CORTE DEI CONTI EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5105-3 | ISSN 1831-0869 | doi:10.2865/0983 | QJ-AB-16-015-IT-C
PDF | ISBN 978-92-872-5104-6 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/298749 | QJ-AB-16-015-IT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5088-9 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/9707 | QJ-AB-16-015-IT-E

© Unione europea, 2016

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Evento
Data

Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit
10.2.2015

Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit)
31.3.2016

Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio
24.5.2016

Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit)
Commissione: 14.6.2016
Parlamento: 23.5.2016
Consiglio: 3.6.2016
BCE: 27.5.2016
Mediatore: 11.5.2016

IT
2016

n. 17

Relazione speciale

Le istituzioni dell’UE
possono fare di più
per semplificare l’accesso
ai loro appalti pubblici

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV, presieduta da Baudilio Tomé Muguruza, membro della Corte, specializzata nell’audit riguardante entrate, ricerca e politiche interne, governance economica e finanziaria e istituzioni e organi dell’Unione europea. L’audit è stato diretto da Alex Brenninkmeijer, membro della Corte, coadiuvato da Antonius Moonen, capo di Gabinetto, e da Raphael Debets, attaché; Paul Stafford, primo manager; Peter Schönberger, capo incarico; Tomasz Kapera e Jurgen Manjé, auditor.

Da sinistra a destra: A. Moonen, J. Manjé, P. Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P. Schönberger, R. Debets.

Indice

Glossario

Abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

Il quadro di riferimento in materia di appalti pubblici delle istituzioni dell’UE

Come funzionano le procedure di appalto pubblico?

Estensione e approccio dell’audit

Estensione dell’audit

Approccio dell’audit

Osservazioni

Sezione I — Le istituzioni dell’UE sono riuscite a mantenere basso il numero di errori gravi nelle procedure di appalto pubblico, ma la partecipazione non è monitorata in modo sistematico

A differenza di quanto accade nei casi di gestione concorrente con gli Stati membri, si rilevano poche irregolarità o errori gravi in relazione agli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE

Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di personale competente per tenere sotto controllo il rischio di errori e irregolarità

La maggior parte delle istituzioni dell’UE non misura sistematicamente il livello di partecipazione alle rispettive procedure di appalto

Sezione II — Le norme da seguire e le scelte procedurali compiute all’avvio della procedura di appalto non sono sufficientemente rivolte ad accrescere la partecipazione

Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE non hanno agevolato l’accesso alle procedure di appalto semplificando le norme e facendo quanto più possibile chiarezza sulle zone grigie

Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile

Sezione III — Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e beneficiarne

Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet

Per quanto riguarda i sistemi di appalto elettronici (e-tendering) e la presentazione delle offerte per via elettronica, le istituzioni dell’UE creano inutili ostacoli per gli operatori economici, giacché non utilizzano con tempestività soluzioni armonizzate

Gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere in tempi brevi il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni

Sezione IV — La trasparenza dei risultati e l’apprendimento reciproco non vengono praticati in modo sistematico

Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte dell’autorità di discarico e del pubblico

Le opportunità di apprendimento dalle migliori pratiche non sono sfruttate appieno

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Utenti dell’«eTendering» del TED (aprile 2016)
Allegato II | — | Sintesi delle risultanze dell’indagine

Risposte del Parlamento europeo

Risposte del Consiglio dell’Unione europea

Risposte della Commissione, incluse le risposte dell’OLAF e dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea

Risposte della Banca centrale europea

Risposte del Mediatore europeo

Glossario

Agenzie dell’UE e altri organismi dell’UE: organismi distinti dalle istituzioni dell’UE, ossia entità giuridiche distinte create per svolgere compiti specifici ai sensi della normativa dell’UE. Esistono in totale 52 agenzie e altri organismi dell’UE.

Appalti elettronici (e-procurement): uso di comunicazioni elettroniche e trattamento elettronico delle operazioni da parte delle organizzazioni del settore pubblico per l’acquisto di forniture e servizi o per l’aggiudicazione di appalti di lavori pubblici.

Appalto pubblico: l’acquisto di lavori, forniture o servizi da parte di autorità o organismi pubblici a livello locale, regionale, nazionale o di UE.

Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS): sistema unico e coerente per la suddivisione del territorio dell’UE, creato ai fini della compilazione di statistiche regionali per l’UE.

Contraente: operatore economico cui è stato aggiudicato un appalto.

Contratto quadro: contratto stipulato con uno o più operatori economici al fine di stabilire i termini generali applicabili a una serie di contratti specifici da concludere in un determinato periodo di tempo (solitamente quattro anni).

Dichiarazione di affidabilità: esercizio annuale di audit finanziario e di conformità mediante il quale la Corte dei conti europea controlla l’affidabilità dei conti dell’UE e la regolarità delle operazioni che ne sono alla base (a volte chiamata «DAS», dal francese déclaration d’assurance).

Direttive sugli appalti pubblici: stabiliscono le norme comuni alle quali le amministrazioni aggiudicatrici ubicate negli Stati membri dell’UE devono conformarsi se l’appalto supera un determinato valore. Le istituzioni dell’UE si sono dotate di regole proprie che sono sostanzialmente in linea con queste direttive, ma non ne includono tutte le disposizioni.

E-tendering (detto anche e-access): piattaforma per la pubblicazione su Internet della documentazione relativa a un appalto pubblico, ad esempio il capitolato d’oneri, e per la comunicazione per via elettronica tra gli offerenti e l’organizzazione aggiudicatrice.

Istituzioni dell’Unione europea: l’articolo 13 del TUE elenca le istituzioni dell’Unione europea: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti europea. Inoltre, i trattati UE fanno riferimento a una serie di altri organismi che svolgono ruoli specializzati, quali il Servizio europeo per l’azione esterna e la Banca europea per gli investimenti.

Modalità di applicazione: integrano il regolamento finanziario dell’UE con disposizioni più dettagliate.

Notifica per via elettronica: pubblicazione elettronica di avvisi sulle opportunità di appalto pubblico comprensivi di un link a una piattaforma di e-tendering.

Offerente: operatore economico che ha presentato un’offerta.

Offerta: l’offerta presentata da un operatore economico.

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode (parte della Commissione europea); indaga i casi di frode a danno del bilancio dell’UE, di corruzione e di colpa grave all’interno delle istituzioni europee, oltre a definire la politica antifrode della Commissione europea.

Operatore economico: una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di tali persone e/o enti che offra la realizzazione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi.

PMI: piccole e medie imprese, secondo la definizione di cui alla raccomandazione della Commissione 2003/361/CE. Le medie imprese hanno meno di 250 dipendenti e un fatturato pari o inferiore a 50 milioni di euro ovvero un bilancio totale pari o inferiore a 43 milioni di euro. Le piccole imprese hanno meno di 50 dipendenti e un fatturato pari o inferiore a 10 milioni di euro ovvero un bilancio totale pari o inferiore a 10 milioni di euro.

Presentazione per via elettronica delle offerte: presentazione per via elettronica delle offerte da parte di operatori economici in risposta a un bando di gara.

Procedure di appalto: il riquadro 1 offre una panoramica delle procedure di appalto.

Regolamento finanziario dell’UE: enuncia i principi e le procedure che disciplinano la formazione e l’esecuzione del bilancio dell’UE nonché il controllo delle finanze dell’Unione europea.

Sistema di e-tendering del TED: la piattaforma di e-tendering offerta dall’Ufficio delle pubblicazioni che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di pubblicare i documenti di gara nonché di rispondere per via elettronica alle domande degli offerenti.

Sistema di trasparenza finanziaria (STF): banca dati online accessibile al pubblico e gestita dalla Commissione, nella quale figurano i destinatari di fondi dell’UE erogati direttamente dalla Commissione.

TED: TED (Tenders Electronic Daily) è la versione online del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’UE dedicato agli appalti pubblici europei.

Ufficio delle pubblicazioni: ufficio interistituzionale responsabile delle pubblicazioni delle istituzioni dell’Unione europea, tra le quali vi è il TED.

Abbreviazioni

BCE: Banca centrale europea

CCR: Centro comune di ricerca (Commissione europea)

CPO: Ufficio centrale appalti (BCE)

CPV: vocabolario comune per gli appalti

DAS: dichiarazione di affidabilità (dal francese déclaration d’assurance)

DG Bilancio: direzione generale per il Bilancio (Commissione europea)

DG COMM: direzione generale della Comunicazione (Parlamento europeo)

DG Comunicazione: direzione generale della Comunicazione (Commissione europea)

DG FINS: direzione generale delle Finanze (Parlamento europeo)

DG Fiscalità e unione doganale: direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale (Commissione europea)

DG Informatica: direzione generale dell’Informatica (Commissione europea)

DG INLO: direzione generale delle Infrastrutture e della logistica (Parlamento europeo)

DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI: direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI (Commissione europea)

DG Ricerca e innovazione: direzione generale della ricerca e dell’innovazione (Commissione europea)

GU: Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

Modalità di applicazione: modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE

NUTS: classificazione comune delle unità territoriali per la statistica

OIB: Ufficio per le infrastrutture e la logistica, Bruxelles (Commissione europea)

OIL: Ufficio per le infrastrutture e la logistica, Lussemburgo (Commissione europea)

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

PMI: piccole e medie imprese

TED: Tenders Electronic Daily

TFUE: Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

TUE: Trattato sull’Unione europea

Sintesi

I

Gli appalti pubblici rappresentano un elemento significativo delle economie nazionali dell’Unione europea (UE). La spesa per l’acquisto di lavori, forniture e servizi da parte di autorità pubbliche ammonta su base annua a circa un quinto del PIL dell’UE. La Corte ha pubblicato di recente la relazione speciale n. 10/2015, incentrata sugli appalti pubblici degli Stati membri nell’ambito della spesa nel settore della coesione cofinanziata dal bilancio dell’UE. Nella presente relazione vengono esaminati gli appalti delle quattro più grandi istituzioni dell’UE, il cui valore complessivo è stato pari a circa 4 miliardi di euro nel 2014.

II

La normativa dell’UE in materia di appalti pubblici svolge un ruolo importante nello sviluppo del mercato unico, oltre che nell’assicurare un uso efficiente ed efficace dei fondi pubblici. Mentre le direttive dell’UE sugli appalti si applicano alle attività di appalto degli Stati membri, anche nel settore della coesione, le istituzioni dell’UE dispongono di proprie norme in materia di appalti. Tali norme sono sostanzialmente in linea con le direttive, ma sussistono differenze significative che la Corte ritiene ingiustificate.

III

Le istituzioni dell’UE sono tenute a indire gare di appalto pubblico sulla più ampia base possibile, al fine di massimizzare la concorrenza. La Corte ha valutato in che misura le istituzioni dell’UE agevolino l’accesso ai rispettivi appalti pubblici.

IV

Dall’audit è emerso che i meccanismi di gestione e controllo delle istituzioni dell’UE sono solidi e in genere mitigano il rischio di errori che potrebbero altrimenti incidere negativamente sulle possibilità di partecipazione degli operatori economici e sull’equità del trattamento loro riservato. Tuttavia, la maggior parte delle istituzioni dell’UE non conduce un monitoraggio sistematico del livello di partecipazione.

V

Nel 2014, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato direttive riviste al fine di semplificare gli appalti e ridurne gli oneri amministrativi, con il particolare obiettivo di incrementare la partecipazione delle piccole e medie imprese. Ciononostante, la Corte ha rilevato che, nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE non hanno agevolato l’accesso agli appalti attraverso una semplificazione delle regole e il chiarimento, nella maggiore misura possibile, delle zone grigie.

VI

Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile. La maggior parte delle istituzioni dell’UE non disponeva di una politica che imponesse lo svolgimento di una consultazione di mercato prima di avviare formalmente da procedura di appalto. Inoltre, per stimolare la partecipazione, si sarebbe potuto ricorrere più di frequente a una suddivisione dei contratti in lotti: ciò avrebbe avuto un effetto positivo in termini di accesso di operatori economici quali le PMI.

VII

Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE. Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet. Le informazioni disponibili sono frammentarie e distribuite fra molti siti Internet, diversi fra loro. La funzione di ricerca del TED (Tenders Electronic Daily) non ha sempre prodotto risultati soddisfacenti. Gli strumenti che consentono di presentare offerte per via elettronica non sono stati ancora introdotti in modo completo e armonizzato.

VIII

Gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere in tempi brevi il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni. Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte del pubblico.

IX

La Corte conclude che le istituzioni dell’UE possono fare di più per agevolare l’accesso ai propri appalti pubblici e formula pertanto le seguenti raccomandazioni, affinché le istituzioni adottino come politica la promozione sistematica di una più ampia partecipazione.

a)Al fine di facilitare il monitoraggio dell’accessibilità delle proprie attività di appalto, tutte le istituzioni dell’UE dovrebbero raccogliere e analizzare dati relativi sia al numero iniziale di richieste di partecipazione e offerte ricevute sia al numero di offerte prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione.

b)Per la prossima revisione del regolamento finanziario dell’UE nel 2016, la Commissione dovrebbe consolidare tutte le disposizioni pertinenti in un codice unico degli appalti pubblici. La partecipazione delle piccole e medie imprese dovrebbe essere espressamente incoraggiata.

c)Le istituzioni dell’UE, ove appropriato, dovrebbero ricorrere proattivamente alle consultazioni preliminari di mercato, per preparare l’appalto e informare gli operatori economici della propria pianificazione al riguardo.

d)Le istituzioni dell’UE dovrebbero suddividere i contratti in lotti, ove possibile, per incrementare la partecipazione alle procedure di appalto.

e)Le istituzioni dell’UE dovrebbero creare uno sportello unico elettronico comune per le attività di appalto che consenta agli operatori economici di reperire tutte le informazioni pertinenti online presso un unico indirizzo e di interagire con le istituzioni dell’UE attraverso questo sito Internet.

f)La Commissione dovrebbe proporre un meccanismo per il riesame rapido dei reclami presentati dagli operatori economici che ritengono di aver subito un trattamento iniquo. Tale riesame dovrebbe aver luogo prima che gli operatori economici possano rivolgersi al Mediatore europeo o alla Corte di giustizia dell’UE.

g)Al fine di garantire un efficace monitoraggio ex post delle attività di appalto, le istituzioni dell’UE dovrebbero creare un archivio pubblico unico ove conservare le informazioni relative ai rispettivi contratti di appalto, che potrebbe essere sviluppato nell’ambito del sistema «eTendering» del TED.

h)L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) dovrebbe elaborare relazioni e statistiche sui diversi tipi di accuse che hanno dato luogo a indagini nonché sugli esiti di tali indagini.

i)Le istituzioni dell’UE dovrebbero ricorrere a revisioni tra pari per beneficiare di un mutuo apprendimento e dello scambio delle migliori pratiche.

Introduzione

01

La presente relazione si apre con una breve presentazione del quadro di riferimento in materia di appalti pubblici (gare di appalto per lavori, forniture e servizi) delle istituzioni dell’UE, nonché dell’approccio di audit della Corte. Vengono illustrati innanzitutto i controlli interni applicati dalle istituzioni dell’UE al fine di ridurre al minimo le irregolarità. Vengono poi analizzate le varie fasi della procedura di appalto, per valutarne il grado di accessibilità per le diverse istituzioni. Sono state definite norme chiare e di buona qualità? Tali norme sono applicate secondo modalità favorevoli alla concorrenza nel momento in cui il personale dell’UE predispone le procedure di appalto? Gli operatori economici riescono facilmente a individuare le opportunità di appalto che potrebbero risultare di loro interesse tra le migliaia pubblicate ogni settimana? Presentare un’offerta è inutilmente complicato? Cosa accade se un operatore economico ritiene di aver subito un trattamento iniquo? Ed infine, le istituzioni dell’UE riferiscono sugli esiti delle rispettive attività di appalto in modo da assicurare il rispetto dell’obbligo di render conto?

02

La politica in materia di appalti pubblici è uno strumento fondamentale per sviluppare il mercato unico e conseguire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, garantendo al contempo un uso quanto più efficiente ed efficace dei fondi pubblici. Le norme in materia di appalti pubblici sono pensate sia a beneficio degli operatori economici che delle amministrazioni aggiudicatrici. L’obiettivo è di sviluppare le opportunità di mercato per i primi, ampliando al contempo la scelta dei potenziali contraenti disponibili per i secondi. Se le amministrazioni aggiudicatrici agevolano l’accesso ai rispettivi appalti pubblici, probabilmente riceveranno più offerte in risposta alle loro esigenze. Una maggiore concorrenza dovrebbe quindi generare un miglior rapporto tra benefici e costi per i contribuenti (cfr. figura 1). Le istituzioni dell’UE sono tenute a indire gare di appalto pubblico assicurando la più ampia concorrenza possibile¹.

03

Nel 2014, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno convenuto sulla necessità di riformare le politiche in materia di appalti pubblici nell’UE. Tra le caratteristiche principali del pacchetto di riforme rientravano misure finalizzate a eliminare gli ostacoli all’accesso al mercato, in particolare a beneficio delle piccole e medie imprese (PMI). Nella presente relazione, si valuta in che misura le pratiche di appalto delle istituzioni dell’UE agevolino tale accesso.

Figura 1

Miglior accesso per gli operatori economici, miglior rapporto tra benefici e costi per i contribuenti

Fonte: Corte dei conti europea.

Il quadro di riferimento in materia di appalti pubblici delle istituzioni dell’UE

04

L’aggiudicazione di appalti pubblici deve rispettare i principi sanciti dai trattati e in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di accesso e la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità, la concorrenza leale, la pubblicità e la trasparenza.

05

Gli appalti pubblici negli Stati membri dell’UE sono disciplinati dalla direttiva 2014/24/UE² (di seguito: «direttiva Appalti del 2014») e da una serie di altre direttive che stabiliscono norme comuni alle quali le amministrazioni aggiudicatrici si devono conformare per gli appalti il cui valore supera una determinata soglia. Tali norme devono essere recepite nella rispettiva normativa nazionale. Le direttive non sono giuridicamente vincolanti per le istituzioni dell’UE. Queste ultime si sono dotate di norme proprie, sostanzialmente in linea con la direttiva Appalti del 2014, con qualche importante eccezione³. Le istituzioni dell’UE finanziate dal bilancio generale sottostanno alle norme sugli appalti pubblici stabilite dal regolamento finanziario, modificato da ultimo a ottobre 2015⁴ (di seguito: «regolamento finanziario dell’UE»), nonché dalle modalità di applicazione dello stesso, modificate da ultimo a ottobre 2015⁵ (di seguito: «modalità di applicazione»). Le norme in materia di appalti della Banca centrale europea sono stabilite da una decisione⁶ adottata dal Comitato esecutivo della BCE il 9 febbraio 2016 (di seguito: «norme della BCE in materia di appalti»). La figura 2 illustra il quadro normativo di riferimento per gli appalti pubblici nell’UE.

Figura 2

Quadro normativo di riferimento per gli appalti pubblici nell’UE

Fonte: Corte dei conti europea.

Come funzionano le procedure di appalto pubblico?

06

Basandosi sul regolamento finanziario dell’UE, il Vademecum interno della Commissione sugli appalti⁷ distingue dieci diverse procedure di appalto (cfr. riquadro 1). La scelta della procedura dipende da vari fattori, in particolare il valore stimato dell’appalto. Le fasi più importanti della procedura di appalto sono riportate nella figura 3.

Riquadro 1

Le opzioni procedurali ai sensi del regolamento finanziario dell’UE

Procedura aperta: procedura standard che può essere impiegata per qualsiasi appalto, avviata tramite la pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale. Qualsiasi operatore economico interessato può presentare un’offerta.

Procedura ristretta: procedura standard in due fasi che può essere impiegata per qualsiasi appalto, avviata tramite la pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale. Qualsiasi operatore economico interessato può chiedere di partecipare, ma solo quelli invitati possono presentare un’offerta, che sarà valutata nella seconda fase. Una variante di questa procedura è rappresentata dal sistema dinamico di acquisizione con l’uso esclusivo di mezzi elettronici.

Procedura competitiva con negoziazione: procedura simile alla procedura ristretta e che può essere impiegata solo in casi specifici, a prescindere dal valore dell’acquisto. Le offerte presentate (tecniche e finanziarie) possono essere negoziate.

Procedura a seguito di invito a manifestare interesse: tramite invito a manifestare interesse vengono preselezionati candidati o viene presa nota di potenziali offerenti che, in seguito, potrebbero essere invitati a presentare offerte in diverse procedure di appalto.

Procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara: procedura eccezionale da usare solo in determinati casi o circostanze (ad esempio, in caso di estrema urgenza).

Procedura negoziata per appalti di valore medio e modesto: l’amministrazione aggiudicatrice deve invitare a presentare offerte gli operatori economici che hanno manifestato interesse durante la pubblicità ex ante e può, inoltre, invitare candidati di propria scelta. Per i contratti di valore molto modesto è consentita la negoziazione con un unico candidato scelto dall’amministrazione aggiudicatrice.

Dialogo competitivo: procedura utilizzata per appalti complessi, laddove l’amministrazione aggiudicatrice non è in grado di definire i mezzi atti a soddisfare le proprie esigenze né di valutare le soluzioni tecniche, finanziarie o giuridiche disponibili sul mercato senza un dialogo con i potenziali offerenti.

Partenariato per l’innovazione: procedura in due fasi per l’acquisizione di un prodotto innovativo ancora da sviluppare e per il quale non è disponibile un equivalente sul mercato.

Concorso di progettazione: consente all’amministrazione aggiudicatrice di acquisire un piano o un progetto selezionato da una commissione giudicatrice a seguito di una gara, con o senza aggiudicazione di premi. Il vincitore o i vincitori sono quindi invitati a negoziare prima della firma del contratto.

Procedura negoziata per i contratti immobiliari: è possibile concludere contratti immobiliari (aventi per oggetto l’acquisto, l’enfiteusi, l’usufrutto, la locazione finanziaria, la locazione/affitto o l’acquisto con riscatto, con o senza opzione di acquisto, di terreni, edifici esistenti o altri beni immobiliari) tramite procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara, a seguito di una prospezione del mercato locale.

Figura 3

Panoramica della procedura di appalto ai sensi del regolamento finanziario dell’UE

Nota: i riquadri con contorni tratteggiati indicano le fasi procedurali facoltative. La direttiva Appalti dell’UE stabilisce una soglia di 5 225 000 euro per i lavori e di 135 000 euro per i servizi o le forniture. Appalti di valore medio: tra 60 000,01 euro e 5 224 999,9 euro per i lavori e tra 60 000,01 euro e 134 999,9 euro per i servizi o le forniture. Appalti di valore modesto: tra 15 000,01 e 60 000 euro. Appalti di valore molto modesto: tra 1 000,01 e 15 000 euro. Per gli importi fino a 1 000 euro non è richiesta una procedura di appalto.

Fonte: Corte dei conti europea.

1Cfr. l’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento finanziario dell’UE, che consente le eccezioni a tale disposizione solo in caso di ricorso a procedura negoziata.

2Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU L 94 del 28.3.2014, pag. 65).

3Cfr. paragrafi 29-31.

4Regolamento (UE, Euratom) n. 2015/1929 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 ottobre 2015, che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU L 286 del 30.10.2015, pag. 1).

5Regolamento delegato (UE) n. 2015/2462 della Commissione, del 30 ottobre 2015, che modifica il regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU L 342 del 29.12.2015, pag. 7).

