutsiooni tulevased vajadused selles valdkonnas kaetakse raamlepinguga, mis sõlmitakse praegu veel käimasoleva konkurentsi tagava menetluse kohaselt.

50

Nagu on märgitud tähelepanekute punktis 34, avaldati Euroopa Liidu Teatajas teade eelneva turu-uuringu kohta muuhulgas ka selle hoone kohta. Õiguslikust seisukohast on lepinguline korraldus, mille puhul pakuti nn võtmed kätte projekti, kooskõlas kohaldatavate sätetega (finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikkel 121 ja selle eelkäija, mida antud juhul kohaldati).

Tuleb märkida, et institutsiooni kehtestatud parameetreid ja turu eripära arvestades oli esialgne turu-uuring võimalikult lai ja õiguslikes raamides, mille eesmärk oli just suurendada osalejate arvu, mis on auditi ulatuse põhiparameeter (tähelepanekute punkti 8 alapunkt b).

51

Parlamendi teenistused on andnud läbirääkimiste kohta välja juhendid. Läbirääkimiste pidamisel peab parlament aga arvestama ka proportsionaalsuse põhimõtet ja järgima kasutatavate ressursside ja lepingu väärtuse vahelist tasakaalu. Läbirääkimiste pidamine võib olla aja- ja ressursimahukas, eriti madala ja väga madala maksumusega lepingute puhul.

73

Parlament on juba kehtestanud institutsioonisisesed soovitused ja peadirektoraadid on välja töötanud sisepoliitika pakkujatega elektrooniliste vahendite abil suhtlemiseks kõigi lepingute puhul, mille maksumus jääb alla direktiivis sätestatud künnist. Andmebaasi TED kaudu toimuv e-hangete korraldamine kaob järk-järgult kasutuselt ning praegu on ettevalmistusjärgus ulatusliku e-hangete platvormi arendamine.

Kuni see küsimus ei ole lahendatud, on Euroopa Parlamendi sisese e-posti süsteemi kasutamine üldiselt finantsmääruse kohaldamise eeskirjadega vastuolus.

88

ELi institutsioonide hanked kuuluvad Euroopa Liidu tegevusvaldkondade alla ja selle valdkonna petitsioonid on eeskirjade järgi vastuvõetavad.

Iga petitsiooni hinnatakse siiski eraldi vastavalt selle sisule. Petitsiooni sisust olenevalt võib petitsioonikomisjon soovitada petitsiooni esitajal esitada kaebuse Euroopa Ombudsmanile. Sellisel juhul loetakse petitsioon tavaliselt vastuvõetavaks, kuid petitsiooni esitaja peab ise esitama ombudsmanile kaebuse; ombudsman ei korralda petitsioonikomisjoni jaoks uurimisi.

Käesolevas osas esitatud teabega ei püüta kodanikke heidutada, vaid hoopis teavitada järelmeetmetest ja asjakohastest kättesaadavatest õiguskaitsevahenditest üksikjuhtumite korral, kui puudub kontrollimehhanism, mis eeldab õiguslikku alust.

1. soovitus

Parlament võtab selle soovituse teadmiseks. Parlamendi olemasolev hangete haldamise ja aruandluse vahend WebContracts võimaldabki juba andmeid koguda, mis on läbirääkimistega menetluse puhul kohustuslik. Kulutasuvuse seisukohast tuleb piiratud ressursse arvesse võttes siiski veel ka hinnata, kas metaandmete hankimist tasub edasi arendada.

3. soovitus

Vt vastust tähelepanekute punktidele 38 ja 39. Parlament kohandab praegu oma hangete teatmikku ja on kohandanud koolitusi, et rõhutada esialgsete turu-uuringute kasutamist, kuid teavitab ka riskidest ja toonitab riskide ärahoidmise menetluste tähtsust.

4. soovitus

Parlament võtab teadmiseks, et eraldi osade kasutamist on muudetud eeskirjades eriti rõhutatud, ja arvestab seda muudetavas teatmikus, kuid osadeks jaotamise otsus sõltub alati konkreetse juhtumi asjaoludest, mille puhul tuleb arvesse võtta soovitava tulemuse olemust ning õiglast tasakaalu VKEde juurdepääsu ja kulutõhususe vahel.

5. soovitus

Parlament võtab selle soovituse teadmiseks ja püüab kõigepealt e-hankemenetluse kavandatava uuendamise, juurutamise ja vana süsteemi käigust kõrvaldamise raames parandada teavet oma veebisaidil.

7. soovitus

Parlament võtab selle soovituse teadmiseks.

9. soovitus

Parlament võtab selle soovituse teadmiseks ja keskendub oma teenistuse ja (nagu on mainitud Teadusuuringute Ühiskeskusega seotud tähelepanekutes) järelkontrolli vahelistele olemasolevatele koostööstruktuuridele. Edasisi meetmeid hinnatakse finantsmääruses sätestatud kulutõhususe ja -tasuvuse nõuetest lähtuvalt.

Euroopa Liidu Regioonide Komitee

Nõukogu tervitab kontrollikoja aruannet. Selles tuuakse esile mitu küsimust, mis on riigihangete valdkonnas olulised. Nõukogu jagab täielikult kontrollikoja aruande aluseks olnud tõdemust, et ELi institutsioonid saavad teha rohkem selleks, et lihtsustada enda korraldatavatel hangetel osalemist. Nõukogu analüüsib aruannet põhjalikult ja teeb kõik endast oleneva, et talle esitatud soovitused ellu viia. Nõukogu ootab kontrollikoja lõplike tähelepanekute peatset esitamist.

Mõne konkreetse küsimuse osas soovib nõukogu teha järgmised märkused.

Nõukogu on viimase aasta jooksul kaks korda muutnud oma riigihangete sise-eeskirju. Esimese muudatusega lihtsustati menetlust ja tugevdati organisatsioonisisest õiguspärasust. Teine muudatus tehti selleks, et tagada sise-eeskirjade kooskõla uue finantsmäärusega. Nõukogu on seisukohal, et kontrollikoja aruannet on võimalik võtta arvesse sise-eeskirjade järgmise muutmise ajal, näiteks seoses turu-uuringutega. Selles küsimuses tööd juba alustatakse. Vahepeal kavatsetakse näiteks koostada suunised turu-uuringute läbiviimiseks enne ametlike hankemenetluste alustamist. Seda tuleks teha nii selleks, et valmistada hanget ette, kui ka selleks, et teavitada ettevõtjaid nõukogu hankekavadest.

Nõukogu kavatseb samuti analüüsida, kuidas parandada nähtavust internetis. Nõukogu märgib siiski, et aruande kohaselt on tal teiste institutsioonidega võrreldes hästitoimiv veebisait.

Nõukogu kavatseb samuti kaaluda, kuidas ta saaks koguda ja analüüsida andmeid algselt hangete kohta huvi üles näidanud ettevõtjate ja saadud pakkumuste arvu kohta, mida võetakse arvesse lõpliku hankelepingu sõlmimise otsuse tegemisel. Samuti tuleks analüüsida vastastikuste eksperdihinnangute kasutamist.

Hanke osadeks jagamise küsimust analüüsitakse nõukogu menetluste raames pidevalt ja võimaluse korral seda ka tehakse. Üks käimasolev hankemenetlus (IT) on jagatud 17 osaks.

Nõukogu on võtnud teadmiseks aruandes esitatud märkused piiratud menetluste kasutamise kohta. Nõukogu on seisukohal, et uue finantsmääruse raames viiakse rohkem läbi avatud menetlusi, sest sellega nähakse ette kõigi hankedokumentide üheaegne avaldamine.

Nõukogu on võtnud teadmiseks kontrollikoja esitatud märkused nõukogu hoonetega seonduvate raamlepingute kestuse küsimuses. Peasekretariaat on seda küsimust põhjalikult käsitlenud. Finantsmääruses aktsepteeritakse, et lepinguid võib nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel sõlmida kauemaks kui neli aastat. Nõukogu on jätkuvalt seisukohal, et usaldusväärse finantsjuhtimise eesmärgil ja juhtumite korral, mil pikema lepinguperioodi kasutamine on eelkõige raamlepingu objektist tulenevalt nõuetekohaselt põhjendatud, võib mõnikord olla põhjendatud neljast aastat pikema lepinguperioodi kasutamine. Nii on sageli olnud hoonetega seonduvate lepingute puhul. Nõukogu jätkab kõnealuse küsimuse käsitlemist.

