DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5394-1 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/38121 | QJ-AB-16-019-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5396-5 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/23176 | QJ-AB-16-019-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5432-0 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/10653 | QJ-AB-16-019-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 14.1.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 11.4.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 1.6.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 5.7.2016

DA
2016

nr. 19

Særberetning

Gennemførelse af EU’s
budget gennem finansielle
instrumenter — hvad man
kan lære af
programperioden
2007-2013

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II — der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Tony Murphy og attaché Mihail Stefanov, ledende administrator Niels-Erik Brokopp, opgaveansvarlig Rares Rusanescu samt revisorerne Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje og Maria Ploumaki.

Fra venstre til højre: Mihail Stefanov, Iliana Ivanova, Niels-Erik Brokopp, Rares Rusanescu, Tony Murphy og Agathoclis Argyrou.

Indhold

Forkortelser

Glossar

Resumé

Indledning

Hvad er finansielle instrumenter?

Brugen af finansielle instrumenter til at gennemføre EU-budgettet siden 2007

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

Tildeling af for meget kapital førte til lave udbetalingssatser, til, at midler ikke blev frigjort, og til potentiel tilbagebetaling ved afslutningen

Forvaltningsmyndighederne vurderede ikke altid markedsbehovene grundigt, før der blev tildelt midler til de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

Den regionale fokusering var medvirkende årsag til, at medlemsstaterne oprettede et stort antal mindre finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013

Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

Kommissionens måling af de finansielle instrumenters løftestangseffekt tager ikke reelt hensyn til omfanget af de supplerende midler, den offentlige finansiering mobiliserer

Vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor til finansielle instrumenter under såvel delt som central forvaltning

Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

Forsinkelser i gennemførelsen forkortede væsentligt den reelle investeringsperiode for en række af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

Den revolverende effekt af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF var begrænset under gennemførelsen af og uvis efter afslutningen af 2007-2013-programmerne

Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

Høje forvaltningsomkostninger og -gebyrer i forhold til de reelle udbetalinger til de endelige støttemodtagere

Ved afslutningen ingen godtgørelse fra EU-budgettet af forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over de lofter, der var fastsat i forordningerne

Kommissionens vurdering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer tager ikke behørigt hensyn til forskelle i typer af instrumenter og det faktiske niveau af den støtte, der ydes til de endelige modtagere

Begrænsninger i medlemsstaternes rapportering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer

Der påløber forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over administrationsomkostningerne ved at gennemføre EFRU- og ESF-OP’erne

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Finansielle instrumenter under delt forvaltning — hvordan de fungerer (programperioden 2014-2020)
Bilag II | — | Definition af begrebet »finansielle instrumenter« i retsgrundlaget (programperioderne 2014-2020 og 2007-2013)
Bilag III | — | Oversigt over de finansielle instrumenter under EFRU i de 28 EU-medlemsstater: antal fonde og tildeling (programperioden 2007-2013)
Bilag IV | — | Oversigt over de finansielle instrumenter under ESF i de 28 EU-medlemsstater: antal fonde og tildeling (programperioden 2007-2013)
Bilag V | — | Oversigt over kravene ved den forudgående vurdering (programperioden 2014-2020)

Kommissionens svar

Margueritefondens svar

Forkortelser

CEF: Connecting Europe-faciliteten

CF: Samhørighedsfonden

COCOF: Koordinationsudvalget for Fondene

CPR: Forordningen om fælles bestemmelser

DAS: Revisionserklæring

EaSI: EU-program for beskæftigelse og social innovation

EEEF: Den europæiske energieffektiviseringsfond

EEPR: Program for støtte til økonomisk genopretning gennem finansiel fællesskabsbistand til projekter på energiområdet

EFF: Den Europæiske Fiskerifond

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EFSI: Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer

EGESIF: Ekspertgruppe vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde

EIB: Den Europæiske Investeringsbank

EIF: Den Europæiske Investeringsfond

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

EPMF: Den Europæiske mikrofinansieringsfacilitet Progress til fordel for beskæftigelse og social integration

ESF: Den Europæiske Socialfond

ESI-fonde: Europæiske struktur- og investeringsfonde

FFR: Flerårig finansiel ramme

GBER: Generel gruppefritagelsesforordning

Jeremie: Fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder

LGTT: Lånegarantiinstrumentet for transeuropæiske transportnetprojekter

Margueritefonden: Den Europæiske 2020-fond for Energi, Klimaændringer og Infrastruktur

OP: Operationelt program

PBI: Initiativet med projektobligationer

PFLP: Portefølje med den mest risikovillige tilgang

SICAR: Investeringsselskab med risikovillig kapital

SICAV: Investeringsselskab med variabel kapital

SMV: Små og mellemstore virksomheder

TEN-E/T: Transeuropæiske energi-/transportnet

TEUF: Traktat om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

CEF-forordningen: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010¹.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF) omfatter fem særskilte fonde, der har som mål at reducere regionale skævheder i hele Unionen i programperioden 2014-2020. Fondene er: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond.

Den delegerede forordning: Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 af 3. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond².

Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) har til formål at mobilisere mindst 315 milliarder euro i privat og offentlig langsigtet investering i hele EU i perioden 2015-2017 og garantere finansiering af projekter i årene derefter. EFSI er oprettet under Den Europæiske Investeringsbank (EIB) som en trustfond med ubegrænset varighed med henblik på finansiering af mere risikobetonede projektelementer. En garanti på op til 16 milliarder euro stillet af EU-budgettet, vil kompensere for den supplerende risiko, EIB løber. Medlemsstaterne kan bidrage til EFSI med supplerende midler.

Målet for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og til produktive investeringer i jobskabelse, navnlig rettet mod virksomheder.

Målet for Den Europæiske Socialfond (ESF) er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved — især gennem efteruddannelsesforanstaltninger — at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne, befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job.

Egenkapitalinvestering er tilvejebringelse af kapital til en virksomhed, som investeres direkte eller indirekte til gengæld for helt eller delvist ejerskab af virksomheden, og hvor egenkapitalinvestoren kan påtage sig en vis ledelseskontrol med virksomheden og få andel i dens overskud

Ekspertgruppen vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde (EGESIF) blev oprettet i Kommissionen med det mål at rådgive Kommissionen om spørgsmål med relation til gennemførelse af programmer, der vedtages og gennemføres i overensstemmelse med de europæiske struktur- og investeringsfondsforordninger. Den er den ene af de to grupper, der har afløst Koordinationsudvalget for Fondene (den anden er COESIF — Koordinationsudvalget for de europæiske struktur- og investeringsfonde).

En endelig (støtte)modtager er enhver juridisk eller fysisk person, bortset fra en holdingfond eller en finansiel formidler, der modtager finansiering fra et finansielt instrument.

Finansforordningen: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002³.

En finansiel formidler er en enhed, der fungerer som mellemled mellem forvaltningsmyndigheden eller holdingfonden og de endelige modtagere af midler, der under delt forvaltning kanaliseres gennem finansielle instrumenter.

Forebyggende kreditlinje er en kreditlinje, som der kan hæves på, hvis en på forhånd defineret begivenhed indtræffer.

Forordningen om fælles bestemmelser (CPR) for perioden 2014-2020: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006⁴.

En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed eller ethvert andet offentligt eller privat organ, som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har bl.a. til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge, hvordan projekter bliver gennemført, og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder (Jeremieinitiativet) er et kommissionsinitiativ udviklet i samarbejde med Den Europæiske Investeringsfond. Det fremmer anvendelsen af finansieringstekniske instrumenter til at forbedre SMV’ers adgang til finansiering via strukturfondene.

En garanti er en tredjeparts — en såkaldt garants — forpligtelse til at betale en låntagers gæld, når denne ikke selv kan betale den. Garanten er ansvarlig for at dække manglende betaling/misligholdelse af låntagers gæld på de vilkår og betingelser, der er fastsat i aftalen mellem garant, långiver og/eller låntager.

Den generelle forordning for programperioden 2007-2013: Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999⁵.

Gennemførelsesforordningen: Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling⁶.

En holdingfond er en fond, der er oprettet til at investere i en række venturekapitalfonde, garantifonde, lånefonde, byudviklingsfonde, fonde eller andre tilskyndelsesordninger, der tilvejebringer lån, garantier i forbindelse med tilbagebetalingspligtige investeringer eller tilsvarende instrumenter med henblik på energieffektivitet og anvendelse af vedvarende energi i bygninger, herunder i eksisterende boliger.

Et investeringsselskab med variabel kapital (SICAV) er en form for åben investeringsfond, hvis kapitalværdi ændrer sig på grundlag af antallet af investorer og af værdien af dens underliggende investeringer. Andele i fonden købes og sælges på basis af fondens seneste nettoværdi.

Koordinationsudvalget for Fondene (COCOF) er et stående overvågningsudvalg under Kommissionen. Det har til opgave at drøfte spørgsmål i relation til gennemførelsen af forordningerne om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden.

Det kritiske afkast er den minimumsforrentning af et projekt eller en investering, som en leder eller investor kræver.

Et lån er en aftale, der forpligter långiver til at stille et pengebeløb til rådighed for låntager i den aftalte mængde og periode. Låntager er forpligtet til at tilbagebetale lånet efter en bestemt periode. Normalt har låntager pligt til at betale renter af lånebeløbet.

I et operationelt program (OP) fastsættes en medlemsstats prioriteter og specifikke mål, og det fastlægges, hvordan finansieringen vil blive anvendt i en given periode — generelt syv år — til at finansiere projekter. Disse projekter skal bidrage til at opfylde en eller flere af et antal målsætninger, der er fastsat i OP’ets prioritetsområde. Der skal indføres programmer for hver enkelt af fondene på samhørighedsområdet, dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden. OP’erne udarbejdes af medlemsstaterne og skal godkendes af Kommissionen, før der kan afholdes betalinger over EU-budgettet. De kan kun ændres i programperioden, hvis begge parter er enige herom.

Portefølje med den mest risikovillige tilgang (Portfolio First Loss Piece (PFLP)): Når en låneportefølje opdeles i flere risikotrancher, er PFLP den tranche, som dækker porteføljens første tab (der f.eks. kan skyldes misligholdelse af lån).

Prioritetsområde: Én af prioriteterne i strategien for et operationelt program, der omfatter en gruppe aktioner, som er indbyrdes forbundne og har specifikke målelige mål.

Resterende midler (legacy funding) er den del af den tildelte kapital, der har nået de endelige støttemodtagere, derefter er blevet sendt tilbage til det finansielle instrument og således er disponibel til en ny investeringsrunde.

Samhørighedspolitikken i programperioden 2007-2013 omfattede Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond (dvs. de to »strukturfonde«) samt Samhørighedsfonden. I programperioden 2014-2020 blev samordningen af samhørighedspolitikken og de øvrige EU-politikker, der bidrager til regional udvikling, dvs. politikken for udvikling af landdistrikterne samt fiskeri- og havpolitikken, forbedret gennem fastsættelse af fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde.

Specifikke fonde er andre fonde end holdingfonde.

Statsstøtte er enhver form for direkte eller indirekte finansiel støtte, der ydes af offentlige myndigheder til virksomheder i den private sektor. Ifølge traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) er statsstøtte generelt uforenelig med det indre marked, medmindre det er behørigt begrundet. EU’s regler for statsstøtte fastsætter, hvornår sådan støtte ikke fordrejer (eller ikke truer med at fordreje) konkurrencen. Europa-Kommissionen har enekompetence til at vurdere, om statsstøtte ydet af medlemsstaterne er forenelig med disse regler. De proceduremæssige afgørelser og foranstaltninger, Europa-Kommissionen træffer, gennemgås af Retten og Domstolen.

Tildelt kapital henviser til det finansieringsbeløb, der betales til et finansielt instrument (fra EU-budgettet, det nationale budget eller private investorer) til at støtte dettes aktioner. Den tildelte kapital bør afspejle finansieringsinstrumentets investeringskapacitet og stå i rimeligt forhold til det marked, instrumentet er rettet mod.

Et venturekapitalinvesteringsselskab (SICAR) er en struktur, der er udformet til private kapitalinvesteringer og venturekapitalinvesteringer uden regler om spredning af investeringerne og långivnings- eller gearingsrestriktioner.

Den øvre garantisats er den procentuelle andel af en samlet låneporteføljes værdi, som garantien reelt dækker.

1EUT L 348 af 20.12.2013, s. 129.

2EUT L 138 af 13.5.2014, s. 5.

3EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1.

4EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320.

5EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25.

6EUT L 371 af 27.12.2006, s. 1.

Resumé

I

Den Europæiske Union står for tiden over for alvorlige udfordringer såsom den økonomiske og finansielle genopretning og forvaltningen af flygtningekrisen. EU’s beslutningstagere søger derfor metoder til at maksimere effektiviteten og produktiviteten af det disponible EU-budget, som tegner sig for under 1 % af EU’s bruttonationalprodukt (BNP).

II

Finansielle instrumenter er et gennemførelsesværktøj til at yde finansiel støtte fra EU-budgettet. Finansiel støtte til endelige støttemodtagere via finansielle instrumenter kan have form af lån, garantier samt egenkapitalinvesteringer.

III

Hvis de gennemføres korrekt — kan de finansielle instrumenter i forhold til tilskud indebære følgende to specifikke fordele:

—muligheden for at give de offentlige midler en løftestangseffekt (ved at der mobiliseres supplerende private og offentlige midler, der komplementerer den oprindelige offentlige finansiering)

—den tildelte kapitals revolverende karakter (dvs. at de samme midler kan anvendes i flere omgange).

Det bør principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

IV

I programperioden 2007-2013 brugte 25 ud af 28 EU-medlemsstater finansielle instrumenter, der var oprettet under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF): i alt var der oprettet 972 finansielle instrumenter under EFRU og 53 under ESF i hele EU. Ved udgangen af 2014 var der betalt ca. 16 milliarder euro som bidrag fra operationelle programmer (OP’er) under EFRU og ESF til disse instrumenter. Det er en væsentlig stigning sammenholdt med de henholdsvis ca. 1,3 milliarder euro og 0,6 milliarder euro, der blev tildelt sådanne instrumenter i programperioderne 2000-2006 og 1994-1999. I perioden 2007-2013 var det samlede bidrag fra EU-budgettet til de 21 finansielle instrumenter, som Kommissionen forvaltede direkte eller indirekte, ca. 5,5 milliarder euro. Disse centralt forvaltede finansielle instrumenter anvendes i alle EU-medlemsstaterne.

V

Med denne revision undersøgte vi, om finansielle instrumenter var en produktiv mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013. Vores revision blev gennemført mellem oktober 2014 og marts 2016 og havde fokus på områderne regional-, social-, transport- og energipolitik. Vores analyse dækker alle de 1025 finansielle instrumenter, der blev oprettet under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 under delt forvaltning samt seks centralt forvaltede finansielle instrumenter inden for disse områder. De data, der fremlægges i denne beretning, er baseret på de seneste tilgængelige oplysninger fra Kommissionen i september 2015, som afspejler situationen pr. udgangen af 2014.

VI

Under revisionen identificerede vi en række væsentlige forhold, der begrænsede produktiviteten af de finansielle instrumenter som mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013:

—Mange finansielle instrumenter under EFRU og ESF var overdimensionerede, og ved udgangen af 2014 var der fortsat store problemer med at få brugt den tildelte kapital (i gennemsnit var ca. 57 % af alle de kapitaltildelinger, OP’erne havde betalt til de finansielle instrumenter, blevet brugt). En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at undgå frigørelser i hele programperioden 2007-2013.

—Det lykkedes samlet set hverken finansielle instrumenter under delt eller central forvaltning at tiltrække privat kapital.

—Det er hidtil kun lykkedes et begrænset antal finansielle instrumenter under EFRU og ESF at yde revolverende finansiel støtte.

—Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for finansielle instrumenter under EFRU og ESF lå på et højt niveau sammenlignet med den reelle finansielle støtte til de endelige støttemodtagere og lader også til at være væsentlig højere end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor.

VII

Samtidig noterer vi også, at den retlige ramme for finansielle instrumenter for programperioden 2014-2020 er blevet forbedret på grundlag af den ekspertise, der blev opbygget i programperioden 2007-2013, men der er stadig en række spørgsmål.

VIII

I beretningen anbefaler vi, at:

—Kommissionens forudgående vurdering i forbindelse med centralt forvaltede instrumenter kommer til systematisk at indeholde en analyse af de hidtil »høstede erfaringer«

—Kommissionen ud over de »høstede erfaringer« også vurderer effekten af større socioøkonomiske ændringer af rationalet bag instrumentet og de tilsvarende bidrag, der kræves fra EU-budgettet i forbindelse med de enkelte midtvejsgennemgange af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter

—Kommissionen og medlemsstaterne sigter mod at optimere størrelsen af specifikke fonde under EFRU og ESF med henblik på så vidt muligt at drage fordel af de væsentlige besparelser i omkostningerne ved at drive fondene. Medlemsstaterne bør have supplerende vejledning i at oprette sådanne finansielle instrumenter (som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen) i medlemsstaterne eller på EU-plan.

—Kommissionen bør i finansforordningen (og siden hen i sektorspecifikke forordninger) give en definition af de finansielle instrumenters løftestangseffekt, som kan anvendes på alle områder inden for EU-budgettet, og som klart skelner mellem løftestangseffekten af private og nationale offentlige bidrag under OP’et og/eller supplerende private eller offentlige kapitaltilførsler og tager hensyn til den type instrument, det drejer sig om.

—For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 bør Kommissionen ved afslutningen sikre, at medlemsstaterne leverer fuldstændige og pålidelige data vedrørende private bidrag til kapitaltildelingerne, både gennem OP’erne og som supplement til dem

—Kommissionen i forbindelse med finansielle instrumenter under EFRU og ESF giver medlemsstaterne supplerende vejledning i, hvordan de bedst kan anvende bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at påføre de offentlige investorer, der bidrager til de finansielle instrumenters tildelinger, en for stor risiko

—de generelle principper for risikodeling, der kan have indvirkning på EU-budgettet, for så vidt angår centralt forvaltede finansielle instrumenter defineres i lovgivningen om de pågældende instrumenter

—Kommissionen for så vidt angår alle de finansielle instrumenter, der finansieres over EU-budgettet i programperioden 2014-2020, sikrer, at medlemsstaterne, Kommissionen selv og EIB-gruppen kun gennemfører strukturer, der stemmer overens med dens egne henstillinger og aktioner med hensyn til skatteordninger

—Kommissionen træffer passende foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne opretholder fondenes revolverende karakter i den krævede otteårs periode efter udløbet af støtteberettigelsesperioden for programperioden 2014-2020

—Kommissionen giver vejledning i de bestemmelser, der gør det muligt, at de finansielle instrumenter fortsat kan anvendes i den følgende programperiode, navnlig i tilfælde, hvor fondsforvalterne er udvalgt på basis af offentligt udbud

—Kommissionen sikrer, at medlemsstaterne rapporterer omfattende oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest i marts 2017, med henblik på den forestående afslutning af programperioden 2007-2013

—Kommissionen gør det klart, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer skal anvendes på den kapitaltildeling, det finansielle instrument reelt har brugt, dvs. det bidrag fra OP’et, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere

—Kommissionen med hensyn til resultatbaseret aflønning af fondsforvalterne i programperioden 2014-2020 stiller lovgivningsforslag om en revision af de gældende bestemmelser i forordningen om fælles bestemmelser med det sigte at styrke incitamentet til sådanne ordninger

—de forvaltende myndigheder i medlemsstaterne i udstrakt grad anvender de eksisterende resultatbaserede elementer i aflønningen af fondsforvaltere under forhandlingerne om finansieringsaftalerne

—Kommissionen udfører en sammenlignende analyse af omkostningerne ved at yde på den ene side tilskud, på den anden side tilbagebetalingspligtig finansiel støtte, navnlig gennem finansielle instrumenter, i programperioden 2014-2020, med henblik på at fastslå det faktiske niveau af dem. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante for udarbejdelsen af lovgivningsforslag til perioden efter 2020 og fastsætte et passende niveau for den tekniske bistand.

Indledning

Hvad er finansielle instrumenter?

01

Den Europæiske Union står i dag over for alvorlige udfordringer såsom den økonomiske og finansielle genopretning og forvaltningen af flygtningekrisen. EU-beslutningstagerne søger derfor måder, hvorpå de kan maksimere effektiviteten og produktiviteten af det disponible EU-budget, der tegner sig for mindre end 1 % af EU’s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansielle instrumenter⁷ er et gennemførelsesværktøj til at yde finansiel støtte fra EU-budgettet gennem lån, garantier og egenkapitalinvesteringer (eller kvasiegenkapitalinvesteringer) til gennemførelse af projekter (jf. tabel 1)⁸.

Bilag I viser, hvordan de forskellige typer af finansielle instrumenter fungerer.

Tabel 1

Hovedtyperne af finansielle instrumenter, som EU-budgettet støtter

Kilde: Europa-Kommissionen, EIB, »FI Compass — Financial Instrument products. Lån, garantier, egenkapital og kvasiegenkapital«, s. 3.

02

I forhold til tilskud (der er den traditionelle måde at yde finansiering på fra EU-budgettet) kan finansielle instrumenter — hvis de gennemføres korrekt — kan indebære to specifikke fordele:

οmuligheden for at bibringe de offentlige midler en løftestangseffekt (ved, at der mobiliseres supplerende private og offentlige midler, der komplementerer den oprindelige offentlige finansiering)

οden tildelte kapitals revolverende karakter (dvs. anvendelse af samme midler i flere omgange) giver mulighed for, at hver enkelt euro af finansieringen gennem de finansielle instrumenter i princippet kan bruges mere end en gang.

03

Det bør principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

04

Ved revisionen af finansforordningen i 2012 blev der for første gang givet en fælles definition af finansielle instrumenter, og denne definition er siden da blevet brugt i sektorforordningerne for programperioden 2014-2020 (jf. bilag II).