6Decisione (UE) 2016/245 della Banca centrale europea, del 9 febbraio 2016, recante la disciplina sugli appalti (GU L 45 del 20.2.2016, pag. 15).

7Vademecum sugli appalti pubblici presso la Commissione (novembre 2015, non pubblicato); messo a disposizione di altre istituzioni, organismi, uffici e agenzie dell’UE.

Estensione e approccio dell’audit

Estensione dell’audit

07

Gli auditor della Corte hanno valutato in che misura le istituzioni dell’UE agevolino l’accesso ai propri appalti pubblici. Cfr. figura 4 per i prerequisiti per l’agevolazione dell’accesso agli appalti pubblici.

Figura 4

Prerequisiti per l’agevolazione dell’accesso agli appalti pubblici

Fonte: Corte dei conti europea.

08

Sono stati presi in considerazione i seguenti quesiti:

a)Le istituzioni dell’UE sono dotate di sistemi solidi che promuovano la partecipazione tutelando, al contempo, gli interessi finanziari dell’Unione?

b)Le istituzioni dell’UE compiono le giuste scelte procedurali al fine di incrementare la partecipazione alle proprie procedure di appalto?

c)Le istituzioni dell’UE si adoperano quanto più possibile per rimuovere gli ostacoli che intralciano i potenziali offerenti?

d)Le istituzioni dell’UE assicurano, in maniera sistematica e completa, la trasparenza degli esiti delle procedure di appalto e apprendono l’una dall’altra?

09

L’audit ha riguardato le attività di appalto delle quattro più grandi istituzioni dell’UE: la Commissione europea, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Banca centrale europea (BCE). La tabella 1 riporta il valore complessivo di tutti gli appalti di importo superiore a 15 000 euro (10 000 euro per la BCE) di queste quattro istituzioni nel 2014.

Tabella 1

Valore degli appalti nel 2014

Istituzione | milioni di euro
Commissione | 3 034
Parlamento | 497
BCE | 515
Consiglio¹ | 171
Totale | 4 217

1Valore stimato delle procedure del Consiglio avviate nel 2014.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle istituzioni sottoposte all’audit.

10

Inoltre, ai fini dell’audit sono state esaminate alcune questioni specifiche relative alle seguenti istituzioni e ai seguenti organismi dell’UE: la Corte di giustizia dell’Unione europea per la giurisprudenza relativa agli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE; il Mediatore europeo, che tratta i casi di cattiva amministrazione nelle procedure di appalto; l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per le indagini connesse a irregolarità nelle procedure di appalto; l’Ufficio delle pubblicazioni, che gestisce i servizi online che danno accesso alle informazioni sugli appalti pubblici.

11

Non sono stati esaminati gli appalti pubblici conclusi dalla Commissione a nome e per conto di beneficiari in relazione ad azioni esterne⁸, né gli appalti in cui la gestione della spesa dell’UE coinvolge altri organismi od organizzazioni (la cosiddetta «gestione indiretta» da parte della Commissione), né infine quelli per cui la gestione è concorrente con gli Stati membri.

Approccio dell’audit

12

Le osservazioni degli auditor della Corte sono state basate sulle seguenti fonti principali di elementi probatori di audit:

a)è stata svolta una ricerca preliminare con rappresentanti di organizzazioni di imprese, esperti nazionali in materia di appalti pubblici ed esperti provenienti dal mondo accademico;

b)è stata esaminata la documentazione relativa alle politiche, alle procedure e agli strumenti di appalto;

c)sono stati analizzati campioni di fascicoli di appalto, relativi al periodo 2013-2015, del Parlamento europeo (DG INLO e DG COMM), del segretariato generale del Consiglio, della Commissione (DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI, Centro comune di ricerca) e della BCE;

d)sono stati testati gli strumenti online messi a disposizione dalle istituzioni dell’UE per aiutare a individuare le opportunità di appalto;

e)sono stati tenuti colloqui con funzionari dell’UE;

f)sono state analizzate le risposte delle istituzioni dell’UE ai questionari predisposti dalla Corte.

13

Inoltre, è stata svolta un’indagine tramite questionario per 47 organismi dell’UE di piccole dimensioni, al fine di raccogliere i loro pareri e punti di vista su politiche e procedure di appalto, ricevendo 40 risposte (tasso di risposta dell’85 %). I risultati sono sintetizzati nell’allegato II.

8A questi si applicano le disposizioni specifiche di cui al regolamento finanziario dell’UE, seconda parte, titolo IV.

Osservazioni

Sezione I — Le istituzioni dell’UE sono riuscite a mantenere basso il numero di errori gravi nelle procedure di appalto pubblico, ma la partecipazione non è monitorata in modo sistematico

14

Le istituzioni dell’UE dovrebbero essere in grado di dimostrare che garantiscono l’accessibilità alle loro attività di appalto. A tal fine, occorrono loro informazioni sul livello di partecipazione degli operatori economici alle rispettive procedure di appalto. Le istituzioni dell’UE devono anche evitare irregolarità ed errori gravi che potrebbero incidere negativamente sulle possibilità di partecipazione degli operatori economici, nonché minare la fiducia, e quindi l’interesse, di questi ultimi verso gli appalti delle istituzioni dell’UE. Gli auditor della Corte hanno esaminato le informazioni disponibili su irregolarità ed errori gravi, i sistemi per prevenirli e la partecipazione degli operatori economici alle procedure di appalto delle istituzioni dell’UE.

A differenza di quanto accade nei casi di gestione concorrente con gli Stati membri, si rilevano poche irregolarità o errori gravi in relazione agli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE

15

Ogni anno, all’atto della dichiarazione di affidabilità⁹, la Corte rileva pochi errori gravi riguardanti gli appalti pubblici nelle operazioni gestite direttamente dalle istituzioni dell’UE¹⁰. Come per gli anni scorsi, tale risultato è in contrapposizione a quanto rilevato nei casi di gestione concorrente con gli Stati membri¹¹.

16

Su richiesta della Corte, l’OLAF ha analizzato le informazioni in suo possesso, ricevute tra il 1° gennaio e il 30 aprile 2015, su presunte irregolarità per individuare i casi connessi ad appalti pubblici, rilevando in totale 503 distinti elementi informativi ricevuti. Delle 503 notifiche, solo 20 riguardavano appalti indetti dalle istituzioni dell’UE: 16 di queste sono state scartate nella fase iniziale di selezione dei casi e quattro hanno portato all’apertura di una indagine. Tali dati implicano che, rispetto al totale delle procedure di appalto avviate da istituzioni dell’UE, la percentuale di casi con irregolarità potenzialmente gravi è nell’ordine dell’1 %, tenendo conto delle circa 2 000 procedure l’anno per cui tali istituzioni pubblicano un avviso di aggiudicazione nella Gazzetta ufficiale.

17

Queste statistiche, elaborate dall’OLAF unicamente su specifica richiesta della Corte, riflettono soltanto la situazione in un dato momento, a titolo di indicazione sul numero di potenziali casi segnalati all’Ufficio. Sarebbe stato più utile se l’OLAF fosse stato in grado di fornire statistiche tali da consentire l’individuazione di tendenze e la valutazione degli esiti delle indagini da esso condotte.

Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di personale competente per tenere sotto controllo il rischio di errori e irregolarità

I servizi operativi usufruiscono di competenze e assistenza in materia procedurale

18

La riuscita di un appalto richiede una combinazione di conoscenze tecniche sui particolari lavori, forniture o servizi oggetto dell’acquisto e solide conoscenze delle norme e delle procedure da applicare.

19

Tutte le entità le cui procedure di appalto sono state esaminate dalla Corte¹² dispongono di unità dedicate di esperti nella materia che forniscono consulenza e assistenza ai servizi operativi riguardo alle attività di appalto. La Corte ha riscontrato che le competenze procedurali degli esperti in materia di appalti completano le conoscenze tecniche dei servizi operativi e che il personale preposto alle attività di appalto è adeguato. Inoltre, anche i servizi giuridici e/o le unità finanziarie centrali delle istituzioni dell’UE forniscono consulenza e competenze di natura procedurale.

20

La maggior parte delle entità controllate dispone di comitati interni il cui scopo è rafforzare la governance e il controllo sulle procedure di appalto. In genere, questi comitati sono formati da personale di altri settori dell’organizzazione. Sono investiti di poteri decisionali o possono formulare raccomandazioni e tendono a occuparsi degli appalti di importo maggiore e/o di quelli che prevedono forme di concorrenza più limitate. Prima che si stipuli un contratto, detti comitati forniscono ulteriori garanzie sul fatto che le regole applicabili siano state rispettate. Inoltre, essendo composti da esperti di diverse materie, fungono da piattaforma per lo scambio di pareri all’interno delle istituzioni più grandi, in cui le attività di appalto sono decentralizzate.

La consulenza fornita dai servizi di audit interno ha svolto un ruolo importante

21

L’assetto organizzativo e le procedure attualmente in uso per le attività di appalto sono, in misura considerevole, il risultato di raccomandazioni formulate alcuni anni fa da tali servizi. Nel frattempo, la maggior parte dei servizi di audit interno ha concentrato la propria attenzione su altri aspetti delle attività svolte dalle rispettive istituzioni, dedicando risorse limitate agli appalti pubblici. Nondimeno, i servizi di audit interno dovranno tornare ad occuparsi di appalti per valutare l’attuazione della recente revisione delle norme in materia e, sulla base dei risultati di tale nuova valutazione, modificare di conseguenza i propri programmi di lavoro.

La BCE ha ottenuto una certificazione esterna delle proprie attività di appalto

22

In aggiunta alla consulenza fornita dai servizi interni, una certificazione esterna può aiutare un’organizzazione a far proprie conoscenze e prospettive maturate da altri, e può dar luogo a miglioramenti. L’ufficio centrale appalti (CPO) della BCE ha richiesto e ottenuto una certificazione esterna delle proprie attività, conferita alla Banca nel 2011 dal Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS). La certificazione della BCE, chiamata «PPP Award» (processi, politiche e procedure) per il raggiungimento degli standard di eccellenza in questi campi, è scaduta alla fine del 2015 e il CPO ha programmato un completo processo di ricertificazione per il primo trimestre del 2016.

La maggior parte delle istituzioni dell’UE non misura sistematicamente il livello di partecipazione alle rispettive procedure di appalto

Il semplice conteggio del numero di offerte ricevute non è sufficiente a monitorare in modo affidabile il livello di partecipazione

23

Le istituzioni dell’UE sono tenute a indicare il numero di offerte ricevute per un appalto quando pubblicano il relativo avviso di aggiudicazione nella Gazzetta ufficiale. Tuttavia, questa informazione non basta di per sé a valutare in modo affidabile il livello di concorrenza di una procedura. La concorrenza potrebbe essere debole anche se sono pervenute numerose offerte. Ciò è particolarmente vero nei casi in cui solo un’offerta può essere considerata ai fini della valutazione secondo i criteri di aggiudicazione, mentre le altre sono state scartate prima di giungere alla fase finale della valutazione. Le offerte possono essere eliminate prima dalla fase di valutazione finale per diverse ragioni, specie quando sono incomplete o non soddisfano i criteri di esclusione o di selezione.

I dati del CCR mostrano che per la metà delle procedure è stato possibile tener conto solo di un’offerta per la decisione finale di aggiudicazione

24

Solo il CCR della Commissione compila dati, raccolti per procedura e per tipo di procedura, riguardanti il numero di offerte ricevute, il numero delle offerte in regola, il numero delle offerte ammissibili, il numero delle offerte ritenute conformi e il numero delle offerte ordinate in graduatoria.

25

Gli auditor della Corte hanno analizzato le statistiche del CCR per il 2013 e il 2014 per confrontare il numero di offerte ricevute e quello delle offerte giunte alla fase finale che è stato possibile valutare sulla base dei criteri di aggiudicazione. L’analisi ha riguardato 468 procedure per appalti superiori a 60 000 euro. Per 50 di dette procedure, sin dall’avvio si poteva tener conto di un solo candidato, e ciò costituiva un’eccezione al principio della concorrenza più ampia possibile¹³. Per le restanti 418 procedure, nella metà dei casi (il 49 %) è stato possibile considerare solo un’offerta per la decisione finale di aggiudicazione (cfr. figura 5).

Figura 5

Frequenza delle procedure per numero di offerte prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione (418 contratti del CCR di importo superiore a 60 000 euro stipulati nel 2013 e nel 2014)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dal CCR.

Sezione II — Le norme da seguire e le scelte procedurali compiute all’avvio della procedura di appalto non sono sufficientemente rivolte ad accrescere la partecipazione

Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE non hanno agevolato l’accesso alle procedure di appalto semplificando le norme e facendo quanto più possibile chiarezza sulle zone grigie

Il regolamento finanziario dell’UE e le relative modalità di applicazione non sono stati consolidati in un unico documento e restano inutilmente complessi

26

La revisione del 2015 del regolamento finanziario dell’UE ha mantenuto la divisione delle disposizioni in materia di appalti pubblici tra, da un lato, il regolamento finanziario e, dall’altro, le modalità di applicazione di quest’ultimo. Come già segnalato dalla Corte nel parere n. 1/2015¹⁴, tale divisione nuoce all’obiettivo di chiarimento che era alla base della revisione della normativa. Inoltre, non apporta alcun vantaggio percettibile. Rende ancor più difficile la comprensione di regole già complicate, non solo per il personale dell’UE ma anche a fortiori per gli operatori economici.

27

Ulteriori complicazioni si aggiungono per il fatto che non tutte le disposizioni pertinenti si trovano nei titoli e nei capi del regolamento finanziario dell’UE che trattano in maniera specifica delle questioni relative agli appalti pubblici. Disposizioni importanti sono contenute anche in altre parti del testo, ad esempio quella concernente la «buona amministrazione», di particolare importanza per gli operatori economici¹⁵.

28

Le norme della BCE in materia di appalti dimostrano che è possibile consolidare tutte le norme pertinenti in un testo unico.

Importanti scostamenti dalla direttiva Appalti del 2014 non sono spiegati

29

Nonostante le norme in materia di appalti delle istituzioni dell’UE siano sostanzialmente allineate con le disposizioni della direttiva Appalti del 2014, esistono scostamenti da tali disposizioni per cui non è stata fornita una spiegazione. Due di questi scostamenti sono importanti per l’accessibilità degli appalti delle istituzioni dell’UE. Una riguarda la partecipazione delle PMI, l’altra la finalità delle consultazioni preliminari di mercato.

La partecipazione delle PMI non è incoraggiata in modo specifico

30

Uno degli obiettivi principali della direttiva Appalti del 2014 è facilitare «in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici»¹⁶. A tale proposito, il legislatore mette espressamente in guardia dai rischi di un’eccessiva «concentrazione del potere d’acquisto» riconducibile a un’aggregazione della domanda dei committenti pubblici. La direttiva Appalti del 2014 cita il termine «PMI» più di venti volte. Per contro, nelle modifiche apportate al regolamento finanziario dell’UE e nella rifusione delle norme della BCE in materia di appalti non vi è alcun riferimento alle PMI. Dall’audit della Corte è emerso che, ad eccezione della DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI¹⁷, nessuna delle entità controllate ha emesso specifici orientamenti o istruzioni su come agevolare la partecipazione delle PMI o monitorare il livello della loro partecipazione. Tra le 40 entità che hanno risposto al questionario della Corte, solo una ha indicato la partecipazione delle PMI come una propria priorità. Tuttavia, alcune procedure di appalto forniscono chiaramente opportunità per le PMI (cfr. riquadro 2).

Non si menzionano consultazioni preliminari di mercato tese a informare gli operatori economici

31

La direttiva Appalti del 2014 consente espressamente di svolgere consultazioni preliminari di mercato prima dell’avvio della procedura di appalto vera e propria e definisce i principi da rispettare¹⁸. Le amministrazioni aggiudicatrici possono sollecitare o accettare consulenze da parte di esperti o autorità indipendenti o di partecipanti al mercato; tali consulenze possono essere utilizzate nella pianificazione e nello svolgimento della procedura di appalto, a condizione che non abbiano l’effetto di falsare la concorrenza e non comportino una violazione dei principi di non discriminazione e di trasparenza. La direttiva Appalti del 2014 dispone che tali consultazioni di mercato si svolgano non solo ai fini della preparazione dell’appalto, ma anche per informare gli operatori economici degli appalti programmati dalle amministrazioni aggiudicatrici e dei relativi requisiti (cfr. riquadro 3). Quest’ultimo obiettivo non è confluito nel regolamento finanziario dell’UE¹⁹.

Riquadro 2

Esempi di procedure facilmente accessibili per le PMI

Nel 2014 il Parlamento europeo necessitava di consulenze di esperti per la propria commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare. Il valore totale stimato dei servizi da prestare era di 2,5 milioni di euro per un periodo di quattro anni. Anziché ricercare un singolo contraente, il Parlamento ha suddiviso i servizi i cinque lotti: politica ambientale, cambiamenti climatici, sviluppo sostenibile, salute pubblica e sicurezza alimentare. Per ogni lotto sono stati individuati diversi contraenti idonei. In totale, il Parlamento ha stipulato contratti con 17 diverse società.

Nel 2014 il Consiglio ha acquistato prodotti promozionali per un valore complessivo di 122 566 euro. L’appalto è stato suddiviso in 12 lotti a seconda del tipo di prodotto occorrente (come orologi da polso, t-shirt o penne). La concorrenza tra gli offerenti è stata possibile per ogni lotto e sono stati stipulati contratti con tre diverse società.

Per la sua nuova sede a Francoforte, la BCE in un primo momento non era riuscita a trovare un «contraente principale», in quanto le offerte erano considerevolmente più alte del bilancio della BCE. La BCE ha quindi deciso di appaltare i lavori di costruzione in 14 pacchetti di 4-10 lotti ciascuno. Grazie alla strategia di appalto rivista hanno potuto partecipare, e aggiudicarsi contratti, anche alcune PMI. La BCE è stata in grado di gestire circa 60 imprese edili che lavoravano in parallelo.

Riquadro 3

Uno scostamento ingiustificato dalla direttiva Appalti del 2014 nel regolamento finanziario dell’UE modificato nel 2015

«Prima dell’avvio di una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici possono svolgere consultazioni di mercato ai fini della preparazione dell’appalto e per informare gli operatori economici degli appalti da essi [esse] programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi» (articolo 40 della direttiva Appalti del 2014, sottolineatura aggiunta).

«Prima dell’avvio di una procedura di appalto, l’amministrazione aggiudicatrice può svolgere una consultazione preliminare di mercato ai fini della preparazione della procedura» (articolo 105 del regolamento finanziario dell’UE modificato nel 2015).

Non è stato chiarito come sondare il mercato immobiliare locale

32

La direttiva Appalti del 2014 non si applica all’acquisto o alla locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili. Tuttavia, le procedure applicate a tali contratti dovrebbero rispettare i principi sanciti dai trattati, in particolare i principi di pari trattamento e trasparenza.

33

Né il regolamento finanziario dell’UE né le norme della BCE in materia di appalti stabiliscono come informare e contattare potenziali offerenti o contraenti laddove le istituzioni dell’UE siano alla ricerca di terreni o fabbricati esistenti. Di conseguenza, ciò è ampiamente lasciato alla discrezionalità dei manager delle istituzioni dell’UE. Gli auditor della Corte hanno riscontrato casi in cui i manager delle istituzioni dell’UE hanno sondato il mercato in prima persona, contattando direttamente potenziali offerenti o contraenti da loro scelti, casi in cui si è fatto ricorso a consulenti esterni per individuare le offerte idonee, nonché casi in cui è stato pubblicato un avviso relativo ad un’indagine nella Gazzetta ufficiale.

34

Solo la Commissione si è impegnata pubblicamente²⁰ a garantire la trasparenza, pubblicando sistematicamente nella Gazzetta ufficiale avvisi relativi ad indagini che indichino i requisiti minimi di ogni progetto specifico ed i criteri di esclusione e di indagine applicabili, nonché pubblicando gli esiti delle procedure. Dall’audit è emerso che questa procedura è stata utilizzata per i contratti immobiliari stipulati dalla Commissione a Bruxelles, ma non per quelli a Lussemburgo. L’ultimo avviso relativo ad un’indagine pubblicato dal Parlamento europeo nella Gazzetta ufficiale risale al 2010 e riguardava la ricerca di edifici nella regione di Bruxelles-Capitale.

Solo la BCE ha determinato il regime linguistico applicabile nelle proprie norme in materia di appalti

35

Il regolamento finanziario dell’UE non stabilisce le lingue da utilizzare per gli appalti pubblici. Solo le regole della BCE in materia di appalti definiscono il regime linguistico²¹. Le procedure applicate dalla maggior parte delle istituzioni dell’UE rischiano di creare un divario tra le aspettative dei potenziali offerenti. Le istituzioni dell’UE pubblicano i propri bandi e avvisi sul TED in tutte le lingue ufficiali. Inoltre, gli operatori economici possono richiedere la traduzione dei documenti di gara dettagliati e presentare le proprie offerte in una qualsiasi delle lingue ufficiali. Una volta divenuti contraenti, tuttavia, spesso non possono continuare nella lingua ufficiale di loro scelta, ma sono tenuti a soddisfare le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice conformemente al capitolato d’oneri, che di solito prevede l’utilizzo di una particolare lingua per i contatti (comunicazioni durante l’esecuzione del contratto) e per gli adempimenti.

Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile

36

La Corte ha riscontrato che molti funzionari che si occupano di appalti sono soggetti a pressioni per evitare controversie legali e/o ridurre il tempo e le risorse necessari per attuare le procedure di appalto. Questo potrebbe comportare scelte procedurali difendibili dal punto di vista giuridico, ma per le quali, ai fini di una solida gestione finanziaria, sarebbe auspicabile un’interpretazione delle norme più favorevole alla concorrenza.

Solo la BCE ha applicato la politica di condurre una consultazione di mercato prima dell’avvio formale della procedura di appalto

37

Svolgere un’estesa consultazione di mercato prima di avviare formalmente la procedura di appalto è importante al fine di ottimizzare i requisiti e le specifiche tecniche stabiliti nei documenti di gara, nonché per verificare la disponibilità e l’intenzione dei potenziali offerenti di partecipare alla procedura stessa.

38

Fino alle più recenti revisioni della direttiva Appalti e del regolamento finanziario dell’UE, le consultazioni di mercato condotte prima dell’indizione delle gare di appalto non erano contemplate nelle norme in materia di appalti (cfr. paragrafi precedenti). Inoltre, con la notevole eccezione della BCE, le istruzioni e gli orientamenti interni formulati dalle istituzioni dell’UE riguardo alle consultazioni di mercato ponevano grande enfasi sui rischi associati a questo approccio e fissavano condizioni restrittive circa l’instaurazione di contatti con potenziali offerenti o persino scoraggiavano dal ricorrere a tale pratica. Ad esempio, il Vademecum interno del Parlamento europeo sulle procedure di appalto pubblico (novembre 2014) raccomandava di non sollecitare o accettare pareri da singoli o operatori interessati a un determinato contratto, poiché ciò potrebbe ostacolare la concorrenza.

39

Tale raccomandazione potrebbe indurre un atteggiamento di avversione al rischio tra i funzionari che si occupano di appalti. Nei fascicoli di appalto esaminati, gli auditor della Corte hanno riscontrato pochi elementi comprovanti lo svolgimento di esaustive consultazioni di mercato. Ciò è stato anche confermato dalla nostra indagine mediante questionario. Tra coloro che hanno risposto, molti hanno dichiarato che raramente ricorrono alle consultazioni di mercato prima di avviare una procedura di appalto.

