ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5440-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/1563 | QJ-AB-16-019-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5401-6 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/37228 | QJ-AB-16-019-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5418-4 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/676965 | QJ-AB-16-019-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита | 14.1.2015
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 11.4.2016
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 1.6.2016
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 5.7.2016

BG
2016

№ 19

Специален доклад

Изпълнение на бюджета
на ЕС чрез финансови
инструменти — поуки
от програмния период
2007—2013 г.

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани със структурните политики, транспорта и енергетиката. Одитът беше ръководен от докладващия член на ЕСП Илиана Иванова със съдействието на Tony Murphy — ръководител на нейния кабинет, и Михаил Стефанов — аташе в кабинета. В одита взеха участие Niels-Erik Brokopp — главен ръководител; Rares Rusanescu — ръководител на одитната задача, и Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje и Maria Ploumaki — одитори.

От ляво на дясно: М. Стефанов, И. Иванова, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Съдържание

Съкращения

Речник

Кpатко изложение

Въведение

Какво представляват финансовите инструменти?

Използване на финансовите инструменти за изпълнение на бюджета на ЕС от 2007 г. насам

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

Прекомерно високите нива на капиталова обезпеченост са довели до ниски нива на усвояване, заобикаляне на изискването за освобождаване на бюджетни кредити и потенциално възстановяване при приключването

Потребностите на пазара не винаги са били правилно оценявани от управляващите органи преди разпределянето на средства за финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ

Регионалният фокус допринася за създаването от държавите членки на голям брой малки по размер финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г.

Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

При измерването на ефекта на лоста на финансовите инструменти Комисията не отчита правилно степента на мобилизиране на допълнителни средства чрез публичното финансиране

Трудно е да бъдат привлечени инвеститори от частния сектор към финансовите инструменти както при споделеното, така и при централното управление

Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

Закъсненията при изпълнението значително са съкратили действителния инвестиционен период за няколко финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ

Револвиращият ефект на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ е ограничен по време на изпълнението им и несигурен след приключването на програмите за периода 2007—2013 г.

Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

Размерът на разходите и таксите за управление е висок в сравнение с реалното ниво на усвояване от крайните получатели

Разходите и таксите за управление, надхвърлящи нормативно определените максимални стойности, не се възстановяват от бюджета на ЕС при приключването

Извършената от Комисията оценка на разходите и таксите за управление не взема предвид разликите във видовете инструменти и реалното ниво на подпомагане за крайните получатели

Ограничения при докладването на разходите и таксите за управление от страна на държавите членки

Разходите и таксите за управление не са част от административните разходи за изпълнението на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Как функционират финансовите инструменти със споделено управление (програмен период 2014—2020 г.)
Приложение II | — | Дефиниция на термина „финансови инструменти“ в нормативната база (програмни периоди 2014—2020 г. и 2007—2013 г.)
Приложение III | — | Обобщена информация за финансовите инструменти по ЕФРР в 28-те държави членки на ЕС — брой фондове и капиталова обезпеченост (програмен период 2007—2013 г.)
Приложение IV | — | Обобщена информация за финансовите инструменти по ЕСФ в 28-те държави членки на ЕС — брой фондове и капиталова обезпеченост (програмен период 2007—2013 г.)
Приложение V | — | Обобщение на изискванията за предварителна оценка (програмен период 2014—2020 г.)

Отговори на Комисията

Отговори на Фонд „Marguerite“

Съкращения

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕЕПВ: Европейска енергийна програма за възстановяване чрез предоставяне на финансова помощ от Общността на проекти в областта на енергетиката

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ЕИФ: Европейски инвестиционен фонд

ЕММП: Европейски механизъм за микрофинансиране за трудова заетост и социално приобщаване „Прогрес“

ЕСИФ: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФР: Европейски фонд за рибарство

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ЕФСИ: Европейски фонд за стратегически инвестиции

КФ: Кохезионен фонд

МСЕ: Механизъм за свързване на Европа

MСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОП: Оперативна програма

ОРГО: Общ регламент за групово освобождаване

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

Фонд „Marguerite“: Европейски фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г.

COCOF: Комитет за координация на фондовете

EaSI: Програма на Европейския съюз за заетост и социални иновации

EEEF: Европейски фонд за енергийна ефективност

EGESIF: Експертна група по Европейските структурни и инвестиционни фондове

JEREMIE: Съвместни европейски ресурси за финансиране на микро-, малки и средни предприятия.

LGTT: Инструмент за гарантиране на заеми по проекти в рамките на трансевропейската транспортна мрежа

PBI: Инициатива „Облигации за проекти“

PFLP: Транш за първа загуба по портфейл

SICAR: Инвестиционно дружество за рисков капитал

SICAV: Инвестиционно дружество от отворен тип

SoA: Декларация за достоверност

ТЕN-Е/Т: Трансевропейски eнергийни/транспортни мрежи

Речник

Гаранция: ангажимент, поет от трета страна, наричана гарант, за изплащане на дълга на заемополучателя в случай че последният не може сам да го изплати. Гарантът е задължен да покрие недостига или цялата непогасена от длъжника сума при условия, определени в споразумениeто между гаранта, заемодателя и/или заемополучателя.

Делегиран регламент: Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 (ЕС) на Комисията от 3 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство¹.

Държавна помощ: всяка форма на пряка или косвена финансова подкрепа, предоставена от публичните органи за предприятия от частния сектор. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по принцип забранява държавната помощ в рамките на общия пазар, освен ако тя не е надлежно обоснована. Правилата на ЕС за държавната помощ определят кога тази подкрепа не нарушава (или не заплашва да наруши) конкуренцията. Европейската комисия има изключителна компетентност да преценява дали отпуснатата от държавите членки държавна помощ е съвместима с тези правила. Процедурните решения и действията, предприети от Европейската комисия, са обект на контрол от страна на Общия съд и Съда на Европейския съюз.

Дялово инвестиране: пряко или непряко инвестиране на капитал в дадено дружество в замяна на придобиване на пълна или частична собственост в това дружество, като инвеститорът на капитал може да упражнява известен управленски контрол върху дружеството и да участва в разпределението на печалбата му.

Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) обхващат пет отделни фонда, които имат за цел намаляване на регионалните дисбаланси в рамките на Съюза през програмния период 2014—2020 г. Тези фондове са Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Европейският социален фонд (ЕСФ) има за цел засилване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез подобряване на заетостта и възможностите за работа, основно чрез мерки за обучение, насърчаване на по-високо равнище на заетост и създаване на повече и по-добри работни места.

Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) има за цел засилване на икономическото и социалното сближаване в Европейския съюз посредством преодоляване на основните различия между регионите в Съюза чрез финансова подкрепа за изграждане на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, предимно за предприятията.

Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) има за цел да мобилизира най-малко 315 млрд. евро от частни и публични дългосрочни инвестиции в целия ЕС за периода 2015—2017 г. и да се осигури финансиране за проекти през следващите години. ЕФСИ е създаден в рамките на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) като доверителен фонд с неограничен срок на действие, с цел финансиране на части от проекти, които са изложени на по-голям риск. Поетият допълнителен риск от ЕИБ ще се компенсира от гаранция, обезпечена от бюджета на ЕС, в размер до 16 млрд. евро. Държавите членки могат да правят допълнителни вноски в ЕФСИ.

Експертна група по Европейските структурни и инвестиционни фондове (EGESIF): създадена в Комисията с цел да дава становища на Комисията по въпроси, свързани с изпълнението на програми, които са приети и се прилагат в съответствие с регламентите за европейските структурни и инвестиционни фондове. Тя е една от двете групи, които заменят Комитета за координация на фондовете (втората група е COESIF: Комитет за координация на европейските структурни и инвестиционни фондове).

Заем: споразумение, което задължава заемодателя да предостави на заемополучателя парична сума в договорения размер и за договорения срок. Заемополучателят е длъжен да изплати заема след определен период от време. Обикновено заемополучателят е длъжен да плати лихва върху сумата на заема.

Изисквана възвръщаемост: минималният процент на възвръщаемост от даден проект или инвестиция, изисквана от мениджъра или инвеститора.

Инвестиционното дружество за рисков капитал (SICAR) е структура, предназначена да инвестира в дялово участие и рисков капитал без правила за диверсифициране на инвестициите и без ограничения за кредитиране и ефект на лоста.

Инвестиционното дружество от отворен тип (SICAV) е вид инвестиционен фонд, при който стойността на капитала се променя в зависимост от броя на инвеститорите и стойността на съответните инвестиции в него. Акциите във фонда се купуват и продават въз основа на последната нетна стойност на активите на фонда.

Капиталова обезпеченост: размерът на финансирането, предоставено на даден финансов инструмент (от бюджета на ЕС, националния бюджет или частни инвеститори) за подпомагане на неговите операции. Тя трябва да съответства на неговия капацитет за инвестиции и да бъде съизмерима с пазара, към който е насочен инструментът.

Комитет за координация на фондовете (ККФ): постоянен комитет на Комисията за извършване на мониторинг. Неговата функция е да разглежда въпроси, свързани с прилагането на регламентите за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд.

Краен получател: всяко юридическо или физическо лице, различно от холдингов фонд или финансов посредник, което получава финансиране от финансов инструмент.

Максимален процент на гаранцията: процентът от стойността на общия кредитен портфейл, който действително е покрит от гаранцията.

Общ регламент за периода 2007—2013 г.: Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999².

Оперативна програма (ОП): определя приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и начина, по който финансирането ще бъде използвано в рамките на определен период от време, обикновено 7 години, за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да допринасят за постигането на една или няколко от целите, определени на равнището на приоритетната ос на оперативната програма. Необходимо е да съществуват програми за всеки от фондовете в областта на политиката на сближаване, т.е. Европейския фонд за регионално развитие, Кохезионния фонд и Европейския социален фонд. Оперативните програми се изготвят от държавите членки и трябва да бъдат одобрени от Комисията, преди да могат да се извършват плащания от бюджета на ЕС. Те могат да бъдат променяни само по време на определения период, ако и двете страни са съгласни.

Политиката на сближаване в програмния период 2007—2013 г. се осъществява чрез Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд (двата „структурни фонда“), както и чрез Кохезионния фонд. През програмния период 2014—2020 г. координацията между политиката на сближаване и други политики на ЕС, които допринасят за регионалното развитие, а именно политиката за развитие на селските райони и политиката за рибарство и морско дело, беше подобрена чрез създаване на общоприложими разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове.

Приоритетна ос: един от приоритетите на стратегията в дадена оперативна програма, включващ група свързани операции, които имат конкретни измерими цели.

Револвирани средства за финансиране: част от капитала, който е достигнал до крайните получатели, впоследствие възстановен на финансовия инструмент и след това отново предоставен за ползване за нов кръг инвестиции.

Регламент за МСЕ: Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за създаване на Механизъм за свързване на Европа, за изменение на Регламент (ЕС) № 913/2010 и за отмяна на регламенти (ЕО) № 680/2007 и (ЕО) № 67/2010³.

Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР) за периода 2014—2020 г.: Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета⁴.

Регламент за прилагане: Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета и на Регламент (ЕO) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие.⁵

Специализирани фондове: фондове, които не са холдингови фондове.

„Съвместни европейски ресурси за финансиране на микро-, малки и средни предприятия“ (JEREMIE): инициатива на Комисията, разработена съвместно с Европейския инвестиционен фонд. Тя насърчава използването на инструменти за финансов инженеринг с цел подобряване на достъпа до финансиране за МСП чрез структурните фондове.

Транш за първа загуба по портфейла: когато портфейл от заеми се разделя на няколко рискови транша, това е траншът, който поема първите загуби по портфейла (които могат да бъде например вследствие на неизпълнение по заеми).

Управляващ орган: национален, регионален или местен публичен орган или друг държавен или частен орган, определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение на проектите и докладване на Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати.

Условна кредитна линия: кредитна линия, която може да бъде използвана, при условие че е настъпило предварително определено събитие.

Финансов посредник: субект, който действа като посредник между управляващия орган или холдинговия фонд и крайните получатели на средствата, отпускани посредством финансови инструменти при режима на споделено управление.

Финансов регламент: Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета⁶.

Холдингов фонд: фонд, учреден с цел инвестиции в няколко фонда за рисков капитал, гаранционни фондове, заемни фондове и фондове за градско развитие, фондове или други схеми за стимулиране, предоставящи заеми, гаранции за възвръщаеми инвестиции или еквивалентни на тях инструменти за енергийна ефективност и използване на енергия от възобновяеми източници в сгради, включително в съществуващи жилища.

1OВ L 138, 13.5.2014 г., стр. 5.

2ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 25.

3OВ L 348, 20 12.2013 г., стр. 129.

4OВ L 347, 20 12.2013 г., стр. 320.

5ОВ L 371, 27.12.2006 г., стр. 1.

6OВ L 298, 26 10.2012 г., стр. 1.

Кpатко изложение

I

Понастоящем Европейският съюз е изправен пред сериозни предизвикателства, каквито са икономическото и финансовото възстановяване и управлението на кризата с бежанците. Следователно ръководителите на ЕС търсят начини за постигане на максимална ефективност и ефикасност на средствата от бюджета на ЕС, който съставлява по-малко от 1 % от брутния вътрешен продукт на (БВП) на ЕС.

II

Финансовите инструменти представляват механизъм за предоставяне на финансова помощ от бюджета на ЕС. Финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели чрез финансовите инструменти, може да бъде под формата на заеми, гаранции и инвестиции в дялово участие.

III

Ако се използват добре, финансовите инструменти имат следните две конкретни предимства в сравнение с безвъзмездната финансова помощ:

-възможност за използване на лостов механизъм по отношение на публичните средства (т.е. мобилизиране на допълнителни публични и частни средства за допълване на първоначалното публично финансиране); както и

-револвиращ характер на предоставения капитал (т.е. неколкократно използване на едни и същи средства).

Фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), би следвало да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

IV

През програмния период 2007—2013 г. са били използвани финансови инструменти, създадени по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Европейския социален фонд (ЕСФ), от 25 от общо 28 държави членки на ЕС — създадени са общо 972 финансови инструмента по ЕФРР и 53 по ЕСФ в целия ЕС. До края на 2014 г. в тези инструменти са направени вноски от около 16 млрд. евро от оперативните програми (ОП) по ЕФРР и ЕСФ. Това представлява значително увеличение в сравнение с разпределените за тези инструменти около 1,3 млрд. евро за програмния период 2000—2006 г. и 0,6 млрд. евро за програмния период 1994—1999 г. През същия период, 2007—2013 г., общият размер на вноската от бюджета на ЕС за 21 финансови инструмента, управлявани пряко или косвено от Комисията, е около 5,5 млрд. евро. Тези централно управлявани финансови инструменти функционират във всички държави членки на ЕС.

V

С настоящия одит Сметната палата провери дали финансовите инструменти представляват ефективен механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г. Одитът беше извършен в периода октомври 2014 г. — март 2016 г. и беше насочен към областите на регионалната, социалната, транспортната и енергийната политика. Нашият анализ обхваща всички 1025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ, създадени в програмния период 2007—2013 г. в рамките на споделеното управление, както и шест централно управлявани финансови инструмента в тези области. Данните, представени в настоящия доклад, се основават на последната налична информация, предоставена от Комисията през септември 2015 г., която отразява ситуацията в края на 2014 г.

VI

Одитът установи редица съществени проблеми, които ограничават ефективността на финансовите инструменти като механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г.:

-Значителен брой от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са получили прекалено голям капитал и до края на 2014 г. са продължили да срещат значителни проблеми с неговото отпускане (използван е средно около 57 % от целия капитал, изплатен от оперативните програми за финансовите инструменти). Допълнителен фактор за прекомерния начален капитал е било желанието на държавите членки да заобикалят изискването за освобождаване на бюджетни кредити през програмния период 2007—2013 г.

-Като цяло, финансовите инструменти както при споделеното, така и при централизираното управление не са били успешни в привличането на частен капитал.

-До момента само ограничен брой финансови инструменти в рамките на ЕФРР и ЕСФ успешно са осигурили револвираща финансова подкрепа.

-За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ се наблюдават високи равнища на разходите и таксите за управление в сравнение с действителната финансова подкрепа, отпусната на крайните получатели.Също така тези разходи и такси изглеждат значително по-високи от тези за инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор.

VII

В същото време Сметната палата отбелязва, че въз основа на придобития опит от програмния период 2007—2013 г. e усъвършенствана правната рамка за програмния период 2014—2020 г. по отношение на финансовите инструменти, но някои проблеми продължават да съществуват.

VIII

В публикувания доклад ЕСП препоръчва:

-Извършваната от Комисията предварителна оценка за централно управляваните инструменти следва систематично да включва анализ на извлечените до момента поуки.

-Освен извлечените поуки, Комисията следва също така да анализира отражението на големите социално-икономически промени върху логическия замисъл на инструмента и съответния принос от бюджета на ЕС в контекста на средносрочните прегледи на всички финансови инструменти с централно управление.

-Комисията и държавите членки следва да се стремят да оптимизират размера на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ, за да се възползват, когато това е възможно, от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. На държавите членки следва да се предоставят допълнителни насоки относно това как да създават такива финансови инструменти на национално ниво или на ниво ЕС (които се управляват пряко или непряко от Комисията).

-Във Финансовия регламент (а впоследствие и в секторните регламенти) Комисията следва да даде определение за „ефект на лоста“ при финансовите инструменти, приложимо за всички области на бюджета на ЕС, което да въведе ясно разграничение между лостовия ефект на частните и националните публични средства в рамките на оперативните програми и/или този на допълнителните частни или публични капиталови вноски, като взима под внимание вида на съответния инструмент.- При приключването на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ от програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да гарантира, че държавите членки предоставят пълна и надеждна информация относно частния принос към капитала, както чрез оперативните програмни, така и извън тях.

-За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ Комисията следва да предостави на държавите членки допълнителни насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.

-При финансовите инструменти с централно управление основните принципи за поделяне на риска, които могат да имат отражение върху бюджета на ЕС, следва да се определят в законодателните разпоредби за съответния инструмент.

-За всички финансови инструменти, финансирани от бюджета на ЕС през програмния период 2014—2020 г., Комисията следва да гарантира, че държавите членки, самата Комисия и групата на ЕИБ използват само структури, които са в съответствие с препоръките и действията на Комисията по отношение на данъчните споразумения.- Комисията следва да предприеме съответните мерки, за да се увери, че държавите членки поддържат револвиращия характер на фондовете през изисквания период от осем години след края на периода на допустимост за програмния период 2014—2020 г.

-Комисията следва да изготви насоки относно разпоредбите, позволяващи финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, особено в случаите, когато управителите на фондовете се избират след провеждане на обществена поръчка.

-Комисията следва да се увери, че държавите членки предоставят изчерпателна информация относно разходите и таксите за управление, начислени и дължими до март 2017 г. предвид предстоящото приключване на програмния период 2007—2013 г.

-Комисията следва да прецизира, че максималните стойности за разходите и таксите за управление следва да се прилагат към реално използвания от финансовия инструмент капитал, т.е. капиталът от оперативната програма, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели.

-По отношение на основаното на резултати възнаграждение на управителите на фондове за програмния период 2014—2020 г. Комисията следва да изготви законодателно предложение, с което да се изменят съществуващите наредби на РОР с цел засилване на стимулиращия ефект на тези механизми.

-При провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране управляващите органи на държавите членки следва да използват активно вече съществуващите елементи от обвързаното с резултатите възнаграждение за управителите на фондове.

-Комисията следва да извърши сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и на подлежащата на възстановяване помощ, отпускана предимно чрез финансови инструменти, за периода 2014—2020 г. с оглед на установяване на техните действителни равнища. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г. и за определяне на подходящото ниво на техническа помощ.

Въведение

Какво представляват финансовите инструменти?

01

Понастоящем Европейският съюз е изправен пред сериозни предизвикателства, каквито са икономическото и финансовото възстановяване и управлението на кризата с бежанците. Ето защо ръководителите на ЕС търсят начини за постигане на максимална ефективност и ефикасност на средствата от бюджета на ЕС, който съставлява по-малко от 1 % от брутния вътрешен продукт на (БВП) на ЕС.

Финансовите инструменти⁷ представляват механизъм за предоставяне на финансова помощ от бюджета на ЕС под формата на заеми, гаранции и инвестиции в дялово участие (или квазидялово участие) (вж. таблица 1)⁸.

В приложение I е показано функционирането на различните видове финансови инструменти.

Таблица 1

Основни видове финансови инструменти, финансирани от бюджета на ЕС

Източник: Европейска комисия, ЕИБ, Компас за финансови инструменти — продукти, представляващи финансови инструменти. Заеми, гаранции, дялово участие и квазидялово участие, стр. 3.

02

В сравнение с безвъзмездната финансова помощ (която е традиционният начин за предоставяне на средства от бюджета на ЕС), ако се използват добре, финансовите инструменти имат следните две конкретни предимства:

οвъзможност за използване на лостов механизъм по отношение на публичните средства (т.е. мобилизиране на допълнителни публични и частни средства за допълване на първоначалното публично финансиране); както и

οреволвиращ характер на предоставения капитал (т.е. неколкократно използване на едни и същи средства), който позволява всяко еврофинансиране чрез финансовите инструменти да бъде използвано повече от веднъж.

03

Фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), по принцип следва да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

04

За пръв път е дадено общо определение за финансови инструменти в преработения вариант на Финансовия регламент от 2012 г. Оттогава дефиницията се използва в секторните регламенти за програмния период 2014—2020 г. (вж. приложение II).

Използване на финансовите инструменти за изпълнение на бюджета на ЕС от 2007 г. насам

Използване на финансовите инструменти, захранвани от бюджета на ЕС

05

Бюджетът на ЕС може да бъде изпълняван чрез споделено управление (т.е. в сътрудничество с държавите членки, например в рамките на политиката на сближаване), чрез пряко управление (чрез структурите на ЕС или чрез изпълнителни агенции) или чрез непряко управление (чрез възлагане на задачи по изпълнението на бюджета на трети страни или на различни организации)⁹. Последните два метода на управление общо съставляват така нареченото централизирано управление.

06

Финансовите инструменти се използват в различни части на бюджета на ЕС:

οФинансовите инструменти при споделеното управление в областта на сближаването са създадени основно в рамките на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и в по-малка степен в рамките на Европейския социален фонд (ЕСФ). От началото на програмния период 2014—2020 г. финансови инструменти могат да бъдат използвани и по Кохезионния фонд (КФ) Всеки инструмент следва да бъде прилаган в рамките на дадена оперативна програма (ОП), като решение за това се взема от управляващите органи, отговарящи за тази програма, в т.ч. за размера и проектирането на инструмента¹⁰. Финансовите инструменти се използват и в рамките на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за рибарство (ЕФР).

οЦентрално управляваните финансови инструменти се финансират от различни бюджетни области, като научни изследвания, предприемачество и промишленост, образование и култура и т.н. Комисията, заедно с партньорите си, участва пряко в проектирането на тези финансови инструменти и в изготвянето на тяхната инвестиционна стратегия и капиталова обезпеченост. Решението за създаване на тези инструменти се взима от бюджетните органи (Европейският парламент и Съветът) въз основа на предложение на Комисията.

Правила за избор на управител на фонда — финансов инструмент

07

При споделеното управление финансовите инструменти могат да бъдат създавани като самостоятелни фондове или като подфондове на холдингов фонд, наричани по-нататък специализирани фондове (вж. фигура 1). Холдинговият фонд, наричан понякога и „фонд на фондовете“, представлява фонд, създаден с цел управление на различни типове инструменти. Той позволява също така да се правят вноски от една или повече ОП за един или повече финансови инструменти.

08

Финансовите инструменти обикновено се управляват от публични или частни банки или други финансови посредници, а не от публични администрации. При инструментите по ЕФРР и ЕС изборът на управител на фонд трябва да е в съответствие с правилата на ЕС и националните правила за обществените поръчки, ако за избора на управител се организира обществена поръчка. Когато не се прилагат правилата за обществените поръчки (ако управлението на фонда не възложено с обществена поръчка), управляващият орган може да определи управител на фонда при спазване на съответните правила за държавна помощ (вж. точки 10—12).

09

Групата на ЕИБ (която включва Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) се ползва със специален статут, тъй като организациите в нея могат да бъдат назначавани като управители на фондове без процедура за възлагане на обществена поръчка¹¹. Освен това те управляват по-голямата част от централно управлявани инструменти, за които управителят на фонда се определя в законодателното предложение.

Фигура 1

Схематично представяне на структурата на холдингов фонд при финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ

Източник: ЕСП.

Финансови инструменти и правилата на ЕС за държавната помощ

10

При споделеното управление средствата на ЕС се считат за част от националния или регионалния бюджет и като такива могат да бъдат предмет на контрол за държавна помощ. Когато се прилагат финансови инструменти, управляващите органи трябва да гарантират спазването на правилата за държавна помощ¹². Приложимите правила за държавна помощ се съдържат в новия Общ регламент за групово освобождаване (ОРГО)¹³ и новите Насоки на Комисията за рисково финансиране¹⁴, които влязоха в сила през юли 2014 г.

11

За всеки финансов инструмент по ЕФРР и ЕСФ управляващият орган трябва да предостави доказателства, че инструментът изпълнява едно от следните условия¹⁵:

οоперира в съответствие с обичайните пазарни практики (което на практика означава, че управителите на фонда са избрани с открита, прозрачна и недискриминативна процедура); или

οпопада в приложното поле на регламента ‘de minimis’¹⁶, или

οпредставлява освободена от нотификация държавна помощ, тъй като попада в обхвата на действие на ОРГО или на схема за помощ с уведомяване, в съответствие с Насоките на Комисията за рисково финансиране.

12

Централно управляваните финансови инструменти (които не използват национални или регионални средства и следователно не са част от бюджетите на държавите членки), попадат извън приложното поле на правилата на ЕС за държавната помощ, тъй като не изпълняват главното условие на член 107 от ДФЕС „[…] предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“.

Обща информация относно броя на финансовите инструменти и техния капитал от 2007 г. насам

Програмен период 2007—2013 г.

13

През програмния период 2007—2013 г. финансови инструменти са били използвани в 25 от 28-те държави членки на ЕС. Единствено Хърватия, Ирландия и Люксембург не са използвали този механизъм на финансиране¹⁷. Приложение III и IV съдържат обобщена информация за инструментите по ЕФРР и ЕСФ по държави членки.

14

Както е показано в таблица 2, до края на 2014 г. са направени вноски в размер на около 15,2 млрд. евро от оперативните програми по ЕФРР и 0,8 млрд. евро от оперативните програми по ЕСФ. Това представлява значително увеличение в сравнение с около 1,3 млрд. евро за програмния период 2000—2006 г. и 0,6 млрд. евро за програмния период 1994—1999 г.¹⁸

15

През програмния период 2007—2013 г. вноските от ЕС за финансовите инструменти представляват 5 % от общия размер на финансирането от ЕС за ЕФРР и 1 % от общия размер на финансирането от ЕС по линия на ЕСФ за целия период. Делът на бюджета на ЕС в общия размер на вноските за капитала на финансовите инструменти е съответно 69 % за ЕФРР и 56 % за ЕСФ за периода 2007—2013 г. (вж. таблица 2). По отношение на финансовата подкрепа за крайните получатели, финансирането от ЕС представлява 63 % за ЕФРР и 65 % за ЕСФ.

Таблица 2

Изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ (2007—2013 г.) към 31 декември 2014 г.

Заделени за финансови инструменти средства съгласно финансови споразумения
(суми в млн. евро)
Изплатени средства от ОП за финансови инструменти
(суми в млн. евро)
Изплатени средства от финансови инструменти за крайни получатели
(суми в млн. евро)

ОП¹
ЕС
ЕС/ОП %
ОП
ЕС
ЕС/ОП
%
ОП
ЕС
ЕС/ОП %

ЕФРР
17 061
10 946
не се прилага
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ЕСФ
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Общо
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Източник: ЕСП, въз основа на последни данни на Комисията към септември 2015 г².

1За сумите от оперативните програми, заделени за финансови инструменти, в доклада на Комисията относно изпълнението не се прави разграничение между ЕФРР и ЕСФ.

2EGESIF_15-0027-00, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр. 21 и 54.

16

Според последни данни на Комисията в рамките на целия ЕС са създадени 972 финансови инструмента по ЕФРР и 53 финансови инструмента по ЕСФ. От тях 903 са специализирани фондове по ЕФРР, а 49 са фондове по ЕСФ (вж. таблица 3). 31 от инструментите по ЕФРР се управляват от групата на ЕИБ (вж. точка 9).

17

Освен това 14 инструмента са били финансирани чрез ЕЗФРСР, а 6 инструмента — чрез ЕФР. За програмния период 2007—2013 г. тези два фонда не са изисквали от държавите членки да докладват относно финансовите инструменти, ето защо липсват официални данни в това отношение¹⁹. Според компилирани от Сметната палата данни обаче до края на 2013 т. капиталът на фондовете, съфинансирани от ЕЗФРСР, може да бъде изчислен на около 700 млн. евро, а на тези, финансирани от ЕФР — на около 72 млн. евро (и в двата случая включително националните вноски за програмите).

Таблица 3

Финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ по видове фондове (2007—2013 г.) към 31 декември 2014 г.

ЕФРР
ЕСФ

Брой фондове
Капитал (в млн. евро)
Брой фондове
Капитал (в млн. евро)

Специализирани фондове, от които:

-Заемни инструменти

371
5 637
31
417

-Гаранционни инструменти

171
2 215
7
196

-Инструменти за дялово участие

162
2 006
1
70

-Смесени инструменти (комбинация от заемни, гаранционни, дялови или други инструменти)

110
2 496
5
59

-Други инструменти

6
65
0
0

-Неуточнен вид

83
770
5
74

Общо
903
13 189
49
816

Източник: ЕСП, въз основа на последни данни на Комисията към септември 2015 г.