Brugen af finansielle instrumenter til at gennemføre EU-budgettet siden 2007

Brug af finansielle instrumenter finansieret over EU-budgettet

05

EU-budgettet kan gennemføres ved delt forvaltning (dvs. i samarbejde med medlemsstaterne som i forbindelse med samhørighedspolitikken), ved direkte forvaltning (dvs. at det forvaltes af Kommissionens tjenestegrene eller via forvaltningsorganer) eller ved indirekte forvaltning (dvs. at budgetgennemførelsesopgaverne overdrages til tredjelande eller forskellige enheder)⁹. De to sidstnævnte betegnes samlet central forvaltning.

06

Finansielle instrumenter bruges i forbindelse med forskellige dele af EU-budgettet:

οFinansielle instrumenter til delt forvaltning på samhørighedsområdet oprettes navnlig under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og i mindre omfang under Den Europæiske Socialfond (ESF). Fra og med programperioden 2014-2020 kan de finansielle instrumenter også anvendes under Samhørighedsfonden. Hvert instrument skal gennemføres inden for rammerne af et operationelt program (OP), der vedtages af de forvaltningsmyndigheder, der er ansvarlige for det pågældende program, og som også fastsætter dets størrelse og udformning¹⁰. Der anvendes også finansielle instrumenter under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Fiskerifond (EFF).

οCentralt forvaltede finansielle instrumenter finansieres over forskellige budgetområder, f.eks. forskning, erhvervspolitik, uddannelse og kultur mv. Kommissionen og dens partnere er direkte involveret i udformningen af disse instrumenter, i udviklingen af deres investeringsstrategi og i tildelingen af midler. Afgørelsen om at oprette sådanne instrumenter træffes af budgetmyndigheden (dvs. Europa-Parlamentet og Rådet) på grundlag af et forslag fra Kommissionen.

Regler for valg af fondsforvaltere til finansielle instrumenter

07

I forbindelse med delt forvaltning kan finansielle instrumenter oprettes som selvstændige fonde eller som delfonde af en holdingfond, senere benævnt specifikke fonde (jf. figur 1). En holdingfond, undertiden benævnt en »fund of funds«, er en fond, der er oprettet med det formål at forvalte forskellige typer af instrumenter. Den gør det også muligt at yde bidrag til ét eller flere finansielle instrumenter fra ét eller flere OP’er.

08

Finansielle instrumenter forvaltes generelt af private eller offentlige banker eller andre finansielle formidlere og ikke af offentlige forvaltninger. For EFRU- og ESF-instrumenters vedkommende skal valget af en fondsforvalter være i overensstemmelse med EU’s og de nationale regler for offentlige udbud, hvis forvaltningen af fonden sendes i udbud. I situationer, hvor reglerne for offentlige udbud ikke finder anvendelse (dvs. hvis fondsforvaltningskontrakten ikke er en offentlig tjenesteydelseskontrakt), kan forvaltningsmyndigheden udpege fondsforvalteren under overholdelse af de relevante statsstøtteregler (jf. punkt 10-12).

09

EIB-gruppen (der omfatter Den Europæiske Investeringsfond (EIF) og Den Europæiske Investeringsbank (EIB)) har en særlig status, idet dens medlemmer kan udnævnes til fondsforvaltere uden offentligt udbud¹¹. De forvalter også hovedparten af de centralt forvaltede instrumenter, hvor fondsforvalteren udpeges i lovgivningsforslaget.

Figur 1

Forenklet oversigt over strukturen i en holdingfond for finansielle instrumenter under EFRU eller ESF

Kilde: Revisionsretten.

Finansielle instrumenter og EU’s statsstøtteregler

10

EU-midler, der forvaltes ved delt forvaltning, anses for at være en del af det nationale eller regionale budget og er dermed potentielt underlagt statsstøttekontrol. Under gennemførelsen af det finansielle instrument skal forvaltningsmyndighederne derfor sikre, at statsstøttereglerne overholdes¹². De relevante statsstøtteregler findes i den nye generelle gruppefritagelsesforordning (GBER)¹³ og i Kommissionens nye retningslinjer for risikofinansiering¹⁴, som begge trådte i kraft i juli 2014.

11

For hvert finansielt instrument under EFRU og ESF skal forvaltningsmyndigheden fremlægge bevis for, at det opfylder en af følgende betingelser¹⁵:

οer i overensstemmelse med normal markedspraksis (hvilket i praksis betyder, at fondens forvaltning er blevet valgt efter en åben, gennemsigtig og ikkediskriminatorisk proces)

οer omfattet af »de minimis«-forordningen¹⁶

οstøtte, der er fritaget, fordi det er omfattet af GBER eller henhører under en anmeldt støtteordning i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for risikofinansiering.

12

Centralt forvaltede finansielle instrumenter (der ikke bruger nationale eller regionale midler og således ikke indgår i medlemsstaternes budget) ligger uden for anvendelsesområdet for EU’s statsstøtteregler, fordi hovedbetingelsen i artikel 107 i TEUF »[…] statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler« ikke er opfyldt.

Baggrundsoplysninger om antallet af finansielle instrumenter og deres tildelte kapital siden 2007

Programperioden 2007-2013

13

I programperioden 2007-2013 brugte 25 ud af 28 EU-medlemsstater finansielle instrumenter. Kun Kroatien, Irland og Luxembourg brugte ikke denne finansieringsmekanisme¹⁷. Bilag III og IV giver et overblik over EFRU- og ESF-instrumenterne i de enkelte medlemsstater.

14

Som vist i tabel 2 var der ved udgangen af 2014 blevet betalt ca. 15,2 milliarder euro i EFRU-bidrag til OP’er og 0,8 milliarder euro i ESF-bidrag til OP’er. Det er en væsentlig stigning sammenlignet med ca. 1,3 milliarder euro i programperioden 2000-2006 og 0,6 milliarder euro i programperioden 1994-1999¹⁸.

15

I programperioden 2007-2013 svarer EU-bidraget til finansielle instrumenter til 5 % af den samlede EU-finansiering for EFRU og 1 % af den samlede EU-finansiering for ESF i hele perioden. EU-budgettet tegner sig for 69 % og 56 % af det samlede bidrag til den tildelte kapital til de finansielle instrumenter under henholdsvis EFRU og ESF i perioden 2007-2013 (jf. tabel 2). EU-bidraget tegner sig for 63 % (EFRU) og 65 % (ESF) af den finansielle støtte til den endelige modtager.

Tabel 2

Gennemførelsen af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF (2007-2013) pr. 31. december 2014

Beløb forpligtet til finansielle instrumenter i finansieringsaftaler
(beløb i millioner euro)
Beløb betalt fra OP’er til finansielle instrumenter
(beløb i millioner euro)
Beløb betalt fra finansielle instrumenter til endelige modtagere
(beløb i millioner euro)

OP¹
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %

EFRU
17 061
10 946
i.r.
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

I alt
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens seneste data fra september 2015².

1For så vidt angår de forpligtede OP-beløb viser Kommissionens gennemførelsesrapport ikke nogen adskillelse mellem de finansielle instrumenter under EFRU og ESF.

2EGESIF_15-0027-00, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, s. 21 og 54.

16

Ifølge de seneste tal data, Kommissionen har rapporteret, var der i hele EU oprettet 972 finansielle instrumenter under EFRU og 53 under ESF. Heraf er 903 specifikke EFRU-fonde, og 49 er ESF-fonde (jf. tabel 3). 31 af EFRU-instrumenterne forvaltes af EIB-gruppen (jf. punkt 9).

17

Herudover var der 14 instrumenter, der var finansieret over ELFUL, og 6 instrumenter, der var finansieret over EFF. For så vidt angår programperioden 2007-2013 krævede disse to fonde ikke, at medlemsstaterne skulle rapportere om de finansielle instrumenter, så der foreligger ikke officielle data herfor¹⁹. Men på grundlag af data indsamlet af Revisionsretten kan den tildelte kapital af midler medfinansieret af ELFUL pr. udgangen af 2013 anslås til ca. 700 millioner euro, mens den for EFF’s vedkommende kan anslås til ca. 72 millioner euro (i begge tilfælde inklusive de nationale bidrag til programmerne).

Tabel 3

De finansielle instrumenter under EFRU og ESF fordelt på de forskellige typer af specifikke fonde (2007-2013) pr. 31. december 2014

EFRU
ESF

Antal fonde
Tildeling
(i millioner euro)
Antal fonde
Tildeling
(i millioner euro)

Specifikke fonde, heraf:

—låneinstrumenter

371
5 637
31
417

—garantiinstrumenter

171
2 215
7
196

—egenkapitalinstrumenter

162
2 006
1
70

—blandede instrumenter (kombination af lån, garantier, egenkapital eller andre instrumenter)

110
2 496
5
59

—andre instrumenter

6
65
0
0

—type ikke angivet

83
770
5
74

I alt
903
13 189
49
816

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens seneste data fra september 2015.

18

For de centralt forvaltede instrumenters vedkommende udgjorde EU’s samlede bidrag til instrumenterne for perioden 2007-2013 på samtlige budgetområder ca. 5,5 milliarder euro²⁰ fordelt på 21 finansielle instrumenter²¹. Disse instrumenter anvendes i alle EU-medlemsstaterne.

Programperioden 2014-2020

19

Under EU-budgettet er de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) med et samlet budget på ca. 450 milliarder euro i programperioden 2014-2020 hovedkilden til finansiering af kapitaludgifter og infrastruktur.

20

Siden 2011 har Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd tilskyndet til at anvende finansielle instrumenter mere²². Dette politiske engagement afspejler sig også i forordningen om fælles bestemmelser (CPR), som indeholder bestemmelser om udvidet brug af finansielle instrumenter til gennemførelse af alle fem ESI-fonde (dvs. også Samhørighedsfonden) og alle programmernes tematiske målsætninger²³.

21

Ved udgangen af 2015 skønner Kommissionen, at der vil blive tildelt ca. 21 milliarder euro til finansielle instrumenter fra de fem ESI-fonde til programperioden 2014-2020 som helhed²⁴. Eftersom det gennemsnitlige EU-bidrag til den samlede tildeling til sådanne instrumenter for programperioden 2007-2013 ved udgangen af 2014 var på ca. 68 %²⁵, skønner vi, at beløbet på 21 milliarder euro fra EU-budgettet sandsynligvis vil svare til ca. 31 milliarder euro i samlede tildelinger (eksklusive supplerende national og privat finansiering, der eventuelt vil blive ydet til fondene uden for ESI-fondsprogrammerne).

22

Til sammenligning har Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) som mål at mobilisere mindst 315 milliarder euro i privat og offentlig langsigtet investering i hele EU i perioden 2015-2017 og finansiering af projekter i de følgende år.

7I programperioden 2007-2013 anvendte lovgivningen om EFRU og ESF betegnelsen »finansieringstekniske instrumenter«. I denne beretning anvendes betegnelserne »finansieringstekniske instrumenter« og »finansielle instrumenter« synonymt.

8Ifølge international regnskabsstandard 32 er et finansielt instrument enhver kontrakt, som fører til et finansielt aktiv i én enhed og en finansiel forpligtelse eller et egenkapitalinstrument i en anden enhed.

9Artikel 58 i finansforordningen.

10Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, »Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study«, 2013, s. 46.

11Artikel 44, litra c), i den generelle forordning.

12Artikel 37, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser (CPR): »Ved anvendelsen af dette afsnit [afsnit IV — Finansielle instrumenter] skal forvaltningsmyndigheden, de organer som gennemfører holdingfonden, og de organer, der gennemfører det finansielle instrument, overholde gældende ret, navnlig reglerne om statsstøtte og offentlige indkøb.«

13Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107 og 108 (EUT L 187 af 26.6.2014, s. 1).

14Europa-Kommissionen, »EU-retningslinjer for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer« (EUT C 19 af 22.1.2014, s. 4).

15Artikel 37 i forordningen om fælles bestemmelser.

16Rådets forordning (EU) 2015/1588 af 13. juli 2015 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse former for horisontal statsstøtte (kodifikation) (EUT L 248 af 24.9.2015, s. 1).

17Ikke desto mindre er der oprettet centralt forvaltede finansielle instrumenter i Luxembourg. De har desuden ydet EU-finansiering til projekter i Irland og Kroatien.

18Europa-Kommissionen, EIB, »FI Compass: En bæredygtig måde at opnå EU’s økonomiske og sociale mål — Finansieringsinstrumenter«, s. 3.

19Jf. særberetning nr. 5/2015 »Er finansielle instrumenter et velfungerende og lovende værktøj i forbindelse med udvikling af landdistrikterne?«, punkt 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final af 13. november 2015, Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om finansielle instrumenter, der pr. 31. december 2014 modtager støtte fra det almindelige budget, jf. finansforordningens artikel 140, stk. 8, s. 4.

21SWD(2015) 206 final af 13. november 2015 »Activities relating to financial instruments«, s. 6-12.

22Europa-Parlamentet, Femte samhørighedsrapport og strategien for samhørighedspolitikken for perioden efter 2013 og EUCO 169/13, Konklusioner fra Det Europæiske Råd af 25. oktober 2013, s. 10.

23Forordning (EU) nr. 1303/2013.

24Europa-Parlamentet, »Commission, The 2014 budgetary discharge to the Commission - Answers to the European Parliament’s written questions to Commissioner Crețu«, høring den 7. december 2015, s. 34.

25EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, s. 21 og 54.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

23

Med denne revision undersøgte Revisionsretten, om finansielle instrumenter var en produktiv mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013. I den sammenhæng tager vores beretning følgende centrale revisionsspørgsmål op:

οVar de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

οLykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

οYdede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

οViste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

For hvert af disse spørgsmål undersøgte vi, hvilke erfaringer der kunne drages af de væsentligste konstaterede mangler. Vi vurderede også i hvilken udstrækning manglerne var søgt afhjulpet i de forordninger, der finder anvendelse i programperioden 2014-2020.

24

Vores revision omfatter perioden 2009-2015. Vi fokuserede på områderne regional-, social-, transport- og energipolitik. Specielt dækker vores gennemgang alle finansielle instrumenter under EFRU og ESF samt seks centralt forvaltede finansielle instrumenter på områderne social-, transport- og energipolitik. Flere af de forhold, der peges på i denne beretning, kan imidlertid også indvirke på andre områder af EU-budgettet, hvor der bruges sådanne instrumenter.

25

I revisionsarbejdet indgik følgende elementer:

οEn gennemgang af forskellige analyser og publikationer fra Kommissionen, EIB, EIF og tredjepart.

οEn analyse af den seneste årlige overvågningsrapport offentliggjort af Kommissionen i september 2015, som omfatter alle 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF. Denne analyse, der er baseret på data rapporteret af Kommissionen i november 2015, blev også udført på seks²⁶ af de 21 instrumenter under central forvaltning (som tegner sig for et EU-bidrag på 789 millioner euro eller 14 % af det samlede beløb til alle 21 instrumenter)²⁷.

οEn undersøgelse af 10 casestudier af finansielle instrumenter gennemført på det EU-budgetområde, denne beretning omfatter²⁸, herunder et kontrolbesøg på stedet i én medlemsstat (Slovakiet).

οEn opfølgningsgennemgang af 45 finansielle instrumenter, som Revisionsretten har udført juridisk-kritiske revisioner af siden 2009 (hvis resultater tidligere er blevet rapporteret i vores årsberetninger) og 54 finansielle instrumenter, der er undersøgt ved vores forvaltningsrevisioner siden 2012.

οEn spørgeundersøgelse af 85 forvaltningsmyndigheder og fondsforvaltere, der er involveret i gennemførelse af finansielle instrumenter. 82 af de 85 enheder, spørgeundersøgelsen omfattede, relaterer sig til EFRU- og ESF-instrumenter under delt forvaltning, og tre til central forvaltning. Der var 66 svar i relation til instrumenter under delt forvaltning og to i relation til centralt forvaltede instrumenter.

οSamtaler med over 40 tjenestemænd fra Kommissionen, EIB og EIF samt mere end 10 eksperter fra organisationer med ekspertise på området²⁹.

26

Revisionsretten har allerede mange gange undersøgt brugen af finansielle instrumenter og har siden 2011 rapporteret om revisionsresultaterne i flere årsberetninger³⁰ og særberetninger³¹. Derudover har Kommissionen selv, men også EIB, EIF, Europa-Parlamentet, nationale revisionsorganer og fondsforvaltere i den private sektor i de seneste år identificeret en række forhold, der tilsammen begrænsede de finansielle instrumenters effektivitet i programperioden 2007-2013. Denne beretning bygger også på disse vurderinger.

26Ét af disse seks finansielle instrumenter, Den Europæiske 2020-fond for Energi, Klimaændringer og Infrastruktur (»Margueritefonden«) forvaltes ved direkte forvaltning (jf. punkt 6).

27SWD(2015) 206 final. Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, Bruxelles, september 2015.

28Lånegarantiinstrumentet for transeuropæiske transportnetprojekter (LGTT), initiativet med projektobligationer (PBI), Margueritefonden, Den Europæiske Energieffektiviseringsfond (EEEF), den europæiske mikrofinansieringsfacilitet (EPMF), JESSICA — Grækenland, Jeremie — Slovakiet, iværksætterfonden -—Grækenland, Venture Finance — Ungarn (Jeremie - Ungarn), Jeremie — Sicilien.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) og OECD.

30Punkt 4.30-4.36 i årsberetningen for 2010 (EUT C 326 af 10.11.2011), punkt 5.34 i årsberetningen for 2011 (EUT C 344 af 12.11.2012), punkt 10.31 i årsberetningen for 2012 (EUT C 331 af 14.11.2013), punkt 5.33-5.36 i årsberetningen for 2013 (EUT C 398 af 12.11.2014) og punkt 6.46-6.52 i årsberetningen for 2014 (EUT C 373 af 10.11.2015).

31Særberetning nr. 4/2011 »Revision af SMV-garantifaciliteten«, særberetning nr. 2/2012 »Finansielle instrumenter for SMV’er medfinansieret af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling«, særberetning nr. 5/2015 »Er finansielle instrumenter et velfungerende og lovende værktøj i forbindelse med udvikling af landdistrikterne?« og særberetning nr. 8/2015 »Sikrer EU’s finansielle støtte til mikroiværksættere en tilstrækkelig dækning af disses behov?« (http://eca.europa.eu).

Bemærkninger

Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

27

Finansielle instrumenter er ikke selv projekter, men et værktøj til at levere finansiering fra EU-budgettet. Under samhørighedspolitikken er en forvaltningsmyndigheds beslutning om at yde OP-støtte gennem et finansielt instrument ikke så meget en beslutning om, hvorvidt der skal investeres OP-midler (det er allerede bestemt i OP’et), men snarere om, hvordan der skal investeres: skal støtten ydes som et engangstilskud eller gennem et finansielt instrument, der yder tilbagebetalingspligtig finansiel støtte.

28

Vi har derfor undersøgt, i hvilket omfang de 1 025 EFRU- og ESF-instrumenter har brugt deres tildelte kapital til at yde forskellige former for finansiel støtte til endelige modtagere, og analyseret en række faktorer, der har bidraget til instrumenternes lave udbetalingsrater til de endelige modtagere i programperioden 2007-2013: niveauet for instrumenternes oprindelige kapitaltildeling, spørgsmålet om, hvorvidt forvaltningsmyndighederne afhjalp markedsbehovene ordentligt, og de specifikke vanskeligheder som regionale finansielle instrumenter står over for. Vi analyserede også, hvordan sammenlignelige aspekter blev håndteret under centralt forvaltede instrumenter.

Tildeling af for meget kapital førte til lave udbetalingssatser, til, at midler ikke blev frigjort, og til potentiel tilbagebetaling ved afslutningen

29

De finansielle instrumenters udbetalingsrater er allerede blevet undersøgt i flere af Revisionsrettens års- og særberetninger³². I denne beretning analyserer vi de nyeste tilgængelige oplysninger, som medlemsstaterne har rapporteret til Kommissionen pr. 31. december 2014, og som blev offentliggjort i september 2015. Vores analyse af disse nyeste data viser, at et væsentligt antal af dem fortsat har vanskeligt ved at bruge deres tildelte kapital som planlagt.

30

Tabel 4 viser udbetalingsraterne for hver af de 25 medlemsstater, der gennemførte finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013³³. De viste procentsatser er gennemsnittet for alle EFRU- og ESF-instrumenter i den pågældende medlemsstat. Mange finansielle instrumenter blev først oprettet i 2012 eller senere.

Tabel 4

Gennemførelsen af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF fordelt på medlemsstater — pr. 31. december 2014

Medlemsstat
Forpligtede OP-bidrag
(i millioner euro)
heraf EU-bidrag
%
OP-bidrag betalt til finansielle instrumenter
(i millioner euro)
OP-bidrag betalt til endelige modtagere
(i millioner euro)

Beløb
i % af forpligtelsen
beløb
i % af betalingen
i % af forpligtelsen

Estland
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polen
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenien
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ungarn
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Tyskland
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugal
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Den Tjekkiske Republik
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danmark
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Rumænien
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Sverige
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litauen
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Frankrig
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgien
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finland
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Letland
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Det Forenede Kongerige
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cypern
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgarien
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Østrig
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Nederlandene
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grækenland
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italien
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spanien
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovakiet
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

I alt
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

NB: Kroatien, Irland og Luxembourg er ikke opført på listen, da de ikke havde finansielle instrumenter under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

31

Ved udgangen af 2014, kun ét år før udgangen af den oprindelige støtteberettigelsesperiode (31. december 2015) var kun 57 % af EFRU- og ESF-instrumenternes tildelinger blevet udbetalt til de endelige modtagere. Udbetalingerne var især lave i forbindelse med de finansielle instrumenter i Slovakiet (21 %), Spanien (27 %) og Italien (32 %). Derudover havde yderligere tre medlemsstater (Grækenland, Nederlandene og Østrig) udbetalt under halvdelen af deres oprindelige tildelinger.

32

Samlet set havde 177 af de 972 finansielle instrumenter under EFRU (18 %) og 16 af de 53 finansielle instrumenter under ESF (30 %) udbetalt under en tredjedel af deres tildelinger ved udgangen af 2014. Disse 177 instrumenters samlede uudnyttede tildeling beløb sig til 4,2 milliarder euro pr. 31. december 2014. Vi finder det usandsynligt, at den disponible finansiering i disse instrumenter vil blive udnyttet én gang, selv om Kommissionen har forlænget støtteberettigelsesperioden til marts 2017 (jf. punkt 43). De finansielle instrumenters endelige udbetalingsrate kan imidlertid først vurderes ved udgangen af deres livscyklus, og det gælder særligt de instrumenter, der er oprettet hen imod programperiodens udgang.

