EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5130-5 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/66306 | QJ-AB-16-015-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5084-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/521143 | QJ-AB-16-015-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5077-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/595298 | QJ-AB-16-015-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj
Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije
10.2.2015

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)
31.3.2016

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka
24.5.2016

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima
23.5.2016.
3.6.2016.
14.6.2016.
27.5.2016.
11.5.2016.

HR
2016

BR. 17

Tematsko izvješće

Institucije EU-a mogu
dodatno poraditi na
tome da postupke javne
nabave koje provode
učine pristupačnijima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Revizorskog suda Baudilio Tomé Muguruza, a specijalizirano je za reviziju prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i ekonomskog upravljanja te institucija i tijela Europske unije. Reviziju je predvodio član Suda Alex Brenninkmeijer, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Antonius Moonen, ataše Raphael Debets, glavni rukovoditelj Paul Stafford, voditelj radnog zadatka Peter Schönberger te revizori Tomasz Kapera i Jurgen Manjé.

Slijeva nadesno: A. Moonen, J. Manjé, P. Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P. Schönberger, R. Debets.

Sadržaj

Pojmovnik

Pokrate

Sažetak

Uvod

Okvir javne nabave u institucijama EU-a

Kako se provode postupci javne nabave?

Opseg revizije i revizijski pristup

Opseg revizije

Revizijski pristup

Opažanja

Dio I. – Institucije EU-a uspijevaju zadržati broj ozbiljnih pogrešaka u okviru postupaka javne nabave na niskoj razini, ali sudjelovanje poduzeća u tim postupcima ne prati se na sustavan način

Za razliku od slučajeva u kojima je riječ o podijeljenom upravljanju s državama članicama, u vezi s javnom nabavom u institucijama EU-a zabilježen je tek mali broj ozbiljnih pogrešaka ili nepravilnosti

Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje koji omogućuju da se rizici od pogrešaka i nepravilnosti drže pod kontrolom

Većina institucija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave koje provode

Dio II. – Pravila koja treba slijediti i postupci odabrani na početku procesa javne nabave nisu dovoljno usmjereni na veće sudjelovanje poduzeća

Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. institucije EU-a nisu u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave pristupačnijima

Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi

Dio III. – Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz sudjelovanja u postupcima javne nabave

Aktivnosti institucija EU-a povezane s javnom nabavom imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu

Kada je riječ o e-natječaju i e-podnošenju ponuda, institucije EU-a gospodarskim subjektima postavljaju nepotrebne prepreke jer se ne koriste usklađenim i brzim rješenjima

Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pritužbi i nadoknadu štete

Dio IV. – Transparentnost rezultata i uzajamno učenje ne provode se sustavno

Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostupne na način kojim bi se tijelu nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti omogućilo djelotvorno praćenje

Iz najbolje prakse uči se u manjoj mjeri nego što bi to bilo moguće

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Korisnici platforme TED eTendering (u travnju 2016.)
Prilog II. | — | Sažetak rezultata ankete

Odgovori Europskog parlamenta

Odgovori Vijeća Europske unije

Odgovori Europske komisije, uključujući odgovore OLAF-a i Ureda za publikacije Europske unije

Odgovori Europske središnje banke

Odgovori Europskog ombudsmana

Pojmovnik

Dobavljač: gospodarski subjekt s kojim je sklopljen ugovor.

Agencije EU-a i druga tijela EU-a: tijela koja se razlikuju od institucija EU-a, zasebni pravni subjekti uspostavljeni radi obavljanja posebnih zadataka u skladu s pravom EU-a. Agencije i druga tijela EU-a čine ukupno 52 subjekta.

Direktive o javnoj nabavi: direktive kojima su utvrđena zajednička pravila koja javni naručitelji u državama članicama EU-a moraju poštovati za ugovore iznad određene vrijednosti. Institucije EU-a donijele su vlastita pravila koja su u velikoj mjeri usklađena s tim direktivama, ali ne uključuju sve odredbe.

Elektronička javna nabava (e-nabava): elektronička komunikacija i obrada transakcija kojom se javne organizacije služe u svrhu kupnje robe i usluga ili provedbe natječaja za javne radove.

E-natječaj (također i e-pristup): platforma za internetsku objavu dokumentacije u vezi s javnom nabavom, kao što je opis poslova, i elektroničku komunikaciju između ponuditelja i naručitelja.

E-obavijest: elektronička objava obavijesti u kojoj se najavljuje prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi uključujući hiperpoveznicu na platformu za e-natječaj.

E-podnošenje: elektroničko podnošenje ponuda gospodarskih subjekata koji se javljaju na poziv na podnošenje ponuda.

Financijska uredba EU-a: uredba u kojoj su utvrđena načela i postupci kojima su uređeni donošenje i izvršenje proračuna EU-a te kontrola financija Europske unije.

Gospodarski subjekt: svaka fizička ili pravna osoba, javno tijelo ili konzorcij takvih osoba i/ili tijela koji nudi izvođenje radova, isporuku robe ili pružanje usluga.

Institucije Europske unije: institucije Europske unije navedene su u članku 13. Ugovora o Europskoj uniji: Europski parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija, Sud Europske unije, Europska središnja banka i Revizorski sud. Povrh toga, u ugovorima EU-a navodi se niz drugih tijela koja imaju specijalizirane uloge poput Europske službe za vanjsko djelovanje i Europske investicijske banke.

Izjava o jamstvu: godišnji postupak provedbe financijske revizije i revizije usklađenosti u sklopu kojega Europski revizorski sud obavlja reviziju pouzdanosti računa EU-a i pravilnosti povezanih transakcija (ponekad se naziva „DAS“ prema francuskom nazivu déclaration d’assurance).

Javna nabava: nabava radova, robe i usluga koju provode javna tijela i tijela na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini ili razini Unije.

MSP: mala i srednja poduzeća definirana u Preporuci Komisije 2003/361. Srednja poduzeća imaju manje od 250 zaposlenika i promet jednak ili manji od 50 milijuna eura, odnosno ukupni saldo jednak ili manji od 43 milijuna eura. Mala poduzeća imaju manje od 50 zaposlenika i promet jednak ili manji od 10 milijuna eura, odnosno ukupni saldo jednak ili manji od 10 milijuna eura.

Nomenklatura teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS): jedinstveni, usklađeni sustav raspodjele teritorija EU-a uspostavljen u svrhu izrade regionalnih statističkih podataka za EU.

Okvirni ugovor: ugovor s jednim gospodarskim subjektom ili više njih u kojem se utvrđuju osnovni uvjeti za sve posebne ugovore koji se sklapaju tijekom određenog (obično četverogodišnjeg) razdoblja.

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara (dio Europske komisije) istražuje prijevare u području proračuna EU-a, korupciju i teške povrede pravila unutar europskih institucija te oblikuje politiku borbe protiv prijevara za Europsku komisiju.

Ponuda: ponuda koju podnese gospodarski subjekt.

Ponuditelj: gospodarski subjekt koji je podnio ponudu.

Postupci javne nabave: pregled postupaka javne nabave prikazan je u okviru 1.

Pravila za primjenu (Financijske uredbe): dodatak Financijskoj uredbi EU-a s detaljnijim pravilima.

Sustav financijske transparentnosti (SFT): javno dostupna internetska baza podataka kojom upravlja Komisija i u kojoj se popisuju primatelji sredstava EU-a kojima Komisija vrši izravne uplate.

TED eTendering: platforma za e-natječaj kojom upravlja Ured za publikacije i koja omogućuje javnim naručiteljima objavu natječajne dokumentacije i odgovaranje na pitanja ponuditelja u elektroničkom obliku.

TED: TED (engl. Tenders Electronic Daily) elektronička je inačica „Dodatka Službenom listu“ EU-a posvećena europskoj javnoj nabavi.

Ured za publikacije: međuinstitucijski ured koji objavljuje publikacije institucija Europske unije, među kojima je i TED.

Pokrate

CPV: Jedinstveni rječnik javne nabave (prema engl. Common Procurement Vocabulary)

DAS: Jamstvena izjava (prema fr. déclaration d’assurance)

DG COMM: Glavna uprava za komunikaciju (Europski parlament)

DG FINS: Glavna uprava za financije (Europski parlament)

DG INLO: Glavna uprava za infrastrukturu i logistiku (Europski parlament)

ESB: Europska središnja banka

EuropeAid: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU za informatiku: Glavna uprava za informatiku (Europska komisija)

GU za istraživanje i inovacije: Glavna uprava za istraživanje i inovacije (Europska komisija)

GU za komunikaciju: Glavna uprava za komunikaciju (Europska komisija)

GU za oporezivanje i carinsku uniju: Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju (Europska komisija)

GU za proračun: Glavna uprava za proračun (Europska komisija)

GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike: Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (Europska komisija)

MSP: Mala i srednja poduzeća

NUTS: Nomenklatura teritorijalnih jedinica za statistiku

OIB: Ured za infrastrukturu i logistiku u Bruxellesu (Europska komisija)

OIL: Ured za infrastrukturu i logistiku u Luxembourgu (Europska komisija)

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

SL: Službeni list Europske unije

TED: Dnevnik elektroničkih natječaja (prema engl. Tenders Electronic Daily)

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

ZIC: Zajednički istraživački centar (Europska komisija)

Sažetak

I

Javna nabava bitna je sastavnica nacionalnih gospodarstava u EU-u. Javna tijela svake godine troše približno jednu petinu BDP-a EU-a za nabavu radova, robe i usluga. Sud je nedavno objavio tematsko izvješće br. 10/2015 usmjereno na javnu nabavu država članica u vezi s rashodima u području kohezije sufinanciranih iz proračuna EU-a. U ovom izvješću razmatra se javna nabava četiriju najvećih institucija EU-a koja je 2014. godine imala sveukupnu vrijednost od 4 milijarde eura.

II

Zakonski akti EU-a o javnoj nabavi imaju važnu ulogu u razvoju jedinstvenog tržišta i jamčenju učinkovite i djelotvorne uporabe javnih sredstava. Dok se direktive EU-a o javnoj nabavi primjenjuju na aktivnosti država članica povezane s nabavom, uključujući i rashode u području kohezije, institucije imaju vlastita pravila javne nabave. Ta su pravila u velikoj mjeri usklađena s navedenim direktivama, no postoje određene bitne razlike koje Sud smatra neopravdanima.

III

Za ugovore o javnoj nabavi institucije EU-a moraju raspisati natječaj na najširoj mogućoj osnovi kako bi broj sudionika tržišnog natjecanja bio što veći. U okviru revizije koju smo proveli ispitali smo u kojoj su mjeri institucije EU-a učinile postupke javne nabave koje provode pristupačnijima.

IV

Utvrdili smo da su sustavi upravljanja i kontrole koje primjenjuju institucije EU-a pouzdani i da općenito ublažavaju rizik od pogrešaka koje bi u protivnom mogle nepovoljno utjecati na mogućnosti gospodarskih subjekata da sudjeluju u postupcima javne nabave i pravedno postupanje prema njima. Međutim, većina institucija EU-a ne vrši sustavno praćenje razine sudjelovanja poduzeća.

V

Europski parlament i Vijeće donijeli su 2014. izmijenjene direktive kako bi pojednostavili nabavu i smanjili administrativno opterećenje koje je s njima povezano, osobito kako bi se pojačalo sudjelovanja malih i srednjih poduzeća. Međutim, utvrdili smo da institucije EU-a prilikom izmjene vlastitih pravila javne nabave tijekom 2015. nisu u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave pristupačnijima.

VI

Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi. Većina institucija EU-a nije imala politiku da prije pokretanja formalnog postupka javne nabave obavi provjeru tržišta. Osim toga, ugovori su se češće mogli razdvajati na podskupine radi poticanja sudjelovanja poduzeća, što bi imalo pozitivan učinak na pristupačnost postupaka gospodarskim subjektima poput malih i srednjih poduzeća.

VII

Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje nude institucije EU-a. Prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje nude institucije EU-a imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu. Dostupne su informacije rascjepkane i objavljene na više različitih internetskih stranica. Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate. Instrumenti koji omogućuju podnošenje ponuda u elektroničkom obliku još nisu uvedeni na sveobuhvatan i usklađen način.

VIII

Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pritužbi i nadoknadu štete. Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostupne na način koji javnosti omogućuje djelotvorno praćenje.

IX

Sud je zaključio da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode učine pristupačnijima te u svrhu donošenja politike sustavnog poticanja većeg sudjelovanja poduzeća preporučuje sljedeće:

(a)kako bi olakšale praćenje pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, sve institucije EU-a trebale bi prikupljati i analizirati podatke o početnom broju zahtjeva za sudjelovanje i zaprimljenih ponuda, kao i o broju ponuda koje su se razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora;

(b)u kontekstu nadolazeće izmjene Financijske uredbe tijekom 2016. Komisija bi trebala objediniti sve relevantne odredbe u jedinstveni pravilnik za javnu nabavu. Sudjelovanje malih i srednjih poduzeća trebalo bi se izričito poticati;

(c)institucije EU-a trebale bi se po potrebi proaktivno služiti prethodnim provjerama tržišta s ciljem pripreme postupka nabave i informiranja gospodarskih subjekata o planovima u vezi s javnom nabavom;

(d)institucije EU-a trebale bi, kad god je to moguće, razdvajati ugovore na podskupine kako bi povećale razinu sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave;

(e)institucije EU-a trebale bi izraditi jedinstvenu elektroničku platformu koja bi objedinila sve usluge za aktivnosti povezane s javnom nabavom, što bi gospodarskim subjektima omogućilo pronalaženje svih relevantnih informacija na jednom mjestu na internetu i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama;

(f)Komisija bi trebala predložiti uspostavu mehanizma za brzu obradu pritužbi gospodarskih subjekata koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno. Pritužbe bi se trebale obraditi prije nego što se gospodarski subjekti obrate Ombudsmanu EU-a ili sudovima EU-a;

(g)kako bi se omogućilo djelotvorno ex post praćenje njihovih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, institucije EU-a trebale bi uspostaviti jedinstvenu javnu bazu informacija o ugovorima o javnoj nabavi koje sklapaju, koja bi se mogla izraditi u sklopu platforme TED eTendering;

(h)Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) trebao bi sastavljati izvješća i statističke podatke o različitim vrstama pritužbi o kojima se provode istrage i rezultatima tih istraga;

(i)institucije EU-a trebale bi iskoristiti preglede stručnjaka iste razine za uzajamno učenje i razmjenu najbolje prakse.

Uvod

01

Na početku ovog izvješća donosimo kratak pregled okvira za javnu nabavu (javno nadmetanje za radove, robu i usluge) u institucijama EU-a i našeg revizijskog pristupa. Objašnjavamo koje unutarnje kontrole institucije EU-a primjenjuju kako bi smanjile broj nepravilnosti na najmanju moguću mjeru. Potom razmatramo različite faze postupka javne nabave kako bismo procijenili koliko su pristupačni postupci koje institucije provode. Jesu li utvrđena jasna i kvalitetna pravila? Kada osoblje EU-a priprema postupke javne nabave, primjenjuju li se ta pravila na način kojim se potiče tržišno natjecanje? Hoće li gospodarski subjekti moći lako pronaći prilike za sudjelovanje u javnoj nabavi koje bi im mogle biti zanimljive među tisućama takvih prilika koje se objavljuju svaki tjedan? Je li podnošenje ponuda nepotrebno složeno? Što se događa ako određeni gospodarski subjekt smatra da se prema njemu postupilo nepravedno? I konačno, jesu li izvješća institucija EU-a o rezultatima aktivnosti povezanih s javnom nabavom takva da jamče polaganje računa?

02

Politika javne nabave ključan je instrument za razvoj jedinstvenog tržišta i ostvarivanje pametnog, održivog i uključivog rasta te omogućavanje najučinkovitije i najdjelotvornije uporabe javnih sredstava. Pravila javne nabave usmjerena su na to da koristi ostvare i gospodarski subjekti i javni naručitelji. Cilj je razvoj tržišnih mogućnosti za poduzeća uz istodobno povećanje izbora potencijalnih dobavljača za javna tijela. Ako javni naručitelji učine postupke javne nabave koje provode pristupačnijima, vjerojatno je da će se broj ponuda za zadovoljavanje njihovih potreba u vidu nabave povećati. Veći broj sudionika tržišnog natjecanja trebao bi dovesti do toga da se za porezne obveznike ostvaruje veća vrijednost za uloženi novac (vidjeti sliku 1.). Za ugovore o javnoj nabavi institucije EU-a moraju raspisati natječaj na najširoj mogućoj osnovi¹.

03

Europski parlament i Vijeće dogovorili su 2014. godine reformu politike javne nabave u EU-u. Među glavnim značajkama paketa reformi bile su mjere za uklanjanje prepreka u pristupu tržištu, posebno za mala i srednja poduzeća. U okviru izvješća ispitali smo u kojoj mjeri praksa javne nabave u institucijama EU-a omogućuje lakši pristup tržištu.

Slika 1.

Bolji pristup za gospodarske subjekte, veća vrijednosti za uloženi novac za porezne obveznike

Izvor: Europski revizorski sud.

Okvir javne nabave u institucijama EU-a

04

Ugovori o javnoj nabavi moraju se sklapati u skladu s načelima Ugovora, posebno slobodnim kretanjem robe, slobodom poslovnog nastana i slobodom pružanja usluga, te načelima koja iz toga proizlaze, poput jednakog pristupa i jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti, poštenog tržišnog natjecanja, javnosti i transparentnosti.

05

Javna nabava u državama članicama EU-a uređena je Direktivom 2014/24/EU² (u daljnjem tekstu „Direktiva o javnoj nabavi iz 2014.“) i nizom drugih direktiva u kojima su utvrđena zajednička pravila kojih se javni naručitelji moraju pridržavati za javne nabave iznad određene vrijednosti. Ta se pravila moraju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo. Direktive nisu pravno obvezujuće za institucije EU-a. One su donijele vlastita pravila koja su u velikoj mjeri usklađena s Direktivom o javnoj nabavi iz 2014., uz određena bitna odstupanja³. Pravila javne nabave za institucije EU-a koje se financiraju iz općeg proračuna utvrđena su u financijskim pravilima koja su posljednji put izmijenjena u listopadu 2015.⁴ (u daljnjem tekstu „Financijska uredba EU-a“) i pravilima za njihovu primjenu koja su također posljednji put izmijenjena u listopadu 2015.⁵ (u daljnjem tekstu „Pravila primjene“). Pravila javne nabave Europske središnje banke utvrđena su u odluci⁶ (u daljnjem tekstu „pravila javne nabave ESB-a“) koju je donijelo upravno vijeće ESB-a u veljači 2016. Na slici 2. prikazan je pravni okvir javne nabave u EU-u.

Slika 2.

Pravni okvir javne nabave u EU-u

Izvor: Europski revizorski sud.

Kako se provode postupci javne nabave?

06

Na temelju Financijske uredbe EU-a u internom vodiču⁷ Komisije za javnu nabavu navodi se deset različitih postupaka javne nabave (vidjeti okvir 1.). Izbor postupka ovisi o različitim čimbenicima, posebice o procijenjenoj vrijednosti ugovora. Najvažnije faze procesa javne nabave prikazane su na slici 3.

Okvir 1.

Dostupni postupci na temelju Financijske uredbe EU-a

Otvoreni postupak: standardni postupak koji se može primijeniti za sve ugovore i koji započinje objavom poziva na nadmetanje u Službenom listu (SL). Ponude mogu podnositi svi zainteresirani gospodarski subjekti.

Ograničeni postupak: standardni postupak u dvije faze koji započinje objavom poziva na nadmetanje u SL-u i koji se može primijeniti za sve ugovore. Svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu zatražiti da sudjeluju u postupku, ali samo oni koji dobiju poziv mogu podnijeti ponudu koja će se ocjenjivati u drugoj fazi. Jedna je od inačica tog postupka dinamički sustav nabave koji se primjenjuje isključivo u elektroničkom obliku.

Natjecateljski postupak uz pregovore: postupak sličan ograničenom postupku koji se može primijeniti samo u posebnim slučajevima bez obzira na vrijednost kupoprodaje. O podnesenim ponudama (tehničkim i financijskim) može se pregovarati.

Postupak na temelju poziva na iskaz interesa: u sklopu poziva na iskaz interesa vrši se predodabir natjecatelja ili registracija prodavatelja koji se kasnije mogu pozivati na podnošenje ponuda u okviru različitih postupaka javne nabave.

Pregovarački postupak bez objave poziva na nadmetanje: izvanredni postupak koji se može primijeniti samo u određenim slučajevima ili okolnostima (npr. iznimna hitnost).

Pregovarački postupak za ugovore srednje i male vrijednosti: javni naručitelj mora pozvati na podnošenje ponuda gospodarske subjekte koji su iskazali interes tijekom prethodnog poziva te povrh njih može pozvati i natjecatelje po vlastitom izboru. Za ugovore vrlo male vrijednosti dopušteni su pregovori samo s jednim natjecateljem kojega odabere javni naručitelj.

Natjecateljski dijalog: primjenjuje se za složene javne nabave u slučajevima u kojima javni naručitelj, bez dijaloga s potencijalnim ponuditeljima, ne može odrediti način ispunjavanja svojih potreba ili procijeniti što tržište može ponuditi u smislu tehničkih, pravnih ili financijskih rješenja.

Partnerstvo za inovacije: postupak u dvije faze za nabavu inovativnog proizvoda koji tek treba izraditi i za koji na tržištu nije dostupan istovjetan proizvod.

Projektni natječaj: omogućuje javnim naručiteljima stjecanje plana ili projekta koji predlaže žiri nakon natjecateljskog postupka, uz dodjelu nagrada ili bez nje. Potom se pobjednik ili pobjednici, prije potpisivanja ugovora, pozivaju na pregovore.

Pregovarački postupak za ugovore u vezi s nekretninama: ugovori u vezi s nekretninama (kupoprodaja, dugoročni zakup, plodouživanje, leasing, najam ili obročna kupoprodaja, s pravom otkupa ili bez njega, zemljišta, postojećih zgrada ili drugih nekretnina) mogu se sklapati na temelju pregovaračkog postupka bez objave poziva na nadmetanje, nakon što se ispita lokalno tržište.

Okvir 3.

Pregled procesa javne nabave u okviru Financijske uredbe EU-a

Napomena: polja s iscrtkanim linijama sadržavaju korake u postupku koji nisu obvezni. Granične vrijednosti iz Direktive EU-a o javnoj nabavi iznose 5 225 000 eura za radove i 135 000 eura za usluge i robu. Srednjom vrijednosti smatraju se iznosi između 60 000,01 eura i 5 224 999,99 EUR za radove te između 60 000,01 eura i 134 999,99 eura za usluge i robu. Niskom vrijednosti smatraju se iznosi između 15 000,01 eura i 60 000 eura. Vrlo niskom vrijednosti smatraju se iznosi između 1000,01 eura i 15 000 eura. Za iznose do 1000 eura nije potreban postupak javne nabave.

Izvor: Europski revizorski sud.

1Vidjeti članak 102. stavak 2. Financijske uredbe EU-a kojim se omogućuje odstupanje od ovog pravila jedino ako se upotrebljava pregovarački postupak.

2Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, 28.3.2014., str. 65.).

3Vidjeti odlomke 29.–31.

4Uredba (EU, Euratom) 2015/1929 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. listopada 2015. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 286, 30.10.2015., str. 1.).

5Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/2462 od 30. listopada 2015. o izmjeni Delegirane uredbe (EU) br. 1268/2012 o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 342, 29.12.2015., str. 7.).

6Odluka (EU) 2016/245 Europske središnje banke od 9. veljače 2016. o utvrđivanju pravila o nabavi (SL L 45, 20.2.2016., str. 15.).

7„Vade-mecum on public procurement in the Commission“ (Priručnik za javnu nabavu u Komisiji, studeni 2015., neobjavljen), stavljen na raspolaganje ostalim institucijama, tijelima,uredima i agencijama EU-a.

Opseg revizije i revizijski pristup

Opseg revizije

07

Ispitali smo u kojoj su mjeri institucije EU-a učinile postupke javne nabave koje provode pristupačnijima. Preduvjeti kojima se postupci javne nabave čine pristupačnijima prikazani su na slici 4.

Slika 4.

Preduvjeti kojima se postupci javne nabave čine pristupačnijima

Izvor: Europski revizorski sud.

08

U tu smo svrhu razmotrili sljedeća četiri pitanja:

(a)Imaju li institucije EU-a pouzdane sustave koji potiču poduzeća na sudjelovanje u postupcima i istodobno štite financijske interese Unije?

(b)Odabiru li institucije EU-a prave postupke u cilju povećanja razine sudjelovanja u postupcima javne nabave?

(c)Uklanjaju li institucije EU-a u najvećoj mogućoj mjeri prepreke koje otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima?

(d)Jamče li institucije EU-a da se rezultati postupaka javne nabave koje provode prikazuju na transparentan, sveobuhvatan i sustavan način te uče li jedna od druge?

09

Revizijom smo obuhvatili aktivnosti povezane s javnom nabavom četiriju najvećih institucija EU-a: Europske komisije, Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske središnje banke (ESB). Ukupna vrijednost svih ugovora vrijednosti veće od 15 000 eura (odnosno iznad 10 000 eura za ESB) tih četiriju institucija 2014. godine prikazana je u tablici 1.:

Tablica 1.

Vrijednost ugovora 2014. godine

Institucija | U milijunima eura
Komisija | 3 034
Parlament | 497
ESB | 515
Vijeće¹ | 171
Sveukupno | 4 217

1Procijenjena vrijednost postupaka koje je Vijeće pokrenulo 2014.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su pružile institucije obuhvaćene revizijom.

10

Osim toga, u svrhu ispitivanja posebnih pitanja u reviziju smo uključili i sljedeće institucije i tijela EU-a: Sud Europske unije zbog sudske prakse u vezi s javnom nabavom u institucijama EU-a, Europskog ombudsmana koji se bavi nepravilnostima u postupanju u okviru postupaka javne nabave, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) zbog istraga koje provodi u vezi s nepravilnostima u postupcima javne nabave i Ured za publikacije koji upravlja internetskim uslugama preko kojih se pristupa informacijama o javnoj nabavi.

11

Nismo provjeravali ugovore o javnoj nabavi koje je Komisija sklopila u ime i za račun korisnika u vezi s vanjskim aktivnostima⁸, kao ni javne nabave u kojima su u upravljanje rashodima EU-a uključene i druge organizacije ili tijela (tzv. „neizravno upravljanje“ Komisije) ili kojima Komisija i države članice podijeljeno upravljaju.

Revizijski pristup

12

Svoja smo opažanja donijeli na temelju sljedećih glavnih izvora revizijskih dokaza:

(a)obavili smo preliminarna istraživanja s predstavnicima organizacija poslovnih subjekata, nacionalnim stručnjacima za javnu nabavu i stručnjacima iz akademskih redova;

(b)pregledali smo dokumentaciju o politikama, postupcima i instrumentima javne nabave;

(c)analizirali smo uzorke dokumentacije o javnoj nabavi iz razdoblja 2013.–2015. iz Europskog parlamenta (DG INLO i DG COMM), Glavnog tajništva Vijeća, Komisije (GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike, Zajednički istraživački centar (ZIC)) i ESB-a;

(d)testirali smo internetske alate institucija EU-a kojima je cilj olakšati pronalazak prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi;

(e)razgovarali smo s osobljem EU-a;

(f)analizirali smo odgovore institucija EU-a na naše upitnike.

13

Povrh toga, proveli smo anketu u 47 manjih tijela EU-a kako bismo dobili njihova mišljenja i stajališta o politikama i postupcima javne nabave. Zaprimljeno je 40 odgovora (stopa odgovora 85 %). Rezultati su sažeto prikazani u prilogu II.

8U tim slučajevima vrijede posebna pravila utvrđena u drugom dijelu glave IV. Financijske uredbe EU-a.

Opažanja

Dio I. – Institucije EU-a uspijevaju zadržati broj ozbiljnih pogrešaka u okviru postupaka javne nabave na niskoj razini, ali sudjelovanje poduzeća u tim postupcima ne prati se na sustavan način

14

Institucije EU-a trebale bi moći dokazati da jamče pristupačnost aktivnosti koje provode u vezi s javnom nabavom. U tu su im svrhu potrebne informacije o razini sudjelovanja gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave koje provode. Također moraju spriječiti nastanak ozbiljnih pogrešaka i nepravilnosti koje bi mogle nepovoljno utjecati na mogućnosti sudjelovanja gospodarskih subjekata u javnoj nabavi te poljuljati njihovo povjerenje, a time i zanimanje za javnu nabavu u institucijama EU-a. Provjerili smo dostupne informacije o ozbiljnim pogreškama i nepravilnostima, sustave za njihovo sprječavanje i razinu sudjelovanja pojedinačnih gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave u institucijama EU-a.

Za razliku od slučajeva u kojima je riječ o podijeljenom upravljanju s državama članicama, u vezi s javnom nabavom u institucijama EU-a zabilježen je tek mali broj ozbiljnih pogrešaka ili nepravilnosti

15

U transakcijama kojima izravno upravljaju institucije EU-a⁹ i koje ispitujemo u sklopu godišnjih aktivnosti povezanih s izjavom o jamstvu¹⁰ otkrili smo tek mali broj ozbiljnih pogrešaka u javnoj nabavi. Kao i prethodnih godina, to je oprečno stanju u podijeljenom upravljanju s državama članicama¹¹.

16

Na naš zahtjev OLAF je analizirao informacije koje je o navodnim nepravilnostima zaprimio između 1. siječnja i 30. travnja 2015. kako bi izdvojio slučajeve povezane s javnom nabavom. OLAF je ukupno zaprimio 503 različite dolazne informacije. Samo 20 od 503 obavijesti odnosilo se na javnu nabavu u institucijama EU-a, od čega je njih 16 odbačeno u početnoj fazi odabira slučajeva, a za četiri je pokrenuta istraga. Iz tih brojki proizlazi da, kada se u obzir uzme ukupni broj postupaka javne nabave koje institucije EU-a pokreću, slučajevi u kojima ima potencijalno ozbiljnih nepravilnost čine otprilike 1 %. Naime, institucije EU-a u Službenom listu svake godine objavljuju obavijesti o sklopljenim ugovorima u vezi s približno 2000 postupaka.

17

OLAF je sastavio te podatke na naš poseban zahtjev i oni daju tek kratak prikaz u određenom trenutku kako bi se stvorila predodžba o broju potencijalnih slučajeva o kojima se upozorava OLAF. Bilo bi korisnije da je OLAF bio u mogućnosti pružiti statističke podatke koji bi omogućili prepoznavanje trendova i procjenu rezultata istraga tog ureda.

Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje koji omogućuju da se rizici od pogrešaka i nepravilnosti drže pod kontrolom

Operativnim su službama na raspolaganju stručno znanje i pomoć u vezi s postupcima

18

Za uspješnu javnu nabavu potreban je spoj tehničkog znanja o posebnim radovima, robi ili uslugama koji se dobavljaju i temeljitog poznavanja pravila i postupaka koje je potrebno primijeniti.

19

U svim tijelima čije smo postupke javne nabave ispitali¹² postoje namjenski odjeli stručnjaka za javnu nabavu koji savjetuju operativne službe i pomažu im u vezi s aktivnostima javne nabave. Utvrdili smo da znanje stručnjaka za javnu nabavu o postupcima nadopunjuje tehničko znanje operativnih službi te da su ljudski resursi posvećeni aktivnostima povezanima s javnom nabavom primjereni. Nadalje, savjeti i stručno znanje o postupcima mogu se dobiti i u pravnim službama i/ili središnjim odjelima za financije u institucijama EU-a.

20

U većini tijela obuhvaćenih revizijom postojali su interni odbori kojima je cilj unaprijediti upravljanje postupcima javne nabave i njihovu kontrolu. Obično ih čini osoblje iz drugih ustrojstvenih dijelova organizacije. Ti odbori imaju ovlasti za donošenje odluka i mogu iznositi preporuke te obično rade na većim javnim nabavama i/ili nabavama u kojima je tržišno natjecanje nešto ograničenijeg oblika. Prije potpisivanja ugovora ti odbori daju dodatno jamstvo da se primjenjuju važeća pravila. Nadalje, njihov interdisciplinarni sastav čini ih platformom za razmjenu stajališta u većim institucijama u kojima je javna nabava decentralizirana.

Savjeti službi za unutarnju reviziju imali su važnu ulogu

21

Sadašnji organizacijski ustroj i postupci za provedbu aktivnosti povezanih s javnom nabavom u znatnoj su mjeri rezultat preporuka koje su prije određenog broja godina iznijele službe za unutarnju reviziju. U međuvremenu je većina službi za unutarnju reviziju usmjerila pozornost na druga područja aktivnosti institucija kojima te službe pripadaju te za javnu nabavu izdvaja ograničene resurse. Međutim, službe za unutarnju reviziju trebat će se ponovno posvetiti javnoj nabavi kako bi procijenile provedbu nedavne izmjene pravila javne nabave te, na temelju rezultata te procjene, na odgovarajući način prilagoditi svoje programe rada.

ESB je dobio vanjski certifikat za aktivnosti koje provodi u vezi s javnom nabavom

22

Osim savjeta iznutra, pokretač promjena nabolje može biti i vanjska certifikacija koja donosi znanje i perspektivu izvana. Ured za središnju javnu nabavu ESB-a zatražio je i dobio vanjski certifikat za svoje aktivnosti. Certifikat im je 2011. godine dodijelila organizacija Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS). Certifikat ESB-a, koji se zove „PPP Award“ (engl. Processes, Policies and Procedures, procesi, politike i postupci) i dodjeljuje za dosezanje standarda izvrsnosti u tim područjima, istekao je krajem 2015. i Ured za središnju javnu nabavu planira ponoviti cijeli proces certifikacije u prvom tromjesečju 2016.

Većina institucija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave koje provode

Jednostavno brojanje zaprimljenih ponuda nije dovoljno za pouzdano praćenje razine sudjelovanja

23

Kada institucije EU-a objavljuju obavijesti o sklopljenim ugovorima u Službenom listu, dužne su navesti broj zaprimljenih ponuda za predmetni ugovor. Međutim, ta informacija sama po sebi nije dovoljno čvrsta osnova za pouzdanu procjenu razine tržišnog natjecanja u određenom postupku. Tržišno natjecanje može biti slabo čak i u slučajevima kada je zaprimljeno nekoliko ponuda. To osobito vrijedi onda kada se u razmatranje prema kriterijima za sklapanje ugovora može uzeti samo jednu ponudu, a ostale su odbačene još prije dolaska do konačne faze ocjenjivanja. Razlozi odbacivanja ponuda u konačnoj fazi ocjenjivanja mogu biti brojni te svakako uključuju nepotpunost ili neispunjavanje kriterija za isključenje ili odabir.

Podatci Zajedničkog istraživačkog centra (ZIC) pokazuju da se u polovici postupaka pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora u obzir mogla uzeti samo jedna ponuda

24

ZIC, koji djeluje u sklopu Komisije, jedino je tijelo koje bilježi podatke o broju zaprimljenih ponuda, broju urednih ponuda, broju prihvatljivih ponuda, broju ponuda za koje se utvrdi da su usklađene s propisima te broju odabranih i rangiranih ponuda, i to za svaki pojedini postupak i svaku vrstu postupka.

25

Analizirali smo statističke podatke ZIC-a za 2013. i 2014. i usporedili broj zaprimljenih ponuda s brojem ponude koje su došle do završne faze i koje su se mogle procjenjivati prema kriterijima za sklapanje ugovora. Tom je analizom obuhvaćeno 468 postupaka za ugovore vrijednosti veće od 60 000 eura. U 50 je postupaka od samoga početka bilo moguće uzeti u obzir samo jednog natjecatelja, čime se odstupa od načela natjecanja na najširoj mogućoj osnovi¹³. Kada je riječ o preostalih 418 postupaka, u polovici slučajeva (49 %) pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora u obzir se mogla uzeti samo jedna ponuda (vidjeti sliku 5.).

Slika 5.

Učestalost postupaka prema broju ponuda koje su se razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora (418 ugovora vrijednosti veće od 60 000 eura koje je ZIC sklopio 2013. i 2014.)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje je pružio ZIC.

Dio II. – Pravila koja treba slijediti i postupci odabrani na početku procesa javne nabave nisu dovoljno usmjereni na veće sudjelovanje poduzeća

Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. institucije EU-a nisu u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave pristupačnijima

Financijska uredba EU-a i pravila za njezinu primjenu nisu objedinjeni u jedinstveni dokument te su i dalje nepotrebno složen zakonski akt

26

I nakon izmjene Financijske uredbe EU-a 2015. godine pravila javne nabave i dalje se dijelom nalaze u Financijskoj uredbi, a dijelom u pravilima za njezinu primjenu. Kao što smo istaknuli u mišljenju br. 1/2015¹⁴, takvo je razdvajanje štetno u pogledu cilja pojašnjavanja pravila koji je povod te izmjene. Osim toga, od takvog razdvajanja nema vidljive koristi, nego se dodatno otežava razumijevanje ionako složenih pravila, i to ne samo za osoblje EU-a nego a fortiori i za gospodarske subjekte.

27

Stanje postaje još složenije zbog činjenice da se pojedine relevantne odredbe ne nalaze u glavama i poglavljima Financijske uredbe EU-a koji se izričito odnose na pitanja javne nabave. Bitne odredbe pojavljuju se na drugim mjestima u tekstu, primjerice odredbe o „dobrom upravljanju“ koje su osobito važne za gospodarske subjekte¹⁵.

28

Pravila javne nabave ESB-a dokaz su da je moguće objediniti sva relevantna pravila u jedinstveni tekst.

Nema objašnjenja za bitna odstupanja od Direktive o javnoj nabavi iz 2014.

29

Iako su pravila javne nabave u institucijama EU-a u velikoj mjeri usklađena s odredbama Direktive o javnoj nabavi iz 2014., postoje određena odstupanja od tih odredbi za koje nema objašnjenja. Dva su odstupanja bitna u pogledu pristupačnosti postupaka javne nabave koje provode institucije EU-a. Jedno od njih odnosi se na sudjelovanje malih i srednjih poduzeća, a drugo na svrhu prethodnih provjera tržišta.

Izostaje izričito poticanje malih i srednjih poduzeća na sudjelovanje

30

Jedan je od glavnih ciljeva Direktive o javnoj nabavi iz 2014. „olakša[ti][…] sudjelovanje malih i srednjih poduzeća (MSP) u javnoj nabavi“¹⁶. Slijedom toga, zakonodavac je izričito upozorio na rizik od prekomjerne koncentracije kupovne moći zbog agregacije potražnje javnih naručitelja. U tekstu Direktive o javnoj nabavi iz 2014. pojam „malih i srednjih poduzeća“ pojavljuje se više od dvadeset puta. S druge pak strane, u izmjenama Financijske uredbe EU-a i preinaci pravila javne nabave ESB-a nema nikakva spomena o malim i srednjim poduzećima. Provedenom revizijom utvrdili smo da niti jedno tijelo obuhvaćeno revizijom osim GU-a za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike¹⁷ nije izdalo posebne smjernice ili upute o tome kako olakšati sudjelovanje malih i srednjih poduzeća ili pratiti razinu njihova sudjelovanja u javnoj nabavi. U našoj je anketi samo jedan ispitanik od ukupno 40 naveo sudjelovanje malih i srednjih poduzeća kao jedan od svojih prioriteta. Unatoč tomu, u okviru pojedinih postupaka javne nabave jasno se pružila prilika malim i srednjim poduzećima (vidjeti okvir 2.).

Nema spomena o prethodnim provjerama tržišta kojima je cilj informirati gospodarske subjekte

31

Direktivom o javnoj nabavi iz 2014. izričito je predviđena provedba prethodnih provjera tržišta prije pokretanja postupka javne nabave i utvrđena su načela koja treba poštovati¹⁸. Javni naručitelji mogu tražiti ili prihvatiti savjete neovisnih stručnjaka, tijela ili sudionika na tržištu kako bi ih upotrijebili u planiranju i provedbi postupka javne nabave, pod uvjetom da ti savjeti ne dovode do narušavanja tržišnog natjecanja te da ne krše načela zabrane diskriminacije i transparentnosti. U Direktivi o javnoj nabavi iz 2014. stoji da se takve provjere tržišta provode ne samo u svrhu pripreme nabave nego i informiranja gospodarskih subjekata o planovima i zahtjevima javnih naručitelja u vezi s javnom nabavom (vidjeti okvir 3.). Taj drugi cilj nije prenesen u Financijsku uredbu EU-a¹⁹.

Okvir 2.

Primjeri postupaka kojima su mala i srednja poduzeća mogla lako pristupiti

Europski parlament trebao je 2014. stručno savjetovanje za potrebe svojeg Odbora za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane. Ukupna vrijednost usluga procijenjena je na 2,5 milijuna eura tijekom razdoblja od četiri godine. Umjesto da traži jednog dobavljača, Parlament je razdvojio usluge na pet podskupina: politiku okoliša, klimatske promjene, održivi razvoj, javno zdravlje i sigurnost hrane. Za svaku je podskupinu pronađeno nekoliko odgovarajućih dobavljača. Parlament je na koncu zaključio ugovore s ukupno 17 različitih poduzeća.

Vijeće je 2014. nabavljalo promidžbene proizvode ukupne vrijednosti od 122 566 eura. Nabava je razdvojena na 12 podskupina, ovisno o vrsti traženog proizvoda (poput satova, majica ili kemijskih olovaka). Nadmetanje među ponuditeljima bilo je moguće na razini svake podskupine te su ugovori sklopljeni s tri različita poduzeća.

Za svoje nove uredske prostore u Frankfurtu ESB isprva nije uspijevao pronaći „središnjeg dobavljača“ jer su zaprimljene ponude znatno prekoračivale proračun ESB-a. ESB je tada odlučio raspisati natječaj za građevinske radove u 14 paketa, od kojih je u svakome bilo između 4 i 10 podskupina. Zahvaljujući izmijenjenoj natječajnoj strategiji omogućeno je sudjelovanje malih i srednjih poduzeća s kojima su ugovori na koncu i sklopljeni. ESB je uspio istodobno upravljati s približno 60 građevinskih poduzeća.

Okvir 3.

Neopravdano odstupanje od Direktive o javnoj nabavi iz 2014. u Financijskoj uredbi iz 2015.

„Prije pokretanja postupka nabave javni naručitelji mogu provesti provjeru tržišta u svrhu pripreme nabave i informiranja gospodarskih subjekata o svojim planovima i zahtjevima u vezi s nabavom.“ (iz članka 40. Direktive o javnoj nabavi iz 2014., naknadno istaknuto)

„Prije pokretanja postupka nabave javni naručitelj može provesti provjeru tržišta u svrhu pripreme postupka.“ (iz članka 105. Financijske uredbe EU-a iz 2015.)

Nije pojašnjeno na koji bi se način trebalo istražiti tržište nekretnina

32

Direktiva o javnoj nabavi iz 2014. ne primjenjuje se na stjecanje ili najam zemljišta, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine. Unatoč tomu, postupci koji se primjenjuju za takve ugovore trebali bi poštovati načela iz Ugovora, posebice načela jednakog postupanja i transparentnosti.

33

Ni u Financijskoj uredbi EU-a ni u pravilima javne nabave ESB-a nije utvrđeno na koji bi se način potencijalne prodavatelje ili dobavljače trebalo obavijestiti i kontaktirati s njima u vezi zanimanja institucija EU-a za zemljištima ili postojećim zgradama. Slijedom toga, odluka o tome u velikoj je mjeri prepuštena rukovoditeljima institucija. Provedenom revizijom utvrdili smo slučajeve u kojima su navedeni rukovoditelji sami ispitali tržište i izravno kontaktirali s potencijalnim prodavateljima ili dobavljačima po vlastitom izboru, slučajeve u kojima je za pronalaženje odgovarajućih ponuda zatražena pomoć vanjskih savjetnika, kao i slučajeve u kojima je obavijest o ispitivanju tržišta objavljena u Službenom listu.

34

Samo se Komisija javno obvezala²⁰ da će jamčiti transparentnost, i to sustavnim objavljivanjem obavijesti o ispitivanju tržišta u Službenom listu, u kojima će stajati minimalni zahtjevi za svaki pojedini projekt te kriteriji za isključenje i ispitivanje tržišta, kao i objavljivanjem rezultata postupaka javne nabave. Provedenom revizijom utvrdili smo da se taj postupak primijenio za ugovore u vezi s nekretninama Komisije u Bruxellesu, ali ne i u Luxembourgu. Europski parlament posljednji je put objavio obavijest o ispitivanju tržišta u Službenom listu kada je 2010. tražio zgrade u Regiji glavnoga grada Bruxellesa.

Jedino je ESB u svojim pravilima javne nabave utvrdio primjenjiva pravila uporabe jezika

35

U Financijskoj uredbi EU-a nije utvrđeno koji se jezici trebaju upotrebljavati u svrhu javne nabave. Pravila uporabe jezika postoje samo u pravilima javne nabave ESB-a²¹. Zbog postupaka koje primjenjuje većina institucija EU-a nastaje rizik od neispunjavanja očekivanja potencijalnih ponuditelja. Institucije EU-a objavljuju obavijesti na platformi TED na svim službenim jezicima. Osim toga, gospodarski subjekti mogu zatražiti prijevod detaljne natječajne dokumentacije i mogu podnositi ponude na bilo kojem službenom jeziku. Međutim, kada ponuditelji postanu dobavljači, često ne mogu nastaviti komunikaciju na službenom jeziku po svom izboru, nego moraju ispuniti potrebe javnog naručitelja u skladu s natječajnim specifikacijama. To obično znači da se kontakti (tijekom izvršavanja ugovora) i komunikacija u vezi s predmetom ugovora odvijaju na točno određenom jeziku.

Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi

36

Utvrdili smo da mnogi službenici nadležni za javnu nabavu rade pod pritiskom da se izbjegnu sporovi i/ili smanji potrebno vrijeme i resursi za provedbu postupaka javne nabave. Slijedom toga, mogu se odlučiti za primjenu postupaka koji su s pravnog stajališta opravdani, ali bi iz perspektive dobrog financijskog upravljanja bilo poželjno tumačenje pravila kojim bi se jače potaknulo tržišno natjecanje.

Jedino je ESB imao politiku da prije pokretanja formalnog postupka javne nabave obavi prethodnu provjeru tržišta

37

Temeljita provjera tržišta prije pokretanja formalnog postupka javne nabave važna je za optimizaciju zahtjeva i tehničkih specifikacija u natječajnoj dokumentaciji te provjeru dostupnosti i spremnosti potencijalnih ponuditelja da sudjeluju u postupku.