40

A differenza delle altre istituzioni dell’UE, l’unità Appalti della BCE ha emanato e applicato linee guida interne disciplinanti un approccio proattivo ai fornitori prima dell’avvio formale della procedura di appalto, con l’obiettivo di ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi. Vi rientra in particolare lo svolgimento di incontri informali con i contraenti, effettivi o potenziali, al fine di acquisire informazioni sul mercato, esplicitare i requisiti della BCE e promuovere la concorrenza.

Non si è fatto ricorso alla suddivisione degli appalti in lotti tanto spesso quanto si sarebbe potuto

41

La suddivisione di un appalto in lotti incrementa la concorrenza e agevola la partecipazione delle piccole e medie imprese. Più grande è un appalto, meno probabilità vi sono che sarà aggiudicato a una PMI²².

42

L’articolo 168 delle RAP stabilisce che quando risulti «opportuno, tecnicamente fattibile ed economico», gli appalti devono essere aggiudicati per lotti distinti nell’ambito della stessa procedura. Questa formulazione lascia agli ordinatori un ampio margine di discrezione nel decidere se usare o meno la suddivisione in lotti. La Corte ha riscontrato che la suddivisione dei contratti in lotti non è stata utilizzata nella più ampia misura possibile. Il riquadro 4 illustra alcuni esempi di casi in cui si sarebbe potuto ricorrere a tale metodo. Rispetto alle amministrazioni centrali degli Stati membri, le istituzioni dell’UE hanno pubblicato in TED una percentuale nettamente inferiore di bandi di gara con lotti (cfr. figura 6).

Riquadro 4

Casi in cui i contratti avrebbero potuto essere suddivisi in lotti

Nel 2014 il Consiglio ha aggiudicato ad un’unica società, senza suddividerlo in lotti, un contratto quadro di dieci anni riguardante gestione, manutenzione, riparazione e adattamenti degli impianti tecnici dei propri edifici attuali o futuri, per un valore superiore a 93 milioni di euro. Formano oggetto del contratto i servizi più disparati, ad esempio quelli riguardanti impianti di riscaldamento, ventilazione e climatizzazione, impianti idrosanitari, impianti elettrici, reti di emergenza, impianti fotovoltaici, apparecchiature di protezione collettiva, attrezzature da cucina, svuotamento dei separatori di grasso, controllo dei consumi, assistenza tecnica, nonché lavori di adattamento di impianti.

Nel 2015 la Commissione non ha fatto ricorso alla suddivisione in lotti per l’appalto quinquennale «Servizio di orientamento per i cittadini — Il servizio di consulenza legale gratuito dell’Unione europea», del valore di 8,9 milioni di euro. Si tratta di un servizio molto complesso, poiché ha per oggetto la prestazione di consulenza legale in tutte le lingue dell’UE e presuppone la conoscenza esperta di tutti i sistemi giuridici dell’UE. L’unica offerta è stata presentata dall’attuale prestatore dei servizi, in quanto si trattava, probabilmente, dell’unico operatore economico in grado di presentare un’offerta preconfezionata per una così ampia gamma di servizi. Tuttavia, il numero di download dei documenti di gara (211) ha mostrato il grande interesse suscitato da questo appalto. La suddivisione in lotti, ad esempio per gruppi di paesi, avrebbe potuto agevolare la partecipazione di altri operatori economici.

Nel 2014 il Parlamento europeo ha aggiudicato un appalto a una società per servizi di pulizia dei propri edifici di Strasburgo, per un valore di oltre 19,8 milioni di euro su un periodo di cinque anni. I servizi richiesti, inseriti in un unico lotto, sono stati descritti come «pulizia dei locali, delle vetrate, degli infissi e dei rivestimenti metallici interni ed esterni, nonché di altri servizi di igiene generale negli edifici del Parlamento europeo a Strasburgo». La pulizia delle vetrate avrebbe potuto essere oggetto di un lotto distinto, permettendo così a un numero più ampio di imprese di beneficiare di questa opportunità. La pulizia delle vetrate è spesso svolta separatamente dalla pulizia degli uffici, da parte di personale diverso e con una frequenza diversa; richiede inoltre esperienze, competenze e strumenti diversi.

Figura 6

Percentuale delle procedure con lotti: raffronto tra bandi di gara delle istituzioni dell’UE e delle amministrazioni centrali nazionali

Nota: laddove il bando di gara non conteneva alcuna informazione sul ricorso alla suddivisione in lotti, si è ipotizzato che detta suddivisione non abbia avuto luogo. La categoria di classificazione del TED «Istituzione/agenzia dell’UE o organizzazione internazionale» include un numero molto ridotto di bandi di gara di organizzazioni internazionali non-UE.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati dell’Ufficio delle pubblicazioni.

43

Se è vero che la suddivisione degli appalti in lotti e la loro pubblicazione contemporanea possono accrescere l’accessibilità delle procedure di appalto, le istituzioni dell’UE non devono suddividere artificialmente un appalto per evitare l’obbligo di seguire una procedura maggiormente concorrenziale. Ad esempio, nel 2014 il Parlamento europeo ha acquistato mobili per ufficio da un singolo fornitore attraverso quattro diverse procedure negoziate con un unico offerente, in un arco di tempo inferiore a due mesi. Per tutte e quattro le procedure, il valore dell’appalto era inferiore alla soglia che impone una più ampia pubblicità, ed oscillava tra 8 021 e 14 110 euro, per un importo complessivo di 43 345 euro. Tutti e quattro gli appalti erano molto simili, poiché ciascuno di essi riguardava mobili per gli uffici di direttori e direttori generali ubicati in uno stesso edificio specificato.

L’uso delle procedure ristrette ha rischiato di scoraggiare potenziali offerenti

44

Come disposto dal regolamento finanziario dell’UE, l’amministrazione aggiudicatrice ha facoltà di ricorrere alla procedura aperta o a quella ristretta per qualunque acquisto. Le norme della BCE in materia di appalti danno la priorità alla procedura aperta, indicandola come procedura standard.

45

La procedura ristretta²³ presenta determinati vantaggi, in particolare se è necessario limitare la circolazione dei documenti di gara per motivi di sicurezza o riservatezza. Tuttavia, almeno prima dell’ultima revisione delle norme in materia di appalti, esisteva il rischio che i potenziali offerenti si astenessero dal partecipare perché l’invito a presentare offerte e il capitolato dettagliato non erano disponibili sin dalla prima fase ed era pertanto difficile per i potenziali offerenti comprendere con chiarezza le aspettative dell’amministrazione aggiudicatrice. Resta da vedere se la situazione cambierà con l’entrata in vigore delle RAP riviste nel 2016. Le RAP dispongono che i documenti di gara, incluso il capitolato d’oneri completo, siano consultabili sin dall’inizio anche nel caso di procedure in due fasi, quali le procedure ristrette. Le RAP comprendono, tuttavia, una clausola di eccezione che prevede deroghe a detta disposizione in casi motivati, ad esempio quando vi sono problemi di riservatezza o di natura tecnica.

46

Inoltre, una procedura ristretta in genere richiede più tempo di una procedura aperta, e già questo potrebbe scoraggiare i potenziali offerenti. Il termine minimo per la presentazione delle offerte in una procedura aperta ordinaria con accesso elettronico ai documenti di gara è di 47 giorni, mentre per la procedura ristretta è pari a 37 più 35 giorni. Inoltre, tra le due fasi di una procedura ristretta vi è il tempo necessario per esaminare le richieste di partecipazione. Ulteriori ritardi potrebbero intervenire se una o più domande di partecipazione sono respinte e gli operatori interessati sollevano obiezioni. Infine, non è possibile, in modo flessibile, valutare dapprima le offerte sulla base dei criteri di aggiudicazione senza prima procedere ad una verifica del rispetto dei criteri di esclusione o di selezione, il che finisce per allungare ulteriormente i tempi rispetto alla procedura aperta.

47

Tra il 2010 e il 2014, per tutte le istituzioni dell’UE nel loro insieme, il numero di contratti aggiudicati a seguito di una procedura aperta è stato sistematicamente circa triplo rispetto a quello dei contratti aggiudicati con procedura ristretta. Per contro, nello stesso periodo il Consiglio è ricorso alla procedura ristretta nella vasta maggioranza dei casi. La lunghezza di queste procedure ha rappresentato un grande problema. Tra il 2011 e il 2013 la durata media è stata di quasi un anno, ivi compreso un periodo medio di 170 giorni tra la pubblicazione del bando di gara e la ricezione delle offerte.

Il ricorso alle procedure negoziate è stato in genere strettamente monitorato

48

La riforma del 2014 delle norme in materia di appalti ha ampliato il campo di applicazione delle procedure di appalto pubblico, che comprendono negoziazioni con gli offerenti, in particolare attraverso la nuova «procedura competitiva con negoziazione». Al momento dell’audit della Corte era ancora troppo presto per valutare l’impatto delle nuove norme.

49

In passato, le procedure negoziate senza previa pubblicazione sono state utilizzate con una frequenza quattro volte superiore a quelle negoziate con pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Il motivo principale del ricorso alle procedure negoziate senza previa pubblicazione sta nel fatto che i lavori, le forniture o i servizi potevano essere forniti solo da un unico operatore economico, in quanto non esisteva alcuna ragionevole alternativa né un sostituto.

Riquadro 5

Casi in cui sarebbe stata adeguata una più ampia pubblicità

Il Parlamento europeo è ricorso ad una procedura negoziata per concludere un «appalto immobiliare» del valore di 133,6 milioni di euro per un edificio a Bruxelles, nonostante l’edificio non esistesse ancora al momento della firma del contratto, il 27 giugno 2012. Come già specificato dalla Corte nella relazione speciale n. 2/2007²⁴, solo gli edifici esistenti rientrano nella deroga, rispetto all’indizione di una gara sulla più ampia base possibile, di cui all’articolo 134, paragrafo 1, delle RAP. Gli edifici ancora in costruzione o non ancora costruiti dovrebbero essere oggetto di procedure aperte e competitive.

Il Comitato esecutivo della BCE ha rilevato la necessità di servizi di consulenza organizzativa al fine di assolvere la nuova missione della banca nel settore della vigilanza bancaria proprio pochi mesi prima dell’avvio del meccanismo di vigilanza unico nel novembre 2014. Cinque potenziali offerenti sono stati contattati direttamente e invitati a presentare offerte, ma nessun bando di gara è stato pubblicato, sulla base della clausola di eccezione seguente: «se, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi non prevedibili dalla BCE, i termini per la procedura di appalto non possono essere rispettati». Tuttavia, già nel 2013 era prevedibile che la creazione del meccanismo di vigilanza unico avrebbe costituito una sfida organizzativa per la BCE, e non è stato dimostrato che, entro il tempo a disposizione, non si potessero rispettare i termini per una procedura ristretta accelerata (dieci giorni per la ricezione delle domande di partecipazione, dieci giorni per la ricezione delle offerte). Il valore dell’appalto era pari a 3,49 milioni di euro.

50

Il ricorso alle procedure negoziate senza previa pubblicazione è stato strettamente monitorato dalle istituzioni controllate, come disposto dal regolamento finanziario dell’UE. Tuttavia, presso il Parlamento europeo e la BCE abbiamo riscontrato due casi in cui sarebbe stata appropriata una più ampia pubblicità (cfr. riquadro 5).

Obbligo di negoziare nelle procedure negoziate

51

Contrariamente a quanto suggerisce il nome, le procedure negoziate non sempre implicano una negoziazione. Ciò è risultato particolarmente vero per le procedure per appalti di valore modesto. Le direzioni generali della Commissione e del Parlamento conducevano le procedure negoziate in modo da scegliere l’offerta migliore tra quelle presentate, ma non tentavano di migliorare un’offerta intavolando una trattativa.

52

Invece, è plausibile che alcuni offerenti si attendano di poter adeguare la loro offerta iniziale in termini di prezzo o di qualità dopo la presentazione iniziale. In assenza di tale possibilità, gli offerenti in questione perdono una possibilità di aggiudicarsi il contratto e l’istituzione potrebbe perdere l’occasione di concludere un accordo più vantaggioso.

53

A seguito della revisione del 2015, il regolamento finanziario dell’UE stabilisce espressamente che in una procedura negoziata l’amministrazione aggiudicatrice può aggiudicare un contratto sulla base dell’offerta iniziale senza negoziazione qualora abbia indicato, nei documenti di gara, che si riserva la possibilità di farlo. Dal punto di vista dell’offerente, questa nuova disposizione non fa però svanire l’incertezza precedentemente descritta, poiché non è certo che si giungerà a una negoziazione.

L’eccessiva durata dei contratti quadro rischia di ostacolare la concorrenza

54

I contratti quadro creano una relazione a lungo termine con uno o più fornitori o prestatori di servizi. Potrebbe essere utile stipulare tali contratti per l’acquisto ripetitivo di forniture o servizi, laddove l’amministrazione aggiudicatrice abbia chiara la prestazione richiesta ma non sappia stabilire tempi e quantità per un determinato lasso di tempo. Di norma, la durata massima dei contratti quadro è di quattro anni²⁵, onde evitare effetti anticoncorrenziali. È possibile superare tale limite solo in casi eccezionali debitamente giustificati, in particolare dall’oggetto del contratto quadro. La riduzione dei costi amministrativi per l’amministrazione aggiudicatrice non dovrebbe essere considerata una ragione valida.

55

Contrariamente alle altre entità controllate della Corte, il Consiglio è ricorso di frequente, tra il 2013 e il 2015, alla clausola di eccezione per prolungare considerevolmente la durata dei contratti quadro aggiudicati in relazione ai propri edifici. Il riquadro 6 elenca detti contratti, di durata pari o superiore a sette anni.

Riquadro 6

Contratti quadro in corso del Consiglio di durata pari o superiore a sette anni

UCA 093/13: Gestione, manutenzione, riparazione e adattamenti degli impianti tecnici degli edifici attuali o futuri del Consiglio dell’Unione europea, della durata massima di dieci anni. Valore totale: 94 milioni di euro.

UCA 14/048: Ammodernamento e manutenzione a garanzia totale degli ascensori dell’edificio Justus Lipsius del Consiglio dell’Unione europea, della durata di dieci anni. Valore totale: 3,35 milioni di euro.

UCA 14/100: Lavori di tramezzatura e completamento negli edifici del segretariato generale del Consiglio dell’Unione europea, della durata massima di sette anni. Valore totale: 6,66 milioni di euro.

UCA 15/010: Sostituzione e manutenzione delle apparecchiature di supervisione e di gestione degli impianti elettrici ed elettromeccanici dell’edificio Justus Lipsius, della durata di 17 anni. Nessun avviso di aggiudicazione pubblicato.

UCA 15/011: Lavori di sistemazione e di manutenzione presso gli edifici del Consiglio dell’Unione europea, con una durata di sette anni. Valore totale: 31,2 milioni di euro.

UCA 034/15: Acquisto e manutenzione di apparecchiature mobili di rilevamento di esplosivi, della durata di dieci anni. Nessun avviso di aggiudicazione pubblicato.

Fonte: Corte dei conti europea.

Sezione III — Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e beneficiarne

56

Gli auditor della Corte hanno valutato la facilità di individuazione delle opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e la disponibilità di strumenti che aiutassero i potenziali offerenti a presentare le proprie offerte senza costi inutili e ad ottenere un riesame efficace in caso di problemi procedurali.

57

La migliore pratica consisterebbe nel mettere a disposizione uno sportello unico che consenta agli operatori economici di trovare tutte le informazioni pertinenti presso un’unica piattaforma online e di interagire con le istituzioni dell’UE attraverso questo sito Internet. Idealmente le procedure di appalto, ivi comprese le comunicazioni riguardanti le norme applicabili, le opportunità commerciali, i documenti di gara pertinenti, la presentazione delle offerte e qualsiasi altra comunicazione tra le istituzioni e gli operatori economici, dovrebbero essere gestite per via elettronica. Gli «appalti elettronici» (cfr. riquadro 7) offrono gli strumenti per raggiungere tale scopo.

Riquadro 7

Appalti elettronici: terminologia

Per appalti (pubblici) elettronici (e-procurement) si intende l’utilizzo, da parte di organizzazioni del settore pubblico, di canali elettronici per le comunicazioni e il trattamento delle operazioni all’atto dell’acquisto di forniture e servizi o dell’indizione di bandi di gara per lavori pubblici.

Tutte le fasi della procedura di appalto possono essere eseguite o supportate tramite mezzi elettronici. Al momento, ci si concentra su:

pubblicazione elettronica (e-notification): pubblicazione elettronica di avvisi/bandi sulle opportunità di appalto che includono un link a una piattaforma di accesso elettronico (e-tendering);

accesso elettronico (e-tendering o e-access): piattaforma per la pubblicazione su Internet della documentazione relativa a un appalto pubblico, ad esempio il capitolato d’oneri, e per la comunicazione elettronica tra gli offerenti e l’organizzazione che effettua l’acquisto;

presentazione per via elettronica delle offerte (e-submission): presentazione elettronica, da parte di operatori economici, di offerte in risposta a un bando di gara.

Cfr. «Una strategia per gli appalti elettronici», COM(2012) 179 definitivo, e «Appalti elettronici end-to-end per modernizzare la pubblica amministrazione», COM(2013) 453 final.

Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet

58

Dal punto di vista di un operatore economico, la buona visibilità delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE è importante per tre ragioni: facilita l’accesso alle informazioni sulle opportunità di appalto, aiuta a comprendere le norme e le modalità ottimali di presentazione di un’offerta e genera fiducia in un esito equo delle procedure grazie alla trasparenza, e ciò incoraggia gli operatori a partecipare.

Le informazioni disponibili sono frammentarie e distribuite fra molti siti Internet, diversi fra loro

59

Europa.eu è il sito Internet ufficiale dell’Unione europea. Secondo la descrizione presente sul sito stesso, dovrebbe essere «un buon punto di partenza se stai cercando informazioni e servizi offerti dall’UE, ma non sai come trovare i siti»²⁶. Oltre a menzionare gli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE, europa.eu non fornisce alcuna informazione introduttiva sulle attività di appalto di tali istituzioni né sulle norme applicabili. Il visitatore trova soltanto link alle sezioni dedicate agli appalti delle varie istituzioni dell’UE (11 link in totale) e all’EU Bookshop per scaricare gratuitamente l’opuscolo «Entrare in rapporti commerciali con la Commissione europea», risalente al 2009.

60

Un altro sito che viene probabilmente consultato per acquisire le prime informazioni sugli appalti delle istituzioni dell’UE è la pagina generale della Commissione sugli appalti pubblici²⁷. Il sito contiene un elenco dei settori di intervento per i quali la Commissione potrebbe indire appalti, corredato di link ai siti delle direzioni generali competenti. Non vengono fornite ulteriori informazioni.

61

Al contrario del sito generale, i siti Internet delle direzioni generali della Commissione e delle altre istituzioni dell’UE contengono più informazioni. Tuttavia, la portata degli argomenti trattati varia in misura significativa, come si evince dalla tabella 2, che sintetizza le risultanze dell’analisi condotta dagli auditor della Corte su 11 diversi siti Internet.

Tabella 2

Analisi delle sezioni dedicate agli appalti nei siti Internet delle istituzioni dell’UE

Totale per categoria
Parlamento
Consiglio
BCE
Commissione

Legenda:
S: Sì
P: parzialmente
R: solo dopo registrazione

DG Comunicazione
DG Informatica
EuropeAid
DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI
CCR
OIB
OIL
DG Ricerca e innovazione
DG Fiscalità e unione doganale

Informazioni generali sugli appalti delle istituzioni dell’UE
6

S

S
S
S

S

S

Guida per i fornitori sulle modalità di presentazione delle offerte
5

S

S
S

S

S

Informazioni sulla base giuridica degli appalti delle istituzioni dell’UE
8
S
S
S

S
S
S

S
S

Termini e condizioni generali e/o modelli
8

S
S

S
S
S

S

S
S

Altri strumenti di formazione o apprendimento (e-learning, guida per gli utenti di Internet)
3

S

S

S

Opportunità di porre domande relative agli appalti
8

S
S

S
S
S

S
S

S

Attivazione di notifiche sulle nuove opportunità
8

S

S
S
S
S
S
S
S

Documenti di gara disponibili in formato elettronico
12
S
R
R
S
S
S
S
S
S
S
S
S

Ulteriori opzioni di ricerca disponibili sul sito
3

S

S

S

Informazioni sulle opportunità in corso per appalti di elevato valore
12
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S

Indicazioni circa future o programmate procedure di elevato valore
4

S

S
P

S

Informazioni sulle opportunità in corso per appalti di valore modesto
6
S
S
S

S

S

S

Indicazioni circa future o programmate procedure di valore modesto
4
S

S
S
S

Totale per sito esaminato

5
11
6
3
8
13
8
7
9
4
5
8

Nota: analisi svolta tra il 24 giugno e il 6 luglio 2015.

Fonte: Corte dei conti europea.

62

Tra i siti analizzati, il sito di EuropeAid è un esempio di migliore pratica, in quanto contiene tutte le informazioni necessarie, dispone di un sistema avanzato e di facile utilizzo per la ricerca di opportunità di appalto con molte opzioni di ricerca, nonché di orientamenti e sistemi di e-learning. Un’altra importante differenza rispetto agli altri siti è che sul sito Internet di EuropeAid sono pubblicate linee guida dettagliate sulle procedure di appalto²⁸. Le altre istituzioni considerano queste linee guida come documenti interni e quindi non li pubblicano sui siti Internet ufficiali. È il caso, ad esempio, del Vademecum sugli appalti pubblici della Commissione, redatto dal servizio finanziario centrale della DG Bilancio. L’ultima versione del Vademecum risale al novembre 2015, ma su Internet si trovano solo versioni precedenti e solo perché sono state pubblicate da uno studio legale privato e da un’organizzazione della società civile.

La funzione di ricerca del TED (Tenders Electronic Daily) non ha sempre prodotto risultati soddisfacenti

63

TED (Tenders Electronic Daily) è la versione online del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’UE dedicato agli appalti pubblici europei. Ogni giorno, da martedì a sabato, circa 1 800 bandi di gara sono pubblicati sul TED²⁹. La maggior parte di tali bandi proviene dalle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri dell’UE. Anche i bandi di gara delle istituzioni dell’UE sono pubblicati sul TED, quando il valore stimato degli stessi è pari o superiore alla soglia prevista dalla direttiva Appalti del 2014, tranne nel caso di una procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara, come disposto dall’articolo 134 delle RAP.

64

Dato l’elevato numero di bandi di gara, una funzione di ricerca efficace e intuitiva è fondamentale per la facilità d’uso del TED. È possibile filtrare e cercare i bandi sul TED per paese, settore di attività, luogo di consegna e tutta una serie di altri criteri. La funzione di ricerca del TED consente di combinare diversi criteri per cercare bandi di gara potenzialmente interessanti. Attraverso i test effettuati, gli auditor della Corte hanno individuato numerose problematiche concernenti opzioni di ricerca che hanno restituito risultati non soddisfacenti. Alcuni esempi vengono forniti nel riquadro 8.