Nende soovituste osas, mis olid muu hulgas adresseeritud nõukogule, saab teha järgmised märkused.

1. soovitus

(hankealaste tegevuste järelevalve). Soovitus on heaks kiidetud. Nõukogu kaalub, kuidas seda praktikas korraldada.

3. soovitus

(turu-uuringud). Soovitus on heaks kiidetud. Antakse välja ringkiri ja küsimust käsitletakse sisekoolituste käigus.

4. soovitus

(lepingu osadeks jagamine). Soovitus on heaks kiidetud. Küsimust käsitletakse konkreetsetes suunistes.

5. soovitus

(ühtne elektrooniline kontaktpunkt). Soovitus on põhimõtteliselt heaks kiidetud. Nõukogu osaleb töös, mida tehakse kõnealusel eesmärgil.

7. soovitus

(hilisem järelevalve). Soovitus on põhimõtteliselt heaks kiidetud. Nõukogu osaleb töös, mida tehakse kõnealusel eesmärgil.

9. soovitus

(vastastikused eksperdihinnangud). Soovitus on põhimõtteliselt heaks kiidetud. Tuleb kaaluda, kuidas seda korraldada.

Teised soovitused ei ole esitatud nõukogule.

Euroopa Komisjoni vastused

Kokkuvõte

II

Finantsmääruses ja selle hiljuti muudetud kohaldamise eeskirjades käsitletud hanke-eeskirjad on direktiividega enamjaolt kooskõlas. Suurema osa erinevuste puhul on tegemist rangemate eeskirjadega, mis põhinevad usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttel.

Olulisi erinevusi on vajaduse korral põhjendustes selgitatud. Üks selline näide on finantsmääruse kohaldamise eeskirjade põhjendus 23, mis käsitleb valiku- ja hindamiskriteeriumide vahelist erinevust.

V

2015. aastal toimunud hanke-eeskirjade muutmise eesmärk oli viia need kooskõlla 2014. aasta direktiividega. Direktiivides tehtud lihtsustused ja selgitused kajastuvad läbivaadatud eeskirjades.

Konkurentsi laiendamise eesmärk on jätkuvalt üks tähtsamaid põhimõtteid, millest hangete puhul lähtutakse. Eesmärk jõuda kindla ettevõtjate rühmani, eelkõige VKEdeni, ei tohiks aga takistada mastaabisäästu ja selle puhul tuleb arvesse võtta finantsmääruses sisalduvat usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet, samuti pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtet, mida tuleb kohaldada kõikide ettevõtjate suhtes olenemata nende suurusest.

VI

Menetlusi käsitlevad otsused peaksid põhinema tasakaalustatud lähenemisviisil, milles lisaks võimalikult suurele konkurentsile võetakse arvesse ka muid hangete suhtes kohaldatavaid põhimõtteid: usaldusväärset finantsjuhtimist, läbipaistvust, proportsionaalsust, võrdset kohtlemist ja diskrimineerimiskeeldu.

Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega on hanke-eeskirjades menetluse valik selgelt seotud lepingu maksumusega (ja mõnel juhul selle esemega).

Komisjon juhib tähelepanu alates 1. jaanuarist 2016 kohaldatavale sättele finantsmääruse artikli 105 kohase esialgse turu-uuringu kohta, mis tuleb korraldada juhul, kui see on lepingu eseme seisukohast asjakohane. Nagu on sätestatud finantsmääruse artikli 102 lõikes 2, on lepingu osadeks jagamine ette nähtud samuti üksnes siis, kui see on asjakohane, ning komisjoni talitused teevad seda sageli.

VII

Teave ei ole täielikult ühtlustatud, kuna hankemenetlused on komisjonis detsentraliseeritud.

Komisjon on aga võtnud kohustuse pakkuda tõhusaid kasutajasõbralikke elektroonilisi teenuseid ja praegu on veebisaitide digitaalsele üleminekule suunatud komisjoni programmi osana pooleli rahastamist käsitlevate täiustatud kesksete veebisaitide väljatöötamine (vt komisjoni vastused punktidele 58 ja 59).

Peale selle kasutavad institutsioonid suurte hangete puhul sama veebisaiti kui liikmesriigid (Tenders Electronic Daily – TED) ning pakuvad kontaktpunkti¹ allapoole hankedirektiivis sätestatud künnist jäävatele hangetele.

TEDi otsingufunktsiooni kohta vt komisjoni vastus punktile 106.

Peale selle töötab komisjon praegu selle nimel, et rakendada e-hangete süsteem hankemenetluste ja lepingute haldamiseks algusest lõpuni (alates pakkumiskutse avaldamisest kuni arvete maksmiseni; süsteem hõlmab ka mitut vahepealset moodulit). Sellise süsteemi rakendamine, mida hakkavad kasutama kõik komisjoni talitused, aitab lihtsustada ettevõtjate juurdepääsu avalikele hangetele ja suurendada läbipaistvust.

VIII

Hankedokumendid ning hankemenetluse tulemusi käsitlevad teated sisaldavad haldus- ja kohtumenetluste kaudu pakutavaid õiguskaitsevahendeid. Teave lepingute sõlmimise kohta avaldatakse TEDis või lepingu sõlminud ametiasutuse veebisaidil. Kooskõlas finantsmääruse artiklis 35 sätestatud läbipaistvuse põhimõttega avaldavad komisjon ja rakendusametid asjakohase teabe ELi vahendite saajate kohta finantsläbipaistvuse süsteemis.

IX a)

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt ning rakendab seda, nagu on kirjeldatud allpool ja selgitatud komisjoni vastuses 1. soovitusele.

Komisjon teeb kulude ja tulude analüüsi, et hinnata, kas hankeid käsitleva teabe tsentraliseerimine hangetes osalemise jälgimise eesmärgil on teostatav ning milline on sellega kaasnev kulu ja võimalik kasu. Soovitatud meetme rakendamine sõltub kõnealuse hindamise tulemustest.

Kuna hanked on komisjonis eelarvevahendite käsutajate tasandil detsentraliseeritud, puudub keskne hankemenetlusi käsitlev infosüsteem hangetes osalemise jälgimiseks ning samuti ei ole selleks õiguslikku kohustust.

IX b)

Komisjon nõustub selle soovitusega osaliselt, nagu on selgitatud tema vastuses 2. soovitusele.

Komisjon nõustub soovituse selle osaga, mis käsitleb ettepanekut ühtse reeglistiku kohta.

2016. aastaks kavandatud finantsmääruse läbivaatamise ettepaneku üks peamine sammas on ettepanek nn ühtse reeglistiku koostamise kohta, mis parandaks teksti üldist mõistetavust ja võiks seda oluliselt lühemaks muuta, mis on täielikult kooskõlas parema seadusloome põhimõttega.

Sellise ühtse reeglistiku näol oleks ühte õigusakti koondatud nii praegu finantsmääruses sätestatud hanke-eeskirjad kui ka finantsmääruse kohaldamise eeskirjades sisalduvad üksikasjalikumad eeskirjad. Peale selle ühendataks sellega praegu finantsmääruse teises osas sisalduvad välistegevusega seotud hankeid käsitlevad erisätted üldiste hanke-eeskirjadega, et need kõikide ettevõtjate jaoks veelgi lihtsamalt mõistetavaks muuta.

Komisjon ei nõustu soovituse selle osaga, milles on osutatud VKEde osalemisele. Komisjon on seisukohal, et finantsmääruse näol ei ole tegemist kõnealusel eesmärgil koostatud poliitikavahendiga ja seepärast ei tuleks selles VKEde osalemist eraldi õhutada.

Komisjon ei nõustu soovitusega keelenõuete ja eelnevate turu-uuringute kohta (vt komisjoni vastus 2. soovitusele).

IX c)

Nagu on selgitatud komisjoni vastuses 3. soovitusele, nõustub komisjon osaliselt soovituse selle osaga, milles on osutatud esialgsete turu-uuringute aktiivsele korraldamisele hankemenetluse ettevalmistamiseks, kui need on algatatava pakkumismenetluse jaoks kohandatud; komisjon teeb seda juba teatavates valdkondades, nagu kinnisvara soetamine või üürimine (nagu on ette nähtud dokumendis KOM(2008) 2299 üksikasjalikult kirjeldatud metoodikaga) ja dekomisjoneerimine.