38

Sve do najnovijih izmjena Direktive o javnoj nabavi i Financijske uredbe EU-a u pravilima javne nabave nije bilo spomena o provjeri tržišta prije raspisivanja poziva na podnošenje ponuda (vidjeti prethodni odlomak). Nadalje, u internim smjernicama ili uputama o provjerama tržišta u svim institucijama EU-a osim u ESB-u snažan se naglasak stavlja na rizike povezane s takvim pristupom te se navode restriktivni uvjeti ili čak odvraća od mogućnosti kontakta s potencijalnim ponuditeljima. Primjerice, u internom priručniku Parlamenta za postupke javne nabave (iz studenoga 2014.) ne preporučuje se tražiti ili prihvatiti mišljenja pojedinaca ili subjekata koji se zanimaju za određeni ugovor jer bi to moglo nepovoljno utjecati na tržišno natjecanje.

39

Zbog toga službenici nadležni za javnu nabavu mogu biti skloni izbjegavanju rizika. U pregledanoj dokumentaciji za javnu nabavu nismo pronašli mnogo dokaza o provedbi iscrpnih provjera tržišta. Isto je potvrđeno i u našoj anketi. Velik broj ispitanika naveo je da su prije pokretanja postupka nabave rijetko posezali za provjerama tržišta.

40

Za razliku od ostalih institucija EU-a odjel za javnu nabavu u ESB-u izdao je i primjenjuje interne smjernice koje uključuju proaktivan pristup prema dobavljačima i prije pokretanja formalnog postupka javne nabave radi ostvarivanja veće vrijednosti za uloženi novac. To posebno uključuje održavanje neformalnih sastanaka s postojećim i potencijalnim dobavljačima radi prikupljanja informacija o tržištu, objašnjavanja zahtjeva ESB-a i poticanja tržišnog natjecanja.

Ugovori se nisu razdvajali na podskupine onoliko često koliko je to bilo moguće

41

Dijeljenjem ugovora na podskupine povećava se broj sudionika tržišnog natjecanja te olakšava sudjelovanje malim i srednjim poduzećima. Što je ugovor veći, to je manje vjerojatno da će ga se sklopiti s malim i srednjim poduzećima²².

42

U članku 168. pravila za primjenu Financijske uredbe propisano je da se ugovori, „kada je to primjereno, tehnički izvedivo i troškovno učinkovito“, sklapaju u obliku zasebnih podskupina unutar istog postupka. Takva formulacija daje dužnosnicima za ovjeravanje veliku slobodu pri odlučivanju hoće li upotrebljavati podskupine ili ne. Utvrdili smo da se razdvajanje ugovora na podskupine nije iskorištavalo u najvećoj mogućoj mjeri. Primjeri u kojima su se mogle upotrijebiti podskupine navedeni su u okviru 4. U usporedbi sa stanjem na razini središnje države u državama članicama, udio poziva na nadmetanje za podskupine koji su objavljeni na platformi TED znatno je manji za institucije EU-a (vidjeti sliku 6.).

Okvir 4.

Slučajevi u kojima su se ugovori mogli razdvajati na podskupine

Vijeće je 2014. na 10 godina i u vrijednosti od preko 93 milijuna eura sklopilo okvirni ugovor za upravljanje tehničkim instalacijama te njihovo održavanje, popravak i prilagodbu u sadašnjim i budućim zgradama s jednim jedinim poduzećem, ne razdvojivši ugovor na podskupine. Usluge koje dobavljač treba pružiti povezane su s vrlo različitim područjima, kao što su grijanje, ventilacija, klimatizacija, vodovodne i sanitarne instalacije, električna energija, mreže za hitne slučajeve, fotonaponski sustavi, kolektivna zaštitna oprema, kuhinjska opreme, čišćenje filtara za masnoću, praćenje potrošnje, tehnička pomoć i adaptacija instalacija.

Komisija 2015. nije iskoristila podskupine pri sklapanju petogodišnjeg ugovora „Vaša Europa – Savjeti – besplatno pravno savjetovanje Europske unije“ u vrijednosti od preko 8,9 milijuna eura. Ta je usluga vrlo složena jer obuhvaća pravno savjetovanje na svim jezicima EU-a i za nju je potrebno stručno znanje o svim pravnim sustavima u EU-u. Jedinu ponudu podnio je postojeći pružatelj usluga jer je vjerojatno bio jedini gospodarski subjekt koji je mogao podnijeti gotovu ponudu za uslugu tako široka opsega. Međutim, broj preuzimanja natječajne dokumentacije (211) pokazatelj je velikog zanimanja za taj poziv. Razdvajanje ugovora na podskupine, na primjer po skupinama zemalja, moglo je olakšati sudjelovanje drugih gospodarskih subjekata.

Europski parlament s jednim je poduzećem 2014. sklopio ugovor za čišćenje svojih zgrada u Strasbourgu u vrijednosti od 19,8 milijuna eura na razdoblje od pet godina. Tražene usluge opisane su kao „čišćenje ureda, prozora, stolarije i metalnih obloga (unutarnjih i vanjskih) i ostale opće higijenske usluge u zgradama Europskog parlamenta u Strasbourgu“ i sve su bile dio jedne skupine. Pranje prozora moglo je činiti zasebnu podskupinu, čime bi se povećao broj poduzeća koja su moga ostvariti korist od takve prilike. Pranje prozora često je aktivnost odvojena od čišćenja ureda koju obavlja drugo osoblje, uz različitu učestalost i različite zahtjeve u pogledu iskustva, vještina i alata.

Slika 6.

Udio postupaka s podskupinama – usporedba poziva na nadmetanje institucija EU-a i središnjih nacionalnih tijela

Napomena: ako u pozivu na nadmetanje nije bilo informacija o uporabi podskupina, pretpostavili smo da nije bilo razdvajanja ugovora na podskupine. Kategorija izvješća u okviru platforme TED „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ sadržava vrlo mali broj poziva na nadmetanje koje raspisuju međunarodne organizacije izvan EU-a.

Izvor: Sud na temelju podataka Ureda za publikacije.

43

Iako se razdvajanjem ugovora na podskupine i istodobnim raspisivanjem natječaja za svaku od njih postupci javne nabave mogu učiniti pristupačnijima, institucije EU-a ne smiju namjerno razdvajati postupak nabave kako bi izbjegli obvezu primjene postupka s većim stupnjem tržišnog natjecanja. Primjerice, Europski parlament od jednog je dobavljača 2014. kupio uredski namještaj u okviru četiri različita pregovaračka postupka s jednim ponuditeljem u razdoblju kraćem od dva mjeseca. Vrijednost ugovora u svakom od tih četiriju postupaka bila je ispod granične vrijednosti koja bi zahtijevala oglašavanje na široj osnovi, u rasponu od 8021 eura do 14 110 eura, uz ukupan iznos od 43 345 eura. Sve četiri nabave bile su vrlo slične i u okviru svake od njih kupovao se uredski namještaj za ravnatelje i glavne ravnatelje smještene u jednoj određenoj zgradi.

Primjenom ograničenih postupaka nastaje rizik od odvraćanja potencijalnih ponuditelja

44

Financijskom uredbom EU-a propisano je da javni naručitelj može primijeniti otvoreni ili ograničeni postupak za bilo kakvu kupnju. U pravilima javne nabave ESB-a prednost se daje otvorenom postupku koji je u njima propisan kao standardni postupak.

45

Ograničeni postupak²³ ima određene prednosti, posebice ako je zbog sigurnosti/povjerljivosti potrebno ograničiti opticaj natječajne dokumentacije. Međutim, barem prije posljednje izmjene pravila nabave, postojao je rizik da se potencijalni ponuditelji suzdržavaju od sudjelovanja u takvim postupcima jer poziv na nadmetanje s detaljnim specifikacijama nije bio dostupan u prvoj fazi pa im je bilo teško stvoriti jasnu predodžbu o očekivanjima javnog naručitelja. Pitanje je hoće li izmijenjena pravila za provedbu Financijske uredbe koja su na snazi od 2016. to promijeniti. Pravilima za provedbu Financijske uredbe propisano je da bi u slučaju postupaka u dvije faze poput ograničenih postupaka dokumentacija o nabavi i cjelokupne natječajne specifikacije trebale biti dostupne od samoga početka. Međutim, ta pravila sadržavaju i klauzulu o izuzeću kojom se dopuštaju odstupanja od tog pravila, primjerice ako valja voditi računa o povjerljivosti ili tehničkim pitanjima.

46

Osim toga, ograničeni postupak obično je dugotrajni od otvorenoga, što samo po sebi može odvratiti potencijalne ponuditelje. Rok za podnošenje ponuda u sklopu redovnog otvorenog postupka uz elektronički pristup natječajnoj dokumentaciji ne može biti kraći od 47 dana, a za ograničeni postupak on iznosi 37 i potom dodatnih 35 dana. Osim toga, na te dvije faze ograničenog postupka dodatno nepovoljno utječe vrijeme potrebno za obradu zahtjeva za sudjelovanje. Dodatna kašnjenja mogu se pojaviti ako se određeni zahtjevi za sudjelovanje odbace, a potom gospodarski subjekti koji su ih podnijeli ulože prigovor na svoje isključenje. Naposljetku, nema fleksibilnosti koja bi omogućila da se ponude prvo procijene prema kriterijima za dodjelu ugovora bez prethodne provjere prema kriterijima za isključenje ili odabir, što dodatno produžuje taj postupak u odnosu na otvoreni postupak.

47

Kada se sve institucije EU-a promatraju zajedno, tijekom razdoblja 2010.–2014. broj ugovora sklopljenih na temelju otvorenog postupka redovito je oko tri puta veći od broja ugovora sklopljenih na temelju ograničenog postupka. S druge strane, Vijeće je u tom razdoblju u velikoj većini slučajeva primjenjivalo ograničeni postupak. Trajanje tih postupaka važno je pitanje. Tijekom razdoblja 2011.–2013. u prosjeku su trajali gotovo godinu dana, uz prosjek od 170 dana od objave poziva na nadmetanje do zaprimanja ponuda.

Primjena pregovaračkih postupaka općenito se pomno pratila

48

Reformom pravila javne nabave iz 2014. povećalo se područje primjene postupaka javne nabave koji uključuju pregovore s ponuditeljima, posebno u okviru novog „natjecateljskog postupka uz pregovore“. U okviru naše revizije još je bilo prerano za procjenu učinka novih pravila.

49

U prošlom su se razdoblju pregovarački postupci bez prethodne objave poziva primjenjivali četiri puta češće od pregovaračkih postupaka s objavom poziva u Službenom listu. Glavni razlog za primjenu pregovaračkih postupaka bez prethodne objave poziva bio je taj što je dobavljač za radove, robu ili usluge mogao biti samo jedan jedini gospodarski subjekt za koji razumna alternativa ili zamjena nije postojala.

Okvir 5.

Slučajevi u kojima bi bilo primjerenije da je oglašavanje obavljeno na široj osnovi

Europski parlament primijenio je pregovarački postupak za sklapanje „ugovora u vezi s nekretninama“ u vrijednosti od 133,6 milijuna eura za jednu zgradu u Bruxellesu koja prilikom sklapanja ugovora 27. lipnja 2012. nije postojala. Kao što smo objasnili u tematskom izvješću br. 2/2007²⁴, iznimka od nadmetanja na najširoj mogućoj osnovi koja je propisana člankom 134. stavkom 1. pravila za primjenu Financijske uredbe može se primijeniti samo na postojeće zgrade. Za nedovršene ili neizgrađene zgrade trebao bi se primjenjivati otvoreni i natjecateljski postupak.

Izvršni odbor ESB-a izrazio je potrebu za uslugama organizacijskog savjetovanja kako bi ispunio nove zadaće u području nadzora banaka svega nekoliko mjeseci prije početka primjene jedinstvenog nadzornog mehanizma u studenome 2014. Ostvaren je izravan kontakt s pet potencijalnih ponuditelja koji su pozvani na podnošenje ponuda, pri čemu poziv na nadmetanje iznimno nije objavljen jer „iz razloga iznimne žurnosti izazvane događajima koje ESB ne može predvidjeti, nije [bilo] moguće pridržavati se rokova propisanih za postupke javne nabave“. Međutim, još 2013. godine moglo se predvidjeti da će uspostava jedinstvenog nadzornog mehanizma biti organizacijski izazov za ESB i nije dokazano da se u danom razdoblju nije bilo moguće pridržavati rokova iz ubrzanog ograničenog postupka (deset dana za zaprimanje zahtjeva, deset dana za zaprimanje ponuda). Vrijednost predmetnog ugovora bila je 3,49 milijuna eura.

50

Institucije obuhvaćene revizijom pomno su pratile primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva, u skladu s obvezom iz Financijske uredbe EU-a. Međutim, u Europskom parlamentu i ESB-u pronašli smo dva slučaja u kojima bi bilo primjerenije da je oglašavanje obavljeno na široj osnovi (vidjeti okvir 5.).

Dužnost pregovaranja u pregovaračkom postupku

51

Protivno zaključku koji bi se mogao izvesti na temelju naziva pregovaračkog postupka, on nije u svim slučajevima uključivao pregovore. To je posebno vrijedilo za postupke male vrijednosti. Glavne uprave Komisije i Parlamenta u pregovaračkim su postupcima postupale tako da bi među podnesenim ponudama odabrale najbolju, pritom ne pokušavajući pregovorima dobiti još bolju ponudu.

52

Ponuditelji su, s druge strane, možda očekivali da će dobiti priliku da prilagode cijenu ili kvalitetu početne ponude koju su podnijeli. Bez takve mogućnosti tim se ponuditeljima uskraćuje mogućnost pobjede na natječaju, a institucije možda propuštaju bolju ponudu.

53

Nakon izmjene iz 2015. u Financijskoj uredbi EU-a izričito je propisano da javni naručitelj u okviru pregovaračkog postupka može dodijeliti ugovor na osnovi početne ponude bez pregovora ako je u dokumentaciji o nabavi navedeno da zadržava mogućnost da to učini. Međutim, iz perspektive ponuditelja ta nova odredba ne uklanja prethodno opisanu nesigurnost jer do pregovora može doći, ali i ne mora.

Prekomjerna dugotrajnost okvirnih ugovora uzrokuje rizik od nepovoljnog utjecaja na tržišno natjecanje

54

Okvirnim ugovorima uspostavlja se dugotrajan odnos s jednim dobavljačem ili pružateljem usluga ili više njih. Sklapanje takvih ugovora može biti korisno za nabavu robe ili usluga koja se ponavlja, u slučajevima u kojima javni naručitelj zna što treba, ali ne i kada te koliko tijekom određenog razdoblja. Okvirni sporazumi u pravilu ne mogu trajati dulje od četiri godine²⁵ kako bi se izbjegao nepovoljan učinak na tržišno natjecanje. Okvirni sporazum može trajati dulje od četiri godine samo u iznimnim slučajevima opravdanima u prvom redu predmetom okvirnog ugovora. Smanjenje administrativnih troškova za javnog naručitelja ne bi se trebalo smatrati valjanim razlogom.

55

Za razliku od drugih tijela obuhvaćenih revizijom Vijeće se u razdoblju 2013.–2015. često služilo klauzulom o izuzeću kako bi znatno produžilo trajanje okvirnih ugovora sklopljenih u vezi s njegovim zgradama. U okviru 6. navedeni su takvi ugovori koji traju sedam ili više godina.

Okvir 6.

Važeći okvirni ugovori Vijeća koji traju sedam ili više godina

UCA 093/13: ugovor za upravljanje tehničkim instalacijama te njihovo održavanje, popravak i prilagodbu u sadašnjim i budućim zgradama u trajanju od najviše 10 godina. Ukupna vrijednost: 94 milijuna eura.

UCA 14/048: modernizacija i svekoliko održavanje dizala u zgradi Vijeća Europske unije Justus Lipsius u trajanju od 10 godina. Ukupna vrijednost: 3,35 milijuna eura.

UCA 14/100: pregrađivanje i završni radovi u zgradama Glavnog tajništva Vijeća Europske unije u trajanju od najviše 7 godina. Ukupna vrijednost: 6,66 milijuna eura.

UCA 15/010: zamjena i održavanje opreme za upravljanje i nadzor nad elektroenergetskim i elektromehaničkim instalacijama u zgradi Justus Lipsius u trajanju od 17 godina. Obavijest o sklopljenom ugovoru nije objavljena.

UCA 15/011: renovacija i održavanje zgrada Vijeća Europske unije u trajanju od 7 godina. Ukupna vrijednost: 31,2 milijuna eura.

UCA 034/15: kupnja i održavanje prenosivih detektora eksploziva u trajanju od 10 godina. Obavijest o sklopljenom ugovoru nije objavljena.

Izvor: Europski revizorski sud.

Dio III. – Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz sudjelovanja u postupcima javne nabave

56

Ispitali smo koliko je lako pronaći prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje nude institucije EU-a i jesu li potencijalnim ponuditeljima na raspolaganju stajali instrumenti koji im pomažu da podnesu ponude bez nepotrebnih troškova ili da im se ponude djelotvorno preispitaju u slučaju proceduralnih problema.

57

Najbolja praksa podrazumijevala bi stavljanje na raspolaganje jedinstvene elektroničke platforme koja bi objedinila sve usluge i omogućila gospodarskim subjektima pronalaženje svih relevantnih informacija na jednom mjestu na internetu, kao i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama. U idealnom bi se scenariju svi elementi svih postupaka nabave, uključujući komunikaciju o pravilima koja se primjenjuju, poslovne mogućnosti, relevantnu natječajnu dokumentaciju, podnošenje ponuda i svu ostalu komunikaciju između institucija EU-a i gospodarskih subjekata, trebali odvijati preko jedinstvenog elektroničkog kanala. Elektronička nabava (vidjeti okvir 7.) pruža instrumente za ispunjenje tog cilja.

Okvir 7.

Objašnjenja pojmova u elektroničkoj nabavi

Elektronička (javna) nabava (e-nabava) podrazumijeva uporabu elektroničke komunikacije i obrade transakcija kojima se javne organizacije služe u svrhu kupnje robe i usluga ili provedbe natječaja za javne radove.

Sve faze postupka javne nabave mogu se obaviti u elektroničkom obliku ili za njih postoji elektronička podrška. Trenutačno su u središtu pozornosti sljedeći pojmovi:

e-objava: elektronička objava obavijesti u kojoj se najavljuje prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi uključujući hiperpoveznicu na platformu za e-natječaj

e-natječaj (također i e-pristup):platforma za internetsku objavu dokumentacije u vezi s javnom nabavom, kao što je opis poslova, i elektroničku komunikaciju između ponuditelja i naručitelja.

e-podnošenje ponuda: elektroničko podnošenje ponuda gospodarskih subjekata koji se javljaju na poziv na podnošenje ponuda.

Vidjeti COM(2012) 179 final „A strategy for e-procurement“ (Strategija e-nabave) i COM(2013) 453 final „End-to-end e-procurement to modernise public administration“ (Potpuno elektronička nabava za modernizaciju javne uprave).

Aktivnosti institucija EU-a povezane s javnom nabavom imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu

58

Iz perspektive gospodarskih subjekata dobra vidljivost aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom važna je iz tri razloga: (1) olakšava pristup informacijama o prilikama za sklapanje ugovora, (2) pomaže pri razumijevanju pravila i najboljeg načina podnošenja ponude te (3) stvara povjerenje u pravedan ishod postupaka na temelju transparentnosti koja potiče gospodarske subjekte na sudjelovanje.

Dostupne su informacije rascjepkane i objavljene na više različitih internetskih stranica

59

Europa.eu službene su internetske stranice Europske unije. U opisu tih stanica stoji da bi one trebale biti „dobro polazište ako tražite informacije i usluge koje pruža EU, a niste vješti u pretraživanju naših web-mjesta“²⁶. Osim što se na stranicama Europa.eu navodi da institucije EU-a provode javnu nabavu, tamo se ne pružaju niti osnovne informacije o aktivnostima institucija EU-a povezanima s javnom nabavom i važećim propisima. Posjetitelji internetskih stranica pronaći će tek poveznice za rubrike o javnoj nabavi u različitim institucijama EU-a (ukupno jedanaest poveznica) i za internetsku knjižaru EU Bookshop za besplatno preuzimanje brošure iz 2009. „Doing business with the European Commission“ (Europska komisija kao naručitelj).

60

Kao jedno od polazišta za javnu nabavu institucija EU-a vjerojatno će se posjetiti i internetske stranice Komisije posvećene središnjoj javnoj nabavi²⁷. One donose popis područja politike u kojima Komisija može imati potrebe za javnom nabavom uz popratne poveznice na internetske stranice različitih glavnih uprava nadležnih za te politike. Međutim, ne sadržavaju nikakve druge informacije.

61

Za razliku od središnjih internetskih stranica, internetske stranice glavnih uprava Komisije i ostalih institucija EU-a pružaju više informacija. Međutim, teme koje obrađuju vrlo su različitog opsega, što je vidljivo iz tablice 2. koja sadržava sažete rezultate naše analize jedanaest različitih internetskih stranica.

Tablica 2.

Analiza rubrika posvećenih javnoj nabavi na internetskim stranicama institucija EU-a

Ukupno po kategorijama
Parlament
Vijeće
ESB
Komisija

Tumač oznaka:
D – da
O – u određenoj mjeri
R – tek nakon registracije

GU za komunikaciju
GU za informatiku
EUROPEAID
GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike
ZIC
OIB
OIL
GU za istraživanje i inovacije
GU za oporezivanje i carinsku uniju

Općenite informacije o javnoj nabavi u predmetnoj instituciji EU-a
6

D

D
D
D

D

D

Vodič za dobavljače o postupku podnošenja ponude
5

D

D
D

D

D

Informacije o pravnoj osnovi javne nabave u institucijama EU-a
8
D
D
D

D
D
D

D
D

Opći uvjeti i odredbe i/ili predlošci dokumenata
8

D
D

D
D
D

D

D
D

Dodatna edukacija ili alati za učenje (e-učenje, vodič za korisnike interneta)
3

D

D

D

Mogućnost slanja upita o javnoj nabavi
8

D
D

D
D
D

D
D

D

Registracija radi primanja obavijesti o novim prilikama
8

D

D
D
D
D
D
D
D

Natječajna dokumentacija dostupna u elektroničkom obliku
12
D
R
R
D
D
D
D
D
D
D
D
D

Dodatne mogućnosti pretraživanja unutar internetskih stranica
3

D

D

D

Informacije o tekućim prilikama za javnu nabavu velike vrijednosti
12
D
D
D
D
D
D
D
D
D
D
D
D

Okvirne informacije o budućim i planiranim postupcima velike vrijednosti
4

D

D
O

D

Informacije o tekućim prilikama za javnu nabavu male vrijednosti
6
D
D
D

D

D

D

Okvirne informacije o budućim i planiranim postupcima male vrijednosti
4
D

D
D
D

Ukupno po ispitanim internetskim stranicama

5
11
6
3
8
13
8
7
9
4
5
8

Napomena: analiza je provedena između 24. lipnja i 6. srpnja 2015.

Izvor: Europski revizorski sud.