Riquadro 8

Esempi di risultati insoddisfacenti nella ricerca tramite TED tra i bandi di gara non scaduti

Una ricerca tra i bandi di gara in corso effettuata combinando il settore di attività «Edilizia e proprietà immobiliare» con la chiave «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale» ha generato in totale 124 risultati. Tuttavia, gli elementi visualizzati includevano numerosi bandi di gara chiaramente non pertinenti al settore «Edilizia e proprietà immobiliare», ad esempio bandi di gara relativi a «Servizi di traduzione» o a uno «Studio volto a sostenere i controlli di idoneità della normativa dell’Unione a protezione dei consumatori» o ancora alla «Comunità imprenditoriale e accademia per lo strumento PMI».

Un’altra ricerca tra i bandi di gara in corso condotta limitatamente al settore di attività «Estrazione e minerali» in combinazione con «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale» ha dato risultati non pertinenti quali «Dispositivi di protezione solare» o «Lavori di costruzione di edifici per i trasporti ferroviari». Questa combinazione di criteri di ricerca è stata testata dagli auditor in date diverse. Spesso la funzione di ricerca restituiva solo bandi di gara che non avevano niente a che vedere con il settore «Estrazione e minerali».

La funzione di ricerca per «testo integrale» (full-text search) non sempre ha fornito risultati soddisfacenti. Gli auditor della Corte hanno seguito le istruzioni sull’uso delle virgolette e hanno digitato, ad esempio, «servizi di sicurezza» in combinazione con «Istituzione/agenzia europea o organizzazione internazionale», ottenendo 147 risultati comprendenti elementi non pertinenti, quali ad esempio «Sostegno allo sviluppo di una migliore conoscenza del paese relativa allo sviluppo dell’amministrazione pubblica e delle capacità istituzionali» o «Assistenza tecnica per il progetto di sensibilizzazione e istruzione degli ambasciatori dell’acqua».

La funzione di ricerca del TED per i bandi di una data istituzione dell’UE è stata migliorata nel dicembre 2015, ma non era ancora del tutto affidabile. Ad esempio, spuntando la casella relativa al Consiglio dell’Unione europea si ottenevano bandi pubblicati sia dal Consiglio sia dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE). Tuttavia, alcuni di questi bandi del SEAE non venivano visualizzati se si selezionava direttamente la casella relativa al SEAE. Inoltre, trovare i bandi di gara di una data agenzia dell’UE continuava ad essere macchinoso.

(Prove di ricerca effettuate a gennaio/febbraio 2016).

Gli strumenti per l’individuazione delle opportunità commerciali, quali il «Vocabolario comune per gli appalti pubblici» e la «Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica» non sono sempre stati usati correttamente

65

La precisione dei risultati del TED dipende dal corretto inserimento dei dati da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, in particolare per quanto concerne gli strumenti di classificazione utilizzati dal TED.

66

Il «Vocabolario comune per gli appalti pubblici» (CPV) è lo strumento di classificazione più importante. La finalità del CPV è di agevolare l’individuazione, da parte degli offerenti, di bandi di gara pertinenti per settore di attività. Esistono circa 10 000 codici con struttura ad albero a cinque livelli. Ogni codice è composto di otto cifre e da testo che descrive il tipo di lavori, forniture e servizi oggetto dell’appalto.

67

Da uno studio commissionato dalla Commissione europea³⁰ è emerso che una percentuale relativamente alta di bandi di gara contiene codici errati. Un test effettuato su un campione di 405 bandi di gara ha mostrato che il codice era errato in circa il 23 % dei bandi. In circa il 10 % dei casi, il codice applicato non descriveva il lavoro/fornitura/servizio richiesto; nell’8 % dei casi era troppo generico e in circa il 4 % dei casi troppo specifico. Gli auditor della Corte hanno individuato bandi di gara della Commissione con codici errati. Alcuni esempi vengono forniti nel riquadro 9.

Riquadro 9

Esempi di codici CPV errati utilizzati dalla Commissione

Per un appalto per la conduzione di uno studio relativo a «Statistiche e analisi di previsione di diversi mercati per i veicoli a motore», l’amministrazione aggiudicatrice ha utilizzato il codice «Servizi di trasporto pubblico terrestre» (codice 60112000). Valore dell’appalto aggiudicato: 429 300 euro.

Nel caso di un appalto per lo svolgimento di uno studio «in materia di emissioni, competitività e analisi economiche dell’industria automobilistica» è stato impiegato il codice per «Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari per il trasporto» (codice 34000000). Valore dell’appalto aggiudicato: 5 000 000 di euro.

Ad un appalto per la «Raccolta delle principali informazioni qualitative e quantitative relative alle decisioni sulla concentrazione della Commissione europea» è stato assegnato il codice per «Servizi di ricerca di mercato» (codice 79310000). La procedura non ha avuto esito e l’appalto non è stato aggiudicato.

68

La «Classificazione comune delle unità territoriali per la statistica» (NUTS) è stata elaborata da Eurostat, l’ufficio statistico dell’UE, per fornire un’unica scomposizione uniforme delle unità territoriali ai fini della produzione di statistiche regionali per l’Unione europea. Può essere utilizzata nei bandi di gara per indicare il luogo di esecuzione/svolgimento dei lavori, di fornitura di prodotti o di prestazione dei servizi. La maggior parte dei servizi della Commissione non ha usato i codici NUTS nei propri bandi di gara. Se un’amministrazione aggiudicatrice non ha specificato il codice NUTS che indica il luogo di consegna dell’appalto, quest’ultimo potrebbe sfuggire all’attenzione di potenziali offerenti.

Per quanto riguarda i sistemi di appalto elettronici (e-tendering) e la presentazione delle offerte per via elettronica, le istituzioni dell’UE creano inutili ostacoli per gli operatori economici, giacché non utilizzano con tempestività soluzioni armonizzate

La piattaforma «eTendering» del TED è utilizzata solo su base facoltativa

69

Detta piattaforma è a disposizione di tutte le istituzioni e agenzie dell’UE e potrebbe potenzialmente diventare il punto centrale di accesso per tutti i loro bandi di gara. È gestita dall’Ufficio delle pubblicazioni e gli operatori economici interessati possono registrarsi gratuitamente. La piattaforma è sincronizzata con il sito del TED³¹ e fornisce:

a)accesso elettronico a tutti documenti di gara disponibili al pubblico;

b)la possibilità di porre domande in tutte le lingue ufficiali dell’UE e di visionare altre domande e risposte;

c)notifiche in tempo reale della pubblicazione di aggiornamenti relativi a bandi di gara previamente selezionati.

70

La piattaforma «eTendering» esiste dall’aprile 2011, ma il suo utilizzo non è obbligatorio né per le direzioni generali né per le agenzie esecutive della Commissione, sebbene la DG Bilancio le incoraggi ad utilizzarla. Lo stesso vale per il Parlamento europeo, che mira all’utilizzo della piattaforma «eTendering» del TED in tutte le proprie direzioni generali. Il Consiglio intende iniziare a utilizzare la piattaforma «eTendering» del TED nel 2016. La BCE non ha piani al riguardo. L’allegato I include un elenco di tutti gli organismi che, a metà aprile 2016, avevano utilizzato la piattaforma di «eTendering» del TED. Il numero limitato di organismi e agenzie dell’UE presenti nell’elenco conferma le risultanze della nostra indagine di audit: due terzi degli organismi/agenzie dell’UE non ha mai utilizzato la piattaforma «eTendering» del TED o lo ha fatto di rado.

Le istituzioni dell’UE incontrano difficoltà nell’introduzione della presentazione per via elettronica delle offerte e non hanno un approccio comune

71

L’articolo 95, paragrafo 2, del regolamento finanziario dell’UE³² impone alle istituzioni e agli organismi dell’UE di istituire e applicare «norme uniformi per lo scambio elettronico di informazioni con i terzi che partecipano alle procedure di appalti pubblici e sovvenzioni». Lo scopo è quello di creare un unico «spazio di interscambio dei dati elettronici» per i richiedenti, i candidati e gli offerenti. L’articolo 111, paragrafo 2, del medesimo regolamento affida alla Commissione il compito di garantire che gli offerenti possano «registrare il contenuto delle offerte e qualsiasi documento giustificativo in formato elettronico».

72

Presso la Commissione, il test del sistema di presentazione per via elettronica delle offerte ha avuto inizio nel novembre 2014. La completa introduzione del sistema ha ancora avuto luogo; si prevede che inizi nel luglio 2016.

73

Presso il Parlamento europeo, la presentazione elettronica delle offerte è possibile solo per gli appalti di valore modesto. Nel caso di appalti di valore elevato, la presentazione delle offerte per via elettronica è ostacolata dal fatto che il sistema di posta elettronica del Parlamento non rispetta tutti i requisiti prescritti dal regolamento finanziario dell’UE (cfr. riquadro 10). Dal 2014, la DG INLO incoraggia gli offerenti a presentare parte dei loro fascicoli di gara in formato elettronico su una chiavetta USB.

Riquadro 10

Requisiti per la presentazione per via elettronica delle offerte

«[…] i dispositivi di ricezione elettronica delle offerte e delle domande di partecipazione garantiscono, mediante procedure e mezzi tecnici appropriati, che:

a)l’operatore economico possa essere autenticato con certezza;

b)l’ora e la data esatte della ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione possano essere stabilite con precisione;

c)si possa ragionevolmente assicurare che nessuno possa avere accesso ai dati trasmessi in base ai presenti requisiti prima della scadenza dei termini specificati;

d)solo le persone autorizzate possano fissare o modificare le date di apertura dei dati ricevuti;

e)nelle diverse fasi della procedura di appalto solo le persone autorizzate possano avere accesso alla totalità dei dati trasmessi e possano dare l’accesso ai dati necessari per la procedura;

f)si possa ragionevolmente assicurare che qualsiasi tentativo di violare una qualsiasi delle condizioni di cui alle lettere da a) ad e) possa essere rilevato».

(Articolo 155, paragrafo 2, delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE)

74

Tra le istituzioni dell’UE, il Consiglio ha fatto da apripista nell’uso della presentazione per via elettronica delle offerte, ma con risultati contrastanti. La presentazione per via elettronica delle offerte è stata introdotta nel maggio 2009, con la pubblicazione del sito Internet dedicato «Consilium tendering». Tuttavia, la presentazione per via elettronica era facoltativa: i dirigenti preposti agli appalti potevano decidere di non utilizzare quest’opzione. Anche laddove fosse disponibile, agli offerenti era comunque permesso di trasmettere le proprie offerte in versione cartacea. Secondo il Consiglio, meno della metà delle offerte era presentata per via elettronica. «Consilium tendering» non è più in uso e il Consiglio è interessato a usufruire del sistema di presentazione per via elettronica delle offerte della Commissione.

75

La BCE prevede di introdurre gradualmente nel corso del 2016 un sistema di e-tendering che consenta agli offerenti di presentare offerte per via elettronica tramite un account utente (nome utente e password). Al momento della presentazione delle offerte il sistema genererà una lettera di accompagnamento standard corredata di un identificativo unico che l’offerente potrà stampare, firmare e inviare alla BCE in formato cartaceo, a conferma che l’offerta è valida e giuridicamente vincolante.

Gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento iniquo hanno difficoltà a ottenere in tempi brevi il riesame del proprio reclamo e un risarcimento dei danni

76

È anche importante, sia per le istituzioni dell’UE sia per gli operatori economici interessati, che esistano strumenti efficaci per affrontare i casi in cui un operatore economico ritenga di aver subito un trattamento non equo. Tali strumenti accrescono la credibilità delle istituzioni dell’UE e rafforzano la fiducia degli operatori economici nella possibilità di ricevere un trattamento equo e la loro convinzione che vale dunque la pena di lavorare con le istituzioni dell’UE.

Le disposizioni delle direttive sui mezzi di ricorso, suscettibili di migliorare il processo di riesame, non sono state incorporate nelle norme in materia di appalti

77

Le direttive sui mezzi di ricorso³³ definiscono norme comuni volte ad assicurare mezzi di ricorso rapidi ed efficaci in tutti i paesi dell’UE, ogniqualvolta gli offerenti ritengano che un appalto sia stato aggiudicato in modo non equo. Il riesame potrebbe essere condotto da autorità giudiziarie ovvero organi amministrativi di ricorso esistenti. In alternativa, si potrebbe istituire un organismo di ricorso extragiudiziale indipendente e specializzato, le cui decisioni possano essere sottoposte a ricorso giurisdizionale. Le direttive citate consentono inoltre all’operatore economico interessato di chiedere un riesame da parte dell’amministrazione aggiudicatrice prima di adire le vie legali.

78

Come avviene per tutte le direttive, le direttive sui mezzi di ricorso non si applicano direttamente alle istituzioni dell’UE. Alcuni elementi delle direttive sono stati incorporati nel regolamento finanziario dell’UE e nelle norme della BCE in materia di appalti, mentre altre sono state trascurate. In particolare, non è stato creato alcun organismo di riesame extragiudiziale, indipendente e specializzato, per trattare le questioni relative agli appalti delle istituzioni dell’UE, le cui decisioni possano essere assoggettate a controllo giurisdizionale, nonostante il fatto che tali organismi abbiano in genere tempi di riesame più brevi per i riesami intermedi e i ricorsi precontrattuali³⁴.

79

In linea con le direttive sui mezzi di ricorso, il regolamento finanziario dell’UE prescrive un «periodo di status quo» di 15 giorni civili prima di poter procedere alla stipula del contratto. Questo periodo è ridotto a dieci giorni nei casi in cui l’amministrazione aggiudicatrice utilizzi mezzi elettronici per notificare agli offerenti (aggiudicatari e non aggiudicatari) la propria intenzione di concludere un contratto³⁵. Se gli offerenti o i candidati respinti o danneggiati formulano richieste o osservazioni durante il periodo di status quo, l’amministrazione aggiudicatrice può sospendere la firma del contratto per procedere a un esame supplementare. Questa disposizione del regolamento finanziario è meno favorevole agli offerenti non aggiudicatari rispetto alle disposizioni delle direttive sui mezzi di ricorso, secondo le quali la presentazione di una richiesta di riesame all’amministrazione aggiudicatrice comporta la sospensione automatica della possibilità di stipulare il contratto³⁶.

80

Tra gli organismi sottoposti all’audit, solo la BCE risultava dotata di un solido meccanismo di riesame interno per la gestione dei reclami. La cosiddetta «procedura d’impugnazione» è illustrata nel riquadro 11.

Riquadro 11

La procedura d’impugnazione della BCE

Le norme della BCE in materia di appalti consentono ai candidati respinti/agli offerenti non aggiudicatari di inoltrare un ricorso all’organismo di controllo degli appalti (Procurement Review Body, PRB) della Banca. Si tratta di un organismo interno composto da alti dirigenti e assistito dal servizio giuridico della BCE. Se il PRB reputa che la decisione di rigetto della domanda di partecipazione o dell’offerta del ricorrente sia stata assunta in violazione delle norme in materia di appalto della Banca o dei principi generali della normativa in materia di appalti, dispone che la procedura di aggiudicazione, o parte di questa, sia ripetuta oppure decide direttamente a riguardo. Il PRB comunica al ricorrente per iscritto la propria decisione entro il mese successivo alla data di ricevimento dell’impugnazione.

Dal 2007 sono pervenute 35 impugnazioni, di cui una risultava pendente nel dicembre 2015, sei erano state accolte, 20 erano state respinte e otto inoltrate alla commissione di appalto competente e non portate avanti ulteriormente dal ricorrente.

Le azioni avviate dinanzi alle giurisdizioni dell’UE richiedono molto tempo e i risarcimenti per i presunti danni sono concessi di rado

81

Il Tribunale è competente, tra l’altro, a conoscere in primo grado i ricorsi presentati dagli operatori economici avverso atti o omissioni delle istituzioni dell’UE e a prendere decisioni in merito. Nei sei anni dal 2009 al 2014, il Tribunale ha concluso 3 419 cause, di cui 106 relative ad appalti pubblici delle istituzioni dell’UE (3,1 %), corrispondenti in media a 17,6 cause l’anno³⁷. Le 106 cause riguardanti apparti pubblici hanno dato luogo in totale a 123 decisioni: 66 sentenze e 57 ordinanze. La suddivisione per istituzione o organismo dell’UE interessato è illustrata nella tabella 3.

Tabella 3

Sentenze e ordinanze del Tribunale, per istituzione o organismo dell’UE interessato

| Sentenze | Ordinanze
Commissione europea | 41 | 40
Parlamento europeo | 5 | 4
Consiglio | 3 | 3
Agenzia europea per la sicurezza marittima | 3 |
Corte di giustizia dell’Unione europea | 2 |
Autorità europea per la sicurezza alimentare | 2 |
Agenzia europea per i medicinali | 2 |
Banca centrale europea | 1 | 2
Banca europea per gli investimenti | 1 |
Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze | 1 |
Istituto europeo per l’uguaglianza di genere | 1 |
Frontex | 1 |
Agenzia europea dell’ambiente | 1 |
Impresa comune per l’energia da fusione | 1 | 3
Europol | 1 |
Corte dei conti europea |  | 1
Servizio europeo per l’azione esterna |  | 1
Ufficio per l’armonizzazione del mercato interno |  | 1
Agenzia europea per le sostanze chimiche |  | 1
Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie |  | 1

Fonte: Corte dei conti europea.

82

Durante il periodo in esame, i ricorsi di annullamento hanno avuto esito positivo in 13 casi, sulla base della constatazione dell’illegalità della decisione dell’amministrazione aggiudicatrice³⁸. La durata media dei procedimenti in materia di appalti pubblici che hanno dato luogo a sentenza presso il Tribunale è stata di circa 35 mesi.

83

Il danno più importante subito dai partecipanti in una gara di appalto è la perdita dei profitti che sarebbero potuti scaturire dall’aggiudicazione dell’appalto. Durante il periodo in esame (2009-2014) non sono state rilevate domande di risarcimento andate a buon fine. Tuttavia, in due casi più recenti³⁹ il Tribunale ha condannato l’amministrazione aggiudicatrice a pagare un risarcimento per i danni subiti dall’operatore economico per aver perso l’opportunità di aggiudicarsi l’appalto. Ciò potrebbe significare che il Tribunale è adesso maggiormente incline a concedere il risarcimento danni in tali casi.

84

Durante il periodo in esame non vi sono state domande di provvedimenti provvisori andate a buon fine⁴⁰ e nessuno dei 16 ricorsi presentati da operatori economici dinanzi alla Corte di giustizia contro le decisioni del Tribunale ha avuto esito positivo. Tuttavia, in una delle decisioni più significative del 2015 sulle procedure di appalto pubblico delle istituzioni dell’UE⁴¹, il vicepresidente della Corte di giustizia ha stabilito che, anche se il danno invocato non è irreparabile, la natura sufficientemente manifesta e grave delle illegalità individuate prima facie potrebbe giustificare l’imposizione di provvedimenti provvisori. Il vicepresidente della Corte di giustizia ha dunque accolto con favore il nuovo e più flessibile approccio del Tribunale in materia di condizioni per la concessione di provvedimenti provvisori, facendo riferimento al diritto a disporre di una tutela giurisdizionale effettiva⁴².

Il Mediatore ha proposto, in alcuni casi, soluzioni amichevoli, ma il rapido trattamento dei casi in materia di appalti è ostacolato dalle regole procedurali

85

Il Mediatore europeo analizza i reclami per episodi di cattiva amministrazione in seno alle istituzioni e agli organismi dell’UE, inclusi i reclami inerenti alle attività di appalto pubblico. Attraverso una ricerca sul sito del Mediatore, gli auditor della Corte hanno individuato 60 decisioni in materia di appalti pubblici nel periodo compreso tra il 18 febbraio 2008⁴³ e il 17 febbraio 2015⁴⁴. La maggior parte di queste 60 decisioni (34 casi) concerne attività di appalto al di fuori dell’UE, che spesso coinvolgono le delegazioni dell’UE. L’analisi delle 60 decisioni è sintetizzata nella tabella 4.

Tabella 4

Decisioni del Mediatore relative ad appalti pubblici: quadro sinottico dei risultati

Categoria | Numero di casi verificatisi | Spiegazione
Numero totale di decisioni | 60 | Numero totale di decisioni in materia di appalti pubblici pubblicate sul sito Internet del Mediatore sotto l’oggetto «Aggiudicazione di appalti e assegnazione di sovvenzioni».
Nessun caso di cattiva amministrazione | 30 | Il Mediatore non ha riscontrato casi di cattiva amministrazione.
Soluzione amichevole messa in atto | 8 | Una soluzione amichevole o un’azione riparatrice è stata convenuta e messa in atto. Questa categoria comprende le sottocategorie seguenti:
Informazioni fornite | 6 | La soluzione amichevole ha comportato la messa a disposizione di informazioni soddisfacenti o la spiegazione delle motivazioni.
Pagamento dei costi | 1 | La soluzione amichevole ha comportato il rimborso di costi giustificati sostenuti dal ricorrente.
Soluzione non specificata (in fase negoziale) | 1 | Si sono svolte negoziazioni per la soluzione amichevole, ma gli esiti non sono noti.
Cattiva amministrazione | 20 | Il Mediatore ha riscontrato episodi di cattiva amministrazione in almeno uno degli aspetti del caso. Questa categoria comprende le sottocategorie seguenti:
Soluzione amichevole respinta | 5 | La soluzione amichevole proposta è stata respinta dall’istituzione interessata in quattro dei cinque casi.
Soluzione amichevole non applicabile | 13 | Non era più possibile applicare una soluzione amichevole.
Soluzione amichevole non necessaria | 2 | Non è stato necessario proporre una soluzione amichevole, in quanto il reclamo non è stato esaminato a causa dell’annullamento della procedura o in quanto non aveva più un impatto sull’esito della procedura.
Causa della Corte di giustizia — Non esaminata ulteriormente | 1 | La causa non è stata esaminata ulteriormente dal Mediatore, in quanto divenuta oggetto di procedimenti presso il Tribunale.
Denuncia ritirata dal ricorrente | 1 | Il ricorrente ha ritirato la propria denuncia del caso, senza ulteriori spiegazioni.

Fonte: Corte dei conti europea.

86

La durata media, dall’apertura di un caso alla decisione, è stata di circa 20 mesi, ossia meno della durata di una causa dinanzi alla Corte (cfr. paragrafo 82). Tuttavia, ogni reclamo «deve essere preceduto dai passi amministrativi appropriati presso le istituzioni o gli organi interessati»⁴⁵ prima che il Mediatore possa avviare un’indagine. In altri termini, l’operatore economico deve prima presentare il reclamo preso l’istituzione interessata e attendere una risposta. Ciò allunga i tempi ed esclude virtualmente un rapido intervento del Mediatore prima della firma del contratto.

87

Le soluzioni amichevoli convenute sulla base di una proposta del Mediatore, in genere, prevedevano la concessione al ricorrente dell’accesso alle informazioni o la presentazione di una motivazione soddisfacente per il respingimento della sua offerta. Nessuna delle indagini del Mediatore è mai sfociata nell’annullamento di una decisione di aggiudicazione o nella riapertura di una procedura di appalto da parte di un’istituzione dell’UE. I provvedimenti correttivi non hanno mai comportato indennizzi per il ricorrente a causa della perdita di un’opportunità di appalto o di profitto. Solo in un caso è stato concesso il rimborso dei costi sostenuti dal ricorrente per la partecipazione alla procedura di appalto. Il Mediatore ha un atteggiamento propositivo e include nelle proprie decisioni «ulteriori osservazioni», ossia raccomandazioni tese a incoraggiare le istituzioni dell’UE a modificare le loro pratiche in futuro. Esempi di «ulteriori osservazioni» sono illustrati nel riquadro 12.