18

По отношение на централно управляваните инструменти, общият размер на финансирането на ЕС за инструментите във всички области на бюджета за периода 2007—2013 г. е около 5,5 млрд. евро²⁰, разпределени за 21 финансови инструмента²¹. Тези инстументи функционират във всички държави членки на ЕС.

Програмен период 2014—2020 г.

19

В рамките на бюджета на ЕС Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) са основният източник на финансиране за инвестиции в дялово участие и инфраструктура, като общият им бюджет е около 450 млрд. евро за програмния период 2014—2020 г.

20

От 2011 г. Европейският парламент и Европейският съвет насърчават все по-голямо използване на финансовите инструменти²². Този политически ангажимент е отразен и в Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР), който предвижда разширено използване на финансови инструменти, за да се осигури изпълнение на целите на всичките пет ЕСИФ (т.е. и Кохезионния фонд) и на всички тематични цели за програмите²³.

21

В края на 2015 г. Комисията предвижда да бъдат заделени общо за програмния период 2014—2020 г. 21 млрд. евро за финансови инструменти от петте ЕСИФ²⁴. Тъй като средният размер на вноската на ЕС в съвкупния размер на капитала на тези инструменти е около 68 % за програмния период 2007—2013 г.²⁵, Сметната палата изчислява, че тези 21 млрд. евро от бюджета на ЕС вероятно съответстват на около 31 млрд. евро общо отпуснати средства (без да се вземат предвид допълнителното национално и частно финансиране, което може да се предостави на фондове извън програмите по европейските структурни и инвестиционни фондове).

22

За сравнение, Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) има за цел да бъдат набрани най-малко 315 млрд. евро за частни и публични дългосрочни инвестиции в целия ЕС през периода 2015—2017 г., както и да се осигури финансиране за проекти в следващите години.

7През програмния период 2007—2013 г. законодателството в областта на ЕФРР и ЕСФ използваше понятието „инструменти за финансов инженеринг“. В настоящия доклад термините „инструменти за финансов инженеринг“ и „финансови инструменти“ се използват като синоними.

8Съгласно Международен счетоводен стандарт 32 финансовият инструмент е „[…] всеки договор, който поражда едновременно и финансов актив на едно предприятие, и финансов пасив или инструмент на собствения капитал на друго предприятие“.

9Член 58 от Финансовия регламент.

10Европейски парламент, Генерална дирекция за вътрешни политики на ЕС — Инструменти за финансов инженеринг в рамките на политиката на сближаване — проучване, май 2013 г., стр. 46.

11Член 44, буква в) от Общия регламент

12Член 37, параграф 1 от Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР): „Когато се прилага настоящият дял, управляващите органи, организациите, изпълняващи фондове на фондове и организациите, управляващи финансовите инструменти спазват приложимото право, по-специално отнасящото се за държавната помощ и обществените поръчки.“

13Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 г. за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора (ОВ L 187, 26.6.2014 г., стр. 1).

14Европейска комисия, Насоки относно държавните помощи за насърчаване на инвестициите в рисково финансиране (ОВ C 19, 22.1.2014 г., стр. 4).

15Член 37 от РОР.

16Регламент (ЕС) 2015/1588 на Съвета от 13 юли 2015 година относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към определени категории хоризонтална държавна помощ (ОВ L 248, 24.9.2015 г., стр. 1).

17Въпреки това някои централно управлявани финансови инструменти са били създадени в Люксембург. Те са предоставили средства от ЕС за финансиране на проекти в Ирландия и Хърватия.

18Европейска комисия, ЕИБ, Компас за финансови инструменти, Финансовите инструменти — устойчив начин за постигане на икономическите и социалните цели на ЕС, стр. 3.

19Специален доклад № 5/2015 „Успешно и перспективно средство ли са финансовите инструменти в областта на развитието на селските райони?“, т. 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 окончателен от 13 ноември 2015 г. — Доклад на Комисията до Европейския парламенти и Съвета относно финансовите инструменти, подкрепени от общия бюджет съгласно член 140, параграф 8 от Финансовия регламент към 31 декември 2014 г., стр. 4.

21SWD(2015) 206 окончателен от 13 ноември 2015 г. — Дейности, свързани с финансовите инструменти, стр. 6—12.

22Европейски парламент, 5-ти Доклад за сближаването и стратегията за политиката на сближаване за периода след 2013 г.; EUCO 169/13, Заключения на Европейския съвет, 25 октомври 2013 г., стр. 10.

23Регламент (ЕС) № 1303/2013.

24Европейски парламент, Комисия, Освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за 2014 г. — отговори на писмените въпроси на Европейския парламент към члена на Комисията Крецу, заседание на 7 декември 2015 г., стр. 34.

25EGESIF_15-0027-00, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр. 21 и 54.

Обхват и подход на одита

23

С извършения одит Сметната палата провери дали финансовите инструменти представляват ефективен механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г. В този контекст нашият доклад разглежда следните основни одитни въпроси:

οПравилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

οУспели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

οПредоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

οДоказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

По отношение на всеки от тези въпроси проверихме какви поуки могат да бъдат извлечени от основните открити недостатъци. Сметната палата също така разгледа до каква степен те са били отразени в разпоредбите, приложими за програмния период 2014—2020 г.

24

Одитът обхвана периода от 2009 г. до края на 2015 г. Насочихме вниманието си към областта на регионалната, социалната, транспортната и енергийната политика. По-конкретно, анализът ни обхваща всички финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ, както и шест централно управлявани финансови инструмента в областта на социалната, транспортната и енергийната политика. Някои повдигнати в доклада въпроси обаче могат да засягат и други области на бюджета на ЕС, в които се използват такива инструменти.

25

Извършената одитна дейност включва следните елементи:

οПреглед на различни анализи и публикации на Комисията, ЕИБ, ЕИФ и трети страни.

οАнализ на последния годишен мониторингов доклад на Комисията, публикуван през септември 2015 г., в който са включени 1025-те финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ. Този анализ въз основа на данни, докладвани от Комисията през ноември 2015 г., беше извършен и за шест²⁶ от 21 централно управлявани инструмента (за които вноската от ЕС е в размер на 789 млн. евро или 14 % от общия размер на всичките 21 инструмента)²⁷.

οПреглед на 10 примера за използване на финансови инструмента в областта на бюджета на ЕС, включени в настоящия доклад²⁸, включително посещение на място в една държава членка (Словакия);

οПоследващ преглед на 45 финансови инструмента, одитирани при извършените от Сметната палата одити на съответствието след 2009 г. (резултатите от които са отчетени в предишни наши годишни доклади), и 54 финансови инструмента, проверени при нашите одити на изпълнението след 2012 г.;

οАнкета сред 85 управляващи органа и управители на фондове, участващи в прилагането на финансовите инструменти. От анкетираните 85 участници 82 са свързани с инструменти по ЕФРР и ЕСФ при режим на споделено управление, а три — с инструменти при централизирано управление. Получени са 66 отговора за инструменти при споделено управление и два за централно управлявани инструменти; и

οИнтервюта с над 40 служители на Комисията, ЕИБ и ЕИФ и над 10 експерти от организации с опит в тази област²⁹.

26

Досега Сметната палата е извършила множество проверки на използването на финансови инструменти и от 2011 г. насам е докладвала своите констатации в няколко годишни доклада³⁰ и в специални доклади³¹. Освен това самата Комисия, но също и ЕИБ, ЕИФ, Европейският парламент, националните одитни органи и управителите на фондове от частния сектор са установили през последните години редица проблеми, които съвкупно намаляват ефикасността на финансовите инструменти в програмния период 2007—2013 г. Настоящият доклад се основава също и на тези оценки.

26Един от тези шест финансови инструмента — Европейският фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г. (Фонд „Marguerite“), се управлява при режим пряко управление (вж. точка 6).

27SWD(2015) 206 окончателен. Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., Брюксел, септември 2015 г.

28Инструмент за гарантиране на заемите по проекти, свързани с Трансевропейската транспортна мрежа (LGTT), Инициатива „Облигации за проекти“ (PBI), Фонд „Marguerite“, Европейски фонд за енергийна ефективност (EEEF), Европейски механизъм за микрофинансиране „Прогрес“ (EPMF), JESSICA Гърция, JEREMIE Словакия, Предприемачески фонд Гърция, Фонд за рисково финансиране Унгария (JEREMIE Унгария), JEREMIE Сицилия.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) и ОИСР.

30Точки 4.30—4.36 от Годишния доклад за 2010 г. (OJ C 326, 10.11.2011 г.); точка 5.34 от Годишния доклад за 2011 г. (OJ C 344, 12.11.2012 г.); точка 10.31 от Годишния доклад за 2012 г. (OJ C 331, 14.11.2013 г.); точки 5.33—5.36 от Годишния доклад за 2013 г. (OJ C 398, 12.11.2014 г.); точки 6.46—6.52 от Годишния доклад за 2014 г. (OJ C 373, 10.11.2015 г.).

31Специален доклад № 4/2011 „Одит на механизма за гарантиране по отношение на МСП“; Специален доклад № 2/2012 „Финансови инструменти за МСП, финансирани от Европейския фонд за регионално развитие“; Специален доклад № 5/2015 „Успешно и насърчително ли е действието на финансовите инструменти в областта на развитието на селските райони?“; Специален доклад № 8/2015 „Отговаря ли по адекватен начин финансовата подкрепа от ЕС на потребностите на микропредприемачите?“. (http://eca.europa.eu).

Констатации и оценки

Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

27

Самите финансови инструменти не са проекти, а механизъм за финансиране чрез бюджета на ЕС. При политиката на сближаване решението на управляващия орган да предостави подкрепа от ОП чрез финансов инструмент не е толкова решение дали да се инвестират ресурси на ОП или не (това е предварително определено в ОП), колкото решение как да се инвестира — чрез еднократна безвъзмездна финансова помощ или чрез финансов инструмент за отпускане на възмездна финансова помощ.

28

Ето защо ние разгледахме до каква степен 1 025-те инструмента по ЕФРР и ЕСФ са използвали капитала си за предоставяне на различни форми на финансова помощ за крайни получатели и анализирахме няколко фактора, допринасящи за ниските нива на усвояване на инструментите от крайните получатели през програмния период 2007—2013 г. — размерът на първоначалния капитал на инструментите, въпросът за това дали нуждите на пазара са били разгледани по подходящ начин от управляващите органи, както и специфичните трудности, пред които са изправени регионалните финансови инструменти. Ние също така анализирахме как са били третирани подобни аспекти при централно управляваните инструменти.

Прекомерно високите нива на капиталова обезпеченост са довели до ниски нива на усвояване, заобикаляне на изискването за освобождаване на бюджетни кредити и потенциално възстановяване при приключването

29

Нивата на усвояване на финансовите инструменти вече са разгледани в няколко годишни и специални доклада на Сметната палата³². В настоящия доклад се анализира най-новата налична информация, докладвана на Комисията от държавите членки към 31 декември 2014 г., която е публикувана през септември 2015 г. Нашият анализ на тези последни данни показва, че значителен брой финансови инструменти продължават да изпитват трудности в използването на предоставения им капитал съгласно замисъла.

30

В таблица 4 са показани нивата на усвояване за всяка от 25-те държави членки, използвали финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г.³³ Представените цифри в проценти са средни стойности за всички инструменти по ЕФРР и ЕСФ в съответната страна. Значителен брой финансови инструменти са създадени едва през 2012. или след това.

Таблица 4

Изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ по държави членки към 31 декември 2014 г.

Държава членка
Поети задължения за предоставяне на средства от ОП
(в млн. евро)
От които финан
сиране от ЕС
%
Изплатени средства от ОП за финансовите инструменти
(в млн. евро)
Изплатени средства от ОП за крайните получатели
(в млн. евро)

Размер на средствата
Процент от поетите задължения
Размер на средствата
Процент от извършените плащания
Процент от поетите задължения

Естония
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Полша
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Словения
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Унгария
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Германия
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Малта
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Португалия
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Чешка република
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Дания
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Румъния
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Швеция
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Литва
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Франция
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Белгия
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Финландия
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Латвия
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Обединено кралство
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Кипър
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

България
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Австрия
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Нидерландия
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Гърция
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Италия
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Испания
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Словакия
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Общо
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Забележка: Хърватия, Ирландия и Люксембург не са включени, тъй като не прилагат финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ в програмния период 2007—2013 г.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

31

В края на 2014 г., само една година преди края на първоначалния период на допустимост (31 декември 2015 г.), едва 57 % от капитала на инструментите по ЕФРР и ЕСФ е отпуснат на крайни получатели. Особено ниско е усвояването при финансовите инструменти в Словакия (21 %), Испания (27 %) и Италия (32 %). Нещо повече — други три държави (Гърция, Нидерландия, Австрия) са отпуснали по-малко от половината от първоначалния си капитал.

32

Общо 177 от 972-та финансови инструмента по ЕФРР (18 %) и 16 от 53-те финансови инструмента по ЕСФ (30 %) са отпуснали по-малко от една трета от капитала си до края на 2014 г. За тези 177 инструмента неизползваният капитал е в размер на общо 4,2 млрд. евро към 31 декември 2014 г. По наше мнение предоставеното финансиране за тези инструменти вероятно няма да бъде използвано дори веднъж, въпреки че Комисията е удължила периода на допустимост до март 2017 г. (вж. точка 43). Окончателното ниво на усвояване на финансовите инструменти може да бъде оценено едва в края на техния жизнен цикъл, особено по отношение на тези, които са създадени в края на програмния период.

Ниско ниво на усвояване поради прекомерно големите първоначални нива на капиталово обезпечаване на финансовите инструменти

33

По време на интервютата често се изтъкваше аргументът, че финансовата и икономическата криза са имали много сериозно въздействие и са повлияли неблагоприятно върху усвояването от крайните получатели. Предвид мащаба на проблема обаче, ние считаме, че това не е нито единственият, нито основният фактор за ниското ниво на усвояване. Всъщност ниските нива на усвояване се дължат преди всичко на прекалено големите първоначални нива на капиталово захранване на финансовите инструменти.

34

От нашия анализ на публикуваните от Комисията през 2015 г. данни се вижда, че съществува ясна връзка между нивата на усвояване на средствата по ЕФРР и ЕСФ на ниво държава членка и усвояването на финансовите инструменти от крайните получатели (вж. фигура 2a и фигура 2б). Анализът показва, че тези държави членки, които вече имат трудности с усвояването на бюджета на ЕФРР и ЕСФ, често срещат още по-големи трудности с усвояването на капитала на финансовите инструменти от крайните получатели.

Фигура 2а

Сравнение между общия размер усвоени средства по ЕФРР на ниво държави членки и процента усвоени средства по финансовите инструменти на ниво крайни получатели

Забележка: Големината на кръговете съответства на общия размер на вноската от ОП за финансовите инструменти (вж. таблица 4). Коефициент на корелация: 0,5.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

Фигура 2б

Сравнение между общия размер усвоени средства по ЕСФ на ниво държави членки и процента усвоени средства по финансовите инструменти на ниво крайни получатели

Забележка: Големината на кръговете съответства на общия размер на вноската от ОП за финансовите инструменти (вж. таблица 4). Коефициент на корелация: 0,9.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

Увеличение на капитала на финансовите инструменти в 21 от 25 държави членки

35

В 21 от 25 държави членки установихме също така, че първоначалният капитал е бил увеличен след 2011 г. Оттогава насам е било разпределено допълнително финансиране общо в размер на около 7,1 млрд. евро от оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г.

36

По-голямата част от тези увеличения на капитала на финансовите инструменти са извършени в Италия (2,5 млрд. евро), Испания (0,9 млрд. евро), Гърция (0,9 млрд. евро), Обединеното кралство (0,7 млрд. евро) и Унгария (0,5 млрд. евро). На тези пет държави членки се дължат 77 % от общия размер на увеличението на капитала през целия период. В четири от тези пет държави членки (Италия, Испания, Обединеното кралство и Унгария) процентът на усвояване на ЕФРР е под средното към края на 2014 г. (вж. фигура 2а)

Разпоредби в правната база за програмния период 2007—2013 г. са създали стимули финансовите инструменти да бъдат използвани от държавите членки за заобикаляне на риска от освобождаване на средства от ЕС

37

Правната база за програмния период 2007—2013 г. е позволила държавите членки да усвояват предоставеното от ЕС финансиране за оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ незабавно чрез използване на финансови инструменти. Тези първоначални вноски са можели да бъдат използвани от държавите членки като механизъм за заобикаляне на риска от освобождаване на средства (правилото „n+2“)³⁴ (вж. каре 1).

Каре 1

Възстановяване на разходите от ЕФРР и ЕСФ за създаване на финансови инструменти като допустими разходи за програмния период 2007—2013 г.

Съгласно Общия регламент единственото условие за признаване на средствата, свързани с финансови инструменти в периода 2007—2013, за допустими разходи по ОП, е те да са били използвани за създаването или финансирането на фондове или холдингови фондове. На тази основа вноските от ЕФРР и ЕСФ се възстановяват на държавите членки от бюджета на ЕС и се считат за временно усвоени. С други думи, липсва изискване за обвързване на вноската от ОП за капитала на даден инструмент с усвояването от крайните получатели. Генерираните от капитала лихви също допринасят за увеличаване на капитала на инструментите. Едва при приключване на оперативните програми Комисията определя общия размер на допустимите разходи въз основа на действителния размер на предоставените на крайни получатели заеми, гаранции и дялови инвестиции.

38

Това създава стимул държавите членки да „съхраняват“ поне част от финансирането на ЕС за ОП в сметки на банки и финансови посредници, управляващи фондовете, без то да бъде действително използвано по предназначение (вж. каре 2).

Каре 2

Предоставяне на прекомерно голям капитал на финансов инструмент в Италия (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

През декември 2009 г. регионалното правителство взема решение да създаде гаранционен фонд с капитал от 233 млн. евро. Това представлява 14 % от общия размер на бюджета на ОП за целия програмен период.

Общият капитал се предвижда да гарантира заеми от около 2,3 млрд. евро.

При одита на този италиански гаранционен фонд през 2010 г. Сметната палата установи, че липсва анализ на пазарните нужди, който да оправдае такава обезпеченост. Освен това, при подписването на споразумението за финансиране от регионалната управа и управляващата фонда регионална агенция са липсвали няколко други задължителни елемента (като например стратегия и план за инвестиции, описание на политиката за оттегляне на инвестициите и разпоредби за ликвидация).

Бизнес планът е изготвен и одобрен едва през юни 2010 г., като при това се базира на нереалистични допускания.

Одитът на Сметната палата разкри също така, че значителна част от финансирането от ОП, заделено от управляващия орган през 2007 г., към този момент не е било изразходвано. Отпускането на голям капитал на финансовия инструмент е позволило да се заобиколи действащото към момента правило „n+2“, съгласно което неизползваните средства следва да бъдат освободени след две години.

До края на 2014 г. управляващият орган е докладвал, че 45 млн. евро от общо 233 млн. евро капитал са били предоставени като гаранции на крайни получатели. Това представлява 19 % ниво на усвояване на средствата.

Гаранциите съответстват на заеми в размер на 460 млн. евро.

39

От друга страна, констатирахме също и един случай на намаляване на капитала на финансовите инструменти в резултат на анализ на пазарните условия и очакваните нива на усвояване, което се счита за добра практика. (Вж. каре 3)

Каре 3

Корекция в посока намаляване на капитала на фонд по програма JEREMIE в съответствие с променящите се пазарни потребности в Литва

През 2008 г. в Литва е създаден инструмент по програма JEREMIE („Съвместни европейски ресурси за финансиране на микро-, малки и средни предприятия“, чийто капитал постепенно е бил увеличен до 210 млн. евро до края на 2009 г. Вноските в капитала са се основавали на оценка на пазарните потребности, извършена през септември 2007 г.

На по-късен етап обаче, вследствие на анализ на въздействието на икономическата криза върху икономиката на Литва, управляващият орган е решил да намали капитала на фонда. До 2012 г. капиталът на фонда е бил намален до 170 млн. евро, а средствата са били върнати в оперативната програма.

От намаления капитал на фонда в размер на 170 млн. евро, 121 млн. евро са били отпуснати до края на 2014 г., което е довело до 71 % усвояване на фонда по JEREMIE вместо 58 %, каквото е щяло да бъде нивото на усвояване, ако капиталът не е бил намален. Без тази промяна общото ниво на усвояване за всички финансови инструменти в Литва е щяло да бъде 68 % вместо 75 % (вж. таблица 4).

40

Прекомерно големият размер на капитала на финансовите инструменти има отрицателен ефект върху разходите и таксите за управление, когато те се определят на базата на внесения във фонда капитал, а не на базата на резултатите на управителя на фонда. Предоставянето на прекалено голям капитал създава възможност за генериране на доход за управителите на фондовете, без те действително да предоставят очакваните услуги (вж. точки 116—125).

Особено ниски нива на усвояване на средствата по финансовите инструменти, управлявани от групата на ЕИБ

41

Анализът на Сметната палата показа, че средното ниво на усвояване за управляваните от ЕИБ и ЕИФ 31 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ е особено ниско — 43 % спрямо 60 % за инструментите, управлявани от други управители на фондове.

Удължаване на периода на допустимост аз финансовите инструменти при споделено управление до март 2017 г. само чрез насоки на Комисията

42

Неизползваната част от внесения от ЕС капитал (средствата, които не са били отпуснати или гарантирани за крайните получатели до края на периода на допустимост) следва да бъдат върнати в бюджета на ЕС при приключаване. Предвид ниските нива на усвояване Сметната палата вече е заявила в своя Годишен доклад за 2014 г., че до края на 2015 г. вероятно не всички финансови инструменти ще са използвали изцяло предоставените им средства³⁵.

43

През април 2015 г. Комисията публикува изменени указания относно приключването, които удължават срока на допустимост за разходите, свързани с финансовите инструменти, от 31 декември 2015 г. до 31 март 2017 г.³⁶. Обичайният период на допустимост обаче е определен в член 56, параграф 1 от Общия регламент. В своя Годишен доклад за 2014 г. Сметната палата изразява мнение, че една правна разопредба може да бъде изменена само чрез законодателен акт с равностойна или по-висока правна сила, така че да бъде надлежно спазена нормативната йерархия³⁷. Ето защо беше заключено, че указанията на Комисията не могат да променят правила, които са приети съгласно законодателната процедура на Европейския парламент и на Съвета.

44

Въз основа на извършения от Сметната палата анализ и на линейна проекция на усвояването през предишни години, считаме, че над 5 млрд. евро от средствата, отпуснати на инструменти по ЕФРР и ЕСФ, няма да бъдат усвоени до края на 2015 г., ако не се удължи срокът на допустимост. 3,9 млрд. евро от тях са вноски от бюджета на ЕС за оперативните програми. Отчетни данни за средствата, използвани в периода януари 2015 г.—март 2017 г., ще бъдат предоставени най-рано едва в края на 2017 г.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

45

Тъй като финансирането от оперативните програми сега се извършва чрез поетапни вноски, финансовите инструменти трябва да получават подходящ по размер капитал и по този начин да се подобрят нивата на усвояване (вж. каре 4).

Каре 4

Правила за възстановяване на капитала на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ от бюджета на ЕС (програмен период 2014—2020 г.)

Съгласно член 41, параграф 1 от РОР всяко заявление за междинно плащане, подадено в периода на допустимост, не може да надвишава 25 % от общия размер на приноса от програмата, за който са поети задължения за финансовия инструмент съгласно съответното финансово споразумение. Второто, третото и следващите плащания се правят при условие, че са извършени определен процент разходи по предишните заявки за плащане.

Потребностите на пазара не винаги са били правилно оценявани от управляващите органи преди разпределянето на средства за финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ

46

Проверихме също така дали са били правилно оценени пазарните потребности преди създаването на финансовите инструменти и разпреределянето на капитал за тях. Оценките на пазарните потребности или предварителните оценки следва да дават представа за пазарните потребности и за най-подходящия вид подпрепа (заеми, гаранции или дялови инвестиции), чрез който може да се преодолеят установените пазарни затруднения. Те трябва също така да определят потребностите от финансиране и да дават оценка дали заложената цел на политиката може да бъде изпълнена най-добре чрез финансов инструмент. Това е подчертавано и в предишни специални доклади на Сметната палата и в други проучвания като предпоставка за успеха на тези инструменти³⁸.

В програмния период 2007—2013 г. финансовите инструменти не са били задължени да извършват оценка на пазарните потребности

47

В програмния период 2007—2013 г. единственото изрично нормативно изискване за оценка на пазарните потребности (наричана също „оценка на недостига от финансиране“) се отнася до холдинговите фондове³⁹.

48

За всички други специализирани фондове до 2009 г. е било възможно, въз основа на изискването за изготвяне на бизнес план за всеки инструмент, да се предположи косвено задължение за извършване на такава оценка⁴⁰. Промените в правната база през септември 2009 г. обаче занижават изискванията по отношение на тези бизнес планове⁴¹. Оттогава насам, въпреки че представянето на бизнес план все още е задължително, премахнати са почти всички конкретни изисквания (като например целевата група от предприятия или градски проекти, критериите, условията за финансиране и обосновката и предназначението на вноската от ОП). Считаме, че без тази информация бизнес плановете имат ограничена добавена стойност.

49

Задължението за извършване на оценка на пазарните потребности не е съществувало и за централно управляваните финансови инструменти, създадени в програмния период 2007—2013 г. Установихме, че шестте централно управлявани инструмента, разглеждани в този доклад, прилагат различни практики. Въпреки че не е съществувало правно изискване, в повечето случаи констатирахме, че за всички инструменти в някаква степен се извършва оценка на потребностите, например оценки на въздействието, анализ на пазара, обществени консултации и пр.

В почти половината от проверените случаи пазарните потребности са били оценени твърде високо

50

В предишни специални доклади Сметната палата вече е посочила значителни слабости по отношение на надеждността на оценките на пазарните потребности⁴². По-конкретно, оценките на пазарните потребности следва да се основават на допускания, които са рационални и реалистични. В противен случай инструментите може да не отговорят на пазарните потребности и да се стигне до свръхкапитализация на инструмента и/или малко или никакво реално въздействие на място.

51

Оценката на пазарните потребност служи за различни цели, в т. ч. установяване на пазарни затруднения и определяне на размера на пазара. В това отношение цялостният анализ на Сметната палата показва, че оценката на пазарните потребности не е била достатъчно надеждна в програмния период 2007—2013 г. Въпреки че по-голяма част от отговорилите на нашата анкета (82 %) считат, че са извършили оценка на пазарните потребности, това не е попречило да се свръхкапитализират почти половината от финансовите инструменти (19 от общо 41), които са управлявани от тези респонденти, извършили оценка на пазарните потребности. Техните нива на усвояване са под 50 % от общия размер на капитала на инструментите в края на 2014 г. Само пет инструмента (12 %) са използвали изцяло своя начален капитал (вж. фигура 3).

Фигура 3

Анализ на нивата на усвояване на финансовите инструменти, заявили в анкета, че са извършили оценка на пазарните потребности

Забележка: Изпратена е анкета до управителите/управляващите органи на 50-те най-големи финансови инструмента по ЕФРР, 80 % са отговорили.

Източник: ЕСП, въз основа на резултатите от анкетата.

52

В предишен специален доклад на ЕСП вече беше отбелязано, че по време на програмния период 2007—2013 г. прилаганата методология за изследване на пазарните потребности и реалистичността на използваните допускания не са били проверявани от орган, който да е независим от управляващия орган. Тази слабост може да е допринесла за свръхоптимистичните оценки, които се правят от голяма част от управляващите органи⁴³.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

53

За програмния период 2014—2020 г. е предвидена задължителна предварителна оценка по отношение на инструментите в режим на споделено управление, която да установява доказателства за пазарни затруднения (или неоптимална инвестиционна ситуация) и да прави преценка за нивото и обхвата на потребностите от публични инвестиции. Тази оценка следва също така да определя най-подходящите за ситуацията видове финансови инструменти. Освен това предварителната оценка трябва да бъде представена на на комитета за наблюдение на оперативната програма за информация, а обобщените констатации и заключения от оценката трябва да бъдат публикувани в срок от три месеца от финализирането им (вж. приложение V). Не съществува обаче изискване за извършване на независима проверка на предварителната оценка и реалистичността на използваните допускания преди вземането на решение относно предоставянето на начален капитал за инструмента.

54

След влизането в сила на новия Финансов регламент на 1 януари 2013 г. се предвижда задължително извършване на предварителна оценка и за всички нови централно управлявани инструменти (вж. приложение V). Въпреки това предварителната оценка не включва анализ на извлечените поуки или възможност за преразглеждане в случай че възникнат значими социално-икономически промени, както е при споделеното управление. За повечето, но не за всички централно управлявани инструменти се извършва средносрочен преглед, при който би могло да се разгледат тези аспекти.

Регионалният фокус допринася за създаването от държавите членки на голям брой малки по размер финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г.

Финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са значително по-малки от централно управляваните фондове или частните инвестиционни фондове

55

Оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ се изпълняват от национални или регионални органи при режим на споделено управление, което означава, че финансовите инструменти за осъществяването на национални или регионални програми, трябва да следват ограниченията на програмите по отношение на географското положение и допустимостта на разходите. За да бъдат допустими, проектите трябва да се намират в регион, който отговаря на критериите за допустимост на оперативната програма, от която финансовият инструмент е получил своя капитал⁴⁴.