62

Među analiziranim internetskim stranicama, stranice EuropeAida primjer su najbolje prakse jer su na njima dostupne sve potrebne informacije. Na njima postoji jednostavan napredni sustav za pretraživanje prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi s brojnim mogućnostima pretraživanja. Povrh toga, sadržavaju i smjernice te omogućuju e-učenje. Još je jedna bitna razlika u odnosu na ostale stranice ta što su na stranicama EuropeAida objavljene detaljne smjernice za postupke javne nabave²⁸. Takve se smjernice u drugim tijelima smatraju internim dokumentima pa nisu objavljene na službenim internetskim stranicama. To primjerice vrijedi za „Vade-mecum on public procurement in the Commission“ (Priručnik za javnu nabavu u Komisiji) koji je izradila Središnja služba za financije koja djeluje u sklopu GU-a za proračun. Najnovija inačica tog priručnika objavljena je u studenome 2015., ali na internetu je moguće pronaći samo ranije inačice i to samo zato što su ih objavili jedno privatno odvjetničko društvo i jedna organizacija civilnog društva.

Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate

63

TED (engl. Tenders Electronic Daily) elektronička je inačica „Dodatka Službenom listu“ EU-a posvećena europskoj javnoj nabavi. Svakoga dana od utorka do subote na platformi TED objavi se oko 1800 obavijesti o javnoj nabavi²⁹. Najveći dio tih obavijesti objavljuju javni naručitelj iz država članica EU-a. Pozivi institucija EU-a na nadmetanje objavljuju se na platformi TED ako je procijenjena vrijednost ugovora jednaka ili iznad graničnih vrijednosti iz Direktive o javnoj nabavi iz 2014., osim u slučaju pregovaračkih postupaka bez objave poziva na nadmetanje, kako je propisano člankom 134. pravila za primjenu Financijske uredbe.

64

S obzirom na velik broj obavijesti o javnoj nabavi, za jednostavno služenje platformom TED ključna je djelotvorna i intuitivna funkcija pretraživanja. Obavijesti preko platforme TED mogu se razvrstati i pretraživati po zemljama, poslovnim sektorima, mjestu izvršenja i nizu drugih kriterija. Funkcija pretraživanja na platformi TED omogućuje kombiniranje različitih kriterija radi pretraživanja potencijalno zanimljivih poziva na nadmetanje. Proveli smo testove na temelju kojih smo utvrdili nekoliko problema u pogledu mogućnosti pretraživanja kojima su dobiveni nezadovoljavajući rezultati. Primjeri su navedeni u okviru 8.

Okvir 8.

Primjeri nezadovoljavajućih rezultata pretraživanja na platformi TED u tekućim pozivima na nadmetanje

Pretraživanje tekućih poziva na nadmetanje odabirom kategorije poslovnog sektora „Građevinarstvo i nekretnine“ i kategorije „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ dalo je ukupno 124 rezultata. Međutim, prikazani rezultati sadržavali su brojne pozive na nadmetanje koji očito ni na koji način nisu bili povezani s kategorijom „Građevinarstvo i nekretnine“, npr. pozivi povezani s „uslugama prevođenja“, „studijom u svrhu provjere prikladnosti zakona EU-a o potrošačima“ ili „poslovnom i akademskom zajednicom u vezi s instrumentom za mala i srednja poduzeća“.

Jedno drugo pretraživanje otvorenih poziva na nadmetanje u poslovnom sektoru „Rudarstvo i rude“ u kombinaciji s kategorijom „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ dalo je nepovezane rezultate kao što su „Naprave za zaštitu od sunca“ ili „Građevinski radovi na zgradama povezanima sa željezničkim prometom“. Navedene kombinacije kriterija pretraživanja testirali smo na različite datume. U nekoliko su navrata funkcijom pretraživanja pronađeni samo pozivi na nadmetanje koji uopće nisu bili povezani s „Rudarstvom i rudama“.

Funkcija pretraživanja cijelog teksta nije u svim slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate. Pridržavali smo se uputa da upotrijebimo navodnike i upisali primjerice „zaštitarske usluge“ u spoju s kategorijom „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ i dobili 147 rezultata među kojima i nepovezane rezultate kao što je „podrška boljem upoznavanju s određenom zemljom u pogledu javne uprave i jačanja institucionalnih kapaciteta“ ili „tehnička pomoć za obrazovanje ambasadora za vodu i projekt podizanja razine osviještenosti“.

Funkcija pretraživanja na platformi TED u pogledu obavijesti pojedinačnih institucija EU-a poboljšana je u prosincu 2015., ali i dalje nije bila sasvim pouzdana. Na primjer, kada se označilo polje za Vijeće Europske unije, dobivena je mješavina obavijesti koje su objavili Vijeće i Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD). Međutim, neke od tih obavijesti ESVD-a nisu bile prikazane ako je polje za ESVD bilo izravno označeno. Osim toga, i dalje je bilo teško pronaći pozive na nadmetanje koje je objavila točno određena agencija EU-a.

(Testna pretraživanja obavljena su u siječnju/veljači 2016.)

Alati za pronalaženje poslovnih prilika poput „Jedinstvenog rječnika javne nabave“ i „Nomenklature teritorijalnih jedinica“ nisu se uvijek pravilno upotrebljavali

65

Preciznost rezultata na platformi TED ovisi o tome da javni naručitelji točno unesu podatke, posebice u pogledu alata za klasifikaciju koji se na toj platformi upotrebljavaju.

66

„Jedinstveni rječnik javne nabave“ (CPV, engl. Common Procurement Vocabulary) najvažniji je alat za klasifikaciju. Svrha je CPV-a olakšati ponuditeljima pronalaženje odgovarajućih poziva na nadmetanje po poslovnim sektorima. Postoji oko 10 000 oznaka strukturiranih u podatkovno stablo s pet razina. Svaka oznaka sastoji se od osam znamenki i teksta kojim se opisuje vrsta radova, robe ili usluga koji su predmet ugovora.

67

Studija koju je naručila Komisija³⁰ pokazuje da u relativno velikom dijelu poziva na nadmetanje postoje netočne oznake. Ispitivanje na uzorku od 405 poziva na nadmetanje pokazalo je da je oznaka bila netočna u 23 % poziva. U približno 10 % slučajeva upotrijebljena oznaka nije opisivala rad/robu/usluge koje se nabavljaju, u otprilike 8 % slučajeva upotrijebljena oznaka bila je preopćenita, a u približno 4 % bila je prekomjerno specifična. Provedenom revizijom utvrdili smo da neki pozivi Komisije na nadmetanje sadržavaju netočne oznake. Primjeri su navedeni u okviru 9.

Okvir 9.

Primjeri netočnih CPV oznaka koje je upotrijebila Komisija

Za ugovor o studiji u vezi sa „analizom statističkih podataka i prognoza različitih tržišta motornih vozila“ javni naručitelj upotrijebio je oznaku za „usluge javnog cestovnog prijevoza“ (oznaka 60 112 000). Vrijednost sklopljenog ugovora: 429 300 eura.

Za ugovor o studiji „u području emisija i tržišnog natjecanja te ekonomsku analizu automobilske industrije“ upotrijebljena je oznaka „prijevozna oprema i pomoćna oprema za prijevoz“ (oznaka 34 000 000). Vrijednost sklopljenog ugovora: 5 000 000 eura.

Za ugovor o „prikupljanju ključnih kvalitativnih i kvantitativnih informacija o odlukama Komisije o udruživanju“ upotrijebljena je oznaka „istraživanje tržišta“ (oznaka 79 310 000). Postupak je bio neuspješan te ugovor nije sklopljen.

68

Nomenklaturu teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) uspostavio je Eurostat, statistički ured EU-a, kako bi postojala jedinstvena ujednačena podjela teritorijalnih jedinica za izradu regionalnih statističkih podataka za Europsku uniju. U pozivima na nadmetanje ta se nomenklatura može upotrijebiti kako bi se naznačilo mjesto izvođenja radova, isporuke robe ili pružanja usluga. Većina službi Komisije u pozivima na nadmetanje nije upotrjebljavala NUTS oznake. Ako javni naručitelj nije naveo NUTS oznaku koja određuje mjesto izvršenja ugovora, takav bi ugovor mogao promaknuti potencijalnim ponuditeljima.

Kada je riječ o e-natječaju i e-podnošenju ponuda, institucije EU-a gospodarskim subjektima postavljaju nepotrebne prepreke jer se ne koriste usklađenim i brzim rješenjima

Platforma TED eTendering upotrebljava se isključivo na dobrovoljnoj osnovi

69

Platformom TED eTendering mogu se služiti sve institucije i agencije EU-a te bi ona mogla postati središnja pristupna točka za sve pozive na podnošenje ponuda. Njome upravlja Ured za publikacije i na nju se besplatno mogu registrirati svi zainteresirani gospodarski subjekti. Platforma je sinkronizirana s internetskim stranicama TED³¹ i omogućuje:

(a)elektronički pristup svoj javno dostupnoj natječajnoj dokumentaciji;

(b)podnošenje pitanja na nekom od službenih jezika EU-a te pregled ostalih pitanja i odgovora;

(c)ažurirani prikaz obavijesti čim se objave ikakve promjene u odabranim pozivima na podnošenje ponuda.

70

Glavne uprave i izvršne agencije Komisije mogu se služiti platformom TED eTendering od travnja 2011., no njezina uporaba nije obvezna iako ih GU za proračun na to potiče. Isto vrijedi i za Europski parlament, u kojem je cilj također da se sve glavne uprave služe platformom TED eTendering. Vijeće se namjerava početi služiti platformom TED eTendering 2016. godine. ESB se ne namjerava služiti platformom TED eTendering. Prilog I. sadržava popis svih tijela koja su se služila platformom TED eTendering do sredine travnja 2016. Ograničen broj tijela i agencija EU-a na tom popisu potvrđuje nalaz naše ankete prema kojemu se oko dvije trećine ispitanika rijetko služi platformom TED eTendering ili čak nikada.

Institucije EU-a nailaze na poteškoće u vezi s uvođenjem e-podnošenja prijava i nemaju jedinstven pristup

71

Člankom 95. stavkom 2. Financijske uredbe EU-a³² propisano je da institucije i tijela trebaju utvrditi i primjenjivati jednoobrazne standarde za elektroničku razmjenu podataka s trećim stranama koje sudjeluju u postupcima nabave i dodjele bespovratnih sredstava. Cilj je uspostaviti jedinstveno „područje elektroničke razmjene podataka“ za podnositelje zahtjeva, natjecatelje i ponuditelje. Člankom 111. stavkom 2. Komisija se obvezuje zajamčiti ponuditeljima unos sadržaja ponuda i popratnih dokaza u elektroničkom obliku.

72

Testiranje e-podnošenja ponuda u Komisiji započelo je u studenome 2014. Još nije u potpunosti uvedeno te se početak tog procesa očekuje u srpnju 2016.

73

U Europskom parlamentu e-podnošenje ponuda moguće je samo za ugovore male vrijednosti. Za ugovore velike vrijednosti podnošenje ponuda u elektroničkom obliku otežava činjenica da sustav elektroničke pošte u Parlamentu ne ispunjava sve zahtjeve iz Financijske uredbe EU-a (vidjeti okvir 10.). Od 2014. DG INLO poziva ponuditelje da dostavljaju dijelove svojih ponuda u elektroničkom obliku, na USB memorijama.

Okvir 10.

Uvjeti za e-podnošenje ponuda

„(…)uređajima za elektroničko zaprimanje ponuda i zahtjeva za sudjelovanje mora se jamčiti, s pomoću tehničkih sredstava i odgovarajućih postupaka, sljedeće:

(a)točna provjera gospodarskih subjekata;

(b)moguće je utvrditi točno vrijeme i datum zaprimanja ponuda i zahtjeva za sudjelovanje;

(c)može se razumno osigurati da, prije propisanog roka, nitko ne može imati pristup podacima dostavljenima u skladu s tim zahtjevima;

(d)samo ovlaštene osobe mogu odrediti ili promijeniti datume za otvaranje zaprimljenih podataka;

(e)tijekom različitih faza postupka nabave samo ovlaštene osobe mogu imati pristup svim dostavljenim podacima i mogu dati pristup tim podacima kako budu potrebni tijekom postupka;

(f)može se razumno osigurati da se može otkriti svaki pokušaj povrede bilo kojeg od uvjeta navedenih u točkama (a) do (e).“

(Članak 155. stavak 2. pravila za primjenu Financijske uredbe EU-a)

74

Među institucijama EU-a Vijeće je bilo predvodnik e-podnošenja ponuda, no ostvareni su raznoliki rezultati. E-podnošenje ponuda omogućeno je u svibnju 2009. uvođenjem internetskih stranica za tu namjenu „Consilium tendering“. Međutim podnošenje ponuda elektronički nije bilo obvezno: rukovoditelji u području javne nabave mogu odlučiti ne iskoristiti tu mogućnost. Ako je ta mogućnost i postojala, ponuditelji su svejedno mogli podnositi ponude na papiru. Prema podatcima Vijeća manje od polovice ponuda podneseno je u elektroničkom obliku. „Consilium tendering“ više nije u uporabi te je Vijeće izrazilo zanimanje za pristupanje sustavu za e-podnošenje ponuda kojim se služi Komisija.

75

ESB namjerava tijekom 2016. postupno uvoditi elektronički sustav podnošenja ponuda koji će omogućiti ponuditeljima podnošenje ponuda u elektroničkom obliku, služeći se korisničkim računom (korisničkim imenom i lozinkom). Kada ponuditelji podnesu ponude u elektroničkom obliku, sustav kreira standardni jedinstveni obrazac s identifikatorom koji ponuditelj može ispisati, potpisati i poslati ESB-u u papirnatom obliku kao potvrdu da je ponuda valjana i pravno obvezujuća.

Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pritužbi i nadoknadu štete

76

Imati na raspolaganju djelotvorne instrumente za obradu slučajeva u kojima gospodarski subjekti smatraju da se prema njima postupilo nepravedno podjednako je važno i za institucije EU-a i za gospodarske subjekte. Takvi instrumenti povećavaju vjerodostojnost institucija EU-a i povjerenje gospodarskih subjekata da će se prema njima postupati pravedno te da je suradnja s institucijama EU-a vrijedna truda.

Odredbe Direktiva o pravnim lijekovima koje bi mogle poboljšati proces obrade pritužbi nisu uključene u pravila nabave

77

U Direktivama o pravnim lijekovima³³ utvrđeni su zajednički standardi koji jamče da su u svim državama članicama dostupna brza i djelotvorna sredstva pravne zaštite u slučajevima u kojima ponuditelji smatraju da su se ugovori sklapali nepravedno. Pritužbe može obraditi postojeće sudbeno ili upravno tijelo za obradu pritužbi. Također je moguće uspostaviti neovisno specijalizirano nesudbeno tijelo za obradu pritužbi čije se odluke mogu slati na sudsko preispitivanje. Tim je Direktivama predviđena i treća mogućnost prema kojoj gospodarski subjekt koji se smatra oštećenim prvo mora od javnog naručitelja zatražiti preispitivanje odluke, a tek se potom može obratiti sudovima.

78

Kao i ostale direktive, Direktive o pravnim lijekovima ne primjenjuju se izravno na institucije EU-a. Pojedini elementi iz Direktiva ugrađeni su u Financijsku uredbu EU-a i u pravila javne nabave ESB-a, a pojedini su izostavljeni. Naime, unatoč činjenici što neovisna specijalizirana nesudbena tijela za obradu pritužbi u pravilu trebaju manje vremena za provedbu preliminarnih provjera i raspolažu predugovornim pravnim lijekovima, za rješavanje pitanja povezanih s javnom nabavom u institucijama EU-a dosad nije uspostavljeno nijedno takvo tijelo čije se odluke mogu slati na sudsko preispitivanje³⁴.

79

U skladu s Direktivama o pravnim lijekovima Financijska uredba EU-a predviđa razdoblje mirovanje od 15 kalendarskih dana prije sklapanja ugovora. Ako se javni naručitelj koristi elektroničkim sredstvima za slanje obavijesti uspješnim i neuspješnim ponuditeljima o namjeri sklapanja ugovora, taj je rok skraćen na 10 dana³⁵. Ako neuspješni ili oštećeni ponuditelji ili natjecatelji podnesu upite ili primjedbe u razdoblju mirovanja, javni naručitelj može odgoditi sklapanje ugovora radi dodatnih provjera. Ta odredba Financijske uredbe nepovoljnija je za neuspješne ponuditelje od odredbi iz Direktiva o pravnim lijekovima prema kojima podnošenje zahtjeva javnom naručitelju za preispitivanje odluke dovodi do automatske odgode mogućnosti sklapanja ugovora³⁶.

80

Među tijelima obuhvaćenima revizijom samo je ESB imao kvalitetan interni mehanizam za obradu pritužbi. Taj takozvani „žalbeni postupak“ opisan je u okviru 11.

Okvir 11.

Žalbeni postupak u ESB-u

Pravila javne nabave ESB-a omogućuju neuspješnim natjecateljima/ponuditeljima ulaganje žalbe tijelu ESB-a za obradu pritužbi povezanih s javnom nabavom (PRB, engl. Procurement Review Body). PRB je interno tijelo sastavljeno od viših rukovoditelja kojemu podršku pruža pravna služba ESB-a. Ako PRB smatra da se odlukom o odbacivanju prijave ili ponude podnositelja žalbe krše pravila nabave ili općih načela prava o javnoj nabavi, dužan je naložiti da se postupak nadmetanja ili neki njegovi dijelovi ponove ili pak donijeti konačnu odluku. PRB obavještava podnositelja žalbe u pisanom obliku o svojoj odluci u roku od mjesec dana od primitka žalbe.

Od 2007. zaprimljeno je 35 žalbi od kojih je u prosincu 2015. jedna još bila u obradi, šest ih je usvojeno i 20 odbačeno, a njih osam proslijeđeno je nadležnom odboru za javnu nabavu te podnositelj žalbe nije poduzimao daljnje korake.

Postupci pred sudovima EU-a su dugotrajni, a odšteta zbog navodne pretrpljene štete rijetko se odobrava

81

Opći sud nadležan je između ostaloga za raspravu i odlučivanje u prvom stupnju o tužbama gospodarskih subjekata zbog djela ili propusta djelovanja institucija EU-a. U šestogodišnjem razdoblju 2009.–2014. Opći sud obradio je 3419 predmeta od kojih se 106 odnosilo na javnu nabavu u institucijama EU-a (3,1 %), ili prosječno 17,6 slučajeva godišnje³⁷. U vezi sa 106 predmeta povezanih s javnom nabavom donesene su ukupno 123 odluke: 66 presuda i 57 rješenja. Detaljan prikaz po institucijama i tijelima EU-a prikazan je u tablici 3.

Tablica 3.

Presude i rješenja Općeg suda po predmetnim institucijama ili tijelima EU-a

| Presude | Rješenja
Europska komisija | 41 | 40
Europski parlament | 5 | 4
Vijeće | 3 | 3
Europska agencija za pomorsku sigurnost | 3 |
Sud Europske unije | 2 |
Europska agencija za sigurnost hrane | 2 |
Europska agencija za lijekove | 2 |
Europska središnja banka | 1 | 2
Europska investicijska banka | 1 |
Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama | 1 |
Europski institut za ravnopravnost spolova | 1 |
Frontex | 1 |
Europska agencija za okoliš | 1 |
Zajedničko poduzeće „Fusion for Energy“ | 1 | 3
Europol | 1 |
Europski revizorski sud |  | 1
Europska služba za vanjsko djelovanje |  | 1
Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu |  | 1
Europska agencija za kemikalije |  | 1
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti |  | 1

Izvor: Europski revizorski sud.

82

Tijekom ispitanog razdoblja tužbe za poništenje bile su uspješne u 13 slučajeva na temelju nalaza da je odluka javnog naručitelja bila nezakonita³⁸. Postupci pred Općim sudom u vezi s javnom nabavom (do presude) u prosjeku traju približno 35 mjeseci.

83

Najveća šteta koju su pretrpjeli sudionici postupka nadmetanja izgubljena je dobit koju bi bili ostvarili da je s njima sklopljen ugovor. Tijekom ispitanog razdoblja (2009. –2014.) nije bilo nijedne uspješne tužbe za nadoknadu štete. Međutim, u dvama nedavnim slučajevima³⁹ Opći sud naložio je javnom naručitelju da obešteti gospodarskog subjekta zbog propuštene prilike da sklopi ugovor. Iz toga bi se moglo zaključiti da će Opći sud u takvim slučajevima odsada češće nalagati obeštećenje.

84

Tijekom ispitanog razdoblja nije bilo uspješnih zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu⁴⁰ te je svih 16 žalbi koje su gospodarski subjekti podnijeli pred Sudom EU-a protiv odluka Općeg suda bilo neuspješno. Međutim, u jednoj od najvažnijih odluka iz 2015. o postupcima javne nabave u institucijama EU-a⁴¹ potpredsjednik Suda EU-a odlučio je da očita i ozbiljna narav nezakonitosti koje su utvrđene prima facie može opravdati uvođenje privremene pravne zaštite unatoč tomu što šteta koja je predmet žalbe nije nepopravljiva. Potpredsjednik Suda EU-a time je zauzeo pozitivan stav novog i fleksibilnijeg pristupa Općeg suda u pogledu uvjeta za odobrenje privremenih mjera povezanih s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu⁴².

Ombudsman je u nekim slučajevima iznašao sporazumno rješenje, no brzu reakciju u predmetima povezanima s javnom nabavom otežavaju proceduralna pravila

85

Europski ombudsman istražuje pritužbe na nepravilnosti u postupanju institucija i tijela EU-a, uključujući žalbe u vezi s aktivnostima javne nabave. Pretraživanjem internetskih stranica Ombudsmana pronašli smo 60 odluka povezanih s javnom nabavom koje se odnose na razdoblje između 18. veljače 2008.⁴³ i 17. veljače 2015.⁴⁴ Većina od tih 60 odluka (34 predmeta) odnosila se na aktivnosti javne nabave izvan EU-a u kojima su često sudjelovale delegacije EU-a. Analiza tih 60 odluka sažeto je prikazana u tablici 4.

Tablica 4.

Odluke Ombudsmana u vezi s javnom nabavom – pregled rezultata

Kategorija | Broj zabilježenih slučajeva | Obrazloženje
Ukupan broj odluka | 60 | Ukupan broj odluka povezanih s javnom nabavom objavljen na internetskim stranicama Ombudsmana u kategoriji „Sklapanje ugovora ili dodjela bespovratnih sredstava“
Nije bilo nepravilnosti u postupanju | 30 | Ombudsman je zaključio da nije bilo nepravilnosti u postupanju
Sporazumno rješenje je primijenjeno | 8 | Pronađeno je i primijenjeno sporazumno rješenje ili pravni lijek. Ova kategorija sadržava sljedeće potkategorije:
Pružanje informacija | 6 | Sporazumno rješenje podrazumijevalo je stavljanje na raspolaganje zadovoljavajućih informacija ili obrazloženja.
Plaćanje troškova | 1 | Sporazumno rješenje podrazumijevalo je nadoknadu opravdanih troškova koji su nastali podnositelju pritužbe.
Rješenje nije navedeno (pregovori u tijeku) | 1 | Pregovori o sporazumnom rješenju već su obavljeni, no rezultat nije poznat.
Nepravilnosti u postupanju | 20 | Ombudsman je utvrdio nepravilnosti u postupanju barem u jednom aspektu predmeta. Ova kategorija sadržava sljedeće potkategorije:
Sporazumno rješenje je odbačeno | 5 | Predmetna je institucija u četiri od pet slučajeva odbacila predloženo sporazumno rješenje.
Sporazumno rješenje nije moguće | 13 | Sporazumno rješenje više nije bilo moguće.
Sporazumno rješenje nije potrebno | 2 | Sporazumno rješenje nije bilo potrebno jer zahtjev nije ispitan iz razloga što je postupak poništen ili pak jer nije utjecalo na ishod postupka.
Predmet pred Sudom EU-a – nije se dalje razmatrao | 1 | Ombudsman nije ispitao taj predmet jer se o njemu pred Općim sudom vodio postupak.
Podnositelj pritužbe odustao je od predmeta | 1 | Podnositelj pritužbe odustao je od predmeta bez dodatnih objašnjenja.