Lave udbetalingsrater, fordi de oprindelige tildelinger til de finansielle instrumenter var for høje

33

Under vores samtaler blev det ofte fremført, at den finansielle og økonomiske krise havde haft store konsekvenser og indvirket negativt på udbetalingsraterne til de endelige modtagere. Problemet er imidlertid så omfattende, at vi hverken anser det for den eneste eller den væsentligste faktor til forklaring af de lave udbetalingsrater. Reelt skyldes de lave udbetalingsrater primært en for stor tildeling til de finansielle instrumenter i første omgang.

34

Vores analyse af de data, Kommissionen offentliggjorde i 2015, viste, at der er en positiv korrelation mellem EFRU- og ESF-absorptionsraterne i medlemsstaterne og de finansielle instrumenters udbetalingsrater til de endelige modtagere (jf. figur 2a og figur 2b). Denne analyse viser, at de medlemsstater, der allerede har svært ved at absorbere EFRU- og ESF-budgettet ofte har endnu større problemer med at udbetale den kapital, der er tildelt til de finansielle instrumenter.

Figur 2a

Sammenligning mellem den samlede EFRU-absorption i medlemsstaterne og de finansielle instrumenters udbetalingsrate til de endelige modtagere

NB: Cirklernes størrelse afspejler OP’ernes samlede bidrag til de finansielle instrumenter (jf. tabel 4). Korrelationskoefficient: 0,5.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

Figur 2b

Sammenligning mellem den samlede ESF-absorption i medlemsstaterne og de finansielle instrumenters udbetalingsrate til de endelige modtagere

NB: Cirklernes størrelse afspejler OP’ernes samlede bidrag til de finansielle instrumenter (jf. tabel 4). Korrelationskoefficient: 0,9.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

Øget kapitaltildeling til finansielle instrumenter i 21 ud af 25 medlemsstater

35

I 21 ud af 25 medlemsstater konstaterede vi også, at den oprindelige tildeling var blevet øget siden 2011. Samlet set havde de finansielle instrumenter siden da fået tildelt ca. 7,1 milliard euro i supplerende finansiering fra EFRU- og ESF-OP’erne i perioden 2007-2013.

36

Hovedparten af disse forhøjelser af instrumenternes kapitaltildelinger forekom i Italien (2,5 milliarder euro), Spanien (0,9 milliarder euro), Grækenland (0,9 milliarder euro), Det Forenede Kongerige (0,7 milliarder euro) og Ungarn (0,5 milliarder euro). Disse fem medlemsstater alene tegner sig for 77 % af hele periodens samlede forhøjelse af den tildelte kapital. Fire af disse fem medlemsstater (Italien, Spanien, Det Forenede Kongerige og Ungarn) har en absorptionsrate under gennemsnittet pr. udgangen af 2014 (jf. figur 2a).

Retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 skabte incitamenter for medlemsstaterne til at bruge finansielle instrumenter til at forebygge risikoen for, at EU-midler ville blive frigjort

37

Retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 gjorde det muligt for medlemsstaterne med det samme at absorbere EU-bidraget til EFRU- og ESF-OP’erne gennem brug af finansielle instrumenter. Medlemsstaterne kunne bruge disse bidrag som en mekanisme til at forebygge risikoen for frigørelser (»n+2-reglen«)³⁴ (jf. tekstboks 1).

Tekstboks 1

Godtgørelse af EFRU- og ESF-bidrag til oprettelse af finansielle instrumenter som støtteberettigede omkostninger i programperioden 2007-2013

Ifølge den generelle forordning var den eneste betingelse for at attestere, at beløb i relation til finansielle instrumenter var støtteberettigede udgifter under OP’et i programperioden 2007-2013, at de pågældende beløb skulle være brugt til at oprette eller bidrage til fonde eller holdingfonde. På det grundlag godtgøres EFRU- og ESF-bidrag over EU-budgettet til medlemsstaterne og anses for midlertidig absorberede. Der var med andre ord ikke noget krav om, at bidraget fra OP’et skulle være knyttet til et instruments tildeling af kapital til endelige modtagere. Kapitalens renteafkast bidrager også til instrumenternes tildeling. Først ved OP’ets afslutning fastslår Kommissionen de samlede støtteberettigede udgifter på grundlag af de faktiske beløb for lån, garantier og egenkapitalinvesteringer, der er ydet til endelige modtagere.

38

Denne ordning har skabt et incitament for medlemsstaterne til at »parkere« i det mindste en del af EU’s bidrag til OP’erne på kontiene hos de banker og finansielle formidlere, der forvalter fondene, uden at midlerne reelt bruges til de tilsigtede formål (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Casestudie — For stor tildeling til et finansielt instrument i Italien (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

I december 2009 besluttede det regionale styre at oprette en garantifond med en tildelt kapital på 233 millioner euro. Det svarede til 14 % af OP’ets samlede budget for hele programperioden.

Den samlede tildeling skulle efter hensigten garantere lån på ca. 2,3 milliarder euro.

Vores revision i 2010 af denne italienske garantifond viste, at der ikke var foretaget nogen af analyse af markedsbehovene, der berettigede en sådan tildeling. Herudover var der adskillige andre obligatoriske elementer (f.eks. investeringsstrategi og -planlægning, beskrivelse af desinvesteringspolitik og likvidationsbestemmelser), der ikke var på plads, da finansieringsaftalen blev underskrevet af regionsregeringen og det regionale agentur, der gennemførte fonden.

Først i juni 2010 blev der endelig udarbejdet og godkendt en forretningsplan, som imidlertid var baseret på urealistiske forudsætninger.

Vores revision viste også, at en væsentlig del af OP’ets finansiering, som forvaltningsmyndighederne havde indgået forpligtelser for i 2007, endnu ikke var blevet brugt. Ved at give det finansielle instrument en stor tildeling, gjorde man det muligt at omgå den dengang gældende n+2-regel om at uudnyttede midler skulle frigøres efter 2 år.

Ved udgangen af 2014 rapporterede forvaltningsmyndigheden, at der var stillet 45 millioner euro ud af en samlet tildeling på 233 millioner euro til rådighed som garantier til endelige modtagere. Det giver en udbetalingsrate på 19 %.

De stillede garantier svarer til lån på 460 millioner euro.

39

På den anden side konstaterede vi i ét tilfælde, at tildelingen til finansielle instrumenter var blevet reduceret for at tage hensyn til markedsvilkår og forventede udbetalingsrater, hvilket anses for god praksis. (Jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Casestudie — Nedjustering af Jeremiefondens tildeling i overensstemmelse med ændringer i markedsbehovene i Litauen

Der blev oprettet et Jeremieinstrument (Jeremie: fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder) i Litauen i 2008, og dets tildeling voksede gradvist til 210 millioner euro ved udgangen af 2009. Tildelingen var baseret på en vurdering af markedsbehovene, der var foretaget i september 2007.

Efter at have analyseret den økonomiske krises indvirkning på den litauiske økonomi besluttede forvaltningsmyndigheden imidlertid senere at reducere fondens tildeling. Pr. 2012 var fondens tildeling reduceret til 170 millioner euro, og pengene var tilbagebetalt til OP’et.

121 millioner euro af den reducerede fondskapital på 170 millioner euro var blevet udbetalt ved udgangen af 2014, hvad der gav Jeremiefonden en udbetalingsrate på 71 % og ikke 58 %, som den ville have været, hvis kapitalreduktionen ikke havde fundet sted. Uden denne ændring havde den samlede udbetalingsrate for alle litauiske finansielle instrumenter været 68 % og ikke 75 % (jf. tabel 4).

40

For store tildelinger til finansielle instrumenter indvirker negativt på forvaltningsomkostninger og -gebyrer, når disse i højere grad fastsættes på grundlag af den kapital, der er indskudt i fonden, end på fondsforvalterens resultater. Når tildelingen overdimensioneres, har fondsforvalterne en mulighed for at skabe en indkomst uden reelt at levere den forventede tjeneste (jf. punkt 116-125).

Særlig lave udbetalingsrater for finansielle instrumenter forvaltet af EIB-gruppen

41

Vores analyse viste desuden, at den gennemsnitlige udbetalingsrate for de 31 EFRU- og ESF-instrumenter, der forvaltes af EIB og EIF, var særlig lav: 43 % mod 60 % for de instrumenter, der havde andre fondsforvaltere.

Støtteberettigelsesperioden for finansielle instrumenter under delt forvaltning forlænget indtil marts 2017 udelukkende ved Kommissionens retningslinjer

42

EU-bidrag, hvor tildelingen ikke er blevet udnyttet (dvs. midler, der ved støtteberettigelsesperiodens udløb ikke er brugt til betalinger eller garantier til endelige modtagere), skal ved afslutningen tilbagebetales til EU-budgettet. Udbetalingsraterne er i gennemsnit så lave, at Revisionsretten allerede i årsberetningen for 2014 anførte, at de finansielle instrumenter ikke alle kunne forventes at have udnyttet samtlige de disponible midler ved udgangen af 2015³⁵.

43

I april 2015 offentliggjorde Kommissionen reviderede retningslinjer om afslutningen, som forlængede støtteberettigelsesperioden for udgifter i relation til finansielle instrumenter fra den 31. december 2015 til den 31. marts 2017³⁶. Den generelle støtteberettigelsesperiode er imidlertid fastsat i den generelle forordnings artikel 56, stk. 1. I årsberetningen for 2014 gav Revisionsretten udtryk for, at en lovbestemmelse kun kan ændres ved lovgivning med samme eller større juridisk værdi, så regelhierarkiet overholdes behørigt³⁷. Det konkluderedes således, at en retningslinje fra Kommissionen ikke kunne ændre regler, der var vedtaget ved Europa-Parlamentets og Rådets lovgivningsprocedure.

44

På grundlag af vores analyse og en lineær prognose for udbetalingen i de forudgående år anslår vi, at over 5,0 milliarder euro af de midler, der er tildelt EFRU- og ESF-instrumenterne, ville henstå uudnyttede ved udgangen af 2015 uden en forlængelse af støtteberettigelsesperioden. Heraf er 3,9 milliarder euro bidrag fra EU-budgettet til OP’erne. De reelle tal for beløb, der er brugt mellem januar 2015 og marts 2017, vil ikke foreligge før tidligst ved udgangen af 2017.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

45

Eftersom bidragene fra OP’erne nu ydes gennem ratebetalinger, burde de finansielle instrumenter være mere passende dimensioneret, hvad der burde resultere i bedre udbetalingsrater (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Ordninger for godtgørelse af tildelingen fra EU-budgettet til finansielle instrumenter under EFRU og ESF (programperioden 2014-2020)

I henhold til artikel 41, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser må hver enkelt ansøgning om mellemliggende betaling, der indsendes i støtteberettigelsesperioden, ikke overstige 25 % af det samlede beløb for de programbidrag, som der er indgået forpligtelser for til det finansielle instrument i henhold til den relevante finansieringsaftale. Anden, tredje og efterfølgende betalinger afholdes, når visse tærskler i relation til tidligere betalinger er nået.

Forvaltningsmyndighederne vurderede ikke altid markedsbehovene grundigt, før der blev tildelt midler til de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

46

Vi undersøgte også, om markedsbehovene var blevet vurderet grundigt, før de finansielle instrumenter blev oprettet og fik tildelt midler. Markedsbehovsvurderingerne eller de forudgående vurderinger skal gøre det muligt at forstå markedets behov, og hvilken type støtte (lån, garantier eller egenkapitalinvesteringer) der bedst egner sig til at afhjælpe de identificerede gab på markedet. De skal også fastslå behovene for finansiering og i sidste ende vurdere, om det tilsigtede politikmål bedst kan nås med et finansielt instrument. Det er også blevet understreget i vores tidligere særberetninger og i andre undersøgelser som en forudsætning for, at sådanne instrumenter bliver vellykkede³⁸.

Vurdering af markedsbehovene var ikke obligatorisk i forbindelse med finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013

47

I programperioden 2007-2013 vedrørte forordningernes eneste eksplicitte henvisning til markedsbehovsvurderinger (også kaldet »gabanalyse«) holdingfonde³⁹.

48

For alle andre specifikke fondes vedkommende var det indtil 2009 muligt at udlede en indirekte forpligtelse til at udføre en sådan vurdering af behovet for at forsyne hvert enkelt instrument med en forretningsplan⁴⁰. Men ændringerne af retsgrundlaget i september 2009 indførte mere lempelige krav til disse forretningsplaner⁴¹. Siden da blev næsten alle specifikke krav fjernet (f.eks. vedrørende de virksomheder eller byprojekter, støtten var rettet mod, kriterierne, vilkårene og betingelserne for at finansiere dem samt begrundelsen for og den tilsigtede brug af bidraget fra OP’et), selv om det stadig var obligatorisk at fremlægge en forretningsplan. Vi mener, at merværdien af en forretningsplan er begrænset, når der mangler sådanne oplysninger.

49

Heller ikke de centralt forvaltede finansielle instrumenter, der blev oprettet i programperioden 2007-2013, var forpligtet til at udføre en markedsbehovsvurdering. For så vidt angår de seks centralt forvaltede instrumenter, denne beretning omfatter, konstaterede vi forskellige praksis. Selv om det ikke var et juridisk krav, konstaterede vi generelt, at der for dem alle var udført en vis grad af markedsbehovsvurdering, f.eks. konsekvensanalyser, markedsanalyseundersøgelser, offentlig høring mv.

I næsten halvdelen af de undersøgte tilfælde var markedsbehovene ansat for højt

50

I tidligere særberetninger har vi allerede påpeget væsentlige mangler ved pålideligheden af markedsbehovsvurderinger⁴². Vurderinger af markedsbehov bør især baseres på underliggende antagelser, der er rationelle og realistiske. Ellers rettes instrumenterne måske ikke mod reelle markedsbehov, hvilket resulterer i, at instrumentet overkapitaliseres, og/eller at der kun bliver en lille eller slet ingen reel effekt.

51

Vurdering af markedsbehov tjener en række formål, herunder identifikation af en markedsfejl og fastsættelse af markedsstørrelse. I den henseende viser vores samlede analyse, at vurderingen af markedsbehovene ikke har været tilstrækkelig solid i programperioden 2007-2013. Flertallet af respondenterne i vores spørgeundersøgelse (82 %) angav, at de havde udført en markedsbehovsvurdering, men det forebyggede ikke overdimensionering: Næsten halvdelen af de finansielle instrumenter (19 ud af 41), som blev forvaltet af dem af vores respondenter, der havde udført en markedsbehovsvurdering, havde stadig udbetalingsrater på under 50 % af instrumenternes samlede tildeling ved udgangen af 2014. Kun fem instrumenter (12 %) har udnyttet hele den oprindelige tildeling (jf. figur 3).

Figur 3

Analyse af udbetalingsrater for finansielle instrumenter, for hvilke det i spørgeundersøgelsen var angivet, at der var udført en markedsbehovsundersøgelse

NB: Spørgeundersøgelsen blev sendt til forvalterne af/forvaltningsmyndighederne for de 50 største finansielle instrumenter under EFRU, og svarraten var 80 %.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af resultaterne af spørgeundersøgelsen.

52

I en tidligere særberetning har vi allerede påpeget, at den metode, der i programperioden 2007-2013 blev brugt til at udføre markedsbehovsvurderinger, og sandsynligheden af de underliggende antagelser slet ikke blev kontrolleret af et organ, der er uafhængigt af forvaltningsmyndigheden. Denne svaghed kan have medvirket til, at et stort antal forvaltningsmyndigheder foretog overoptimistiske vurderinger⁴³.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

53

I programperioden 2014-2020 skal der i forbindelse med instrumenter, der gennemføres ved delt forvaltning, obligatorisk foretages en detaljeret forudgående vurdering for at finde bevis for markedsfejl (eller suboptimale investeringsforhold) og anslå niveauet og omfanget af behovet for offentlige investeringer. Denne vurdering skal også fastslå, hvilken type finansielt instrument der er mest velegnet i situationen. Desuden skal den forudgående vurdering fremlægges for OP’ets overvågningsudvalg til oplysning, og senest tre måneder efter dens afslutning skal der offentliggøres et sammendrag af dens resultater og konklusioner (jf. bilag V). Der er dog stadig ikke noget krav om, at der skal udføres en uafhængig kontrol af den forudgående vurdering og sandsynligheden af de underliggende antagelser, før der træffes afgørelse om instrumentets oprindelige kapitaltildeling.

54

Siden den nye finansforordning trådte i kraft den 1. januar 2013, har det også været obligatorisk at udføre en forudgående evaluering i forbindelse med alle nye centralt forvaltede instrumenter (jf. bilag V). Men den forudgående vurdering omfatter hverken en analyse af de høstede erfaringer eller muligheden for en revision, hvis der sker større socioøkonomiske ændringer, som det er tilfældet i forbindelse med delt forvaltning. Der udføres en midtvejsgennemgang (som kan afhjælpe sådanne aspekter) af de fleste, men ikke af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter.

Den regionale fokusering var medvirkende årsag til, at medlemsstaterne oprettede et stort antal mindre finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013

De finansielle instrumenter under EFRU og ESF er væsentlig mindre end centralt forvaltede fonde eller private investeringsfonde

55

OP’er under EFRU og ESF gennemføres ved delt forvaltning af nationale eller regionale myndigheder, hvilket betyder, at finansielle instrumenter, der er oprettet til at gennemføre nationale eller regionale programmer, skal følge programmernes afgrænsninger med hensyn til geografi og støtteberettigelse. For at være støtteberettigede skal projekterne være beliggende i en region, der er støtteberettiget under det OP, som det finansielle instrument har fået sin tildeling fra⁴⁴.

56

I EU er der i programperioden 2007-2013 blevet oprettet 952 specifikke fonde under EFRU og ESF (jf. tabel 3). Det indebærer, at der for de fleste regioner er oprettet adskillige fonde. Vores analyse viser, at de finansielle instrumenter under EFRU og — især — ESF er relativt små. Det gennemsnitlige EU-bidrag til et EFRU-instrument er 80 millioner euro for så vidt angår holdingfonde og 10 millioner euro for så vidt angår specifikke fonde. EU’s gennemsnitlige bidrag til et ESF-instrument er 10 millioner euro for holdingfondenes og 9 millioner euro for de specifikke fondes vedkommende. Til sammenligning var EU-budgettets bidrag til de centralt forvaltede fonde, som i teorien omfatter alle medlemsstaterne, ifølge oplysninger fra Kommissionen ved udgangen af 2014 på op til 1,2 milliarder euro. Private egenkapitalfonde opererer i gennemsnit med 150-500 millioner euro.

57

Gennemførelse af fonde med en større tildelt kapital kan imidlertid resultere i betydelige stordrifts- og effektivitetsgevinster. Det skyldes, at generalomkostningerne og de dermed forbundne risici kan spredes over et tilstrækkelig stort antal endelige modtagere. Med andre ord har de enkelte specifikke fonde under EFRU og ESF i mange tilfælde ikke den størrelse, der i fondsverdenen anses for at være hensigtsmæssig til, at de kan drives produktivt.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

58

I programperioden 2014-2020 har medlemsstaterne fået større fleksibilitet ved oprettelsen af finansielle instrumenter. F.eks. kan OP’er kombinere én eller flere komplementære investeringsprioriteter fra EFRU, Samhørighedsfonden og ESF under en enkelt tematisk målsætning⁴⁵.

59

Herudover blev der indført retlige forudsætninger for at oprette instrumenter med væsentlig højere kapitaltildeling⁴⁶. For eksempel er det i programperioden 2014-2020 blevet muligt at oprette instrumenter med delt forvaltning på EU-plan⁴⁷ (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Ordninger til oprettelse af finansielle instrumenter på EU-plan (programperioden 2014-2020)

Artikel 38, stk. 1, litra a), i forordningen om fælles bestemmelser åbner mulighed for, at der ydes et finansielt bidrag til et instrument, der er oprettet på EU-plan, og som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen, selv om midlerne principielt skal »[…] gennemføres inden for rammerne af delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Kommissionen i henhold til artikel 59 i finansforordningen […]«.

60

Medlemsstaterne har også betragtelige finansielle incitamenter til at oprette instrumenter, som har en større kapitaltildeling eller rækker ud over det regionale plan. Hvis hele et OP’s prioritetsakse leveres gennem et finansielt instrument, kan den maksimale medfinansieringssats forhøjes med 10 %. Hvis der etableres en særskilt prioritetsakse, der skal leveres gennem et finansielt instrument på EU-plan og forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen, er aksen berettiget til en medfinansieringssats på 100 %⁴⁸.

61

Kommissionen og medlemsstaterne bør så vidt muligt bruge de muligheder, retsgrundlaget giver for at oprette større specifikke finansielle instrumenter under EFRU og ESF for at drage fordel af de betydelige udgiftsbesparelser ved at anvende disse instrumenter. Men når flere regioner og organer er involveret, kan den juridiske struktur være mere kompleks, og det kan indebære nye risici for forsinkelse, som medlemsstaterne er nødt til at overveje, når de udformer den mest velegnede finansieringsstruktur. Allerede regelgrundlaget fra 2007-2013 gav mulighed for bidrag fra mere end ét program til samme finansielle instrument⁴⁹. Hidtil har sådanne konstruktioner dog ikke været populære, da de opfattes som mere komplekse. Svarene fra vores rundspørge viser, at der er behov for, at Kommissionen giver yderligere vejledning i, hvordan man opretter instrumenter på EU-plan i perioden 2014-2020.

Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

62

Én af de største fordele ved finansielle instrumenter er, at der ved løftestangseffekt kan rejses supplerende midler, dvs. at yderligere private og offentlige midler kan bidrage til fundenes kapitaltildeling. Løftestangseffekten er et udtryk for omfanget af de supplerende midler, den offentlige finansiering mobiliserer. Den bør oplyse om et instruments evne til at tiltrække supplerende finansiering afhængigt af dets art, placering og endelige modtagere, men også om de valg, Kommissionen, forvaltningsmyndigheden og/eller fondsforvalteren traf, da de oprettede instrumentet. Ved sammenlignelige instrumenter angiver en højere løftestangseffekt således, at et instrument er bedre til at tiltrække supplerende finansiering.