56

В рамките на целия ЕС в програмния период 2007—2013 г. са създадени 952 специализирани фонда по ЕФРР и ЕСФ (вж. таблица 3). Това означава, че за повечето региони са създадени по няколко фонда. Анализът на Сметната палата показва, че финансовите инструменти по ЕФРР, и особено по ЕСФ са сравнително малки. Средната вноска от ЕС за инструмент по ЕФРР е 80 млн. евро за холдинговите фондове и 10 млн. евро за специализираните фондове. Средната вноска от ЕС за инструмент по ЕСФ е 10 млн. евро за холдинговите фондове и 9 млн. евро за специализираните фондове. За разлика от тях, според докладваните от Комисията данни, до края на 2014 г. вноската от бюджета на ЕС за централно управляваните фондове, които теоретично обхващат всички държави членки, е в размер до 1,2 млрд. евро. Частните фондове за дялово участие оперират средно със 150—500 млн. евро.

57

Ако се използват фондове с по-голям капитал обаче, могат да се постигнат значителни икономии от мащаба и по-висока ефективност. Причината за това е, че постоянните разходи и съпътстващите рискове обхващат достатъчно голям брой крайни получатели. С други думи, в много случаи размерът на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ не е подходящ от гледна точка на сектора на фондовете, за да могат те да функционират ефективно.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

58

В програмния период 2014—2020 г. държавите членки имат по-голяма гъвкавост при създаването на финансови инструменти. Например оперативните програми могат да съчетават един или повече допълващи се инвестиционни приоритета от ЕФРР, Кохезионния фонд и ЕСФ, подчинени на една тематична цел⁴⁵.

59

Освен това са въведени правни предпоставки за създаване на инструменти със значително по-голям капитал⁴⁶. По-конкретно, за програмния период 2014—2020 г. е въведена възможност за създаване на инструменти със споделено управление на ниво ЕС⁴⁷ (вж. каре 5).

Каре 5

Правила относно създаването на финансови инструменти на ниво ЕС (програмен период 2014—2020 г.)

Член 38, параграф 1, буква а) от РОР предвижда предоставяне на финансов принос за финансов инструмент, създаден на равнището на Съюза, управляван пряко или непряко от Комисията, въпреки че по принцип тези средства от бюджета трябва се изпълняват в рамките на споделеното управление между държавите членки и Комисията в съответствие с член 59 от Финансовия регламент.

60

Съществуват също така значителни финансови стимули държавите членки да създават инструменти с по-голям капитал или такива, действието на които се разпростира над регионалното равнище. Ако цялата приоритетна ос на дадена оперативна програма се изпълнява чрез финансов инструмент, може да се приложи стимул за 10 %-но увеличение на максималния процент на съфинансиране. Ако се създаде отделна приоритетна ос, която се изпълнява чрез финансов инструмент на ниво ЕС и се управлява пряко или непряко от Комисията, за тази ос може да се приложи 100-процентна ставка на съфинансиране⁴⁸.

61

Комисията и държавите членки следва да използват съдържащите се в правната уредба възможности за създаване на по-големи специализирани финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ, където това е възможно, с цел да се възползват от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. При участието обаче на повече региони и органи, правната структура може да се окаже по-сложна, което на свой ред би могло да създаде нови рискове от забавяне, които трябва да се вземат предвид от държавите членки при определянето на най-подходящата структура за финансиране. Още действащата през периода 2007—2013 г. регулаторна основа позволяваше да се правят вноски от повече от една програма към един и същ финансов инструмент⁴⁹. Въпреки това досега тези конструкции не са се използвали в голяма степен поради това, че се възприемат като допълнително усложнени. Отговорите на нашата анкета показват, че са необходими допълнителни насоки от страна на Комисията относно начините за създаване на инструменти на равнище ЕС през периода 2014—2020 г.

Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

62

Едно от основните предимства на финансовите инструменти е фактът, че могат да бъдат мобилизирани допълнителни средства, т.е. допълнителни публични и частни средства могат да увеличат фондовия капитал. Ефектът на лоста измерва до каква степен публичното финансиране мобилизира допълнителни средства. Той следва да дава информация за способността на даден инструмент да привлича допълнително финансиране, в зависимост от неговия вид, местонахождение и крайни получатели, но също така и в зависимост от избора, направен от Комисията, управляващия орган и/или управителя на фонда при създаването на инструмента. При сходни инструменти по-големият ефект на лоста би бил индикация за това, че инструментът има по-добри резултати в привличането на допълнително финансиране.

63

Ето защо ние проверихме как Комисията определя и наблюдава ефекта на лоста за инструментите, които са в режим както на споделено, така и на централизирано управление, и дали инструментите успяват да привлекат допълнителни частни капитали. Също така анализирахме използването на преференциални механизми и механизми за споделяне на риска с частните партньори и на данъчни споразумения в тази връзка.

При измерването на ефекта на лоста на финансовите инструменти Комисията не отчита правилно степента на мобилизиране на допълнителни средства чрез публичното финансиране

Необходими са по-диференцирани коефициенти на лоста, за бъдат бъдат данните по-информативни

Трудности в определянето на размера на допълнително привлечените частни и публични капитали при инструментите със споделено управление

64

Законодателството за периода 2007—2013 г. не уточнява как следва да се измерва ефектът на лоста за инструментите със споделено управление. През 2011 г. Комисията предприе първи стъпки за разрешаване на този проблем, като предложи първо определение за „ефект на лоста“, а две години включи това понятие във Финансовия регламент (вж. каре 6).

Каре 6

Определение за „ефект на лоста“ за финансовите инструменти при споделеното и централизираното управление

През август 2011 г., в своята обща рамка за одит Комисията дава определение за ефект на лоста: […] допълнителни средства, предоставяни на равнището на крайните получатели — отвъд приноса на структурните фондове, обикновено чрез финансови инструменти и други частни или публични инвеститори⁵⁰. Според това определение (което обаче не е правно обвързващо), ефектът на лоста представлява съотношението между общото финансово подпомагане, предоставено на крайните получатели (включващо всички ресурси, вложени в крайните получатели, независимо дали тези ресурси са част от ОП или са допълнителни частни или публични средства), и участието на ЕС в инструмента (чрез оперативната програма).

За централно управляваните инструменти ефектът на лоста се определя във Финансовия регламент след 2013 г. като „[…] сумата за финансиране на допустимите крайни получатели, разделена на размера на финансовия принос на Съюза.“⁵¹

65

Считаме обаче, че не е правилно цялото публично национално финансиране да се отчита като привлечени средства, както предлага Комисията за инструментите със споделено управление: процентите на съфинансиране вече са определени на ниво приоритетната ос на оперативната програма и националното участие в капитала на финансовите инструменти обикновено остава в рамките на тези проценти. В този смисъл не се прави разлика между обичайното национално съфинансиране и допълнителното национално участие (което надхвърля процентите по ОП). Само последното обаче може да се счита за привлечено от вноската на ЕС. Вече сме отбелязали в предишен доклад, че практиката на Комисията да изключва от знаменателя националното публично финансиране чрез оперативните програми води до изкуствено увеличаване на измерения коефициент на лоста⁵².

66

Нещо повече — ефектът на лоста трябва да служи като показател за резултатите на финансовите инструменти относно привличането на частни или публични средства (още веднъж — извън тези, които се отнасят до цялата ОП). Очевидно оценката на резултатите трябва да взима предвид разликите в прилагането на тези инструменти. По-конкретно, правилата за поделяне на риска и преференциалните договорености за партньорите от частния сектор играят решаваща роля за това (вж. точки 74—78). Освен това коефициентът на лоста също следва да варира между различните видове финансова подкрепа (например за гаранциите ефектът на лоста следва да бъде по-висок, отколкото за заемите), между видовете инвестиции (за по-рисковитe инвестиции той следва да бъде по-нисък), между етапите на развитие на подпомаганите крайни получатели (например стартиращите предприятия са по-рискови) и между географските пазари (например в по-слабо развитите региони коефициентът на лоста е по-нисък).

67

В сегашната си форма изчисляваният от Комисията ефект на лоста не може да даде надеждна представа за действителните резултати по отношение на привличането на допълнителни частни или публични средства. Следователно тези изчисления не позволяват да се разграничат успешните от по-малко успешните финансови инструменти по отношение на привличането на допълнителни частни или публични средства за капитала на инструментите.

Непоследователно измерване на ефекта на лоста за централно управляваните инструменти

68

За централно управляваните финансови инструменти анализът ни показва, че Комисията използва различни начини за изчисляване на коефициента на лоста за различните инструменти, както е показано в таблица 5⁵³.

69

В резултат на това отчитаните от Комисията коефициенти на лоста за централно управляваните инструменти не са сравними помежду си и също така не са сравними с тези за инструментите при споделено управление.

Таблица 5

Ефект на лоста за централно управляваните финансови инструменти, по данни на Комисията

Инструмент | Вид инструмент | Метод на изчисляване | Коефициент на лоста към 31 декември 2014 г.
LGTT | Гаранции | Общ размер на финансирането, привлечено от проекта, разделено на вноската от ЕС за инструмента | 57
PBI | Гаранции | Сходни на LGTT | 9
EEEF | Дялово участие | Общ размер на финансирането, привлечено на ниво фонд, разделено на вноската от ЕС | 2
Фонд „Marguerite“ | Дялово участие | Общ размер на финансирането, мобилизирано от инструмента(дялово участие и дълг) на ниво проект, разделено на платената вноска от ЕС | 157
Гаранционен механизъм EPMF | Гаранции | Стойност на новите микрозаеми, подкрепени от гаранцията, разделена на пределната стойност на гаранцията | 7
EPMF FCP-FIS | Заеми | Стойност на новите микрозаеми, подкрепени от гаранцията, разделена на платената вноска от ЕС | 2

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.¹

1SWD(2015) 206 окончателен.

Взимат се предвид не само източниците на финансиране, които произхождат от вноската от ЕС и/или националната вноска за финансовите инструменти

70

Не всички привлечени източници на финанси за даден проект произтичат от вноската на ЕС и/или националната вноска. Това обаче не се отчита от Комисията при изчисляването на коефициента на лоста. През 2015 г. Комитетът за подпомагане на развитието на ОИСР предложи алтернативна методология, при която изчислението зависи от вида инструмент (заеми, гаранции или дялово участие)⁵⁴. Разликите между тези два подхода са илюстрирани в примера в каре 7.

Каре 7

Пример за структура за финансиране за транспортен проект и разлики в изчисляването на коефициента на лоста съгласно методологиите на Комисията и ОИСР

Този генериращ приходи проект за транспортна инфраструктура — високоскоростна железопътна линия във Франция, е получил финансиране от много източници, от които националната безвъзмездна помощ представлява 52 %, а търговският дълг — 39 %. Вноската на ЕС под формата на гаранция до 200 млн. евро от търговския дълг, представлява 2,5 % от общото финансиране.

В този пример, основаващ се на методологията на ОИСР, коефициентът на лоста би бил обаче едва 1, тъй като в структурата за проектното финансиране има само един заем от 200 млн. евро, гарантиран от ЕС.

Видове източници на финансиране | в млн. евро | Процент от общото финансиране
Търговски дълг | 3 038 | 39 %
Национално безвъзмездно финансиране | 4 050 | 52 %
Фонд за дялово участие | 758 | 9 %
Общо финансиране | 7 846 | 100 %
Максимална гаранция на ЕС за търговския дълг | 200 | 2.5 %

Съгласно методологията на Комисията коефициентът на лоста е 39 (общото финансиране в размер на 7,846 млрд. евро, разделено на гаранцията от ЕС в размер на 200 млн. евро).

Считаме, че не е реалистично да се приема, че националната безвъзмездна помощ, заемаща най-голям дял във финансирането на проекта, е резултат от ограничената гаранция от ЕС. Този въпрос се отнася до докладването на Комисията относно финансовите инструменти както със централизирано, така и със споделено управление, въпреки че е по-видим за финансовите инструменти, които се управляват централизирано, тъй като при проектите в режим на споделено управление има по-малко частно съинвестиране.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

71

По отношение на инструментите със споделено управление в програмния период 2014—2020 г. Регламентът за общоприложимите разпоредби не споменава изрично определението за ефект на лоста, съдържащо се във Финансовия регламент на ЕС. Въпреки това, определението на това понятие в член 37, параграф 2, буква в) от РОР по същество е същото:“[…] предварителна оценка на допълнителните публични и частни ресурси, които потенциално ще бъдат събрани от финансовия инструмент до равнището на крайния получател (очакван лостов ефект)“. Поради това Комисията продължава да счита, че националното съфинансиране произтича от финансирането от ЕС за оперативната програма. Също така няма промени и в начина, по който следва да се измерват сумите, мобилизирани от частния сектор. Считаме, че Комисията следва да преразгледа своите методи на изчисляване на ефекта на лоста за публичното финансиране от ЕС и от държавата членка чрез финансови инструменти, като се съобрази с алтернативната методология, предложена от ОИСР през 2015 г.

72

Отбелязваме също така, че държавите членки вече са длъжни да определят „очакван ефект на лоста“ за всеки инструмент (вж. каре 8). Тези елементи ще осигурят данни, чрез които Комисията може да проследява доколко действителният коефициент на лоста съответства на целевия коефциент на лоста. При липсата обаче на последователна методология на Комисията за изчисляване на коефициента на лоста, не е ясно дали това ще доведе до информативни данни, които да могат да се използват за сравнение.

Каре 8

За всеки финансов инструмент следва да се посочват очаквани коефициенти на лоста (програмен период 2014—2020 г.)

Задължителната предварителна оценка за финансовите инструменти трябва да включва оценка на допълнителните публични и частни ресурси, които могат да бъдат генерирани от финансовите инструменти на всички равнища до крайните получатели. Финансовото споразумение между управляващия орган и „фонда на фондовете“ (стратегическия документ, позволяващ пряко управление на фонда от управляващия орган), трябва да посочва „очакван коефициент на лоста“ за инструмента.

Управляващият орган е длъжен ежегодно да представя приложение към годишния доклад за изпълнението за операциите, включващи финансови инструменти⁵⁵.

Трудно е да бъдат привлечени инвеститори от частния сектор към финансовите инструменти както при споделеното, така и при централното управление

73

Една от заявените цели на финансовите инструменти е да привличат допълнително финансиране от частния сектор, което да допълва наличните публични средства и да позволява повече проекти да се ползват от еднакво ниво на публично финансиране. Поради това Сметната палата разгледа (за централно управляваните инструменти, както и за инструментите под споделено управление) до каква степен публичното финансиране на инструментите е имало ефективен принос за привличане на допълнителни средства от частния сектор.

Специфичните механизми за частните инвеститори във финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г. не са успели да привлекат значителни допълнителни средства

74

Проведените от Сметната палата интервюта и прегледи на публикации потвърждават, че през програмния период 2007—2013 г. частният сектор е проявил нежелание да инвестира във финансови инструменти, тъй като те се считат за прекалено строго регулирани (например чрез конкретни национални и европейски нормативни актове, държавна помощ, обществени поръчки). Следва да се посочи, че целите на двете страни се различават —докато публичният сектор се стреми да изпълни конкретни политики и инвестиционни цели, частният сектор трябва да е ориентиран към доходоносни дейности. Освен това е възможно и двете страни да не разполагат с достатъчно знания. Публичният сектор невинаги разполага със задълбочени познания в областта на финансите, а частният сектор невинаги е запознат със законодателството на ЕС. Комисията счита, че един от начините за привличане на частен капитал е чрез предлагане на преференциално третиране и/или „рискови премии“ за частните инвеститори. Поради това Сметната палата разгледа специфичните механизми за инвеститорите от частния сектор, за да провери дали рисковете са поделени между публичния и частния сектор по разумен начин.

Липсват указания от Комисията относно определянето на механизми за преференциално третиране за инструментите по ЕФРР и ЕСФ

75

За инструментите по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г. законодателството предвижда възможност за преференциално разпределяне на възвращаемостта от инвестицията на тези инвеститори, които действат съгласно принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика⁵⁶. Преференциалното третиране може да се приложи например чрез договори, които не предоставят на партньора, осигуряващ публично финансиране, същите права за изплащане както на партньорите от частния сектор, или чрез различен дял печалба или загуба за частните и за публичните партньори.

76

Преференциалното третиране може да бъде оправдано, ако е необходимо за привличане на частни инвестиции в неефективни пазари, където финансирането от частния сектор може да допринесе за постигането на целите на политиката в публичния сектор. Ако не е обосновано, преференциалното третиране може да доведе до изтичане на началния капитал на финансовия инструмент и по този начин да намали финансирането чрез револвирани средства в следващия инвестиционен цикъл след прекратяване на инструмента. Нито правната база за програмния период 2007—2013 г., нито указанията на Комисията обаче предоставят насоки как следва да се определят механизми за поделяне на риска във финансовите споразумения или как да се проверява дали преференциалното третиране е уместно.

Въпреки че Комисията поема по-висок риск, частният принос към капитала на централно управляваните инструменти е ограничен

77

В общия случай законодателството за централно управляваните инструменти, което се одобрява от Европейския парламент и от Съвета, съдържа само общи условия по отношение на поделянето на риска и/или преференциалното третиране. Подробните условия, свързани с вноската на Комисията в тези инструменти (в т.ч. процентите за поделяне на риска), се определят по-късно като част от отделно споразумение, което не се одобрява от бюджетния орган (вж. каре 9).

Каре 9

Поделяне на риска между Комисията и нейните партньори — Инструмент за гарантиране на заеми (LGTT) и Инициативата „Облигации за проекти“ (PBI)

Инструментът за гарантиране на заеми е създаден през 2008 г. съвместно от Комисията и ЕИБ чрез споразумение за сътрудничество, съгласно което всяка страна понася 50 % от риска от неизпълнение по заемите (очаквани и неочаквани загуби).

Инструментът осигурява гаранция под формата на условна кредитна линия, която може да бъде ползвана от предприемача по проекта в рамките на първите 5—7 години на експлоатация, ако приходите, генерирани от проекта, не са достатъчни, за да се осигури погасяване на първостепенния дълг (например в случай че действителните приходи от проекта са по-ниски от прогнозираното равнище).

В резултат на изменението на правната база през 2013 г. е въведен подход на определяне на транш за първа по ред загуба в портфейла, вследствие на което поетият от Комисията риск възлиза на 95 % от загубите по транша за първа загуба („PFLP“).

При изменението на Регламент № 680/2007 през 2012 г. Инициативата „Облигации за проекти“ (PBI) е въведена като нов инструмент. PBI осигурява кредитно подобрение под формата на подчинен инструмент — заем или условен инструмент — в подкрепа на първостепенни проектни облигации, издадени от проектно дружество. Условията за поделяне на риска между Комисията и ЕИБ са същите, както и за LGTT, т.е. Комисията поема 95 % от загубите, а ЕИБ поема риска за оставащите 5 %.

Траншът за първа загуба за портфейла на LGTT/PBI е определен на толкова ниско ниво, че е малко вероятно действителните загуби да го надхвърлят. В резултат на това Комисията реално понася най-голямата част от действителния риск.

Правната база предвижда поделянето на риска да става „въз основа на първа загуба“, но не прецизира начина, по който портфейлът за първа загуба следва да бъде определен, или нивото на рискова експозиция в резултат на прилагането на този подход. В работен документ на службите на Комисията⁵⁷ се посочва, че процентът на първа загуба обикновено се определя малко над средното ниво на загуба за минали периоди. ЕИБ обаче е определила максималната стойност по такъв начин, че нейната очаквана нетна рискова експозиция остава в рамките на стандартния ѝ риск (под 2 % от очакваната загуба), а не се основава на данните от минали периоди.

78

За някои централно управлявани финансови инструменти Сметната палата установи, че почти всички действителни рискове са прехвърлени към Комисията (вж. каре 10). При все това, въпреки че Комисията поема повече рискове от своите партньори при този вид инструменти, извършеният от Сметната палата анализ показва, че при тях липсва значителен принос от частния сектор.

Каре 10

Поделяне на риска между Комисията и нейните партньори — EEEF

Европейският фонд за енергийна ефективност (EEEF) инвестира в проекти за енергийна ефективност, възобновяема енергия и чист градски транспорт. Акционери във фонда са Комисията, ЕИБ и две банки. EEEF е организиран като публично акционерно дружество, а акциите му са разделени в три класа (A, B и C) в зависимост от поетия риск и правата върху възвращаемостта, като клас А е най-благоприятният, а клас C — най-неблагоприятният.

Комисията е единственият притежател на акции от клас С, което означава, че първа понася загуби и последна се ползва от печалбите. Нейните акции ще бъдат изкупени при настъпване на падежа. Изкупуването зависи от наличието на достатъчно парични средства във фонда.

Загубите на предприятието се разпределят първо на Комисията. Тези загуби не засягат стойността на акциите от клас А и В, ако стойността на акциите от клас С е положителна. Едва след като стойността на акциите от клас С падне до нула, загубите се разпределят към акциите от клас А и В. Бъдещите приходи и печалби не водят задължително до обратно прехвърляне на загубите върху акциите от клас С, тъй като първо те се използват за целевите дивиденти по акциите от клас А и В.

Освен това акциите от клас С не могат да бъдат изкупени преди акциите от другите два класа.

В някои случаи са използвани данъчни становища, за да се увеличи привлекателността на финансовите инструменти за инвеститорите от частния сектор

79

Данъчното становище е писмено решение на национален данъчен орган, което определя как ще се третира конкретен аспект от дейността на дадено предприятие съгласно приложимото данъчно право на тази държава членка. Подобна процедура може да бъде използвана в няколко държави членки с цел постигане на сигурност относно това как ще бъдат облагани определени дейности. В общия случай отделните лица или предприятия, които подлежат на данъчно облагане, представят своята интерпретация за това как данъчното законодателство следва да се приложи за тях или за определена трансакция или дейност, а компетентният данъчен орган изготвя положително или отрицателно решение. Използването на такива данъчни становища е стандартна практика и във фондовата индустрия. Въпреки че данъчните становища могат да бъдат напълно законосъобразни и се прилагат в редица държави, те се използват и за улесняване на агресивното данъчно планиране.

80

Още през 2012 г. Комисията изготвя препоръка за държавите членки относно агресивното данъчно планиране⁵⁸. По същество държавите членки се насърчават да изменят националното си законодателство, така че да се справят с „изкуствените механизми“ и да „третират тези механизми за данъчни цели съобразно тяхното икономическо естество“. Серия конкретни мерки са предприети в тази насока:

οОт 2014 г. насам Комисията е започнала няколко разследвания, за да провери дали решенията на данъчните органи в държавите членки по отношение на дължимия корпоративен данък са в съответствие с правилата на ЕС относно държавната помощ⁵⁹.

οПрез март 2015 г. Комисията е представила пакет от мерки, които имат за цел да повишат прозрачността в областта на данъчното облагане и да въведат автоматичен обмен на информация между държавите членки относно издаваните от тях данъчни становища⁶⁰.

οПрез юни 2015 г. Комисията е приела план за действие за справедлива и ефикасна система за корпоративно данъчно облагане в ЕС⁶¹. В документа се разглеждат, наред с други теми от областта на данъчното облагане, мерки за борба с избягването на данъци и агресивното данъчно планиране.

81

Въпреки това Сметната палата откри финансови инструменти, за които са издадени данъчни становища (вж. каре 11).

Каре 11

Данъчни становища за финансови инструменти с централизирано управление — фонд „Marguerite“

През 2013 г. фонд „Marguerite“ е получил предварително данъчно становище (широко известно като „данъчно становище“) от Люксембург и предварително споразумение за ценообразуване за Marguerite Holdings и неговите дъщерни предприятия в Люксембург. Второто споразумение представлява споразумение между данъкоплатец и данъчният орган, в което се определя методът на ценообразуване, който данъкоплатецът ще прилага за трансакциите, свързани с неговите предприятия.

Поради специфичната структура, избрана от фонд „Marguerite“, се получава ситуация, при която удържаният при източника данък върху изплащането на дивиденти от компаниите в холдинга към самия фонд се намалява чрез трансформиране на плащанията на дивиденти в лихвени плащания и използване на хибридни инструменти между люксембургските дружества⁶². Възможно е също така други данъци, като например данъците, удържани при източника в държавите на действащите компании, или данъците върху капиталовата печалба към момента на продажбата да бъдат избегнати чрез използването на тази структура.

82

Сметната палата отбелязва също така, че някои инструменти по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г. са използвали инвестиционни дружества от отворен тип (SICAV)⁶³ или или инвестиционни дружества за рисков капитал (SICAR)⁶⁴ в своите структури. При тези структури данъчните становища са обичайна практика. Държавите членки обаче не докладват на Комисията дали техните инструменти са използвали или ще се ползват от данъчни становища.

Частният принос към капитала на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ възлиза на около 2 % от общия размер

83

Това потвърждава изразяваните в миналото констатации на Сметната палата, че ефектът на лоста за частния сектор в програмния период 2007—2013 г. е бил ограничен⁶⁵. Според последни данни, докладвани от държавите членки на Комисията, само 154 от 1 025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ в 11 държави членки са привлекли средства от частния сектор в своите структури на финансиране като част от вноската от ОП.

84

При средствата от частния сектор, внесени чрез оперативни програми, които са докладвани от държавите членки, съществува също и риск от двойно отчитане, тъй като е възможно частното финансиране на равнището на специализираните фондове да представлява просто прехвърляне на средства, извършено от холдинговия фонд. Ако анализът се ограничи само до холдинговите фондове, за да се избегне рискът от двойно отчитане, от частно финансиране се ползват само 9 от съществуващите 73 холдингови фонда в 4 от 18-те държави членки, в които има такива фондове. За тези 9 холдингови фонда делът на частното финансиране в капитала на инструментите варира между 5 и 50 %. Общо 325 млн. евро частен капитал е бил привлечен към холдингови фондове чрез оперативни програми. Същевременно Сметната палата отбелязва, че независимо от докладваната информация, съществува правно задължение, произтичащо от правилата за държавна помощ, за инвестиции в дялово участие в МСП — те следва да имат минимално ниво на частно финансиране от 30 % или 50 % в зависимост от региона⁶⁶.

85

Освен това, според доброволно предоставената информация от 11 държави членки, средствата, изплатени за финансови инструменти в допълнение към средствата по оперативните програми (частни или публични), възлизат на 342 млн. евро⁶⁷. Държавите членки обаче не са задължени да предоставят тази информация, а доброволно докладваните данни също така не се проверяват от Комисията.

86

Сметната палата отбелязва също така, че в законодателството за програмния период 2007—2013 г. не се изисква финансовите споразумения, сключени между управляващите органи и структурите, управляващи фондовете, да посочват очакваното ниво на ефекта на лоста за допълнителните частни вноски. Освен това, в общия случай таксите не са обвързани с това доколко управляващите фондовете структури са успели да привлекат частни инвеститори (вж. точка 136)⁶⁸. Следователно липсват силни стимули за управителите на фондове да привличат частни инвеститори.

87

За централно управляваните инструменти, и по-конкретно за финансовите инструменти с дялово участие, привличането на инвестиции от частния сектор като вноски се е оказало трудно, както е видно от случаите, разгледани в каре 12.

Каре 12

Трудности при привличането на инвеститори от частния сектор в публично финансираните инструменти с дялово участие — фонд „Marguerite“ и EEEF

По-долу са представени примери за ограничено частно съфинансиране на два централно управлявани инструмента⁶⁹.

οОсвен Комисията, фонд „Marguerite“ има осем спонсора, всички от които са банки с публичен контрол. Тези спонсори са поели ангажимент за предоставяне на средства в общ размер от 710 млн. евро. Все още не са привлечени средства от частни инвеститори, за да бъде достигнато целевото ниво от 1,5 млрд. евро кредити за поемане на задължения⁷⁰.

οEEEF също разчита предимно на публични средства, като до момента Комисията е най-големият донор (125 млн. евро от общо 265 млн. евро, за които е поет ангажимент). Единственият донор от частния сектор — Deutsche Bank — е поел ограничен ангажимент за финансиране на инструмента (5 млн. евро). Общият размер на предвидените средства на този етап е по-малко от половината от целевото ниво за инструмента (700 млн. евро).

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

88

При инструментите със споделено управление законодателството за програмния период 2014—2020 г. продължава да позволява преференциално третиране, но същевременно изисква рискът да бъде съответно поделен между партньорите от публичния и от частния сектор (вж. каре 13).

Каре 13

Разпоредби по отношение на преференциалното третиране и поделянето на риска (програмен период 2014—2020 г.)

Член 44 от Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) изисква „поделяне на рисовете и печалбата“ между инвеститорите от публичния и от частния сектор, а в Делегирания регламент се посочва, че преференциалното третиране следва да бъде пропорционално спрямо рисковете, поети от инвеститорите, и да бъде ограничено до необходимия минимум за привличане на такива инвеститори⁷¹. По-конкретно, в предварителната оценка държавите членки следва да включват „[…] оценка на потребността от преференциално възнаграждение за привличане на насрещни ресурси от частни инвеститори, както и неговия размер, и/или описание на механизмите, които ще се използват за установяване на потребността и размера на това преференциално възнаграждение […]“⁷².

Това преференциално възнаграждение може да бъде финансирано с ресурси, изплатени обратно на инструмента, или от печалби и други приходи или доходи, относими към подпомагането от фондове на ЕС. Механизмът за преференциално третиране се прилага също така за инвеститори от публичния сектор, действащи на принципа на пазарната икономика⁷³.

Освен това Сметната палата отбелязва, че за случаите, попадащи в обхвата на ОРГО, „в случай на асиметрично разпределение на загубата между публичните и частните инвеститори, първата загуба, поета от публичния инвеститор, е ограничена до 25 % от общия размер на инвестицията“⁷⁴.

В останалите случаи преференциалното третиране следва да съответства на пазарните условия или да премине през процедура за уведомление във връзка с държавна помощ.