Izvor: Europski revizorski sud.

86

Razdoblje od pokretanja postupka do donošenja odluke u prosjeku traje 20 mjeseci, što je kraće od sudskog postupka (vidjeti odlomak 82.). Međutim, pritužbama „moraju prethoditi odgovarajuća administrativna sredstva pri dotičnim institucijama i tijelima“⁴⁵ prije nego što Ombudsman može pokrenuti istragu. To znači da gospodarski subjekt prvo mora podnijeti pritužbu predmetnoj instituciji i pričekati odgovor. To produljuje postupak i praktički onemogućuje brzu intervenciju Ombudsmana prije sklapanja ugovora.

87

Kada se sporazumno rješenje pronađe na temelju prijedloga Europskog ombudsmana, obično je riječ o tome da se podnositelju pritužbe omogući pristup informacijama ili pruži zadovoljavajuće obrazloženje za odbijanje njegove ponude. Nijedna istraga koju je proveo Ombudsman nikad nije dovela do toga da je neka institucija EU-a poništila odluku o sklapanju ugovora i nanovo pokrenula postupak javne nabave. Pravni lijekovi nikad nisu obuhvaćali obeštećenje podnositelja pritužbe zbog izgubljene prilike ili dobiti. Samo je u jednom slučaju podnositelju pritužbe odobrena nadoknada troškova nastalih zbog sudjelovanja u postupku javne nabave. Ombudsman je proaktivan te u svoje odluke uključuje „dodatne primjedbe“, odnosno preporuke čija je svrha potaknuti institucije EU-a da promijene način postupanja u budućnosti. U okviru 12. navode se primjeri „dodatnih primjedbi“.

Odbor Europskog parlamenta za predstavke odbacuje predstavke protiv institucija EU-a

88

Pravo na podnošenje predstavki jedno je od temeljnih prava europskih građana⁴⁶. Svaki građanin i sve fizičke ili pravne osobe s prebivalištem ili sjedištem u nekoj državi članici imaju pravo na podnošenje predstavke Europskom parlamentu. Međutim, Odbor Europskog parlamenta za predstavke na portalu posvećenom predstavkama naveo je da se predstavke o nepravilnostima u postupanju institucija EU-a smatraju nedopuštenima: „Nedopuštenost predstavke (…) Imajte na umu da pitanja u vezi s nepravilnim postupanjem u institucijama ili tijelima EU-a trebate uputiti Europskom ombudsmanu.“ Na taj je način odbacio predstavke s pritužbama na nepravilnosti u postupanju institucija EU-a u vezi s javnom nabavom.

Okvir 12.

Primjeri dodatnih primjedbi Ombudsmana

„Ovisno o uvjetima ugovora, u budućim slučajevima u kojima dobavljači zatraže informaciju o tome hoće li im se ugovor obnoviti ili neće Ured za publikacije mogao bi barem navesti okvirni rok do kojega namjerava donijeti odluku.“ (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1922/2010/(VIK)ER protiv Ureda za publikacije Europske unije (19.12.2013.))

„U slučajevima kao što je ovaj, u kojima određena delegacija EU-a poništi natječaj i potom odluči pokrenuti pregovarački postupak s nekima od početnih ponuditelja, svakako bi bilo uputno da predmetna delegacija otvoreno i proaktivno obavijesti neuspješne ponuditelje o takvom razvoju događaja. Takvim bi se postupkom dodatno osnažila percepcija zakonitosti i transparentnosti postupaka nadmetanja koje provode delegacije EU-a“. (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1325/2011/VL protiv Europske komisije (17.5.2013.))

„Zbog terminoloških nejasnoća koje su zbog ovog predmeta izašle na vidjelo te radi izbjegavanja mogućih nesporazuma u budućnosti Ombudsman smatra korisnim pozvati Komisiju da preispita dokumentaciju koju objavljuje u kontekstu postupaka javne nabave kako bi uklonila sve nejasnoće i terminološke nedosljednosti te zajamčila da su ponuditelji jasno i nedvosmisleno informirani o uvjetima prihvatljivosti u vezi s njihovim poslovnim nastanom / stjecanjem pravne osobnosti / registracijom / nacionalnošću. U okviru tog preispitivanja bilo bi također korisno kad bi Komisija mogla zajamčiti da ključni termini u procesu javne nabave imaju jasne definicije, bilo u samome pozivu na nadmetanje bilo u nekom dokumentu na kojeg se u pozivu upućuje i koji je lako dostupan.“ (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 920/2010/VIK protiv Europske komisije (18.7.2011.))

Dio IV. – Transparentnost rezultata i uzajamno učenje ne provode se sustavno

Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostupne na način kojim bi se tijelu nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti omogućilo djelotvorno praćenje

89

Jedan od najučinkovitijih načina za borbu protiv korupcije i nepravilnosti u postupanju u javnoj nabavi te sprječavanje neopravdanih ograničenja tržišnog natjecanja svakako je povećanje transparentnosti procesa i postupaka. Transparentnost nije važna samo za gospodarske subjekte nego i za tijelo zaduženo za davanje razrješnice te širu javnost koja može doprinijeti većoj razini uspješnosti institucija EU-a praćenjem aktivnosti javne nabave.

Uvjet za djelotvorno praćenje je da se usklađene informacije nalaze na jednom jedinstvenom mjestu na internetu

90

Kako bi se dionicima omogućilo učinkovito praćenje svih ugovora vrijednosti veće od 15 000 eura koje institucije EU-a sklope, na jednom jedinstvenom mjestu na internetu trebaju biti dostupne sljedeće minimalne informacije, uz njihovo redovito ažuriranje:

(a)predmet ugovora;

(b)vrsta ugovora;

(c)vrijednost ugovora;

(d)trajanje ugovora;

(e)vrsta postupka javne nabave (uz objašnjenje u slučaju pregovaračkoga postupka bez prethodne objave poziva);

(f)kriteriji za sklapanje ugovora i njihova razmjerna važnost;

(g)broj zaprimljenih ponuda i broj ponuda koje su se razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora (s detaljnim prikazom po državama članicama / trećim zemljama i naznačenim brojem ponuda koje su podnijela mala i srednja poduzeća);

(h)naziv i adresa uspješnog ponuditelja, uključujući i podatak je li uspješni ponuditelj malo ili srednje poduzeće;

(i)udio predmeta ugovora za koji će se sklopiti podugovor s trećim stranama.

91

Takva baza podataka o ugovorima EU-a trebala bi također pružati odgovarajuće poveznice za ostale dokumente (npr. dokumentaciju o javnoj nabavi, obavijesti na platformi TED, preslike sklopljenih ugovora).

Informacije se pružaju neplanski

92

Trenutačno ne postoje instrumenti koji omogućuju potpuni pregled ishoda aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom. Informacije se pružaju neplanski i većinu vremena na neusklađen način. Pojedini dovršeni postupci javne nabave ne mogu se pronaći na platformi TED jer objava obavijesti o sklopljenim ugovorima nije u svim slučajevima obvezna. Pretraživanje tih postupaka koji se nalaze na platformi TED otežano je jer funkcija pretraživanja ne daje u svim slučajevima zadovoljavajuće rezultate (vidjeti odlomke 63.–65.). Platformom TED eTendering ne služe se sve institucije EU-a. Osim toga, neke institucije onemogućuju preuzimanje natječajne dokumentacije s platforme nakon isteka roka za podnošenje ponuda.

93

Europski parlament na svojim internetskim stranicama objavljuje cjeloviti godišnji popis svih dobavljača s kojima je sklopio ugovor vrijednosti veće od 15 000 eura. Na tom se popisu navode naziv i adresa dobavljača, vrsta i predmet ugovora, trajanje, vrijednost, primijenjeni postupak i relevantna glavna uprava. Taj je popis sastavni dio godišnjeg izvješća o ugovorima koje je sklopio Europski parlament. Iscrpniji je i detaljniji od konsolidiranih informacija koje objavljuju ostale institucije obuhvaćene revizijom i nadilazi zahtjeve povezane s transparentnošću iz Financijske uredbe EU-a.

94

Budući da su aktivnosti na razini Komisije decentralizirane, izvješća se podnose u sklopu godišnjih izvješća o radu različitih glavnih uprava, ali u standardiziranom obliku. Međutim, nema jednog jedinstvenog izvješća na središnjoj razini Komisije u kojem bi se konsolidirale sve informacije iz različitih godišnjih izvješća o radu. Kada je riječ o razini Komisije, Komisija u svoj godišnji objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije uključuje i analitičko izvješće o pregovaračkim postupcima. Svrha sustava financijske transparentnosti (SFT) kojim se Komisija služi pružanje je informacija o primateljima sredstava EU-a. Međutim, on ne sadržava nikakve informacije o vrsti postupka javne nabave koji je doveo do sklapanja ugovora.

95

ESB na svojim internetskim stranicama objavljuje godišnje popise ugovora vrijednosti veće od 50 000 eura koji su sklopljeni bez objave poziva na nadmetanje. Na tom se popisu navode nazivi dobavljača s kojima je ugovor sklopljen, predmet i procijenjena vrijednost ugovora te se naznačuje je li trajanje ugovora dulje od 12 mjeseci. U rubrici s arhiviranim sadržajem centralizirani su i dostupni svi raniji pozivi na nadmetanje obavijesti o sklopljenim ugovorima s platforme TED kao i raniji dobrovoljno objavljeni pozivi na nadmetanje.

96

Na zaštićenim internetskim stranicama Vijeća koje su namijenjene natječajima za ugovore vrijednosti veće od 60 000 eura postoji funkcija pretraživanja ne samo za otvorene pozive nego i za zatvorene i poništene pozive. Međutim, kada smo testirali tu funkciju pretraživanja, nisu se prikazali svi zatvoreni pozivi. Godišnji popisi ugovora za koje nije objavljena posebna obavijest o sklopljenim ugovorima objavljuju se na platformi TED. Međutim, na internetskim stranicama Vijeća nema poveznica za te popise.

97

Portal otvorenih podataka EU-a kojim upravlja Ured za publikacije sadržava skupove podataka o javnoj nabavi. Najiscrpniji skupovi podataka pohranjeni su izravno na platformi TED. U vezi s tim skupovima pojavljuju se isti problemi koji su opisani u odlomcima 63. i 64., odnosno ponekad se dobivaju nezadovoljavajući rezultati ili su podatci nepotpuni.

Iz najbolje prakse uči se u manjoj mjeri nego što bi to bilo moguće

98

Budući da je javna nabava u institucijama EU-a u velikoj mjeri decentralizirana, suradnja među različitim organizacijama može donijeti pozitivne pomake zahvaljujući uzajamnom učenju i razmjeni ideja. Među različitim institucijama, a u slučaju većih institucija i među različitim odjelima za javnu nabavu, uočili smo visok stupanj suradnje i razmjene iskustava. Provode se međuinstitucijski postupci javne nabave. Postoje kanali za postavljanje pitanja i forumi za rasprave.

99

Pregledi stručnjaka iste razine omogućuju strukturiranu razmjenu najbolje prakse među uključenim organizacijama. U području javne nabave EU-a taj se instrument još ne primjenjuje. Kao dobar primjer poboljšanja uvedenih zahvaljujući pregledima stručnjaka iste razine može se navesti Europski statistički sustav⁴⁷. ZIC u okviru provjera plaćanja redovito provodi ex post provjere spisa o javnoj nabavi. Struktura tih ex post provjera ima dodirnih točaka s pregledima stručnjaka iste razine⁴⁸.

9Pogreške u sklopu izravnog upravljanja uglavnom su bile povezane s bespovratnim sredstvima koja se financiraju iz proračuna EU-a.

10Vidjeti primjerice najnovije Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2014. s odgovorima institucija (SL C 373, 10.11.2015.), odlomak 1.29.

11Vidjeti naše tematsko izvješće br. 10/2015: „Potrebno je uložiti više napora u rješavanje problema u vezi s javnom nabavom u rashodima EU-a za koheziju“, posebice odlomke 19.–24. i tablicu 1. u kojima je riječ o vrstama pogrešaka. Radovi, roba i usluge koji se dobavljaju u vezi s rashodima u državama članicama u području kohezije uključuju stavke poput cestogradnje ili uređaja za pročišćavanje otpadnih voda koje se u pravilu ne bi trebale naći u portfelju javne nabave u institucijama EU-a (http://eca.europa.eu).

12Vidjeti odlomak 9.

13Najčešće je riječ o pregovaračkim postupcima u kojima se ugovor mogao sklopiti isključivo s točno određenim gospodarskim subjektom, iz tehničkih ili umjetničkih razloga ili pak zbog zaštite ekskluzivnih prava.

14Vidjeti odlomak 8. mišljenja br. 1/2015 (SL C52, 13.2.2015., str. 1.).

15Članak 96. Financijske uredbe EU-a o dobrom upravljanju između ostaloga propisuje da je institucija u slučaju očitih administrativnih pogrešaka dužna od podnositelja zahtjeva ili ponuditelja zatražiti da nadopune nepotpune informacije ili pojasne popratne dokumente.

16Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive o javnoj nabavi iz 2014.

17GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike u komunikaciji s potencijalnim ponuditeljima posebno poziva mala i srednja poduzeća na sudjelovanje. Mala i srednja poduzeća potiču se da ponude podnose samostalno, u konzorciju ili kao poddobavljači.

18Vidjeti članak 40. Direktive o javnoj nabavi iz 2014.

19U pravilima javne nabave ESB-a nema spomena o prethodnim provjerama tržišta.

20Vidjeti COM(2007) 501 final od 5. rujna 2007. „Policy for the accommodation of Commission services in Brussels and Luxembourg“ (Politika smještanja službi Komisije u Bruxellesu i Luxembourgu), a osobito dio „Increased competition on the marketplace: A revised methodology for buying and rental of buildings“ (Pojačano tržišno natjecanje: prilagođena metodologija za kupnju i najam zgrada).

21Pravilima ESB-a propisano je da se postupci javne nabave provode na engleskom jeziku, osim ako ne postoje izvanredne okolnosti povezane s postupkom ili predmetom ugovora koje zahtijevaju uporabu drugih jezika.

22Vidjeti studiju „SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU“ (hrv. Pristup malih i srednjih poduzeća tržištima javne nabave i agregacija potražnje u EU-u) iz veljače 2014. koju su na zahtjev Komisije izradili vanjski savjetnici.

23Za razliku od otvorenog postupka, ograničeni postupak odvija se u dvije faze. U prvoj fazi svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu zatražiti da sudjeluju u postupku, ali samo oni koji ispunjavaju kriterije odabira mogu podnijeti ponudu.

24SL C 148, 2.7.2007., str. 1., vidjeti odlomak 21.

25Ugovorni odnos s određenim gospodarskim subjektom može trajati i dulje od četiri godine jer trajanje pojedinačnih ugovora koji se temelje na okvirnom ugovoru ne mora odgovarati trajanju samoga okvirnog ugovora.

26http://europa.eu/abouteuropa/index_hr.htm

27http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_hr.htm

28„Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide“ (Nabava i bespovratna sredstva za vanjske aktivnosti Europske unije – praktičan vodič).

29http://ted.europa.eu

30„Review of the functioning of the CPV Codes/System“ (hrv. Pregled funkcioniranja CPV oznaka/sustava), prosinac 2012. za GU za unutarnje tržište i usluge.

31Osim toga, platforma TED eTendering također omogućuje pristup natječajima manje vrijednosti, pod uvjetom da ih javni naručitelj odluči raspisati.

32Na snazi od listopada 2012.

33Postoje dvije direktive u kojoj su utvrđeni pravni lijekovi u vezi s javnom nabavom: Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL L 395, 30.12.1989., str. 33.), koja se odnosi na javni sektor, i Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL L 76, 23.3.1992., str. 14.), koja se odnosi na sektor komunalnih usluga. Obje direktive izmijenjene su Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL L 335, 20.12.2007., str. 31.).

34Vidjeti završno studijsko izvješće Komisije „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts“ (Ekonomska učinkovitost i pravna djelotvornost postupaka preispitivanja odluka i pravnih lijekova za ugovore o javnoj nabavi, travanj 2015., str. 137.

35Za posebne ugovore koji se temelje na okvirnim ugovorima i u slučaju izvanrednog pregovaračkog postupka iz članka 134. stavka 1. pravila za primjenu Financijske uredbe (osim članka 134. stavka 1. točke (b) – jedan mogući gospodarski subjekt) nema razdoblja mirovanja. Jednako tako razdoblja mirovanja nema ni ako je podnesena samo jedna ponuda.

36Odgoda traje najmanje do isteka roka od 10 kalendarskih dana, računajući od dana poslije dana kada je javni naručitelj poslao odgovor.

37Ako se broj predmeta povezanih s javnom nabavom usporedi s brojem odluka o sklapanju ugovora koje su institucije i tijela EU-a objavile u dnevniku elektroničkih natječaja „Tenders Electronic Daily“ (TED), može se zaključiti da predmeti pred Općim sudom čine manje od 1 % ukupnog broja postupaka javne nabave koje provode institucije i tijela EU-a. Taj je udio niži nego u državama članicama u kojima postupci preispitivanja odluka, na temelju podataka iz godišnjeg pregleda provedbe javne nabave za 2013. godinu (radni dokument službi Komisije SWD(2014) 262 final od 1. kolovoza 2014., str. 26.), čine između 2 % i 12,3 % ukupnog broja postupaka javne nabave.

38Ustaljena je sudska praksa da institucije EU-a imaju veliku slobodu pri odlučivanju o čimbenicima koji se trebaju uzeti u obzir za potrebe sklapanja ugovora. Preispitivanje određene odluke na Općem sudu mora biti ograničeno na to da se provjeri jesu li se poštovala pravila kojima su uređeni predmetni postupak i obrazloženje, jesu li činjenice točne i postoji li očita pogreške u ocjeni zloporabe ovlasti. U deset od 13 predmeta razlog za poništenje odluke bilo je naručiteljevo neispunjavanje obveze obrazlaganja odluke.

39Predmet T-299/11 od 7. listopada 2015. (European Dynamics protiv OHIM-a) (u vezi s kojim je podnesena žalba, predmet C-677/15 P u tijeku) i predmet T-199/14 od 29. listopada 2015. (Vanbreda Risk & Benefits protiv Komisije).

40Osim jednog rješenja koje je naknadno na temelju žalbe poništeno. Osim toga, u dvama predmetima javni je naručitelj poništio natječaj prije odluke Općeg suda.

41C-35/15 P(R), Europska komisija protiv Vanbreda Risk & Benefits.

42Međutim, u tom je predmetu potpredsjednik odbacio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu jer je Komisija poštovala razdoblje mirovanja prije sklapanja ugovora i jer je predmetni ugovor sklopljen davno prije podnošenja zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu.

43Prva zabilježena odluka povezana s javnom nabavom na temu „Sklapanje ugovora ili dodjela bespovratnih sredstava“.

44U tom sedmogodišnjem razdoblju Ombudsman je zaprimio 86 dopuštenih pritužbi o natječajima. Te pritužbe čini 60 odluka dostupnih preko internetske baze podataka, 22 predmeta u kojima Ombudsman nije pronašao razloge za pokretanje istrage i 4 predmeta od kojih su podnositelji prigovora odustali.

45Vidjeti članak 2. stavak 4. Odluke Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (SL L 113, 4.5.1994., str. 15.).

46Vidjeti članak 44. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

47Vidjeti naše tematsko izvješće br. 12/2012 „Jesu li Komisija i Eurostat poboljšali postupak pripreme pouzdanih i vjerodostojnih europskih statističkih podataka?“ (http://eca.europa.eu).

48Tijekom 2014. takve su provjere provedene na 55 spisa o javnoj nabavi. Provjeravalo se pridržavanje pravila i zahtjeva. Provjere je provelo devet skupina od tri djelatnika kako bi se obuhvatile sve lokacije ZIC-a. Kontrolori su bili zaposlenici iz različitih odjela i s različitih lokacija. U svakom timu postojao je voditelj tima. Različiti timovi koristili su se jednakim detaljnim popisima stavki za provjeru i standardnim oblicima izvješćivanja.

Zaključci i preporuke

100

Javna nabava u EU-u uređena je pravilima čija je svrha ukloniti prepreke i otvoriti tržišta na nediskriminirajući i transparentan način kako bi se potaknulo tržišno natjecanje. Cilj je javne nabave povećati izbor potencijalnih dobavljača za javna tijela, čime se ostvaruje veća vrijednost za uloženi novac uz istodoban razvoj tržišnih mogućnosti za poduzeća.

101

Sud je zaključio da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode učine pristupačnijima.

102

Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje koji omogućuju da se rizici od pogrešaka i nepravilnosti drže pod kontrolom. U transakcijama kojima izravno upravljaju institucije EU-a i koje ispitujemo u sklopu godišnjih aktivnosti povezanih s izjavom o jamstvu otkrili smo tek mali broj ozbiljnih pogrešaka u javnoj nabavi. OLAF-u se šalje tek mali broj pritužbi, što znači da je broj ozbiljnih nepravilnosti i slučajeva prijevare u tom području ograničenog opsega (vidjeti odlomke 15.–22.).

103

U svrhu praćenja i dokazivanja pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s javnom nabavom institucijama EU-a potrebne su informacije o razini sudjelovanja gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave koje provode. Većina institucija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave koje provode. Među tijelima obuhvaćenima revizijom jedino Zajednički istraživački centar Komisije prikuplja iscrpne statističke podatke o tome. Ostala tijela ispunjavaju minimalni zahtjev da prilikom objavljivanja obavijesti o sklopljenim ugovorima na platformi TED navedu broj zaprimljenih ponuda (vidjeti odlomke 23. –25.).

1. preporuka

Kako bi olakšale praćenje pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, sve institucije EU-a trebale bi prikupljati i analizirati podatke, za svaki pojedini postupak i svaku vrstu postupka, ne samo o broju prvotno zaprimljenih ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje i ponuda nego i o broju ponuda koje su se razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora.

Ciljni rok provedbe: od 2017. nadalje

104

Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. institucije EU-a nisu u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave koje provode pristupačnijima (vidjeti odlomke 26.–35.):

(a)Financijska uredba EU-a i pravila za njezinu primjenu nisu objedinjeni u jedinstveni dokument te su i dalje nepotrebno složen zakonski akt;

(b)odstupanja od nove direktive o javnoj nabavi nisu uvijek jasno naznačena ili objašnjena;

(c)izostaje izričito poticanje malih i srednjih poduzeća na sudjelovanje;

(d)nije pojašnjeno na koji bi se način prije sklapanja ugovora u vezi s nekretninama trebalo istražiti tržište;

(e)jedino je ESB u svojim pravilima javne nabave utvrdio pravila uporabe jezika koja se primjenjuju na postupke koje provodi.