63

Vi undersøgte derfor, hvordan Kommissionen definerer og overvåger denne løftestangseffekt for såvel instrumenter forvaltet ved delt forvaltning som centralt forvaltede instrumenter, og vurderede, om instrumenterne var gode til at tiltrække supplerende privat kapital. Vi analyserede også brugen af præferencebehandlings- og risikodelingsordninger med private partnere samt brugen af beskatningsaftaler i denne forbindelse.

Kommissionens måling af de finansielle instrumenters løftestangseffekt tager ikke reelt hensyn til omfanget af de supplerende midler, den offentlige finansiering mobiliserer

Meningsfulde målinger kræver mere differentierede grader af løftestangseffekt

Vanskeligt at fastslå løftestangseffekten af supplerende privat og offentlig kapital for instrumenter under delt forvaltning

64

Lovgivningen for perioden 2007-2013 præciserede ikke, hvordan løftestangseffekten skulle måles for instrumenter under delt forvaltning. I 2011 tog Kommissionen de første skridt til at afklare dette spørgsmål, idet den foreslog en første definition af »løftestangseffekt«, og to år senere definerede den begrebet i finansforordningen (jf. tekstboks 6).

Tekstboks 6

Definition af »løftestangseffekt« for finansielle instrumenter under delt og central forvaltning

I august 2011 definerede Kommissionen i sin »Common Audit Framework« løftestangseffekt som supplerende midler ud over strukturfondsbidrag, der stilles til rådighed for de endelig modtagere, normalt af finansielle instrumenter og andre private eller offentlige investorer⁵⁰. Ifølge denne definition (som dog ikke er juridisk bindende) svarer løftestangseffekten til den samlede finansielle støtte til endelige støttemodtagere (omfattende alle midler, der investeres i de endelige modtagere, uanset om de indgår i OP’et, eller de er supplerende private eller offentlige midler) divideret med EU-bidraget til instrumentet (via OP’et).

For centralt forvaltede instrumenter er løftestangseffekten siden 2013 blevet defineret i finansforordningen som »[…] det beløb, der udbetales til de støtteberettigede slutmodtagere, divideret med det beløb, som Unionens bidrag udgør.«⁵¹

65

Vi mener imidlertid, at det er uhensigtsmæssigt at betragte al offentlig national finansiering som løftestangsbeløb, som Kommissionen foreslår i forbindelse med instrumenter under delt forvaltning: Medfinansieringssatserne er allerede fastsat i forbindelse med OP’ets prioritetsområder, og det nationale bidrag til de finansielle instrumenters tildeling bliver generelt holdt inden for disse satser. I så henseende er der ingen forskel mellem den »normale« nationale medfinansiering og et »supplerende« nationalt bidrag (som overstiger OP-satserne). Det er dog kun sidstnævnte, der kan anses for at være mobiliseret som følge af EU-bidraget. Vi har allerede i en tidligere beretning bemærket, at Kommissionens praksis med at ikke at medregne national offentlig finansiering gennem OP’erne i nævneren medfører en kunstig forhøjelse af den målte løftestangseffektsats⁵².

66

Desuden bør løftestangseffekten bruges som en indikator for et finansielt instruments resultater med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige midler (igen: ud over dem, der allerede overvejes til OP’et som helhed). Det er klart, at en vurdering af resultaterne er nødt til at tage hensyn til forskellene i gennemførelsen af sådanne instrumenter. Navnlig risikodelings- og præferencebehandlingsordningerne for partnere i den private sektor spiller en afgørende rolle her (jf. punkt 74-78). Desuden bør løftestangseffektsatsen være forskellig for forskellige typer finansiel støtte (f.eks. bør løftestangseffekten være højere i forbindelse med garantier end i forbindelse med lån), for forskellige typer investering (for mere risikobetonede investeringer bør den være lavere), for de støttede endelige modtageres forskellige udviklingstrin (f.eks. er opstartsvirksomheder mere risikobetonede) og for forskellige geografiske markeder (f.eks. lavere i mindre udviklede regioner).

67

I sin nuværende form er Kommissionens beregning af »løftestangseffekten« ikke en pålidelig indikator for de reelle resultater med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige midler. Den gør det derfor ikke muligt at skelne mellem finansielle instrumenter, der er mere eller mindre vellykkede med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige bidrag til instrumentets tildelte kapital.

Inkonsekvent måling af løftestangseffekten for centralt forvaltede instrumenter

68

For centralt forvaltede finansielle instrumenters vedkommende viser vores analyse, at Kommissionen bruger forskellige metoder til at beregne løftestangseffekten i forbindelse med forskellige instrumenter, som det vises i tabel 5⁵³.

69

Derfor er de løftestangseffektsatser, Kommissionen har rapporteret for centralt forvaltede instrumenter, ikke indbyrdes sammenlignelige — og heller ikke sammenlignelige med løftestangseffektsatserne for instrumenter under delt forvaltning.

Tabel 5

Centralt forvaltede finansielle instrumenters løftestangseffekt som rapporteret af Kommissionen

Instrument | Type instrument | Beregningsmetode | Løftestangseffekt pr. 31. december 2014
LGTT | Garanti | Samlet finansielt beløb, som projektet har tiltrukket, divideret med EU-bidraget til faciliteten | 57
PBI | Garanti | Som i forbindelse med LGTT | 9
EEEF | Egenkapital | Samlet finansielt beløb mobiliseret på fondsplan, divideret med EU-bidraget til faciliteten | 2
Margueritefonden | Egenkapital | Samlet finansielt beløb mobiliseret som følge af instrumentet (både egenkapital og gæld) på projektplan, divideret med EU-bidraget | 157
EPMF-garantifaciliteten | Garanti | Værdi af nye mikrolån støttet af garantien, divideret med den øvre garantisats | 7
EPMF FCP-FIS | Lån | Værdi af nye mikrolån støttet af garantien, divideret med det udbetalte EU-bidrag | 2

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens data for 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Der tages ikke kun hensyn til finansieringskilder, som er resultatet af EU’s og/eller det nationale bidrag til det finansielle instrument

70

Ikke alle de finansieringskilder, som et projekt tiltrækker, er resultatet af EU’s og/eller det nationale bidrag. Men det tages der ikke højde for i Kommissionens beregning af »løftestangseffektsatsen«. I 2015 foreslog OECD’s Komité for Udviklingsbistand en alternativ metode, hvor beregningerne var afhængige af typen af instrument (lån, garantier eller egenkapital)⁵⁴. Forskellene mellem disse to tilgange vises i eksemplet i tekstboks 7.

Tekstboks 7

Eksempel på en finansieringsstruktur for et transportprojekt og forskellene i beregningen af løftestangseffekten ifølge Kommissionens og OECD’s metode

Et indtægtsskabende transportinfrastrukturprojekt, en højhastighedsjernbanelinje i Frankrig, fik bidrag fra flere forskellige finansieringskilder, hvoraf nationale tilskud tegnede sig for 52 % og erhvervsgæld for 39 %. EU-bidraget, i form af en garanti for op til 200 millioner euro af erhvervsgælden, udgør 2,5 % af den samlede finansiering.

I dette eksempel er løftestangseffekten efter OECD’s metode dog kun 1, da projektets finansieringsstruktur kun omfatter ét lån på 200 millioner euro garanteret af EU.

Typer af finansieringskilder | millioner euro | % af samlet finansiering
Erhvervsgæld | 3 038 | 39 %
Nationale tilskud | 4 050 | 52 %
Egenkapital | 758 | 9 %
Samlet finansiering | 7 846 | 100 %
Maksimal EU-garanti for erhvervsgælden | 200 | 2.5 %

Efter Kommissionens metode er løftestangseffekten 39 (samlet finansiering på 7 846 millioner euro divideret med EU-garantien på 200 millioner euro).

Vi mener, at det er urealistisk at tro, at de nationale tilskud, der udgør hovedparten af projektfinansieringen, blev udløst af den begrænsede EU-garanti. Dette forhold indvirker på Kommissionens rapportering om finansielle instrumenter under både central og delt forvaltning, selv om det er mere synligt i forbindelse med centralt forvaltede finansielle instrumenter, da projekter under delt forvaltning kun i mindre omfang indebærer privat medinvestering.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

71

I forbindelse med programperioden 2014-2020 henviser forordningen om fælles bestemmelser — for så vidt angår instrumenter under delt forvaltning — ikke eksplicit til definitionen af løftestangseffekten i EU’s finansforordning. Men det begreb, der defineres i artikel 37, stk. 2, litra c), i forordningen om fælles bestemmelser, er stort set identisk: »en vurdering af hvilke yderligere offentlige og private midler der potentielt kan tilvejebringes af det finansielle instrument, helt ned til den endelige modtager (forventet løftestangseffekt) […]«. Kommission anser derfor fortsat national medfinansiering som en løftestangseffekt af EU’s finansiering af OP’et. Der er heller ikke nogen ændringer af, hvordan de løb, der mobiliseres fra den private sektor, skal måles. Vi mener, at Kommissionen bør genoverveje sine metoder til at beregne løftestangseffekten af EU’s og den nationale offentlige finansiering via finansielle instrumenter under hensyntagen til den alternative metode, OECD foreslog i 2015.

72

Vi noterer også, at medlemsstaterne nu skal præcisere »forventet løftestangseffekt« for hvert instrument (jf. tekstboks 8). Disse elementer vil give Kommissionen data, hvormed den kan overvåge forholdet mellem den faktiske løftestangseffekt og målet for løftestangseffekten. Men da Kommissionen ikke har en konsistent metode til beregning af løftestangseffekten, er det tvivlsomt, om denne aktivitet vil resultere i meningsfulde data, der kan bruges til sammenligninger.

Tekstboks 8

»Forventet løftestangseffekt« skal specificeres for hvert finansielt instrument (programperioden 2014-2020)

Den obligatoriske forudgående vurdering i forbindelse med finansielle instrumenter skal omfatte et skøn over supplerende offentlige og private midler, som de finansielle instrumenter kan tilvejebringe på alle niveauer helt ned til den endelige modtager. Finansieringsaftalen mellem en forvaltningsmyndighed og en »fund of funds« (eller strategidokumentet, når forvaltningsmyndigheden gennemfører fonden direkte) skal præcisere denne »forventede løftestangseffekt« for instrumentet.

Hvert år skal forvaltningsmyndigheden indsende et bilag til den årlige gennemførelsesrapport om foranstaltninger, der omfatter finansielle instrumenter⁵⁵.

Vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor til finansielle instrumenter under såvel delt som central forvaltning

73

Ét af de erklærede formål med de finansielle instrumenter er at tiltrække supplerende finansiering fra den private sektor til at komplementere de disponible offentlige midler, da det gør det muligt for flere projekter at få gavn af det samme niveau af offentlig investering. Vi har derfor vedrørende både instrumenter under delt forvaltning og centralt forvaltede instrumenter søgt at finde ud af, i hvilken udstrækning de offentlige bidrag til instrumenterne effektivt har mobiliseret supplerende privat finansiering.

De specifikke ordninger for private investorer i finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013 var ikke i stand til at tiltrække væsentlig supplerende finansiering

74

Vores samtaler og gennemgang af litteratur bekræfter, at den private sektor i programperioden 2007-2013 fortsat var uvillig til at investere i finansielle instrumenter, fordi disse instrumenter blev anset for at være for strengt reguleret (f.eks. specifikke EU-forordninger og nationale bestemmelser samt regler for statsstøtte og offentlige udbud). Det skal påpeges, at de to parters mål er forskellige: Den offentlige sektor sigter mod at gennemføre nogle specifikke politiske målsætninger og investeringsmålsætninger, mens den private sektor er nødt til at sigte mod rentable aktiviteter. Desuden kan begge parter mangle viden. Den offentlige sektor er ikke nødvendigvis udstyret med en avanceret finansiel baggrund, mens den private sektor ikke nødvendigvis kender EU-lovgivningen. Kommissionen mener, at én af de måder, privat kapital kan tiltrækkes på, er at man tilbyder private investorer fortrinsbehandling og/eller »risikopræmier«. Vi undersøgte derfor de specifikke ordninger for investorer i den private sektor for at se, om risiciene var delt mellem det offentlige og det private på en rimelig måde.

Mangel på vejledning fra Kommissionen i, hvordan man opretter ordninger for fortrinsbehandling i forbindelse med EFRU- og ESF-instrumenter

75

For EFRU- og ESF-instrumenterne fra perioden 2007-2013 gav lovgivningen mulighed for, at investeringsafkast fortrinsvis blev tildelt til investorer, hvis aktivitet følger princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår⁵⁶. Fortrinsbehandling kan f.eks. udøves gennem kontrakter, der ikke giver den offentlige finansieringspartner samme tilbagebetalingsrettigheder som private partnere, eller gennem en ulige fordeling af gevinst og tab mellem private og offentlige partnere.

76

Fortrinsbehandling kan være berettiget, hvis den er nødvendig for at tiltrække privat investering på nødlidende markeder, hvor privat finansiering kan bidrage til opfyldelse af offentlige politikmål. Når fortrinsbehandling ikke er berettiget, kan den resultere i, at det finansielle instruments oprindelige kapitaltildeling drænes, og således reducere de resterende midler, der er disponible til den næste investeringscyklus, efter at instrumentet er afviklet. Hverken retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 eller Kommissionens vejledninger giver imidlertid nogen anvisning om, hvordan risikodelingsordningerne bør fastsættes i finansieringsaftalen, eller hvordan det skal kontrolleres, at fortrinsbehandlingen er relevant.

Selv om Kommissionen har påtaget sig højere risici, har der kun været begrænsede private bidrag til centralt forvaltede instrumenters kapital

77

Som almindelig praksis omfatter den gældende lovgivning for centralt forvaltede instrumenter, som Europa-Parlamentet og Rådet har godkendt, kun generelle vendinger i relation til risikodeling og/eller fortrinsbehandling. De detaljerede bestemmelser vedrørende Kommissionens bidrag til disse instrumenter (herunder risikodelingsprocenter) kommer først senere som en del af en særskilt aftale, som budgetmyndigheden ikke behøver at godkende (jf. tekstboks 9).

Tekstboks 9

Risikodeling mellem Kommissionen og dens partnere — casestudie af »lånegarantiinstrumentet« (LGTT) og initiativet med projektobligationer (PBI)

LGTT blev etableret i 2008 af Kommissionen og EIB i fællesskab gennem en samarbejdsaftale om, at hver part skulle bære 50 % af risikoen for misligholdelse af lånene (forventede og uventede tab).

Instrumentet stiller en garanti i form af en forebyggende kreditlinje, som projektlederen kan trække på i de første fem til syv år af aktiviteterne, hvis indtægterne fra projektet ikke er tilstrækkelige til at sikre tilbagebetaling af den foranstående gæld (fordi projektindtægterne er lavere end forventet).

Som følge af en ændring af retsgrundlaget blev der i 2013 indført metode med en portefølje med den mest risikovillige tilgang, hvilket førte til, at Kommissionen påtog sig risikoen for 95 % af tabene på porteføljen med den mest risikovillige tilgang (»PFLP«).

I forbindelse med ændringen af forordning nr. 680/2007 i 2012 blev PBI indført som et nyt instrument. PBI giver kreditforbedring i form af et lavere prioriteret instrument — et lån eller en forebyggende facilitet — til at støtte højere prioriterede projektobligationer udstedt af en projektvirksomhed. Ordningen for risikodeling mellem Kommissionen og EIB er den samme som for LGTT, dvs. Kommissionen bærer 95 % af tabene, mens EIB bærer risikoen for de resterende 5 %.

PFLP’en for LGTT/PBI-porteføljen blev fastsat på et sådant niveau, at det er usandsynligt, at de faktiske tab vil gå ud over PFLP’en. Derfor bærer Kommissionen i realiteten hovedparten af den reelle risiko.

I henhold til retsgrundlaget vil risikodelingen bygge på »first-loss«-princippet, men det giver ikke detaljerede oplysninger om, hvordan porteføljen med den mest risikovillige tilgang bør fastsættes, eller om det niveau af risikoeksponering, som denne metode afføder. Ifølge et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene⁵⁷ vil den første tabsprocent typisk blive fastsat til lidt over det historiske gennemsnitlige tab. EIB fastsatte imidlertid loftet på en sådan måde, at bankens forventede nettorisikoeksponering stadig lå inden for dens standardrisiko (under 2 % af det forventede tab) og ikke på grundlag af historiske data.

78

For nogle centralt forvaltede finansielle instrumenters vedkommende konstaterede vi, at næsten samtlige reelle risici er overført på Kommissionen (jf. tekstboks 10). Men selv om Kommissionen bærer mere risiko end sine partnere i denne type instrumenter, viser vores analyse, at der ikke var noget væsentligt bidrag til disse instrumenter fra den private sektor.

Tekstboks 10

Casestudie — Risikodeling mellem Kommissionen og dens partnere — EEEF

EEEF investerer i energieffektivitet, projekter for vedvarende energi og ren bytransport. Dets aktionærer er Kommissionen, EIB og to banker. EEEF er opbygget som et aktieselskab, og dets aktier er opdelt i tre klasser (A, B og C) afhængigt af den risiko, der bæres, og retten til afkast, sådan at klasse A er den mest fordelagtige, og klasse C den mindst fordelagtige.

Kommissionen er den eneste indehaver af klasse C-aktier, den første til at bære tab og den sidste til at få en gevinst. Dens aktier vil blive indløst ved afslutningen. Indløsningen er betinget af, at fonden har tilstrækkelige kontanter til rådighed.

Selskabets tab påføres først Kommissionen. Disse tab indvirker ikke på værdien af klasse A- og B-aktier, så længe værdien af klasse C-aktier stadig er positiv. Først efter at værdien af klasse C-aktier er reduceret til nul, vil tab blive påført klasse A- og B-aktier. Fremtidige indtægter og gevinster fører ikke nødvendigvis til tilbageførsler til klasse C-aktierne, da de først vil blive brugt til udbytte til klasse A- og klasse B-aktier.

Desuden kan klasse C-aktierne ikke indløses før de andre to klasser.

Afgørelser i skattespørgsmål er undertiden brugt til at gøre finansielle instrumenter mere attraktive for investorer i den private sektor

79

En afgørelse i skattespørgsmål er en national skattemyndigheds skriftlige afgørelse af, hvordan et bestemt aspekt ved en enheds aktiviteter behandles efter gældende lov i den pågældende medlemsstat. En sådan procedure kan bruges i en række EU-medlemsstater til at få sikkerhed for, hvordan aktiviteter vil blive beskattet. Generelt forelægger skattepligtige enkeltpersoner eller foretagender deres fortolkning af, hvordan skatteloven finder anvendelse på dem eller på en bestemt transaktion eller aktivitet, og skattemyndigheden reagerer med en positiv eller negativ afgørelse. Sådanne skatteaftaler er også standardpraksis i fondssektoren. Afgørelser i skattespørgsmål kan være fuldt ud legitime, og de anvendes i en række retssystemer, men de er også blevet brugt til at fremme aggressiv skatteplanlægning.

80

Allerede i 2012 havde Kommissionen rettet en anbefaling vedrørende aggressiv skatteplanlægning til medlemsstaterne⁵⁸. Kort sagt tilskyndes medlemsstaterne til at ændre deres nationale lovgivning for at tage fat på kunstige ordninger og til at behandle disse skattemæssige ordninger med henvisning til deres økonomiske substans. Dette er blevet fulgt af en række specifikke foranstaltninger på området:

οSiden 2014 har Kommissionen indledt en række efterforskninger for at undersøge, om afgørelser truffet af skattemyndighederne i medlemsstaterne med hensyn til den skat, selskaber skal betale, er i overensstemmelse med EU-reglerne om statsstøtte⁵⁹.

οI marts 2015 præsenterede Kommissionen en pakke af foranstaltninger med henblik på at øge den skattemæssige gennemsigtighed og indføre automatisk udveksling medlemsstaterne imellem af oplysninger om afgørelser i skattespørgsmål⁶⁰.

οI juni 2015 vedtog Kommissionen en handlingsplan for en fair og effektiv selskabsbeskatning i EU⁶¹. I dette dokument drøftes en række skattespørgsmål, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse og aggressiv skatteplanlægning.

81

Vi konstaterede imidlertid, at der var truffet skatteafgørelser i forbindelse med en række finansielle instrumenter (jf. tekstboks 11).

Tekstboks 11

Casestudie — Afgørelser i skattespørgsmål i forbindelse med finansielle instrumenter i centralforvaltningen — »Margueritefonden«

I 2013 fik »Margueritefonden« et luxembourgsk forhåndstilsagn i en skattesag (almindeligt kendt som en »afgørelse i skattespørgsmål«) og en forhåndsgodkendt prisfastsættelse for Marguerite Holdings og dettes luxembourgske datterselskaber i 2013. Sidstnævnte er en aftale mellem en skatteyder og skattemyndighederne, der specificerer den prisfastsættelsesmetode, skatteyderen vil anvende for transaktioner i associerede virksomheder.

Margueritefondens specifikke struktur resulterer i, at kildeskat på udbytte fra holdingselskaber til fonden selv reduceres, ved at udbytte omdannes til renter gennem brug af hybridinstrumenter mellem de luxembourgske enheder⁶². Det er også muligt, at andre skatter, f.eks. kildeskat i de lande, hvor selskaberne er aktive, eller skat på kapitalgevinster i fasen for afviklingen undgås ved brug af denne struktur.

82

Vi noterer også, at en række EFRU- og ESF-instrumenter fra perioden 2007-2013 har brugt SICAV⁶³- eller SICAR⁶⁴-enheder i deres oprettelsesstrukturer. I forbindelse med disse strukturer er det almindeligt at anvende afgørelser i skattespørgsmål. Medlemsstaterne rapporterer imidlertid ikke til Kommissionen, om deres instrumenter har anvendt eller vil anvende forhåndstilsagn i skattesager.