La commissione per le petizioni del Parlamento europeo ha escluso petizioni contro le istituzioni dell’UE

88

Il diritto di petizione è uno dei diritti fondamentali dei cittadini europei⁴⁶. Ogni cittadino dell’Unione europea nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro dell’UE ha il diritto di presentare una petizione al Parlamento europeo. Tuttavia, la commissione per le petizioni del Parlamento europeo ha dichiarato nel suo «Portale delle petizioni» che le petizioni che riguardano casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni dell’UE saranno considerate irricevibili: «Irricevibilità di una petizione […] Si prega di notare che le questioni inerenti ai casi di cattiva amministrazione in seno a istituzioni o organismi dell’UE devono essere indirizzate al Mediatore europeo» [traduzione della Corte]. In tal modo, ha escluso le petizioni concernenti i presunti casi di cattiva amministrazione in materia di appalti pubblici indetti dalle istituzioni dell’UE.

Riquadro 12

Esempi di «ulteriori osservazioni» del Mediatore

«Fermo restando quanto previsto dal contratto, nei casi futuri in cui i contraenti chiedono se il contratto sarà rinnovato, l’Ufficio delle pubblicazioni potrebbe almeno indicare i termini approssimativi entro i quali intende prendere una decisione» [traduzione della Corte] (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine inerente alla denuncia 1922/2010/(VIK)ER contro l’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 19.12.2013).

«Nei casi, come il presente, in cui, dopo aver cancellato una procedura di gara, una delegazione UE decide di esperire una procedura negoziata con alcuni degli offerenti iniziali, la delegazione farebbe bene a considerare di informare di tale sviluppo, in modo aperto e propositivo, gli offerenti la cui offerta non è stata accolta. In tal modo si rafforzerà la percezione di legalità e trasparenza delle procedure di gara indette dalle delegazioni UE» [traduzione della Corte] (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine inerente alla denuncia 1325/2011/VL contro la Commissione europea, 17.5.2013).

«In considerazione della confusione terminologica emersa nel caso di specie, e onde evitare in futuro possibili fraintendimenti, il Mediatore ritiene utile invitare la Commissione a rivedere la documentazione fornita nell’ambito delle sue procedure di gara, per ovviare a imprecisioni e incoerenze terminologiche e garantire che gli offerenti siano informati chiaramente e senza ambiguità in merito alle condizioni di ammissibilità legate a stabilimento/iscrizione nel registro delle imprese/registrazione/nazionalità. Sarebbe inoltre utile se, nell’ambito di tale revisione, la Commissione potesse introdurre una chiara definizione della terminologia chiave nelle procedure di gara, nell’avviso di gara o in un documento a cui si faccia esplicito rimando e facilmente accessibile» (decisione del Mediatore europeo di chiusura dell’indagine inerente alla denuncia 920/2010/VIK contro la Commissione europea, 18.7.2011).

Sezione IV — La trasparenza dei risultati e l’apprendimento reciproco non vengono praticati in modo sistematico

Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte dell’autorità di discarico e del pubblico

89

Uno dei modi più efficienti di lottare contro la corruzione e le malversazioni relative agli appalti pubblici e di prevenire restrizioni ingiustificate alla concorrenza consiste nell’accrescere la trasparenza dei processi e delle procedure. La trasparenza non è importante solo per gli operatori economici, ma anche per le autorità di discarico e per il grande pubblico, che possono contribuire a migliorare la performance delle istituzioni dell’UE monitorando le attività di appalto.

Un monitoraggio efficace richiede la disponibilità di informazioni armonizzate in un unico punto su Internet

90

Per consentire alle parti interessate di monitorare efficacemente è necessario disporre, in un unico punto su Internet, delle seguenti informazioni minime, aggiornate continuamente per tutti i contratti di valore superiore a 15 000 euro stipulati da un’istituzione dell’UE:

a)l’oggetto del contratto;

b)il tipo di contratto;

c)il valore del contratto;

d)la durata del contratto;

e)il tipo di procedura di aggiudicazione (nel caso di procedura negoziata senza previa pubblicazione, motivazione del ricorso a tale procedura);

f)i criteri di aggiudicazione e la rispettiva ponderazione;

g)il numero di offerte ricevute e il numero di offerte prese in considerazione per la decisione definitiva di aggiudicazione (con una suddivisione per Stato membro/paese terzo e con l’indicazione del numero di offerte presentate da PMI);

h)il nome e l’indirizzo dell’offerente aggiudicatario, incluse le informazioni sull’eventuale status di PMI;

i)la percentuale del contratto che presumibilmente verrà subappaltata a terzi.

91

Tale repertorio di informazioni relative ai contratti delle istituzioni dell’UE dovrebbe anche includere link pertinenti ad altri documenti (ad esempio, documenti di gara, bandi sul TED, copie dei contratti firmati).

Le informazioni sono fornite in modo frammentario

92

Al momento non esistono strumenti che consentano di avere una visione d’insieme degli esiti delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE. Le informazioni sono fornite in modo frammentario e, nella maggior parte dei casi, in modo non armonizzato. Non tutte le procedure di appalto concluse sono reperibili sul TED, in quanto la pubblicazione degli avvisi di aggiudicazione non è sempre obbligatoria. Cercare tra le procedure contenute nel TED è difficile, in quanto i risultati della ricerca non sono sempre soddisfacenti (cfr. paragrafi 63-65). La piattaforma «eTendering» del TED non è utilizzata da tutte le istituzioni dell’UE. Inoltre, alcune istituzioni bloccano la possibilità di scaricare i documenti di gara dalla piattaforma dopo la data ultima di presentazione delle offerte.

93

Il Parlamento europeo pubblica sul proprio sito Internet un elenco annuale completo di tutti i contraenti che si sono aggiudicati contratti di un valore superiore a 15 000 euro. Quest’elenco contiene nome e indirizzo del contraente, la tipologia e l’oggetto del contratto, la durata, il valore, la procedura seguita e la direzione generale competente. Detto elenco fa parte della relazione annuale sugli appalti aggiudicati dal Parlamento europeo. È più completo e dettagliato delle informazioni consolidate pubblicate dalle altre istituzioni sottoposte ad audit e supera i requisiti di trasparenza disposti dal regolamento finanziario dell’UE.

94

Dato che le attività di appalto della Commissione sono decentralizzate, la rendicontazione è inserita nella relazione annuale di attività delle varie direzioni generali, ma seguendo un formato standard. Tuttavia, non tutte le informazioni contenute nelle relazioni annuali di attività sono consolidate in un’unica relazione a livello centrale della Commissione. Al livello della Commissione, quest’ultima include nella propria relazione annuale di sintesi delle realizzazioni in materia di gestione una relazione analitica sulle procedure negoziate. Il sistema di trasparenza finanziaria della Commissione è concepito per fornire informazioni sui destinatari dei fondi UE. Tuttavia, non contiene informazioni sul tipo di procedura di appalto che ha portato all’aggiudicazione degli appalti.

95

La BCE pubblica sul proprio sito elenchi annuali di contratti di valore superiore a 50 000 euro aggiudicati senza pubblicazione di un bando di gara. Detti elenchi specificano il nome dei contraenti a cui sono stati aggiudicati i contratti, l’oggetto e il valore stimato dei contratti e indicano se la durata di un contratto è stata superiore a 12 mesi. Nella sezione «Archivio» del sito sono disponibili a livello centrale vecchi bandi di gara e avvisi di aggiudicazione pubblicati sul TED, nonché vecchi avvisi volontari per la trasparenza ex ante (voluntary contract notices).

96

Il sito Internet sicuro del Consiglio dedicato agli appalti di valore superiore a 60 000 euro offriva una funzione di ricerca non solo per le gare in corso ma anche per le gare chiuse e per quelle annullate. Tuttavia, quando gli auditor della Corte hanno testato la funzione di ricerca, non sono riusciti a reperire tutte le gare chiuse. Gli elenchi annuali dei contratti per cui non era stato pubblicato alcun avviso di aggiudicazione specifico sono stati pubblicati sul TED. Tuttavia, sul sito del Consiglio non era presente nessun link a questi elenchi.

97

Il portale «Open Data» dell’UE, gestito dall’Ufficio delle pubblicazioni, contiene insiemi di dati relativi agli appalti pubblici. Gli insiemi di dati più completi sono direttamente basati sul TED. In detti insiemi di dati sono state riscontrate le stesse problematiche descritte ai paragrafi 63 e 64, ossia risultati non sempre soddisfacenti e, a volte, incompletezza dei dati.

Le opportunità di apprendimento dalle migliori pratiche non sono sfruttate appieno

98

Dato che gli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE sono ampiamente decentralizzati, la cooperazione tra le varie organizzazioni potrebbe apportare miglioramenti, grazie all’apprendimento e all’arricchimento reciproci. La Corte ha riscontrato una notevole collaborazione e un notevole scambio di esperienze tra le diverse istituzioni e, nelle istituzioni più grandi, tra le diverse unità responsabili degli appalti. Vengono esperite procedure di appalto interistituzionali. Esistono canali per porre domande e forum di discussione.

99

Le revisioni tra pari consentono uno scambio strutturato di migliori pratiche tra le organizzazioni partecipanti. In materia di appalti pubblici dell’UE, questo strumento non è ancora stato applicato. Un buon esempio di miglioramenti apportati grazie alle revisioni tra pari è il sistema statistico europeo⁴⁷. Il CCR svolge periodicamente controlli ex post dei propri fascicoli di gara nel quadro delle verifiche dei pagamenti. L’organizzazione di tali controlli ex post presenta qualche similarità con le revisioni tra pari⁴⁸.

9Cfr., ad esempio, l’ultima relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio 2014, corredata delle risposte delle istituzioni (GU C 373 del 10.11.2015), paragrafo 1.29.

10Gli errori nella gestione diretta hanno riguardato principalmente le sovvenzioni finanziate dal bilancio dell’UE.

11Cfr. la relazione speciale n. 10/2015 della Corte: «Occorre intensificare gli sforzi per risolvere i problemi degli appalti pubblici nell’ambito della spesa dell’UE nel settore della coesione», in particolare i paragrafi 19-24 e la tabella 1, che sintetizza la tipologia di errori. I lavori, le forniture e i servizi acquistati negli Stati membri nell’ambito della spesa nel settore della coesione comprendono voci, quali la costruzione di strade oppure impianti di trattamento delle acque reflue, che di norma non si ritrovano nel portafoglio degli appalti delle istituzioni dell’UE (http://eca.europa.eu).

12Cfr. paragrafo 9.

13Ciò riguarda soprattutto procedure negoziate nelle quali l’appalto poteva essere aggiudicato solo a un particolare operatore economico per ragioni tecniche o artistiche oppure per tutelare diritti esclusivi.

14Cfr. paragrafo 8 del parere della Corte (GU C 52 del 13.2.2015, pag. 1).

15L’articolo 96 del regolamento finanziario dell’UE sulla buona amministrazione stabilisce, tra l’altro, che le istituzioni dell’UE sono tenute, in caso di un evidente errore amministrativo, a chiedere al candidato o all’offerente di fornire le informazioni mancanti o di chiarire i documenti giustificativi.

16Cfr. considerando 2 della direttiva sugli appalti del 2014.

17Nella sua comunicazione con i potenziali offerenti, la DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI evidenzia che le PMI, in particolare, sono invitate a partecipare. Le PMI sono incoraggiate a presentare un’offerta singolarmente, riunite in consorzio o come subappaltatori.

18Cfr. articolo 40 della direttiva Appalti del 2014.

19Le norme della BCE in materia di appalti non fanno menzione delle consultazioni preliminari di mercato.

20Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla politica di insediamento dei servizi della Commissione a Bruxelles e Lussemburgo, COM(2007) 501 definitivo del 5 settembre 2007, in particolare il paragrafo «Un mercato più competitivo: un nuovo metodo per l’acquisto e la locazione di immobili».

21Le norme della BCE dispongono che le procedure di appalto si svolgano in inglese, salvo laddove circostanze eccezionali legate alla procedura o all’oggetto del contratto richiedano l’uso di altre lingue.

22Cfr. lo studio SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU (Accesso delle PMI ai mercati degli appalti pubblici e aggregazione della domanda nell’UE) del febbraio 2014, svolto da consulenti esterni per conto della Commissione europea.

23Contrariamente alla procedura aperta, la procedura ristretta è strutturata in due fasi. Nella prima fase, qualsiasi operatore economico interessato può chiedere di partecipare, ma solo coloro che soddisfano i criteri di selezione potranno presentare un’offerta.

24GU C 148 del 2.7.2007, pag. 1, cfr. paragrafo 21.

25La relazione contrattuale con l’operatore economico potrebbe durare più di quattro anni, poiché la durata dei singoli contratti basati sul contratto quadro non deve necessariamente coincidere con la durata di quest’ultimo.

26http://europa.eu/abouteuropa/index_it.htm

27http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_it.htm

28Procurement And Grants for European Union external actions — A Practical Guide (Appalti e sovvenzioni per le azioni esterne dell’Unione europea — Guida pratica).

29http://ted.europa.eu

30Review of the functioning of the CPV Codes/System (Riesame del funzionamento del sistema/dei codici del CPV), dicembre 2012, per la DG Mercato interno e servizi.

31Oltre a ciò, la piattaforma «eTendering» del TED consente anche di accedere ai bandi per appalti di valore modesto e molto modesto se l’amministrazione aggiudicatrice decide di pubblicarli.

32In vigore dall’ottobre 2012.

33Vi sono due direttive che istituiscono procedure di ricorso in materia di appalti pubblici: la direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395 del 30.12.1989, pag. 33), che è applicabile al settore pubblico; e la direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 76 del 23.3.1992, pag. 14), che è applicabile al settore dei servizi di pubblica utilità. Entrambe le direttive sono state modificate dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE del Consiglio per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici (GU L 335 del 20.12.2007, pag. 31).

34Cfr. la relazione finale della Commissione Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts (Efficienza economica ed efficacia giuridica delle procedure di riesame e di ricorso per gli appalti pubblici), aprile 2015, pag. 137.

35Non esiste un periodo di status quo per i «contratti specifici basati su contratti quadro» e per le procedure negoziate eccezionali di cui all’articolo 134, paragrafo 1, delle RAP (salvo nel caso di un unico operatore economico possibile, di cui all’articolo 134, paragrafo 1, lettera b)). Il periodo di status quo è parimenti non applicabile nel caso in cui sia stata presentata solo un’offerta.

36La sospensione non cessa prima dello scadere di un termine di almeno dieci giorni civili a decorrere dal giorno successivo alla data in cui l’amministrazione aggiudicatrice ha inviato una risposta.

37Mettendo a confronto il numero di cause in materia di appalti pubblici e il numero di decisioni di aggiudicazione pubblicate dalle istituzioni e dagli organismi dell’UE sul TED, si può concludere che il rapporto tra le cause portate dinanzi al Tribunale e le procedure di appalto svolte da tali istituzioni e organismi è inferiore all’1 %. Questo dato si colloca al di sotto di quello relativo agli Stati membri, per i quali il rapporto tra procedure di riesame/ricorso e numero complessivo di procedure di appalto oscillava tra il 2 e il 12,3 %, stando all’Esame annuale dell’attuazione degli appalti pubblici del 2013 (cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione, SWD(2014) 262 def., del 1° agosto 2014, pag. 26).

38È giurisprudenza consolidata che le istituzioni dell’UE godono di ampia discrezionalità circa i fattori di cui tener conto ai fini dell’aggiudicazione di un appalto. Il riesame da parte del Tribunale deve limitarsi alla verifica del rispetto delle norme che disciplinano il procedimento e le motivazioni, della correttezza dei fatti e dell’assenza di errori di valutazione o abusi di potere manifesti. In dieci delle 13 cause il motivo di annullamento della decisione è stato il mancato rispetto, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, dell’obbligo di motivazione.

39Causa T-299/11 del 7 ottobre 2015 (European Dynamics contro UAMI) (decisione contro cui è stato presentato ricorso, cfr. causa pendente C-677/15 P) e causa T-199/14 del 29 ottobre 2015 (Vanbreda Risk & Benefits contro Commissione).

40Salvo per un’ordinanza, successivamente annullata dopo il ricorso. Inoltre, in due casi l’amministrazione aggiudicatrice ha annullato la procedura di gara prima della decisione del Tribunale.

41C-35/15 P(R), Commissione europea contro Vanbreda Risk & Benefits.

42Tuttavia, nel caso di specie il vicepresidente ha respinto la richiesta di provvedimenti provvisori, poiché la Commissione aveva rispettato il periodo di status quo prima di firmare il contratto e poiché il contratto in questione era stato concluso molto prima della presentazione della richiesta di provvedimenti provvisori.

43Prima decisione in materia di appalti pubblici sotto l’oggetto «Aggiudicazione di appalti e assegnazione di sovvenzioni».

44Durante questi sette anni, il Mediatore ha ricevuto 86 reclami ricevibili in materia di appalti. Questi hanno dato luogo alle 60 decisioni disponibili sulla banca dati online, a 22 casi in cui il Mediatore non ha rinvenuto elementi sufficienti per avviare un’indagine e a 4 casi chiusi su richiesta dei ricorrenti.

45Cfr. articolo 2, paragrafo 4, della decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15).

46Cfr. articolo 44 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

47Cfr. la relazione speciale n. 12/2012 della Corte: «La Commissione e Eurostat hanno migliorato il processo per produrre statistiche europee affidabili e credibili?» (http://eca.europa.eu).

48Nel 2014, tali controlli sono stati svolti su 55 fascicoli di gara. I controlli hanno riguardato il rispetto delle regole e dei requisiti. Sono stati svolti da nove gruppi di tre funzionari per coprire tutte le sedi del CCR. I controllori provenivano da diverse unità e luoghi. All’interno di ogni gruppo veniva designato un capogruppo. I vari gruppi hanno usato la stessa lista di controllo dettagliata e applicato una rendicontazione standardizzata.

Conclusioni e raccomandazioni

100

Gli appalti pubblici nell’UE sono disciplinati da norme tese a rimuovere gli ostacoli e ad aprire i mercati in modo non discriminatorio e trasparente per promuovere la concorrenza. La finalità degli appalti pubblici è di ampliare la scelta dei potenziali offerenti disponibili per gli organismi pubblici, al fine di ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi, creando al contempo opportunità di mercato per le aziende.

101

La Corte conclude che le istituzioni dell’UE possono fare di più per semplificare l’accesso ai loro appalti pubblici.

102

Le istituzioni dell’UE dispongono di sistemi solidi e di personale competente per tenere sotto controllo il rischio di errori e irregolarità. Gli auditor della Corte hanno individuato pochi errori gravi riguardanti gli appalti pubblici nelle operazioni gestite direttamente dalle istituzioni dell’UE, errori che verranno esaminati nella dichiarazione annuale di affidabilità della Corte. L’OLAF ha ricevuto poche segnalazioni, il che suggerisce che il numero di irregolarità gravi e casi di frode in questo settore è limitato (cfr. paragrafi 15-22).

103

Al fine di monitorare e dimostrare l’accessibilità delle loro attività di appalto, le istituzioni dell’UE necessitano di informazioni sul grado di partecipazione degli operatori economici alle procedure di appalto da esse indette. La maggior parte delle istituzioni dell’UE non misura sistematicamente il livello di partecipazione alle rispettive procedure di appalto. Tra le entità sottoposte all’audit della Corte, solo il Centro comune di ricerca della Commissione raccoglie dati statistici esaustivi al riguardo. Le altre rispettano l’obbligo minimo di indicare il numero di offerte ricevute negli avvisi di aggiudicazione dell’appalto pubblicati su TED (cfr. paragrafi 23-25).

Raccomandazione 1

Al fine di facilitare il monitoraggio dell’accessibilità delle proprie attività di appalto, tutte le istituzioni dell’UE dovrebbero raccogliere e analizzare dati, per ciascuna procedura e per ciascun tipo di procedura, riguardanti non solo il numero di offerte o richieste di partecipazione inizialmente ricevute, ma anche il numero di offerte prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione.

Data-obiettivo di attuazione: a partire dal 2017.

104

Nel rivedere le proprie norme in materia di appalti nel 2015, le istituzioni dell’UE non sono riuscite ad agevolare l’accesso alle procedure di appalto semplificando le regole e facendo quanto più possibile chiarezza sulle zone grigie (cfr. paragrafi 26-35):

a)il regolamento finanziario dell’UE e le relative modalità di applicazione non sono stati consolidati in un unico documento e restano inutilmente complessi;

b)gli scostamenti dalla nuova direttiva in materia di appalti non sono sempre chiaramente indicati né giustificati;

c)la partecipazione delle piccole e medie imprese non è espressamente incoraggiata;

d)non sono state chiarite le modalità con cui procedere ad indagini di mercato prima della stipula di contratti immobiliari;

e)solo la BCE ha definito il regime linguistico delle proprie procedure di appalto nelle proprie norme applicabili.

Raccomandazione 2

Per la prossima revisione del regolamento finanziario dell’UE nel 2016, la Commissione dovrebbe proporre un codice unico degli appalti pubblici. In quella occasione, la partecipazione delle piccole e medie imprese dovrebbe essere espressamente incoraggiata. Inoltre, dovrebbero esservi incluse norme sulle indagini di mercato prima della stipula di contratti immobiliari e sul regime linguistico delle procedure di appalto. Gli scostamenti dalle disposizioni della direttiva Appalti del 2014 dovrebbero essere giustificati.

Data-obiettivo di attuazione: 2017, nell’ambito della revisione del regolamento finanziario dell’UE.

105

Non tutte le scelte procedurali hanno promosso la concorrenza sulla più ampia base possibile. La maggior parte delle istituzioni dell’UE non ha applicato la politica di condurre consultazioni preliminari di mercato prima dell’avvio formale della procedura di appalto. Tali consultazioni sono importanti per informare gli offerenti potenziali e ottimizzare i requisiti da inserire nei documenti di gara. Le istituzioni dell’UE non devono suddividere artificialmente un appalto per evitare l’obbligo di applicare di una procedura più competitiva. Tuttavia, la ripartizione dei contratti in lotti e la loro pubblicazione contemporanea possono accrescere l’accessibilità delle procedure di appalto, in particolare per le PMI. Tale pratica non è stata utilizzata a sufficienza delle istituzioni dell’UE (cfr. paragrafi 37-55).

Raccomandazione 3

Le istituzioni dell’UE, ove appropriato, dovrebbero ricorrere proattivamente alle consultazioni preliminari di mercato, per preparare la procedura di appalto e informare gli operatori economici della propria pianificazione e delle proprie esigenze.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

Raccomandazione 4

Le istituzioni dell’UE dovrebbero suddividere i contratti in lotti, ove possibile, per incrementare la partecipazione alle procedure di appalto.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

106

Ostacoli superflui intralciano i potenziali offerenti che intendano individuare le opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE e beneficiarne. Le attività di appalto delle istituzioni dell’UE godono di scarsa visibilità su Internet. Le informazioni disponibili sono frammentarie e distribuite fra molti siti Internet, diversi fra loro. La funzione di ricerca del TED (Tenders Electronic Daily) non ha sempre prodotto risultati soddisfacenti. Gli strumenti che consentono la presentazione delle offerte per via elettronica non sono stati ancora introdotti in modo uniforme e armonizzato (cfr. paragrafi 56-75).