2. preporuka

U kontekstu nadolazeće izmjene Financijske uredbe tijekom 2016. Komisija bi trebala predložiti donošenje jedinstvenog pravilnika za javnu nabavu. U njemu bi se trebalo izričito poticati mala i srednja poduzeća na sudjelovanje. Osim toga, u njega bi trebalo uključiti i pravila o ispitivanju tržišta prije sklapanja ugovora u vezi s nekretninama te pravila uporabe jezika u okviru postupaka javne nabave. Odstupanja od Direktive o javnoj nabavi iz 2014. trebala bi biti opravdana.

Ciljni rok provedbe: 2017., u okviru izmjena Financijske uredbe EU-a

105

Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi. Većina institucija EU-a nije imala politiku da prije pokretanja formalnog postupka javne nabave obavi prethodnu provjeru tržišta. Takva je provjera bitna zbog informiranja potencijalnih ponuditelja i optimizacije uvjeta koji će biti navedeni u natječajnoj dokumentaciji. Institucije EU-a ne smiju namjerno razdvajati postupak nabave kako bi izbjegle obvezu primjene postupka s većim stupnjem tržišnog natjecanja. Međutim, razdvajanjem ugovora na podskupine i istodobnim raspisivanjem natječaja za svaku od njih postupci javne nabave mogu se učiniti pristupačnijima, posebice malim i srednjim poduzećima. Institucije EU-a nisu u dovoljnoj mjeri posezale za takvom praksom (vidjeti odlomke 37.–55.).

3. preporuka

Institucije EU-a trebale bi se po potrebi proaktivno služiti prethodnim provjerama tržišta s ciljem pripreme postupka nabave i informiranja gospodarskih subjekata o planovima i uvjetima javne nabave.

Ciljni rok provedbe: odmah

4. preporuka

Institucije EU-a trebale bi, kad god je to moguće, razdvajati ugovore na podskupine kako bi povećale razinu sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave.

Ciljni rok provedbe: odmah

106

Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz sudjelovanja u postupcima javne nabave. Prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje nude institucije EU-a imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu. Dostupne su informacije rascjepkane i objavljene na više različitih internetskih stranica. Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate. Alati koji omogućuju podnošenje ponuda u elektroničkom obliku još nisu uvedeni na sveobuhvatan i usklađen način (vidjeti odlomke 56.–75.)

5. preporuka

Institucije EU-a trebale bi izraditi jedinstvenu elektroničku platformu koja bi objedinila sve usluge za aktivnosti povezane s javnom nabavom, što bi gospodarskim subjektima omogućilo pronalaženje svih relevantnih informacija na jednom mjestu na internetu i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama. Svi elementi svih postupaka javne nabave, uključujući komunikaciju o pravilima koja se primjenjuju, poslovne mogućnosti, relevantnu natječajnu dokumentaciju, podnošenje ponuda i svu ostalu komunikaciju između institucija EU-a i gospodarskih subjekata, trebali bi se odvijati preko jedne takve platforme koja objedinjuje sve usluge.

Ciljni rok provedbe: 2018.

107

Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pritužbi i nadoknadu štete. Samo u ESB-u postoji kvalitetan interni žalbeni postupak (vidjeti odlomke 76.–88.).

6. preporuka

Komisija bi trebala predložiti izmjene Financijske uredbe EU-a kako bi se omogućilo brzu i neovisnu obradu pritužbi gospodarskih subjekata koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno. Pritužbe bi se trebale obraditi prije nego što se gospodarski subjekti obrate Ombudsmanu EU-a ili sudovima EU-a.

Ciljni rok provedbe: 2017., u okviru izmjena Financijske uredbe EU-a

108

Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostupne na način koji tijelu nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti omogućuje djelotvorno praćenje u cilju povećanja transparentnosti i povjerenja sudionika u javnoj nabavi. Te se informacije pružaju isključivo neplanski i većinu vremena na neusklađen način (vidjeti odlomke 89.–97.). Izvješća OLAF-a o istragama koje provodi ne omogućuju procjenu trendova u različitim razdobljima (vidjeti odlomke 16. i 17.).

7. preporuka

Kako bi se omogućilo djelotvorno ex post praćenje njihovih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, institucije EU-a trebale bi uspostaviti jedinstvenu javnu bazu informacija o ugovorima o javnoj nabavi koje sklapaju, koja bi se mogla izraditi u sklopu platforme TED eTendering.

Ciljni rok provedbe: 2018.

8. preporuka

OLAF bi trebao poboljšati sustav upravljanja predmetima istrage u cilju sastavljanja izvješća i statističkih podataka o različitim vrstama pritužbi o kojima se provode istrage i rezultatima tih istraga.

Ciljni rok provedbe: 2017.

109

Budući da su aktivnosti institucija EU-a u vezi s javnom nabavom u velikoj mjeri decentralizirane, suradnja među tim institucijama može donijeti pozitivne pomake zahvaljujući uzajamnom učenju i razmjeni ideja. Među različitim institucijama, a u slučaju većih institucija i među različitim odjelima za javnu nabavu, uočili smo visok stupanj suradnje i razmjene iskustava. Međutim, pregledi stručnjaka iste razine, što je najnapredniji instrument za strukturiranu razmjenu najbolje prakse, nisu se obavljali (vidjeti odlomke 98. i 99.).

9. preporuka

Institucije EU-a trebale bi iskoristiti preglede stručnjaka iste razine za uzajamno učenje i razmjenu najbolje prakse u području javne nabave.

Ciljni rok provedbe: prvi pregled stručnjaka iste razine 2018.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Baudilio TOMÉ MUGURUZA, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. svibnja 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Korisnici platforme TED eTendering (u travnju 2016.)

Europski parlament, GU za komunikacije

Europski parlament, GU za infrastrukturu i logistiku

Europski parlament, GU za inovacije i tehnološku podršku

Vijeće Europske unije

Europska komisija, GU za poljoprivredu i ruralni razvoj

Europska komisija, GU za proračun

Europska komisija, GU za proračun

Europska komisija, GU za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije

Europska komisija, GU za okoliš i GU za klimatsku politiku

Europska komisija, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

Europska komisija, GU za energetiku

Europska komisija, GU za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala

Europska komisija, GU za zdravlje i sigurnost hrane

Europska komisija, GU za ljudske resurse i sigurnost

Europska komisija, GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu

Europska komisija, GU za informatiku

Europska komisija, GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike

Europska komisija, GU za međunarodnu suradnju i razvoj

Europska komisija, GU za pravosuđe i zaštitu potrošača

Europska komisija, GU za mobilnost i promet

Europska komisija, GU za regionalnu i urbanu politiku

Europska komisija, GU za istraživanje i inovacije

Europska komisija, GU za trgovinu

Zajednički istraživački centar

Ured za infrastrukturu i logistiku u Bruxellesu

Ured za infrastrukturu i logistiku u Luxembourgu

Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME)

Europski revizorski sud

Europska investicijska banka

Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)

Eurostat

Ured za publikacije Europske unije

Eurojust

Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama (Frontex)

Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)

Europska agencija za kemikalije (ECHA)

Europska obrambena agencija (EDA)

Europska agencija za okoliš (EEA)

Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA)

Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA)

Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)

Europska agencija za lijekove (EMA)

Europski policijski ured (Europol)

Europska agencija za željeznice (ERA)

Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA)

Agencija Europske unije za mrežnu i informacijsku sigurnost (ENISA)

Zajedničko poduzeće „Fusion for Energy“ (F4E)

Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) (OHIM)

Prilog II.

Sažetak rezultata ankete

Kontekst

U vezi s revizijom uspješnosti javne nabave u institucijama EU-a smatralo se da će uključivanje mišljenja i stajališta manjih tijela EU-a o postupcima javne nabave biti dragocjeno za stvaranje šire predodžbe. Anketa je poslana u 47 takvih tijela, a na nju je odgovorilo njih 85 %.

I. Politike javne nabave

01

Politike javne nabave važne su jer otkrivaju razmišljanja na kojima se temelji javna nabava u institucijama EU-a. Posebno su važne u pogledu povećanja pristupačnosti procesa javne nabave i njegove vjerodostojnosti jer povećavaju odgovornost institucija koje pozivaju na nadmetanje i stupanj povjerenja zainteresiranih za podnošenje ponuda.

02

Agencije, zajednička poduzeća i druge institucije EU-a navele su tri prioriteta (od najvažnijega prema manje važnima): postizanje izvrsnog omjera cijene i kvalitete, jamčenje nepristranosti i pojednostavnjenje administracije.

03

Većina je ispitanika (57 %) potvrdno odgovorila na pitanje imaju li politiku javne nabave. Međutim, preostali ispitanici (43 %) u tom području nisu imali nikakvu politiku.

04

Ukupno 56 % ispitanika stavilo je svoje politike javne nabave na raspolaganje javnosti.

II. Unaprjeđenje javne nabave

01

Postoje različiti načini za pojednostavnjenje i rasterećivanje javne nabave, poput pružanja smjernica o metodama nadmetanja, uporabe alata za e-nabavu, praćenja razine sudjelovanja ili provođenja provjere tržišta.

02

Na pitanje pružaju li osoblju koje je zaduženo za javnu nabavu dokumente sa smjernicama za odabir metoda nadmetanja, većina ispitanika (60 %) odgovorila je da su primjenjivali tu praksu.

03

Komisija je prepoznala e-nabavu kao ključ za pojednostavnjenje javne nabave. Ona između ostaloga omogućuje e-podnošenje ponuda, e-natječaj i e-ugovaranje. Međutim, samo 35 % ispitanika služilo se nekim od tih alata.

III. Provjera tržišta

01

Prije otvaranja natječajnog procesa ključno je provesti provjeru tržišta radi njegova upoznavanja i pripreme uspješnog natječaja. Međutim, gotovo polovica anketiranih agencija nije nikad provela provjeru tržišta ili ih je provodila rijetko. U tom je smislu također bitna i uporaba predložaka za provjeru tržišta, no samo su se tri ispitanika služila takvim predlošcima.

02

Praćenje razine sudjelovanja i vođenje popisa dobavljača može doprinijeti pojednostavnjenju prednatječajne faze. 15 % ispitanika navelo je da vodi popise dobavljača, dok je preko 75 % naznačilo da prati prosječnu razinu sudjelovanja.

IV. Razina sudjelovanja

01

Razina sudjelovanja od samoga početka ne predstavlja osobit problem za ispitanike, ali su je svejedno nastojali povećati. U tom su pogledu istaknuli sljedeće probleme: nezadovoljavajuće tržišno natjecanje, složeno zakonodavstvo i činjenicu da su lokalna tržišta često premala.

02

Radi ublažavanja štetnog utjecaja tih problema na razinu sudjelovanja, ispitanici svojem osoblju pružaju etičke smjernice te nastoje smanjiti razinu složenosti administrativnih postupaka i standardizirati zahtjeve.

V. Transparentnost

01

Transparentnost je ključna za postizanje nepristranosti, što je jedan od prioriteta javne nabave.

02

Objavljivanje informacija o društvima kćerima i matičnim društvima moglo bi doprinijeti povećanju transparentnosti cijeloga procesa te 94 % ispitanika smatra da bi to trebalo biti obvezno.

03

Gotovo polovica ispitanika (47 %) još nije objavila svoje politike javne nabave.

Odgovori Europskog parlamenta

38

Pravna osnova kojom se pojašnjava prethodna provjera tržišta uvedena je tek izmjenama Financijske uredbe i pravila za primjenu te je stupila na snagu 1. siječnja 2016. S obzirom na to da je sudjelovanje gospodarskih subjekata koji bi mogli imati interes u sastavljanju dokumentacije za nadmetanje izazvalo nekoliko pitanja u vezi s jednakim postupanjem, nediskriminacijom i transparentnošću, Europski parlament bio je vrlo oprezan u korištenju te mogućnosti, među ostalim i kad je riječ o članku 107. Financijske uredbe.

39

Parlament trenutačno prilagođava priručnik o javnoj nabavi te je prilagodio osposobljavanja, stavljajući naglasak na provođenje prethodnog istraživanja tržišta uz pružanje informacija o rizicima i isticanje postupaka za izbjegavanje rizika.

42

Izborom jedinstvene skupine olakšava se organizacija usluga prije i tijekom sjednice Parlamenta, što je posebno intenzivna zadaća s obzirom na to da je pružanje niza usluga koncentrirano na četiri dana mjesečno. Time je omogućeno uvođenje plana produktivnosti od 1 % godišnje. To znači da će se cijene smanjivati 1 % godišnje počevši od druge godine. Nadalje, s obzirom na velik broj primljenih ponuda (šest), upotrebom jedinstvene skupine ugovora nije narušeno tržišno natjecanje.

Parlament prima na znanje činjenicu da je u revidiranim pravilima naglasak stavljen na upotrebu razdvajanja ugovora na podskupine te će to uzeti u obzir u revidiranim smjernicama, no kao što je utvrđeno u odlomku 43., odluka o razdvajanju uvijek ovisi o okolnostima pojedinog slučaja s obzirom na karakter isporučivog rezultata, uzimajući u obzir poštenu ravnotežu između pristupa za mala i srednja poduzeća, s jedne strane, te troškova i koristi, s druge strane.

43

Te nabave za relativno male iznose izvršene su u izvanrednim okolnostima kada su se određene službe preselile u novu zgradu u kojoj su još trajali radovi te predstavljaju jednokratne nabave radi podmirivanja specifičnih potreba. Osim toga, poštovano je ograničenje od 60 000 eura. Buduće potrebe institucije u tom području zadovoljavat će se s pomoću okvirnog ugovora koji će se sklopiti u okviru natječajnog postupka koji je još u tijeku.

50

Kao što je navedeno u odlomku 34., ispitivanje tržišta za, među ostalim, dotičnu zgradu objavljeno je u Službenom listu. S pravnog stajališta ugovorna struktura tog projekta tipa „ključ u ruke“ sukladna je važećim odredbama (članak 121. pravila za primjenu i prethodnih pravila za primjenu koja su onda bila primjenjiva).

Napominje se da je u okviru parametara koje je institucija utvrdila te s obzirom na posebnosti tržišta provedeno najšire moguće ispitivanje u zakonskim granicama u cilju povećanja razine sudjelovanja, što je ključni parametar u opsegu revizije (odlomak 8. točka (b)).

51

Službe Parlamenta objavile su smjernice o pregovorima. Međutim, tijekom pregovaranja Parlament mora voditi računa i o načelu proporcionalnosti te poštovati ravnotežu između utrošenih sredstava i vrijednosti ugovora. Pregovori mogu zahtijevati velik utrošak vremena i sredstava, posebno kad je riječ o ugovorima male i vrlo male vrijednosti.

73

Parlament je već utvrdio interne preporuke, a glavne uprave pripremile su interne politike za primjenu elektroničkih načina komunikacije s ponuditeljima za sve ugovore čija vrijednost ne prelazi prag utvrđen Direktivom. Postupno se uvodi e-javna nabava u okviru baze podataka TED, a upotreba sveobuhvatne platforme za e-javnu nabavu u fazi je pripreme.

Dok se to pitanje ne riješi, upotreba sustava interne elektroničke pošte EP-a u načelu je protivna pravilima za primjenu.

88

Javna nabava u institucijama EU-a dio je aktivnosti Europske unije, a predstavke u tom području dopuštene su u skladu s pravilima.

Međutim, svaka se predstavka procjenjuje pojedinačno, prema sadržaju. Ovisno o sadržaju predstavke Odbor za predstavke podnositelju može preporučiti podnošenje pritužbe Europskom ombudsmanu. U takvim slučajevima predstavka se obično proglasi nedopuštenom, ali podnositelj predstavke mora sam podnijeti pritužbu Ombudsmanu; Ombudsman ne provodi istrage u ime Odbora za predstavke.

Svrha informacija iz tog odjeljka nije obeshrabrivanje podnositelja, već informiranje građana o daljnjim mjerama i odgovarajućim dostupnim pravnim lijekovima u pojedinačnim slučajevima kada ne postoji mehanizam revizije koji zahtijeva pravnu osnovu.

1. preporuka

Parlament prima preporuku na znanje. Postojeći alat Parlamenta za upravljanje ugovorima i izvješćivanje WebContracts već pruža mogućnost prikupljanja podataka, što je obavezno u pregovaračkim postupcima. Međutim, bit će potrebno procijeniti daljnji razvoj pronalaženja metapodataka u svjetlu isplativosti, s obzirom na ograničena dostupna sredstva.

3. preporuka

Vidjeti odgovore na odlomke 38. i 39. Parlament trenutačno prilagođava priručnik o javnoj nabavi te je prilagodio osposobljavanja, stavljajući naglasak na provođenje prethodnog istraživanja tržišta uz pružanje informacija o rizicima i isticanje postupaka za izbjegavanje rizika.

4. preporuka

Parlament prima na znanje činjenicu da je u revidiranim pravilima naglasak stavljen na upotrebu razdvajanja ugovora na podskupine te će to uzeti u obzir u revidiranim smjernicama, no odluka o razdvajanju uvijek ovisi o okolnostima pojedinog slučaja s obzirom na karakter isporučivog rezultata, uzimajući u obzir poštenu ravnotežu između pristupa za mala i srednja poduzeća, s jedne strane, te troškova i koristi, s druge strane.

5. preporuka

Parlament prima preporuku na znanje te će se u prvoj fazi pobrinuti za poboljšanje informacija na svojoj internetskoj stranici u okviru modernizacije koja je u pripremi te za uvođenje i primjenu sustava za e-javnu nabavu.

7. preporuka

Parlament prima preporuku na znanje.

9. preporuka

Parlament prima preporuku na znanje te će se usredotočiti na postojeće strukture za suradnju među svojim službama i, kao što je navedeno u Opažanjima u pogledu Zajedničkog istraživačkog centra, ex post provjere. Daljnje mjere razmatrat će se u skladu s uvjetima koji se odnose na isplativost i djelotvornost, kako je predviđeno Financijskom uredbom.

Odgovori Vijeća Europske unije

Vijeće pozdravlja izvješće Revizorskog suda u kojem se navodi niz važnih pitanja o javnoj nabavi. Vijeće se u potpunosti slaže s Revizorskim sudom i glavnom porukom izvješća da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode učine pristupačnijima. Vijeće će vrlo pozorno proučiti izvješće i učiniti sve da se preporuke sadržane u izvješću provedu u praksi te sa zanimanjem iščekuje konačno mišljenje koje će u odgovarajućem roku dobiti od Revizorskog suda.

Vijeće bi željelo dati sljedeće primjedbe u vezi s nekoliko specifičnih pitanja.

Prošle godine Vijeće je dva puta promijenilo svoja interna pravila o javnoj nabavi. Prva promjena rezultirala je pojednostavnjenjem postupka i internim jačanjem legalnosti. Drugom promjenom usklađena su interna pravila s novom Financijskom uredbom. Vijeće očekuje da će se sljedeći put kada se javi potreba za promjenom internih pravila, moći uzeti u obzir izvješće Revizorskog suda, primjerice u odnosu na provjere tržišta. Rad na tome tada će već biti u tijeku. U međuvremenu se primjerice očekuje da će smjernice o provjeri tržišta biti spremne prije otpočinjanja formalnih postupaka nabave. To bi se trebalo učiniti u svrhu pripreme nabave i obavješćivanja gospodarskih subjekata o planovima nabave.

Vijeće ujedno namjerava ispitati mogućnosti bolje prepoznatljivosti na internetu. Primjećuje, međutim, da se u izvješću navodi da je među institucijama čije internetske stranice dobro funkcioniraju.

Vijeće ujedno namjerava razmotriti načine prikupljanja i analize podataka o početnom broju zahtjeva za sudjelovanje i broju zaprimljenih ponuda koje su uzete u obzir pri donošenju konačne odluke o dodjeli. Trebalo bi razmisliti i o stručnim revizijama.

U okviru postupaka Vijeća stalno se ispituje razdioba u podskupine koja se primjenjuje uvijek kad je to moguće. U tijeku je postupak o informatičkoj opremi u kojem ima 17 podskupina.

Vijeće je primilo na znanje primjedbe iz Izvješća koje se odnose na uporabu ograničenih postupaka te smatra da će se veći broj otvorenih postupaka provoditi zahvaljujući novoj Financijskoj uredbi kojom se predviđa istodobna objava cjelokupne dokumentacije o nabavi.

Vijeće prima na znanje primjedbe Revizorskog suda o trajanju okvirnih ugovora koji se odnose na zgrade Vijeća. O tom je pitanju Glavno tajništvo opširno raspravljalo. Financijskom uredbom omogućuje se u propisno opravdanim slučajevima sklapanje ugovora na razdoblje dulje od četiri godine. Vijeće i dalje smatra da se razdoblja dulja od četiri godine mogu opravdati razlozima dobrog financijskog upravljanja i u propisno opravdanim slučajevima, a posebice s obzirom na predmet okvirnog ugovora. To je često slučaj s ugovorima o zgradama. Vijeće će ovo pitanje i dalje preispitivati.

Što se tiče preporuka koje su, između ostalog, upućene Vijeću, mogu se dati sljedeće primjedbe.

1. preporuka

(praćenje aktivnosti povezanih s javnom nabavom) Preporuka se prihvaća. Vijeće će razmotriti kako navedeno organizirati u praksi.

3. preporuka

(provjere tržišta). Preporuka se prihvaća. Uputit će se cirkularno pismo, a to pitanje bit će predmet internog osposobljavanja.

4. preporuka

(razdioba u podskupine). Preporuka se prihvaća. Pitanje će se obuhvatiti posebnim smjernicama čija objava predstoji.

5. preporuka

(zajednička jedinstvena elektronička platforma). Preporuka se u načelu prihvaća. Vijeće će sudjelovati u aktivnostima pokrenutima u tu svrhu.

7. preporuka

(ex post praćenje) Preporuka se u načelu prihvaća. Vijeće će sudjelovati u aktivnostima pokrenutim u tu svrhu.

9. preporuka

(stručne revizije). Preporuka se u načelu prihvaća. Potrebno je razmotriti kako navedeno organizirati.

Ostale preporuke ne tiču se Vijeća.

Odgovor Komisije

Sažetak

II

Pravila javne nabave u Financijskoj uredbi (FR) i Pravila za primjenu (RAP), kao što su nedavno izmijenjena, uglavnom su u skladu s direktivama. Odstupanja čine veliku većinu strožih pravila na temelju načela dobrog financijskog upravljanja.

U slučaju znatne razlike po potrebi se pruža objašnjenje u uvodnim izjavama. Jedan od takvih primjera uvodna je izjava 23. Pravila za primjenu o razlikovanju uvjeta sposobnosti i kriterija za odabir.

V

Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama iz 2014. godine. Pojednostavnjenja i pojašnjenja iz direktiva odražavaju se u revidiranim pravilima.

Cilj proširivanja konkurencije i dalje je jedno od načela poticanja javne nabave. Međutim, sezanje do ciljnih gospodarskih subjekata, posebice MSP-ova, ne bi trebalo spriječiti ekonomije razmjera te se mora odvagnuti u usporedbi s načelom Financijske uredbe o dobrom financijskom upravljanju te načelom jednakog postupanja s ponuditeljima koja se moraju primjenjivati na sva poduzeća bez obzira na njihovu veličinu.

VI

Odabrane postupke potrebno je temeljiti na uravnoteženom pristupu kojim se uzima u obzir ne samo najveća moguća konkurencija, nego i druga načela koja su primjenjiva u javnoj nabavi: načela dobrog financijskog upravljanja, transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.