Komisjon leiab aga, et võttes arvesse konkurentsi moonutamise ohtu, ei peaks esialgseid turu-uuringuid kasutama selleks, et teavitada ettevõtjaid hankeplaanidest ja nõuetest.

IX d)

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt, nagu on selgitatud komisjoni vastuses 4. soovitusele.

Lepingute osadeks jaotamine on põhjendatud konkurentsi suurendamise eesmärgil, kuid sellise jaotamise puhul tuleb võtta arvesse finantsmääruses sisalduvat usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet. Mahukate lepingutega võib kaasneda mastaabisääst (madalamad hinnad) ja väiksem halduskoormus (väiksem arv hallatavaid lepinguid).

IX e)

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovituse kui pikaajalise eesmärgiga osaliselt ning rakendab seda, nagu on kirjeldatud allpool ja selgitatud komisjoni vastuses 5. soovitusele.

Komisjon korraldab hindamise, et kaaluda sellise süsteemi teostatavust, kulusid ja võimalikku kasu. Soovitatud meetme rakendamine sõltub kõnealuse hindamise tulemustest ja teiste institutsioonide nõusolekust.

Komisjon rõhutab, et komisjoni hankemenetlusi käsitleva kontrollikoja soovituse osaline rakendamine on juba alanud. Nagu on selgitatud komisjoni vastustes punktidele 58–62, on komisjon veebi ratsionaliseerimise ja digitaalse ülemineku programmi raames juba alustanud tööd, et kujundada veebisisu organisatsiooniskeemil põhinevalt struktuurilt ümber temaatilisele struktuurile. Selline struktuur hõlmab ka rahastamise ja pakkumuste rubriiki, mida juba välja töötatakse.

Juurdepääs ärivõimalustele ja asjakohastele hankedokumentidele on tagatud olemasolevate vahendite ja platvormide – TED ja TED eTendering – kaudu, mis pakuvad juurdepääsu institutsioonide hanketeadetele ja hankedokumentidele. Komisjon hindab, mil määral võiks pakkuda täiendavaid võimalusi juurdepääsu tagamiseks ulatuslikumale teabele, võttes arvesse eelarvest ja inimressurssidest tulenevaid piiranguid.

IX f)

Nagu on selgitatud komisjoni vastuses 6. soovitusele, ei nõustu komisjon selle soovitusega.

Komisjon ei pea vajalikuks esitada ettepanekut finantsmääruse muutmiseks seoses kaebuste läbivaatamisega.

Finantsmääruses on juba sätestatud, et mitteedukaid pakkujaid teavitatakse nende pakkumuse tagasilükkamise alustest ja üksikasjalikest põhjustest ning et nad võivad taotleda lisateavet kooskõlas finantsmääruse artikli 113 lõikega 3 ja finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 161 lõikega 2. Sellistele taotlustele tuleb vastata range tähtaja jooksul: hankija peab esitama sellise teabe võimalikult kiiresti ja igal juhul 15 päeva jooksul alates taotluse saamisest.

IX g)

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt ja hindab, mil määral võimaldaks TED eTendering sellist teavet kulutõhusalt koguda, nagu on selgitatud komisjoni vastuses 7. soovitusele.

IX h)

Komisjon nõustub selle soovitusega.

OLAFis on praegu käimas üleminekuetapp, mille eesmärk on parandada tema aruannete ja analüüside koostamise suutlikkust. OLAFi uus sisuhaldussüsteem võetakse eelduste kohaselt kasutusele 2016. aasta juulis. Statistika ja aruannete jaoks ette nähtud moodulid tehakse kättesaadavaks hiljem, 2017. aastal. Seni uurib OLAF võimalusi parandada praeguste aruandlusvahendite ja -võimaluste kasutamist.

IX i)

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega tingimusel, et vastastikune hindamine toimub vajaduspõhiselt ega muutu alaliseks protsessiks, mis nõuab täiendavaid eelarvevahendeid ja/või inimressursse.

Sissejuhatus

02

ELi institutsioonid peavad lisaks kohaldama nii usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet kui ka hangetega seotud läbipaistvuse, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet.

06

Komisjoni avalike hangete teatmik on kättesaadav kõikidele teistele liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele.

Tähelepanekud

17

OLAFi praeguse juhtumite haldamise süsteemi näol on tegemist eeskätt haldusvahendiga, seepärast on selles kättesaadav ainult väike arv eelnevalt kindlaks määratud aruandeid. Kõik täiendavad aruanded või keerulisemad analüüsid, nagu see, mida kontrollikoda taotleb, tuleb koostada käsitsi ja seega nõuab see ressursse, mis praegu ei ole kahjuks kättesaadavad.

23

Komisjon rõhutab, et pakkumuste arvu ja konkurentsi olemasolu vahel puudub automaatne seos.

26

2015. aastal toimunud hanke-eeskirjade muutmise eesmärk oli viia need kooskõlla 2014. aasta hankedirektiividega. Direktiivides tehtud lihtsustused ja selgitused kajastuvad läbivaadatud finantsmääruses ja 2015. aastal muudetud finantsmääruse kohaldamise eeskirjades.

2016. aastaks kavandatud finantsmääruse läbivaatamise ettepaneku üks peamine sammas on ettepanek nn ühtse reeglistiku koostamise kohta, mis parandab teksti üldist mõistetavust ja muudab selle lühemaks ning mille peamine eesmärk on lihtsustamine, mis on täielikult kooskõlas parema seadusloome põhimõttega.

Sellise ühtse reeglistiku näol oleks ühte õigusakti koondatud nii praegu finantsmääruses sätestatud hanke-eeskirjad kui ka finantsmääruse kohaldamise eeskirjades sisalduvad üksikasjalikumad eeskirjad. Peale selle ühendataks sellega praegu finantsmääruse teises osas sisalduvad välistegevusega seotud hankeid käsitlevad erisätted üldiste hanke-eeskirjadega, et need kõikide ettevõtjate jaoks veelgi lihtsamalt mõistetavaks muuta.

27

2016. aastaks kavandatud finantsmääruse läbivaatamise ettepanekuga luuakse ühised eeskirjad, mida kohaldatakse rohkem kui ühe ELi eelarvevahendi suhtes (hanked, toetused, auhinnad jne) ning mille eesmärk on kõrvaldada põhjendamatu ebaühtlus, kooskõlastada sätted ja parandada teksti mõistetavust. Head haldust käsitlevaid sätteid ei kohaldata mitte ainult hangete suhtes ja need kantakse kõnealustesse ühistesse eeskirjadesse.

29

Finantsmääruses ja selle hiljuti muudetud kohaldamise eeskirjades käsitletud hanke-eeskirjad on direktiividega enamjaolt kooskõlas. Suurema osa erinevuste puhul on tegemist rangemate eeskirjadega, mis põhinevad usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttel.

Olulisi erinevusi on vajaduse korral põhjendustes selgitatud. Üks selline näide on finantsmääruse kohaldamise eeskirjade põhjendus 23, mis käsitleb valiku- ja hindamiskriteeriumide vahelist erinevust.

30

Finantsmäärus ei ole konkreetsete ettevõtjateni jõudmiseks asjakohane õigusakt.

Võrdne kohtlemine peaks kehtima kõikide ettevõtjate puhul olenemata nende suurusest. Finantsmääruse kohaste hanke-eeskirjade eesmärk ei ole edendada mingit kindlat poliitikaeesmärki. Sarnaselt teistele ettevõtjatele võivad VKEd osaleda hankemenetluses üksikpakkujana, ühishanke osalisena või alltöövõtjana.

Isegi kui VKEsid ei ole eraldi mainitud, siis tegelikult neid soositakse lihtsustamise ja leebemate eeskirjade kaudu.

Vt ka punkti IX alapunkt b.

31

Menetluse ettevalmistamine ja avalikustamismeetmed on hanke-eeskirjades sihilikult selgelt eraldatud.