Raccomandazione 5

Le istituzioni dell’UE dovrebbero creare uno sportello unico elettronico comune per le attività di appalto che consenta agli operatori economici di reperire tutte le informazioni pertinenti online presso un unico indirizzo e di interagire con le istituzioni dell’UE attraverso questo sito Internet. Le procedure di appalto, ivi comprese le comunicazioni riguardanti le norme applicabili, le opportunità commerciali, i documenti di gara pertinenti, la presentazione delle offerte e qualsiasi altra comunicazione tra le istituzioni e gli operatori economici, dovrebbero essere gestite per via elettronica tramite detto sportello unico.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

107

Per gli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento non equo, è difficile ottenere in tempi brevi il riesame del proprio reclamo ed eventualmente un risarcimento dei danni. Solo la BCE dispone di un solido meccanismo di riesame interno per la gestione dei reclami (cfr. paragrafi 76-88).

Raccomandazione 6

La Commissione dovrebbe proporre modifiche al regolamento finanziario dell’UE per consentire un rapido riesame dei reclami degli operatori economici che ritengano di aver subito un trattamento non equo. Tale riesame dovrebbe aver luogo prima che gli operatori economici possano rivolgersi al Mediatore europeo o alla Corte di giustizia dell’UE.

Data-obiettivo di attuazione: 2017, nell’ambito della revisione del regolamento finanziario dell’UE.

108

Le informazioni sull’esito delle attività di appalto delle istituzioni dell’UE non sono accessibili secondo modalità atte a consentire un monitoraggio efficace da parte dell’autorità di discarico e del pubblico in generale; ciò accrescerebbe la trasparenza e rafforzerebbe la fiducia. Tali informazioni sono fornite solo in modo frammentario e per lo più non armonizzato (cfr. paragrafi 89-97). Il sistema di rendicontazione dell’OLAF sulle indagini condotte non consente l’individuazione analitica di tendenze nel tempo (cfr. paragrafi 16-17).

Raccomandazione 7

Al fine di garantire un efficace monitoraggio ex post delle attività di appalto, le istituzioni dell’UE dovrebbero creare un archivio pubblico unico ove conservare le informazioni relative ai rispettivi contratti di appalto, che potrebbe essere sviluppato nell’ambito del sistema «eTendering» del TED.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

Raccomandazione 8

L’OLAF dovrebbe migliorare il proprio sistema di gestione dei casi al fine di elaborare relazioni e statistiche sui vari tipi di accuse che hanno dato luogo ad indagini, nonché sugli esiti di tali indagini.

Data-obiettivo di attuazione: 2017.

109

Poiché le attività di appalto delle istituzioni dell’UE sono ampiamente decentralizzate, la cooperazione tra di esse può apportare miglioramenti grazie all’apprendimento e all’arricchimento reciproci. La Corte ha riscontrato una notevole collaborazione e un notevole scambio di esperienze tra le diverse istituzioni dell’UE e, nelle istituzioni più grandi, tra le diverse unità che si occupano degli appalti. Non si è però ricorso alle revisioni tra pari, che sono lo strumento più avanzato per uno scambio strutturato di migliori pratiche (cfr. paragrafi 98-99).

Raccomandazione 9

Le istituzioni dell’UE dovrebbero ricorrere a revisioni tra pari per beneficiare di un mutuo apprendimento e dello scambio delle migliori pratiche in materia di appalti pubblici.

Data-obiettivo di attuazione: prima revisione tra pari nel 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio TOMÉ MUGURUZA, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 24 maggio 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Utenti dell’«eTendering» del TED (aprile 2016)

Parlamento europeo, DG Comunicazione

Parlamento europeo, DG Infrastrutture e logistica

Parlamento europeo, DG Innovazione e assistenza tecnologica

Consiglio dell’Unione europea

Commissione europea, DG Agricoltura e sviluppo rurale

Commissione europea, DG Bilancio

Commissione europea, DG Comunicazione

Commissione europea, DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie

Commissione europea, DG Ambiente e DG Azione per il clima

Commissione europea, DG Occupazione, affari sociali e inclusione

Commissione europea, DG Energia

Commissione europea, DG Stabilità finanziaria, servizi finanziari e Unione dei mercati dei capitali

Commissione europea, DG Salute e sicurezza alimentare

Commissione europea, DG Risorse umane e sicurezza

Commissione europea, DG Aiuti umanitari e protezione civile (ECHO)

Commissione europea, DG Informatica

Commissione europea, DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI

Commissione europea, DG Cooperazione internazionale e sviluppo

Commissione europea, DG Giustizia e consumatori

Commissione europea, DG Mobilità e trasporti

Commissione europea, DG Politica regionale e urbana

Commissione europea, DG Ricerca e innovazione

Commissione europea, DG Commercio

Centro comune di ricerca

Ufficio per le infrastrutture e la logistica a Bruxelles

Ufficio per le infrastrutture e la logistica a Lussemburgo

Agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese (EASME)

Corte dei conti europea

Banca europea per gli investimenti

Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)

Eurostat

Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea

Eurojust

Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex)

Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC)

Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA)

Agenzia europea per la difesa (AED)

Agenzia europea dell’ambiente (EEA)

Agenzia europea di controllo della pesca (EFCA)

Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA)

Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)

Agenzia europea per i medicinali (EMA)

Ufficio europeo di polizia (Europol)

Agenzia ferroviaria europea (ERA)

Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA)

Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza delle reti e dell’informazione (ENISA)

Impresa comune europea per ITER e lo sviluppo dell’energia da fusione (Fusion for Energy)

Ufficio dell’Unione europea per la proprietà intellettuale (EUIPO)

Allegato II

Sintesi delle risultanze dell’indagine

Contesto

Nel contesto del controllo di gestione sugli appalti pubblici delle istituzioni dell’UE, si è ritenuto utile, al fine di ottenere un quadro più completo, includere i pareri e i punti di vista degli organismi dell’UE di minori dimensioni riguardo alle procedure di appalto. A tal fine è stata svolta un’indagine tramite questionario, indirizzata a 47 organismi di questo tipo, che ha ottenuto un tasso di risposta dell’85 %.

I. Politiche in materia di appalti

01

Le politiche in materia di appalti sono importanti, in quanto mostrano il ragionamento alla base delle pratiche di appalto delle istituzioni dell’UE. Rivestono particolare importanza per il miglioramento dell’accesso alle procedure di appalto e per il rafforzamento della fiducia, in quanto accrescono la responsabilità delle istituzioni appaltanti e la fiducia di quanti intendano presentare offerte.

02

Le tre priorità principali indicate dalle agenzie, dalle imprese comuni e dalle altre istituzioni dell’UE sono (in ordine decrescente): ottenere un ottimo rapporto qualità/prezzo, garantire l’imparzialità e semplificare l’amministrazione.

03

Alla domanda se disponessero di una politica per gli appalti, la maggioranza (il 57 %) di coloro che hanno risposto al questionario ha detto di sì. Tuttavia, gli altri (43 %) hanno affermato di non avere alcuna politica in materia.

04

Per quanto concerne la disponibilità pubblica, il 56 % di coloro che hanno risposto ha reso pubbliche le proprie politiche.

II. Razionalizzare le procedure di appalto pubblico

01

Vi sono vari modi per rendere gli appalti più semplici e meno onerosi, come fornire orientamenti sulle modalità di presentazione delle offerte, utilizzare gli strumenti di appalto elettronici, monitorare la partecipazione o svolgere consultazioni di mercato.

02

Alla domanda se il personale responsabile degli appalti avesse ricevuto documenti orientativi sulla selezione dei metodi di appalto, la maggior parte (il 60 %) ha risposto di aver fatto uso di questo tipo di pratica.

03

Gli appalti elettronici (e-procurement) sono riconosciuti dalla Commissione come un elemento chiave per la semplificazione degli appalti. L’e-procurement include, tra altri strumenti, la presentazione per via elettronica delle offerte, la pubblicazione online dei bandi e documenti di gara e la comunicazione per via elettronica tra istituzione aggiudicatrice e gli offerenti/candidati (e-tendering) e la stipulazione di contratti per via elettronica (e-contracting). Tuttavia, solo il 35 % tra le entità che hanno risposto al questionario ha dichiarato di utilizzare uno o più di tali strumenti.

III. Consultazioni di mercato

01

È di vitale importanza svolgere una consultazione di mercato prima di avviare una procedura di appalto, al fine di conoscere il mercato e preparare una procedura di appalto che abbia buon esito. Tuttavia, almeno la metà delle entità oggetto dell’indagine non ha svolto alcuna consultazione di mercato o lo ha fatto di rado. A tal proposito, è importante anche il ricorso a modelli di consultazione di mercato, in uso però presso solo tre delle entità che hanno risposto al questionario.

02

Anche il monitoraggio della partecipazione e la redazione/aggiornamento di elenchi di fornitori possono contribuire a rendere meno gravosa la fase preliminare di gara. Il 15 % delle entità che hanno risposto al questionario ha affermato di tenere aggiornati elenchi di fornitori e oltre il 75 % di esse ha dichiarato di monitorare la partecipazione media.

IV. Partecipazione

01

Sin dal principio, la partecipazione non ha mai posto un problema particolare per le entità che hanno risposto al questionario, ma esse intendono comunque migliorarla. A questo proposito, hanno rilevato i seguenti problemi: scarsa concorrenza, normativa complessa e mercati locali spesso di troppo esigue dimensioni.

02

Al fine di controbilanciare l’impatto negativo di tali problematiche sulla partecipazione, le entità che hanno risposto al questionario forniscono orientamenti etici al proprio personale, mirano a rendere meno complesse le loro procedure amministrative e a standardizzare i requisiti.

V. Trasparenza

01

La trasparenza è essenziale per ottenere l’imparzialità, una delle priorità in materia di appalti.

02

La divulgazione dei nominativi delle società controllate e di quelle controllanti potrebbe contribuire a rendere il processo più trasparente, e il 94 % delle entità che hanno risposto al questionario d’indagine ha convenuto che tale pratica dovrebbe esser resa obbligatoria.

03

Circa la metà (il 47 %) delle entità che hanno risposto non ha tuttora pubblicato le proprie politiche in materia di appalti.

Risposte del Parlamento europeo

38

Una base giuridica intesa a precisare le condizioni di una consultazione preliminare di mercato è stata introdotta soltanto in seguito alle modifiche apportate al regolamento finanziario e alle relative modalità di applicazione (MARF). Poiché la partecipazione di operatori economici potenzialmente interessati alla stesura dei documenti dei bandi di gara ha sollevato diversi interrogativi in tema di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, il Parlamento europeo si è dimostrato alquanto cauto circa il ricorso a tale possibilità anche per quanto riguarda l’articolo 107 del regolamento finanziario.

39

Il Parlamento sta modificando il Vademecum sugli appalti pubblici e ha adeguato i corsi di formazione, evidenziando il ricorso alle ricerche preliminari di mercato, fornendo nel contempo informazioni sui rischi e insistendo sulle procedure che permettono di evitarli.

42

La scelta di un lotto unico facilita l’organizzazione dei servizi prima e durante la tornata parlamentare, organizzazione che risulta particolarmente intensa dal momento che il grosso dei servizi si concentra su un periodo di quattro giorni al mese. Ciò a sua volta ha consentito l’introduzione di un piano di produttività dell’1% annuo, il che significa che è prevista una riduzione annuale dei prezzi dell’1% a decorrere dal secondo anno. Inoltre, visto l’elevato numero di offerte ricevute (6), il lotto unico non ha ridotto la concorrenza.

Il Parlamento rileva l’accento posto dalla normativa riveduta sul ricorso alla suddivisione in lotti e ne terrà conto nell’ambito della revisione delle pertinenti norme sebbene, come dimostra anche il punto 43 delle osservazioni, una decisione sull’eventuale suddivisione in diversi lotti dipenda sempre dalle circostanze del caso in base alla natura dei servizi da prestare, tenendo conto del giusto equilibrio tra l’accesso per le PMI, da un lato, e l’efficienza dei costi, dall’altro.

43

Tali acquisti per importi comparativamente esigui sono stati effettuati in circostanze eccezionali in cui determinati servizi avevano traslocato in un nuovo edificio nel quale i lavori non erano ancora stati ultimati e si è trattato di acquisti una tantum per soddisfare determinate esigenze. Inoltre, è stato rispettato il massimale di 60 000 euro. Il futuro fabbisogno dell’istituzione in tale ambito sarà coperto da un contratto quadro, che sarà aggiudicato nell’ambito di una procedura di gara ancora in corso.

50

Come indicato al punto 34 delle osservazioni, l’indagine di mercato anche per l’edificio in questione è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale. Da un punto di vista giuridico, le modalità contrattuali in base a cui è stato offerto questo progetto «chiavi in mano» sono conformi alle disposizioni applicabili (articolo 121 MARF e loro versione precedente, allora applicabile).

Si fa osservare che, nel rispetto dei parametri fissati dall’istituzione e tenuto conto delle particolarità del mercato, l’indagine è stata quanto più ampia possibile e nel rispetto dei limiti legali, proprio nell’intento di incrementare la partecipazione, che è un parametro chiave dell’ambito dell’audit (punto 8, lettera b), delle osservazioni).

51

I servizi del Parlamento hanno emanato delle norme sulla negoziazione. Tuttavia, in sede di negoziazione, il Parlamento deve tenere in considerazione anche il principio di proporzionalità e rispettare l’equilibrio tra le risorse impiegate e il valore del contratto. Il processo negoziale può richiedere tempo e risorse, soprattutto nel caso di contratti di valore modesto ed esiguo.

73

Il Parlamento ha già emanato raccomandazioni interne e le direzioni generali hanno predisposto politiche interne per l’impiego di modalità elettroniche per le comunicazioni con gli offerenti per tutti i contratti di valore inferiore alla soglia prevista dalla direttiva. Il ricorso agli appalti elettronici tramite TED è in fase di graduale introduzione ed è in corso di preparazione l’uso di una piattaforma globale di appalti elettronici.

Fintantoché tale questione non sarà risolta, l’impiego del sistema interno di posta elettronica del Parlamento continuerà in generale a non essere conforme alle disposizioni delle MARF.

88

Le procedure di appalto pubblico delle istituzioni dell’UE rientrano tra le attività dell’Unione europea e le petizioni ivi afferenti sono ricevibili in virtù delle norme vigenti.

Tuttavia, ogni petizione è valutata per il proprio contenuto individuale e, a seconda del contenuto di una petizione, la commissione per le petizioni può raccomandare al firmatario di presentare una denuncia al Mediatore europeo. In tal caso, la petizione è di norma dichiarata ricevibile, sebbene il firmatario sia tenuto a presentare una denuncia al Mediatore europeo; quest’ultimo non svolge indagini per conto della commissione per le petizioni.

Lungi dal dissuadere i firmatari, le informazioni di questa sezione sono intese a informare i cittadini in merito al seguito dato e alle opportune vie di ricorso per ciascun caso, in assenza di un meccanismo di riesame che richiede una base giuridica.

Raccomandazione 1

Il Parlamento prende atto della raccomandazione. Il suo attuale strumento di gestione e di notifica dei contratti, WebContract, prevede fin d’ora la possibilità di raccogliere dati, il che è obbligatorio per le procedure negoziate. Dovrà comunque essere valutato l’ulteriore sviluppo di modalità per il recupero dei metadati in funzione del suo rapporto costi/benefici, tenuto conto delle limitate risorse disponibili.

Raccomandazione 3

Si veda la risposta ai punti 38 e 39 delle osservazioni. Il Parlamento sta modificando il Vademecum sugli appalti pubblici e ha adeguato i corsi di formazione, evidenziando il ricorso alle ricerche preliminari di mercato, fornendo nel contempo informazioni sui rischi e insistendo sulle procedure che permettono di evitarli.

Raccomandazione 4

Il Parlamento rileva l’accento posto dalla normativa riveduta sul ricorso alla suddivisione in lotti e ne terrà conto nell’ambito della revisione delle pertinenti regole sebbene una decisione sull’eventuale suddivisione in lotti diversi dipenda sempre dalle circostanze del caso in base alla natura dei servizi da prestare, tenendo conto del giusto equilibrio tra l’accesso per le PMI, da un lato, e l’efficienza dei costi, dall’altro.

Raccomandazione 5

Il Parlamento prende atto di questa raccomandazione e intende prendere in esame, in un primo momento, il miglioramento delle informazioni contenute sul suo sito web nell’ambito della sua riorganizzazione in fase di preparazione e l’introduzione e l’implementazione di un sistema di appalti elettronici.

Raccomandazione 7

Il Parlamento prende atto della raccomandazione.

Raccomandazione 9

Il Parlamento prende atto di questa raccomandazione e intende concentrarsi sulle attuali strutture di cooperazione tra i propri servizi e, come indicato nelle osservazioni riguardo al CCR, sulle verifiche ex post. Ulteriori misure saranno valutate nell’ambito dei requisiti di efficienza ed efficacia dei costi, come previsto nel regolamento finanziario.

Risposte del Consiglio dell’Unione europea

Il Consiglio accoglie con favore la relazione della Corte, che solleva una serie di questioni importanti per il settore degli appalti pubblici. L’idea alla base della relazione della Corte, ossia che le istituzioni dell’UE possono fare di più per facilitare l’accesso ai loro appalti pubblici, è pienamente condivisa dal Consiglio. Quest’ultimo esaminerà la relazione con grande attenzione e farà del proprio meglio per mettere in pratica le raccomandazioni ad esso rivolte. Attende con interesse di ricevere a tempo debito le osservazioni conclusive della Corte.

Il Consiglio desidera formulare le seguenti osservazioni su alcune questioni specifiche.

Il Consiglio ha modificato le sue regole interne in materia di appalti pubblici due volte nel corso dell’ultimo anno. La prima modifica ha portato a una procedura semplificata e al rafforzamento della legalità a livello interno. La seconda è stata apportata per garantire che le regole interne siano compatibili con il nuovo regolamento finanziario. La prossima volta che le regole interne dovranno essere modificate, il Consiglio prevede che la relazione della Corte potrà essere tenuta in considerazione, ad esempio, per quanto riguarda le consultazioni di mercato. I lavori a tal fine saranno già avviati. Nel frattempo si prevede, ad esempio, di elaborare orientamenti sulla consultazione di mercato da effettuare prima dell’avvio delle procedure formali di appalto con l’obiettivo sia di preparare l’appalto sia di informare gli operatori economici sugli appalti programmati.

Il Consiglio intende altresì esaminare come migliorare la visibilità su Internet. Rileva tuttavia che, secondo la relazione, tra le varie istituzioni sembra disporre di un sito Internet ben funzionante.

Il Consiglio intende inoltre riflettere su come raccogliere e analizzare i dati riguardanti il numero iniziale delle domande di partecipazione e le offerte ricevute che sono state prese in considerazione per la decisione finale di aggiudicazione. Dovrebbero formare oggetto di riflessione anche le valutazioni tra pari.

La questione della suddivisione in lotti è costantemente esaminata nell’ambito delle procedure del Consiglio e, ove possibile, tale suddivisione è anche effettuata. Una procedura in corso (in materia di TI) consta di 17 lotti.

Il Consiglio ha preso atto delle osservazioni contenute nella relazione sull’uso delle procedure ristrette. Ritiene che con il nuovo regolamento finanziario, che prevede la pubblicazione simultanea di tutti i documenti di gara, aumenterà il numero di procedure aperte.

Il Consiglio ha preso atto delle osservazioni della Corte sulla durata dei contratti quadro in relazione ai suoi edifici. La questione è stata ampiamente discussa nell’ambito del Segretariato generale. Il regolamento finanziario ammette che i contratti possano essere conclusi per un periodo superiore a quattro anni in casi debitamente giustificati. Il Consiglio ritiene che per motivi di sana gestione finanziaria e in casi debitamente giustificati, in particolare in base all’oggetto del contratto quadro, talvolta possa essere giustificato un periodo superiore a quattro anni, come si è spesso verificato per gli appalti immobiliari. Il Consiglio continuerà a seguire la questione.

Per quanto riguarda le raccomandazioni rivolte, tra l’altro, al Consiglio, si possono formulare le seguenti osservazioni.

Raccomandazione 1

(Monitoraggio delle attività di appalto). Si accetta la raccomandazione. Il Consiglio rifletterà su come darvi seguito concretamente.

Raccomandazione 3

(Consultazioni di mercato). La raccomandazione è accettata. Sarà diramata una circolare e la questione sarà sollevata nelle formazioni interne.

Raccomandazione 4

(Suddivisione in lotti). La raccomandazione è accettata. La questione sarà integrata in orientamenti specifici che saranno formulati.

Raccomandazione 5

(Sportello unico elettronico comune). La raccomandazione è accettata in linea di principio. Il Consiglio parteciperà agli eventuali lavori avviati al riguardo.

Raccomandazione 7

(Monitoraggio ex post). La raccomandazione è accettata in linea di principio. Il Consiglio parteciperà agli eventuali lavori avviati al riguardo.

Raccomandazione 9

(Revisioni tra pari). La raccomandazione è accettata in linea di principio. È necessario riflettere sulle modalità di organizzazione.

Le altre raccomandazioni non sono rivolte al Consiglio.

Risposte della Commissione

Sintesi

II

Le norme in materia di appalti stabilite dal regolamento finanziario e dalle modalità di applicazione, come modificati di recente, sono sostanzialmente in linea con le direttive. Le divergenze sono per la maggior parte dovute a norme più severe basate sul principio di sana gestione finanziaria.

In caso di differenze significative, ove necessario è fornita una motivazione nei considerando, ad esempio il considerando 23 delle modalità di applicazione, relativo alla distinzione fra i criteri di selezione e di aggiudicazione.

V

Scopo della revisione del 2015 era allineare le norme in materia di appalti alle direttive del 2014. La semplificazione e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nelle norme riviste.

L’obiettivo di ampliare la concorrenza continua a essere uno dei principi informatori degli appalti. L’obiettivo di raggiungere operatori economici specifici, segnatamente le PMI, non dovrebbe tuttavia impedire di realizzare economie di scala e deve essere bilanciato con il principio di sana gestione finanziaria sancito dal regolamento finanziario, nonché con il principio di parità di trattamento degli offerenti, che va applicato a tutte le imprese a prescindere dalle loro dimensioni.

VI

Le scelte procedurali dovrebbero basarsi su un approccio equilibrato che tenga conto non solo della concorrenza più ampia possibile, ma anche degli altri principi che disciplinano gli appalti: sana gestione finanziaria, trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione.

Le norme in materia di appalti collegano chiaramente la scelta della procedura al valore dell’appalto (e in alcuni casi al suo oggetto), in applicazione del principio di proporzionalità.

La Commissione richiama l’attenzione sulla disposizione applicabile dal 1° gennaio 2016, introdotta nell’articolo 105 del regolamento finanziario, concernente la consultazione preliminare di mercato, che deve essere svolta ove opportuno alla luce dell’oggetto dell’appalto. Anche la suddivisione in lotti deve essere prevista soltanto se opportuno, come prescritto dall’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento finanziario, e in molti casi i servizi della Commissione vi fanno ricorso.

VII

Le informazioni non sono pienamente armonizzate perché le procedure d’appalto della Commissione sono decentrate.