Pri primjeni načela proporcionalnosti pravila javne nabave jasno povezuju odabir postupka s vrijednošću ugovora (a u nekim slučajevima predmet ugovora).

Komisija upozorava na odredbu primjenjivu od 1. siječnja 2016., uvedenu člankom 105. Financijske uredbe, o prethodnoj provjeri tržišta koja se treba provesti tamo gdje je primjenjivo u pogledu predmeta ugovora. Također je potrebno predvidjeti razdavanje na dijelove samo gdje je to primjereno, kao što je navedeno u članku 102. stavku 2. Financijske uredbe te ga često primjenjuju službe Komisije.

VII

Informacije nisu u potpunosti usklađene jer su postupci javne nabave u Komisiji decentralizirani.

Međutim, Komisija je predana pružanju učinkovitih, mrežnih usluga za korisnike te trenutačno razvija poboljšane centralizirane stranice o financiranju u okviru svojeg programa digitalne preobrazbe internetskih stranica (vidjeti odgovore Komisije na odlomke 58. i 59.).

Štoviše, institucije se koriste istim internetskim stranicama kao i države članice (TED – Tenders Electronic Daily) za velike javne nabave i pružaju ulaznu točku¹ za javnu nabavu ispod praga utvrđenog Direktivom o javnoj nabavi.

Funkcionalnosti pretraživanja portala TED dostupne su u odgovoru Komisije u odlomku 106.

Osim toga, Komisija trenutačno radi na provedbi sustava e-nabave za cjelovito upravljanje postupcima i ugovorima javne nabave (od objave poziva na podnošenje ponuda do plaćanja računa s nizom posredničkih modula). Provedba takvog sustava, kojim će se koristiti sve službe Komisije, pridonijet će tome da se gospodarskim subjektima olakša pristup javnoj nabavi i poveća transparentnost.

VIII

Dokumenti o javnoj nabavi i obavijest o ishodu postupaka javne nabave obuhvaćaju upravna i pravosudna sredstva pravne zaštite. Informacije o dodjeljivanju ugovora objavljuju se na portalu TED ili na internetskim stranicama javnog naručitelja. Komisija i izvršne agencije bitne informacije o primateljima sredstava EU-a objavljuju u Sustavu financijske transparentnosti (FTS) u skladu s načelom transparentnosti kako je utvrđeno u članku 35. Financijske uredbe.

IX. (a)

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je navedeno u nastavku i objašnjeno u njezinu odgovoru na 1. preporuku.

Komisija će izvršiti analizu troškova i koristi kako bi procijenila izvedivost, troškove i moguće koristi od centralizacije informacija o javnoj nabavi u svrhe praćenja sudjelovanja. Kao što je preporučena, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene.

S obzirom na to da je javna nabava u Komisiji decentralizirana na razini dužnosnika za ovjeravanje, ne postoji centralizirani informacijski sustav o postupcima javne nabave kojim bi se pratilo sudjelovanje, a u tu svrhu i ne postoji pravna obveza.

IX. (b)

Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 2. preporuku.

Komisija prihvaća dio preporuke koji se odnosi na prijedlog o jedinstvenom pravilniku.

Jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. jest predložiti „jedinstveni pravilnik“ koji bi poboljšao sveukupnu čitljivost te bi mogao pomoći pri znatnom smanjenju količine teksta, potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.

Taj će jedinstveni pravilnik u posebnom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave trenutačno utvrđena u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe povezane s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe bile bi spojene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.

Komisija ne prihvaća dio preporuke koji se odnosi na sudjelovanje MSP-ova. Komisija smatra da Financijska uredba nije instrument politike za tu svrhu te stoga ne bi trebala proaktivno poticati sudjelovanje MSP-ova.

Komisija ne prihvaća dio preporuke u vezi s jezičnim režimom i istraživanjem tržišta (vidjeti odgovor Komisije na 2. preporuku).

IX. (c)

Kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 3. preporuku, Komisija djelomično prihvaća dio preporuke koji se odnosi na proaktivnu upotrebu prethodne provjere tržišta kad god je prilagođena postupku natječaja koji će se pokrenuti, u svrhu pripreme postupka javne nabave jer ga Komisija već provodi u nekim područjima kao što su projekti za stjecanje ili najamnekretnina (kao što je predviđeno metodologijom navedenom u COM (2008) 2299 i stavljanje izvan upotrebe.

Međutim, Komisija smatra da se preliminarna analiza tržišta ne bi trebala upotrebljavati za informiranje gospodarskih subjekata o planovima javne nabave i uvjetima za nju u pogledu rizika narušavanja tržišnog natjecanja.

IX. (d)

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao što je objašnjeno u odgovoru Komisije na 4. preporuku.

Razdvajanje na dijelove opravdano je radi povećanja tržišnog natjecanja, ali to razdvajanje mora se odvagnuti u usporedbi s načelom dobrog financijskog upravljanja iz Financijske uredbe. Veliki bi ugovori mogli dovesti do ekonomija razmjera (manje cijene) i smanjene administracije (manje ugovora za obradu).

IX. (e)

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku kao dugoročan cilj te će je provesti kao što je navedeno u nastavku i objašnjeno u odgovoru Komisije na 5. preporuku.

Komisija će izvršiti procjenu kako bi procijenila izvedivost, troškove i moguće koristi takvog sustava. Kao što je preporučeno, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene i uz pristanak drugih institucija.

Komisija ističe da je već započela djelomična provedba preporuke Suda koja se odnosi na postupke Komisije za javnu nabavu. Kao što je objašnjeno u njezinim odgovorima na odlomke 58.–62., Komisija je u okviru programa Racionalizacija mreže – digitalna preobrazba već započela preobrazbu svojeg mrežnog sadržaja iz organizacijske strukture koja se temelji na tablicama u tematsku strukturu. Ta će struktura obuhvaćati temu „Financiranje, natječaji“ koja je već u izradi.

Pristup poslovnim prilikama i relevantnim dokumentima javne nabave dostupan je putem postojećih alata i platformi – TED i TED eTendering – koje omogućuju pristup obavijestima o javnoj nabavi i dokumentima institucija o javnoj nabavi. Komisija će procijeniti u kojoj će se mjeri moći ponuditi dodatne značajke kako bi se omogućio pristup širem rasponu informacija, uzimajući u obzir proračunska ograničenja i ograničenja ljudskih resursa.

IX. (f)

Kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 6. preporuku, Komisija ne prihvaća tu preporuku.

Komisija ne smatra nužnim predložiti izmjene Financijske uredbe o provjeri pritužbi.

U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.

IX. (g)

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će procijeniti u kojoj mjeri TED eTendering može omogućiti isplativo prikupljanje tih podataka, kao što je objašnjeno u odgovoru Komisije na 7. preporuku.

IX. (h)

Komisija prihvaća tu preporuku.

OLAF je trenutačno u prijelaznoj fazi poboljšavanja svojih kapaciteta u izvješćivanju i analizama. Početak rada OLAF-ova novog sustava upravljanja sadržajem (OCM – OLAF Content Management) predviđa se do srpnja 2016. Modul predviđen za statistiku i izvješća bit će dostupan u kasnijem izdanju 2017. OLAF u međuvremenu istražuje mogućnosti za poboljšanje upotrebe trenutačnih alata i mogućnosti izvješćivanja.

IX. (i)

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku uz uvjet da se pregled stručnjaka provede na temelju potrebe te da ne postane trajni postupak koji bi zahtijevao dodatne proračunske i/ili ljudske resurse.

Uvod

02

Također je potrebno da institucije EU-a primjenjuju načelo dobrog financijskog upravljanja te načela transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije u javnoj nabavi.

06

Priručnik o javnoj nabavi u Komisiji dostupan je svim drugim institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije.

Opažanja

17

Trenutačni OLAF-ov sustav upravljanja slučajevima koji se upotrebljava prvenstveno je upravljački alat, stoga je u njemu dostupan samo mali broj unaprijed definiranih izvješća. Sva dodatna izvješća ili složenije analize, kao što je ona koju je zatražio Sud, treba izraditi ručno i stoga zahtijevaju resurse koji nažalost trenutačno nisu dostupni.

23

Komisija naglašava da nema automatske poveznice između broja ponuda i postojanja natječaja.

26

Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama o javnoj nabavi iz 2014. godine. Pojednostavnjenje i pojašnjenje direktiva odražava se u revidiranoj Financijskoj uredbi (FR) i Pravilima za primjenu (RAP) izmijenjenima 2015.

Jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. jest predložiti „jedinstveni pravilnik“ koji će poboljšati sveukupnu čitljivost, smanjiti duljinu teksta i posebice težiti pojednostavnjenju, potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.

Taj će jedinstveni pravilnik u posebnom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave trenutačno utvrđena u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe povezane s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe bile bi spojene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.

27

Nadolazeći prijedlog za reviziju Financije uredbe u 2016. stvorit će zajednički skup pravila koja će se primjenjivati šire negoli samo na jedan instrument proračuna EU-a (javna nabava, bespovratna sredstva, nagrade itd.) u cilju uklanjanja neopravdanih nedosljednosti, usklađivanja odredbi i poboljšanja čitljivosti teksta. Odredbe koje se odnose na dobru administraciju ne primjenjuju se samo na javnu nabavu te bi bile premještene u taj zajednički skup pravila.

29

Pravila javne nabave u Financijskoj uredbi (FR) i Pravilima za primjenu (RAP), kao što su nedavno izmijenjena, uglavnom su u skladu s direktivama. Odstupanja čine veliku većinu strožih pravila na temelju načela dobrog financijskog upravljanja.

U slučaju znatne razlike po potrebi se pruža objašnjenje u uvodnim izjavama. Jedan od takvih primjera uvodna je izjava 23. Pravila za primjenu o razlikovanju uvjeta sposobnosti i kriterija za odabir.

30

Financijska uredba nije prikladan instrument za usmjeravanje na posebne gospodarske subjekte.

Sa svim bi poduzećima trebalo jednako postupati, bez obzira na njihovu veličinu. Poticanje cilja određene politike nije svrha pravila javne nabave na temelju Financijske uredbe. MSP-ovi, kao i drugi gospodarski subjekti, mogu sudjelovati u postupcima javne nabave kao jedan ponuditelj ili u zajedničkom natječaju, ili kao podizvođači.

Činjenica jest da MSP-ovi imaju prednost zbog pojednostavnjenja i manje zahtjevnih pravila čak i ako se izričito ne spominju.

Pogledati i odlomak IX. točku (b).

31

Priprema postupka i mjere objave namjerno su odvojene u pravilima o javnoj nabavi.

Osim rizika od narušavanja tržišnog natjecanja, ne bi se poštovalo jednako postupanje kad bi neki gospodarski subjekti, koji su obaviješteni radi prethodne provjere tržišta, imali pristup ranijim informacijama o planiranoj javnoj nabavi.

Pravila o javnoj nabavi omogućuju potrebne mjere objave za oglašavanje ugovora uz potpuno poštovanje načela jednakog postupanja.

Objavljivanje godišnjih i višegodišnjih radnih programa i financijskih odluka Komisije dodatno olakšava pristup informacijama za gospodarske subjekte.

32

U skladu s člankom 134. stavkom 1. točkom (h) Pravila za primjenu, institucije se mogu koristiti pregovaračkim postupkom bez prethodne objave poziva na nadmetanje „za ugovore u vezi s nekretninama, nakon istraživanja lokalnog tržišta“.

Komisija je donijela metodologiju za provedbu tih odredbi (C(2008)2299) kako bi povećala količinu informacija za tržište i transparentnost. Tržište je kao takvo obaviješteno o potrebama Komisije za nekretninama i obavijestima o ispitivanju tržišta.

Ta se metodologija trenutačno provjerava kako bi se riješile poteškoće na sadašnjem tržištu nekretnina istodobno jamčeći transparentnost i nastavljajući jamčiti jednako postupanje.

34

U Luksemburgu su tijekom protekle 4 godine pokrenuta tri postupka istraživanja tržišta radi gradnje, uključujući istraživanje tržišta za višestruku gradnju radi iseljavanja zgrade Jean Monnet. Odstupanje koje predviđeno u C(2008)2299 primijenjeno je u svim tim postupcima istraživanja tržišta radi gradnje, a obavijesti o istraživanju tržišta radi gradnje nisu objavljene u Službenom listu. Odbor za nekretnine pozitivno se izjasnio u vezi s tim odstupanjima.

35

Komisija smatra da nije potrebno propisivati poseban jezični režim na razini Financijske uredbe jer postoji općenito zakonodavstvo EU-a – Uredba 1/1958 – kojom je utvrđen jezični režim institucija i koji se primjenjuje i na javnu nabavu.

36

Odabrane postupke potrebno je izvršiti u skladu s vrijednošću i predmetom ugovora, poštujući primjenjiva pravila javne nabave.

Zajednički odgovor Komisije za odlomke od 37. do 40.

Prethodna provjera tržišta regulira se na temelju „pripreme postupka“. Kad je to potrebno, njezina je osnovna svrha steći znanje o tržištu radi izrade odgovarajućih specifikacija natječaja i točne ocjene vrijednosti ugovora. Upotreba provjere tržišta alat je ranog prikupljanja informacija koji uključuje rizik narušavanja natjecanja.

Obavješćivanje gospodarskih subjekata o planovima javne nabave regulira se „mjerama objave“. Prethodne informacije, ex ante objava i drugi oblici oglašavanja pružaju informacije o planiranju i pokretanju postupaka javne nabave na jednakoj osnovi.

Objavljivanje godišnjeg i višegodišnjeg radnog programa i financijskih odluka Komisije dodatno olakšava pristup informacijama za gospodarske subjekte.

Prethodna provjera tržišta posebice je važna pri nestandardnim i jednokratnim kupnjama.

Obavješćivanje potencijalnih ponuditelja obuhvaća rizik od kršenja načela transparentnosti i jednakog postupanja te bi moglo narušiti pošteno tržišno natjecanje.

Zakonodavac je tržišnu analizu učinio obveznom u posebnom slučaju inovativnih partnerstava u čijem je slučaju cilj financiranje istraživanja te će provjera tržišta biti usmjerena jamčenju da proizvod još ne postoji na tržištu.

42

Komisija u praksi široko upotrebljava razdvajanje na dijelove, ali ipak samo gdje je primjereno u skladu s člankom 102. Financijske uredbe i člankom 168. Pravila za primjenu, kao što su nedavno izmijenjena.

Odabrane postupke potrebno je temeljiti na uravnoteženom pristupu koji uzima u obzir ne samo najveću moguću konkurenciju, nego i druga načela koja se primjenjuju u javnoj nabavi: načela dobrog financijskog upravljanja, transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.

Okvir 4. – Slučajevi u kojima su se ugovori mogli razdvojiti na dijelove - druga alineja

Komisija smatra da upotreba dijelova u ovom ugovoru nije bila moguća zbog sljedećih razloga:

-potrebna je jedinstvena pristupna točka za upite i jedinstveni upravljački alat za dodjeljivanje upita stručnjacima,

-dodjeljivanje upita stručnjacima temelji se na kombinaciji nekoliko kriterija: jezik upita i jezik odabran za odgovor, posebna pravna stručnost za određena pitanja i za predmetnu državu članicu (države članice) (treba naglasiti da se neki upiti odnose na više od jedne države članice). Razdvajanje tog ugovora na dijelove u skladu s nedvosmislenim zemljopisnim ili drugim kriterijima stoga nije bilo ni moguće ni preporučljivo,

-surađivanje s više izvođača moglo bi prouzročiti različite jedinične cijene koje bi Komisija trebala platiti koje se mogu smatrati nepoštenima, stvoriti napetosti i utjecati na dobru suradnju,

-kada su dijelovi međuovisni, potrebno je uzeti u obzir rizik od utjecanja na učinkovitost ugovora (rizik od raspršivanja odgovornosti za odgodu izvršavanja).

44

Osim u Financijskoj uredbi i u Direktivi o javnoj nabavi 2014/24/EU otvoreni i ograničeni postupci smatraju se jednakima.

46

Vremenska su ograničenja uistinu dulja u postupku od dva koraka, ali ta razlika može biti zanemariva u usporedbi s njegovim sveukupnim trajanjem.

Kada su u pitanju kriteriji procjene, fleksibilnost je uvedena u revidiranu Financijsku uredbu (2015.) u kojoj se navodi da se pri ocjenjivanju kriterija isključivanja, odabira i dodjele ne mora slijediti određeni redoslijed.

Međutim, jasno je da će u postupcima u dva koraka uvijek biti potrebno najprije provjeriti kriterije isključivanja i odabira jer je to osnova za odabiranje kandidata koji će biti pozvani na podnošenje ponude.

47

Komisija u svojim unutarnjim smjernicama ističe da bi dodjeljivanje više vremena za podnošenje ponuda u načelu davalo prednost sudjelovanju, neovisno o izboru postupaka i minimalnim vremenskim ograničenjima navedenim u pravilima.

51

Pregovori nikada nisu navedeni kao obveza javnog naručitelja ili pravo ponuditelja. O pregovorima se može odlučiti samo na temelju primljenih ponuda.

52

Od ponuditelja se očekuje da će u kontekstu javnog nadmetanja svoju najbolju ponudu podnijeti u samom početku. Ako su podnesene ponude dovoljno kvalitetne i ispod očekivanog proračuna, početak pregovora, posebice za ugovore male vrijednosti, bio bi nerazmjeran u pogledu potrebnog vremena i resursa i naručitelja i ponuditelja.

53

Javni naručitelj ne bi se smio obvezati na pregovore o podnesenim ponudama u svim slučajevima, već onda kada se to smatra prikladnim i potrebnim. U svakom slučaju, potrebno je uvijek poštovati jednako postupanje.

58

Opažanje Suda povezano s važnosti dobre vidljivosti aktivnosti javne nabave dosljedno je s rezultatima nedavnog istraživanja koje je provela Komisija kako bi se shvatili najvažniji razlozi zbog kojih ljudi žele komunicirati s Komisijom na mreži. „Financiranje i natječaji“ (uključujući javnu nabavu) navedeno je kao jedan od najvažnijih razloga.

U intervjuima s 12 glavnih uprava (GU-ova) i izvršnih agencija transparentnost postupka javne nabave i njegov ishod navedeni su kao istaknuti institucionalni cilj Komisije.

Zajednički odgovor na odlomke od 59.do 62.

Komisija prima na znanje analizu Suda koja se odnosi na internetske stranice svojih odjela sa stajališta javne nabave te će razmotriti bitna opažanja u okviru programa digitalne preobrazbe koji je naveden u nastavku.

Komisija je 2013. započela ambicioznu inicijativu pod nazivom „Racionalizacija mreže – digitalna preobrazba“ kako bi poboljšala svoju vanjsku digitalnu komunikaciju. Opći ciljevi inicijative jesu uvođenje više usklađenosti, i u slanju poruka i u navigaciji/izgledu i dojmu, relevantnosti za korisnike i isplativosti mrežne prisutnosti Komisije.

Komisija će uzeti u obzir opažanje suda o službenim internetskim stranicama EU-a i pregledati bitne stranice na adresi europa.eu u vezi sa strukturom i sadržajem nove mrežne prisutnosti Komisije koja je u izradi kako bi se izbjeglo udvostručavanje i zajamčila dosljednost. Prva beta/probna verzija novih internetskih stranica dostupna je na adresi beta.ec.europa.eu te sadržava novouređeni sadržaj o javnoj nabavi u strukturi koja je navedena u odlomku 58. (http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_en).

60

Internetske stranice s novim sadržajem zamijenit će trenutačne središnje stranice² javne nabave na koju Sud upućuje.

Okvir 8. – Primjeri nezadovoljavajućih rezultata pretraživanja na platformi TED u otvorenim pozivima na nadmetanje

Taj problem može imati jedan od dvaju uzroka:

1)Problem sa svrstavanjem CPV oznaka u grupe; uistinu je postojao problem s načinom funkcioniranja portala TED, no u međuvremenu je ispravljen kako bi se omogućilo samo pretraživanje na razini oznake;

2)pogreška javnog naručitelja pri unosu CPV oznake: podaci koje je unio javni naručitelj netočni su, a to ima negativan učinak u pogledu rezultata pretraživanja.

Prvi mogući uzrok već je ispravljen.

Nakon preliminarne analize uspostavlja se da su grešku možda prouzročile pogreške pri unosu podataka. Komisija će dodatno analizirati problem i poduzeti potrebne mjere.

Kad je riječ o rezultatima koji uključuju Europsku službu za vanjsko djelovanje (ESVD), treba naglasiti da je ESVD u prošlosti smatran tijelom koje je ovisno o Vijeću (stoga bi pretraga termina „Vijeće“ obuhvaćala i obavijesti ESVD-a). Kasnije je odlučeno da se ESVD treba smatrati neovisnim tijelom. Prethodne obavijesti ESVD-a i dalje su povezane s Vijećem.

Okvir 9. – Primjeri netočnih CPV oznaka koje je upotrijebila Komisija

Rezultati pretrage uvelike ovise o točnim podacima koje javni naručitelji unose. Spomenuti slučajevi odnose se na situacije u kojima su oznake koje je odabrao javni naručitelj neispravne.

72

E-podnošenje uvedeno je 2015. godine u šest GU-ova/agencija (svaka od njih pokrenula je barem jedan poziv na podnošenje ponuda koristeći se e-podnošenjem tijekom godine). Uvođenje e-podnošenja nastavit će se (deset dodatnih GU-ova/agencija predviđeno je u 2016.).

78

Kad je riječ o institucijama EU-a, Komisija smatra da osnivanje nepravosudnog tijela za provjeru, uz već postojeći mehanizam provjere predviđen u Financijskoj uredbi, nije ni potrebno ni prikladno jer bi stvorilo troškove nerazmjerne traženim koristima.

U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.

Osim toga, kad god su gospodarski subjekti obaviješteni o djelovanju koje nepovoljno utječe na prava kandidata ili ponuditelja tijekom postupka javne nabave (npr. odbijanje), takva obavijest uputit će se dostupnim sredstvima pravne zaštite (pritužba Ombudsmana i pravosudna provjera).

Komisija smatra da su ograničeni broj parnica institucija Unije (17) pred Općim sudom koje se odnose na javnu nabavu i činjenica da Sud rijetko odobrava naknadu za navodne štete snažni pokazatelji da je sustav koji je na snazi učinkovit i primjeren svrsi. Stoga nije potrebno uvođenje predloženog brzog pregleda, a to bi također predstavljalo nerazmjernu mjeru neusklađenu s isplativošću te neodgovarajuću upotrebu administrativnih resursa.

79

Podnošenje zahtjeva ili komentara javnom naručitelju (na temelju Financijske uredbe) i prijava javnom naručitelju radi pregleda (na temelju članka 1. stavka 5. direktiva o pravnim lijekovima) dvije su različite radnje jer je samo potonja preduvjet za traženje pregleda od vanjskog neovisnog tijela na temelju direktiva o pravnim lijekovima.

Posljedice takvih radnji za potpisivanje ugovora stoga se razlikuju:

-na temelju direktiva o pravnim lijekovima: prijava za pregled automatski obustavlja potpisivanje ugovora kako bi pregled mogao biti učinkovit,

-na temelju Financijske uredbe: nakon procjene zahtjeva ili komentara javni naručitelj može obustaviti potpisivanje ugovora ako je to odgovarajući odgovor na zahtjeve ili komentare. Sustavna obustava bilo kakve vrste zahtjeva ili komentara koji su podnijeli neuspješni ponuditelji tijekom razdoblja mirovanja bila bi nerazmjerna jer o takvoj obustavi treba odlučivati javni naručitelj na temelju pojedinog slučaja te onda kad je to opravdano na temelju prirode podnesenih zahtjeva ili komentara.