89

Задължението на държавите членки да оценяват необходимостта от преференциално третиране и от механизми за поделяне на риска, както и да предоставят обосновка за използването на тези механизми, може без съмнение да се приеме за напредък към по-ефикасното управление на финансовите инструменти. Въз основа на проведените събеседвания Сметната палата счита обаче, че е необходимо Комисията да предостави на държавите членки насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.

90

За някои от централно управляваните инструменти възможният обхват на поделянето на риска между Комисията и нейните партньори също е отразен в законодателството. В това отношение регламентът за МСЕ посочва, че „[…] начинът на поделяне на риска се изразява в подходящо поделяне между Съюза и натоварения с изпълнението субект“, а „[…] максималният риск, покрит от бюджета на Съюза, не надвишава 50 % от риска на целевия портфейл от дългове по линия на дълговия инструмент“⁷⁵. Все още предстои да се заключи дали тези изменени разпоредби ще бъдат достатъчни за привличане на повече частни донори, отколкото в програмния период 2007—2013 г. Както вече беше посочено в предишен доклад, Сметната палата счита, че основните аспекти на механизмите за поделяне на риска между Комисията и нейните партньори (например ЕИБ) следва да се определят с конкретни законодателни разпоредби за всеки от централно управляваните инструменти⁷⁶.

91

На последно място, ситуацията по отношение на данъчните становища остава без промяна спрямо програмния период 2007—2013 г. Сметната палата счита, че използването на предварителни данъчни становища през програмния период 2014—2020 г. за централно управляваните инструменти и/или за финансовите инструменти със споделено управление би могло да създаде риск за репутацията на Комисията, тъй като може да се приеме като противоречащо на препоръките и действията на самата Комисия по отношение на данъчните режими.

Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

92

Една от основните причини за използването на публични средства за финансови инструменти е фактът, че средствата могат да се използват многократно — те могат да се „револвират“. Например, ако даден заем бъде изплатен след три години, средствата могат да се използват отново за предоставяне на нов заем. Ето защо Сметната палата разгледа дали този револвиращ ефект се е реализирал в действителност. До каква степен средствата могат да се револвират на практика зависи от вида на финансовата подкрепа, но също и от инвестиционния период на инструментите. Поради това Сметната палата анализира дали инвестиционните периоди на инструментите съответстват на обичайните пазарни практики и кои фактори са допринесли за ограничаването на действителните инвестиционни периоди на инструментите.

Закъсненията при изпълнението значително са съкратили действителния инвестиционен период за няколко финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ

93

В началото на програмния период 2007—2013 г. публичните органи в повечето държави членки са имали органичен опит в структурирането и управлението на револвиращи инструменти в партньорство с финансови посредници. В рамките на извършваните одити Сметната палата установи, че повечето закъснения се дължат на времеемкото вътрешно структуриране на финансовите инструменти, продължителните преговори с финансовите посредници на различни нива (причината за това често е обсъждането на разходите и таксите, свързани с управлението), сложните процедури за обществени поръчки, несигурността относно съответствието с правилата за държавна помощ и трудностите в привличането на средства от частния сектор.

94

В много случаи различните участващи органи преминават през труден период на усвояване на нови практики, като също така отнема много време да се съгласуват интересите и гледните точки на многобройните заинтересовани страни, за да се постигне съгласие относно инвестиционните стратегии на инструмента. Някои от тези проблеми са били установени и при други изследвания⁷⁷. Одитите на Сметната палата през последните години също показват, че е било възможно да се преодолеят тези проблеми поне отчасти, ако Комисията е била дала повече насоки на по-ранен етап.

95

Ниският процент на усвояване в много държави членки и произтичащият от това ограничен капацитет на инструментите да револвират средства са очевидният резултат от тези трудности. В някои случаи закъсненията при изпълнението са продължили няколко години, като по този начин значително са съкратили периода, през който капиталът на финансовите инструменти би могъл да бъде изплатен на крайните получатели (вж. каре 14).

Каре 14

Закъснения в създаването на холдингов фонд JEREMIE в Словакия

Меморандумът за разбирателство между ЕИФ и правителството на Словакия за холдинговия фонд JEREMIE в страната е подписан през 2006 г., т.е. преди началото на програмния период 2007—2013 г. След извършения от фонда анализ на пазарните потребности („анализ на нуждата от финансиране“) през 2008 г. е сключено рамково споразумение, а през 2009 г. — финансови споразумения между различните министерства и ЕИФ.

Отнело е още една година да се подпишат двете окончателни споразумения (споразумение за холдинговия фонд и споразумение на акционерите), които са също и необходими предварителни условия от правна гледна точка, за да може фондът да започне дейността си. Капитализацията на холдинговия фонд е извършена през 2011 г. Изминали са общо пет години (от 2006 до 2011 г.) преди холдинговият фонд JEREMIE да започне да функционира.

Покани за изразяване на интерес за набиране на финансови посредници са обявени през 2011, 2012 и 2013 г. След това са били необходими още две — три години за сключването на споразуменията с финансовите посредници през 2013 г. (за гаранционния инструмент) и 2014 г. (за инструментите за заеми и дялово участие). Едва тогава е започнало отпускането на финансова подкрепа за крайните получатели.

Процентът на усвояване в края на 2014 г. е 12 % на нивото на холдинговия фонд и още по-ниско за изплащането на средства на крайните получатели от под-фондовете.

Револвиращият ефект на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ е ограничен по време на изпълнението им и несигурен след приключването на програмите за периода 2007—2013 г.

По-малко от една трета от всички финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ са използвали средствата си повече от веднъж до края на 2014 г.

96

Извършеният от Сметната палата анализ показа, че съществуват 316 инструмента по ЕФРР и ЕСФ (като мнозинството от тях са специализирани фондове) в 19 държави членки, които са успели да отпуснат целия си капитал на крайните получатели до 31 декември 2014 г. Дори и при тези инструменти обаче револвиращият ефект е постигнат много късно в програмния период. В резултат на това само една ограничена част от първоначалния капитал ще бъде използвана повече от веднъж до края на удължения период на допустимост (т.е. до май 2017 г.). Освен това в нито една от 25-те държави членки, които използват финансови инструменти, агрегираният процент на усвояване не е достигнал 100 % (вж. таблица 4).

Времевите ограничения са причинили значителни проблеми за инструментите за дялово участие

97

Анализът на Сметната палата показва също така, че инструментите за дялово участие са срещнали значителни проблеми при постигането на револвиращ ефект. В Европа средният период на държане на инвестициите в дялово участие (т.е. времето между придобиването и продажбата на акциите) през 2014 г. е около 6 години⁷⁸. Повечето от инструментите за дялово участие обаче имат период на функциониране до осем години (от 2009 до 2017 г.). Дори ако дейността е започнала например в началото на 2009 г. и е приключила в края на 2014 г., биха останали малко под три години преди приключването на оперативните програми, за да се извършат още един кръг инвестиции в дялово участие. Ето защо, като се вземат предвид годините, необходими за създаване на инструмента, не е вероятно вноските по оперативните програми за инструментите за дялово участие да бъдат използвани отново в рамите на програмния период.

98

Различна е ситуацията при централно управляваните инструменти за дялово участие, които имат много по-дълга продължителност, отразяваща по-добре естеството на инструментите за дялово участие⁷⁹ (например фонд „Marguerite“ е създаден за 20 години с възможност за удължаване на този срок с две години).

Голямата свобода на действие при повторното използване на средствата от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ може да доведе до загуба на револвиращия ефект след приключването на оперативните програми

99

Правната рамка за периода 2007—2013 г. за финансовите инструменти със споделено управление предвижда, че средствата, използвани поне веднъж преди приключване, могат да бъдат задържани от държавата членка, но трябва да бъдат повторно използвани в полза на целевата група⁸⁰. Насоките от Комисията относно финансовите инструменти⁸¹ и относно приключването на оперативните програми за периода 2007—2013 г.⁸² посочват, че средствата от инструментите по ЕФРР и ЕСФ следва да се инвестират повторно, без определен краен срок.

100

Сметната палта счита обаче, че Общият регламент, отнасящ се за периода 2007—2013 г., не може да бъде интерпретиран по този начин⁸³. Например, нормативната уредба позволява също така капиталът на инструментите да бъде намаляван и ресурсите на финансовите инструменти да бъдат използвани под формата на безвъзмездна помощ. Освен това, от правна гледна точка, всяка дейност след приключването на програмите, която не засяга бюджета на ЕС, е от изключителната отговорност на държавата членка и вече не подлежи на надзор от страна на Комисията, освен ако в нормативната база не е предвидено друго.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

101

За програмния период 2014—2020 г. много въпроси, свързани с повторното използване на средства за инструментите по ЕСИФ след края на периода на допустимост през 2023 г., са изяснени в членове 44 и 45 от РОР.

102

Освен това нормативната уредба за периода 2014—2020 г. изрично признава заложения револвиращ характер на финансовите инструменти след края на периода на допустимост, като включва разпоредби за повторното използване на възстановените средства за период от поне осем години след края на периода на допустимост⁸⁴. Чрез тази разпоредба РОР определя минимален период за целево използване на средствата, разпределени за финансовите инструменти, но не предоставя повече подробности как следва да се направи това. Сметната палата счита, че Комисията следва да изясни този аспект.

103

Основен фактор за избягване на грешките от миналото е стандартизацията — възможността управляващите органи да разработват финансови инструменти в съответствие със стандартен ред и условия, определени от Комисията.Това ще улесни и рационализира значително процеса на създаване на инструменти.

104

Нормативната уредба за програмния период 2014—2020 г. позволява също така финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, вместо да изисква те да бъдат приключени и заменени с нови инструменти⁸⁵. Това може да спести време и средства, тъй като финансовите инструменти ще бъдат готови и работещи в началото на програмния период, а техният капитал може да бъде увеличен в съответствие с предварителната оценка на нуждите. Когато управителят на фонда обаче е избран чрез открита състезателна процедура, спестеното време може да е незначително, тъй като във всички случаи ще е необходимо провеждането на нова открита процедура за избор на нов управител на фонда. Отговорите на анкетата на Сметната палата (вж. каре 15) показват, че за управителите на фондове би било особено полезно да разполагат с допълнителни насоки от Комисията относно това как да прехвърлят инструментите към периода 2014—2020 г.

Каре 15

Отговори на анкетата — въпроси, по които са необходими допълнителни насоки от Комисията (програмен период 2014—2020 г.)

Въпрос | Процент на отговорилите¹
Прехвърляне на инструменти, създадени в предишния програмен период, към новия период (2014—2020 г.) | 27 %
Политика за прекратяване на дейността и разпоредби за ликвидация | 21 %
Правила във връзка с избора на управители на фондовете | 18 %
Повторно използване на средства, възстановени на финансовите инструменти, след края на периода на допустимост | 17 %
Създаване на инструменти на ниво ЕС | 9 %
Друго | 8 %

1Изпратена е анкета до управителите/управляващите органи на 50-те най-големи финансови инструмента по ЕФРР, 80 %са отговорили.

Източник: ЕСП.

105

На последно място, през програмния период 2007—2013 г. Комисията е започнала да организира серия от презентации и семинари за разпространение на „добри практики“ и за обучение на служители от държавите членки. През януари 2015 г., една година след началото на програмния период 2014—2020 г., Комисията е стартирала и платформа за технически консултации (www.fi-compass.eu), която има за цел да разпространява експертни познания относно законовите изисквания на ЕС по отношение на финансовите инструменти.

Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

106

Финансовите инструменти, за разлика от традиционната безвъзмездна финансова помощ, се ръководят от управители на фондове (а не от органите на публичната администрация). Това обикновено са финансови посредници, като например частни или държавни банки. Управлението на финансовите инструменти е свързано с разходи и управителите на фондовете имат право да получават възнаграждение за предоставените услуги. Размерът на разходите, свързани с управлението (които се възстановяват при представяне на доказателства за извършването им), както и таксите (съгласувана цена или компенсация за предоставените услуги) за управителите на фондове обикновено се определят във финансовото споразумение на всеки от финансовите инструменти. Възнаграждението следва да покрива административните разходи на финансовия инструмент (в т.ч. разходите, свързани с отношенията с инвеститорите, разходите за правни услуги и разходите за одит), а за управителите на фондове от частния сектор — да осигури марж на печалба. Разходите и таксите за управление варират при различните финансови продукти (гаранции, заеми или дялово участие) и размерът им следва да се основава на обективни критерии (например при голям брой малки по размер заеми административните разходи обикновено са по-високи, отколкото при малък брой големи по размер заеми).

107

Въз основа на най-актуалните данни, докладвани от държавите членки на Комисията, Сметната палата анализира размера на реалните разходи и такси за управление при инструментите с централно и споделено управление в програмния период 2007—2013 г. и провери дали те са били достатъчно обвързани с резултатите от дейността на управителите на фондове. Освен това, по отношение на програмния период 2014—2020 г. анализирахме дали увеличеният дял на средствата, разпределени за финансови инструменти (и поради това намиращи се обикновено извън управлението на националните или регионалните административни органи), е бил взет предвид при определянето на нивото на техническата помощ, предоставяна на държавите членки за изпълнението на ЕСИФ.

Размерът на разходите и таксите за управление е висок в сравнение с реалното ниво на усвояване от крайните получатели

Общият размер на разходите за управление в няколко случая надхвърля действително изплатените средства на крайните получатели при около 2 % от инструментите

108

При някои инструменти разходите и таксите за управление дори надхвърлят действителните суми, отпуснати на крайните получатели. При извършения анализ на 1 025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ Сметната палата разкрити 23 такива случая (2,2 %) в осем държави членки (България, Чешка република, Германия, Испания, Франция, Италия, Полша, Обединено кралство). Взети заедно, тези инструменти са начислили 28 млн. разходи и такси за управление, за да отпуснат 4 млн. евро на крайните получатели. Същевременно съществуват подобни инструменти, при които не се изплащат такси или разходи за управлението на финансовите посредници (вж. каре 16).

Каре 16

Управители на фондове, които изпълняват финансови инструменти без заплащане — Фонд за предприемачество в Гърция и холдингов фонд JEREMIE в Унгария

а) Фонд за предприемачество в Гърция

Фондът за предприемачество в Гърция не възстановява разходите и таксите за управление на банките, действащи като финансови посредници. Вместо това фондът и банките финансират съвместно заемите, отпускани на крайните получатели. Те поделят и риска от неизпълнение по заемите. Основната мотивация на банките да участват в инструментите е поделянето на риска. Затова те участват, без да начисляват разходи или такси за управление.

б) JEREMIE Унгария

Фондът JEREMIE в Унгария също не заплаща разходи и такси за управление на финансовите посредници при заемните инструменти. Вместо това заемите към финансовите посредници се предоставят с много нисък лихвен процент в сравнение с пазарния. Този нисък лихвен процент не представлява възнаграждение за управителя на фонда, тъй като той се балансира от по-високия риск, който поемат финансовите посредници, в сравнение с финансирания от ЕС фонд. В случай на неизпълнение по заемите, финансовите посредници обикновено поемат най-голямата част от загубата.

Общият размер на разходите и таксите за управление достига до 75 % от финансовата подкрепа, изплатена на крайните получатели

109

Сметната палата извърши собствен анализ на данните на Комисията, при който сравни разходите и таксите за управление с реално изплатените на крайните получатели средства. Нашите резултати на ниво държави членки са представени в таблица 6.

110

За 274 от 1 025 инструмента по ЕФРР и ЕСФ в 10 от 25 държави членки (Швеция, Австрия, Латвия, Малта, Финландия, Литва, Румъния, Гърция, Унгария и Кипър) Сметната палата установи, че докладваните на Комисията данни относно разходите и таксите за управление включват всички финансови инструменти. За други шест държави членки (Полша, Португалия, Германия, Словакия, България и Обединеното кралство) такава информация е предоставена за 392 финансови инструмента, представляващи между 84 % и 98 % от общия размерна предоставения на финансовите инструменти капитал. За всички други държави членки е докладвана реалистична информация относно разходите и таксите за управление за инструменти, които представляват не повече от две трети от общия размер на капитала⁸⁶. За някои финансови инструменти данните или не са докладвани изобщо, или не са реалистични (като например докладвани разходи и такси за управление, които са десет пъти по-високи от размера на действително отпуснатите средства). Освен това, ако разходите и таксите за управление са отчетени като „нулеви“, това може да отразява действителната ситуация или да означава, че липсват докладвани данни. Тези случаи бяха изключени от по-нататъшния анализ на Сметната палата.

Таблица 6

Анализ на кумулативните разходи и такси за управление по държави членки за финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ към 31 декември 2014 г.

Държава членка
Общо докладвани разходи за управление
(в млн. евро)
Брой инструменти
(в т.ч. под-фондове)
Разходи и такси за управление

Процент от средствата, отпуснати на инструмента
Процент от средствата, отпуснати на крайните получатели

Кумулативно
Средно годишно
Кумулативно
Средно годишно

Словакия
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Чешка република
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Франция
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Швеция
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Кипър
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Обединено кралство
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Испания
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Австрия
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Латвия
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

България
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Италия
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Малта
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Полша
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Дания
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Литва
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Финландия
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Германия
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Нидерландия
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Румъния
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Португалия
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Гърция
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Словения
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Белгия
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Унгария
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Естония
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Общо
631
1 025

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

Разходите и таксите за управление, надхвърлящи нормативно определените максимални стойности при приключването, не се възстановяват от бюджета на ЕС при приключването

Разходите и таксите за управление по принцип са ограничени до 4 % от общия размер на капитала на финансовия инструмент годишно

111

В нормативната уредба за програмния период 2007—2013 г. разпоредбите относно възнагражденията на управителите на фондове са изложени накратко в основния регламент⁸⁷, но максималният размер на разходите и таксите за управление вече е бил определен още в регламента на Комисията за прилагане⁸⁸. По-конкретно, определени са следните максимални стойности:

ο2 % годишно от внесения капитал от оперативната програма в холдинговите фондове за гаранционни фондове;

ο4 % годишно от внесения капитал от оперативната програма или от холдинговия фонд в инструментите за микрокредитиране, предназначени за микропредприятия; и

ο3 % годишно от внесения капитал от оперативната програма или холдинговия фонд за всички други случаи.

Комисията е определила тези максимални стойности в законодателното си предложение, като е взела предвид опита от програмния период 2000—2006 г. Тогава общият максимален размер за разходите и таксите за управление е бил 5 % за фондове за дялово участие и 2 % за гаранционни фондове⁸⁹.

112

При споделеното управление, когато се определя възнаграждението на управителя на фонда, управляващите органи следва да спазват нормативните изисквания както за структурните фондове, така и за държавната помощ. Освен това управляващите органи трябва да определят разпоредбите за възнаграждението така, че те да съответстват на инвестиционната стратегия на инструмента, за да гарантират, че управителите ще имат финансова мотивация да действат в съответствие с определените цели на ОП. Ето защо преговорите за сключване на финансово споразумение е сложна задача и много от управляващите органи заявиха по време на проведените събеседвания, че в началото на програмния период 2007—2013 г. не са разполагали с експертни познания за това.

113

При дадени условия нормативно определеният максимален размер на разходите и таксите за управление може да бъде надхвърлен (например ако те съответстват на пазарните условия и не надхвърлят разходите и таксите, платими от частни инвеститори, или ако управителят на фонда е избран чрез процедура за обществена поръчка). В докладваните от държавите членки данни за Комисията липсва информация колко често максималният размер е бил надхвърлян.

114

Разходите и таксите за управление се изплащат от капитала на финансовия инструмент и не се начисляват на крайните получатели. Тези разходи се считат за допустими до прекратяването на дейността на фонда, което в повечето случаи настъпва при приключването на програмата⁹⁰. Допустимостта на разходите и таксите за управление за фондовете по ЕФРР и ЕСФ, създадени през програмния период 2007—2013 г., ще бъде проверена от Комисията едва при анализа на документите по приключването през 2017 и 2018 г.

Общите разходи за управление в някои случаи вероятно ще надхвърлят нормативно определените максимални стойности при приключването

115

Разходите или таксите за управление, начислени и изплатени до 31 март 2017 г., могат да бъдат декларирани като допустими разходи по оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ, в рамките на които са били създадени финансовите инструменти⁹¹. Регламентът посочва, че максималните размери на разходите и таксите за управление са относими към „внесения от оперативната програма капитал“. Според Комисията максималните стойности, посочени в член 43 от Регламента за прилагане, са приложими към общата капиталова вноска към финансовия инструмент, а не към действителния принос, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Съществуващите насоки за програмния период 2007—2013 г. относно разходите и таксите за управление потвърждават това тълкуване⁹².

116

Сметната палата счита, че Комисията е следвало да тълкува предвидените максимални стойности за разходите и таксите за управление, посочени в Регламента, като приложими към реално използвания капитал, внесен от оперативната програма във финансовия инструмент, т.е. капиталът, който е бил използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Управителите на фондове не следва да получават възнаграждение за това, че не са използвали капитала на инструментите.

За програмния период 2007—2013 г. не съществува нормативно изискване за базиране на възнаграждението върху резултатите

117

През програмния период 2007—2013 г. доброто финансово управление на финансовите инструменти и реално постигнатите от управителите на фондовете резултати като фактор за определянето на размера на разходите и таксите за управление се споменават само в насоките от Комисията, но не и в нормативните разпоредби⁹³.

118

Въз основа на извършените одити на изпълнението и на съответствието, Сметната палата установи, че схемите за възнаграждение, обвързани с резултатите, са по-скоро изключение, отколкото правило — само един от девет инструмента, проверени от 2013 до 2015 г., разполага с механизъм за обвързване на възнаграждението на управителя на фонда с резултатите.

119

Когато възнагражденията на управителите на фондове не се базират върху резултатите, стимулите за управителите да прехвърлят средствата на крайните получатели не са много силни. Това може да се е отразило отрицателно на резултатите на финансовите инструменти в програмния период 2007—2013 г. Освен това, в тази ситуация управлението на инструменти по ЕФРР и ЕСФ става привлекателно и за неопитни управители на фондове (вж. също точка 86).

120

През 2012 г. Комисията препоръчва на управляващите органи възнаграждението на управителите на фондове да се обвърже с качеството на действителните инвестиции, което да се измерва с техния принос за постигането на стратегическите цели на оперативните програми и за размера на ресурсите, върнати обратно в инструментите от предприетите инвестиции⁹⁴. Тази препоръка обаче е отправена в документ за насоки COCOF и не е правно обвързваща.

Извършената от Комисията оценка на разходите и таксите за управление не взема предвид разликите във видовете инструменти и реалното ниво на подпомагане на крайните получатели

Комисията изчислява общите разходи за управление от 2007 г. насам на 631 млн. евро, но тази сума вероятно е занижена

121

През декември 2015 г. въз основа на данните, докладвани от държавите членки за 2014 г., Комисията изчислява кумулативния размер на разходите и таксите за управление на поне 631 млн. евро за инструментите по ЕФРР и ЕСФ от началото на програмния период⁹⁵.

122

Според Комисията това представлява 4,7 % от приноса на оперативните програми към съответните инструменти за програмния период 2007—2013 г.

123

Ако сумите, изплатени между холдинговите фондове и специализираните фондове, които са част от тях, се изключат от това изчисление, тъй като вече са включени като принос от оперативните програми към холдинговите фондове, общият размер на разходите и таксите за управление се увеличава до 6,2 %. Освен това управителите на фондове могат да начисляват такси на крайните получатели, но може да не са докладвали тези такси на Комисията. Ето защо, тъй като изчислението на Комисията се основава на непълни данни, действителните суми (като абсолютен размер и като дял от приноса на оперативните програми) вероятно са по-високи.

Раходите и таксите за управление значително надхвърлят докладваните от Комисията нива, ако се изчислят на базата на финансовата помощ, предоставена на крайните получатели

124

Въз основа на данните за 764-те инструмента по ЕФРР и ЕСФ, представени в таблица 6, Сметната палата установи, че кумулативните разходи и такси за управление представляват до 75 % от финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели, или средна годишна стойност от 16 %.

125

Сметната палата установи, че за 10-те държави членки, докладвали надеждни данни за своите 274 фонда по ЕФРР и ЕСФ, кумулативните разходи и такси за управление са между 2 % и 17 % от финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели. Това представлява средна годишна стойност в размер от 1 % до 3 %.

Значителни разлики в разходите и таксите за управление между различните видове финансови инструменти

126

Размерът на разходите и таксите за управление е свързан и с вида инструмент. Взимайки предвид реалистичните данни, докладвани от Комисията, Сметната палата изчисли средните стойности, които са представени в таблица 7. Гаранционните инструменти имат средно най-нисък процент разходи и такси за управление, а при инструментите за дялово участие този процент е най-висок.

Таблица 7

Средни кумулативни разходи и такси за управление по видове финансови инструменти като процент от капитала на фонда

Вид финансов инструмент | Средни кумулативни разходи и такси за управление към 31 декември 2014 г.
Заеми | 4,2 %
Гаранции | 2,7 %
Дялово участие | 11,0 %

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.¹

1Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г.

127

Освен това, в общия случай изпълнението на финансови инструменти чрез холдингов фонд е свързано с по-високи разходи, тъй като разходите и таксите за управление се изплащат на две нива (холдингов фонд и специализиран фонд). Сметната палата отбеляза също, че максималните стойности за разходите и таксите за управление в програмния период 2007—2013 г. не зависят от мащаба на инвестициите на финансовите инструменти, тъй като те се изплащат като процент от приноса на оперативната програма (вж. точка 108).

Въз основа на предоставената финансова помощ, разходите и таксите за управление за инструментите по ЕФРР и ЕСФ са значително по-високи от разходите при централно управляваните финансови инструменти или инвестиционните фондове в частния сектор

128

Анализът на Сметната палата показа също, че средният размер на разходите и таксите за управление при централно управляваните финансови инструменти или инвестиционните фондове в частния сектор е значително по-нисък в сравнение с инструментите по ЕФРР и ЕСФ, ако се сравни с финансовата помощ, предоставена на крайните получатели до края на 2014 г.:

οкумулативните оперативни разходи, начислени от EEEF от началото на неговата дейност през 2011 г., са около 5 % от инвестираните средства. Това представлява годишен разход от 1,2 %;

οза ЕММП (кредити и гаранционни инструменти взети заедно), според изчисленията на Комисията средните годишни разходи, дължими от бюджета на ЕС, са в максимален размер от 0,5 % до 0,7 % от капитала⁹⁶. Това отговаря на годишни разходи от 0,2 % от размера на гаранциите, предоставени от ЕММП на крайните получатели.

129

Анализът на Сметната палата показа също така, че разходите и таксите за управление дори на ЕИБ и ЕИФ за инструментите по ЕФРР като цяло са по-високи от начисляваните от тях такси в качеството им на управители на фондове за инструменти с централно управление.

130

Сметната палата разгледа и две изследвания относно възнагражденията на управителите на фондове в инвестиционните фондове от частния сектор, публикувани през 2015 г., и установи, че средният годишен размер на таксата за управление при всички видове фондове (с изключение на холдинговите фондове) е между 0,6 % и 1 %⁹⁷. И двете изследвания показват, че таксите за управление са били намалени през последните години. Според друго изследване, публикувано през 2013 г., годишните такси за управление на фондовете за дялово участие в рисков капитал варират между 2,0 % и 2,5 %⁹⁸.

131

Извършеният от Сметната палата анализ показва също значителни разлики между разходите и таксите за управление при различните инструменти по ЕФРР и ЕСФ. Въз основа на наличната информация относно действителните разходи за изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ, Комисията не е в състояние да прецени дали тези разлики в разходите са оправдани. Подобна констатация е изразена от Сметната палата в друг специален доклад⁹⁹.

Ограничения при докладването на разходите и таксите за управление от страна на държавите членки

Само около 60 % от всички инструменти по ЕФРР и ЕСФ предоставят информация на Комисията относно своите разходи и такси за управление

132

През 2011 г. Комисията въвежда задължение за ежегодно докладване от държавите членки относно инструментите със споделено управление¹⁰⁰. Управляващите органи е трябвало да предоставят тази информация за пръв път в докладите си за 2011 г. Комисията изисква, наред с другото, информация, свързана с разходите и таксите за управление, която не е задължителна за управляващите органи по ЕФРР и ЕСФ. За 2014 г. данните за разходите и таксите за управление са представени за инструменти, представляващи 63 % от общия размер на плащанията от оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ към финансови инструменти (в сравнение с 50 % през 2013 г.)¹⁰¹.

133

Освен това Сметната палата отбелязва, че само изплатените средства се докладват като разходи и такси за управление. Съществуват обаче и случаи на начислени, но все още неизплатени разходи и такси. Те на практика са изключени от докладваните данни, което се отразява на тяхната изчерпателност и допринася за занижаването на размера на разходите и таксите за управление, докладвани на Комисията.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

Във връзка с проблемите в областта на разходите и таксите за управление за програмния период 2014—2020 г. са предприети редица мерки.

Сроковете за докладване са съкратени за държавите членки и са удължени за Комисията

134

За програмния период 2014—2020 г. от държавите членки се изисква да представят на Комисията доклада за изпълнението на финансовите инструменти като част от своя годишен доклад за изпълнението. Това означава, че докладването се извършва един месец по-рано (до 31 май, а не до 30 юни, както е в предишния период, когато този доклад не се включва към годишния доклад за изпълнението. За 2017 г. и 2019 г. срокът остава 30 юни)¹⁰². Освен това периодът, в който Комисията следва да направи преглед на докладваните от държавите членки данни, е определен на шест месеца. Това означава, че крайният срок на Комисията за представяне на консолидирания доклад за изпълнението на финансовите инструменти е променен от 1 октомври на 30 ноември, с изключение за 2017 г. и 2019 г. Това води до ситуация, в която важна информация относно изпълнението на финансовите инструменти ще се предоставя на органите по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета още по-късно, отколкото понастоящем.