Tuttavia, la Commissione è impegnata a fornire servizi online efficienti e incentrati sull’utente e sta elaborando pagine centralizzate più efficaci sui finanziamenti nell’ambito del suo programma di trasformazione digitale dei siti Internet (cfr. risposte della Commissione ai punti 58 e 59).

Inoltre, le istituzioni usano lo stesso sito Internet degli Stati membri (Tenders Electronic Daily, TED) per gli appalti di importo elevato e forniscono un punto di accesso¹ per gli appalti di valore inferiore alla soglia prevista dalla direttiva Appalti.

Per quanto riguarda la funzione di ricerca del TED, si rimanda alla risposta della Commissione al punto 106.

La Commissione si sta inoltre occupando dell’applicazione di un sistema di appalti elettronici (e-procurement) per la gestione globale (end-to-end) delle procedure d’appalto e dei contratti (dalla pubblicazione del bando di gara al pagamento delle fatture con una serie di moduli intermedi). L’adozione di tale sistema, che sarà usato da tutti i servizi della Commissione, contribuirà a facilitare l’accesso degli operatori economici agli appalti pubblici e a migliorare la trasparenza.

VIII

I mezzi di ricorso amministrativo e giudiziario sono indicati nei documenti di gara e nella notifica dell’esito delle procedure d’appalto. Le informazioni sull’aggiudicazione dei contratti sono pubblicate sul TED o sul sito Internet delle amministrazioni aggiudicatrici. La Commissione e le agenzie esecutive pubblicano le informazioni pertinenti sui beneficiari dei fondi dell’UE nel sistema di trasparenza finanziaria (STF), conformemente al principio di trasparenza sancito dall’articolo 35 del regolamento finanziario.

IX a)

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come descritto di seguito e motivato nella risposta alla raccomandazione 1.

La Commissione svolgerà un’analisi costi/benefici per valutare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici della centralizzazione delle informazioni sugli appalti al fine di monitorare la partecipazione. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito di tale valutazione.

Poiché gli appalti della Commissione sono decentrati a livello degli ordinatori, non esiste un sistema di informazione centralizzato sulle procedure d’appalto per monitorare la partecipazione, né l’obbligo giuridico di provvedere a tale monitoraggio.

IX b)

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione, come illustrato nella risposta alla raccomandazione 2.

La Commissione accoglie la parte della raccomandazione concernente la proposta di un codice unico.

Un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introduzione di un «codice unico» che migliori la leggibilità generale e possibilmente determini un notevole accorciamento del testo, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.

Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la lettura da parte di tutti gli operatori economici.

La Commissione non accoglie la parte della raccomandazione relativa alla partecipazione delle PMI. Essa ritiene che il regolamento finanziario non sia uno strumento politico a tal fine e che pertanto non debba incoraggiare proattivamente la partecipazione delle PMI.

Per quanto riguarda il regime linguistico e le indagini di mercato, la Commissione non accoglie la raccomandazione (cfr. risposta della Commissione alla raccomandazione 2).

IX c)

Come spiegato nella risposta alla raccomandazione 3, la Commissione accoglie parzialmente la parte della raccomandazione relativa al ricorso proattivo alle consultazioni preliminari di mercato per preparare la procedura di gara, ogniqualvolta ciò sia idoneo alla gara da indire, come già attuata dalla Commissione in alcuni ambiti, quali l’acquisto o la locazione di beni immobili — come previsto dalla metodologia descritta nel documento COM(2008) 2299 —e lo smantellamento.

La Commissione ritiene tuttavia che l’analisi preliminare di mercato non debba essere usata per informare gli operatori economici degli appalti programmati e dei relativi requisiti alla luce del rischio di distorsione della concorrenza.

IX d)

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione, come spiegato nella risposta alla raccomandazione 4.

La suddivisione in lotti è giustificata per incrementare la concorrenza, ma deve essere bilanciata con il principio di sana gestione finanziaria di cui al regolamento finanziario. Gli appalti di importo elevato possono favorire le economie di scala (prezzi più bassi) e alleggerire l’amministrazione (meno contratti da gestire).

IX e)

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione quale obiettivo a lungo termine e intende attuarla come descritto di seguito e motivato nella risposta alla raccomandazione 5.

La Commissione svolgerà una valutazione per esaminare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici di tale sistema. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito della valutazione e con il consenso delle altre istituzioni.

La Commissione sottolinea che, per quanto riguarda le proprie procedure d’appalto, la parziale attuazione della raccomandazione della Corte è già in corso. Come spiegato nelle risposte ai punti da 58 a 62, nell’ambito del programma di razionalizzazione/trasformazione digitale dei siti Internet, la Commissione ha già cominciato a occuparsi della trasformazione dei propri contenuti online per passare da una struttura basata sull’organigramma a una struttura tematica, che comprenderà il tema «Finanziamenti e gare» già in fase di definizione.

È possibile accedere alle opportunità offerte alle imprese e ai relativi documenti di gara tramite gli strumenti e le piattaforme esistenti — TED e sistema di e-Tendering del TED — che offrono accesso ai bandi di gara e ai documenti di gara delle istituzioni. La Commissione valuterà la misura in cui si possano offrire ulteriori funzioni per consentire l’accesso a una più ampia gamma di informazioni, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.

IX f)

Come spiegato nella risposta alla raccomandazione 6, la Commissione non accoglie la raccomandazione.

La Commissione non ritiene necessario proporre modifiche del regolamento finanziario relative al riesame dei reclami.

Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione dettagliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del regolamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comunque entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.

IX g)

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e valuterà la misura in cui il sistema di e-Tendering del TED possa fornire una raccolta di tali dati efficiente sotto il profilo dei costi, come spiegato nella risposta alla raccomandazione 7.

IX h)

La Commissione accoglie la raccomandazione.

L’OLAF è in fase di transizione per quanto riguarda il miglioramento della sua capacità di elaborare relazioni e analisi. Il nuovo sistema di gestione dei contenuti dell’OLAF dovrebbe entrare in funzione entro luglio 2016. Il modulo previsto per le statistiche e le relazioni sarà disponibile in una versione successiva che sarà introdotta nel 2017. Nel frattempo l’OLAF sta esaminando le possibilità di migliorare l’uso degli strumenti e delle opzioni attuali per l’elaborazione di relazioni.

IX i)

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione a condizione che la revisione tra pari sia condotta sulla base della necessità e non diventi una procedura stabile che richiederebbe risorse supplementari in termini di bilancio e/o di risorse umane.

Introduzione

02

Le istituzioni dell’UE sono tenute ad applicare anche il principio di sana gestione finanziaria, oltre ai principi di trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione che disciplinano gli appalti.

06

Il Vademecum sugli appalti pubblici della Commissione è a disposizione di tutte le altre istituzioni, organismi, uffici e agenzie dell’Unione.

Osservazioni

17

L’attuale sistema di gestione dei casi dell’OLAF è essenzialmente uno strumento di gestione e di conseguenza mette a disposizione soltanto un numero limitato di relazioni predefinite. Eventuali relazioni aggiuntive o analisi più complesse, come quella richiesta dalla Corte, devono essere prodotte manualmente e pertanto richiedono risorse che al momento purtroppo non sono disponibili.

23

La Commissione sottolinea che non esiste un nesso automatico tra numero di offerte e presenza di concorrenza.

26

Scopo della revisione del 2015 era allineare le disposizioni in materia di appalti alle direttive Appalti del 2014. La semplificazione e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nel regolamento finanziario e nelle modalità di applicazione modificati nel 2015.

Un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introduzione di un «codice unico» che migliorerà la leggibilità generale, ridurrà la lunghezza del testo e mirerà essenzialmente alla semplificazione, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.

Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la lettura da parte di tutti gli operatori economici.

27

La prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 creerà un insieme comune di norme da applicare a più di uno strumento di bilancio dell’UE (appalti, sovvenzioni, premi ecc.), allo scopo di eliminare le incoerenze ingiustificate, allineare le disposizioni e migliorare la leggibilità del testo. Le disposizioni concernenti la buona amministrazione non si applicano soltanto agli appalti e saranno trasferite in questo insieme comune di norme.

29

Le norme in materia di appalti stabilite dal regolamento finanziario e dalle modalità di applicazione, come modificati di recente, sono sostanzialmente in linea con le direttive. Le divergenze sono per la maggior parte dovute a norme più severe basate sul principio di sana gestione finanziaria.

In caso di differenze significative, ove necessario è fornita una spiegazione nei considerando, ad esempio il considerando 23 delle modalità di applicazione, relativo alla distinzione fra i criteri di selezione e di aggiudicazione.

30

Il regolamento finanziario non è lo strumento appropriato per rivolgersi a operatori economici specifici.

La parità di trattamento deve applicarsi a tutte le imprese, a prescindere dalle loro dimensioni. Scopo delle norme del regolamento finanziario in materia di appalti non è promuovere un particolare obiettivo politico. Le PMI, come gli altri operatori economici, possono partecipare alle procedure d’appalto presentando un’offerta singola o un’offerta congiunta o come subappaltatori.

Di fatto le PMI sono favorite dalla semplificazione e dall’alleggerimento delle norme, anche se non sono espressamente menzionate.

Si rimanda anche al punto IX b).

31

Nelle norme in materia di appalti, la netta distinzione fra la preparazione della procedura e le misure di pubblicità è voluta.

Oltre al rischio di falsare la concorrenza, la parità di trattamento non sarebbe rispettata se alcuni operatori economici contattati per la consultazione preliminare di mercato avessero anticipatamente accesso a informazioni sull’appalto programmato.

Le norme in materia di appalti prevedono le misure di pubblicità necessarie per pubblicizzare gli appalti nel pieno rispetto del principio di parità di trattamento.

La pubblicazione dei programmi di lavoro annuali e pluriennali e delle decisioni di finanziamento della Commissione facilita ulteriormente l’accesso alle informazioni da parte degli operatori economici.

32

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, lettera g), delle modalità di applicazione, le istituzioni possono fare ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara «per gli appalti immobiliari, previa indagine del mercato locale».

La Commissione ha adottato una metodologia di applicazione di tali disposizioni (C(2008) 2299) al fine di migliorare le informazioni fornite al mercato e la trasparenza. Il mercato è pertanto informato del fabbisogno immobiliare della Commissione e degli avvisi relativi alle indagini.

Tale metodologia è ora sottoposta a riesame al fine di rispondere alle difficoltà presenti sul mercato immobiliare attuale assicurando la trasparenza e continuando a garantire la parità di trattamento.

34

Negli ultimi quattro anni sono state avviate tre procedure di indagine immobiliare a Lussemburgo, tra cui l’indagine multipla per il trasloco dall’edificio Jean Monnet. Per tutte queste procedure di indagine è stata applicata la deroga prevista dal documento (C(2008) 2299) e non sono stati pubblicati avvisi relativi alle indagini nella Gazzetta ufficiale. Il comitato immobiliare ha espresso parere positivo su tali deroghe.

35

La Commissione ritiene che non vi sia alcuna necessità di stabilire un regime linguistico specifico a livello del regolamento finanziario, in quanto esiste una normativa generale dell’UE — il regolamento n. 1/1958 — che definisce il regime linguistico delle istituzioni e che si applica anche agli appalti.

36

Le scelte procedurali sono effettuate in considerazione del valore e dell’oggetto dell’appalto, rispettando le norme vigenti in materia di appalti.

Risposta congiunta della Commissione ai punti da 37 a 40

La consultazione preliminare di mercato è disciplinata nell’ambito della «preparazione della procedura». Ove necessaria, il suo scopo principale è acquisire una conoscenza del mercato che permetta di definire capitolati d’oneri adeguati e di elaborare una stima corretta del valore dell’appalto. Facendo ricorso alla consultazione di mercato come strumento di informazione preliminare si rischia di compromettere la concorrenza.

L’informazione degli operatori economici in merito agli appalti programmati è disciplinata dalle «misure di pubblicità». Avvisi di preinformazione, pubblicità ex ante e altre forme di pubblicità forniscono informazioni sulla pianificazione e sull’indizione delle procedure d’appalto su un piano di parità.

La pubblicazione del programma di lavoro annuale e pluriennale e delle decisioni di finanziamento della Commissione facilita ulteriormente l’accesso alle informazioni da parte degli operatori economici.

La consultazione preliminare di mercato è particolarmente rilevante nel caso degli acquisti atipici o non ricorrenti.

Contattando i potenziali offerenti si rischia di violare i principi di trasparenza e di parità di trattamento e si può compromettere la concorrenza leale.

Il legislatore ha reso obbligatoria l’analisi di mercato nel caso specifico dei partenariati innovativi, in cui l’obiettivo è finanziare la ricerca e la consultazione di mercato mira ad assicurare che il prodotto non sia ancora presente sul mercato in questione.

42

Nella pratica la Commissione fa ampio ricorso alla suddivisione in lotti, ma solo quando risulti opportuno, in linea con l’articolo 102 del regolamento finanziario e l’articolo 168 delle modalità di applicazione, come da ultimo modificati.

Le scelte procedurali dovrebbero basarsi su un approccio equilibrato che tenga conto non solo della concorrenza più ampia possibile, ma anche degli altri principi che disciplinano gli appalti: sana gestione finanziaria, trasparenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione.

Riquadro 4 — Casi in cui i contratti avrebbero potuto essere suddivisi in lotti — Secondo capoverso

La Commissione ritiene che nel caso di questo appalto non fosse possibile fare ricorso alla suddivisione in lotti per i seguenti motivi:

—devono essere disponibili un punto di accesso unico per le richieste di informazioni e uno strumento di gestione unico per l’attribuzione delle richieste agli esperti;

—l’attribuzione delle richieste agli esperti si basa su una combinazione di vari criteri: lingua della richiesta e lingua scelta per la risposta, competenza giuridica specifica per determinate tematiche e Stato o Stati membri interessati (occorre tenere presente che alcune richieste di informazioni riguardano più di uno Stato membro). La suddivisione di questo appalto in lotti in base a inequivocabili criteri geografici o di altro tipo non era pertanto possibile né opportuna;

—la collaborazione con più di un contraente può far sì che la Commissione si trovi a pagare prezzi unitari diversi, e questo può essere considerato iniquo, creare tensioni e compromettere la buona cooperazione;

—quando i lotti sono interdipendenti, occorre tenere conto del rischio di compromettere l’esecuzione del contratto (rischio di dispersione della responsabilità, ritardi nell’esecuzione).

44

Non solo il regolamento finanziario, ma anche la direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici considera equivalenti la procedura aperta e la procedura ristretta.

46

I termini sono effettivamente un po’ più lunghi nella procedura in due fasi, ma questa differenza può essere trascurabile rispetto alla sua durata complessiva.

Per quanto riguarda i criteri di valutazione, nel regolamento finanziario rivisto (2015) è stata introdotta la flessibilità e non è più necessario seguire un ordine particolare quando si esaminano i criteri di esclusione, di selezione e di aggiudicazione.

Tuttavia è chiaro che nelle procedure in due fasi sarà sempre necessario verificare prima i criteri di esclusione e di selezione, in quanto costituiscono la base per la selezione dei candidati che saranno invitati a presentare un’offerta.

47

Nei suoi orientamenti interni, la Commissione sottolinea che, in linea di principio, prevedendo tempi più lunghi per la presentazione delle offerte si favorisce la partecipazione, a prescindere dalla procedura prescelta e dai termini minimi fissati dalla normativa.

51

La negoziazione non è mai stata prevista come un obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice o un diritto dell’offerente. Si può decidere di intavolare una trattativa soltanto alla luce delle offerte ricevute.

52

Nel contesto di una procedura di gara, ci si attende che gli offerenti presentino la loro migliore offerta sin dall’inizio. Se la qualità delle offerte presentate è sufficientemente buona e l’importo è inferiore al bilancio previsto, avviare una negoziazione, soprattutto per gli appalti di valore modesto, sarebbe sproporzionato rispetto al tempo e alle risorse necessari sia per l’amministrazione aggiudicatrice sia per gli offerenti.

53

L’amministrazione aggiudicatrice non dovrebbe impegnarsi a negoziare le offerte ricevute in tutti i casi, ma solo quando lo ritenga opportuno e necessario. Il principio della parità di trattamento deve comunque essere sempre rispettato.

58

L’osservazione della Corte concernente l’importanza di una buona visibilità delle attività di appalto è coerente con i risultati di una recente ricerca condotta dalla Commissione per comprendere i motivi più importanti per cui le persone desiderano interagire con la Commissione online. Il tema «Finanziamenti e gare» (compresi gli appalti) è stato individuato fra i motivi più importanti.

La trasparenza della procedura d’appalto e del suo esito è stata individuata come obiettivo istituzionale fondamentale della Commissione tramite interviste con dodici direzioni generali (DG) e agenzie esecutive.

Risposta congiunta ai punti da 59 a 62

La Commissione prende atto dell’analisi della Corte riguardante i siti Internet dei suoi servizi sotto il profilo degli appalti ed esaminerà le osservazioni pertinenti nel quadro del programma di trasformazione digitale descritto di seguito.

Nel 2013 la Commissione ha avviato un’iniziativa ambiziosa intitolata «Razionalizzazione del web/trasformazione digitale» per migliorare la comunicazione esterna digitale. Gli obiettivi generali dell’iniziativa sono rafforzare la coerenza, sia nella messaggistica sia nella navigazione/aspetto, migliorare la pertinenza per gli utenti e il rapporto costo/efficacia della presenza della Commissione su Internet.

La Commissione terrà conto dell’osservazione della Corte riguardante il sito Internet ufficiale dell’Unione europea e riesaminerà le pagine pertinenti di europa.eu in relazione alla struttura e ai contenuti della nuova presenza della Commissione sul sito Internet in costruzione, al fine di evitare duplicazioni e garantire la coerenza. Una prima versione sperimentale beta del nuovo sito, disponibile online all’indirizzo beta.ec.europa.eu, presenta i contenuti riguardanti gli appalti riorganizzati nella nuova struttura descritta al punto 58 (http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_it).

60

Il sito Internet con i nuovi contenuti sostituirà l’attuale pagina generale sugli appalti pubblici² esaminata dalla Corte.

Riquadro 8 — Esempi di risultati insoddisfacenti nella ricerca tramite TED tra i bandi di gara non scaduti

Il problema può essere ricondotto a due cause:

1)problema di raggruppamento dei codici CPV. Era effettivamente presente un problema nelle modalità di funzionamento del TED, che nel frattempo è stato risolto in modo da consentire la ricerca solo a livello di codice;

2)inserimento del codice CPV errato da parte dell’amministrazione aggiudicatrice: i dati inseriti dall’amministrazione aggiudicatrice non sono esatti e ciò si ripercuote sui risultati della ricerca.

Alla prima causa possibile è già stato posto rimedio.

Da un’analisi preliminare risulta che l’errore si possa ricondurre all’inserimento di dati inesatti. La Commissione approfondirà la questione e adotterà le misure necessarie.

Per quanto riguarda i risultati concernenti il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), occorre tenere presente che in passato era considerato un organismo dipendente dal Consiglio (pertanto una ricerca con «Consiglio» avrebbe incluso anche i bandi del SEAE). È stato poi deciso di trattare il SEAE come un organismo autonomo, ma i bandi precedenti del SEAE continuano a essere collegati al Consiglio.

Riquadro 9 — Esempi di codici CPV errati utilizzati dalla Commissione

I risultati delle ricerche dipendono fortemente dall’inserimento dei dati corretti da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. I casi descritti si riferiscono a situazioni in cui il codice scelto dall’amministrazione aggiudicatrice era inappropriato.

72

Nel 2015 il sistema di presentazione per via elettronica delle offerte (e-Submission) è stato introdotto in sei DG/agenzie (ciascuna delle quali durante l’anno ha pubblicato almeno un bando di gara utilizzando tale sistema). L’introduzione del sistema e-Submission prosegue (sono previste altre dieci DG/agenzie nel 2016).

78

Per quanto riguarda le istituzioni dell’UE, la Commissione ritiene che la creazione di un organismo di ricorso extragiudiziale, in aggiunta al meccanismo di riesame già esistente, previsto dal regolamento finanziario, non sia necessaria né opportuna, in quanto genererebbe costi sproporzionati rispetto ai benefici ricercati.

Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione dettagliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del regolamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comunque entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.

Inoltre, ogniqualvolta nel corso di una gara d’appalto venga comunicato agli operatori economici un atto che lede i diritti dei candidati o degli offerenti (ad esempio, rigetto), tale comunicazione indica i mezzi di ricorso disponibili (reclamo al Mediatore e ricorso giurisdizionale).

La Commissione ritiene che il numero ridotto di azioni avviate dinanzi al Tribunale in relazione agli appalti delle istituzioni dell’Unione (17) e il fatto che il Tribunale stabilisca di rado risarcimenti per i presunti danni forniscano una chiara indicazione che il sistema istituito è efficiente e idoneo allo scopo. Pertanto, l’introduzione del riesame rapido proposto non solo non è necessaria, ma sarebbe anche una misura sproporzionata, non efficiente in termini di costi e contraria al buon uso delle risorse amministrative.

79

La presentazione all’amministrazione aggiudicatrice di richieste od osservazioni (a norma del regolamento finanziario) e la domanda di riesame (a norma dell’articolo 1, paragrafo 5, delle direttive sui mezzi di ricorso) sono azioni diverse, in quanto soltanto quest’ultima costituisce, ai sensi delle direttive sui mezzi di ricorso, una condizione preliminare per richiedere il riesame da parte di un organismo esterno indipendente.

Per quanto riguarda la firma del contratto, le conseguenze di tali azioni sono quindi diverse:

—ai sensi delle direttive sui mezzi di ricorso, la domanda di riesame sospende automaticamente la firma del contratto affinché il riesame stesso sia efficace;

—ai sensi del regolamento finanziario, dopo aver valutato le richieste od osservazioni, l’amministrazione aggiudicatrice può sospendere la firma del contratto se questa è la risposta adeguata alle richieste od osservazioni. La sospensione sistematica per qualsiasi tipo di richiesta od osservazione formulata dagli offerenti respinti durante il «periodo di status quo» sarebbe sproporzionata, in quanto la sospensione deve essere decisa dall’amministrazione aggiudicatrice caso per caso e se è giustificata dalla natura delle richieste od osservazioni presentate.

90

Gli appalti della Commissione sono decentrati a livello di ciascun ordinatore responsabile. Non esiste l’obbligo giuridico di prevedere un «archivio unico» e di conseguenza non esistono stanziamenti di bilancio per lo sviluppo di tale sistema. A seconda del valore, le informazioni sull’aggiudicazione degli appalti sono pubblicate sul TED o sui siti Internet delle amministrazioni aggiudicatrici (oppure, per la Commissione e le agenzie esecutive, sono messe a disposizione tramite il sistema di trasparenza finanziaria), in linea con le disposizioni in materia di pubblicità. Tuttavia il sistema di trasparenza finanziaria è destinato a fornire informazioni sui beneficiari dei fondi dell’UE, non sullo strumento specifico di esecuzione del bilancio da cui provengono i finanziamenti o sul tipo di spesa sostenuta dai fondi.

91

Una piattaforma a tal fine è già disponibile, cioè la banca dati del TED. La Commissione concorda sul fatto che tale banca dati sia un adeguato punto di accesso alle informazioni sugli appalti, in quanto contiene numerose informazioni, tra cui i documenti di gara tramite eTendering. Questi ultimi includono il progetto di contratto che sarà firmato con l’aggiudicatario. Anche le offerte fanno parte del contratto finale, ma la Commissione le tratta come documenti riservati in conformità dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (documenti la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica).