90

Javna nabava u Komisiji je decentralizirana na razini svakog odgovornog dužnosnika za ovjeravanje. Ne postoji nikakva zakonska obveza za „jedinstvenu bazu“ pa ne postoje ni proračunska sredstva za razvoj takvog sustava. Ovisno o vrijednosti, informacije o dodjeljivanju ugovora objavljuju se na portalu TED ili na internetskim stranicama javnog naručitelja (ili su dostupne putem FTS-a za Komisiju i izvršne agencije) u skladu s promidžbenim pravilima. Međutim, FTS je osmišljen za pružanje informacija o primateljima sredstava EU-a, a ne o posebnom instrumentu provedbe proračuna kojim je financiran ili o vrsti izdataka nastalih zbog sredstava.

91

Platforma koja služi toj svrsi već je dostupna, a riječ je o bazi podataka TED. Komisija se slaže da je ta baza podataka odgovarajuća pristupna točka za informacije o javnoj nabavi jer sadržava mnogo informacija, uključujući dokumente o javnoj nabavi putem e-natječaja. Oni sadržavaju nacrt ugovora koji će se potpisati s izabranim ponuditeljem. Natječaji su također dio završnog ugovora, ali ih Komisija smatra povjerljivim dokumentima u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 (kada bi otkrivanje narušilo zaštitu komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe).

92

Potrebno je napomenuti da iako korištenje e-natječajima trenutačno nije obvezno, sve se glavne uprave Komisije i sve institucije potiče da se koriste tom aplikacijom.

Funkcionalnost preuzimanja natječajne dokumentacije s platforme TED eTendering izmijenjena je od siječnja 2016. Zadana mogućnost koju nudi sustav omogućuje preuzimanje dokumenata nakon roka za podnošenje ponuda. O javnim naručiteljima ovisi hoće li to isključiti.

94

Kada je riječ o izvješćivanju, sažetak godišnjih izvješća o aktivnosti iz članka 66. stavka 9. Financijske uredbe obuhvaća, u obliku priloga, popis pregovaračkih postupaka bez prethodne objave poziva na nadmetanje. Vidjeti također odgovor Komisije na odlomak 90.

97

Kao katalog metapodataka Portal otvorenih podataka registrira postojeći skup podataka portala TED putem stranice TED te neke izvedene skupove podataka koje je proizvela GU Komisije za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike.

99

Komisija putem Središnje službe za financije GU-a za proračun pruža središnje informacije, smjernice i modele te usluge službe za pomoć i obuku o javnoj nabavi koja je otvorena za javne naručitelje, koji je uvelike i upotrebljavaju – ne samo službe Komisije već i druge institucije, agencije i tijela. Pružene informacije i dokumentacija obuhvaćaju preporuke i naglašavaju najbolje prakse.

Već postoje i drugi forumi za razmjenu informacija između Komisije i drugih javnih naručitelja, ponajprije Mreža financijskih jedinica (RUF – Network of Finance Units) koja se sastaje svaki mjesec i mreža agencijskih službenika za javnu nabavu NAPO koja obuhvaća i decentralizirane agencije i druga tijela Unije (JPP-ovi) te se sastaje barem jednom godišnje.

Komisija smatra da bi dodatno strukturirana razmjena najboljih praksi bila u interesu posebice postupaka s velikim iznosima. Međutim, uvođenje predloženih pregleda stručnjaka na stalnoj osnovi zahtijevalo bi dodatne proračunske i ljudske resurse koji trenutačno nisu dostupni. Mogli bi se organizirati ad hoc sastanci na ad hoc osnovi kad god se za tim ukaže potreba.

Zaključci i preporuke

101

Pristup javnoj nabavi javnih naručitelja odobrava se mjerama objave u skladu s primjenjivim pravilima. Nadalje, javna nabava u Komisiji je decentralizirana (vidjeti odgovore Komisije na odlomke VII., od 58. do 72. te 1. preporuku).

103

Komisija naglašava da za takvo praćenje ne postoji pravna obveza.

U svakom slučaju, uzevši u obzir da gospodarski subjekti u pozivu na ponude mogu sudjelovati na različite načine (u obliku zajedničkih natječaja ili s podizvođačima), praćenje broja zahtjeva za sudjelovanje ili natječaja nikada neće pružiti potpune informacije o sastavu kandidata ili ponuditelja.

1. preporuka

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je navedeno u nastavku.

Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog centraliziranog informacijskog sustava te ograničenja resursa, Komisija će izvršiti analizu troškova i koristi kako bi procijenila izvedivost, troškove i moguće koristi od centraliziranja informacija o javnoj nabavi u svrhu praćenja sudjelovanja. Kao što je preporučena, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene.

S obzirom na to da je javna nabava u Komisiji decentralizirana na razini dužnosnika za ovjeravanje, ne postoji centralizirani informacijski sustav o postupcima javne nabave kojim bi se pratilo sudjelovanje. Za to ne postoji ni pravna obveza, a ni proračunski i ljudski resursi potrebni za analizu podataka tako velikog razmjera.

Razina sudjelovanja u postupcima javne nabave može ovisiti o raznim čimbenicima. Stoga broj ponuditelja ili broj prihvatljivih natječaja ne bi činio toliko valjane pokazatelje za pokazivanje pristupačnosti aktivnosti javne nabave. Ni u kojoj vrsti postupka ni vrsti kupnje (usluge, zalihe, radovi, zgrade) ne postoji ograničenje za gospodarske subjekte o načinu sudjelovanja u pozivu na ponude (putem zajedničkih natječaja ili kao podizvođač). Stoga broj natječaja ne može sustavno pružiti potpune informacije o broju gospodarskih subjekata koji sudjeluju.

104

Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama iz 2014. godine. Pojednostavnjenje i pojašnjenje iz direktiva odnosi se na revidiranu Financijsku uredbi i Pravila za primjenu u 2015. te će dodatna poboljšanja biti vidljiva u nadolazećem prijedlogu za reviziju Financijske uredbe za 2016.

104 (a)

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 26.

104 (b)

Komisija smatra da su odstupanja objašnjena u uvodnim izjavama Financijske uredbe bila potrebna.

104 (c)

Sa svim bi poduzećima trebalo jednako postupati, bez obzira na njihovu veličinu. Poticanje cilja određene politike nije svrha pravila javne nabave na temelju Financijske uredbe. MSP-ovi, kao i drugi gospodarski subjekti, mogu sudjelovati u postupcima javne nabave kao jedan ponuditelj ili u zajedničkom natječaju, ili kao podizvođači.

Činjenica jest da MSP-ovi imaju prednost zbog pojednostavnjenja i manje zahtjevnih pravila čak i ako se izričito ne spominju.

104 (e)

Ne postoji potreba za propisivanje posebnog jezičnog režima na razini Financijske uredbe jer primjenjiva jezična politika proizlazi izravno iz Uredbe 1/1958.

2. preporuka

Komisija djelomično prihvaća tu preporuku.

Komisija prihvaća dio preporuke koji se odnosi na prijedlog o jedinstvenom pravilniku.

Zaista je jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. predložiti „jedinstveni pravilnik“ koji će poboljšati sveukupnu čitljivost, smanjio bi duljinu teksta i posebice će težiti pojednostavnjenju, potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.

Taj će jedinstveni pravilnik u jednom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave koja su trenutačno navedena u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe povezane s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe bile bi spojene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.

Komisija ne prihvaća dio preporuke koji se odnosi na sudjelovanje MSP-ova. Komisija smatra da Financijska uredba nije instrument politike za tu svrhu te stoga ne bi trebala proaktivno poticati sudjelovanje MSP-ova.

Komisija ne prihvaća dio preporuke u vezi s jezičnim režimom i istraživanjem tržišta. Kad je riječ o jezičnom režimu, mora se primjenjivati jezični režim propisan Uredbom 1/1958. Kad je riječ o istraživanju tržišta, bit će omogućena pojašnjenja u kontekstu nadolazeće revizije metodologije za provedbu odredbi čl. 134. stavka 1. točke (g) Pravila za primjenu (C(2008)2299), kao što je objašnjeno u odlomku 32. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke od 32. do 34.

Kad je riječ o opravdavanju odstupanja od Direktive iz 2014., Komisija se u načelu slaže s preporukom i smatra je djelomično provedenom. Odstupanja su objašnjena u uvodnim izjavama revidirane Financijske uredbe gdje se smatralo potrebnim. Potreba za dodatnim odstupanjem istražit će se i naznačiti ili objasniti, ako je potrebno, u okviru tekuće revizije Financijske uredbe.

3. preporuka

Komisija djelomično prihvaća dio preporuke koji se odnosi na proaktivnu upotrebu prethodne provjere tržišta kad god je prilagođena postupku natječaja koji će se pokrenuti, u svrhu pripreme postupka javne nabave jer je Komisija već provodi u nekim područjima kao što su projekti za stjecanje ili najam nekretnina (kao što je predviđeno metodologijom navedenom u COM (2008)2299) i stavljanje izvan upotrebe.

Međutim, Komisija smatra da se preliminarna analiza tržišta ne bi trebala upotrebljavati za informiranje gospodarskih subjekata o planovima i uvjetima javne nabave. Priprema postupka i mjere objave zapravo su jasno odvojene u pravilima o javnoj nabavi.

Osim rizika od narušavanja tržišnog natjecanja, transparentnost i jednako postupanje ne bi se poštovalo kad bi neki gospodarski subjekti, koji su obaviješteni radi prethodnih provjera tržišta, imali pristup ranijim informacijama o planiranoj javnoj nabavi.

Pravila o javnoj nabavi omogućuju potrebne promidžbene mjere za oglašavanje ugovora s potpunim poštovanjem načela javne nabave.

4. preporuka

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je nastaviti provoditi do mjere do koje je to prikladno.

Komisija smatra da razdvajanjem ugovora na dijelove već slijedi pristup koji uravnotežuje potrebu za povećanje natjecanja drugim načelima primjenjivima na javnu nabavu, posebice dobro financijsko upravljanje i proporcionalnost. Razdvajanje na dijelove stoga je uistinu zajamčeno tamo gdje je primjereno na temelju predmeta i vrijednosti ugovora te rizika provedbe ugovora u slučaju međuovisnih dijelova.

106

Rezultati pretraživanja bilo kojeg alata, uključujući TED, uvelike ovise o kvaliteti zabilježenih ulaznih podataka. U slučaju obavijesti o javnoj nabavi, neobvezna polja često se ne ispunjavaju i ponekad javni naručitelji netočno unesu podatke.

Komisija je bez obzira na to svjesna da se iskustvo pretraživanja na portalu TED može poboljšati. Ured za publikacije proveo je korisničku anketu u ožujku 2016., a u tijeku je istraživanje upotrebljivosti portala TED. Rezultati obiju vježbi provest će se kasnije ove godine kako bi se poboljšalo korisničko iskustvo i zadovoljstvo uslugama portala TED.

5. preporuka

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao dugoročni cilj (nakon 2018.) te će je provesti kao što je navedeno u nastavku.

Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog sustava te činjenice da se međuinstitucijski element ne financira u okviru trenutačnog VFO-a, Komisija će provesti procjenu izvedivosti, troškova i mogućih koristi takvog sustava. Kao što je preporučeno, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene i uz pristanak drugih institucija.

S obzirom na aktivnosti Komisije u javnoj nabavi, Komisija je već počela provoditi preporuku Suda: Komisija trenutačno razvija jedinstvenu pristupnu točku za javnu nabavu Komisije kao dio digitalne preobrazbe. Obuhvaćat će poveznice na sve relevantne informacije o javnoj nabavi (komunikacija o primjenjivim pravilima i poslovnim prilikama) te na postojeće alate za pristup dokumentima javne nabave i podnošenje prijava na natječaj,

Pogledajte na povezanoj stranici na probnoj verziji nove mrežne prisutnosti Komisije: http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_hr.

Nova mrežna prisutnost započinje s prikazivanjem „uživo“ u 2016., uključujući i ovu stranicu. Radovi su u tijeku kako bi se proizveo povezani sadržaj, u koordinaciji s timovima iz inicijative SEDIA (procjena koju su provele službe Komisije kako bi se utvrdilo koporativno rješenje za podupiranje cjelovitog financiranja i ciklusa trajanja natječaja) i portala Participant Portal (informatičko rješenje koje trenutačno podupire poziv na podnošenje ponuda i upravljanje bespovratnim sredstvima za nekoliko važnih programa EU-a, uključujući Obzor 2020.).

Pristup poslovnim prilikama i relevantnim dokumentima javne nabave dostupan je putem postojećih alata i platformi – TED i TED eTendering – koje omogućuju pristup obavijestima o javnoj nabavi i dokumentima institucija o javnoj nabavi. Komisija će procijeniti u kojoj će se mjeri moći ponuditi dodatne značajke kako bi se omogućio pristup širem rasponu informacija, uzimajući u obzir proračunska ograničenja i ograničenja ljudskih resursa.

6. preporuka

Komisija ne prihvaća tu preporuku.

Komisija ne smatra nužnim predložiti izmjene Financijske uredbe o provjeri pritužbi.

U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.

Osim toga, kad god su gospodarski subjekti obaviješteni o djelovanju koje nepovoljno utječe na prava kandidata ili ponuditelja tijekom postupka javne nabave (npr. odbijanje), takva obavijest uputit će se dostupnim sredstvima pravne zaštite (pritužba Ombudsmana i pravosudna provjera).

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 78. i 79.

7. preporuka

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je navedeno u nastavku.

Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog sustava praćenja, Komisija će procijeniti u kojoj mjeri TED eTendering može pružiti isplativ pristup dodatnim podacima o javnoj nabavi, uzimajući u obzir ograničenja proračunskih i ljudskih resursa.

8. preporuka

Komisija prihvaća tu preporuku.

OLAF je trenutačno u prijelaznoj fazi poboljšavanja svojih kapaciteta u izvješćivanju i analizama. Početak rada OLAF-ova novog sustava upravljanja sadržajem (OCM – OLAF Content Management) predviđa se do srpnja 2016. Modul predviđen za statistiku i izvješća bit će dostupan u kasnijem izdanju 2017. OLAF u međuvremenu istražuje mogućnosti za poboljšanje upotrebe trenutačnih alata i mogućnosti izvješćivanja.

9. preporuka

U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku uz uvjet da se pregled stručnjaka provede na temelju potrebe te da ne postane trajni postupak koji bi zahtijevao dodatne proračunske i/ili ljudske resurse.

1http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_hr.htm

2http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_hr.htm

Odgovori Europske središnje banke

50

ESB smatra da je postupak nabave proveden u skladu s pravilima o nabavi ESB-a. U vezi s tim, ESB ističe da su argumenti žurnosti upotrijebljeni na razuman i primjeren način te dobro utemeljeni. ESB nije bio odgovoran za događaj koji je izazvao iznimnu žurnost i postojala je jasna uzročna veza između događaja koji se nisu mogli predvidjeti i žurnosti koja je njima izazvana. Zbog iznimne žurnosti situacije nije bilo moguće pridržavati se rokova propisanih za ubrzani javni natječaj, kod kojeg je u praksi potrebno najmanje tri do četiri mjeseca od slanja poziva na nadmetanje do potpisivanja ugovora. U postupku u sklopu kojeg smo pet potencijalnih ponuditelja pozvali na podnošenje ponuda ugovor je dodijeljen i potpisan u roku od šest tjedana nakon poziva na podnošenje ponuda. Nadalje, postupkom je osigurana primjerena razina tržišnog natjecanja, a ugovor koji smo sklopili bio je strogo ograničen na ispunjavanje neposrednih potreba. ESB želi napomenuti i da je, kada je postalo jasno da bi takve usluge savjetovanja mogle biti potrebne na redovitijoj osnovi, pokrenuo postupak javnog nadmetanja za njih.

U nastavku se nalaze komentari ESB-a ne neke od preporuka Europskog revizorskog suda.

1. preporuka

ESB se u načelu slaže s preporukom. Plan je ESB-a u 2016. godini početi postupno upotrebljavati sustav e-natječaja. U sklopu njega će istražiti kako bi se sustavnije, a ipak učinkovito, mogla izmjeriti razina sudjelovanja u postupcima javnog nadmetanja s obzirom na zaprimljeni broj prijava i ponuda.

3. preporuka

ESB se slaže s preporukom da bi trebalo proaktivno pristupati provjerama tržišta prije nego što se službeno započne s postupcima nabave kako bi se stekle informacije o tržištu, olakšalo oblikovanje zahtjeva i, u konačnici, postigao bolji omjer uloženog novca i dobivenih usluga.

4. preporuka

ESB se u načelu slaže s preporukom, uz uvjet da razdvajanje ugovora na podskupine mora biti učinkovito i praktično s poslovnog gledišta kad je riječ o izvršenju ugovora i upravljanju njima. Ako je razdvajanje ugovora na podskupine teoretski moguće, ali bi moglo prouzročiti opasnost da izvršenje ugovora postane odveć tehnički složeno ili da se njime ne dobije dobar omjer uloženog i dobivenog ili da se usklađivanjem više izvođača ugrozi dobro upravljanje ugovorom i njegovo izvršenje, tada razdvajanje ugovora na podskupine ne smatramo učinkovitim.

5. preporuka

U odjeljku posvećenom nabavi na mrežnim stranicama ESB-a javnosti su na jednom mjestu lako dostupne obavijesti i publikacije povezane s nabavom koje je ESB objavio. Osim toga, plan je ESB-a u 2016. godini početi postupno upotrebljavati sustav e-natječaja. ESB, naposljetku, ima i vlastita pravila o nabavi.

Stoga se ESB djelomično slaže s preporukom, pod uvjetom da predviđene mrežne stranice budu jednostavan i jasan informacijski portal, odnosno da ne prouzroče dodatno administrativno opterećenje i višu razinu složenosti procesa. Kada je riječ o ESB-u, na tom bi se portalu jednostavno nalazila poveznica na odjeljak o nabavi na mrežnim stranicama ESB-a, u kojem se mogu pronaći podrobnije informacije o nabavi u ESB-u. Na taj bi se način izbjeglo ponavljanje i širenje informacija te s time povezana neučinkovitost. Gospodarski subjekti zainteresirani za postupke nabave u ESB-u i dalje bi s ESB-om komunicirali služeći se mrežnim stranicama ESB-a i uspostavljenim komunikacijskim kanalima.

Budući da je platforma TED (Dnevnik elektroničkih natječaja, prema engl. Tenders Electronic Daily) službena i središnja elektronička inačica „Dodatka Službenom listu“ EU-a posvećena europskoj javnoj nabavi, možda bi bilo preporučljivo istražiti na koji bi se način platforma TED mogla unaprijediti kako bi pružala prikladan pregled mogućnosti nabave u institucijama.

7. preporuka

Vidjeti odgovor ESB-a na 5. preporuku.

ESB se djelomično slaže s preporukom, pod uvjetom da predviđena baza bude jednostavan alat koji neće prouzročiti dodatno administrativno opterećenje i povisiti razinu složenosti procesa. Kada je riječ o ESB-u, u toj bi se javnoj bazi informacija jednostavno nalazila poveznica na odjeljak o nabavi na mrežnim stranicama ESB-a, koji sadrži relevantne informacije o postupcima nabave u ESB-u.

9. preporuka

ESB se slaže s prijedlogom o olakšavanju i poticanju uzajamnog učenja i razmjene najbolje prakse. Ipak, trebalo bi podrobnije istražiti koji bi instrumenti bili najučinkovitiji za dosezanje tog cilja.

ESB, na primjer, sudjeluje u aktivnoj mreži koja obuhvaća stručnjake za nabavu iz cijelog Europskog sustava središnjih banki i koja omogućuje strukturiranu razmjenu najbolje prakse.

Osim toga, ured za središnju javnu nabavu ESB-a u prošlosti je uspješno prošao postupak vanjske certifikacije u vezi s najboljim praksama u području nabave te je trenutno u postupku ponavljanja certifikacije.

Odgovori Europskog ombudsmana

Europski ombudsman trenutačno je jedino vanjsko izvansudsko žalbeno tijelo dostupno gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima nepošteno postupilo u postupcima javne nabave koje organiziraju institucije i tijela EU-a. Ako je potrebno, Europski ombudsman istražuje takve pritužbe i upućuje preporuke dotičnim institucijama i tijelima. Ni člankom 228. UFEU-a ni Statutom Europskog ombudsmana¹ nije propisana žalba ili drugo pravno sredstvo protiv Ombudsmanovih odluka.

Odlomci 85.–87.

Činjenična utvrđenja u vezi s Europskim ombudsmanom iznesena u odlomcima 85., 86. i 87. točna su i daju pravednu sliku aktivnosti Ombudsmana u pogledu pritužbi koje se odnose na javnu nabavu.

Ombudsman se slaže da postupovni uvjet iz članka 2. stavka 4. Statuta Europskog ombudsmana doista može ugroziti brzu reakciju Ombudsmana na pritužbu u vezi s postupkom javne nabave. Međutim, učinkovit unutarnji mehanizam za pritužbe može pomoći da se suze i pojasne pitanja o kojima treba raspraviti u slučaju obraćanja Ombudsmanu.

Preporuka 6

Ombudsman pozdravlja preporuku Suda da Komisija treba predložiti izmjene Financijske uredbe EU-a kako bi se omogućio brzi pregled pritužbi o postupcima javne nabave i da se takav pregled treba obaviti prije no što se gospodarski subjekti mogu obratiti Europskom ombudsmanu ili sudovima. Javnom interesu za učinkovitu i brzu administraciju bolje bi se doprinijelo uspostavljanjem unutarnjeg mehanizma pregleda dostupnog ponuditeljima kod kojih postoji zabrinutost u vezi s postupkom nabave. Prema mišljenju Ombudsmana, čim institucije, tijela i agencije budu imale snažne unutarnje mehanizme pregleda, postupovni uvjet iz članka 2. stavka 4. Statuta bit će ispunjen prije no što se pošalje bilo kakva pritužba Ombudsmanu. U stvari, kada bi unutarnji mehanizam sam po sebi bio uistinu učinkovit, izbjegla bi se potreba slanja pritužbi Ombudsmanu.

U cilju nastavka rada na tome Ombudsman bi bio spreman ponuditi savjet i pomoć u izradi učinkovitog mehanizma za pritužbe na temelju našeg bogatog iskustva.

1Odluka Europskog parlamenta 94/262 od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, SL 1994, L 113/15.

QJ-AB-16-015-HR-E    ISSN 2315-2230

Pravila javne nabave u institucijama EU-a u velikoj su mjeri usklađena s općim zakonskim aktima EU-a o javnoj nabavi kojima je propisana obveza raspisivanja natječaja za ugovore o javnoj nabavi na najširoj mogućoj osnovi kako bi broj sudionika tržišnog natjecanja bio što veći. Sustavi upravljanja i kontrole koje primjenjuju institucije EU-a pouzdani su i općenito ublažavaju rizik od pogrešaka. Međutim, utvrdili smo da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode učine pristupačnijima gospodarskim subjektima (posebice malim i srednjim poduzećima), primjerice tako da u najvećoj mogućoj mjeri pojednostave pravila i uklone nepotrebne prepreke koje otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima u potrazi za prilikama koje nude institucije EU-a.