Управляващите органи са задължени да докладват на Комисията относно разходите и таксите за управление

135

За финансовите инструменти в периода 2014—2020 г. управляващите органи са задължени да публикуват данни относно разходите и таксите за управление като приложение на годишния доклад за изпълнението¹⁰³. Това е важно подобрение, което ще позволи на Комисията да извършва много по-добър анализ и надзор над разходите за изпълнението на финансовите инструменти в бъдеще.

Намалени максимални стойности за разходите и таксите за управление според вида на финансовите инструменти.

136

По отношение на максималния размер на разходите и таксите за управление Сметната палата установи две основни разлики с програмния период 2007—2013 г. На първо място, максималните стойности за възнагражденията на управителите на фондовете се различават според вида на финансовите инструменти¹⁰⁴ (вж. таблица 8).

Таблица 8

Максимални стойности за разходите и таксите за управление на различните видове финансови инструменти със споделено управление (програмен период 2014—2020 г.)

| Тавани | Основно възнаграждение, годишно | Основано на резултатите възнаграждение, годишно
Холдингов фонд | 7 % | 3 % през първите 12 месеца | 0,5 %
1 % през следващите 12 месеца | 0,5 %
0,5 % през следващите години | 0,5 %
Заеми | 8 % | 0,5 % | 1 %
Гаранции | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Дялово участие | 20 % | 2,5 % през първите 24 месеца¹ | 2,5 %
1 % през следващите години² | 2,5 %
Микрокредитиране | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Друго | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Отнася се до периода след подписването на финансовото споразумение.По-високата ставка може да бъде използвана само през този период, но на практика само след действителното изплащане на приноса от програмата към холдинговия фонд.

2При дяловото участие основното възнаграждение е обвързано със заделените за финансовия инструмент средства.

Източник: Европейска комисия, Насоки за държавите членки относно член 42, параграф 1, буква г) от РОР — Допустими разходи и такси за управление (EGESIF_15—0021—01), стр. 8.

137

На второ място, максималните стойности (които вече се изчисляват кумулативно, а не годишно) са значително по-ниски в сравнение с програмния период 2007—2013 г. Общото заключение на Сметната палата е, че ограничаването на максималния размер на общата сума на възнагражденията за управителите на фондове представлява подобрение, но Комисията не представя обосновка как е бил определен този максимален размер. Извършеният от Сметната палата анализ на данните, докладвани за програмния период 2007—2013 г. досега, в действителност показва по-ниски проценти (вж. точка 120).

Елементите от възнагражденията на управителите на фондове, които са обвързани с резултатите, имат ограничен стимулиращ ефект

138

За периода 2014—2020 г. РОР предвижда също така постигнатите от управителите на фондовете резултати да служат като критерий за определяне на разходите и таксите за управление. По-конкретно, всички разходи и такси за управление, които се декларират като допустими при приключването, следва да се основават на методология за изчисление, базирана на резултатите (вж. също таблица 6)¹⁰⁵.

139

Повече подробности относно основаните на резултатите критерии за определяне на разходите и таксите за управление и относно приложимите максимални стойности са изложени в делегиран акт¹⁰⁶.

140

Освен това, според насоките на Комисията относно инвестициите в рисково финансиране¹⁰⁷, този свързан с резултатите компонент на възнаграждението следва да е съществен и да бъде разработен с цел да възнагради постигането на конкретни цели на политиката, определени предварително, както и финансовите резултати на управителите на фондове. Финансовите резултати следва да се измерват не само от гледна точка на успешното усвояване на първоначалния капитал или размера на привлечения частен капитал, но също и въз основа на постигнатата възвращаемост на инвестициите.

141

Сметната палата посочва обаче, че тези нови елементи, обвързани с резултатите, имат второстепенна роля при определянето на общото възнаграждение на управителите на фондове, което следва да се изплати от бюджета на ЕС, поради следните причини:

οПредвид обичайния срок на функциониране на холдинговите или специализираните фондове, посочените в делегирания регламент на Комисията максимални стойности се постигат лесно и без да се изплаща частта от възнаграждението, обвързана с резултатите. В резултат на това един управител на фонд, който постига значителни резултати, ще достигне максималното ниво на възнаграждение на по-ранен етап от управител, чиято дейност не е толкова успешна, и от този момент нататък няма да получава възнаграждение за своите услуги.

οЛипсва санкция за слаби резултати, която да гарантира, че управителите на фонда ще поемат част от евентуалните финансови загуби, които инструментът може да понесе. Всъщност, въз основа на прилаганата в момента схема за възнаграждение, дори управителите, които постигат отрицателна възвръщаемост, могат да получат максимално възнаграждение.

οРегулаторната рамка не изисква управляващият орган да определя предварително минимални референтни критерии за резултатите (или изисквана възвръщаемост), които да бъдат постигнати преди управителят на фонда да получи частта от своето възнаграждение, обвързана с резултатите.

Сметната палата счита, че като цяло обвързаният с резултатите компонент от възнаграждението на управителите на фондове, съфинансиран от ЕС, понастоящем има много ограничен стимулиращ ефект и следва да бъде преразгледан.

Разходите и таксите за управление не са част от административните разходи за изпълнението на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ

142

Управлението, контролът, мониторингът и оценката на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ са дейности, изискващи извършване на разходи.Тези административни разходи за националните органи включват възнагражденията за служителите, оперативните разходи (като например разходи за пътуване и обучение) и разходи, свързани с дейностите за информация и комуникация. Държавите членки имат възможност да използват техническа помощ по оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ, за да компенсират тези административни разходи¹⁰⁸.

143

През периода 2007—2013 г. техническата помощ може да бъде до 4 % от общото финансиране за оперативните програми по ЕФРР или ЕСФ¹⁰⁹. Същото ниво е запазено и за програмния период 2014—2020 г. То е определено на базата на проучване, извършено през 2010 г. по поръчка на Комисията за целите на нейната оценка на въздействието за програмния период 2014—2020 г.¹¹⁰. Въз основа на това Комисията е изчислила, че държавите членки могат да изразходват до 13,6 млрд. евро за техническа помощ през целия период.

144

През програмния период 2014—2020 г. обаче значително по-голям дял от бюджета на ЕФРР и ЕСФ ще бъде разходван чрез финансови инструменти (вж. точка 21). Това предполага, че сравнително повече средства за техническа помощ ще са налични за дейностите по финансиране с безвъзмездна помощ по оперативните програми на ЕФРР и ЕСФ, тъй като основната част от административното обслужване за финансовите инструменти ще се извършва от управителите на фондове. Управителите на фондовете пряко начисляват разходите и таксите за управление на тези дейности към бюджета на оперативните програми (или към крайните получатели). Поради това отпускането на повече средства чрез финансови инструменти също така непряко увеличава и общия размер на административните разходи за бюджета на ЕС, тъй като се увеличава размерът на финансирането за техническа помощ, отпускано на държавите членки от бюджета на ЕС за останалите дейности по финансиране с безвъзмездна помощ.

145

Сметната палата отбелязва също така, че както и за програмния период 2007—2013 г., националните администрации нямат задължение да докладват подробно как са били изразходвани средствата за техническа помощ¹¹¹. В предишен доклад Сметната палата вече отбеляза, че Комисията не разполага със сравнителна информация относно реалните административни разходи за всяка държава членка, оперативна програма или механизъм за финансиране (например безвъзмездна финансова помощ или финансови инструменти)¹¹². Това затруднява оценката дали размерът на техническата помощ е оправдан от гледна точка на реалните разходи, извършени от държавите членки при изпълнението на оперативни програми по ЕФРР и ЕСФ.

146

Поради това Сметната палата поддържа предходната си препоръка, че Комисията следва да извършва сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и финансовите инструменти (с централно и споделено управление) за програмния период 2014—2020 г. с оглед на установяването на техните действителни равнища¹¹³. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г.

32Вж. също Годишните доклади за финансовите години 2013 (точка 5.35) и 2014 (точка 6.49); Специален доклад № 8/2015 (точка 67).

33Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр. 22.

34Правилото за автоматично освобождаване на средствата (правило n+2) спомага за ликвидиране на неизползваните кредити за задължения. Съгласно това правило автоматично се освобождават всички средства, които не са изразходвани или не са предмет на заявление за плащане до края на втората година след годината на отпускането им.

35Точка 6.50 от Годишния доклад за 2014 г.

36Решение C(2015) 2771 от 30 април 2015 г., окончателен, Приложение към Решение C(2013) 1573 на Комисията относно одобряване на насоки за приключване на оперативните програми, приети с цел предоставяне на помощ от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд (2007—2013 г.), стр. 7.

37Точка 6.52 от Годишния доклад за 2014 г.

38Специални доклади № 8/2015 (точка 21), № 2/2012 (точка 118) и № 5/2015 (точка 27); Европейска комисия, ЕИБ, Финансови инструменти — Извършване на преглед при подготовката за програмния период 2014—2020 г. — проучване, проведено от Mazars/ECORYS/EPRC (научноизследователски център за политики), стр. 52, 66 и 73.

39По отношение на холдинговите фондове недостигът от финансиране се третира в член 44, параграф 1, буква а) от Регламента за определяне на правилата за прилагане: „[…] Това споразумение за финансиране [между държавата членка или управляващия орган и холдинговия фонд] взема предвид, когато е уместно, следните елементи: а) по отношение на инструментите за финансов инженеринг, които подпомагат предприятията, най-вече МСП, включително микропредприятията, заключенията от оценката за разминаване между предлагането и търсенето на такива инструменти […];“

40Член 43, параграф 2 от Регламента за прилагане, първоначална версия.

41Член 1 от Регламент (ЕО) № 846/2009 на Комисията от 1 септември 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1828/2006 за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд, и на Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие (OJ L 250, 23.9.2009 г., стp. 1).

42Специални доклади № 8/2015 (точки 21—22), № 2/2012 (точки 33—37 и 116—118) и № 5/2015 (точки 27 и 96).

43Вж. Специален доклад № 2/2012, точка 118.

44Член 35 от Общия регламент.

45Член 96, параграф 1 от РОР.

46Член 38, параграф 1 от РОР.

47В рамките на този вариант има един специален случай, при който оперативните програми по ЕФРР може да допринасят към инициативата за МСП, която се управлява пряко от Комисията. В този случай се прилагат специални правила, както е посочено в член 39 от РОР.

48Член 120, параграф 5 и член 120, параграф 7 от РОР.

49Европейска комисия, COCOF (10—0014—05), Бележка относно инструментите на финансовия инженеринг в съответствие с член 44 от Общия регламент.

50Европейска комисия, Генерална дирекция „Регионална и селищна политика, Обща рамка за одит“, юли 2011 г. (част 2), стр. 7.

51Член 223 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент.

52Специален доклад № 2/2012, каре 5.

53SWD(2015) 206 окончателен.

54ОИСР, Методологии за измерване на средствата от частния сектор, мобилизирани чрез интервенции на официалното финансиране за развитие, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 февруари 2015 г.

55Приложение I към Регламент за изпълнение (ЕС) № 821/2014 на Комисията от 28 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на някои подробни разпоредби за прехвърлянето и управлението на приноса от програми, докладването относно финансовите инструменти, техническите характеристики на мерките за информация и комуникация относно операциите и системата за записване и съхранение на данни (OJ L 223, 29.7.2014 г., стp. 7) определя множество раздели, които следва да се използват като основа за това отчитане, включващо информация относно източниците на финансиране за финансовите инструменти.

56Член 43, параграф 5 от Регламента за прилагане.

57SEC(2011) 1237 окончателен от 19 октомври 2011 г. Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Пилотна фаза на инициативата за облигации за проекти в рамките на „Европа 2020“, стр. 53.

58Препоръка на Комисията от 6 декември 2012 г. относно агресивното данъчно планиране, C(2012) 8806 окончателен.

59Вж. например документ IP/14/663 — Съобщение за пресата от 11 юни 2014 г.

60COM(2015) 135 окончателен от 18 март 2015 г. „Предложение за директива на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на информация в областта на данъчното облагане“.

61COM(2015) 302 окончателен от 17 юни 2015 г. „Справедлива и ефикасна система за корпоративно данъчно облагане в Европейския съюз: пет ключови области за действие“.

62Хибридните инструменти се третират различно за данъчни цели в участващите държави и/или при различните правни уредби, например като дълг в една държава и като дялово участие в друга (вж. ОИСР, „Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues“ („Механизми в областта на хибридните споразумения — въпроси, свързани с данъчната политика и спазването на данъчното законодателство“), март 2012 г., стр.7).

63SICAV е вид инвестиционен фонд от отворен тип, при който стойността на капитала се променя според броя инвеститори и според стойността на съответните инвестиции в него. Акциите във фонда се купуват и продават въз основа на последната нетна стойност на активите на фонда.

64SICAR е структура, разработена за инвестиции в дялово участие и в рисков капитал без правила за диверсифициране на инвестициите и без ограничения за кредитиране и ефект на лоста.

65Вж. Специален доклад № 2/2012 (точки 105—115 и 124), Специален доклад № 8/2015 (точки 34—35), Специален доклад № 5/2015 (точки 66—67 и каре 7).

66Насоки на Общността за държавна помощ за насърчаване на инвестиции в рисков капитал за малки и средни предприятия, точка 4.3.4 (ОВ C 194, 18.8.2006 г., стр.

67Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр. 25

68Член 43, параграф 4 от Регламента за прилагане.

69SWD(2015) 206 окончателен.

70Решение на Комисията от 25 февруари 2010 г. относно участието на Европейския съюз в Европейския фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г. (фонд „Marguerite“), C (2010) 941.

71Член 6, параграф 1, буква г) от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията.

72Член 37, параграф 2, буква в) от РОР.

73Член 44, параграф 1 от РОР.

74Член 21, параграф 13, буква в) от Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията.

75Приложение I към регламента за МСЕ, част III, раздел 6.

76Вж. Специален доклад № 2/2013, препоръка 7.

77Европейски парламент, Генерална дирекция за вътрешни политики, „Финансовите инструменти на политиката на сближаване в периода 2007—2013 г. — Как държавите членки и избрани финансови институции са спазили и защитили финансовите интереси на ЕС?“ („Financial Instruments under Cohesion policy 2007—13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?“), стр. 6; Комисия и ЕИБ „Финансови инструменти — Извършване на преглед с цел подготовка на програмния период 2014—2020 г.“ („Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014—2020 Programme period“), изследване, извършено от Mazars/Ecorys/EPRC, стр. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, май 2015 г., стр.

79SWD(2015) 206 окончателен, стр. 151 и 159.

80Член 78, параграф 7 от Общия регламент.

81Европейска комисия, „Преразгледани насоки относно инструментите за финансов инженеринг съгласно член 44 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета“, COCOF(10—0014—05), 10 февруари 2012 г., точка 5.2.5.

82C(2015) 2771 от 30 април 2015 г. „Приложение към Решение C(2013) 1573 на Комисията за изменение на Решение C (2013) 1573 за одобряване на насоки относно приключването на оперативните програми, приети за подпомагане по линия на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд (2007—2013 г.)“, стр. 7.

83Член 108 от Общия регламент във връзка с член 152, параграф 1, и член 153 от РОР.

84Член 45 от РОР.

85Член 38, параграф 3, буква б) от РОР.

86Словения (66 %), Испания (63 %), Франция (37 %), Италия (28 %), Дания (18 %), Чешка република (16 %), Нидерландия (10 %), Белгия (1 %) и Естония (0 %).

87Член 78, параграф 6 от Общия регламент.

88Член 43, параграф 4 от Регламента за прилагане.

89Регмалент (ЕО) № 448/2004, правило 8, точка 2.7 и правило 9, точка 2.6.

90Член 42, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

91Член 78, параграф 6, буква г) от Общия регламент, в рамките, определени от член 43, параграф 4 от Регламента за прилагане.

92COCOF (10—0014—05), 8 февруари 2012 г., раздел 2.6.

93През програмния период 2007—2013 г. Комисията е издала три документа с насоки COCOF относно инструментите за финансов инженеринг — COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) и COCOF (10—0014—05).

94Европейска комисия, „Преразгледани насоки относно инструментите за финансов инженеринг съгласно член 44 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета“, COCOF(10—0014—05), 10 февруари 2012 г., точка 2.6.12.

95Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр. 29

96Вж. Специален доклад № 8/2015, точка 63.

97Lane Clark & Peacock, „Investment management fee survey“, 2015 г., и Morningstar, „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down“, 2015 г.

98KfW Economic Research № 18, „You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences“, 7 март 2013 г.

99Вж. Специален доклад № 8/2015, точки 62 и 72.

100Регламент (ЕС) № 1310/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета по отношение на възстановимата помощ, финансовия инженеринг и някои разпоредби, свързани с отчета на разходите (OВ L 337, 20.12.2011 г., стр. 1).

101Европейска комисия, Обобщени данни за напредъка във финансирането и прилагането на инструментите за финансов инженеринг, докладвани от управляващите органи в съответствие с член 67, параграф 2, буква й) от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, програмен период 2007—2013 г., ситуация към 31 декември 2014 г., стр.

102Член 46, параграф 1 и член 111 от РОР.

103Член 46, параграф 2д от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

104Член 13 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията.

105Съображение 123 и член 42 от РОР.

106Членове 12, 13 и 14 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията.

107Европейска комисия, „Насоки относно държавните помощи за насърчаване на инвестициите в рисково финансиране“, точка 3.6.1.

108Член 45 от Общия регламент.

109Член 46 от Общия регламент.

110SEC(2011) 1141 окончателен от 6 октомври 2011 г. (вж. също Специален доклад № 8/2015, точка 56; Специален доклад № 16/2013, точки 74—75).

111Европейска комисия, „Съфинансиране на заплати, бонуси и добавки от структурните фондове през програмния период 2007—2013 г.“ („Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007—2013 period“), окончателен доклад, 2014 г.

112Вж. Специален доклад № 5/2015, точки 58 и 71.

113Вж. Специален доклад № 8/2015, точки 57, 63—64, 71—72 и препоръка 4.

Заключения и препоръки

147

Общото заключение на Сметната палата е, че финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели чрез финансови инструменти, предлага съществени предимства в сравнение с безвъзмездната финансова помощ, тъй като всяко еврофинансиране при финансовите инструменти по принцип може да се използва повече от веднъж. Освен това, фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), следва да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

148

Одитът установи обаче редица съществени проблеми, които ограничават ефективността на финансовите инструменти като механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г.:

οЗначителен брой от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са получили прекалено голям капитал и до края на 2014 г. са продължили да срещат значителни проблеми с неговото отпускане (използван е средно около 57 % от целия капитал, изплатен от оперативните програми за финансовите инструменти). Допълнителен фактор за прекомерния начален капитал е било желанието на държавите членки да заобикалят изискването за освобождаване на бюджетни кредити през периода 2007—2013 г.

οКато цяло, финансовите инструменти както при споделеното, така и при централизираното управление не са били успешни в привличането на частен капитал.

οДо момента само ограничен брой финансови инструменти в рамките на ЕФРР и ЕСФ успешно са осигурили револвираща финансова подкрепа.

οЗа финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ се наблюдават високи равнища на разходите и таксите за управление в сравнение с действителната финансова подкрепа, отпусната на крайните получатели; разходите и таксите също така изглеждат значително по-високи от тези за инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор.

149

В същото време Сметната палата отбелязва, че въз основа на придобития опит от програмния период 2007—2013 г. e усъвършенствана правната рамка за програмния период 2014—2020 г. по отношение на финансовите инструменти, но някои проблеми продължават да съществуват. Основните заключения на Сметната палата за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. са представени заедно с препоръките, като следват структурата на доклада.

Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

150

Сметната палата счита, че значителен брой финансови инструменти са прекалено големи. Това показва, че потребностите на пазара не винаги са били правилно оценявани от управляващите органи преди разпределянето на средства за финансовите инструменти по оперативните програми на ЕФРР и ЕСФ. Това е довело до определяне на прекалено голям начален капитал при създаването на финансовите инструменти, което е довело до ниски нива на усвояване на средствата. Допълнителен фактор за този прекомерен начален капитал е било желанието на държавите членки да избегнат правилото n+2.

Въвеждането на задължителни предварителни оценки за програмния период 2014—2020 г. по отношение на инструментите както с централно, така и със споделено управление, ще допринесе за предотвратяване на случаите на захранване с прекомерен капитал в широк мащаб. Успехът на тази мярка обаче ще зависи от това дали тя е изградена на солидни допускания и анализ. За инструментите в режим на споделено управление подходът на плащане за всяка отделна фаза (който обвързва плащанията от бюджета на ЕС с отпускането на средства за крайните получатели) също е насочен към преодоляване на проблема с прекомерно големия капитал. Освен това в РОР се предвижда възможност за редовен преглед на предварителните оценки в случай на промени в икономическите или пазарните обстоятелства, но не и по отношение на централно управляваните инструменти. За повечето, но не за всички централно управлявани инструменти, се извършва средносрочен преглед, при който би могло да се разгледат тези аспекти. На последно място, в нито един случай не се предвижда независима проверка на предварителните оценки.

151

Регионалният фокус на финансовите инструменти допринася за създаването от държавите членки на голям брой малки по размер инструменти в програмния период 2007—2013 г. Често размерът на тези отделни специализирани фондове по ЕФРР и ЕСФ не е подходящ от гледна точка на сектора на фондовете, за да могат те да функционират ефективно (вж. точки 27—61).

Препоръка 1

По отношение на предварителните оценки за финансовите инструменти:

а)Извършваната от Комисията предварителна оценка за централно управляваните инструменти следва систематично да включва анализ на извлечените до момента поуки.

Целева дата за изпълнение — при създаването на всеки нов инструмент.

б)Освен извлечените поуки, Комисията следва също така да анализира отражението на големите социално-икономически промени върху логическия замисъл на инструмента и съответния принос от бюджета на ЕС в контекста на средносрочните прегледи на всички финансови инструменти с централно управление.

Целева дата за изпълнение — веднага след извършването на средносрочните прегледи.

Препоръка 2

Комисията и държавите членки следва да се стремят да оптимизират размера на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ, за да се възползват, когато това е възможно, от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. Комисията следва да предостави допълнителни насоки на държавите членки относно това как да създават такива финансови инструменти на национално ниво или на ниво ЕС (които се управляват пряко или непряко от Комисията).

Целева дата за изпълнение — до края на 2016 г. (за Комисията), при създаването на финансови инструменти (за държавите членки).

Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

152

Сметната палата установи, че през програмния период 2007—2013 г. Комисията и държавите членки са се сблъскали със значителни трудности при привличането на инвеститори от частния сектор за финансовите инструменти, независимо дали те се управляват централно или споделено. По-конкретно, преференциалното третиране на частните инвеститори за финансовите инструменти не е успяло да привлече значителни допълнителни средства. Освен това Сметната палата счита, че при измерването на ефекта на лоста на финансовите инструменти Комисията не отчита правилно степента на мобилизиране на допълнителни средства чрез публично финансиране от бюджета на ЕС. Също така държавите членки не са задължени да докладват на Комисията информация относно частния принос към капитала на инструментите по ЕФРР и ЕСФ.

153

На този етап изглежда малко вероятно да бъде привлечено частно финансиране в значителен размер за периода 2014—2020 г. чрез оперативните програми или като допълнителен принос. Изготвените от Комисията насоки през април 2014 г. не вземат предвид достатъчно добрите практики, наблюдавани през програмния период 2007—2013 г. относно най-добрите начини за прилагане на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за публичния сектор.

154

Използването на предварителни данъчни становища, които при определени обстоятелства могат да доведат до избягване на данъци, за финансовите инструменти през програмния период 2014—2020 г. би било в противоречие с политиката на Комисията в тази област (вж. точки 62—91).

Препоръка 3

Във Финансовия регламент (и впоследствие в секторните регламенти) Комисията следва да даде определение за „ефект на лоста“, приложимо за всички области на бюджета на ЕС, което да въведе ясно разграничение между лостовия ефект на частните и националните публични средства в рамките на оперативните програми и/или този на допълнителните частни или публични капиталови вноски, като взима под внимание вида на съответния инструмент. Това определение следва да ясно да посочи как се определят мобилизираните от ЕС средства и националните публични вноски, евентуално следвайки насоките на ОИСР по този въпрос.

Целева дата на изпълнение — при преразглеждането на Финансовия регламент и при средносрочния преглед на секторните регламенти.

Препоръка 4

При финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ от програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да гарантира, че държавите членки предоставят пълна и надеждна информация относно частния принос към капитала, както чрез оперативните програмни, така и извън тях.

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

Препоръка 5

За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ Комисията следва да предостави на държавите членки допълнителни насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Препоръка 6

При финансовите инструменти с централно управление основните принципи за поделяне на риска, които могат да имат отражение върху бюджета на ЕС, следва да се определят в законодателните разпоредби за съответния инструмент.

Целева дата на изпълнение — при изготвянето на предложения за нови финансови инструменти или при преразглеждането на съществуващи инструменти.

Препоръка 7

За всички финансови инструменти, финансирани от бюджета на ЕС през програмния период 2014—2020 г., Комисията следва да гарантира, че държавите членки, самата Комисия и групата на ЕИБ използват само структури, които са в съответствие с препоръките и действията на Комисията по отношение на данъчното третиране.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

155

За голяма част от инструментите по ЕФРР и ЕСФ до края на 2014 г. не се наблюдава съществен револвиращ ефект. Това се дължи на факта, че закъсненията при изпълнението са затруднили пълното усвояване на капитала на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ в програмния период 2007—2013 г. Периодът на допустимост е трябвало да бъде удължен от декември 2015 г. до март 2017 г., за да се увеличи вероятността по-голямата част от финансови инструменти да изразходват веднъж първоначалния си капитал. Освен това, след приключването през март 2017 г. изпълнението на финансовите инструменти зависи от преценката на държавите членки и остава да се види до каква степен ще се реализира револвиращият ефект.

156

За програмния период 2014—2020 г. нормативната уредба ограничава риска от създаване на инструменти с прекомерно голям капитал и по този начин също увеличава вероятността за постигане на револвиращ ефект. За да се постигне това обаче следва да се извлекат поуки от недостатъците, наблюдавани през програмния период 2007—2013 г., а управляващите органи трябва да преценяват по-реалистично дела от ЕСИФ, който може да бъде изпълнен чрез финансови инструменти.

157

Въведени са и други промени, които следва да спомогнат за по-ефективното създаване на инструментите, но Сметната палата установи, че за два конкретни аспекта има нужда от допълнителни насоки (вж. точки 92—105).

Препоръка 8

Комисията следва да предприеме съответните мерки, за да се увери, че държавите членки поддържат револвиращия характер на фондовете през изисквания период от осем години след края на периода на допустимост за програмния период 2014—2020 г.; Това може да се постигне чрез изискване на изрична клауза във финансовото споразумение, която да гарантира използване на средствата за планираните цели.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Препоръка 9

Комисията следва да изготви насоки относно разпоредбите, позволяващи финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, особено в случаите, когато управителите на фондовете се избират след провеждане на обществена поръчка.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

158

Сметната палата установи, че значителна част от първоначалния капитал на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ е използвана за разходи и такси за управление. Освен това нивото на таксите е било значително по-високо от нивото при инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор, ако се сравни с финансовата помощ, предоставена на крайните получатели до края на 2014 г. Предвид високите нива на таксите, наблюдавани в края на 2014 г., съществува значителен риск голям брой инструменти по ЕФРР и ЕСФ да надхвърлят максималните стойности за разходи и такси за управление, определени в нормативната уредба за периода 2007—2013 г. Високият размер на разходите и таксите за управление може да е признак за сериозен проблем в начина, по който този механизъм за финансиране е изпълняван в програмния период 2007—2013 г.

Разходите или таксите за управление, начислени и изплатени до 31 март 2017 г., могат да бъдат декларирани като допустими разходи по програмите по ЕФРР и ЕСФ, в рамките на които са били създадени финансовите инструменти. Регламентът посочва, че максималните размери на разходите и таксите за управление са относими към внесения от оперативната програма капитал за инструментите.

Според Комисията максималните стойности, посочени в член 43 от Регламента за прилагане, са приложими към общата капиталова вноска към финансовия инструмент, а не към действителния принос, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Сметната палата счита, че при приключването максималните стойности за разходите и таксите за управление, определени в Регламента, следва да се прилагат към реално използвания капитал, внесен от оперативната програма във финансовия инструмент, т.е. капиталът, който е бил използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Управителите на фондове не следва да получават възнаграждение за това, че не са използвали капитала на инструментите.

159

Комисията не разполага с цялостна картина на разходите за изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ и начина на определяне на разходите и таксите за управление и дали те са обосновани. Комисията също така няма информация за общите административни разходи за изпълнението на ЕСИФ във всяка държава членка през програмния период 2014—2020 г., които зависят от начина на използване на алтернативните механизми за финансиране (например безвъзмездна финансова помощ или подлежаща на възстановяване помощ, основно предоставяна чрез финансови инструменти).

160

Сметната палата отбелязва също, че тези разходи и такси за управление са в допълнение към административните разходи за изпълнението на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ. Тъй като разходите за управление се изплащат от първоначалния капитал на инструментите, те намаляват размера на средствата от бюджета на ЕС, които могат да бъдат предоставени на крайните получатели.

161

За периода 2014—2020 г. сроковете за докладване от държавите членки са съкратени, тъй като докладването по отношение на финансовите инструменти става част от годишния доклад за изпълнението. Този доклад следва да се предоставя на Комисията един месец по-рано, отколкото предишните доклади за финансовите инструменти, с изключение на докладите за 2017 г. и 2019 г. Същевременно срокът на Комисията за представяне на нейния доклад на органите за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета е определен на шест месеца. За сравнение, през програмния период 2007—2013 г. Комисията е разполагала с три месеца за проверка на данните и представяне на консолидиран доклад за изпълнението на финансовите инструменти. Това означава, че актуалната информация относно изпълнението на финансовите инструменти и свързаните с това разходи ще е налична по-късно, отколкото през предишния период.