92

Va rilevato che, sebbene l’uso del sistema di e-Tendering al momento non sia obbligatorio, tutte le direzioni generali della Commissione e tutte le istituzioni sono incoraggiate a utilizzare questa applicazione.

La funzione che permette di scaricare i documenti di gara dalla piattaforma di eTendering del TED è stata modificata nel gennaio 2016. L’opzione predefinita offerta dal sistema permette di scaricare i documenti dopo la scadenza della data ultima di presentazione delle offerte. Le amministrazioni aggiudicatrici possono scegliere di disattivarla.

94

Per quanto riguarda la rendicontazione, la sintesi della relazione annuale di attività di cui all’articolo 66, paragrafo 9, del regolamento finanziario comprende, sotto forma di allegato, l’elenco delle procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando di gara. Si rimanda altresì alla risposta della Commissione al punto 90.

97

Essendo un catalogo di metadati, il portale Open Data registra gli insiemi di dati del TED esistenti offerti tramite il sito TED nonché alcuni insiemi di dati derivati prodotti dalla DG GROW della Commissione.

99

Tramite il servizio finanziario centrale della DG BUDG, la Commissione fornisce informazioni, orientamenti e modelli a livello centrale, nonché servizi di helpdesk e di formazione in materia di appalti a disposizione delle amministrazioni aggiudicatrici — non solo i servizi della Commissione, ma anche altre istituzioni, agenzie e organismi — che ne fanno ampio uso. La documentazione e le informazioni fornite contengono raccomandazioni ed evidenziano le buone prassi.

Esistono anche altre sedi per lo scambio di informazioni tra la Commissione e le altre amministrazioni aggiudicatrici dell’Unione, in particolare la rete delle unità finanziarie, che si riunisce una volta al mese, e la rete NAPO dei funzionari che si occupano degli appalti delle agenzie, la quale comprende anche le agenzie decentrate e gli altri organismi dell’Unione e si riunisce almeno una volta l’anno.

La Commissione ritiene che un ulteriore scambio strutturato di buone prassi sarebbe utile, in particolare per le procedure d’appalto di importo elevato. Tuttavia l’introduzione delle revisioni tra pari proposte su base stabile richiederebbe risorse di bilancio e risorse umane supplementari, che al momento non sono disponibili. Si potrebbero organizzare riunioni ad hoc ogniqualvolta se ne avverta la necessità.

Conclusioni e raccomandazioni

101

L’accesso agli appalti pubblici delle amministrazioni aggiudicatrici è assicurato tramite misure di pubblicità, conformemente alle disposizioni in vigore. Gli appalti della Commissione sono inoltre decentrati (cfr. risposte della Commissione ai punti VII, da 58 a 72 e alla raccomandazione 1).

103

La Commissione sottolinea che non sussiste alcun obbligo giuridico di provvedere a tale monitoraggio.

In ogni caso, considerato che gli operatori economici possono partecipare a una gara d’appalto in vari modi (presentando un’offerta congiunta o con subappaltatori), il monitoraggio del numero di richieste di partecipazione o di offerte non potrà mai fornire informazioni complete sulla composizione dei candidati od offerenti.

Raccomandazione 1

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come descritto di seguito.

Considerati i notevoli oneri amministrativi che l’istituzione di tale sistema di informazione centralizzato comporterebbe, nonché i vincoli in termini di risorse, la Commissione svolgerà un’analisi costi/benefici per valutare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici della centralizzazione delle informazioni sugli appalti al fine di monitorare la partecipazione. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito di tale valutazione.

Poiché gli appalti della Commissione sono decentrati al livello degli ordinatori, non esiste un sistema di informazione centralizzato sulle procedure d’appalto per monitorare la partecipazione. Non esiste neanche l’obbligo giuridico di provvedere a tale monitoraggio, né il bilancio e le risorse umane necessarie per un’analisi dei dati su così vasta scala.

Il livello di partecipazione alle procedure d’appalto può dipendere da vari fattori. Pertanto il numero di offerte o il numero di offerte ammissibili non costituiscono di per sé indicatori validi per dimostrare l’accessibilità delle attività di appalto. In ogni tipo di procedura e tipo di acquisto (servizi, forniture, lavori, edifici), agli operatori economici non sono imposte restrizioni riguardo al modo in cui partecipare a una gara d’appalto (tramite un’offerta congiunta o come subappaltatori). Il numero di offerte non può dunque fornire sistematicamente informazioni complete sul numero di operatori economici partecipanti.

104

Scopo della revisione del 2015 era allineare le disposizioni in materia di appalti alle direttive del 2014. La semplificazione e i chiarimenti introdotti nelle direttive trovano espressione nel regolamento finanziario e nelle modalità di applicazione modificati nel 2015 e ulteriori miglioramenti saranno introdotti nella prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016.

104 a)

Si rimanda alla risposta della Commissione al punto 26.

104 b)

La Commissione ritiene che, ove necessario, gli scostamenti siano spiegati nei considerando del regolamento finanziario.

104 c)

La parità di trattamento si dovrebbe applicare a tutte le imprese, a prescindere dalle loro dimensioni. Scopo delle norme in materia di appalti, nel quadro del regolamento finanziario, non è promuovere un particolare obiettivo politico. Le PMI, come gli altri operatori economici, possono partecipare alle procedure d’appalto presentando un’offerta singola o un’offerta congiunta o come subappaltatori.

Di fatto le PMI sono favorite dalla semplificazione e dall’alleggerimento delle norme, anche se non sono espressamente menzionate.

104 e)

Non vi è alcuna necessità di stabilire un regime linguistico specifico a livello del regolamento finanziario, in quanto la politica applicabile in materia di lingue discende direttamente dal regolamento n. 1/1958.

Raccomandazione 2

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.

La Commissione accoglie la parte della raccomandazione concernente la proposta di un codice unico.

Infatti, un importante pilastro della prossima proposta di revisione del regolamento finanziario nel 2016 è l’introduzione di un «codice unico» che migliorerà la leggibilità generale, ridurrà la lunghezza del testo e mirerà essenzialmente alla semplificazione, nel pieno rispetto del principio di migliore regolamentazione.

Il codice unico consoliderà, in un atto legislativo unico, sia le norme in materia di appalti attualmente previste dal regolamento finanziario sia le disposizioni più dettagliate contenute nelle modalità di applicazione. Le disposizioni specifiche riguardanti gli appalti nell’ambito delle azioni esterne, attualmente contenute nella parte seconda del regolamento finanziario, saranno inoltre accorpate con le norme generali in materia di appalti al fine di facilitarne la lettura da parte di tutti gli operatori economici.

La Commissione non accoglie la parte della raccomandazione relativa alla partecipazione delle PMI. Essa ritiene che il regolamento finanziario non sia uno strumento politico a tal fine e che pertanto non debba incoraggiare proattivamente la partecipazione delle PMI.

Per quanto riguarda il regime linguistico e le indagini di mercato, la Commissione non accoglie la raccomandazione. Riguardo al primo punto, si deve applicare il regime linguistico stabilito dal regolamento n. 1/1958. Riguardo al secondo punto, i chiarimenti saranno forniti nel contesto della prossima revisione della metodologia di applicazione delle disposizioni dell’articolo 134, paragrafo 1, lettera g), delle modalità di applicazione (C(2008) 2299), come spiegato al punto 32. Si rimanda altresì alle risposte della Commissione ai punti da 32 a 34.

Per quanto riguarda la giustificazione degli scostamenti dalla direttiva del 2014, la Commissione in linea di principio concorda con la raccomandazione e la considera parzialmente attuata. Gli scostamenti sono motivati nei considerando del regolamento finanziario rivisto, ove ritenuto necessario. La necessità di ulteriori scostamenti sarà esaminata e, se del caso, indicata o giustificata nell’ambito della revisione del regolamento finanziario in corso.

Raccomandazione 3

La Commissione accoglie parzialmente la parte della raccomandazione relativa al ricorso proattivo alle consultazioni preliminari di mercato per preparare la procedura di gara, ogniqualvolta ciò sia idoneo alla gara da indire, come già attuata dalla Commissione in alcuni ambiti, quali l’acquisto o la locazione di beni immobili (come previsto dalla metodologia descritta nel documento COM(2008) 2299) e lo smantellamento.

La Commissione ritiene tuttavia che l’analisi preliminare di mercato non debba essere usata per informare gli operatori economici degli appalti programmati e dei relativi requisiti. Infatti, le norme in vigore in materia di appalti operano una netta distinzione fra la preparazione della procedura e le misure di pubblicità.

Oltre al rischio di falsare la concorrenza, la trasparenza e la parità di trattamento non sarebbero rispettate se alcuni operatori economici contattati per la consultazione preliminare di mercato avessero anticipatamente accesso a informazioni sull’appalto programmato.

Le norme in materia di appalti prevedono le misure di pubblicità necessarie per pubblicizzare gli appalti, nel pieno rispetto dei principi che disciplinano gli appalti stessi.

Raccomandazione 4

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e continuerà ad attuarla nella misura in cui risulti opportuno.

In caso di suddivisione dell’appalto in lotti, la Commissione ritiene di seguire già un approccio che bilancia la necessità di incrementare la concorrenza con gli altri principi applicabili agli appalti, in particolare la sana gestione finanziaria e la proporzionalità. La suddivisione in lotti è quindi effettivamente assicurata, ove opportuno, alla luce dell’oggetto e del valore dell’appalto nonché dei rischi connessi all’esecuzione del contratto in caso di lotti interdipendenti.

106

I risultati prodotti dalla funzione di ricerca di qualsiasi strumento, compreso il TED, dipendono fortemente dalla qualità dei dati registrati. Nel caso dei bandi di gara, i campi non obbligatori spesso non vengono compilati e in alcuni casi le amministrazioni aggiudicatrici inseriscono i dati in modo inesatto.

Ciononostante la Commissione è consapevole del fatto che la funzione di ricerca del TED può essere migliorata. Nel marzo 2016 l’Ufficio delle pubblicazioni ha condotto un sondaggio fra gli utenti ed è in corso uno studio sulla fruibilità del TED. I risultati di entrambi gli esercizi saranno applicati nel corso dell’anno, al fine di migliorare l’esperienza e la soddisfazione degli utenti dei servizi del TED.

Raccomandazione 5

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione quale obiettivo a lungo termine (post 2018) e intende attuarla come descritto di seguito.

Tenuto conto dei notevoli oneri amministrativi risultanti dall’istituzione di tale sistema, e del fatto che la dimensione interistituzionale non è preventivata nell’attuale QFP, la Commissione svolgerà una valutazione per esaminare la fattibilità, i costi e i potenziali benefici di tale sistema. La misura raccomandata sarà attuata in base all’esito della valutazione e con il consenso delle altre istituzioni.

Per quanto riguarda le proprie attività di appalto, la Commissione ha già cominciato ad attuare la raccomandazione della Corte: sta mettendo a punto un unico punto di accesso ai propri appalti nell’ambito della trasformazione digitale. Esso comprenderà collegamenti a tutte le informazioni pertinenti sugli appalti (comunicazione sulle norme applicabili e opportunità offerte alle imprese) e agli strumenti esistenti per accedere ai documenti di gara e presentare offerte.

Si rimanda alla pagina contenente la versione sperimentale della nuova presenza su Internet della Commissione: http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_it

Questa nuova presenza su Internet, compresa la pagina summenzionata, dovrebbe essere attivata nel 2016. È in corso il lavoro finalizzato a produrre i relativi contenuti, in coordinamento con l’iniziativa SEDIA (valutazione effettuata dai servizi della Commissione al fine di individuare la soluzione istituzionale per sostenere l’intero ciclo di vita dei finanziamenti e delle gare d’appalto) e il gruppo che si occupa del portale dei partecipanti (soluzione informatica che attualmente sostiene la gestione degli inviti a presentare proposte e delle sovvenzioni per diversi importanti programmi dell’UE, tra cui Orizzonte 2020).

È possibile accedere alle opportunità offerte alle imprese e ai relativi documenti di gara tramite gli strumenti e le piattaforme esistenti — TED e e-Tendering del TED — che offrono accesso ai bandi di gara e ai documenti di gara delle istituzioni. La Commissione valuterà la misura in cui si possano offrire ulteriori funzioni per consentire l’accesso a una più ampia gamma di informazioni, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.

Raccomandazione 6

La Commissione non accoglie la raccomandazione.

La Commissione non ritiene necessario proporre modifiche del regolamento finanziario relative al riesame dei reclami.

Il regolamento finanziario prevede già che agli offerenti respinti siano comunicate le ragioni e la motivazione dettagliata del rifiuto, ed essi possono richiedere ulteriori informazioni a norma dell’articolo 113, paragrafo 3, del regolamento finanziario e dell’articolo 161, paragrafo 2, delle modalità di applicazione. Tali richieste sono soggette a un termine rigoroso: l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare le informazioni non appena possibile e comunque entro quindici giorni dalla ricezione della richiesta.

Inoltre, ogniqualvolta nel corso di una gara d’appalto venga comunicato agli operatori economici un atto che lede i diritti dei candidati o degli offerenti (ad esempio, rigetto), tale comunicazione indica i mezzi di ricorso disponibili (reclamo al Mediatore e ricorso giurisdizionale).

Si rimanda altresì alle risposte della Commissione ai punti 78 e 79.

Raccomandazione 7

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione e intende attuarla come descritto di seguito.

Considerati i notevoli oneri amministrativi che l’istituzione di tale sistema di monitoraggio comporterebbe, la Commissione valuterà la misura in cui l’e-Tendering del TED possa fornire accesso a ulteriori dati sugli appalti in modo efficiente sotto il profilo dei costi, tenendo conto dei vincoli di bilancio e in termini di risorse umane.

Raccomandazione 8

La Commissione accoglie la raccomandazione.

L’OLAF è in fase di transizione per quanto riguarda il miglioramento della sua capacità di elaborare relazioni e analisi. Il nuovo sistema di gestione dei contenuti dell’OLAF dovrebbe entrare in funzione entro luglio 2016. Il modulo previsto per le statistiche e le relazioni sarà disponibile in una versione successiva che sarà introdotta nel 2017. Nel frattempo l’OLAF sta esaminando le possibilità di migliorare l’uso degli strumenti e delle opzioni attuali per l’elaborazione di relazioni.

Raccomandazione 9

Nella misura in cui la riguarda, la Commissione accoglie la raccomandazione a condizione che la revisione tra pari sia condotta sulla base della necessità e non diventi una procedura stabile che richiederebbe risorse supplementari in termini di bilancio e di risorse umane.

1http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_it.htm

2http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_it.htm

Risposte della Banca centrale europea

50

La Banca centrale europea (BCE) ritiene che la procedura di aggiudicazione sia stata condotta in conformità con la disciplina sugli appalti della BCE. Al riguardo, la BCE rileva che l’argomentazione dell’urgenza è stata utilizzata in modo solido e opportuno ed è stata diligentemente ponderata. L’evento alla base, causa dell’estrema urgenza, non è imputabile alla BCE e vi è stato un evidente nesso causale fra gli sviluppi imprevisti e l’urgenza che ne è derivata. Data l’estrema urgenza della situazione, non era possibile rispettare i tempi richiesti per una procedura di aggiudicazione pubblica accelerata, che in pratica vanno comunque da tre a quattro mesi, nella migliore delle ipotesi, dalla diramazione del bando di gara fino alla firma del contratto. Di fatto, nell’ambito della procedura di aggiudicazione competitiva basata su cinque offerte che è stata prescelta, il contratto è stato aggiudicato e sottoscritto nell’arco di sei settimane dalla diramazione del bando. Inoltre, tale procedura ha assicurato un sano livello di competizione e il contratto a cui ha dato luogo è stato strettamente limitato a fronteggiare le necessità immediate. La BCE desidera anche ricordare che, una volta divenuto evidente che i servizi di consulenza della tipologia in oggetto potessero essere richiesti in base a un’offerta più continua, essa ha provveduto alla loro aggiudicazione attraverso una procedura di gara pubblica.

Inoltre, sono di seguito riportati i commenti della BCE in merito ad alcune raccomandazioni specifiche formulate dalla Corte dei conti europea.

Raccomandazione 1

La BCE concorda in linea di principio con la raccomandazione. La BCE prevede di introdurre gradualmente un sistema di e-tendering nel corso del 2016. In questo contesto la BCE studierà come misurare, in modo più sistematico ma comunque efficiente, il livello di partecipazione alle proprie procedure di aggiudicazione pubbliche per quanto riguarda il numero di domande e di offerte ricevute.

Raccomandazione 3

La BCE concorda con la raccomandazione di adottare un approccio più proattivo per quanto concerne le consultazioni di mercato prima dell’avvio formale della procedura di appalto, con l’obiettivo di acquisire informazioni sul mercato, supportare la definizione dei requisiti e infine ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi.

Raccomandazione 4

La BCE concorda in linea di principio con la raccomandazione, restando inteso che la suddivisione dei contratti in lotti debba essere efficace ed efficiente sotto il profilo funzionale in termini di esecuzione e gestione dei contratti. Laddove la suddivisione in lotti, seppure teoricamente praticabile, possa comportare il rischio che l’esecuzione dei contratti diventi troppo complessa dal punto di vista tecnico o non assicuri un buon rapporto fra benefici e costi, ovvero che il coordinamento di diversi contraenti comprometta la sana gestione ed esecuzione dei contratti, la suddivisione in lotti non si ritiene efficace.

Raccomandazione 5

La sezione dedicata agli appalti del sito Internet della BCE mette a disposizione del pubblico un archivio centrale unico per i bandi di gara e la documentazione diramati dalla BCE nel contesto degli appalti (sportello elettronico unico), in modo facilmente accessibile. Inoltre, la BCE prevede di introdurre gradualmente un sistema di e-tendering nel corso del 2016. La BCE dispone altresì della propria disciplina specifica in materia di appalti.

La BCE concorda quindi in parte con la raccomandazione, purché il sito Internet previsto sia un portale informativo semplice e immediato, evitando qualsiasi livello aggiuntivo in termini di oneri amministrativi e di complessità. Per quanto riguarda la BCE, il portale si limiterebbe a fornire un collegamento alla sezione dedicata agli appalti del sito Internet della BCE, per maggiori informazioni al riguardo. In questo modo si eviterebbero duplicazioni e la proliferazione di informazioni, con conseguenti inefficienze. Gli operatori economici interessati alle attività di appalto della BCE continuerebbero a interagire con quest’ultima attraverso il sito Internet della BCE e i canali di comunicazione consolidati.

Poiché TED (Tenders Electronic Daily) è la versione online ufficiale e centralizzata del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’UE dedicato agli appalti pubblici europei, potrebbe anche essere opportuno esaminare come perfezionare TED affinché fornisca una visione di insieme adeguata delle opportunità di appalto offerte dalle istituzioni.

Raccomandazione 7

Si veda la risposta della BCE alla raccomandazione 5.

La BCE concorda in parte con la raccomandazione, purché l’archivio previsto sia uno strumento semplice, tale da non comportare livelli aggiuntivi in termini di oneri amministrativi e di complessità. Per quanto concerne la BCE, l’archivio pubblico si limiterebbe a fornire un collegamento alla sezione dedicata agli appalti del sito Internet della BCE contenente informazioni rilevanti riguardo alle sue attività in questo campo.

Raccomandazione 9

La BCE condivide l’idea di agevolare e promuovere il mutuo apprendimento e lo scambio delle migliori pratiche. Andrebbe ulteriormente approfondito lo studio degli strumenti più efficaci a tal fine.

La BCE partecipa, ad esempio, a una rete attiva di esperti di appalti a livello di Sistema europeo di banche centrali, che consente uno scambio strutturato in materia di migliori pratiche.

Inoltre, l’unità centrale appalti della BCE ha ottenuto in passato una certificazione esterna relativa alle migliori pratiche nel settore ed è attualmente in corso un processo di ricertificazione.

Risposte del Mediatore europeo

Il Mediatore europeo è attualmente l’unico organo esterno competente per i ricorsi extragiudiziali cui possono accedere gli operatori economici che ritengono di essere stati trattati ingiustamente nelle procedure di aggiudicazione di appalti organizzate da istituzioni e organismi dell’UE. Se necessario, il Mediatore europeo apre indagini su tali denunce e rivolge raccomandazioni alle istituzioni e agli organismi interessati. Né l’articolo 228 del TFUE né lo statuto del Mediatore¹ prevedono un ricorso o altro rimedio contro le decisioni del Mediatore.

Paragrafi 85-87

Le valutazioni di fatto relative al Mediatore europeo di cui ai punti 85, 86 e 87 sono accurate e forniscono un quadro equo dell’attività del Mediatore sulle denunce riguardanti le aggiudicazioni di appalti.

Il Mediatore concorda sul fatto che l’obbligo procedurale dell’articolo 2.4 dello statuto del Mediatore europeo possa effettivamente ostacolare la rapida reazione del Mediatore a una denuncia che riguarda una procedura di aggiudicazione di appalto. Tuttavia, un meccanismo efficace di denuncia interna può contribuire a limitare e chiarire le questioni da affrontare in caso di deferimento al Mediatore.

Raccomandazione 6

Il Mediatore manifesta il proprio favore nei confronti della raccomandazione della Corte, secondo cui la Commissione dovrebbe proporre degli emendamenti al regolamento finanziario dell’UE al fine di consentire un rapido esame delle denunce circa le procedure di aggiudicazione di appalti, da effettuare prima che gli operatori economici possano rivolgersi al Mediatore dell’Unione europea o ai tribunali. L’interesse pubblico per un’amministrazione efficiente e veloce sarebbe servito meglio mediante la creazione di un meccanismo di esame interno accessibile agli offerenti che hanno delle perplessità riguardo al processo di aggiudicazione degli appalti. Secondo il Mediatore, una volta che le istituzioni, gli organismi e le agenzie dell’Unione disporranno di solidi meccanismi di esame interni, l’obbligo procedurale dell’articolo 2.4 dello statuto sarà rispettato prima che venga presentata qualsiasi denuncia al Mediatore. In realtà, se il meccanismo interno in sé fosse davvero efficace si eviterebbe la necessità di rivolgersi al Mediatore.

Nel portare avanti questo lavoro, il Mediatore sarebbe disposto a offrire consulenza e assistenza sull’elaborazione di un meccanismo di denuncia efficace basato sulla nostra vasta esperienza.

1Decisione del Parlamento europeo n. 94/262, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15).

QJ-AB-16-015-IT-E    ISSN 1977-5709

Le norme delle istituzioni dell’UE in materia di appalti sono generalmente in linea con la normativa generale dell’UE sugli appalti pubblici, la quale prescrive che siano indette gare d’appalto nella misura più ampia possibile, per massimizzare la concorrenza. I meccanismi di gestione e controllo delle istituzioni dell’UE sono solidi e, in generale, mitigano il rischio di errori. La Corte ha tuttavia riscontrato che le istituzioni dell’UE possono fare di più per facilitare l’accesso degli operatori economici (in particolar modo delle piccole e medie imprese), ad esempio semplificando il più possibile le norme e rimuovendo inutili ostacoli che complicano la vita dei potenziali offerenti desiderosi di individuare opportunità di appalto offerte dalle istituzioni dell’UE.