Lisaks konkurentsi moonutamise ohule ei järgitaks võrdse kohtlemise põhimõtet, kui teatavatel ettevõtjatel, kellega seoses esialgsete turu-uuringutega ühendust võetakse, oleks juurdepääs kavandatud hanget käsitlevale varajasele teabele.

Hanke-eeskirjades on sätestatud lepingute tutvustamiseks vajalikud avalikustamismeetmed, mis on täielikult kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega.

Lisaks hõlbustab ettevõtjate juurdepääsu teabele komisjoni iga-aastaste ja mitmeaastaste tööprogrammide ja rahastamisotsuste avaldamine.

32

Finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 134 lõike 1 punkti g kohaselt võivad institutsioonid kasutada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust „kinnisvaralepingute puhul pärast kohaliku turu uuringu tegemist“.

Komisjon võttis vastu metoodika kõnealuste sätete kohaldamiseks (K(2008) 2299), et parandada turule esitatavat teavet ja läbipaistvust. Seega teavitatakse turgu komisjoni vajadustest seoses kinnisvaraga ja turu-uuringute teadetest.

Praegu on käimas selle metoodika läbivaatamine, et tulla toime probleemidega praegusel kinnisvaraturul, tagades samal ajal läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise jätkumise.

34

Viimase nelja aasta jooksul on Luksemburgis algatatud kolm kinnisvaraturu uuringu menetlust, sealhulgas mitut hoonet käsitlev turu-uuring Jean Monnet’ hoonest väljakolimiseks. Kõikide kõnealuste kinnisvaraturu uuringute menetluste puhul kohaldati dokumendiga K(2008) 2299 ette nähtud erandit ja jäeti teade kinnisvaraturu uuringu kohta Euroopa Liidu Teatajas avaldamata. Kinnisvarakomitee esitas nende erandite kohta positiivse arvamuse.

35

Komisjon leiab, et finantsmääruse tasandil ei ole vaja kindlaid keelenõudeid kehtestada, sest institutsioonide keelenõuded on juba kindlaks määratud üldises ELi õigusaktis (määruses nr 1/1958), mida kohaldatakse ka hangete suhtes.

36

Menetlusi käsitlevate otsuste tegemisel tuleb võtta arvesse lepingu maksumust ja eset, järgides kohaldatavaid hanke-eeskirju.

Komisjoni ühine vastus punktidele 37–40

Eelnevad turu-uuringud on reguleeritud menetluse ettevalmistamist käsitlevate nõuetega. Vajaduse korral on selle peamine eesmärk saada turu kohta teavet asjakohase tehnilise kirjelduse koostamiseks ja lepingu maksumuse õigeks hindamiseks. Turu-uuringute eelneva teabe saamise vahendina kasutamisega kaasneb konkurentsi kahjustamise oht.

Ettevõtjate teavitamine hankeplaanidest on reguleeritud avalikustamismeetmetega. Eelnev teave, eelnev avalikustamine ja muud hanke tutvustamise vormid annavad hankemenetluse kavandamise ja käivitamise kohta teavet võrdsetel alustel.

Lisaks hõlbustab ettevõtjate juurdepääsu teabele komisjoni iga-aastase ja mitmeaastase tööprogrammi ja rahastamisotsuste avaldamine.

Eelnevad turu-uuringud on eriti asjakohased ebastandardsete ja ühekordsete ostude puhul.

Potentsiaalsete pakkujatega ühenduse võtmisega kaasneb oht rikkuda läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtet ning see võib kahjustada ausat konkurentsi.

Seadusandja on teinud turuanalüüsi kohustuslikuks innovatsioonipartnerluse erijuhtumi puhul, kui eesmärk on rahastada teadusuuringuid ja turu-uuringutega püütakse veenduda, et toodet ei ole turul veel olemas.

42

Komisjon kasutab lepingute osadeks jagamist praktikas laialdaselt, ent üksnes juhul, kui see on asjakohane kooskõlas finantsmääruse artikliga 102 ja hiljuti muudetud finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikliga 168.

Menetlusi käsitlevad otsused peaksid põhinema tasakaalustatud lähenemisviisil, milles lisaks võimalikult suurele konkurentsile võetakse arvesse ka muid hangete suhtes kohaldatavaid põhimõtteid: usaldusväärset finantsjuhtimist, läbipaistvust, proportsionaalsust, võrdset kohtlemist ja diskrimineerimiskeeldu.

4. selgitus. Juhtumid, kus lepingud oleks saanud osadeks jagada – Teine taane

Komisjon leiab, et selle lepingu puhul ei olnud osadeks jagamine võimalik järgmistel põhjustel.

–Vajalik on ühtne kontaktpunkt päringute jaoks ja ühtne haldusvahend päringute määramiseks ekspertidele.

–Päringute ekspertidele määramisel lähtutakse mitmest kriteeriumist: päringu keel ja vastuse jaoks valitud keel, õigusalased eriteadmised teatavates küsimustes ning asjaomane liikmesriik (asjaomased liikmesriigid) (tuleb tähele panna, et mõni päring käsitleb rohkem kui ühte liikmesriiki). Kõnealuse lepingu osadeks jagamine mitteebamääraste geograafiliste või muude kriteeriumide alusel ei olnud seepärast ei võimalik ega ka soovitatav.

–Rohkem kui ühe töövõtjaga töötamine võib tuua kaasa olukorra, kus komisjon maksab erinevat ühikuhinda, mis võib tunduda ebaõiglane, tekitada pingeid ja mõjutada toimivat koostööd.

–Kui lepingu osad üksteisest sõltuvad, tuleb arvestada ohuga, et see võib mõjutada lepingu täitmist (oht, et vastutuse hajumine toob kaasa viivitusi lepingu täitmisel).

44

Lisaks finantsmäärusele käsitatakse avatud ja piiratud menetlust samaväärsena ka hankedirektiivis 2014/24/EL.

46

Kaheetapilises menetluses on tähtajad tõepoolest mõnevõrra pikemad, kuid üldise kestusega võrreldes ei pruugi selline erinevus oluline olla.

Kriteeriumide hindamise puhul on läbivaadatud finantsmäärusega (2015) lisatud paindlikkust ja nähtud ette, et menetlusest kõrvalejätmise, valiku- ja edukaks tunnistamise kriteeriume ei pea hindama mingis kindlas järjekorras.

On aga selge, et kaheetapilistes menetlustes tuleb alati kõigepealt kontrollida menetlusest kõrvalejätmise ja valikukriteeriume, kuna nende põhjal valitakse need kandidaadid, kellel palutakse pakkumus esitada.

47

Komisjon rõhutab oma sisesuunistes, et hangeteks pikema aja võimaldamine soodustaks põhimõtteliselt neis osalemist, olenemata valitud menetlusest ja eeskirjades kehtestatud minimaalsetest tähtaegadest.

51

Kunagi ei ole osutatud, et läbirääkimiste pidamine on hankija kohustus või pakkuja õigus. Läbirääkimiste kohta saab otsuse teha üksnes saadud pakkumuste põhjal.

52

Võistupakkumise puhul eeldatakse pakkujatelt, et nad esitavad kohe alguses oma parima pakkumise. Kui esitatud pakkumused on piisavalt kvaliteetsed ja jäävad eeldatava eelarve piiridesse, oleks läbirääkimiste alustamine ebaproportsionaalne, eriti väikese maksumusega lepingute puhul, võttes arvesse aega ja ressursse, mida see nii hankijalt kui ka pakkujalt nõuab.

53

Hankija ei peaks võtma kohustust pidada pakkumuste üle läbirääkimisi kõikidel juhtudel, vaid ainult siis, kui ta peab seda asjakohaseks ja vajalikuks. Igal juhul tuleb alati tagada võrdne kohtlemine.

58

Kontrollikoja tähelepanek hanketegevuse hea nähtavuse olulisuse kohta on kooskõlas komisjoni sellise hiljutise uuringu tulemustega, mille eesmärk oli mõista kõige tähtsamaid põhjuseid, miks inimesed soovivad komisjoniga elektrooniliselt suhelda. Ühe kõige olulisema põhjusena nimetati rahastamist ja pakkumusi (sh hankeid).