De private bidrag til kapitaltildelingerne til finansielle instrumenter under EFRU og ESF tegner sig for ca. 2 % af det samlede beløb

83

I tidligere beretninger anførte vi, at løftestangseffekten over for den private sektor var begrænset i programperioden 2007-2013⁶⁵. Ifølge medlemsstaternes seneste rapporteringer til Kommissionen tiltrak kun 154 ud af 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF i 11 medlemsstater privat finansiering i deres finansieringsstruktur som led i OP-bidraget.

84

I forbindelse med de private midler, der ydes gennem OP’er, og som medlemsstaterne rapporterer om, er der også en risiko for dobbelttælling, da det er muligt, at den private finansiering, der præsenteres på den specifikke fonds niveau blot er en overførsel af midler foretaget af holdingfonden. Hvis analysen udelukkende begrænses til holdingfonde, så risikoen for dobbelttælling udelukkes, nød kun 9 af de 73 holdingfonde i fire af de 18 medlemsstater, hvor der findes sådanne fonde, godt af private bidrag. For disse 9 holdingfondes vedkommende varierer den private finansierings andel af instrumentets tildeling fra 5 % til 50 %. Samlet set blev der tiltrukket 325 millioner euro i privat kapital til holdingfonde gennem OP’er. Samtidig noterer vi, at der uanset de rapporterede oplysninger er en juridisk forpligtelse, der stammer fra statsstøttereglerne, til at egenkapitalinvesteringerne i SMV’er skal have en minimumsgrad af privat medfinansiering på 30 % eller 50 % afhængigt af regionen⁶⁶.

85

I henhold til de oplysninger, 11 medlemsstater frivilligt har afgivet, udgør de midler, der er betalt til finansielle instrumenter ud over midlerne fra OP’erne (private eller offentlige), desuden 342 millioner euro⁶⁷. Der er dog ikke noget krav til medlemsstaterne om at afgive sådanne oplysninger, og Kommissionen har heller ikke verificeret de frivilligt rapporterede data.

86

Vi noterer også, at lovgivningen for programperioden 2007-2013 ikke omfattede et krav om, at finansieringsaftaler mellem forvaltningsmyndigheder og fondsforvaltere skulle specificere den forventede løftestangseffekt af de supplerende private bidrag. Desuden var gebyrer generelt ikke knyttet til fondsforvalternes resultater med hensyn til at tiltrække private investorer (jf. punkt 136)⁶⁸. Fondsforvalternes incitament til at skaffe private investorer var derfor meget svagt.

87

For centralt forvaltede instrumenters og navnlig for egenkapitalfinansieringsinstrumenters vedkommende har det vist sig vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor, som det fremgår af casestudierne i tekstboks 12.

Tekstboks 12

Casestudie — Vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor til offentligt finansierede egenkapitalinstrumenter — Margueritefonden og EEEF

Herunder gives eksempler på begrænset privat medfinansiering af to centralt forvaltede instrumenter⁶⁹:

οMargueritefonden har ud over Kommissionen otte sponsorer, som alle er offentligt kontrollerede banker. Disse sponsorer har forpligtet et samlet beløb på 710 millioner euro. Der er endnu ikke tiltrukket penge fra private investorer med henblik på at nå målet på 1,5 milliarder euro i samlede forpligtelser⁷⁰.

οEEEF har også hovedsagelig forladt sig på offentlige midler, hvor Kommissionen hidtil har været dens største bidragyder (125 millioner euro ud af i alt 265 millioner euro i forpligtede midler). Den eneste private bidragyder — Deutsche Bank — har kun indgået en begrænset forpligtelse over for instrumentet (5 millioner euro). Det samlede forpligtede beløb på dette trin er under halvdelen af instrumentets mål (700 millioner euro).

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

88

For så vidt angår instrumenter under delt forvaltning giver lovgivningen for programperioden 2014-2020 fortsat mulighed for fortrinsbehandling, men kræver også, at risikoen skal deles passende mellem de offentlige og private partnere (jf. tekstboks 13).

Tekstboks 13

Bestemmelserne i relation til fortrinsbehandling og risikodeling (programperioden 2014-2020)

Ifølge artikel 44 i forordningen om fælles bestemmelser skal der være »en hensigtsmæssig deling af risiko og fortjeneste« mellem offentlige og private investorer, og den delegerede forordning fastsætter, at graden af fortrinsbehandling skal stå i forhold til de risici, investorerne påtager sig, og være begrænset til det, der er nødvendigt for at tiltrække dem⁷¹. Navnlig skal medlemsstatens forhåndsvurdering omfatte »[…] en vurdering af behovet for og omfanget af præferencebetaling for at tiltrække medfinansiering fra private investorer og/eller en beskrivelse af de mekanismer, som skal anvendes til at fastslå behovet for og omfanget af sådan præferencebetaling […]«⁷².

Denne præferencebetaling kan finansieres gennem midler, der er betalt tilbage til instrumentet, eller over gevinster og anden indtjening eller udbytte, som kan knyttes til støtten over EU-midler. Begrebet fortrinsbehandling knyttes også til offentlige investorer, der opererer efter det markedsøkonomiske princip⁷³.

Herudover noterer vi for så vidt angår tilfælde omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning, at »ved asymmetrisk tabsdeling mellem offentlige og private investorer er loftet for den offentlige investors »first loss« 25 % af den samlede investering«⁷⁴.

Ellers skal det være i overensstemmelse med markedsvilkårene eller behandles i en statsstøtteanmeldelsesprocedure.

89

Medlemsstaternes forpligtelse til at vurdere behovet for fortrinsbehandling og risikodelingsordningerne og til at give en vis begrundelse for disse ordninger kan klart anses for fremskridt hen imod en mere produktiv forvaltning af de finansielle instrumenter. På grundlag af vores interview mener vi dog, at der er behov for, at Kommissionen vejleder medlemsstaterne i, hvordan de bedst bruger fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden samtidig at vælte en for stor risiko over på de offentlige investorer, der bidrager til instrumenternes tildelinger.

90

For nogle af de centralt forvaltede instrumenters vedkommende er spørgsmålet om omfanget af en eventuel risikodeling mellem Kommissionen og dens partnere også taget op i lovgivningen. Her præciseres det i forordningen, at »risikodelingsmønsteret [skal afspejles] i en passende deling mellem Unionen og den bemyndigede enhed«, mens »[…] den maksimale risiko, der kan dækkes af Unionens budget, [højst kan] udgøre 50 % af den pågældende gældsportefølje under låneinstrumentet«⁷⁵. Det må vise sig, om disse ændrede bestemmelser vil være tilstrækkelige til at tiltrække flere bidrag fra den private sektor end i programperioden 2007-2013. Som allerede nævnt i en tidligere beretning mener vi, at de væsentligste aspekter ved risikodelingsordningerne mellem Kommissionen og dens partnere (f.eks. EIB) bør defineres i den specifikke lovgivning for hvert enkelt centralt forvaltet instrument⁷⁶.

91

Endelig er forholdene for så vidt angår afgørelser i skattespørgsmål uændrede i forhold til programperioden 2007-2013. Vi mener, at en fortsat brug af forhåndstilsagn i skattesager i programperioden 2014-2020 i forbindelse med finansielle instrumenter under central og/eller delt forvaltning kan udgøre en omdømmemæssig risiko, eftersom de kan opfattes som i strid med Kommissionens egne henstillinger og foranstaltninger vedrørende skatteordninger.

Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

92

Én af hovedårsagerne til at bruge offentlige midler via finansielle instrumenter er, at pengene kan anvendes flere gange: de kan »revolvere«. Hvis f.eks. et udbetalt lån bliver betalt tilbage efter tre år, kan kontanterne bruges til at yde et nyt lån. Vi undersøgte derfor, om denne revolverende effekt faktisk var kommet til udtryk. I hvor høj grad midler kan revolvere i praksis, afhænger af typen af finansiel støtte, men også af instrumenternes investeringsperiode. Vi analyserede derfor, om instrumenternes investeringsperioder svarer til normal markedspraksis, og hvilke faktorer der bidrog til at begrænse instrumenternes reelle investeringsperiode.

Forsinkelser i gennemførelsen forkortede væsentligt den reelle investeringsperiode for en række af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

93

Ved begyndelsen af programperioden 2007-2013 havde de offentlige myndigheder i de fleste medlemsstater kun begrænsede erfaringer med at strukturere og anvende revolverende instrumenter i partnerskab med finansielle formidlere. Efter vores revisioner har vi noteret, at de fleste forsinkelser skyldtes den tidskrævende interne strukturering af de finansielle instrumenter, langstrakte forhandlinger med finansielle formidlere på diverse niveauer (ofte på grund af forhandlinger om administrationsudgifter og -gebyrer), komplekse procedurer for offentlige udbud, usikkerhed om overholdelsen af statsstøttereglerne og vanskeligheder ved at opnå bidrag fra den private sektor.

94

I mange tilfælde oplevede de forskellige organer, der var involveret, en stejl indlæringskurve, og det tog lang tid at forlige de mange interessenters interesser og synspunkter og nå frem til aftaler om instrumentets investeringsstrategier. Flere af disse problemer blev også identificeret i andre undersøgelser⁷⁷. Vores revisioner gennem de seneste år viser også, at mere og tidligere vejledning fra Kommissionens side i det mindste til dels kunne have forebygget disse problemer.

95

De lave udbetalingsgrader i mange medlemsstater og, som følge deraf, instrumenternes begrænsede kapacitet til at revolvere midlerne er et tydeligt resultat af disse vanskeligheder. I nogle tilfælde varede forsinkelserne i gennemførelsen flere år og reducerede således væsentligt den periode, hvor det finansielle instruments tildeling kunne udbetales til endelige støttemodtagere (jf. tekstboks 14).

Tekstboks 14

Casestudie — Forsinkelser i oprettelsen af Jeremieholdingfonden i Slovakiet

Aftalememorandummet mellem EIF og den slovakiske regering vedrørende den nationale Jeremieholdingfond blev undertegnet i 2006, dvs. før starten af programperioden 2007-2013. Efter at markedsbehovsanalysen (»gabanalyse«) var udført, blev en rammeaftale undertegnet i 2008, og finansieringsaftalerne mellem de forskellige ministerier og EIF i 2009.

Det tog derefter endnu et år, før de to endelige aftaler blev undertegnet (holdingfondsaftalen og aktionæraftalen), hvad der også er juridiske forudsætninger for at starte fondens reelle operation. Kapitaliseringen af selve holdingfonden fandt endelig sted i 2011. Alt i alt tog det derfor fem år (2006-2011), før Jeremieholdingfonden var operationel.

Indkaldelser af interessetilkendegivelser med henblik på at få tilknyttet finansielle formidlere blev udsendt i 2011, 2012 og 2013. Derefter tog det igen to-tre år, før aftalerne med de finansielle formidlere endelig blev indgået i 2013 (om garantiinstrumentet) og 2014 (om låne- og egenkapitalinstrumentet). Først da begyndte den finansielle støtte til de endelige støttemodtagere at flyde.

Udbetalingsraten pr. udgangen af 2014 var 12 % på holdingfondniveau, og endnu lavere for så vidt angår udbetalingerne til endelige støttemodtagere fra delfondene.

Den revolverende effekt af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF var begrænset under gennemførelsen af og uvis efter afslutningen af 2007-2013-programmerne

Under en tredjedel af alle de finansielle instrumenter under EFRU og ESF havde brugt deres midler mere end én gang pr. udgangen af 2014

96

Samlet set viste vores analyse, at der er 316 EFRU- og ESF-instrumenter (langt de fleste specifikke fonde) i 19 medlemsstater, der havde opnået at udbetale hele deres tildeling til endelige støttemodtagere pr. 31. december 2014. Men selv for disse instrumenters vedkommende opstod den revolverende effekt meget sent i programperioden. Derfor vil kun en begrænset del af den oprindelige tildeling blive brugt mere end én gang frem til udgangen af den forlængede støtteberettigelsesperiode (dvs. marts 2017). Desuden nåede den aggregerede udbetalingsrate ikke op på 100 % i nogen af de 25 medlemsstater, der gennemfører finansielle instrumenter (jf. tabel 4).

Tidspres gav egenkapitalinstrumenterne særlige problemer

97

Vores analyse viser også, at egenkapitalinstrumenterne havde særlige problemer med at nå en revolverende effekt. I Europa var den gennemsnitlige ihændehaverperiode for egenkapitalinvesteringer (f.eks. intervallet mellem køb og salg af aktier) ca. seks år i 2014⁷⁸. De fleste egenkapitalinstrumenter under EFRU og ESF var imidlertid kun operationelle i højst otte år (2009-2017). Selv om aktiviteten f.eks. startede ved begyndelsen af 2009, og desinvesteringen fandt sted ved udgangen af 2014, ville der kun være under tre år tilbage, før OP’ets afslutning til at gennemføre en ny omgang egenkapitalinvesteringer. Når der tages hensyn til de år, der er nødvendige for at oprette instrumentet, er det derfor usandsynligt, at OP-bidragene til egenkapitalinstrumenterne vil blive brugt igen inden for en programperiode.

98

De centralt forvaltede egenkapitalinstrumenter, derimod, har meget længere levetid, hvad der bedre afspejler arten af egenkapitalinstrumenter⁷⁹ (f.eks. har Margueritefonden en løbetid på 20 år med mulighed for en forlængelse på to år).

Den høje grad af skønsbeføjelse i genanvendelsen af midler til finansielle instrumenter under EFRU og ESF kan få den revolverende effekt til at forsvinde, når OP’erne afsluttes

99

I henhold til den retlige ramme for perioden 2007-2013 for de finansielle instrumenter, der forvaltes ved delt forvaltning, kan medlemsstaten beholde alle de midler, der ved afslutningen er brugt mindst én gang, men de skal genanvendes til fordel for målgruppen⁸⁰. I Kommissionens vejledninger om finansielle instrumenter⁸¹ og om afslutningen af OP’erne for perioden 2007-2013⁸² antydes det, at midler fra EFRU- og ESF-instrumenter bør geninvesteres på ubestemt tid.

100

Vi mener dog ikke, at den generelle forordning for perioden 2007-2013 kan fortolkes således⁸³ i relation til tidsubegrænsede geninvesteringer. Bestemmelserne åbner f.eks. også mulighed for, at instrumentets kapital reduceres, og at de finansielle instrumenters midler anvendes i form af tilskud. Hertil kommer, at efter afslutningen af programmerne henhører enhver aktivitet, der ikke vedrører EU-budgettet, juridisk set udelukkende under medlemsstatens ansvarsområde og overvåges ikke længere af Kommissionen, medmindre retsgrundlaget fastsætter andet.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

101

For så vidt angår programperioden 2014-2020 er en række spørgsmål vedrørende genanvendelse af midler til ESI-fondsinstrumenter efter støtteberettigelsesperiodens udløb i 2023 blevet præciseret i artikel 44 og 45 i forordningen om fælles bestemmelser.

102

Herudover anerkender lovgivningen for programperioden 2014-2020 eksplicit de finansielle instrumenters tilsigtede revolverende natur efter støtteberettigelsesperioden, idet den omfatter bestemmelser om genanvendelse af midler, der tilbagebetales i en periode på mindst otte år efter støtteberettigelsesperiodens udløb⁸⁴. I denne bestemmelse fastsætter forordningen om fælles bestemmelser en minimumsperiode for øremærkning af de midler, der er tildelt de finansielle instrumenter, men den giver ikke yderligere detaljerede oplysninger om, hvordan dette skal gøres. Vi er af den opfattelse, at Kommissionen bør præcisere dette aspekt.

103

En kritisk faktor for at undgå fortidens fejltagelser er standardisering: Det bør strømline og forenkle oprettelsen af finansielle instrumenter væsentligt, at forvaltningsmyndighederne kan udforme dem i overensstemmelse med standardvilkår og -betingelser fastsat af Kommissionen.

104

Retsgrundlaget for programperioden 2014-2020 åbner også mulighed for, at finansielle instrumenter fortsat bruges i den følgende programperiode, og kræver ikke, at de skal afvikles og erstattes af nye⁸⁵. Det kan spare både tid og penge, eftersom de finansielle instrumenter er parate og operationelle ved begyndelsen af programperioden, og tildelingen til instrumentet kan forhøjes i overensstemmelse med den forudgående behovsvurdering. I de tilfælde, hvor fondsforvalteren er udvalgt gennem en åben konkurrenceproces, kan tidsbesparelsen dog blive begrænset, da der under alle omstændigheder skal indledes en ny åben proces for at vælge den nye fondsforvalter. Svarene fra vores undersøgelse viser (jf. tekstboks 15), at fondsforvalterne ville bifalde supplerende vejledning fra Kommissionen i, hvordan instrumenter kan overføres til perioden 2014-2020.

Tekstboks 15

Svar fra spørgeundersøgelse: spørgsmål, hvor der er behov for supplerende vejledning fra Kommissionen (programperioden 2014-2020)

Spørgsmål | Svarrate¹
Overførsel af instrumenter oprettet i den forudgående programperiode til den nye periode (2014-2020) | 27 %
Desinvesteringspolitik og likvidationsbestemmelser | 21 %
Regler, der skal følges i forbindelse med udvælgelse af fondsforvaltere | 18 %
Genanvendelse af midler, der er betalt tilbage til det finansielle instrument efter støtteberettigelsesperiodens udløb | 17 %
Oprettelse af instrumenter på EU-plan | 9 %
Andet | 8 %

1Spørgeundersøgelsen blev sendt til forvalterne af/forvaltningsmyndighederne for de 50 største finansielle EFRU-instrumenter, og svarraten var 80 %.

Kilde: Revisionsretten.

105

I programperioden 2007-2013 begyndte Kommissionen at afholde en række præsentationer og workshops for at udbrede »gode praksis« og udanne tjenestemænd i medlemsstaterne. I januar 2015, ét år efter starten på programperioden 2014-2020, iværksatte Kommissionen også en teknisk rådgivningsplatform (www.fi-compass.eu) for at udbrede ekspertviden om EU’s lovkrav vedrørende finansielle instrumenter.

Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

106

Til forskel fra traditionelle tilskud forvaltes finansielle instrumenter af fondsforvaltere (og ikke offentlige forvaltninger). Der er normalt tale om finansielle formidlere, f.eks. private eller statsejede banker. Forvaltning af finansielle instrumenter er forbundet med omkostninger, og fondsforvalterne er berettigede til aflønning for deres tjenester. Niveauet af fondsforvalternes forvaltningsomkostninger (som godtgøres mod udgiftsbilag) og -gebyrer (aftalt pris eller kompensation for tjenester) er generelt fastsat i finansieringsaftalen for hvert af de finansielle instrumenter. Godtgørelsen bør dække det finansielle instruments administrationsomkostninger (inklusive udgifter til investorpleje, procesomkostninger og udgifter til revisorer) og — når fondsforvalteren kommer fra den private sektor — give mulighed for en fortjenstmargin. Omkostningerne bør variere alt efter, hvilket finansielt produkt der er tale om (dvs. garantier, lån eller egenkapital), og deres omfang bør være relateret til objektive kriterier (f.eks. medfører mange små lån normalt højere administrationsomkostninger end færre store lån).

107

På grundlag af de seneste data, medlemsstaterne har rapporteret til Kommissionen, har vi analyseret omfanget af de reelle forvaltningsomkostninger og -gebyrer i forbindelse med både instrumenter, der forvaltes ved delt forvaltning, og centralt forvaltede instrumenter i programperioden 2007-2013 og undersøgt, om de var tilstrækkelig forbundet med fondsforvalterens resultater. Derudover har vi med hensyn til programperioden 2014-2020 vurderet, om den forhøjede del af finansieringen, der er tildelt finansielle instrumenter (og derfor generelt ikke er forvaltet af nationale eller regionale forvaltninger) har afspejlet sig i fastsættelsen af omfanget af teknisk bistand, der betales til medlemsstaterne for gennemførelse af ESI-fondene.

Høje forvaltningsomkostninger og -gebyrer i forhold til de reelle udbetalinger til de endelige støttemodtagere

De kumulerede forvaltningsomkostninger overstiger de reelle udbetalinger til de endelige støttemodtagere i forbindelse med ca. 2 % af instrumenterne

108

For nogle instrumenters vedkommende oversteg forvaltningsomkostninger og -gebyrer endog de reelle beløb, der blev udbetalt til de endelige støttemodtagere. Vores analyse af de 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF påviste 23 sådanne tilfælde (2,2 %) i 8 medlemsstater (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Polen og Det Forenede Kongerige). Samlet set opkrævede disse instrumenter 28 millioner euro i forvaltningsomkostninger og -gebyrer for at udbetale 4 millioner euro til endelige støttemodtagere. Samtidig er der lignende instrumenter, hvor der overhovedet ikke betales forvaltningsomkostninger eller -gebyrer til finansielle formidlere (jf. tekstboks 16).

Tekstboks 16

Casestudie — fondsforvaltere, der gennemfører finansielle instrumenter gratis — iværksætterfonden i Grækenland og Jeremieholdingfonden i Ungarn

a) Iværksætterfonden i Grækenland

Iværksætterfonden i Grækenland betaler ikke forvaltningsomkostninger og -gebyrer til de banker, der fungerer som finansielle formidlere. I stedet samfinansierer fonden og bankerne de lån, der ydes til de endelige støttemodtagere. De deler også risikoen for misligholdelse af lånet. Bankernes primære bevæggrund til at deltage i instrumentet er risikodeling. De deltager derfor i instrumentet uden at opkræve nogen forvaltningsomkostninger og -gebyrer.

b) Jeremie Ungarn

Jeremie Ungarn betaler heller ikke forvaltningsomkostninger og -gebyrer til de finansielle formidlere for låneinstrumenter. I stedet ydes der lån til de finansielle formidlere med en meget lav rentesats sammenlignet med markedet. Den meget lave rentesats repræsenterer ikke fondsforvalterens godtgørelse, da den opvejes af den højere risiko, de finansielle formidlere påtager sig sammenlignet med den EU-finansierede fond. Hvis lånene misligholdes, påtager de finansielle formidlere sig generelt den højeste del af tabet.