162

Нормативната уредба по отношение на разходите и таксите за управление е значително подобрена, като предвижда максимални стойности на общия им размер, по-ниски от приложимите през програмния период 2007—2013 г. Въпреки това обвързаните с резултатите елементи все още не са достатъчно силни и Комисията трябва да предостави допълнителни пояснения относно начина, по който управляващите органи следва да използват тези елементи при провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране (вж. точки 106—145).

Препоръка 10

Предвид предстоящото приключване на програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да:

а)следи за това, държавите членки предоставят изчерпателна информация относно разходите и таксите за управление, начислени и изплатени до март 2017 г., и

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)да прецизира, че максималните стойности за разходите и таксите за управление следва да се прилагат към реално използвания от финансовия инструмент капитал, т.е. капиталът, внесен от оперативната програма и използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели.

Целева дата на изпълнение — до края на март 2017 г.

Препоръка 11

По отношение на основаното на резултати възнаграждение на управителите на фондове за програмния период 2014—2020 г.

a)Комисията следва да изготви законодателно предложение за преразглеждане на прилаганите понастоящем разпоредби от РОР, за да засили стимулиращия ефект на този механизъм.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

б)При провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране управляващите органи на държавите членки следва да използват активно вече съществуващите елементи от възнаграждението на управителите на фондове, които са свързани с резултатите. Това може да се допълни от използването на допълнителни подобни елементи на доброволен принцип.

Целева дата на изпълнение — незабавно.

Препоръка 12

Комисията следва да извърши сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и на подлежащата на възстановяване помощ, отпускана предимно чрез финансови инструменти, за периода 2014—2020 г. с оглед на установяване на техните действителни равнища. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г. и за определяне на подходящото ниво на техническа помощ.

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

163

На последно място, през периода 2014—2020 г. за Комисията и ЕИБ ще бъде изключително важно да координират ефективно използването на финансираните от бюджета на ЕС финансови инструменти със споделено или централно управление с Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ), известен още като „План Юнкер“. Само тогава финансовите инструменти към бюджета на ЕС ще имат най-ефективен принос към изключително необходимите инфраструктурни инвестиции в ЕС.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 1 юни 2016 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Как функционират финансовите инструменти със споделено управление (програмен период 2014—2020 г.)

а) Заемни инструменти

Източник: Европейска комисия, ЕИБ, Компас за финансови инструменти — продукти, представляващи финансови инструменти. Заеми, гаранции, дялово участие и квазидялово участие, стр. 5.

б) Гаранционни инструменти

Източник: Европейска комисия, ЕИБ, Компас за финансови инструменти — продукти, представляващи финансови инструменти. Заеми, гаранции, дялово участие и квазидялово участие, стр. 9.

в) Инструменти за дялово (или квазидялово) участие

Източник: Европейска комисия, ЕИБ, Компас за финансови инструменти — продукти, представляващи финансови инструменти. Заеми, гаранции, дялово участие и квазидялово участие, стр. 14.

Приложение ІІ

Дефиниция на термина „финансови инструменти“ в нормативната база (програмни периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г.)

Регионална политика
(ЕФРР и ЕСФ)
Социална политика
(EaSI)
Енергетика и транспорт
(МСЕ)

2014—2020 г.
Дефиниция за финансови инструменти е представена във Финансовия регламент и следователно е приложима за всички области на бюджета:
Член 2
п) „финансови инструменти означава мерките на Съюза за финансова подкрепа, предоставяна като допълнителна подкрепа от бюджета с цел реализиране на една или повече конкретни цели на политиките на Съюза. Инструментите може да бъдат под формата на капиталови или квазикапиталови инвестиции, заеми или гаранции или други инструменти за поделяне на риска, като по целесъобразност може да бъдат комбинирани с безвъзмездни средства.“

Липсва специфична за сектора дефиниция.
РОР съдържа пряка препратка към дефиницията във Финансовия регламент.
Въпреки общото определение във Финансовия регламент, в регламента за EaSI се говори за „заеми“, „гаранции“, „собствен капитал“ и „квазикапиталови средства“.
Въпреки общото определение във Финансовия регламент, в регламента за МСЕ се говори за:
„капиталови инструменти“, „заеми и/или гаранции“, „инструменти за поделяне на риска за облигации за проекти“.

Регионална политика
(ЕФРР и ЕСФ)
Социална политика
(ЕММП)
Енергетика и транспорт
(TEN)

2007—2013 г.
Не съществува официална дефиниция.
Непреки дефиниции се съдържат в Регламента за прилагане и документа с насоки COCOF.

Член 43, параграф 5 от Регламента за прилагане:

„Членове 43—46 се прилагат по отношение на инструментите за финансов инженеринг, които са под формата на действия, даващи повод за възвръщаеми инвестиции и/или предоставящи гаранции за възвръщаеми инвестиции в:

[…]“.

Документ с насоки COCOF:

1.2.12 За да може даден инструмент да се определи като инструмент за финансов инженеринг по регламентите за структурните фондове е необходимо вноските от оперативните програми […] да приемат формата на инвестиции, подлежащи на възстановяване, по-конкретно дялово участие, заеми и/или гаранции за такива инвестиции, подлежащи на възстановяване, съгласно конкретните разпоредби на член 44, първи параграф, букви а), б) или в) от Общия регламент.

1.2.13 Инвестициите, подлежащи на възстановяване, се различават от неподлежащите на възстановяване инвестиции или безвъзмездна финансова помощ, наричани за целите на настоящия документ „пряк финансов принос чрез дарение“.
Не съществува официална дефиниция.

В решението за ЕММП обаче се посочват „гаранции и инструменти за поделяне на риска“, „капиталови инструменти“ и „дългови инструменти“.
Не съществува официална дефиниция.

В регламента за TEN обаче се посочва „инструмент за гарантиране на заеми“, „инструмент за споделяне на риска за облигации за проекти“ и „участие в рисковия капитал на инвестиционни фондове“.

В регламента за ЕЕПВ се споменава „инструмент“ за инвестиции, в който ЕС ще бъде акционер.

Източник: Европейска комисия.

Приложение III

Обобщена информация за финансовите инструменти по ЕФРР в 28-те държави членки на ЕС — брой фондове и капиталова обезпеченост (програмен период 2007—2013 г.)

Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията, ситуация към 31 декември 2014 г.

Приложение IV

Обобщена информация за финансовите инструменти по ЕСФ в 28-те държави членки на ЕС — брой фондове и капиталова обезпеченост (програмен период 2007—2013 г.)

Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията, ситуация към 31 декември 2014 г.

Приложение V

Обобщение на изискванията за предварителна оценка (програмен период 2014—2020 г.)

Елемент
Финансови инструменти със споделено управление в областта на политиката на сближаване (програмен период 2014—2020 г.)
Финансови инструменти с централно управление в областта на социалната политика и политиката за енергетика и транспорт (в действие от януари 2013 г.)

Нормативна база
Нормативна база:
Аспектите, които следва да се анализират и докладват, са изложени в член 37, параграф 2 на РОР, и включват следното:
Нормативна база:
Член 140, буква е) от Финансовия регламент посочва, че финансовите инструменти следва да се създават въз основа на предварителна оценка. Елементите на тази оценка са описани в Правилата за прилагане на Финансовия регламент¹ и са обобщени по-долу.

Неефективност на пазара
Анализ на случаите на неефективност на пазара, неоптималните инвестиционни ситуации и инвестиционните потребности.
Идентифициране на пазарни неефективности или неоптимални инвестиционни ситуации и оценка на инвестиционните потребности от гледна точка на целите на политиката

Добавена стойност
Оценка на добавената стойност на финансовите инструменти, за които се обмисля да бъдат подкрепени от ЕСИФ, съгласуваност с други форми на публична интервенция, насочени към същия пазар, евентуалното наличие на държавни помощи, пропорционалността на предвижданите действия и мерки за свеждане до минимум на нарушаването на пазара.

οСледва да се докаже, че установените пазарни потребности не могат да бъдат посрещнати подходящо и навременно чрез пазарно ориентирани дейности или видове интервенции от ЕС, различни от финансиране чрез финансови инструменти.

οСледва да се докаже, че планираният финансов инструмент е съгласуван с новите и съществуващите финансови инструменти, за да се избегне припокриване.

Държавна помощ
Възможни елементи на държавна помощ.
Не е приложимо

Ефект на лоста
Предварителна оценка на допълнителните публични и частни ресурси, които потенциално ще бъдат събрани от финансовия инструмент до равнището на крайния получател („очакван лостов ефект“).
Оценка на пропорционалността на планираното действие с оглед размера на потребността от финансиране, очаквания ефект на лоста и допълнителните качествени отражения.

Инвестиционна стратегия
Предложената инвестиционна стратегия, в т.ч. проверка на възможностите, предлагани от финансовите продукти.
Определяне на най-ефективния начин за изпълнение на финансовия инструмент.

Резултати
Посочване на очакваните резултати и как съответният финансов инструмент се очаква да допринесе за постигането на конкретните цели, определени в рамките на съответния приоритет, включително показателите за този принос.
Изготвяне на набор от подходящи показатели за изпълнението.

Поуки
Оценка на изводите, извлечени от подобни инструменти и направени от държавата членка предварителни оценки в миналото.
Липсва подобна разпоредба в нормативната база относно вземането предвид на предишен опит.

Възможност за преразглеждане
Разпоредбите, които дават възможност за преразглеждане и актуализиране на предварителната оценка съгласно изискванията в хода на изпълнението на който и да е финансов инструмент, който се е изпълнявал въз основа на тази оценка, когато по време на фазата на изпълнението управляващият орган прецени, че предварителната оценка може вече да не отразява точно пазарните условия по време на изпълнението.
В нормативната база липсва разпоредба за преразглеждане.

1Делегиран регламент на Комисията (ЕС) № 1268/2012 г. от 29 октомври 2012 г. относно правила за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, член 224 (ОВ L 362, 31.12.2012 г., стр. 1).

Отговори на Комисията

Кратко изложение

II

Комисията изразява съгласие, че са налице много предимства при предоставянето на финансова подкрепа от бюджета на ЕС чрез финансови инструменти, поради което активно поддържа и насърчава тяхното засилено използване за програмния период 2014—2020 г.

VI

Комисията счита, че ефектът от проблемите, установени от Сметната палата, е различен за отделните държави членки и видове финансови инструменти и че като цяло финансовите инструменти остават ефикасен и ефективен начин за предоставяне на средства на ЕС.

VI Първо тире

Комисията счита, че средният процент на изплащане на средствата в размер на 57 % (в края на 2014 г.) отразява много разнородна ситуация. Рискът от непостигане на пълно изплащане на средствата при приключването засяга ограничен брой финансови инструменти в няколко държави членки.

Ниският процент на изплащане на средствата в края на 2014 г. е резултат от редица фактори, включително финансовата криза, ограничения опит в някои държави членки и късното стартиране на някои инструменти.

VI Второ тире

За финансовите инструменти със споделено управление правните изисквания относно докладването не позволяват на Комисията да получи изчерпателни данни за участието на частни инвеститори от държавите членки. Независимо от това Комисията отбелязва, че правилата за държавна помощ за някои финансови инструменти изискват минимален размер на участие на частни инвеститори (например 30 %, а в някои случаи дори 60 %).

Комисията счита, че финансовите инструменти с централно управление, разработени през периода 2007—2013 г., са успели да привлекат значителни ресурси от частния сектор на равнището на проектите дори в тези случаи, в които няма частен финансов принос на равнището на фонда (като например фонд „Marguerite“). Считаме, че опитът, придобит в рамките на тези инструменти, помага на Комисията да разработи инструменти, способни да привлекат още повече частни инвестиции.

VI Трето тире

Комисията счита, че честотата на повторно използване на средствата през периода на допустимост не е самоцел.

Нещо повече, датата на падежа на предоставеното финансиране е/трябва да бъде съобразена с типологията на инвестициите, които се финансират, и всички заключения относно ограничения револвиращ ефект следва да се правят чрез съотнасяне към датата на създаване на финансовия инструмент, гратисния период, падежа и процентите на неизпълнение по отношение на финансирането, предоставено на крайни получатели.

VI Четвърто тире

Съгласно правилата, установени за програмния период 2007—2013 г., разходите и таксите за управление са свързани със сумите, внесени във финансовите инструменти, а не със сумите, изплатени на крайни получатели. Комисията отбелязва, че сравнение с инструментите с централно управление ще бъде възможно само при приключването на инструментите по ЕФРР и ЕСФ.

За периода 2014—2020 г. разходите и таксите за управление трябва да бъдат свързани с резултатите, включително сумите, изплатени на крайни получатели.

VIII Първа препоръка

Комисията приема препоръката.

Когато се разработва нов финансов инструмент, предварителната оценка следва да включва анализ на извлечените поуки от подобни инструменти в миналото.

VIII Втора препоръка

Комисията приема препоръката.

За инструментите с централно управление в съответните нормативни бази се предвиждат средносрочни прегледи или оценки.

За всички подобни бъдещи средносрочни прегледи на финансовите инструменти Комисията ще гарантира, че те обхващат извлечените поуки и ефекта на всички значими социално-икономически промени върху обосновката на инструмента и съответния финансов принос от бюджета на ЕС.

VIII Трета препоръка

Комисията приема препоръката.

Доколкото я засяга, Комисията счита, че тази препоръка се изпълнява чрез проект на документ с насоки относно вариантите за изпълнение по член 38, параграф 1, буква б) от Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР), представен за първи път на държавите членки на 28 април 2016 г. и понастоящем в процес на финализиране, подробните разяснения, дадени на държавите членки относно инициативата за МСП, и брошурата за ориентиране на държавите членки относно взаимното допълване на ЕСИФ/ЕФСИ.

VIII Четвърта препоръка

Комисията не приема препоръката.

Комисията не вижда необходимост от изменение на Финансовия регламент и/или на основните секторни правила (РОР и секторните правила за централно управление) и счита, че въпросът може да бъде решен задоволително чрез предоставянето на насоки.

В това отношение генералните дирекции, свързани с ЕСИ фондовете, започнаха изготвянето на проект на документ с насоки относно докладването. Проектът беше представен на държавите членки на 28 април 2016 г. и се предвижда да съдържа обширна информация относно изчисляването на ефекта на лоста съгласно предвиденото във Финансовия регламент. През месец юни 2015 г. Комисията усъвършенства методологията за изчисляване на ефекта на лоста за финансовите инструменти с централно управление за периода 2014—2020 г., за да бъде съобразена последователно и хармонизирано с приложимите изисквания относно ефекта на лоста във Финансовия регламент и правилата за прилагане.

VIII Пета препоръка

Комисията приема препоръката.

При приключването на оперативните програми държавите членки ще трябва да докладват националното частно съфинансиране, реално платено към финансовия инструмент, както и идентичността на органите, предоставящи национално съфинансиране, вида на предоставеното национално съфинансиране и всички фондове за съвместни инвестиции, допълващи ресурсите по програмите.

VIII Шеста препоръка

Комисията приема тази препоръка.

Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно преференциалното възнаграждение, който беше представен на държавите членки през месец октомври 2015 г. и чийто окончателен вариант е в процес на подготовка.

VIII Седма препоръка

Комисията приема отчасти тази препоръка, доколкото тя засяга нейните законодателни предложения за програмния период след 2020 г.

VIII Осма препоръка

Комисията приема препоръката.

В окончателния вариант на документа с насоки относно вариантите за изпълнение по член 38, параграф 1, буква б) от РОР Комисията ще включи допълнителни препоръки за споделеното управление, изискващи съгласуване на структурите на финансовите инструменти с политиката, изложена в Съобщението на Комисията относно пакет от мерки за борба с избягването на данъци от месец януари 2016 г.

За инструментите с централно управление Комисията вече писа на ЕИБ и ЕИФ, за да подчертае важността на мерките на Комисията за борба с избягването на данъци, като насърчава допълнителното популяризиране на най-добрите практики на ЕИБ/ЕИФ в тази сфера. Комисията провежда активен диалог с ЕИБ и ЕИФ относно прегледа на техните съответни политики в тази област.

VIII Девета препоръка

Комисията приема тази препоръка.

В окончателния вариант на документа с насоки относно вариантите за изпълнение по член 38, параграф 1, буква б) от РОР Комисията ще подчертае важността на изискването в РОР за използване на върнатите ресурси в споразумението за финансиране, подписано от управляващите органи, и ще посочи, че проверката на адекватността на тази разпоредба попада в обхвата на редовната одитна дейност на одитните органи.

VIII Десета препоръка

Комисията приема тази препоръка.

В документа с насоки относно предварителната оценка, приет през месец май 2014 г., се разясняват условията за финансов принос с ресурси по програми за периода 2014—2020 г. към съществуващ финансов инструмент, а в проекта на документ с насоки относно избора на организации, изпълняващи финансови инструменти, чието изработване Комисията започна, се предвижда да се включи раздел, в който се разясняват условията, приложими за изменения на договорите. Окончателният вариант на този документ с насоки е в процес на подготовка в момента.

VIII Единадесета препоръка

Комисията приема тази препоръка.

В насоките относно приключването на оперативните програми (Решение С(2015) 2771 на Комисията) се предвижда задължително докладване относно разходите и таксите за управление, поети и платени до месец март 2017 г.

VIII Дванадесета препоръка

Комисията не приема препоръката.

Комисията счита, че правилата са ясно определени в нормативната база, която е предмет на подробни насоки, и че на настоящия етап няма основания за ново тълкуване.

VIII Тринадесета препоръка

Комисията не приема препоръката.

Комисията счита, че задължителните разпоредби относно базирано на резултатите възнаграждение, определени в член 42, параграф 5 от РОР, както и подробните критерии за резултатите, установени в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014, представляват адекватна основа за постигане на желания стимулиращ ефект, и че на този етап няма достатъчно основание, което би обосновало предложение за изменение.

VIII Четиринадесета препоръка

Комисията отбелязва, че тази препоръка е адресирана до държавите членки.

Комисията изразява съгласие, че управляващите органи следва да използват в максимално голяма степен съществуващите правни изисквания.

VIII Петнадесета препоръка

Комисията не приема препоръката.

По отношение на осъществимостта и пропорционалността на изпълнението на тази препоръка Комисията счита, че при анализа ще е необходимо да се отделят разходите за безвъзмездни средства и разходите за финансови инструменти на управляващ орган, както и по отношение на персонала, който вероятно работи и в двете области. Освен това структурата на разходите за безвъзмездните средства и финансовите инструменти, както и за финансовите инструменти със споделено и пряко управление, се различава, тъй като те са различни начини за осъществяване на политиката и са насочени към различни по вид инвестиции.

Въведение

02

Комисията би искала да подчертае допълнителни предимства, като по-добър експертен опит и достъп до по-широк спектър от финансови инструменти за осъществяване на политиката.

08

Комисията подчертава, че критериите за избор на управители на фондове съгласно определеното в член 7 от Регламент (ЕС) № 480/2014 са приложими дори в случаите, когато не се прилагат правилата относно възлагането на обществени поръчки.

Съгласно правилата за държавна помощ се изисква също така открит, прозрачен и недискриминационен процес за избор на управителя на фонд.

Комисията счита, че те са стабилна гаранция за осигуряване на обоснован избор на управители на фондове.

09

Комисията отбелязва, че не за всички инструменти с централно управление управителят на фонда е определен в законодателното предложение, например в регламента за EaSI се споменава групата на ЕИБ, но не се изключват други управители на фондове.

22

Комисията припомня, че ЕФСИ има за цел да мобилизира най-малко 315 милиарда евро с гаранция от бюджета на ЕС в размер на 16 милиарда евро и допълнителни 5 милиарда евро капацитет за поемане на риск от ресурсите на ЕИБ.

Тази гаранция се очаква да доведе до по-висок ефект на лоста в сравнение с различните продукти, предлагани в рамките на финансовите инструменти по ЕСИФ.

Констатации и оценки

31

Като се има предвид жизненият цикъл на финансовите инструменти, се очаква увеличение през последните години на изпълнение, а цялостно заключение относно процентите на изплащане може да бъде направено при приключването.

32

Вж. отговора на Комисията по точка 43 и препоръка 5 в годишния доклад на Сметната палата за 2014 г.

33

Комисията счита, че няма автоматична връзка между размера на изплащане на средства и размера на първоначалния капитал поради следните фактори:

Анализът на процентите на изплащане на средства се основава на събраните данни към края на 2014 г. Напредъкът на годишна основа, отбелязан през 2014 г. (+12 % за финансовия принос на ОП към финансовите инструменти и +38 % за плащанията на крайни получатели, което води до увеличение от 10 процентни пункта на общите проценти на изплащане), съответства на жизнения цикъл на финансовите инструменти. Комисията очаква, че в доклада за 2015 г. и в окончателния доклад относно изпълнението, обхващащ 2016 и 2017 г., нивото на усвояване ще бъде значително по-високо.

Комисията отбелязва, че има и други фактори, оказващи влияние върху размера на процентите на изплащане на средства в края на 2014 г., като например новите инструменти, създадени през 2014 г., и късното установяване на финансови инструменти в някои държави членки през 2012 и 2013 г.

Вж. също така отговора на Комисията по точки 53 и 54.

34

Комисията счита, че общото ниво на усвояване от 75 % и процентът на изплащане на средства от около 60 % за финансовите инструменти в края на 2014 г. могат да се считат за приемливи. Както се посочва във фигура 2a, в някои държави членки, заделящи значителни средства за финансови инструменти, има високи нива на усвояване.

Както във всяко статистическо представяне, има изключения:

-ниско общо ниво на усвояване и висок процент на изплащане на средства за Румъния и Чешката република;

-високо общо ниво на усвояване и среден процент на изплащане на средства, като при Гърция и Франция;

-Италия, Испания и Словакия с ниско общо ниво на усвояване.

Комисията проведе конкретни действия, за да помогне на държавите с ниски резултати да увеличат своя административен капацитет и да могат да използват фондовете в съответствие със своите потребности.

Общ отговор на Комисията по точки 36—38

Комисията установи риска, посочен от Сметната палата (дори когато в някои случаи увеличението е било обосновано от пазарните условия). С правилата за периода 2014—2020 г. относно плащане за всяка отделна фаза този проблем се решава.

Комисията би искала да посочи, че при всички случаи финансовите посредници няма да одобрят започване на изпълнението на финансов инструмент, без за него да са били осигурени достатъчно парични средства.

40

Режимът за уреждане на разходите и таксите за управление е предмет на споразумение между управляващия орган и управителя на фонда в съответствие с принципа на субсидиарност.

В много случаи тези режими за уреждане включват и базирано на резултатите възнаграждение и/или определят разходите и таксите за управление под максималните прагове, посочени в Регламента. В някои случаи не са начислявани разходи и такси за управление на бюджета на ЕС.

В Регламента се определя само максималният размер на допустимите разходи и такси за управление, който е ограничен от размера на внесения капитал.

41

Що се отнася до инвестициите в МСП, финансовите инструменти, управлявани от ЕИФ, стартираха през 2013—2014 г., а за някои инструменти са отпуснати допълнителни средства през 2015 г. Дори процентите на изплащане на средства в края на 2014 г. да са под средните, се очаква допълнително значително увеличение до края на периода на допустимост.

Що се отнася до инвестициите във фондове за градско развитие (ФГР), ЕИБ и ФГР са ускорили решително инвестиционната дейност от 2014 г. насам. Бавният старт на инвестиционните проекти на равнището на крайните получатели може да се обясни с инфраструктурния характер и следователно по-дългия цикъл на проектите по JESSICA, което означава по-сложни процеси за получаване на разрешение, държавна помощ и предварителни плащания за работа. Редица южноевропейски фондове са засегнати също така от макроикономическата криза и кризата в банковия сектор.

43

Комисията счита, че промените, въведени в нейните насоки относно приключването, са в рамките на обхвата на изменения член 78, параграф 6 от Регламент (ЕС) № 1083/2006 и следователно не се изисква изменение на законодателния акт (вж. също така отговора на Комисията по точка 6.52 и по препоръка 5 от годишния доклад на Сметната палата за 2014 г.).

44

Комисията счита, че екстраполацията на процентите на изплащане на средства от предходните години не е най-подходящият метод за оценка на размера на процента на изплащане на средства към края на 2015 г., тъй като не отчита целия жизнен цикъл на финансовите инструменти и времето, изминало от създаването на конкретния фонд.

Вж. също така отговора на Комисията по точка 43.

48

Опитът показва, че не е удачно да се регламентира в подробности съдържанието на бизнес плана. Това също така съответства на духа на споделеното управление и принципите на субсидиарност и пропорционалност.

Начинът, по който е формулиран първоначално член 43, параграф 2 от Общия регламент, повдигна важни въпроси. Например не е било счетено за подходящо да се изисква представянето на бизнес план от съфинансиращите партньори, тъй като бизнес план (или друг съответен документ) следва да бъде представен само от управителя на фонда. Освен това в член 43, параграф 2 не се прави разграничение между бизнес плана на холдингов фонд и бизнес план на финансов посредник и по този начин неговото съдържание е създавало объркване.

За периода 2014—2020 г. в правната рамка, която е по-всеобхватна, не се предвижда точното съдържание на бизнес плана. Ключовият елемент от гледна точка на създаването на финансов инструмент е споразумението за финансиране, подписано между управляващия орган и управителя на фонда. Споразумението за финансиране трябва да включва инвестиционна стратегия и бизнес план, както и няколко други съответни елементи (вж. приложение ІV към РОР).

50

Комисията многократно препоръчва на държавите членки да включват в споразуменията за финансиране условията за възможно оттегляне на средства от финансовите инструменти и за преминаване към извършване на плащания към инструментите за всяка отделна фаза (вж. точка 5.3 от Насоките на Комитета за координация на фондовете (COCOF) относно FEI 10-0014-05-EN).

51

Комисията отбелязва, че в една и съща държава различните фондове постигат различни резултати.

Комисията счита, че има други фактори, различни от надеждността на оценката на недостига от финансиране, които може да са допринесли за свръхкапитализиране на инструменти (например финансовата криза или късното създаване на инструментите, което е повлияло на изплащането на средствата).

Освен това финансовите инструменти са пазарно ориентирани. Оценката на недостига от финансиране показва наличието или липсата на неефективност на пазара. Пазарните условия обаче може да се различават значително няколко години след създаването на инструментите. Поради това оценката на резултатите на даден финансов инструмент чрез съотнасяне към връзката между анализите на недостига от финансиране и процентите на изплащане на средствата изглежда не отразяват тези променящи се пазарни условия.

52

Комисията отбелязва, че през периода 2007—2013 г. извършването на оценка на недостига от финансиране е било само косвено изискване в правната рамка. С оглед на това Комисията счита за положителен факта, че 82 % от отговорилите на проучването на Сметната палата са извършили оценка.

53

Комисията припомня, че косвеното изискване за извършване на оценка на недостига от финансиране през периода 2007—2013 г. не включва нито едно от задължителните и подробни изисквания за предварителна оценка, предвидени в член 37 от РОР за периода 2014—2020 г. Комисията счита, че чрез новото правно изискване ще се избегне свързаният риск и че второ ниво на проверка няма да донесе добавена стойност.

Извършването на предварителна оценка е отговорност на управляващия орган и резултатите от нея трябва да бъдат предоставени на комитета за наблюдение, преди да бъде взето решение за финансов принос от програма към финансови инструменти. Сама по себе си предварителната оценка не е решение. Тя помага да се избегнат припокривания и несъгласуваност между инструментите, изпълнявани от различни субекти на различни равнища, и да се избегнат някои от проблемите, установени през периода 2007—2013 г.

Опитът на Комисията показва, че предварителните оценки през периода 2014—2020 г. се извършват от организации с пазарен опит и компетентност, включително групата на ЕИБ. Изискването за предварителна оценка беше предвидено с оглед да се гарантира нейната независимост и обективност. Предварителната оценка е подложена на силен публичен контрол с много по-висока добавена стойност от „независима проверка“ преди нейното представяне на Комитета за наблюдение и публикуване в срок от три месеца от датата на финализирането ѝ.

Комисията счита, че новата система за плащане за всяка отделна фаза ще функционира също така като пазарен тест и гаранция от второ ниво. В случай че изплащанията на средства на крайни получатели са по-малки по размер от очакваните, Комисията няма да пристъпи към по-нататъшни изплащания.

54

Комисията отбелязва, че „извлечените поуки“ и „значимите социално-икономически промени“ вече са били взети предвид в системните средносрочни проверки на инструментите с централно управление през периода 2014—2020 г. Поради това Комисията счита, че не е необходимо актуализиране на предварителните оценки, за да се отчетат тези аспекти.

55

Комисията припомня, че въпреки че финансовите инструменти следва да се създават в съответствие с правилата на програмите (национални/регионални), това не означава, че трябва да се създава финансов инструмент във всеки регион. Възможно е да се направят няколко финансови вноски от програма в един финансов инструмент, като по този начин се извлекат ползи от икономиите от мащаба и създаването на критична маса.

Подчертава се също така, че разпределените средства по финансови инструменти в даден регион не са произволни. Те са част от програмната стратегия, използвана за преговорите по програмата, и включват анализ на потребностите на региона, който е потвърден от предварителна оценка на програмата.

57

В съответствие с политиката на сближаване целта беше да се предвиди достатъчен спектър от възможности, така че да бъде избрана най-добрата възможност за изпълнение по отношение на установените случаи на неефективност на пазара, за да се предостави най-ефективна подкрепа.