Komisjoni 12 peadirektoraadi ja rakendusametiga peetud vestluste põhjal peetakse hankemenetluse ja selle tulemuse läbipaistvust üheks komisjoni peamiseks institutsiooniliseks eesmärgiks.

Ühine vastus punktidele 59–62

Komisjon võtab tema talituste veebisaite hangete seisukohast käsitleva kontrollikoja analüüsi teadmiseks ning kaalub asjakohaseid tähelepanekuid allpool kirjeldatud digitaalse ülemineku programmi raames.

2013. aastal käivitas komisjon ambitsioonika algatuse „Veebi ratsionaliseerimine – digitaalne üleminek“, et parandada oma väljapoole suunatud digitaalset teabevahetust. Algatuse üldeesmärk on saavutada komisjoni veebitegevuses suurem sidusus nii sõnumite edastamise kui ka navigeerimise ja üldpildi puhul, asjakohasus kasutajate jaoks ja kulutõhusus.

Komisjon võtab arvesse kontrollikoja tähelepanekut ELi ametliku veebisaidi kohta ja vaatab läbi aadressil europa.eu asuvad asjakohased veebilehed, võrreldes neid praegu väljatöötamisel oleva komisjoni uue veebisaidi ülesehituse ja sisuga, et vältida dubleerimist ja tagada järjepidevus. Uue veebisaidi esimene katse-/beetaversioon, mis on elektrooniliselt kättesaadav aadressil beta.ec.europa.eu, sisaldab punktis 58 kirjeldatud struktuuri kohaselt ümberkorraldatud infosisu hangete kohta (http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_et).

60

Kontrollikoja osutatud praegune avalikke hankeid tutvustav keskne veebisait² asendatakse uut sisu hõlmava veebisaidiga.

8. selgitus. Näiteid TED andmebaasi kehtivate hanketeadete otsingumootori mitterahuldavate otsingutulemuste kohta

Selle probleemi võib olla tinginud üks järgmisest kahest põhjusest:

1)ühtse riigihangete klassifikaatori koodide rühmitamise probleem: TEDi toimimise viisis esines tõepoolest probleem, mis on vahepeal kõrvaldatud, et otsinguid oleks võimalik teha üksnes koodide tasandil;

2)hankija viga ühtse riigihangete klassifikaatori koodi sisestamisel: hankija sisestatud andmed ei ole õiged, mis mõjutab otsingutulemuste kvaliteeti.

Esimene võimalik põhjus on juba kõrvaldatud.

Esialgse analüüsi põhjal tundub, et viga võib olla põhjustatud valesti sisestatud andmetest. Komisjon analüüsib seda küsimust täiendavalt ja võtab vajalikud meetmed.

Euroopa välisteenistust puudutavate tulemuste puhul tuleb märkida, et varem peeti Euroopa välisteenistust nõukogust sõltuvaks üksuseks (seega hõlmas märksõnaga „nõukogu“ tehtud otsing ka Euroopa välisteenistuse hanketeateid). Hiljem otsustati, et Euroopa välisteenistust tuleks käsitada eraldiseisva üksusena. Euroopa välisteenistuse varasemad hanketeated on jätkuvalt seotud nõukoguga.

9. selgitus. Komisjoni kasutatud ebatäpseid ühtse riigihangete klassifikaatori koode

Otsingutulemused sõltuvad väga suurel määral sellest, kas hankija sisestab andmed korrektselt. Nimetatud juhtumid on seotud olukordadega, kus hankija valitud kood ei olnud asjakohane.

72

2015. aastal võeti pakkumuste elektrooniline esitamine kasutusele kuues peadirektoraadis/ametis (neist igaüks on aasta jooksul algatanud vähemalt ühe pakkumismenetluse, mille puhul kasutati pakkumuste elektroonilist esitamist). Pakkumuste elektroonilise esitamise kasutuselevõtt jätkub (2016. aastal on see kavas veel kümnes peadirektoraadis/ametis).

78

ELi institutsioonide puhul leiab komisjon, et kohtuvälise läbivaatamisorgani moodustamine lisaks finantsmäärusega juba ette nähtud olemasolevale läbivaatamismehhanismile ei ole vajalik ega asjakohane, kuna taotletavat kasu arvestades kaasneksid sellega ebaproportsionaalsed kulud.

Finantsmääruses on juba sätestatud, et mitteedukaid pakkujaid teavitatakse nende pakkumuse tagasilükkamise alustest ja üksikasjalikest põhjustest ning et nad võivad taotleda lisateavet kooskõlas finantsmääruse artikli 113 lõikega 3 ja finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 161 lõikega 2. Sellistele taotlustele tuleb vastata range tähtaja jooksul: hankija peab esitama sellise teabe võimalikult kiiresti ja igal juhul 15 päeva jooksul alates taotluse saamisest.

Peale selle, kui hankemenetluse käigus teatatakse ettevõtjatele kandidaatide või pakkujate õigusi kahjustavast tegevusest (nt tagasilükkamine), osutatakse sellises teates kasutatavatele õiguskaitsevahenditele (kaebus ombudsmanile ja läbivaatamine kohtus).

Komisjon leiab, et liidu institutsioonide hanketegevuse kohta Üldkohtusse esitatud hagide väike arv (17) ja asjaolu, et kohus näeb vaid harva ette väidetava kahju hüvitamise, näitavad selgelt, et kehtiv süsteem on tõhus ja täidab oma eesmärki. Seega ei ole soovitatud kiire läbivaatamise võimaluse loomine mitte üksnes ebavajalik, vaid selle näol oleks tegemist ka ebaproportsionaalse meetmega, mis ei oleks kooskõlas kulutõhususe põhimõtte ega haldusressursside tõhusa kasutamisega.

79

Hankijale nõudmiste või märkuste esitamine (finantsmääruse alusel) ja hankijale läbivaatamisnõude esitamine (õiguskaitsevahendite direktiivide artikli 1 lõike 5 alusel) on erinevad tegevused, sest õiguskaitsevahendite direktiivide kohaselt on neist vaid viimane väliselt sõltumatult organilt läbivaatamise taotlemise eeltingimus.

Seepärast on nimetatud tegevustel lepingu allkirjastamise seisukohast erinevad tagajärjed:

–õiguskaitsevahendite direktiivide alusel: läbivaatamisnõue peatab automaatselt lepingu allkirjastamise, et tagada tulemuslik läbivaatamine;

–finantsmääruse alusel: pärast nõudmiste või märkuste hindamist võib hankija lepingu allkirjastamise peatada, kui see on asjakohane vastus nõudmistele või märkustele. Süstemaatiline peatamine mitteedukate pakkujate poolt ooteajal esitatud mis tahes liiki nõudmiste või märkuste puhul oleks olnud ebaproportsionaalne, sest hankija teeb sellist peatamist käsitleva otsuse iga juhtumi kohta eraldi ja juhul, kui see on esitatud nõudmiste või märkuste laadist tulenevalt põhjendatud.

90

Hanked on komisjonis kõikide vastutavate eelarvevahendite käsutajate tasandil detsentraliseeritud. Kuna puudub õiguslik kohustus nn ühtse andmeaida loomiseks, ei ole eelarveassigneeringuid sellise süsteemi väljatöötamiseks. Sõltuvalt lepingu maksumusest avaldatakse teave lepingu sõlmimise kohta TEDis või hankijate veebisaitidel (või tehakse see komisjonile ja rakendusametitele kättesaadavaks finantsläbipaistvuse süsteemis) kooskõlas avalikustamist käsitlevate eeskirjadega. Finantsläbipaistvuse süsteem on aga kavandatud sellisel viisil, et see annab teavet ELi vahendite saajate kohta, mitte konkreetse eelarve täitmise vahendi kohta, millest rahastamine toimub, ega kulutuste liigi kohta, milleks vahendeid kasutati.

91

Seda eesmärki täitev platvorm – nimelt andmebaas TED – on juba olemas. Komisjon nõustub, et kõnealune andmebaas on asjakohane kontaktpunkt hankeid käsitleva teabe saamiseks, sest see sisaldab ohtralt teavet, sealhulgas platvormi eTendering kaudu kättesaadavaid hankedokumente. Need hõlmavad eduka pakkujaga sõlmitava lepingu projekti. Pakkumused moodustavad ka osa lõplikust lepingust, kuid kooskõlas määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 2 käsitleb komisjon neid konfidentsiaalsete dokumentidena (mille avaldamine kahjustaks füüsilise või juriidilise isiku ärihuvide kaitset).