Kumulerede finansielle forvaltningsomkostninger og -gebyrer på op til 75 % af den finansielle støtte, der udbetales til de endelige støttemodtagere

109

Vi har desuden udført vores egen analyse af Kommissionens data, hvor vi sammenholdt forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne med de beløb, der reelt udbetales til de endelige støttemodtagere. Vores resultater på medlemsstatsplan vises i tabel 6.

110

For så vidt angår 274 af de 1 025 EFRU- og ESF-instrumenter i 10 af de 25 medlemsstater (Sverige, Østrig, Letland, Malta, Finland, Litauen, Rumænien, Grækenland, Ungarn og Cypern), konstaterede vi, at de data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der var rapporteret til Kommissionen, for alle de finansielle instrumenters vedkommende var omfattende. For seks andre medlemsstaters vedkommende (Polen, Portugal, Tyskland, Slovakiet, Bulgarien og Det Forenede Kongerige) blev der givet sådanne oplysninger vedrørende 392 finansielle instrumenter, der tegner sig for 84 %-98 % af de samlede kapitaltildelinger til finansielle instrumenter. For alle andre medlemsstaters vedkommende blev der rapporteret sandsynlige oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer for instrumenter, der tegner sig for to tredjedele eller mindre af den samlede tildeling⁸⁶. For en række finansielle instrumenters vedkommende blev dataene enten slet ikke rapporteret eller de var ikke sandsynlige (f.eks. blev der rapporteret forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der var ti gange højere end det reelt udbetalte beløb). Dertil kommer, at når forvaltningsomkostninger og -gebyrer var registreret med »nul«, kunne det betyde, at det forholdt sig således, eller at dataene ikke var rapporteret. Disse data blev udelukket fra vores videre analyse.

Tabel 6

Analyse af de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer i den enkelte medlemsstat i forbindelse med finansielle instrumenter under EFRU og ESF pr. 31. december 2014

Medlemsstat
Samlede rapporterede forvaltningsomkostninger
(i millioner euro)
Antal instrumenter
(inkl. delfonde)
Forvaltningsomkostninger og -gebyrer

I % af beløb udbetalt til instrumentet
I % af beløb udbetalt til de endelige støttemodtagere

Kumuleret
Årligt gennemsnit
Kumuleret
Årligt gennemsnit

Slovakiet
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Den Tjekkiske Republik
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Frankrig
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Sverige
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cypern
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Det Forenede Kongerige
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spanien
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Østrig
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Letland
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgarien
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italien
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polen
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danmark
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litauen
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finland
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Tyskland
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Nederlandene
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Rumænien
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugal
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grækenland
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenien
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgien
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ungarn
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estland
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

I alt
631
1 025

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

Ved afslutningen ingen godtgørelse fra EU-budgettet af forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over de lofter, der var fastsat i forordningerne

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer var principielt begrænset til maksimalt 4 % p.a. af den samlede tildeling til det finansielle instrument

111

I retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 var bestemmelserne om godtgørelse til fondsforvalteren kortfattede i hovedforordningen⁸⁷, men der var allerede fastsat lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer i Kommissionens gennemførelsesforordning⁸⁸. Der var navnlig fastsat følgende årlige lofter:

ο2 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et bidrager til holdingfondene med henblik på garantifonde

ο4 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et eller holdingfonden bidrager til mikrokreditinstrumenter rettet mod mikrovirksomheder

ο3 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et eller holdingfonden bidrager i alle andre tilfælde.

Kommissionen fastsatte disse lofter i sit lovgivningsforslag under hensyntagen til erfaringerne fra programperioden 2000-2006. På daværende tidspunkt var der er samlet loft for forvaltningsomkostninger og -gebyrer på 5 % og 2 % for så vidt angår henholdsvis equity funds og garantifonde⁸⁹.

112

Under delt forvaltning skal forvaltningsmyndighederne overholde den retlige ramme for både strukturfondene og statsstøtten ved fastsættelsen af fondsforvalterens vederlag. Hertil kommer, at forvaltningsmyndighederne skal sørge for, at vederlagsbestemmelserne er i overensstemmelse med instrumentets investeringsstrategi, for at sikre, at fondsforvalteren har et finansielt incitament til at handle i overensstemmelse med OP’ets erklærede mål. Forhandling af finansieringsaftalen er derfor ingen nem opgave, og under vores samtaler anførte mange forvaltningsmyndigheder, at de ikke besad den fornødne ekspertise til at gøre dette i begyndelsen af programmeringsperioden 2007-2013.

113

Under bestemte betingelser er det muligt at overskride de lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er fastsat i bestemmelserne (f.eks. hvis forvaltningsomkostninger og -gebyrer stemmer overens med de markedsøkonomiske vilkår og ikke overstiger dem, der betales af de private investorer, eller hvis fondsforvalteren er udvalgt gennem et offentligt udbud). På grundlag af medlemsstaternes rapportering til Kommissionen, kan der ikke gives oplysninger om, hvor ofte lofterne blev overskredet.

114

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer betales ud af det finansielle instruments tildelte kapital; de væltes ikke over på den endelige modtager. Disse omkostninger anses for støtteberettigede indtil afviklingen af fonden, der i de fleste tilfælde er afslutningen på programmet⁹⁰. Støtteberettigelsen af de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der anmodes om i forbindelse med de EFRU- og ESF-fonde, der er oprettet i programperioden 2007-2013, vil først blive kontrolleret af Kommissionen, når den analyserer afslutningsdokumenterne i 2017 og 2018.

Ved afslutningen vil de kumulerede forvaltningsomkostninger sandsynligvis i nogle tilfælde overstige de lofter, der er fastsat i bestemmelserne

115

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest den 31. marts 2017, kan anmeldes som støtteberettigede omkostninger under det EFRU- eller ESF-OP, hvorunder det finansielle instrument er oprettet⁹¹. I forordningen er det fastsat, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er relateret til »den kapital, hvormed det operationelle program bidrager«. Ifølge Kommissionen skal de lofter, der henvises til i gennemførelsesforordningens artikel 43, anvendes på det samlede kapitalbidrag til det finansielle instrument og ikke på det reelle bidrag, der er brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Den eksisterende vejledning for programperioden 2007-2013 om forvaltningsomkostninger og -gebyrer bekræfter dette synspunkt⁹².

116

Vi mener, at Kommissionen burde have fortolket bestemmelserne om de lofter, der i forordningen er fastsat for forvaltningsomkostninger og -gebyrer derhen, at de skulle anvendes på den faktisk brugte kapitaltildeling, hvormed OP’et har bidraget til det finansielle instrument, dvs. den reelle tildeling, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Fondsforvaltere bør ikke aflønnes for ikke at anvende instrumenternes tildelte kapital.

Resultatbaseret aflønning var ikke et retligt krav i programperioden 2007-2013

117

I programperioden 2007-2013 blev der kun i Kommissionens vejledninger, men ikke i retsgrundlaget henvist til, at forsvarlig økonomisk forvaltning af finansielle instrumenter og fondsforvalterens reelle resultater var en faktor ved fastsættelsen af forvaltningsomkostninger og -gebyrer⁹³.

118

Gennem vores forvaltningsrevision og juridisk-kritiske revision af finansielle instrumenter konstaterede vi, at ordninger med resultatbaseret aflønning var undtagelsen snarere end reglen: Kun ét ud af ni instrumenter, der blev undersøgt i perioden 2013-2015, havde indført en resultatbaseret aflønning af fondsforvalteren.

119

Når fondsforvalternes aflønning ikke er baseret på resultater, har de kun et lille incitament til faktisk at overføre midlerne til de endelige støttemodtagere. Det kan have indvirket negativt på de finansielle instrumenters resultater i programperioden 2007-2013. Derudover gør det det også ganske attraktivt for uerfarne fondsforvaltere at forvalte EFRU- og ESF-instrumenter (jf. også punkt 86).

120

I 2012 henstillede Kommissionen til forvaltningsmyndighederne, at fondsforvalterens vederlag blev knyttet til kvaliteten af de reelt foretagne investeringer, målt i deres bidrag til opfyldelse af de strategiske OP-mål, og til værdien af de midler, der tilbagebetales til operationen fra instrumentets investeringer⁹⁴. Denne henstilling blev imidlertid givet i en COCOF-vejledning og er ikke juridisk bindende.

Kommissionens vurdering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer tager ikke behørigt hensyn til forskelle i typer af instrumenter og det faktiske niveau af den støtte, der ydes til de endelige modtagere

Kommissionens overslag over kumulerede forvaltningsomkostninger på 631 millioner euro siden 2007 er sandsynligvis ansat for lavt

121

I december 2015 anslog Kommissionen på grundlag af de data, medlemsstaterne havde indberettet for året 2014, de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer til mindst 631 millioner euro for EFRU- og ESF-instrumenterne siden programperiodens start⁹⁵.

122

Ifølge Kommissionen udgør dette 4,7 % af OP-bidragene til de relevante instrumenter i programperioden 2007-2013.

123

Hvis de beløb, der betales mellem holdingfondene og de specifikke fonde herunder, ikke medtages i beregningen, fordi de allerede er medtaget som OP-bidrag til holdingfondene, stiger den samlede rate for forvaltningsomkostninger og -gebyrer til 6,2 %. Hertil kommer, at fondsforvaltere også kan vælte gebyrer over på endelige støttemodtagere, men måske ikke har rapporteret disse gebyrer til Kommissionen. Da Kommissionens beregning kun er baseret på delvise data, er de reelle tal (for både de absolutte beløb og andelen af OP-bidragene) derfor sandsynligvis højere.

Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne ligger væsentlig over de niveauer, Kommissionen har rapporteret, hvis de beregnes på grundlag af den finansielle støtte, der er ydet til de endelige støttemodtagere

124

Samlet set konstaterede vi på grundlag af de 764 EFRU- og ESF-instrumenter i tabel 6, at de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer tegner sig for op til 75 % af den finansielle støtte, der er ydet til endelige støttemodtagere, hvad der giver et årligt gennemsnit på op til 16 %.

125

For så vidt angår de 10 medlemsstater, der har rapporteret solide data for alle deres 274 EFRU- og ESF-fonde, konstaterede vi, at de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer er på mellem 2 % og 17 % af den finansielle støtte, der er ydet til endelige støttemodtagere. Det giver et årligt gennemsnit på mellem 1 % og 3 %.

Betydelige forskelle mellem de forskellige typer af finansielle instrumenters forvaltningsomkostninger og -gebyrer

126

Omfanget af forvaltningsomkostninger og -gebyrer er også relateret til typen af instrument. Under hensyntagen til de sandsynlige data, Kommissionen har rapporteret, nåede vi frem til de gennemsnitlige værdier, der vises i tabel 7. I gennemsnit har garantiinstrumenterne de laveste procentuelle forvaltningsomkostninger og -gebyrer, mens egenkapitalinstrumenterne har de højeste.

Tabel 7

Gennemsnitlige kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer fordelt på type af finansielt instrument som procentuel andel af fondens tildeling

Type af finansielt instrument | Forvaltningsomkostningernes og -gebyrernes gennemsnitlige kumulerede procentuelle andel pr. 31. december 2014
Lån | 4,2 %
Garanti | 2,7 %
Egenkapital | 11,0 %

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens data for 2015¹.

1Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«.

127

Desuden er finansielle instrumenter, der gennemføres med en holdingfond, generelt mere omkostningskrævende at gennemføre, da der skal afholdes forvaltningsomkostninger og -gebyrer på begge niveauer (dvs. holdingfonden og den specifikke fond). Vi noterer også, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer i programperioden 2007-2013 ikke er afhængige af størrelsen af det finansielle instruments investeringer, fordi de betales som en procentuel andel af OP-bidraget (jf. punkt 108).

Ud fra den finansielle støtte, der er ydet, er forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne betydeligt højere for EFRU- og ESF-instrumenter end for centralt forvaltede finansielle instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor

128

Vores analyse viste også, at de gennemsnitlige forvaltningsomkostninger og -gebyrer var betydeligt lavere for centralt forvaltede finansielle instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor end for EFRU- og ESF-instrumenter i forhold til den finansielle støtte, der var ydet de endelige støttemodtagere ved udgangen af 2014.

οDe kumulerede driftsomkostninger opkrævet af EEEF, siden den påbegyndte sin virksomhed i 2011, er ca. 5 % af de samlede investerede beløb. Det giver årlige omkostninger på 1,2 %.

οFor så vidt angår EPMF (kombinerede låne- og garantiinstrumenter) anslår Kommissionen, at den gennemsnitlige årlige omkostning, der skal afholdes over EU-budgettet maksimalt er på 0,5 %-0,7 % af den tildelte kapital⁹⁶. Det svarer til årlige omkostninger på 0,2 % af beløbene for de garantier, EPMF har ydet til de endelige støttemodtagere.

129

Vores analyse viste også, at selv EIB’s og EIF’s forvaltningsomkostninger og -gebyrer for EFRU-instrumenter generelt var højere end dem, de opkræver, når de fungerer som fondsforvaltere af instrumenter under »central forvaltning«.

130

Vores gennemgang af to undersøgelser af fondsforvalteres vederlag i investeringsfonde i den private sektor, der blev offentliggjort i 2015, viste, at det gennemsnitlige årlige forvaltningsgebyr for alle typer af fonde (ekskl. holdingfonde) var på mellem 0,6 % og 1 %⁹⁷. Begge undersøgelser anførte også, at forvaltningsgebyrer er blevet nedsat i de seneste år. Ifølge en anden undersøgelse, der blev offentliggjort i 2013, er de årlige forvaltningsgebyrer for egenkapitalfonde, der opererer med risikovillig kapital, på mellem 2,0 % og 2,5 %⁹⁸.

131

Vores analyse viser også betydelige forskelle mellem de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der opkræves, under de forskellige EFRU- og ESF-instrumenter. På grundlag af de oplysninger, der foreligger om de faktiske gennemførelsesomkostninger for de enkelte finansielle instrumenter under EFRU og ESF, er Kommissionen ikke i stand til at vurdere, om omkostningsforskellene er berettigede. Vi har tidligere fremsat lignende bemærkninger i en anden særberetning⁹⁹.

Begrænsninger i medlemsstaternes rapportering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer

Kun ca. 60 % af alle EFRU- og ESF-instrumenter oplyser Kommissionen om deres forvaltningsomkostninger og -gebyrer

132

I 2011 indførte Kommissionen en forpligtelse for medlemsstaterne til årlig at rapportere om instrumenter under delt forvaltning¹⁰⁰. Forvaltningsmyndighederne skulle for første gang rapportere disse oplysninger i deres rapporter for året 2011. De data, Kommissionen anmodede om, omfattede blandt andet oplysninger om de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, som var valgfrie for forvaltningsmyndighederne under EFRU og ESF. For året 2014 blev der kun fremlagt data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer for instrumenter, der tegnede sig for 63 % af det samlede beløb for betalinger fra EFRU- og ESF-OP’er til finansielle instrumenter (mod 50 % i 2013)¹⁰¹.

133

Herudover noterer vi, at kun betalte beløb skal rapporteres som forvaltningsomkostninger og -gebyrer. I nogle tilfælde er omkostninger og gebyrer imidlertid påløbet, men endnu ikke betalt. Sådanne omkostninger er »de facto« udelukket fra rapporteringen, hvad der indvirker på dennes fuldstændighed og bidrager til, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der rapporteres til Kommissionen er ansat for lavt.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

I relation til spørgsmålet om forvaltningsomkostninger og -gebyrer er der truffet en række foranstaltninger for programperioden 2014-2020.

Fristerne i forbindelse med rapporteringen forkortet for medlemsstaterne og forlænget for Kommissionen

134

I programperioden 2014-2020 skal medlemsstaterne forelægge Kommissionen rapporten om gennemførelsen af finansielle instrumenter som et led i deres årlige gennemførelsesrapport. Det medfører, at rapporteringen finder sted én måned tidligere (senest den 31. maj mod den 30. juni i den forudgående periode, end da rapporteringen ikke var et led i den årlige gennemførelsesrapport; i forbindelse med 2017 og 2019 er fristen stadig den 30. juni)¹⁰². Desuden blev den periode, Kommissionen har til at gennemgå de data, medlemsstaterne rapporterer, fastsat til seks måneder. Det betyder, at Kommissionens frist for at forelægge den konsoliderede rapport om gennemførelsen af de finansielle instrumenter blev ændret fra den 1. oktober til den 30. november — undtagen for 2017 og 2019. Dermed opstår der en situation, hvor dechargemyndigheden får adgang til vigtige oplysninger om gennemførelsen af de finansielle instrumenter endnu senere, end det er tilfældet nu.

Forvaltningsmyndighederne skal rapportere til Kommissionen om forvaltningsomkostninger og -gebyrer

135

For så vidt angår finansielle instrumenter fra perioden 2014-2020 skal forvaltningsmyndighederne offentliggøre data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer som et bilag til den årlige gennemførelsesrapport¹⁰³. Det er en væsentlig forbedring, som vil gøre det muligt for Kommissionen at analysere og overvåge omkostningerne ved at gennemføre finansielle instrumenter meget bedre i de kommende år.

Lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er blevet sænket og differentieres afhængigt af typen af finansielle instrumenter

136

Med hensyn til lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer bemærker vi to væsentlige forskelle fra programperioden 2007-2013. For det første differentieres lofterne for fondsforvalterens vederlag afhængigt af typen af finansielle instrumenter¹⁰⁴ (jf. tabel 8).

Tabel 8

Lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer for forskellige typer af finansielle instrumenter under delt forvaltning (programperioden 2014-2020)

| Lofter | Grundvederlag p.a. | Resultatbaseret aflønning p.a.
Holdingfond | 7 % | 3 % de første 12 måneder | 0,5 %
1 % de næste 12 måneder | 0,5 %
0,5 % de følgende år | 0,5 %
Lån | 8 % | 0,5 % | 1 %
Garantier | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Egenkapital | 20 % | 2,5 % de første 24 måneder¹ | 2,5 %
1 % de følgende år² | 2,5 %
Mikrokredit | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Andet | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Der er tale om perioden efter undertegnelsen af finansieringsaftalen. Den højere sats kan kun bruges i denne periode, men i realiteten kun efter at programbidraget faktisk er betalt til holdingfonden.

2For så vidt angår egenkapital er grundvederlaget knyttet til de beløb, der forpligtes til det finansielle instrument.

Kilde: Europa-Kommissionen, »Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR-Eligible management costs and fees« (EGESIF_15-0021-01), s. 8.

137

For det andet er lofterne (som nu har et kumuleret, ikke et årligt grundlag) væsentlig lavere end i programperioden 2007-2013. Samlet set mener vi, at de sænkede lofter, der er fastsat for det kumulerede beløb for fondsforvalterens vederlag, er en forbedring, men Kommissionen forklarede ikke, hvordan disse lofter var fastsat. Vores analyse af de reelle data, der hidtil er rapporteret for programperioden 2007-2013, viser lavere procentsatser i praksis (jf. punkt 120).

Resultatbaserede elementer i fondsforvalterens vederlag har kun begrænset tilskyndelsesvirkning

138

For perioden 2014-2020 fastsætter forordningen om fælles bestemmelser også, at fondsforvalterens resultater bør bruges som kriterium ved fastsættelsen af forvaltningsomkostninger og -gebyrer. Specielt skal alle forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der skal anmeldes som støtteberettigede ved afslutningen, være baseret på en resultatbaseret beregningsmetode (jf. også tabel 6)¹⁰⁵.

139

Yderligere oplysninger om kriterierne for beregning af forvaltningsomkostninger og -gebyrer på grundlag af resultater samt de gældende lofter er fastsat i en delegeret retsakt¹⁰⁶.

140

Ifølge Kommissionens retningslinjer om risikofinansieringsinvesteringer¹⁰⁷ skal vederlagets resultatbaserede komponent være betydeligt og udformet til at belønne opnåelsen af foruddefinerede specifikke politiske mål og fondsforvalterens økonomiske resultater. Sidstnævnte bør måles ikke kun udtrykt i vellykket udbetaling af den oprindelige tildeling eller beløbet for den mobiliserede private kapital, men også på grundlag af investeringernes reelle afkast.

141

Vi bemærker dog, at disse nye resultatbaserede elementer spiller en sekundær rolle ved beregningen af fondsforvalterens samlede vederlag, der skal godtgøres over EU-budgettet, hvad der skyldes følgende:

οI betragtning af en holdingfonds eller en specifik fonds normale løbetid bliver de lofter, der er fastsat i Kommissionens delegerede retsakt, generelt nemt nået uden den del af vederlaget, der er baseret på resultater. Derfor vil en resultatstærk fondsforvalter have nået maksimumsvederlaget allerede på et tidligere stade end en mindre resultatstærk og vil fra da af ikke længere blive betalt for sine tjenester.

οDer er ikke nogen sanktion for utilstrækkelig indsats, som ville sikre, at fondsforvalteren bærer en del af alle de finansielle tab, det finansielle instrument måtte pådrage sig. På grundlag af den nuværende vederlagsordning kan selv fondsforvaltere, der opnår negativt afkast, faktisk opnå maksimumsvederlaget

οRetsgrundlaget kræver ikke, at forvaltningsmyndigheden på forhånd fastsætter benchmarks for minimumsresultater (eller kritiske afkast), der skal nås, før fondsforvalteren kan modtage den del af vederlaget, der er baseret på resultater.

Samlet set mener vi derfor, at den resultatbaserede del af fondsforvalterens vederlag, der medfinansieres over EU-budgettet, i dag kun har en meget begrænset tilskyndelsesvirkning og bør genovervejes.

Der påløber forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over administrationsomkostningerne ved at gennemføre EFRU- og ESF-OP’erne

142

Forvaltningen, kontrollen, overvågningen og evalueringen af EFRU- og ESF-OP’erne er forbundet med omkostninger: Disse administrationsomkostninger til nationale myndigheder omfatter vederlag til ansatte, driftsomkostninger (f.eks. rejseudgifter og udgifter til uddannelse) og omkostninger i relation til oplysnings- og kommunikationsvirksomhed. Medlemsstaterne har mulighed for at anvende teknisk bistand under EFRU- og ESF-OP’erne til at dække disse administrationsomkostninger¹⁰⁸.