Въз основа на предварителната оценка инструментите следва да бъдат планирани по такъв начин, че да се избягват припокривания и да се гарантира взаимно допълване. Възможно е да се направят няколко финансови вноски от програми от различни региони в един финансов инструмент, като по този начин се извлекат ползи от икономиите от мащаба и създаването на критична маса. В зависимост от вида на инструментите (например заеми и гаранции) и спецификите на държавите членки някои по-малки фондове постигат еднакви или дори по-добри резултати от по-големи фондове (например Германия, Полша или Франция).

Комисията счита, че чрез посочване на адекватната големина на финансовия инструмент в предварителната оценка ще бъдат предоставени надеждни и обосновани резултати с по-голяма точност от всяка обща информация, подавана от сектора на бизнес фондовете.

59

Комисията припомня, че тази възможност в Регламента за общоприложимите разпоредби не премахва географските ограничения на всяка програма с финансов принос. Географската допустимост е една от основните характеристики на политиката за сближаване.

Вж. отговора на Комисията по точки 55 и 57.

61

По отношение на член 38, параграф 1, буква а) от Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) управляващите органи могат да предоставят финансов принос към финансови инструменти, създадени на равнището на Съюза, управлявани пряко или непряко от Комисията.

Комисията предостави обширни разяснения и работи тясно с държавите членки по въпросите, засягащи инициативата за МСП, която е финансов инструмент на ниво ЕС. Освен това Комисията публикува брошура за ориентиране на държавите членки относно взаимното допълване между ЕСИФ и ЕФСИ. В случай че бъдат разработени нови инструменти на ниво ЕС, по искане на държавите членки Комисията ще предостави насоки относно финансовия принос с ресурси по програми към инструментите на ниво ЕС.

64

Определението за „ефект на лоста“ произтича от член 223 от правилата за прилагане на Финансовия регламент, което ще позволи съгласувано докладване от държавите членки.

Обсъждането на общо определение за „ефект на лоста“ се проведе между всички служби на Комисията. В раздел 2.3.4 от Съобщение COM(2011) 662 на Комисията от 19 октомври 2011 г. се въвежда единно понятие.

65

Обсъжданията на определението за „ефект на лоста“ между Сметната палата и Комисията са в ход от 2010 г. Както се споменава в отговора на Комисията по точка 64, определението за „ефект на лоста“ произтича от Финансовия регламент и гарантира съгласувано докладване от държавите членки.

Комисията счита, че тълкуването на ефекта на лоста от Сметната палата се различава от определението в член 223 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент като „сумата за финансиране на допустимите крайни получатели, разделена на размера на финансовия принос на Съюза“. Това означава, че ефектът на лоста следва да се разглежда като отношението между финансовите ресурси на Съюза, разпределени на финансов инструмент (вноска), и (общата) сума на финансирането, предоставена на допустимите крайни получатели (изплащане).

Подобно тълкуване всъщност гарантира сходно третиране на ефекта на лоста при финансовите инструменти и при отпуснатите безвъзмездни средства.

За инструментите със споделено управление докладването от държавите членки ще позволи на Комисията да направи разграничение между ефекта на лоста от частния и националния публичен финансов принос в рамките на ОП и/или допълнителни частни или публични капиталови вноски. Съфинансирането не представлява непременно само публично финансиране. Приоритетните оси могат да бъдат по допустими публични разходи или по допустими общи разходи (включително публични и частни разходи). По-голямата част от осите, създадени за подкрепа на МСП и частния сектор като цяло, са по общи разходи (вж. член 120 от Регламента за общоприложимите разпоредби).

Тъй като европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове се изпълняват винаги чрез оперативни програми, които са съфинансирани с публични и/или частни ресурси (докато за финансовите инструменти, изпълнявани в други области на политиката, не се изисква такова съфинансиране на програмно равнище), би било нецелесъобразно да се счита, че подобно съфинансиране не следва да се смята за привлечени ресурси за финансовите инструменти, изпълнявани чрез ЕСИ фондовете.

67

Комисията подчертава, че докладите на държавите членки през периода 2014—2020 г. ще позволят на Комисията, наред с друго, да предоставя информация относно ефекта на лоста за финансовите инструменти, при които се вземат предвид изискванията за съфинансиране, т.е. фактът, че националното съфинансиране може да се състои от публични и/или частни разходи.

68

Комисията създаде хоризонтална работна група, предоставяща насоки относно тълкуването на правилата на настоящия Финансов регламент във връзка с изпълнението на финансовите инструменти за периода 2014—2020 г., включително относно ефекта на лоста.

Комисията препраща също така и към своя отговор по точки 69 и 73.

69

В настоящия Финансов регламент и правилата за неговото прилагане се изисква унифициран подход към докладването относно ефекта на лоста. Комисията предприе стъпки за прецизиране на методологията за изчисляване на ефекта на лоста, както се посочва в отговора по точка 68.

Тъй като разпоредбите, приложими за финансовите инструменти, влязоха в сила през месец януари 2014 г., преразгледаният подход е приложим само за финансовите инструменти през периода 2014—2020 г.

Освен това трябва да се отбележи, че обхватът на тези инструменти далеч не е еднороден, което обяснява някои разлики в прилаганата методология. По тази причина тези разлики не следва да се разглеждат системно като случаи на несъгласуваност.

70

Комисията изразява съгласие, че следва да бъдат разяснени различните методологии, адаптирани към различните инструменти, и отбелязва, че вече са положени усилия в това отношение.

През месец юни 2015 г. Комисията усъвършенства методологията за изчисляване на ефекта на лоста, за да бъде съобразена последователно и хармонизирано с приложимите изисквания относно ефекта на лоста във Финансовия регламент и правилата за прилагане. Методологията обхваща финансовите инструменти на ниво ЕС през настоящия програмен период (2014—2020 г.). Според гореспоменатата методология сумата за финансиране на допустимите крайни получатели следва да отговаря на обема на финансирането, предоставено на допустимите крайни получатели от финансов инструмент чрез неговата верига за финансиране, включително частта от финансовия принос на Съюза.

Освен това финансирането, предоставено извън веригата за финансиране на финансов инструмент, също може да бъде взето предвид, ако е налице ясна връзка с финансирането, предоставено чрез веригата за финансиране на финансовия инструмент. В съответствие с гореизложеното при финансирането на инфраструктура всички източници на финансиране — инвестиции в дялово участие, заеми и безвъзмездни помощи — трябва да бъдат взети предвид за изчисляването на сумата на финансирането на проекта. В този контекст намесата от бюджета на ЕС във финансирането на трансакцията гарантира висока степен на сигурност и осъществимост на трансакцията като цяло, което води до по-голям обем на мобилизираното финансиране.

За отчетния период, започващ от 2015 г., Комисията ще гарантира по-добра съгласуваност на методологията за изчисляване на ефекта на лоста за всички инструменти и видове продукти.

Вж. също така отговора на Комисията по точки 69 и 73.

Каре 7

Комисията отбелязва, че методологията на ОИСР се отнася за измерванията на размера на финансирането, което е мобилизирано от частния сектор чрез официалното финансиране за развитие.

Комисията счита, че причинната връзка между финансовия принос от бюджета на ЕС и размера на финансирането, мобилизирано в резултат на това, може да се преценява само за всеки случай поотделно.

Дори ограничени финансови участия на ЕС и ЕИБ в проектите могат да имат положителни въздействия:

-чрез привличането на допълнително частно финансиране най-малко в същия размер като първостепенния заем от ЕИБ (това е случаят на всички гарантирани по LGTT проекти, при които заемът от ЕИБ е равен на заема от други банки);

-чрез осигуряването на встъпване в споразумението за финансиране на частни финансови институции или национални банки за развитие благодарение на признатата роля на ЕИБ като финансова институция с AAA рейтинг;

- чрез договарянето с ЕИБ на дълги погасителни срокове за проекти, които иначе не биха могли да бъдат финансирани единствено в регионален/или дори национален контекст поради изискванията за по-кратки срокове за възвръщаемост на инвестициите на частните инвеститори.

Предвид горепосочените аргументи Комисията счита, че съвместният финансов принос на ЕК—ЕИБ, както и ролята на ЕИБ като институционална банка, са в основата на решенията на националните/регионалните органи за намиране на проекти за публично-частни партньорства, в които част от финансирането се предоставя дългосрочно от националните бюджети наред с дългосрочния ангажимент на ЕС—ЕИБ, което частните институции сами не биха могли да направят.

Методологията за изчисляване на мултипликатора беше прецизирана при планирането на Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ). За целта инвестиционните разходи по проектите бяха коригирани, като бяха изключени цялото финансиране от ЕС под формата на безвъзмездни средства, финансовите инструменти на ЕС или безвъзмездната финансова помощ/финансовите инструменти по ЕСИФ (включително свързаното национално публично съфинансиране от управляващите органи), които се използват за съфинансиране на предложения проект.

Общ отговор на Комисията по точки 71 и 72

Регламентът за общоприложимите разпоредби предоставя рамката за изпълнението на ЕСИФВ е предвидена. Други правни рамки като директивите относно възлагането на обществени поръчки или правилата за държавната помощ също са приложими без да е необходимо те да бъдат възпроизвеждани в Регламента за общоприложимите разпоредби. Финансовият регламент също се прилага по сходен начин, по-конкретно неговите специални разпоредби, приложими за споделеното управление.

През месец април 2016 г. Комисията публикува документ с насоки относно докладването, който обхваща изчисляването на ефекта на лоста, с цел да предостави на държавите членки съгласувана методология. Това ще осигури надеждни и съпоставими данни по отношение на очаквания и постигнатия ефект на лоста. За инструментите със споделено управление докладването от държавите членки също ще позволи на Комисията да предоставя информация относно ефекта на лоста от финансовите инструменти, в която се отчитат изискванията за съфинансиране, което може да се състои от публични и/или частни разходи.

73

Комисията счита, че не следва да се придава прекалено значение на целта за привличане на частен капитал, по-специално за сектори, в които има случаи на значителна неефективност на пазара.

За инструментите с централно и със споделено управление еднакво важни могат да бъдат други цели (например инвестиране на даден зараждащ се пазар с голяма добавена стойност за ЕС в период на икономическа рецесия; подкрепа на растежа, работните места и конкурентоспособността във всички държави членки и техните региони и т.н.). Следователно измерването на фактора за успех на финансовите инструменти не се изчерпва с размера на привлечените частни средства.

Комисията подчертава, че частното финансиране е допълнително правно изискване за споделено управление, произтичащо от правната рамка за държавната помощ.

Общ отговор на Комисията по точки 74—76

Комисията посочва, че фактът, че страните може да имат различни цели, ще увеличи качеството на проектите и ще позволи достъпа до по-широк спектър от финансови инструменти за осъществяване на политиката и до участие и експертен опит на частния сектор. Комисията счита, че подкрепата, предоставяна от ЕС чрез професионални и изпитани механизми, ще укрепи системата за управление и изпълнение на ЕСИФ.

За финансовите инструменти със споделено управление преференциалното третиране на частните инвеститори или публичните инвеститори, работещи съгласно принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, както и всички режими за поделяне на риска трябва да бъдат съобразени с правилата за държавна помощ съгласно предвиденото в разпоредбите за периода 2007—2013 г. и да бъдат ограничени до необходимия минимум за привличане на тези инвеститори.

Освен това, както е предвидено в член 6 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014, преференциалното възнаграждение за частни инвеститори или публични инвеститори, работещи съгласно принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, както е посочено в член 37, параграф 2, буква в) и член 44, параграф 1, буква б) от РОР, е пропорционално на рисковете, поети от тези инвеститори, и е ограничено до необходимия минимум за привличането им, като това се осигурява чрез определен ред и условия в договора и процедурни гаранции.

77

Комисията счита, че правното основание следва да съдържа общи условия по отношение на механизмите за поделяне на риска и приходите, за да се предостави достатъчна гъвкавост за договаряне на подробни режими за уреждане в конкретните споразумения за делегиране на правомощия между Комисията и натоварените с изпълнението субекти (вж. отговора на Комисията по каре 9).

Каре 9 Пета алинея

Комисията счита, че размерът на възнаграждението, което Комисията има право да получи за портфейла от LGTT/PBI, е съразмерен на поетия риск. Освен това след изчерпването на PFLP оставащият риск се поема в пълна степен от ЕИБ.

Каре 9 Шеста алинея

Работният документ на службите на Комисията от 19 октомври 2011 г. е проучвателен документ, в който се очертават характеристиките на изключително новаторска схема без прецедент.

В рамките на законодателната процедура съзаконодателите бяха запознати с развитието на подробната схема, до което се стигна в резултат на допълнителни изчисления и анализ на риска, извършени от Комисията и ЕИБ. Във всеки случай разпределението 95 %/5 % на транша за първа загуба (PFLP) беше ясно посочено в работния документ на службите на Комисията — параметърът за поделяне на риска не е променян.

Общ отговор на Комисията по точка 78 и каре 10

Комисията счита, че разпределението на риска при проверените инструменти с централно управление е обосновано по-специално за да се помогне за преодоляване на нежеланието на частния сектор да инвестира в определени области. Траншът за първа загуба (PFLP) следва да бъде надлежно обоснован и трябва да се прилагат определени уговорки, като се имат предвид по-специално секторът и пазарът, на които действа инструментът, които на свой ред може да оправдават подобно поемане на риск.

Що се отнася до EEEF, предвид трудностите при стимулирането на инвестиции в зараждащия се, разпокъсан, малък и капиталоемък пазар за енергийна ефективност, може да са необходими допълнително поемане на риск или други мерки за насърчаване на инвестициите.

79

Използването на данъчни становища в сектора на фондовете в Люксембург е обичайно и необходимо, по-специално за инвестиционни дружества от отворен тип (SICAV), с цел намаляване на несигурността, пред която се изправят инвеститорите, като те внасят яснота относно трансграничното данъчно облагане на инвестициите.

Подобни фондове получават данъчни становища само заради пазарната среда, в която действат, и това не е свързано с факта, че финансовият инструмент се изпълнява под формата на SICAV.

80

Комисията отбелязва, че нито едно от споменатите разследвания не е свързано със SICAV. Комисията подчертава, че само част от данъчните становища са използвани от големи мултинационални дружества, за да получат нелоялни предимства. Предложението за Директива COM(2015) 135 на Съвета все още предстои да бъде прието от законодателя и впоследствие да бъде транспонирано в националното законодателство на държавите членки. Препоръка C(2012)8806 е адресирана към държавите членки.

Общ отговор на Комисията по точка 81 и каре 11

Фондът „Marguerite“ е SICAV, установен в Люксембург, който действа в рамките на пазарните практики и условия, както и националната правна среда.

Използването на данъчни становища е обичайно за установените в Люксембург финансови инструменти с цел потвърждение, за да се ограничи несигурността за инвеститорите (особено когато фондът цели привличането на частни инвеститори).

82

Няма правно изискване за държавите членки да докладват на Комисията подробности за създаването на финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ. При споделено управление и в съответствие с принципа на субсидиарност отговорност на държавите членки е да гарантират, че създаването на финансовите инструменти е в съответствие с приложимото право на ЕС и националното законодателство, така че свързаните разходи да са законосъобразни и правомерни.

83

Комисията припомня, че няма системно докладване с цел установяване на частното финансиране на равнището на крайните получатели.

В анализа на Сметната палата се взема предвид само докладът за изпълнението относно ИФИ, данните за които са въведени в колона ІІ.10 Размер на финансовия принос от ОП, изплатен на ИФИ — национално частно съфинансиране. При все това, както Сметната палата пояснява в точка 85, частното финансиране може да бъде предоставено и от източници извън ОП.

85

За програмния период 2014—2020 г. изискванията за докладване относно финансовите инструменти са предвидени в член 46 от РОР и приложение І от Регламент за изпълнение (ЕС) № 821/2014 на Комисията. В приложението се установява образец за докладване относно финансовите инструменти. В раздел VІІІ на образеца за докладване държавите членки трябва да предоставят информация за размера на финансовия принос, различен от ЕСИ фондовете, набран от финансовите инструменти, включително публичния и/или частния финансов принос, за който е поет ангажимент в споразумението за финансиране, и платения на равнището на крайните получатели. Наистина в регулаторната рамка се предвижда, че докладването относно финансовите инструменти по член 46 следва да включва информация за частния финансов принос (в контекста на оценката на ефекта на лоста).

86

Макар че в нормативната база за периода 2007—2013 г. не се изисква изрично разходите и таксите за управление да бъдат ориентирани към резултатите, възнаграждението обикновено се определя в споразумението за финансиране между управляващия орган и организацията, изпълняваща финансовия инструмент. Например поне Португалия, Обединеното кралство и Полша са въвели система за базирано на резултатите възнаграждение в някои от споразуменията за финансиране за инструментите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2007—2013 г.

Комисията подчертава също така, че в много фондове за заеми има частно съфинансиране на равнището на фонда и че то е предоставяно от самия управител на фонда.

87

Комисията отбелязва, че допълнителен фактор, свързан със създаването на финансови инструменти и резултата от ефекта на лоста при мобилизирането на допълнителни частни фондове, е рисковият и кредитен профил на целевите крайни получатели. Трябва да се отбележи, че ЕММП са насочени към крайни получатели с по-високорисков кредитен профил.

Вж. също така отговора на Комисията по каре 12.

Каре 12 Първа алинея

Съгласно одитния доклад относно фонд „Marguerite“, изготвен ad hoc от външни консултанти по искане на Комисията, липсата на частно съфинансиране на равнището на фонда не се е дължало на нежеланието на частния сектор да инвестира в публично финансирани инструменти, а по-скоро на не толкова обичайната структура на управление на „Marguerite“, ограничения брой проекти в напреднала фаза и трудните пазарни условия, в които фондът е трябвало да действа.

Каре 12 Втора алинея

EEEF беше създаден в кратък срок в рамките на Европейската енергийна програма за възстановяване с цел подкрепа на особено рискови и иновативни проекти за енергийна ефективност — сектор, в който преди това нямаше създадени специални фондове. Поради това Комисията изрази съгласие да бъде ключовият инвеститор във фонда. Независимо от това все още има възможност за допълнителни инвестиции, тъй като общата сума, за която е поет ангажимент на този етап, е под половината от целевото ниво на фонда в размер на 700 милиона евро.

89

Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно преференциалното възнаграждение, който беше представен на държавите членки през месец октомври 2015 г. и чийто окончателен вариант е в процес на подготовка.

90

Комисията счита, че основните аспекти на режимите за поделяне на риска между Комисията и нейните партньори трябва да се оценяват в бъдещите правни основания.

Въпреки това трябва да бъде намерен баланс, позволяващ достатъчна гъвкавост в правните основания, така че режимите за поделяне на риска и приходите между Комисията и натоварения с изпълнението субект да могат да се договарят в конкретното споразумение за делегиране на правомощия.

91

Комисията признава, че е важно да се гарантира, че финансовите инструменти не са обект на неприемливи схеми за избягване на данъчно облагане. Този въпрос се поставя отново в неотдавнашното съобщение на Комисията от 29.1.2016 г. относно пакет от мерки за борба с избягването на данъци. Въпреки това предварителните данъчни споразумения не могат да се считат сами по себе си като противоречащи на политиката на Комисията.

По отношение на финансовите инструменти с централно и споделено управление, както се предвижда съответно в член 140, параграф 4 от Финансовия регламент и член 38, параграф 4 от Регламента за общоприложимите разпоредби, организациите, изпълняващи тези инструменти, не се установяват в територии, чиято юрисдикция не сътрудничи на Съюза във връзка с прилагането на международно договорените данъчни стандарти, и не поддържат бизнес отношения със субекти, установени в тези територии, и транспонират тези изисквания в договорите си с избраните финансови посредници. Това е правно изискване за изпълнението на финансови инструменти и представлява силна гаранция за използването на фондовете на ЕС.

Комисията счита, че репутационният риск не следва да се приписва на съществуването на предварителни данъчни споразумения, а на конкретните разпоредби в тях.

94

Комисията предвижда да предостави своевременно насоки въз основа на установените въпроси и потребности на държавите членки.

Общ отговор на Комисията по точки 96 и 97

Комисията счита, че честотата на повторно използване на средствата през периода на допустимост не е самоцел.

Нещо повече, датата на падежа на предоставеното финансиране е/трябва да бъде съобразена с типологията на инвестициите, които се финансират, и всички заключения относно ограничения револвиращ ефект следва да се правят чрез съотнасяне към датата на създаване на финансовия инструмент, гратисния период, падежа и процентите на неизпълнение по отношение на финансирането, предоставено на крайни получатели.

Например в стандартизирания инструмент за енергийна ефективност „Заем за саниране“ за периода 2014—2020 г. падежът на заема може да се определи за срок до 20 години.

Пълен револвиращ цикъл в рамките на програмния период е в противоречие с подобна дългосрочна перспектива.

Общ отговор на Комисията по точки 99 и 100

Комисията подчертава, че управляващите органи са длъжни да гарантират вземането на подходящи мерки за спазване на член 78, параграф 7 от Общия регламент и да представят тези мерки при приключването, като информация относно повторното използване на наследени ресурси, които могат да бъдат отнесени към ЕФРР и ЕСФ, и като посочат компетентния орган, който е отговорен за управлението на наследените ресурси, формата на повторно използване, целта, обхванатия географски район и предвидената продължителност (вж. насоките относно приключването, точка 5.2.5).

Рамката не само стимулира държавите членки да използват повторно ресурсите за същата целева група, но и тези ресурси да бъдат инвестирани няколко пъти, при условие че е налице недостиг на финансиране на пазара. От държавите членки зависи да гарантират спазването на тези разпоредби.

102

Комисията изтъква, че ресурсите, върнати във фонда след края на периода на допустимост, вече не са ресурси на ЕС, а национални ресурси.

В РОР се изисква от държавите членки да приемат необходимите мерки, за да гарантират правилното използване на ресурсите, възстановени на финансовите инструменти за период от поне осем години след края на периода на допустимост (вж. член 45 от Регламента за общоприложимите разпоредби и образеца на споразумение за финансиране в член 1, точка й) от приложение ІV).

Комисията предвижда проверка на адекватността на въведените мерки в споразуменията за финансиране чрез редовната одитна работа на националните одитни органи и нейните собствени служби в областта на финансовите инструменти.

104

Комисията признава, че е необходимо време за организиране на открита процедура за избор на управител на фонд. Все пак това не може да се избегне, тъй като приложимите правила за избор, включително относно възлагането на обществени поръчки, трябва да бъдат спазвани.

В документа с насоки относно предварителната оценка, който беше финализиран през месец февруари 2015 г., се обясняват условията за финансов принос към съществуващ финансов инструмент с ресурси по програми за периода 2014—2020 г. Освен това Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно избора на организации, изпълняващи финансови инструменти, който се предвижда да включва раздел, разясняващ условията, приложими за изменения на договора (например удължаване на срока за изпълнение или увеличаване на размера на финансовия принос от ОП към финансовите инструменти, съществуващи през периода 2007—2013 г.).

110

Комисията припомня, че отчитането на такси като равни на нула в много случаи означава, че не са били платени разходи и такси за управление. Има над 261 фонда, които са отчели разходи и такси за управление, равни на нула.

111 Втора алинея

През периода 2007—2013 г. Регламентът препраща към националните правила за допустимост, а не към правилата на ЕС за допустимост (член 56, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1083/2006). Предоставеното правомощие на държавите членки беше в съответствие с принципите за споделено управление и субсидиарност.

Правилата за допустимост относно разходите и таксите за управление са едни от много малкото елементи в законодателството, където ограничението на конкретен разход е наложено от правното основание. В Регламента се установяват различни прагове за разходи и такси за управление в зависимост от вида на предоставяните финансови продукти, като те могат да бъдат по-ниски (но не и по-високи) от 4 %, а именно 2 % за холдингови и гаранционни фондове, 3 % за заемни фондове и фондове за дялово участие и 4 % за инструменти за микрокредитиране. Тези максимални стойности имат за цел да се запазят финансовите интереси на ЕС.

113

Разходите и таксите за управление са допустими и се възстановяват от ЕС само ако са платени. Следователно държавата членка няма задължение да докладва разходите и таксите за управление, които не са платени, тъй като те не могат да бъдат предявени за възстановяване от Комисията и следователно не се финансират от бюджета на ЕС.

Ако разходите и таксите за управление, определени въз основа на състезателна процедура, надхвърлят максималните стойности и бъдат декларирани пред Комисията като допустим разход, при приключването съответните органи (управляващи, сертифициращи и одитни органи) ще проверят допустимостта на този разход и са длъжни да докладват на Комисията всички нередности.

Общ отговор на Комисията по точки 115—117

Комисията счита, че правилата са ясно определени в правното основание, което е предмет на подробни насоки, и че на настоящия етап няма основания за ново тълкуване.

Член 43 от Регламента за изпълнение гласи, че максималните стойности на допустимите разходи са приложими за капитала от оперативната програма, внесен във фонда, а не за използвания от фонда капитал за предоставяне на подкрепа на крайни получатели.

Максималните стойности определят максималния размер на допустимите разходи и трябва да се изчисляват средногодишно pro-rata temporis. В документа с насоки на COCOF относно инструментите за финансов инженеринг се разглежда и разяснява допълнително правното основание (вж. точки 2.6.1—2.6.17).

За периода 2014—2020 г. в правната рамка се изисква разходите и таксите за управление да бъдат свързани с резултатите, включително сумите, изплатени на крайни получатели.

118

Вж. отговора на Комисията по точка 86.

122

Въз основа на докладваните от държавите членки данни общите разходи и такси за управление на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ към края на 2014 г. представляват 4,7 % от сумите, платените на финансовите инструменти, което се равнява на по-малко от 1,0 % годишно. Това съответства на данните за финансовия принос от бюджета на ЕС към инструментите с централно управление, представени от Сметната палата.

123

Докладваните на Комисията разходи и такси за управление са разходите, платени от управляващите органи и възстановени от Комисията на държавата членка, независимо от равнището/нивото на изпълнение, на което са извършени разходите и таксите за управление. Комисията подчертава, че управителят на холдингов фонд и управителят на финансов инструмент изпълняват различни функции и имат право на такси за изпълнението на своите функции.

Начислените такси на крайни получатели трябва да бъдат приспаднати от допустимите разходи, декларирани пред Комисията, за да се избегне двойното финансиране. Съществуването на подобни такси и тяхното правилно третиране е част от проверките и одитната работа, свързани с управлението.

Общ отговор на Комисията по точки 124—127

Отношението между таксите и финансовата подкрепа, предоставена на крайни получатели, отразява положението при изпълнението на финансовите инструменти към края на 2014 г. и ще намалее през следващите години, тъй като предоставената на крайни получатели подкрепа се очаква да се увеличи.

128

Комисията препраща към своя отговор по точка 124 и отбелязва, че сравнение ще бъде възможно едва при приключването на инструментите по ЕФРР и ЕСФ.

131

При споделено управление и в съответствие с принципа на субсидиарност отговорност на националните органи е да гарантират, че отделните операции се изпълняват в съответствие с приложимите правни норми, включително спазването на максималните стойности за възстановяване.

По отношение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ Комисията подчертава, че разходите и таксите за управление са установени въз основа на споразумение за финансиране, договорено между управляващия орган и управителя на фонда, и Комисията не е страна в тези договорни отношения. Това е различно за инструментите с централно управление, където Комисията е страна в договорните отношения с управителя на фонда.

133

Разходите и таксите за управление са допустими и се възстановяват от ЕС само ако са платени. Следователно държавата членка няма задължение да отчита разходи и такси за управление, които не са платени, тъй като те не могат да бъдат предявени за възстановяване от Комисията и следователно не се финансират от бюджета на ЕС.

Разходите и таксите за управление, платени от управляващия орган, може да надхвърлят праговете, определени в член 43, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията, но тогава те не са допустими за възстановяване от структурните фондове.

134

За програмния период 2014—2020 г. Комисията трябва да подготви обобщение на данните за всичките пет ЕСИ фонда. Срокът за докладване относно финансовите инструменти беше определен на шест месеца, за да се вземат предвид всички специални разпоредби за фондовете (и съответните крайни срокове за представяне на годишния доклад за изпълнение, както се изисква в член 50, параграфи 6 и 7 от РОР), времето, необходимо за обобщение и оценка на данните, предоставени от държавите членки/управляващите органи като част от годишния доклад за изпълнението, и цялостното представяне на напредъка при изпълнението на финансовите инструменти във всичките пет ЕСИ фонда.

Когато Комисията направи забележки по годишния доклад за изпълнението, включително финансовите инструменти, докладът се връща на управляващите органи и срокът от 2 месеца се прекъсва, докато на Комисията бъде предоставена поправената информация, и срокът от два месеца започва да тече отново.

Следователно данните могат да бъдат обобщени, след като Комисията извърши пълната оценка и е налице достатъчна увереност относно точността и приемливостта на данните, предоставени от управляващите органи.

141 Първо тире

Комисията счита, обичайната продължителност на дейността на холдинговите фондове и специализираните фондове е по-кратка от периода на допустимост, като се има предвид времето, необходимо за създаване на финансовия инструмент (вж. също така точка 93).

Комисията подчертава, че съгласно член 42, параграф 5 от РОР е задължително да се използва методиката за изчисление, базирана на постигнатите резултати, а критериите за постигнатите резултати са установени в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014. Общият таван на допустимите разходи и такси за управление е установен в член 13, параграф 3 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 с цел защита на финансовите интереси на ЕС.

В съответствие с принципа на субсидиарност плащанията на разходите и таксите за управление са въпрос, който трябва да бъде установен в споразумението за финансиране. В РОР и Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 се установяват само максималните допустими разходи, които могат да бъдат съфинансирани от ЕСИФ, а не действителните плащания на такси, които трябва да бъдат направени. Това защитава финансовите интереси на ЕС.