92

Tuleb märkida, et kuigi platvormi eTendering kasutamine ei ole praegu kohustuslik, õhutatakse kõiki komisjoni peadirektoraate ja kõiki institutsioone seda rakendust kasutama.

Hankedokumentide TED eTenderingi platvormilt alla laadimise funktsiooni on alates 2016. aasta jaanuarist kohandatud. Süsteemi pakutav vaikimisi valik võimaldab dokumente alla laadida pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist. Hankija võib otsustada selle võimaluse välja lülitada.

94

Aruandluse puhul sisaldab finantsmääruse artikli 66 lõikes 9 osutatud iga-aastase tegevusaruande kokkuvõte lisana väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluste loetelu. Vt ka komisjoni vastus punktile 90.

97

Kuna avatud andmete portaali näol on tegemist metaandmete kataloogiga, registreeritakse selles TEDi veebisaidi kaudu pakutavad olemasolevad TEDi andmed ning teatavad tuletatud andmed, mida esitab komisjoni siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat.

99

Eelarve peadirektoraadi keskse finantstalituse kaudu esitab komisjon tsentraliseeritud teavet, suuniseid ja mudeleid, aga ka hankealaseid kasutajatoe ja koolitusteenuseid, mis on hankijate – mitte ainult komisjoni talituste, vaid ka teiste institutsioonide, asutuste ja organite – jaoks avatud ja mida nad suurel määral ka kasutavad. Esitatud teave ja dokumendid hõlmavad soovitusi ja juhivad tähelepanu parimale tavale.

Komisjoni ja liidu teiste hankijate vaheliseks teabevahetuseks on juba olemas ka muud foorumid, eeskätt finantsüksuste võrgustik (RUF), mis tuleb kokku korra kuus, ning ametite hangetega tegelevate töötajate võrgustik NAPO, mis hõlmab ka detsentraliseeritud ameteid ja teisi liidu organeid (avaliku ja erasektori partnerlusi) ning mis tuleb kokku vähemalt korra aastas.

Komisjon on seisukohal, et parima tava struktureeritud jagamine pakuks huvi eeskätt suurte summadega seotud menetluste puhul. Soovitatud vastastikuste eksperdihindamiste alaline sisseseadmine nõuaks aga täiendavaid eelarvevahendeid ja inimressursse, mis ei ole praegu kättesaadavad. Sihtotstarbelisi kohtumisi saab korraldada erakorraliselt, kui selleks peaks vajadus tekkima.

Järeldused ja soovitused

101

Kooskõlas kohaldatavate eeskirjadega võimaldatakse hankijate korraldatavatel avalikel hangetel osalemist avalikustamismeetmetega. Peale selle on hanketegevus komisjonis detsentraliseeritud (vt komisjoni vastused punktidele VII ja 58–72 ning 1. soovitusele).

103

Komisjon rõhutab, et õiguslik kohustus sellist järelevalvet teha puudub.

Igal juhul ei saa osalemistaotluste või pakkumuste arvu üle tehtav järelevalve anda täielikku teavet kandidaatide või pakkujate koosseisu kohta, võttes arvesse asjaolu, et ettevõtjad võivad osaleda pakkumismenetluses eri viisil (ühispakkumuste kaudu või koos alltöövõtjatega).

1. soovitus

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt ning rakendab seda, nagu on kirjeldatud allpool.

Arvestades märkimisväärset halduskoormust, mis sellise keskse infosüsteemi loomisega kaasneks, ning ressurssidega seotud piiranguid, teeb komisjon kulude ja tulude analüüsi, et hinnata, kas hankeid käsitleva teabe tsentraliseerimine hangetes osalemise jälgimise eesmärgil on teostatav ning milline on sellega kaasnev kulu ja võimalik kasu. Soovitatud meetme rakendamine sõltub kõnealuse hindamise tulemustest.

Kuna hanked on komisjonis eelarvevahendite käsutajate tasandil detsentraliseeritud, puudub keskne hankemenetlusi käsitlev infosüsteem hangetes osalemise jälgimiseks. Selleks puuduvad nii õiguslik kohustus kui ka sellise suuremahulise andmeanalüüsi tegemiseks vajalikud eelarvevahendid ja inimressursid.

Hankemenetlustes osalemise tase võib sõltuda mitmesugustest teguritest. Seepärast ei saa pakkumuste arvu või nõuetekohaste pakkumuste arvu iseenesest võtta hanketegevuses osalemise kättesaadavuse tõendamise aluseks. Mis tahes liiki menetluse ja ostude (teenused, tarned, ehitustööd, hooned) puhul ei ole ettevõtjatele seatud mingeid piiranguid seoses sellega, kuidas nad hankemenetluses osalevad (ühishangete kaudu või allhankijatena). Seepärast ei saa pakkumuste arv anda süstemaatiliselt täielikku teavet osalevate ettevõtjate arvu kohta.

104

2015. aastal toimunud hanke-eeskirjade muutmise eesmärk oli viia need kooskõlla 2014. aasta direktiividega. Direktiivides tehtud lihtsustused ja selgitused kajastuvad läbivaadatud finantsmääruses ja 2015. aastal muudetud finantsmääruse kohaldamise eeskirjades ning täiendavad parandused kajastuvad 2016. aastaks kavandatud finantsmääruse läbivaatamise ettepanekus.

104 a)

Vt komisjoni vastus punktile 26.

104 b)

Komisjon on seisukohal, et erinevusi on vajaduse korral selgitatud finantsmääruse põhjendustes.

104 c)

Võrdne kohtlemine peaks kehtima kõikide ettevõtjate puhul olenemata nende suurusest. Finantsmääruse kohaste hanke-eeskirjade eesmärk ei ole edendada mingit kindlat poliitikaeesmärki. Sarnaselt teistele ettevõtjatele võivad VKEd osaleda hankemenetluses üksikpakkujatena, ühishanke osalistena või alltöövõtjatena.

Isegi kui VKEsid ei ole eraldi mainitud, siis tegelikult neid soositakse lihtsustamise ja leebemate eeskirjade kaudu.

104 e)

Finantsmääruse tasandil ei ole vaja kindlaid keelenõudeid kehtestada, sest kohaldatav keelepoliitika tuleneb otseselt määrusest nr 1/1958.

2. soovitus

Komisjon nõustub selle soovitusega osaliselt.

Komisjon nõustub soovituse selle osaga, mis käsitleb ettepanekut ühtse reeglistiku kohta.

2016. aastaks kavandatud finantsmääruse läbivaatamise ettepaneku üks peamine sammas ongi ettepanek nn ühtse reeglistiku koostamise kohta, mis parandaks teksti üldist mõistetavust ja muudaks selle lühemaks ning mille peamine eesmärk on lihtsustamine, mis on täielikult kooskõlas parema seadusloome põhimõttega.

Sellise ühtse reeglistiku näol oleks ühte õigusakti koondatud nii praegu finantsmääruses sätestatud hanke-eeskirjad kui ka finantsmääruse kohaldamise eeskirjades sisalduvad üksikasjalikumad eeskirjad. Peale selle ühendataks sellega praegu finantsmääruse teises osas sisalduvad välistegevusega seotud hankeid käsitlevad erisätted üldiste hanke-eeskirjadega, et need kõikide ettevõtjate jaoks veelgi lihtsamalt mõistetavaks muuta.

Komisjon ei nõustu soovituse selle osaga, milles on osutatud VKEde osalemisele. Komisjon on seisukohal, et finantsmääruse näol ei ole tegemist kõnealusel eesmärgil koostatud poliitikavahendiga ja seepärast ei tuleks selles VKEde osalemist eraldi õhutada.

Komisjon ei nõustu soovitusega keelenõuete ja eelnevate turu-uuringute kohta. Esimeste puhul tuleb kohaldada määruses nr 1/1958 sätestatud keelenõudeid. Viimaste puhul esitatakse selgitused finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 134 lõike 1 punkti g rakendamise metoodika kavandatud läbivaatamise kontekstis (K(2008) 2299), nagu on selgitatud punktis 32. Vt ka komisjoni vastus punktidele 32–34.