143

I programperioden 2007-2013 kunne den tekniske bistand udgøre op til 4 % af et EFRU- eller ESF-OP’s samlede finansiering¹⁰⁹. Samme niveau er blevet opretholdt for programperioden 2014-2020. Det blev fastsat på grundlag af en undersøgelse, der blev udført i 2010 på Kommissionens vegne til brug ved dens konsekvensanalyse med henblik på programperioden 2014-2020¹¹⁰. På det grundlag anslår Kommissionen, at medlemsstaterne kan bruge op til 13,6 milliarder euro på tekniske bistand i hele perioden.

144

I programperioden 2014-2020 vil en væsentlig større del af EFRU- og ESF-budgettet imidlertid blive gennemført gennem finansielle instrumenter (jf. punkt 21). Dette indebærer, at der vil være adgang til relativt flere midler til teknisk bistand til EFRU- og ESF-OP’ernes tilskudsbaserede finansieringsaktiviteter, da fondsforvalteren varetager hovedparten af de finansielle instrumenters administrative aktivitet. Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for disse aktiviteter opkræver fondsforvalterne direkte hos OP’erne (eller de endelige støttemodtagere). Stigningen i finansiering gennem finansielle instrumenter øger derfor også indirekte EU-budgettets samlede administrationsudgifter, da den øger omfanget af den støtte i form af teknisk bistand, medlemsstaterne får fra EU-budgettet til de resterende, tilskudsbaserede finansieringsaktiviteter.

145

Vi noterer også, at de nationale administrationer ligesom i programperioden 2007-2013 ikke har nogen forpligtelse til at rapportere i detaljer om, hvordan den tekniske bistand er blevet brugt¹¹¹. Vi har allerede i en tidligere beretning bemærket, at Kommissionen ikke har nogen tilgængelige sammenlignende oplysninger om de reelle administrationsomkostninger for hver enkelt medlemsstat, hvert enkelt OP eller hver enkelt finansieringsmekanisme (dvs. tilskud eller finansielle instrumenter)¹¹². Det gør det vanskeligt at vurdere, om omfanget af teknisk bistand er berettiget set i lyset af medlemsstaternes faktiske omkostninger ved at gennemføre EFRU- og ESF-OP’erne.

146

Vi opretholder derfor vores tidligere anbefaling, at Kommissionen bør udføre en sammenlignende analyse af omkostningerne ved at gennemføre tilskud og finansielle instrumenter (under central og delt forvaltning) i programperioden 2014-2020 med henblik på at fastslå deres reelle omfang¹¹³. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante med henblik på udarbejdelsen af lovgivningsforslag for perioden efter 2020.

32Jf. årsberetningen for regnskabsåret 2013 (punkt 5.35) og 2014 (punkt 6.49) samt særberetning nr. 8/2015 (punkt 67).

33Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, s. 22.

34Den automatiske frigørelsesregel (n+2-reglen) er med til at cleare udestående forpligtelser. Denne regel betyder, at alle midler, der ikke er udnyttet, eller som ikke er omfattet af en betalingsanmodning ved udgangen af det andet år efter, at midlerne blev bevilget, automatisk frigøres.

35Punkt 6.50 i årsberetningen for 2014.

36C(2015) 2771 af 30. april 2015 »Bilag til Kommissionens afgørelse om ændring af afgørelse C(2013) 1573 om godkendelse af retningslinjer for afslutning af operationelle programmer godkendt til bistand fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden (2007-2013)«, s.7.

37Punkt 6.52 i årsberetningen for 2014.

38Særberetning nr. 8/2015 (punkt 21), nr. 2/2012 (punkt 118) og nr. 5/2015 (punkt 27), Europa-Kommissionen, EIB, »Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period«, en undersøgelse udført af Mazars/Ecorys/EPRC, s. 52, 66 og 73.

39For holdingfondes vedkommende tages analysen af forskelle op i artikel 44, stk. 1, litra a), i gennemførelsesforordningen: »[…] Der skal i finansieringsaftalen [mellem medlemsstaten eller forvaltningsmyndigheden og holdingfonden] efter omstændighederne tages hensyn til følgende: a) for så vidt angår finansieringstekniske instrumenter, som støtter virksomheder, hovedsaglig SMV, herunder mikrovirksomheder: konklusionerne af en evaluering af forskellen mellem udbud af og efterspørgsel efter sådanne instrumenter […]«.

40Artikel 43, stk. 2, i den oprindelige udgave af gennemførelsesforordningen.

41Artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 846/2009 af 1. september 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 1828/2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EUT L 250 af 23.9.2009, s. 1).

42Særberetning nr. 8/2015 (punkt 21 og 22), nr. 2/2012 (punkt 33-37 og 116-118) og nr. 5/2015 (punkt 27 og 96).

43Jf. særberetning nr. 2/2012, punkt 118.

44Den generelle forordnings artikel 35.

45Artikel 96, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.

46Artikel 38, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.

47Inden for denne mulighed er der et særligt tilfælde, hvor OP’er under EFRU kan bidrage til SMV-initiativet, som forvaltes direkte af Kommissionen. I dette tilfælde finder specifikke regler anvendelse, jf. artikel 39 i forordningen om fælles bestemmelser.

48Artikel 120, stk. 5, og artikel 120, stk. 7, i forordningen om fælles bestemmelser.

49Kommissionen, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation.

50Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik, »Common Audit Framework«, juli 2011 (Part 2), s. 7.

51Artikel 223 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen.

52Særberetning nr. 2/2012, tekstboks 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, »Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions«, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. februar 2015.

55I bilag I til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 821/2014 af 28. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 for så vidt angår de detaljerede ordninger for overførsel og forvaltning af programbidrag, rapportering vedrørende finansielle instrumenter, tekniske karakteristika ved informations- og kommunikationsforanstaltninger vedrørende operationer og systemet til registrering og lagring af data (EUT L 223 af 29.7.2014, s. 7) er der fastsat en lang liste over oplysninger, der skal bruges som grundlag for denne rapportering, og som omfatter oplysninger om kilderne til finansiering af de finansielle instrumenter.

56Gennemførelsesforordningens artikel 43, stk. 5.

57SEC(2011) 1237 final af 19. oktober 2011 »Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document »Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions — A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative««, s. 53.

58Kommissionens henstilling af 6. december 2012 om aggressiv skatteplanlægning (C(2012) 8806).

59Jf. f.eks. IP/14/663 — Pressemeddelelse af 11. juni 2014.

60COM(2015) 135 final af 18. marts 2015, »Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2011/16/EU for så vidt angår obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet«.

61COM(2015) 302 final af 17. juni 2015, »A fair and efficient corporate tax system in the European Union: 5 key areas for action«.

62Hybridinstrumenter er instrumenter, der skatteteknisk kan behandles forskelligt i og/eller på tværs af jurisdiktioner, f.eks som gæld i ét land og som egenkapital i et andet (jf. OECD, »Hybrid Mismatch Arrangements — Tax Policy and Compliance Issues«, marts 2012, s. 7).

63Et SICAV er en form for åben investeringsfond r, hvis kapitalværdi ændrer sig på grundlag af antallet af investorer og af værdien af dens underliggende investeringer. Andele i fonden købes og sælges baseret på fondens seneste nettoværdi.

64Et SICAR er en struktur, der er udformet til private kapitalinvesteringer og venturekapitalinvesteringer uden regler om spredning af investeringerne og långivnings- eller gearingsrestriktioner.

65Jf. særberetning nr. 2/2012 (punkt 105-115 og 124), nr. 8/2015 (punkt 34 og 35) samt nr. 5/2015 (punkt 66 og 67 samt tekstboks 7).

66Fællesskabsretningslinjerne om statsstøtte til fremme af risikokapitalinvesteringer i små og mellemstore virksomheder, punkt 4.3.4 (EUT C 194 af 18.8.2006, s. 2).

67Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, s. 25.

68Gennemførelsesforordningens artikel 43, stk. 4.

69SWD(2015) 206 final.

70Kommissionens afgørelse af 25. februar 2010 om Den Europæiske Unions deltagelse i Den Europæiske 2020-fond for Energi, Klimaændringer og Infrastruktur (Margueritefonden), C(2010) 941.

71Artikel 6, stk. 1, litra d), i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014.

72Artikel 37, stk. 2, litra c), i forordningen om fælles bestemmelser.

73Artikel 44, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.

74Artikel 21, stk. 13, litra c), i Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014.

75Bilag I til CEF-forordningen, del III, sektion 6.

76Jf. særberetning nr. 2/2013, anbefaling 7.

77Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, »Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?«, s. 16; Kommissionen & EIB, »Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period« — undersøgelse udført af Mazars/Ecorys/EPRC, s. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, maj 2015, s. 8.

79SWD(2015) 206 final, s. 151 og 159.

80Den generelle forordnings artikel 78, stk. 7.

81Europa-Kommissionen, »Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006«, COCOF (10-0014-05) af 10. februar 2012, punkt 5.2.5.

82C(2015) 2771 af 30. april 2015, »Annex to the Commission Decision amending Decision C(2013) 1573 on the approval of the guidelines on the closure of operational programmes adopted for assistance from the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund (2007-2013)«, s. 7.

83Den generelle forordnings artikel 108 i forbindelse med artikel 152, stk. 1, og artikel 153 i forordningen om fælles bestemmelser.

84Artikel 45 i forordningen om fælles bestemmelser.

85Artikel 38, stk. 3, litra b), i forordningen om fælles bestemmelser.

86Slovenien (66 %), Spanien (63 %), Frankrig (37 %), Italien (28 %), Danmark (18 %), Den Tjekkiske Republik (16 %), Nederlandene (10 %), Belgien (1 %) og Estland (0 %).

87Den generelle forordnings artikel 78, stk. 6.

88Gennemførelsesforordningens artikel 43, stk. 4.

89Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2004, regel nr. 8, punkt 2.7, og regel nr. 9, punkt 2.6.

90Artikel 42, stk. 1, litra d), i forordning (EU) nr. 1303/2013.

91Den generelle forordnings artikel 78, stk. 6, litra d), inden for de grænser, der er udstukket i gennemførelsesforordningens artikel 43, stk. 4.

92COCOF (10-0014-05) af 8. februar 2012, sektion 2.6.

93I programmeringsperioden 2007-2013 har Kommissionen udsendt tre COCOF-vejledninger om finansieringstekniske instrumenter: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) og COCOF (10-0014-05).

94Europa-Kommissionen, »Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006«, COCOF (10-0014-05) af 10. februar 2012, punkt 2.6.12.

95Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, s. 29.

96Jf. særberetning nr. 8/2015, punkt 63.

97Lane Clark & Peacock, »Investment management fee survey«, 2015, and Morningstar, »Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down«, 2015.

98KfW Economic Research No 18, »You get what you pay for - The remuneration structure of VC funds and its consequences« af 7. marts 2013.

99Jf. særberetning nr. 8/2015, punkt 62 og 72.

100Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1310/2011 af 13. december 2011 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 for så vidt angår tilbagebetalingspligtig støtte, finansieringsteknik og visse bestemmelser om udgiftsoversigten (EUF L 337 af 20.12.2011, s. 1).

101Europa-Kommissionen, »Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014«, s. 27.

102Artikel 46, stk. 1, og artikel 111 i forordningen om fælles bestemmelser.

103Artikel 46, stk. 2, litra e), i forordning (EU) nr. 1303/2013.

104Artikel 13 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014.

105Betragtning 123 og artikel 42 i forordningen om fælles bestemmelser.

106Artikel 12, 13 og 14 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014.

107Europa Kommissionen, »EU-retningslinjer for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer«, punkt 3.6.1.

108Den generelle forordnings artikel 45.

109Den generelle forordnings artikel 46.

110SEC(2011) 1141 final af 6. oktober 2011 (jf. også særberetning nr. 8/2015, punkt 56 og særberetning nr. 16/2013, punkt 74 og 75).

111Europa-Kommissionen, »Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period«, Endelig rapport, 2014.

112Jf. særberetning nr. 5/2015, punkt 58 og 71.

113Jf. særberetning nr. 8/2015, punkt 57, 63, 64, 71 og 72 samt anbefaling 4.

Konklusioner og anbefalinger

147

Samlet set noterer vi, at finansiel støtte ydet til endelige støttemodtagere gennem finansielle instrumenter byder på væsentlige fordele i forhold til tilskud, eftersom hver enkelt euro i finansieringen gennem finansielle instrumenter i princippet kan bruges mere end én gang. Desuden bør det principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

148

Under vores revision identificerede vi imidlertid et antal væsentlige forhold, der begrænsede produktiviteten af de finansielle instrumenter som mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013:

οMange finansielle instrumenter under EFRU og ESF var overdimensionerede, og ved udgangen af 2014 var der fortsat store problemer med at brugt den tildelte kapital (i gennemsnit var ca. 57 % af alle de kapitaltildelinger, OP’erne havde betalt til de finansielle instrumenter blevet brugt). En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at undgå frigørelser i hele programperioden 2007-2013.

οDet lykkedes samlet set hverken finansielle instrumenter under delt eller central forvaltning at tiltrække privat kapital.

οDet er hidtil kun lykkedes et begrænset antal finansielle instrumenter under EFRU og ESF at yde revolverende finansiel støtte.

οForvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for de finansielle instrumenter under EFRU og ESF lå på et højt niveau sammenlignet med den reelle finansielle støtte til de endelige støttemodtagere og lader også til at være væsentlig højere end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor.

149

Samtidig noterer vi også, at den retlige ramme for finansielle instrumenter for programperioden 2014-2020 er blevet forbedret på grundlag af den ekspertise, der blev opbygget i programperioden 2007-2013, men der er stadig en række spørgsmål. Vores hovedkonklusioner vedrørende programperioderne 2007-2013 og 2014-2020 præsenteres sammen med vores anbefalinger i overensstemmelse med beretningens opbygning.

Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

150

Vi mener, at mange finansielle instrumenter generelt var overdimensionerede. Det indikerer, at forvaltningsmyndighederne ikke altid har vurderet markedsbehovene korrekt, før de tildelte de finansielle instrumenter midler fra EFRU- og ESF-OP’er. Det førte til for store kapitaltildelinger ved oprettelsen af de finansielle instrumenter, hvilket udmøntede sig i lave udbetalingsrater. En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at omgå n+2-reglen.

Indførelsen i programperioden 2014-2020 af obligatoriske forudgående vurderinger i forbindelse med finansielle instrumenter under både delt og central forvaltning vil i stort omfang være med til at forebygge for store tildelinger til finansielle instrumenter. Alligevel vil deres succes afhænge af, om de blev baseret på fornuftige antagelser og fornuftig analyse. For så vidt angår instrumenter under delt forvaltning sigter modellen for trinvise betalinger (som forbinder betalingerne fra EU-budgettet til udbetalingen af midler til de endelige modtagere) også mod at afhjælpe problemet med for store tildelinger. Herudover opererer forordningen om fælles bestemmelser med muligheden af en regelmæssig gennemgang af den forudgående vurdering i tilfælde, hvor de økonomiske vilkår eller markedsforholdene ændrer sig, men ikke for de centralt forvaltede instrumenter. Der udføres en midtvejsgennemgang (som kan afhjælpe sådanne aspekter) af de fleste, men ikke af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter. Endelig er der ikke fastsat bestemmelser om en uafhængig gennemgang af den forudgående vurdering i nogen af tilfældene.

151

Den regionale fokusering af de finansielle instrumenter bidrog til, at medlemsstaterne oprettede et stort antal små finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013. I mange tilfælde havde disse enkelte specifikke ERDF- og ESF-fonde ikke den størrelse, der i fondsverdenen anses for at være hensigtsmæssig til, at de kan drives produktivt (jf. punkt 27-61).

Anbefaling 1

For så vidt angår den forudgående vurdering i forbindelse med finansielle instrumenter:

a)bør Kommissionens forudgående vurdering i forbindelse med centralt forvaltede instrumenter systematisk omfatte en analyse af de hidtil høstede erfaringer.

Frist for målopfyldelsen: hver gang der oprettes et nyt instrument.

b)bør Kommissionen ud over de »høstede erfaringer« også vurdere effekten af større socioøkonomiske ændringer af rationalet bag instrumentet og de tilsvarende bidrag, der kræves fra EU-budgettet i forbindelse med de enkelte midtvejsgennemgange af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter.

Frist for målopfyldelsen: så snart midtvejsgennemgangene er udført.

Anbefaling 2

Kommissionen og medlemsstaterne bør sigte mod at optimere størrelsen af de specifikke EFRU- og ESF-fonde og så vidt muligt drage fordel af de betydelige besparelser på omkostningerne ved at anvende fondene. Kommissionen bør give medlemsstaterne supplerende vejledning i, hvordan man opretter sådanne finansielle instrumenter i medlemsstaterne eller på Unionsplan (som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen).

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2016 (for Kommissionens vedkommende), når der oprettes finansielle instrumenter (for medlemsstaternes vedkommende).

Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

152

Vi konstaterede, at Kommissionen og medlemsstaterne i programperioden 2007-2013 har stået over for betydelige vanskeligheder med at tiltrække investorer fra den private sektor til finansielle instrumenter både under delt og under central forvaltning. Specielt bør det bemærkes, at fortrinsbehandling af private investorer i forbindelse med finansielle instrumenter ikke var velegnet til at tiltrække væsentlig supplerende finansiering. Derudover mener vi ikke, at Kommissionens måling af finansielle instrumenters løftestangseffekt tager tilbørligt hensyn til, i hvilket omfang offentlig finansiering fra EU-budgettet mobiliserer supplerende midler. Hertil kommer, at medlemsstaterne ikke har pligt til at rapportere oplysninger til Kommissionen om private bidrag til EFRU- og ESF-instrumenters kapitaltildeling.

153

På dette stade forekommer det ikke sandsynligt, at der — via OP’erne eller som supplerende bidrag — vil blive tiltrukket et væsentligt beløb i private midler i programperioden 2014-2020. Den vejledning, Kommissionen udsendte i april 2014, trækker ikke i tilstrækkelig grad på de »gode praksis«, der er konstateret i programperioden 2007-2013, for, hvordan man anvender bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at påføre den offentlige sektor en for stor risiko.

154

Anvendelse af forhåndstilsagn i skattesager i forbindelse med finansielle instrumenter i programperioden 2014-2020, hvilket under visse omstændigheder kan føre til skatteunddragelse, går imod Kommissionens egen politik i denne henseende (jf. punkt 62-91).

Anbefaling 3

Kommissionen bør i finansforordningen (og efterfølgende i sektorspecifikke forordninger) give en definition af finansielle instrumenters løftestangseffekt, der kan anvendes på alle EU-budgettets områder, og som klart skelner mellem løftestangseffekten af private og nationale offentlige bidrag under OP’et og/eller af supplerende bidrag i privat eller offentlig kapital, og tager hensyn til typen af involveret instrument. Denne definition bør klart vise, hvordan de beløb, der mobiliseres af EU’s og nationale offentlige bidrag, beregnes, eventuelt ved at følge OECD’s retningslinjer på området.

Frist for målopfyldelsen: når finansforordningen skal revideres og — for så vidt angår sektorspecifik lovgivning — ved midtvejsgennemgangen.

Anbefaling 4

For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne giver fuldstændige og pålidelige data om private bidrag til kapitaltildelinger, både gennem OP’erne og som supplement til dem.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2017.

Anbefaling 5

For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF bør Kommissionen vejlede medlemsstaterne yderligere i, hvordan de bedst bruger bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at vælte en for stor risiko over på de offentlige investorer, der har bidraget til de finansielle instrumenters tildelinger.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Anbefaling 6

For så vidt angår centralt forvaltede finansielle instrumenter bør de generelle principper for risikodeling, der kan få indvirkning på EU-budgettet, defineres i lovgivningen om det pågældende instrument.

Frist for målopfyldelsen: når der stilles forslag om oprettelse af nye finansielle instrumenter, eller ved gennemgangen af eksisterende finansielle instrumenter.

Anbefaling 7

For så vidt angår alle de finansielle instrumenter, der finansieres over EU-budgettet i programperioden 2014-2020, bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne, Kommissionen selv og EIB-gruppen kun gennemfører ordninger, der er i overensstemmelse med dens egne henstillinger og handlinger med hensyn til skattemæssige ordninger.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

155

For størstedelen af EFRU- og ESF-instrumenternes vedkommende havde der ikke været nogen væsentlig revolverende effekt af midlerne ved udgangen af 2014. Det skyldes, at forsinkelser i gennemførelsen var medvirkende årsag til, at de finansielle instrumenter under EFRU og ESF havde vanskeligt ved at udbetale deres tildelinger fuldt ud i programperioden 2007-2013. Det var nødvendigt at forlænge støtteberettigelsesperioden fra december 2015 til marts 2017 for at øge sandsynligheden for, at de fleste finansielle instrumenter ville bruge deres oprindelige tildeling én gang. Efter afslutningen i marts 2017 foregår gennemførelsen af de finansielle instrumenter desuden efter medlemsstaternes skøn, og kun tiden vil vise, i hvilken udstrækning der vil blive opnået en revolverende effekt.

156

Bestemmelserne i retsgrundlaget for programperioden 2014-2020 begrænser risikoen for, der at oprettes instrumenter med for store kapitaltildelinger og er følgelig også med til at øge sandsynligheden for, at der opnås en revolverende effekt. Det forudsætter dog, at man har taget ved lære af de mangler, der blev konstateret i programperioden 2007-2013, og at forvaltningsmyndighederne er mere realistiske med hensyn til, hvor stor en del af ESI-fondene der kan gennemføres gennem finansielle instrumenter.

157

Der er foretaget andre ændringer, der skulle hjælpe med at oprette instrumenter mere produktivt, men vi fandt, at der er behov for supplerende vejledning vedrørende to specifikke aspekter (jf. punkt 92-105).