141 Второ тире

В документа с насоки EGESIF 15-0021-01 относно разходите и таксите за управление от 26 ноември 2015 г. Комисията изясни, че следва да се използва схема „бонус/малус“, когато например пълното възстановяване на разходите за управление е свързано с изпълнението на договорени цели по отношение на съответните критерии за резултатите (вж. точка 2.2 на стр. 3 от документа с насоки).

141 Трето тире

В съответствие с принципа на субсидиарност подобно условие може да се предвиди на нивото на споразумението за финансиране, тъй като това е въпрос на преговори между управляващия орган и субекта, изпълняващ финансовия инструмент. Максималните стойности за основното възнаграждение и базираното на резултатите възнаграждение имат за цел да ограничат тавана на допустимите разходи.

Освен това Комисията подчертава, че използването на базирани на резултатите критерии е задължително.

Базираното на резултатите възнаграждение е задължително изискване съгласно предвиденото в член 42, параграф 5 от РОР, а критериите за резултати са установени в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014.

От регулаторна гледна точка това беше счетено за достатъчно от съзаконодателите, за да се гарантира разумно изпълнение на финансовите инструменти.

От гледна точка на прозрачността и разумното финансово управление се подчертава също, че управляващият орган трябва да информира комитета за наблюдение относно разпоредбите, свързани с базираното на резултатите изчисляване на извършените разходи за управление или на таксите за управление на финансовия инструмент. Комитетът за наблюдение ще получава ежегодно доклади за разходите и таксите за управление, които са били реално платени през предходната календарна година.

144

Комисията не счита, че увеличаването на финансирането чрез финансови инструменти фактически увеличава финансирането за техническа помощ за държавите членки, тъй като ангажираните средства за техническа помощ се основават на конкретни проекти, свързани с изпълнението на програмите, а не с размера на финансирането, предоставено чрез финансовите инструменти.

Освен това част от техническата помощ трябва да се използва при изпълнението на финансовите инструменти (вж. отговора на Комисията по точка 94).

Размерът на финансирането за техническа помощ е планиран във всяка държава членка в зависимост от очакваните потребности за обезпечаване на работата, свързана с подготовката и изпълнението на програмите.

Разходите и таксите за управление представляват възнаграждението на управителя на фонда за управлението и обезпечаването на изискванията за докладване.

Освен това източник на разходите за техническа помощ не е непременно общата сума, предоставена на схемите за безвъзмездни средства, а други фактори, като сложността на системата за управление и контрол и на правните изисквания, свързани с изпълнението на национално равнище и на ниво ЕС, броя на оперативните програми, съфинансираните мерки и големи проекти, броя на изпълняващите организации и други.

145

Комисията посочва, че в годишния доклад за изпълнението, представян от управляващия орган, основните дейности за техническа помощ, които са предприети през съответната година, са описани в специален раздел. Освен това разходите за техническа помощ, декларирани за възстановяване пред Комисията, се проверяват от управляващия или друг орган въз основа на разбивка на разходите и се представят фактури, платежни документи и други доказателства.

Декларацията за разходите, проверена чрез извадков метод от управляващия орган, може да бъде допълнително проверена от сертифициращия орган, одитния орган и от одиторите на Комисията.

146

Комисията счита, че разходите за управление на дадена програма (бюджетът за техническа помощ) не следва да се смесват с разходите за изпълнение на отделните операции в рамките на програмата (разходи и такси за управление на финансовите инструменти), тъй както този бюджет не се смесва и с изпълнението на операциите, свързани с безвъзмездни средства (например разходите, свързани с възнаграждението на инженера, осъществяващ надзор на проекта, включени в сумите, отпуснати на проектите, а не в средствата за техническа помощ).

Комисията получава доклади от държавите членки относно бюджета за техническа помощ.

Освен това структурата на разходите на безвъзмездните средства и финансовите инструменти, както и на финансовите инструменти със споделено управление и пряко управление се различава.

През месец юли 2012 г. Комисията публикува проучване с количествена и качествена информация за административните разходи и административната тежест, свързани с управлението на структурните фондове на ЕС (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Това проучване се актуализира понастоящем и е планирано да бъде публикувано в края на 2016 г. Планира се то да бъде взето предвид при опростяването на законодателството.

Заключения и препоръки

147

Комисията изразява съгласие, че са налице многобройни предимства при предоставянето на финансова подкрепа от бюджета на ЕС чрез финансови инструменти, поради което активно поддържа и насърчава тяхното засилено използване за програмния период 2014—2020 г.

148

Комисията счита, че ефектът от проблемите, установени от Сметната палата, е различен за отделните държави членки и видове финансови инструменти и че като цяло финансовите инструменти остават ефикасен и ефективен начин за предоставяне на средства на ЕС.

148 Първо тире

Комисията счита, че средният процент на изплащане на средствата в размер на 57 % (към края на 2014 г.) отразява много разнородна ситуация. Рискът от непостигане на пълно изплащане на средствата при приключването засяга ограничен брой финансови инструменти в няколко държави членки.

Ниският процент на изплащане на средствата към края на 2014 г. е резултат от редица фактори, включително финансовата криза, ограничения опит в някои държави членки и късното стартиране на някои инструменти.

148 Второ тире

За финансовите инструменти със споделено управление правните изисквания относно докладването не позволяват на Комисията да получи изчерпателни данни за участието на частни инвеститори от държавите членки. Независимо от това Комисията отбелязва, че правилата за държавна помощ изискват минимален размер на участието на частни инвеститори за някои финансови инструменти (например 30 %, а в някои случаи дори 60 %).

Комисията счита, че финансовите инструменти с централно управление, разработени през периода 2007—2013 г., са успели да привлекат значителни ресурси от частния сектор на равнището на проектите дори в случаите, в които няма частен финансов принос на равнището на фонда (като фонд „Marguerite“). Считаме, че опитът, придобит в рамките на тези инструменти, помага на Комисията да разработи инструменти, способни да привлекат още повече частни инвестиции.

148 Трето тире

Комисията счита, че честотата на повторно използване на средствата през периода на допустимост не е самоцел.

Нещо повече, датата на падежа на предоставеното финансиране е/трябва да бъде съобразена с типологията на инвестициите, които се финансират, и всички заключения относно ограничения револвиращ ефект следва да се правят чрез съотнасяне към датата на създаване на финансовия инструмент, гратисния период, падежа и процентите на неизпълнение по отношение на финансирането, предоставено на крайни получатели.

148 Четвърто тире

Съгласно правилата, установени за програмния период 2007—2013 г., разходите и таксите за управление са свързани със сумите, внесени във финансовите инструменти, а не със сумите, изплатени на крайни получатели. Комисията отбелязва, че сравнение с инструментите с централно управление ще бъде възможно само при приключването на инструментите по ЕФРР и ЕСФ.

За периода 2014—2020 г. разходите и таксите за управление трябва да бъдат свързани с резултатите, включително сумите, изплатени на крайни получатели.

150

Комисията счита, че рискът от непостигане на пълно изплащане при приключването засяга ограничен брой финансови инструменти в няколко държави членки.

Комисията отбелязва, че 82 % от респондентите посочват, че са извършили оценка на недостига от финансиране по отношение на пазарните потребности въпреки факта, че в правната рамка е имало само непряко изискване за това. Това следва да се разглежда като положителен аспект, като се има предвид незадължителният характер на това изискване за периода 2007—2013 г.

151

Комисията отбелязва, че в зависимост от вида на инструментите (например заеми и гаранции) и специфичните особености на държавите членки някои по-малки фондове постигат еднакви или дори по-добри резултати от по-големи по размер фондове (например Германия, Полша или Франция).

Препоръка 1 (а)

Комисията приема препоръката.

Когато се разработва нов финансов инструмент, предварителната оценка следва да включва анализ на извлечените поуки при предходни подобни инструменти.

Препоръка 1 (б)

Комисията приема препоръката.

За инструментите с централно управление в съответните правни основания се предвиждат средносрочни прегледи или оценки.

За всички подобни бъдещи средносрочни прегледи на финансовите инструменти Комисията ще гарантира, че обхващат извлечените поуки и ефекта на всички значими социално-икономически промени върху обосновката на инструмента и съответния финансов принос от бюджета на ЕС.

Препоръка 2

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е изпълнена, доколкото засяга самата нея.

По отношение на финансовите инструменти на национално/регионално равнище Комисията започна изготвянето и на 28 април 2016 г. представи на държавите членки проект на документ с насоки относно вариантите за изпълнение по член 38, параграф 1, буква б) от РОР. Потенциалът за икономии от мащаба също трябва да бъде засегнат в контекста на предварителната оценка, когато се разглежда режимът за уреждане на изпълнението по смисъла на член 38 от РОР.

Що се отнася до финансовия принос от програми по европейските структурни и инвестиционни фондове към инструменти на ниво ЕС, Комисията предостави обширни разяснения и работи тясно с държавите членки по въпросите, засягащи Инициативата за МСП, която е финансов инструмент на ниво ЕС.

Освен това Комисията публикува брошура за ориентиране на държавите членки относно взаимното допълване на ЕСИФ/ЕФСИ.

В случай че бъдат разработени нови инструменти на ниво ЕС, по искане на държавите членки Комисията ще предостави насоки относно финансовия принос с ресурси по програми към инструментите на ниво ЕС.

Що се отнася до целевата дата на изпълнение, Комисията подчертава, че препоръката е изпълнена, доколкото това я засяга.

152

Комисията счита, че не следва да се придава прекалено значение на целта за привличане на частен капитал, по-специално за сектори, в които има случаи на значителна неефективност на пазара. За инструментите на ниво ЕС и инструментите със споделено управление еднакво важни бяха други цели (например инвестиция на даден зараждащ се пазар с голяма добавена стойност за ЕС в период на икономическа рецесия и подкрепа на растежа, работните места и конкурентоспособността във всички държави членки и техните региони). Следователно измерването на успеха на финансовите инструменти не се изчерпва с размера на привлечените частни средства.

За финансовите инструменти със споделено управление правните изисквания относно докладването не позволяват на Комисията да получи изчерпателни данни за участието на частни инвеститори от държавите членки. Независимо от това Комисията отбелязва, че правилата за държавна помощ за някои финансови инструменти изискват минимален размер на участието на частни инвеститори (например 30 %, а в някои случаи дори 60 %).

Комисията счита, че финансовите инструменти с централно управление, разработени през периода 2007—2013 г., са успели да привлекат значителни ресурси от частния сектор на равнището на проектите дори в тези случаи, в които няма частен финансов принос на равнището на фонда (като напрример фонд „Marguerite“). Считаме, че опитът, придобит в рамките на тези инструменти, помага на Комисията да разработи инструменти, способни да привлекат още повече частни инвестиции.

В член 223 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент ефектът на лоста се определя като „сумата за финансиране на допустимите крайни получатели, разделена на размера на финансовия принос на Съюза“. Това означава, че ефектът на лоста следва да се разглежда като отношението между финансовите ресурси на Съюза, разпределени на финансов инструмент (вноска), и (общата) сума на финансирането, предоставена на допустимите крайни получатели (изплащане). Комисията счита, че тази формула взема напълно предвид степента, в която публичното финансиране от бюджета на ЕС мобилизира допълнителни средства.

153

Комисията счита, че е твърде рано да се правят заключения относно размера на частното финансиране, привлечено през периода 2014—2020 г. По-широкият обхват на финансовите инструменти за периода 2014—2020 г., както и възможността за комбинация с ЕФСИ следва да осигурят допълнителни възможности. Комисията отбелязва, че е предоставила модели на схеми за преференциално възнаграждение в насоките от 2014 г.

В Регламент за изпълнение (ЕС) № 964/2014 относно стандартизираните финансови инструменти за периода 2014—2020 г. са предоставени примери как най-добре да се прилагат разпоредбите относно преференциалното третиране с цел привличане на повече частен капитал, без да се прехвърля прекомерен риск на публичния сектор.

Освен това в своята брошура от 22 февруари 2016 г. Комисията предостави примери на комбинации на ЕСИФ и ЕФСИ, включващи преференциални възнаграждения за частните инвеститори (вж. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Накрая, Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно преференциалното възнаграждение, който беше представен на държавите членки през месец октомври 2015 г. и чийто окончателен вариант е в процес на подготовка.

154

Комисията признава, че е важно да се гарантира, че финансовите инструменти не са обект на неприемливи схеми за избягване на данъчно облагане. Този въпрос се поставя отново в неотдавнашното съобщение на Комисията от 29 януари 2016 г. относно пакет от мерки за борба с избягването на данъци. Въпреки това предварителните данъчни споразумения не могат да се считат сами по себе си като противоречащи на политиката на Комисията. Като концепция предварителното данъчно споразумение има за цел да намали несигурността за инвеститорите.

Препоръка 3

Комисията не приема препоръката.

Комисията не вижда необходимост от изменение на Финансовия регламент и/или на основните секторни правила (РОР и секторните правила за централно управление) и счита, че въпросът може да бъде решен задоволително чрез предоставянето на насоки.

Генералните дирекции, свързани с ЕСИ фондовете, започнаха изготвянето на проект на документ с насоки относно докладването за споделеното управление. Проектът беше представен на държавите членки на 28 април 2016 г. и се предвижда да съдържа подробна информация относно изчисляването на ефекта на лоста съгласно предвиденото във Финансовия регламент и правилата за неговото прилагане, както и за начина на определяне на мобилизираните средства. Докладването от държавите членки ще позволи на Комисията да прави разграничение между ефекта на лоста от частен и национален публичен финансов принос в рамките на ОП и/или от допълнителни частни или публични капиталови вноски.

През месец юни 2015 г. Комисията усъвършенства методологията за изчисляване на ефекта на лоста за финансовите инструменти с централно управление за периода 2014—2020 г., за да бъде съобразена последователно и хармонизирано с приложимите изисквания относно ефекта на лоста във Финансовия регламент и правилата за прилагане.

Препоръка 4

Комисията приема препоръката.

В глава 5.2.5 от Насоките относно приключването на оперативните програми (Решение С(2015) 2771 на Комисията) се предвижда в окончателния доклад като част от пакета по приключването да бъдат описани идентичността на органите, предоставящи национално съфинансиране, видът на предоставеното национално съфинансиране и всички фондове за съвместни инвестиции, допълващи ресурсите по програми. Освен това в приложение І, образци 1 и 2 от държавите членки се изисква в задължителното поле ІІІ.2.2.4 да докладват съфинансирането от национални частни източници, реално изплатено на финансовия инструмент.

Препоръка 5

Комисията приема тази препоръка.

Начинът на прилагане на разпоредбите относно преференциалното третиране с цел привличане на повече частен капитал, без да излага на прекомерен риск донорите от публичния сектор, които допринасят за финансовите инструменти, е обхванат в том І от общата методология за извършване на предварителна оценка на финансовите инструменти, издадена през месец април 2014 г.

Освен това в Регламент за изпълнение (ЕС) № 964/2014 относно стандартизираните инструменти за периода 2014—2020 г. са предоставени примери как най-добре да се прилагат разпоредбите относно преференциалното третиране с цел привличане на повече частен капитал, без да се прехвърля прекомерен риск към публичния сектор.

Накрая, Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно преференциалното възнаграждение, който беше представен на държавите членки през месец октомври 2015 г. и чийто окончателен вариант е в процес на подготовка.

Що се отнася до целевата дата на изпълнение, Комисията подчертава, че препоръката е изпълнена, доколкото това я засяга.

Препоръка 6

Комисията приема отчасти тази препоръка, доколкото тя засяга нейните законодателни предложения за програмния период след 2020 г.

Препоръка 7

Комисията приема препоръката.

В документа с насоки относно вариантите за прилагане по член 38, параграф 1, буква б) от РОР Комисията ще включи допълнителни препоръки за споделеното управление, изискващи съгласуване на структурите на финансовите инструменти с политиката, изложена в съобщението на Комисията от месец януари 2016 г. относно пакет от мерки за борба с избягването на данъци.

За инструментите с централно управление Комисията вече писа на ЕИБ и ЕИФ, за да подчертае важността на мерките на Комисията за борба с избягването на данъци, насърчаващи допълнителното популяризиране на най-добрите практики на ЕИБ/ЕИФ в тази сфера. Комисията провежда активен диалог с ЕИБ и ЕИФ относно прегледа на техните съответни политики в тази област.

Освен това Комисията отбелязва, че член 140, параграф 4 от Финансовия регламент и член 38, параграф 4, втора алинея от РОР предвиждат, че субектите, изпълняващи финансови инструменти, спазват приложимото право, включително правилата относно изпирането на пари, борбата с тероризма и данъчните измами. Субектите, изпълняващи финансови инструменти, не може да бъдат установени на територия, чиито съдебни органи не си сътрудничат със Съюза по отношение на прилагането на международно възприетите данъчни стандарти, нито може да поддържат делови взаимоотношения със субекти, регистрирани на такава територия. Управляващите органи транспонират тези изисквания в договорите си с избраните финансови посредници.

Съответствието на данъчното третиране с националното законодателство и препоръките на ЕС е част от системата, въведена с цел изпълнение на финансовите инструменти, и попада също в обхвата на проверките на управлението съгласно предвиденото в документа с насоки EGESIF 14/0012/02.

Що се отнася до целевата дата на изпълнение, Комисията подчертава, че препоръката е изпълнена, доколкото това я засяга.

Общ отговор на Комисията по точки 155 и 156

Комисията счита, че честотата на повторно използване на средствата през периода на допустимост не е самоцел.

Нещо повече, датата на падежа на предоставеното финансиране е/трябва да бъде съобразена с типологията на инвестициите, които се финансират, и всички заключения относно ограничения револвиращ ефект следва да се правят чрез съотнасяне към датата на създаване на финансовия инструмент, гратисния период, падежа и процентите на неизпълнение по отношение на финансирането, предоставено на крайни получатели.

Във връзка с края на срока за изпълнение Комисията счита, че промените, въведени в нейните насоки относно приключването, са били в рамките на приложното поле на изменения член 78, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 и следователно не се е изисквало изменение на законодателния акт (вж. също така отговора на Комисията по точка 43, отговора на Комисията по точка 6.52 и препоръка 5 от годишния доклад на Сметната палата за 2014 г.). Комисията подчертава, че управляващите органи са длъжни да гарантират наличието на подходящи мерки за спазване на член 78, параграф 7 от Общия регламент и да представят тези мерки при приключването, като информация относно повторното използване на наследени ресурси, които могат да бъдат отнесени към ЕФРР и ЕСФ, и по-специално да конкретизират компетентния орган, който е отговорен за управлението на наследените ресурси, формата на повторно използване, целта, обхванатия географски район и предвидената продължителност (вж. насоките относно приключването, точка 5.2.5).

Препоръка 8

Комисията приема тази препоръка.

В член 45 от РОР от държавите членки се изисква да приемат необходимите мерки, за да гарантират правилното използване на ресурсите, възстановени на финансовите инструменти за период от поне осем години след края на периода на допустимост (вж. също така образеца на споразумение за финансиране в член 1, точка й) от приложение ІV). Ресурсите, върнати във фонда след края на периода на допустимост, вече не са ресурси на ЕС, а национални ресурси.

В документа с насоки относно вариантите за изпълнение по член 38, параграф 1, буква б) от РОР Комисията ще подчертае важността на това изискване в споразумението за финансиране, подписано от управляващите органи, и ще посочи, че проверката на адекватността на тази разпоредба попада в обхвата на редовната одитна работа на одитните органи.

Що се отнася до целевата дата на изпълнение, Комисията подчертава, че препоръката е изпълнена, доколкото това я засяга.

Препоръка 9

Комисията приема тази препоръка.

В документа с насоки относно предварителната оценка, приет през месец май 2014 г., се разясняват условията за финансов принос към съществуващ финансов инструмент с ресурси по програми за периода 2014—2020 г.

Освен това Комисията започна изготвянето на проект на документ с насоки относно избора на субекти, изпълняващи финансови инструменти. Проектът беше представен на държавите членки през месец октомври 2015 г. и се предвижда да включва раздел, обясняващ условията, приложими за изменения на договора (например удължаване на срока за изпълнение или увеличаване на размера на финансовия принос от ОП към финансовите инструменти, съществуващи през периода 2007—2013 г.). Окончателният вариант на документа с насоки в момента е в процес на подготовка.

Що се отнася до целевата дата на изпълнение, Комисията подчертава, че препоръката е изпълнена, доколкото това я засяга.

158

Общите разходи и такси за управление представляват 4,7 % от сумите, платени на финансови инструменти към края на месец декември 2014 г., което се равнява на по-малко от 1,0 % годишно.

Разходите и таксите за управление са допустими и се възстановяват от ЕС само ако са платени на управителя на фонда. Ако платените разходи и такси за управление надхвърлят максималните стойности, възстановяването се извършва въз основа на тези максимални стойности, а не на действително изплатените по-големи суми. Тази мярка защитава финансовите интереси на ЕС.

Комисията счита, че правилата са ясно определени в правното основание, което е било предмет на подробни насоки, и че на настоящия етап няма основания за ново тълкуване.

Член 43 от Регламента за изпълнение гласи, че максималните стойности на допустимите разходи са приложими за капитала от оперативната програма, внесен във фонда, а не за използвания от фонда капитал за предоставяне на подкрепа на крайни получатели.

Максималните стойности определят максималния размер на допустимите разходи и трябва да се изчисляват средногодишно pro-rata temporis. В документа с насоки на COCOF относно инструментите за финансов инженеринг се разглежда и разяснява допълнително правното основание (вж. точки 2.6.1—2.6.17).

За периода 2014—2020 г. в правната рамка се изисква разходите и таксите за управление да бъдат свързани с резултатите, включително сумите, изплатени на крайни получатели.

Общ отговор на Комисията по точки 159 и 160

За периода 2007—2013 г. Комисията контролира разходите и таксите за управление чрез обобщените данни за финансовите инструменти въз основа на докладваното от държавите членки. Това изискване беше въведено през 2011 г.

За периода 2014—2020 г. Комисията ще има по-пълен и надежден набор от данни, за да контролира цялостното изпълнение на финансовите инструменти, включително разходите и таксите за управление.

За двата периода националните органи са отговорни за гарантиране на допустимостта на разходите и таксите за управление в съответствие с приложимите правила и принципа на субсидиарност.

Комисията счита, че разходите за управление на дадена програма (бюджета за техническа помощ) не следва да се смесват с разходите за изпълнение на отделните операции в рамките на програмата (разходи и такси за управление на финансовите инструменти), тъй като този бюджет не се смесва с изпълнението на операциите, свързани с операции за безвъзмездни средства (например разходите, свързани с възнаграждението на инженера, осъществяващ надзор на проекта, включени в сумите, отпуснати на проектите, а не в средствата за техническа помощ).

Комисията би искала да подчертае, че проверява получените от държавите членки доклади относно бюджета за техническа помощ. Това се прилагаше за периода 2007—2013 г. и ще продължи да се прилага в периода 2014—2020 г.

161

За програмния период 2014—2020 г. Комисията трябва да подготви обобщение на данните за всичките пет ЕСИ фонда. Срокът за докладване относно финансовите инструменти беше установен на шест месеца, за да се вземат предвид всички специални разпоредби за фондовете (и съответните крайни срокове за представяне на годишния доклад за изпълнение, както се изисква в член 50, параграфи 6 и 7 от РОР), времето, необходимо за обобщение и оценка на данните, предоставени от държавите членки/управляващите органи като част от годишния доклад за изпълнението, и цялостното представяне на напредъка при изпълнението на финансовите инструменти във всичките пет ЕСИ фонда.

Когато Комисията направи забележки по годишния доклад за изпълнението, включително финансовите инструменти, докладът се връща на управляващите органи и срокът от 2 месеца се прекъсва, докато на Комисията бъде предоставена отново поправената информация, при което срокът от два месеца започва да тече отново.

Следователно данните могат да бъдат обобщени, след като Комисията извърши пълна оценка и е налице достатъчна увереност относно точността и приемливостта на данните, предоставени от управляващите органи.

162

Базираното на резултатите възнаграждение е задължително изискване съгласно предвиденото в член 42, параграф 5 от РОР, а критериите за резултати са установени в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014.

В документа с насоки относно разходите и таксите за управление (EGESIF_15-0021-01), публикуван през месец ноември 2015 г., Комисията даде разяснения относно методиката за изчисление, базирана на постигнатите резултати.

Препоръка 10 (а)

Комисията приема тази препоръка.

Докладването на разходите и таксите за управление в рамките на обобщението на данни ще продължи и през месец май 2015 г. на държавите членки бяха изпратени специални инструкции относно това докладване.

В приложение І, образец 1 (задължително поле ІІІ.4, ІІІ.6) и образец 2 (задължително поле ІІІ.4, ІІІ.6) от Насоките относно приключването на оперативните програми (Решение С(2015) 2771) на Комисията от държавите членки се изисква да докладват разходите и таксите за управление, извършени и платени до месец март 2017 г.

Препоръка 10 (б)

Комисията не приема тази препоръка.

Комисията счита, че правилата са ясно определени в правното основание, което е било предмет на подробни насоки, и че на настоящия етап няма основания за ново тълкуване.

Член 43 от Регламента за изпълнение гласи, че максималните стойности на допустимите разходи са приложими за капитала от оперативната програма, внесен във фонда, а не за използвания от фонда капитал за предоставяне на подкрепа на крайни получатели.

Максималните стойности определят максималния размер на допустимите разходи и трябва да се изчисляват средногодишно pro-rata temporis. В документа с насоки на COCOF относно инструментите за финансов инженеринг се разглежда и разяснява допълнително правното основание (вж. точки 2.6.1—2.6.17).

За периода 2014—2020 г. в правната рамка се изисква разходите и таксите за управление да бъдат свързани с резултатите, включително сумите, изплатени на крайни получатели.

Препоръка 11 (а)

Комисията не приема препоръката.

Комисията счита, че задължителните разпоредби относно базирано на резултатите възнаграждение, определени в член 42, параграф 5 от РОР, както и подробните критерии за резултатите, установени в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014, представляват адекватна основа за постигане на желания стимулиращ ефект, и че на този етап няма достатъчно основание, което би обосновало предложение за изменение.

Освен това Комисията отбелязва, че управляващият орган трябва да информира комитета за наблюдение относно разпоредбите, свързани с базираното на резултатите изчисляване на направените разходи за управление или на таксите за управление на финансовия инструмент. Комитетът за наблюдение ще получава ежегодно доклади за разходите и таксите за управление, които са били реално платени през предходната календарна година.

Препоръка 11 (б)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е адресирана до държавите членки.

Комисията изразява съгласие, че управляващите органи следва да използват по-добре съществуващите правни изисквания. Разяснения и тълкувания на тези изисквания се съдържат в документа с насоки относно разходите и таксите за управление.

Съществуващото правно основание позволява използването на повече критерии за резултати в допълнение към споменатите в член 12 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014.

Препоръка 12

Комисията не приема препоръката.

По отношение на осъществимостта и пропорционалността на изпълнението на тази препоръка Комисията счита, че при анализа ще бъде необходимо да се отделят разходите за безвъзмездни средства и финансови инструменти, поемани от управляващия орган, и вероятно от същия персонал, работещ по двете задачи. Освен това структурите на разходите на безвъзмездните средства и финансовите инструменти, както и на финансовите инструменти със споделено и пряко управление, се различават.

Що се отнася до практическото значение на подобен сравнителен анализ, Комисията би искала да подчертае също така, че безвъзмездните средства и финансовите инструменти са два различни начина за осъществяване на политиката на ЕСИФ и че те са насочени към различни по вид инвестиции.

163

Комисията изразява съгласие относно принципа на оптимизиране на координацията между финансовите инструменти по ЕСИ фондовете и ЕФСИ.

На 22 февруари 2016 г. Комисията публикува брошура с цел да помогне на местните органи и организаторите на проекти да използват в пълна степен възможностите за координация, постигане на полезни взаимодействия и взаимно допълване на ЕФСИ и ЕСИ фондовете. Тези два инструмента са планирани по различен, но допълващ се начин по отношение на обосновката, концепцията и законодателната рамка. Те се подсилват взаимно. В брошурата се прави обзор на възможните комбинации на ЕФСИ и ЕСИ фондовете на проектно равнище или чрез финансов инструмент като инвестиционна платформа (вж. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf

Отговори на фонд „Marguerite“

Отговори на точка 81 и каре 11

Структурата, която фонд „Marguerite“ използва за задържане на извършените инвестиции, беше създадена първоначално с цел да позволи на фонда на държи отделните си инвестиции чрез отделни дъщерни дружества по няколко причини — управление на риска на портфейла (позволява се отделяне на една инвестиция от друга), улесняване на освобождаването от тези инвестиции в бъдеще и улесняване на паричния поток в структурата (надолу от фонд „Marguerite“ за извършване на неговите инвестиции и обратно към фонд „Marguerite“ от тези инвестиции). За потвърждение е поискано данъчно становище от люксембургските органи.

Във връзка с твърдението „Възможно е също така други данъци… да бъдат избегнати чрез използването на тази структура“, считаме, че формулировката „избягване на данъци“ може да бъде подвеждаща, тъй като този термин често се използва за схеми, чиято цел е да избегнат изплащането на законно дължими данъци. Консултантът на фонд „Marguerite“ управлява данъчните въпроси на фонда, за да гарантира, че фондът спазва данъчните си задължения и плаща всички дължими данъци.

QJ-AB-16-019-BG-E    ISSN 1977-5814

Финансовите инструменти все повече се използват за предоставяне на финансова помощ от бюджета на ЕС под формата на заеми, гаранции и инвестиции в дялово участие. В периода 2007—2013 г. около 21,5 млрд. евро от бюджета на ЕС са отпуснати за финансови инструменти. Сметната палата установи, че макар финансовите инструменти да имат съществени предимства в сравнение с други форми на финансиране от ЕС, като например безвъзмездната финансова помощ, прилагането им се сблъсква със значителни предизвикателства, което може да ограничи тяхната ефективност.