Komisjon nõustub põhimõtteliselt soovitusega, et tuleks selgitada erinevusi 2014. aasta direktiivist, ning leiab, et seda soovitust on osaliselt rakendatud. Kui seda peeti vajalikuks, selgitati erinevusi läbivaadatud finantsmääruse põhjendustes. Täiendavate erinevuste vajadust uuritakse ja vajaduse korral osutatakse sellele või selgitatakse seda finantsmääruse käimasoleva läbivaatamise käigus.

3. soovitus

Komisjon nõustub osaliselt soovituse selle osaga, milles on osutatud esialgsete turu-uuringute aktiivsele korraldamisele hankemenetluse ettevalmistamiseks (kui need on algatatava pakkumismenetluse jaoks kohandatud); komisjon teeb seda juba teatavates valdkondades, nagu kinnisvara soetamine või üürimine (nagu on ette nähtud dokumendis KOM(2008) 2299 üksikasjalikult kirjeldatud metoodikaga) ja dekomisjoneerimine.

Komisjon leiab aga, et esialgseid turu-uuringuid ei peaks kasutama selleks, et teavitada ettevõtjaid hankeplaanidest ja nõuetest. Tegelikult on menetluse ettevalmistamine ja avalikustamismeetmed kehtivates hanke-eeskirjades selgelt eraldatud.

Lisaks konkurentsi moonutamise ohule ei järgitaks läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, kui teatavatele ettevõtjatele, kellega seoses esialgsete turu-uuringutega ühendust võetakse, antaks juurdepääs kavandatud hanget käsitlevale varajasele teabele.

Hanke-eeskirjades on sätestatud lepingute tutvustamiseks vajalikud avalikustamismeetmed, mis on täielikult kooskõlas hankepõhimõtetega.

4. soovitus

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt ning jätkab selle rakendamist asjakohases ulatuses.

Komisjon leiab, et lepingute osadesse jaotamisel järgib ta juba lähenemisviisi, mille puhul konkurentsi suurendamise vajadus on viidud tasakaalu hangete suhtes kohaldatavate muude põhimõtetega, eeskätt usaldusväärse finantsjuhtimise ja proportsionaalsuse põhimõttega. Seega on tegelikult tagatud lepingute osadeks jaotamine juhul, kui see on asjakohane, võttes arvesse lepingu eset ja maksumust, aga ka lepingu täitmisega seotud ohte üksteisest sõltuvate osade puhul.

106

Mis tahes vahendi, sealhulgas TEDi puhul sõltuvad otsingutulemused väga suurel määral sisestatud andmete kvaliteedist. Avalike hangete teadete puhul ei täideta sageli mittekohustuslikke välju ja mõnikord sisestavad hankijad andmeid valesti.

Sellest hoolimata on komisjon teadlik asjaolust, et TEDi otsingufunktsioone on võimalik parandada. Euroopa Liidu Väljaannete Talitus korraldas 2016. aasta märtsis kasutajaküsitluse ja praegu on pooleli TEDi kasutatavust käsitlev uuring. Mõlema uuringu tulemused rakendatakse käesoleva aasta lõpus, et pakkuda kasutajatele TEDi teenuste kasutamisel paremaid kogemusi ja suurendada nende rahulolu.

5. soovitus

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega kui pikaajalise (2018. aastast kaugemale ulatuva)eesmärgiga ning rakendab seda, nagu on kirjeldatud allpool.

Võttes arvesse märkimisväärset halduskoormust, mis kõnealuse süsteemi kehtestamisega kaasneks, ning asjaolu, et käesoleva mitmeaastase finantsraamistiku eelarves ei ole institutsioonidevahelist mõõdet ette nähtud, hindab komisjon, kas selline süsteem oleks teostatav ning milline oleks sellega kaasnev kulu ja võimalik kasu. Soovitatud meetme rakendamine sõltub kõnealuse hindamise tulemustest ja teiste institutsioonide nõusolekust.

Komisjon on juba hakanud rakendama kontrollikoja soovitust, mis käsitleb komisjoni hanketegevust: digitaalse ülemineku raames on komisjonis väljatöötamisel ühtne kontaktpunkt komisjoni hangete jaoks. Seal on esitatud lingid kogu asjakohasele hankeid käsitlevale teabele (teave kohaldatavate eeskirjade ja ärivõimaluste kohta) ja olemasolevatele hankedokumentide hindamise ja pakkumuste esitamise vahenditele.

Vt asjakohane veebileht komisjoni uue veebisaidi testversioonis aadressil http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_et.

See uus veebisait, sh kõnealune veebileht, on kavas kasutusele võtta 2016. aastal. Praegu käib töö asjaomase infosisu koostamisega, mis toimub koordineeritult SEDIA algatusega (komisjoni talituste koostatud hinnang eesmärgiga leida korporatiivne lahendus toetamaks täielikku rahastamise ja pakkumuste elutsüklit) ja osalejate portaali (Participant Portal) (IT-lahendus, mis praegu toetab mitme olulise ELi programmiga, sealhulgas programmiga „Horisont 2020“, seotud projektikonkursse ja toetuste haldamist) meeskonnaga.

Juurdepääs ärivõimalustele ja asjakohastele hankedokumentidele on tagatud olemasolevate vahendite ja platvormide – TED ja TED eTendering – kaudu, mis pakuvad juurdepääsu institutsioonide hanketeadetele ja hankedokumentidele. Komisjon hindab, mil määral võiks pakkuda täiendavaid võimalusi juurdepääsu tagamiseks ulatuslikumale teabele, võttes arvesse eelarvest ja inimressurssidest tulenevaid piiranguid.

6. soovitus

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon ei pea vajalikuks esitada ettepanekut finantsmääruse muutmiseks seoses kaebuste läbivaatamisega.

Finantsmääruses on juba sätestatud, et mitteedukaid pakkujaid teavitatakse nende pakkumuse tagasilükkamise alustest ja üksikasjalikest põhjustest ning et nad võivad taotleda lisateavet kooskõlas finantsmääruse artikli 113 lõikega 3 ja finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 161 lõikega 2. Sellistele taotlustele tuleb vastata range tähtaja jooksul: hankija peab esitama sellise teabe võimalikult kiiresti ja igal juhul 15 päeva jooksul alates taotluse saamisest.

Peale selle, kui hankemenetluse käigus teatatakse ettevõtjatele kandidaatide või pakkujate õigusi kahjustavast tegevusest (nt tagasilükkamine), osutatakse sellises teates kasutatavatele õiguskaitsevahenditele (kaebus ombudsmanile ja läbivaatamine kohtus).

Vt ka komisjoni vastused punktidele 78 ja 79.

7. soovitus

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega osaliselt ning rakendab seda, nagu on kirjeldatud allpool.

Arvestades sellise järelevalvesüsteemi loomisega kaasnevat märkimisväärset halduskoormust, hindab komisjon seda, mil määral suudab TED eTendering pakkuda kulutõhusat juurdepääsu hankeid käsitlevatele täiendavatele andmetele, võttes arvesse eelarvevahendite ja inimressurssidega seotud piiranguid.

8. soovitus

Komisjon nõustub selle soovitusega.

OLAFis on praegu käimas üleminekuetapp, mille eesmärk on parandada tema aruannete ja analüüside koostamise suutlikkust. OLAFi uus sisuhaldussüsteem võetakse eelduste kohaselt kasutusele 2016. aasta juulis. Statistika ja aruannete jaoks ette nähtud moodulid tehakse kättesaadavaks hiljem, 2017. aastal. Seni uurib OLAF võimalusi parandada praeguste aruandlusvahendite ja -võimaluste kasutamist.

9. soovitus

Niivõrd kui see teda puudutab, nõustub komisjon selle soovitusega tingimusel, et vastastikune hindamine toimub vajaduspõhiselt ega muutu alaliseks protsessiks, mis nõuab täiendavaid eelarvevahendeid ja/või inimressursse.

1http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_et.htm

2http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_et.htm.

Euroopa Keskpanga vastused

50

EKP on seisukohal, et kõnealune hankemenetlus viidi läbi kooskõlas EKP hanke-eeskirjadega. Sellega seoses märgib EKP, et kiireloomulisuse argumenti kasutati usaldusväärselt ja asjakohaselt ning veenvate põhjendustega. Erakorralise kiireloomulisuse tinginud sündmus ei tulenenud EKPst ning ettenägematute arengusuundade ja neist lähtunud kiireloomulisuse vahel oli selge põhjuslik seos. Asjaolude erakordse pakilisuse tõttu ei olnud võimalik järgida kiirendatud avaliku pakkumise korral kehtivaid ajapiiranguid, mille kohaselt kulub siiski vähemalt kolm kuni neli kuud hanketeate avaldamisest lepingu sõlmimiseni. Valitud viie pakkumisega hankemenetluses aga sõlmiti ja allkirjastati leping kuue nädala jooksul alates hanketeate avaldamisest. Valitud menetlus tagas usaldusväärse konkurentsitaseme ja sõlmitud leping puudutas ainult otsesest vajadusest tingitud tegevusi. Ühtlasi meenutab EKP, et niipea kui selgus, et kõnealuseid konsultatsiooniteenuseid võib vaja minna püsivamalt, kuulutati teenusepakkuja leidmiseks välja avalik pakkumismenetlus.

Allpool on esitatud EKP märkused Euroopa Kontrollikoja antud mõne soovituse kohta.

1. soovitus

EKP nõustub põhimõtteliselt soovitusega. EKP kavatseb järk-järgult 2016. aasta jooksul kasutusele võtta e-hankesüsteemi. Seoses sellega uurib EKP, kuidas mõõta süstemaatilisemalt, kuid siiski tõhusalt EKP avalikel pakkumismenetlustel osalemise taset, eelkõige taotluste ja saadud pakkumiste arvu.

3. soovitus

EKP nõustub soovitusega järgida ennetavamat lähenemisviisi seoses turu-uuringute korraldamisega enne ametliku hankemenetluse algust, et koguda turuteavet, hõlbustada nõudmiste mõistmist ja suurendada kulutõhusust.

4. soovitus

EKP nõustub põhimõtteliselt soovitusega, kuid märgib, et lepingute jaotamine osadeks peab olema tulemuslik ja tõhus tööde teostamise ja juhtimise seisukohalt. Kui lepingute jaotamine osadeks on teoreetiliselt võimalik, kuid muudab lepingu täitmise tehniliselt liiga keeruliseks või ei taga kulutõhusust ning mitme alltöövõtja tegevuse koordineerimine võib ohustada lepingu teostamist ja usaldusväärset juhtimist, ei peeta osadeks jaotamist tõhusaks.

5. soovitus

EKP veebilehe hangete rubriik on keskne ja ühtne andmekogu, kus EKP hangete raames avaldatud dokumendid on üldsusele hõlpsalt kättesaadavad. Lisaks kavatseb EKP järk-järgult 2016. aasta jooksul kasutusele võtta e-hankesüsteemi. Peale selle tuleb märkida, et EKP-l on oma hanke-eeskirjad.

Seega nõustub EKP soovitusega osaliselt, tingimusel et kavandatav veebileht on lihtne ja selge teabeportaal, millega ei tekitata lisakulusid ega suurendata keerukust. EKP puhul lisataks portaalis link EKP veebilehe hangete rubriigile, kust saab täiendavat teavet EKP hangete kohta. See väldiks andmete dubleerimist ning sellest tulenevat ebatõhusust. EKP hangetest huvitatud ettevõtjad jätkaksid ka edaspidi EKPga suhtlemist EKP veebilehe ja olemasolevate suhtluskanalite kaudu.

Arvestades, et TED (Tenders Electronic Daily) on Euroopa Liidu Teataja Lisa ametlik ja tsentraalne internetiversioon, milles käsitletakse Euroopa riigihankeid, oleks soovitatav lisaks uurida, kuidas seda veelgi tõhustada, et anda asjakohane ülevaade institutsioonide hankevõimalustest.

7. soovitus

Vt EKP vastus 5. soovitusele.

EKP nõustub soovitusega osaliselt, tingimusel et kavandatav veebileht on lihtne ja selge vahend, ei tekita lisakulusid ega suurenda keerukust. EKP puhul lisataks portaalis link EKP veebilehe hangete rubriigile, kust saab asjakohast teavet EKP hanketegevuse kohta.

9. soovitus

EKP nõustub arvamusega, et tuleks lihtsustada ja edendada üksteiselt õppimist ja parimate tavade jagamist. Tuleb põhjalikumalt uurida, millised vahendid on selle eesmärgi saavutamiseks tõhusaimad.

Näiteks osaleb EKP kogu Euroopa Keskpankade Süsteemi hõlmavas aktiivses hankeekspertide võrgustikus, mis võimaldab parimate tavade struktuurset vahetamist.

Lisaks on EKP hankeosakond varem läbinud parimate hanketavadega seotud sertifitseerimisprotsessi ja praegu on käimas uus sertifitseerimisprotsess.

Euroopa Ombudsmani vastused

Euroopa Ombudsman on praegu ainus kohtuväline kaebusi läbi vaatav välisasutus, kelle poole saavad pöörduda ettevõtjad, kes leiavad, et neid on ELi institutsioonide ja asutuste korraldatud hankemenetlustes ebaõiglaselt koheldud. Vajaduse korral uurib Euroopa Ombudsman selliseid kaebusi ja esitab asjaomastele institutsioonidele ja asutustele soovitusi. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 228 ega ombudsmani põhikiri¹ ei näe ette ombudsmani otsuste edasikaebamist ega muud nende vastu rakendatavat õiguskaitsevahendit.

Punktid 85–87

Punktides 85, 86 ja 87 esitatud faktilised järeldused Euroopa Ombudsmani kohta on õiged ja annavad õiglase ülevaate ombudsmani tegevusest hankeid puudutavate kaebuste läbivaatamisel.

Ombudsman on nõus, et Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 2 lõikest 4 tulenev menetlusnõue võib tõepoolest takistada ombudsmani hankemenetlust puudutavale kaebusele kiiresti reageerimast. Tõhus sisemine kaebuste esitamise mehhanism võib siiski aidata piirata ja selgitada küsimusi, millele tuleb ombudsmani poole pöördumisel tähelepanu pöörata.

6. soovitus

Ombudsman kiidab heaks kontrollikoja soovituse, et komisjon peaks esitama ELi finantsmääruse muutmise ettepanekud, et hankemenetlusi puudutavaid kaebusi oleks võimalik kiiresti läbi vaadata ja et selline läbivaatamine toimuks enne, kui ettevõtjad Euroopa Ombudsmani või Euroopa kohtute poole pöörduvad. Avalikku huvi tõhusa ja kiire halduse vastu teeniks paremini sisemise läbivaatamismehhanismi loomine neile pakkujatele, kellel on probleeme hankemenetlusega. Ombudsman leiab, et kui institutsioonidel, organitel ja asutustel oleksid usaldusväärsed sisemised läbivaatamismehhanismid, oleks põhikirja artikli 2 lõikest 4 tulenev menetlusnõue enne ombudsmanile kaebuse esitamist täidetud. Kui sisemehhanism oleks iseenesest tõeliselt tõhus, välditaks ombudsmanile kaebuse esitamise vajadust.

Ombudsman on valmis andma nõu ja abi tõhusa kaebuste esitamise mehhanismi väljatöötamiseks meie ulatuslike kogemuste põhjal.

1Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta, EÜT 1994, L 113, lk 15.

QJ-AB-16-015-ET-E    ISSN 1977-5652

ELi institutsioonide hanke-eeskirjad on üldiselt kooskõlas hangetealase ELi õigusega, mille kohaselt tuleb konkurentsi maksimeerimiseks avada oma hanked võimalikult suurele hulgale pakkujatele. ELi institutsioonide juhtimis- ja kontrollikord on usaldusväärne ja üldiselt maandab vigade riski. Audiitorid leidsid siiski, et ELi institutsioonid saaksid enda korraldatavatel hangetel osalemise ettevõtjatele (eriti VKEdele) lihtsamaks muuta – näiteks lihtsustades nii palju kui võimalik eeskirju ja kõrvaldades mittevajalikud takistused, mis raskendavad potentsiaalsete pakkujate tegevust, kes tahaksid saada teavet ELi institutsioonide korraldatavate hangete kohta.