Anbefaling 8

Kommissionen bør træffe passende foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne for så vidt angår programperioden 2014-2020 opretholder fondenes revolverende karakter i den krævede otteårsperiode efter udløbet af støtteberettigelsesperioden. Det kan opnås med et krav om, at der i finansieringsaftalen anvendes en eksplicit klausul til sikring af, at finansieringen anvendes til de tilsigtede formål.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Anbefaling 9

Kommissionen bør vejlede i de bestemmelser, der tillader, at de finansielle instrumenter fortsat anvendes ind i den følgende programperiode, navnlig i de tilfælde, hvor fondsforvalterne udvælges på grundlag af et offentligt udbud.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

158

Vi konstaterede, at en væsentlig del af den oprindelige tildeling til finansielle instrumenter under EFRU og ESF blev brugt på forvaltningsomkostninger og -gebyrer. Hertil kommer, at gebyrerne lå på et væsentlig højere niveau end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor i forhold til den finansielle støtte, der reelt blev ydet til de endelige støttemodtagere. I betragtning af de høje niveauer, vi konstaterede ved udgangen af 2014, er der en betydelig risiko for, at mange EFRU- og ESF-instrumenter vil overskride de lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er fastsat i retsgrundlaget for perioden 2007-2013. Høje forvaltningsomkostninger og -gebyrer kan tyde på et grundlæggende problem ved den måde, denne finansieringsmekanisme er blevet gennemført på i programperioden 2007-2013.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest den 31. marts 2017, kan anmeldes som støtteberettigede udgifter til de EFRU- og ESF-programmer, som det finansielle instrument er oprettet under. Forordningen præciserer, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er relateret til »den kapital hvormed det operationelle program bidrager« til instrumenterne.

Ifølge Kommissionen skal de lofter, der henvises til i gennemførelsesforordningens artikel 43, anvendes på det samlede kapitalbidrag til det finansielle instrument, og ikke på det reelle bidrag, der er brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Efter vores mening skal de lofter, der er fastsat i forordningen, imidlertid ved afslutningen fortolkes derhen, at de skal anvendes på den reelt brugte kapitaltildeling, hvormed OP’et har bidraget til det finansielle instrument, dvs. den, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Fondsforvalterne bør ikke aflønnes for ikke at udnytte instrumenternes kapitaltildeling.

159

Kommissionen har ikke et samlet overblik over omkostningerne til gennemførelsen af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF, samt over, hvordan forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne beregnes, og om de er berettigede. Tilsvarende mangler Kommissionen oplysninger om de enkelte medlemsstaters samlede administrationsomkostninger til gennemførelse af ESI-fondene i programperioden 2014-2020, der er afhængige af, hvordan man har brugt de alternative finansieringsmekanismer (dvs. tilskud eller tilbagebetalingspligtig finansiel støtte, navnlig gennem finansielle instrumenter).

160

Vi noterer også, at disse forvaltningsomkostninger og -gebyrer påløber ud over EFRU- og ESF-OP’ernes generelle administrationsomkostninger. Da forvaltningsomkostninger betales over instrumenternes oprindelige tildeling, reducerer de omfanget af den finansiering fra EU-budgettet, der er disponibel til de endelige støttemodtagere.

161

For så vidt angår programperioden 2014-2020 er medlemsstaternes rapporteringsfrister blevet reduceret, eftersom rapporteringen om finansielle instrumenter nu er et led i den årlige gennemførelsesrapport. Denne rapport forelægges for Kommissionen én måned før den tidligere rapportering om de finansielle instrumenter, undtagen for så vidt angår årene 2017 og 2019. Samtidig er Kommissionens frist for at forelægge sin rapport for dechargemyndigheden blevet fastsat til seks måneder. Til sammenligning havde Kommissionen i programperioden 2007-2013 tre måneder til at efterprøve dataene og forelægge sin konsoliderede gennemførelsesrapport om de finansielle instrumenter. Det betyder, at de relevante oplysninger om gennemførelsen af finansielle instrumenter og omkostningerne i forbindelse hermed foreligger senere end i den forudgående periode.

162

Med hensyn til forvaltningsomkostninger og -gebyrer blev lovgivningen forbedret væsentligt med lofter for de kumulerede beløb, der er lavere end lofterne i programperioden 2007-2013. De resultatbaserede elementer er dog endnu ikke stærke nok, og Kommissionen er nødt til at give en supplerende præcisering af, hvordan forvaltningsmyndighederne skal anvende disse bestemmelser, når de forhandler finansieringsaftalerne (jf. punkt 106-145).

Anbefaling 10

Med henblik på den forestående afslutning af programperioden 2007-2013 bør Kommissionen:

a)sikre, at medlemsstaterne rapporterer fyldestgørende oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt pr. marts 2017

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2017.

b)præcisere, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer skal anvendes på den reelle kapitaltildeling, det finansielle instrument har brugt, dvs. det bidrag fra OP’et, der er blevet anvendt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af marts 2017.

Anbefaling 11

Med hensyn til resultatbaseret aflønning af fondsforvaltere i programperioden 2014-2020

a)bør Kommissionen stille et lovgivningsforslag, der sigter mod en revision af de eksisterende bestemmelser i forordningen om fælles bestemmelser for at styrke disse ordningers tilskyndelsesvirkning.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

b)bør medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder i vid udstrækning anvende de eksisterende resultatbaserede elementer i fondsforvalternes vederlag, når de forhandler finansieringsaftaler. Det kan komplementeres med frivillig anvendelse af supplerende elementer.

Frist for målopfyldelsen: straks.

Anbefaling 12

Kommissionen bør udføre en sammenlignende analyse af omkostningerne ved gennemførelse af tilskud og tilbagebetalingspligtig finansiel støtte — navnlig gennem finansielle instrumenter — i programperioden 2014-2020 med henblik på at fastsætte deres reelle niveau. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivningsforslag til perioden efter 2020 og beregningen af et passende niveau for teknisk bistand.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

163

Endelig vil det også i programperioden 2014-2020 være af vital betydning for Kommissionen og EIB, at de effektivt samordner brugen af finansielle instrumenter under delt og central forvaltning, der finansieres over EU-budgettet, med Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), også kendt som »Junckerplanen«. Først da kan de finansielle instrumenter under EU-budgettet bidrage mest effektivt til de hårdt tiltrængte investeringer i infrastruktur i EU.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 1. juni 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Finansielle instrumenter under delt forvaltning — hvordan de fungerer (programperioden 2014-2020)

a) Låneinstrumenter

Kilde: Europa-Kommissionen, EIB, »FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity«, s. 5.

b) Garantiinstrumenter

Kilde: Europa-Kommissionen, EIB, »FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity«, s. 9.

c) Egenkapital og ansvarlig lånekapital

Kilde: Europa-Kommissionen, EIB, »FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity«, s. 14.

Bilag II

Definition af begrebet »finansielle instrumenter« i retsgrundlaget (programperioderne 2014-2020 og 2007-2013)

Regionalpolitik
(EFRU og ESF)
Socialpolitik
(EaSI)
Transport- og energipolitik
(CEF)

2014-2020
Der gives en definition af finansielle instrumenter i finansforordningen, og den finder derfor anvendelse på alle budgetområder:
Artikel 2
»p) »finansielle instrumenter«: finansielle EU-støtteforanstaltninger afholdt som et supplement over budgettet med henblik på at støtte et eller flere af Unionens specifikke politikmål. Sådanne instrumenter kan have form af egenkapital- eller kvasiegenkapitalinvesteringer, lån eller garantier eller andre risikodelingsinstrumenter og kan, hvor det er relevant, kombineres med tilskud«.

Ikke en sektorspecifik definition.
Forordningen om fælles bestemmelser henviser direkte til definitionen i finansforordningen.
Trods den fælles definition i finansforordningen henviser EaSI-forordningen til »lån«, »garantier«, »egenkapital« og »kvasi egenkapital«.
Trods den fælles definition i finansforordningen henviser CEF-forordningen til:
»egenkapitalinstrumenter«, »lån og/eller garantier«, »risiko-delingsinstrumenter for projektobligationer«.

Regionalpolitik
(EFRU og ESF)
Socialpolitik
(EPMF)
Transport- og energipolitik
(TEN)

2007-2013
Der findes ikke en formel definition.
Der findes indirekte definitioner i gennemførelsesforordningen og i COCOF-noten.

Gennemførelsesforordningens artikel 43:

»Artikel 43-46 finder anvendelse på finansieringstekniske instrumenter i form af foranstaltninger, som udgør tilbagebetalingspligtige investeringer eller sikkerhedsstillelse for tilbagebetalingspligtige investeringer eller begge dele i følgende:

[…]«

COCOF-vejledningen:

»1.2.12 To qualify as a financial engineering instrument under the SF Regulations, it is necessary therefore that the contributions from the operational programmes […] take the form of repayable investments, namely equity, loans and/or guarantees for such repayable investments in accordance with the specific provisions of Article 44 first paragraph (a), (b) or (c) of the General Regulation.

1.2.13 Repayable investments are distinguished from non-repayable assistance or grants, defined for the purpose of this note as »a direct financial contribution by way of donation’
Der findes ikke en formel definition.

Alligevel henviser EPMF-afgørelsen til »garantier og instrumenter til risikodeling«, » instrumenter til egenkapitalfinansiering« og »instrumenter til lånefinansiering«
Der findes ikke en formel definition.

Alligevel henviser TEN-forordningen til »lånegarantiinstrumentet«, »risikodelingsinstrumentet for projektobligationer« og »risikovillig kapital til investeringsfonde«.

EEPR-forordningen henviser til en investerings«facilitet«, hvor EU vil have kapitalandele.

Kilde: Europa-Kommissionen

Bilag III

Oversigt over de finansielle instrumenter under EFRU i de 28 EU-medlemsstater: antal fonde og tildeling (programperioden 2007-2013)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommission, situationen pr. 31. december 2014.

Bilag IV

Oversigt over de finansielle instrumenter under ESF i de 28 EU-medlemsstater: antal fonde og tildeling (programperioden 2007-2013)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommission, situationen pr. 31. december 2014.

Bilag V

Oversigt over kravene ved den forudgående vurdering (programperioden 2014-2020)

Element
Finansielle instrumenter under delt forvaltning inden for samhørighedspolitikken (programperioden 2014-2020)
Centralt forvaltede finansielle instrumenter inden for social-, energi- og transportpolitikken (effektive siden 1. januar 2013)

Retsgrundlag
Retsgrundlag:
De aspekter, der skal analyseres og rapporteres om, er fastsat i forordningen om fælles bestemmelsers artikel 37, stk. 2 og 3, og omfatter følgende aspekter.
Retsgrundlag:
I henhold til finansforordningens artikel 140, stk. 2, litra f), skal finansielle instrumenter oprettes på grundlag af en forudgående vurdering. Elementerne i denne evaluering er beskrevet i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen¹ og resumeres nedenfor.

Markedssvigt
En analyse af markedssvigt, suboptimale investeringssituationer og investeringsbehovene.
Identificering af markedsfejl eller -svigt eller suboptimale investeringsforhold og evaluering af investeringsbehovene i lyset af politikmålene.

Merværdi
En vurdering af merværdien af de finansielle instrumenter, som det overvejes at støtte via ESI-fondene, overensstemmelsen med andre former for offentlig intervention på samme marked, den påtænkte interventions proportionalitet og foranstaltninger med henblik på at minimere markedsforvridningen.

οEn påvisning af, at de identificerede markedsbehov ikke kan opfyldes på passende vis og i rette tid gennem enten markedsbaserede aktiviteter eller andre typer tiltag fra Unionens side end finansiering via et finansielt instrument.

οEn påvisning af, at det planlagte finansielle instrument er foreneligt med nye og eksisterende finansielle instrumenter, således at man undgår overlapning.

Statsstøtte
Mulige statsstøttekonsekvenser
Ikke relevant.

Løftestangseffekt
En vurdering af hvilke yderligere offentlige og private midler der potentielt kan tilvejebringes af det finansielle instrument, helt ned til den endelige modtager (forventet løftestangseffekt).
En bedømmelse af den planlagte interventions proportionalitet med hensyn til den konstaterede finansieringskløfts størrelse, det planlagte finansielle instruments forventede løftestangseffekt og yderligere kvalitative virkninger.

Investeringsstrategi

—Den foreslåede investeringsstrategi, herunder gennemgang af mulighederne […] de finansielle produkter, der skal tilbydes.

—En præcisering af, hvordan det finansielle instrument kan gennemføres mest effektivt.

Resultater

—En præcisering af de forventede resultater og af, hvordan det pågældende finansielle instrument forventes at bidrage til opfyldelsen af de specifikke mål for den relevante prioritet, herunder indikatorer for dette bidrag.

—Fastsættelse af et sæt hensigtsmæssige resultatindikatorer.

Indhøstede erfaringer
d) en vurdering af erfaringerne fra lignende instrumenter og forhåndsvurderinger, som medlemsstaterne tidligere har foretaget.

—Ingen sammenlignelig bestemmelse i retsgrundlaget om at reflektere over tidligere erfaringer.

Mulighed for revision

—Bestemmelser om, at forhåndsvurderingen kan tages op til revision og ajourføres efter behov under gennemførelsen af ethvert finansielt instrument, hvis gennemførelse er baseret på denne vurdering, såfremt forvaltningsmyndigheden i gennemførelsesfasen finder, at forhåndsvurderingen muligvis ikke længere giver et præcist billede af markedsvilkårene på gennemførelsestidspunktet.

—Ingen revisionsbestemmelse i retsgrundlaget.

1Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L 362 af 31.12.2012, s. 1).

Kommissionens svar

Resumé

II

Kommissionen er enig i, at der er flere fordele ved at yde finansiel støtte fra EU’s budget via finansielle instrumenter, og den vil derfor aktivt fremme og tilskynde til øget brug af denne tilgang i programperioden 2014-2020.

VI

Kommissionen mener, at virkningen af de problemer, som Retten har påpeget, er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat og for typen af finansielle instrumenter, og at finansielle instrumenter, overordnet set, fortsat vil være effektivt og virksomt til levering af EU-midler.

VI Første afsnit

Kommissionen mener, at den gennemsnitlige udbetalingssats på 57 % (ultimo 2014) dækker over en meget heterogen situation. Risikoen for ikke at opnå fuld udbetaling ved afslutning vedrører et begrænset antal finansielle instrumenter i nogle få medlemsstater.

Den lave udbetalingssats ved udgangen af 2014 skyldes en række faktorer, herunder den finansielle krise og de begrænsede erfaringer i nogle medlemsstater, samt at nogle instrumenter startede sent.

VI Andet afsnit

Hvad angår finansielle instrumenter med delt forvaltning, tillod de juridiske krav om rapportering ikke Kommissionen at indhente udtømmende oplysninger om private investorers deltagelse fra medlemsstaterne. Kommissionen konstaterer imidlertid, at statsstøttereglerne for visse finansielle instrumenter kræver et minimum af deltagelse af private investorer (f.eks. 30 % og i nogle tilfælde endog 60 %).

Kommissionen mener, at det lykkedes centralt forvaltede finansielle instrumenter udviklet i perioden 2007-2013 at tiltrække betydelige ressourcer fra den private sektor til projekter, selv i de tilfælde, hvor der ikke var ydet bidrag til fonden (f.eks. Margueritefonden). Vi mener, at erfaringerne indhentet fra brugen af disse instrumenter hjælper Kommissionen med at udvikle instrumenter, der kan tiltrække flere private investeringer.

VI Tredje afsnit

Kommissionen mener, at hyppigheden af tilbageføringen af midler i støtteberettigelsesperioden ikke er et mål i sig selv.

Desuden er udløbsdatoen for finansiering tilpasset eller skal tilpasses den type af investeringer, der finansieres, og konklusioner om den begrænsede revolverende virkning skal drages i forhold til datoen for etablering af det finansielle instrument, den afdragsfrie periode, udløbet og misligholdelsesgraden for finansieringen ydet til de endelige modtagere.

VI Fjerde afsnit

I henhold til de gældende regler for programmeringsperioden 2007-2013 er udgifter til forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttet til de beløb, der indbetales til de finansielle instrumenter, og ikke til beløbene udbetalt til de endelige modtagere. Kommissionen bemærker, at en sammenligning med centralt forvaltede instrumenter kun vil være mulig ved afslutningen af EFRU- og ESF-instrumenterne.

For 2014-2020 skal udgifter til forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttes til performance, herunder de beløb, der er udbetalt til de endelige modtagere.

VIII Første anbefaling

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Når et nyt finansielt instrument udvikles, bør den forudgående evaluering omfatte en analyse af indvundne erfaringer med lignende instrumenter.

VIII Anden anbefaling

Kommissionen accepterer anbefalingen.

For centralt forvaltede instrumenter forudser de relevante retsgrundlag midtvejsrevisioner eller -evalueringer.

For alle sådanne fremtidige midtvejsrevisioner af finansielle instrumenter vil Kommissionen sikre, at de omfatter de indhøstede erfaringer og effekten af alle større socioøkonomiske ændringer af rationalet for instrumentet og det tilsvarende bidrag fra EU-budgettet.

VIII Tredje anbefaling

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Hvad Kommissionen angår anser den denne anbefaling for værende gennemført via et udkast til vejledende notat om muligheder for gennemførelsesordninger i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), i FFB, der første gang blev præsenteret for medlemsstaterne den 28. april 2016 og nu under færdiggørelse, de omfattende præciseringer givet til medlemsstaterne med hensyn til SMV-initiativet og den vejledende brochure til medlemsstaterne om komplementariteten mellem ESI-fondene og EFSI.

VIII Fjerde anbefaling

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Den anser det ikke for nødvendigt at ændre finansforordningen og/eller de underliggende sektorbestemte regler (FFB og centralt forvaltede sektorbestemte regler) og mener, at spørgsmålet kan håndteres tilstrækkeligt i form af vejledning.

I denne forbindelse er generaldirektoraterne med ansvar for ESI-fondene begyndt at udarbejde et udkast til vejledende notat om rapportering. Dette udkast blev forelagt medlemsstaterne den 28. april 2016 og skal indeholde detaljerede oplysninger om beregningen af den løftestangseffekt, der er fastsat i finansforordningen. Hvad angår centralt forvaltede instrumenter forbedrede Kommissionen i juni 2015 metoderne til beregning af løftestangseffekten for de finansielle instrumenter for 2014-2020 med henblik på konsekvent og ensartet efterlevelse af gældende krav til løftestangseffekten i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne.

VIII Femte anbefaling

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Når de operationelle programmer afsluttes, skal medlemsstaterne indberette den nationale private medfinansiering, der faktisk er betalt til det finansielle instrument, samt identiteten på de nationale medfinansieringsparter, typen af national medfinansiering og alle fællesinvesteringer ud over programressourcerne.

VIII Sjette anbefaling

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Kommissionen begyndte at udarbejde et udkast til vejledende notat om præferencevederlag, der blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2015, og den endelige version er under udarbejdelse.

VIII Syvende anbefaling

Kommissionen accepterer delvist denne anbefaling for så vidt den angår dens lovgivningsmæssige forslag til programmeringsperioden efter 2020.

VIII Ottende anbefaling

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Hvad angår delt forvaltning vil Kommissionen i den endelige udgave af det vejledende notat om muligheder for gennemførelsesordninger i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), FFB medtage yderligere anbefalinger til at kræve tilpasning af finansielle instrumentstrukturer med den politik, der fremgår af Kommissionens meddelelse om pakken til bekæmpelse af skatteundgåelse fra januar 2016.

Hvad angår centralt forvaltede instrumenter har Kommissionen allerede skrevet til EIB og EIF for at understrege vigtigheden af Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse og tilskynde til yderligere fremme af bedste praksis hos EIB/EIF på dette område. Kommissionen indgår i en aktiv dialog med EIB og EIF om revision af deres respektive politikker på dette område.

VIII Niende anbefaling

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

I den endelige udgave af det vejledende notat om muligheder for gennemførelsesordninger i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), i FFB vil Kommissionen understrege betydningen af kravet i FFB om anvendelse af returnerede midler i finansieringsaftalen, der er underskrevet af forvaltningsmyndighederne, og vil påpege, at en kontrol af relevansen af denne bestemmelse falder inden for anvendelsesområdet for revisionsmyndighedernes normale revision.

VIII Tiende anbefaling

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Vejledningen om forudgående evaluering vedtaget i maj 2014 forklarer betingelserne for at bidrage med programressourcer for 2014-2020 til et eksisterende finansielt instrument, og det er meningen, at udkastet til vejledende notat om valg af organer til gennemførelse af finansielle instrumenter, som Kommissionen påbegyndte udarbejdelsen af, skal indeholde et afsnit med beskrivelse af de betingelser, der gælder for kontraktændringer. Den endelige udgave af dette vejledende notat er under udarbejdelse.

VIII Ellevte anbefaling

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

I retningslinjerne for afslutning af operationelle programmer (Kommissionens beslutning C(2015) 2771) er fastsat en obligatorisk rapportering om forvaltningsomkostninger og -gebyrer afholdt og betalt inden marts 2017.

VIII Tolvte anbefaling

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen mener, at bestemmelserne er klart beskrevet i det retsgrundlag, der er underlagt detaljerede retningslinjer, og at der ikke er mulighed for fortolkning.

VIII Trettende anbefaling

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen anser de obligatoriske bestemmelser om performancebaseret vederlag, der er fastsat i artikel 42, stk. 5), i FFB, samt detaljerede kriterier for performance, der er fastsat i artikel 12 i delegeret retsakt 480/2014, for at udgøre et tilstrækkeligt grundlag for opnåelse af den ønskede virkning, og at der på dette stadium ikke er tilstrækkeligt grundlag, der kunne begrunde fremsættelsen af et ændringsforslag.

VIII Fjortende anbefaling

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

Kommissionen er enig i, at forvaltningsmyndighederne bør gøre bedst mulig brug af de eksisterende lovkrav.

VIII Femtende anbefaling

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

For så vidt angår gennemførligheden og proportionaliteten af gennemførelsen af denne anbefaling finder Kommissionen, at analysen ville kræve isolering af omkostningerne til tilskud og finansielle instrumenter båret af en forvaltningsmyndighed og sandsynligvis af de samme medarbejdere, der arbejder med begge opgaver. Desuden er omkostningsstrukturerne for tilskud og finansielle instrumenter samt for fælles forvaltning og finansielle instrumenter med direkte forvaltning forskellige, da formerne for gennemførelse af politikker er forskellige, og de retter sig mod forskellige typer af investeringer.

Indledning

02

Kommissionen vil gerne fremhæve yderligere fordele, såsom bedre ekspertise og adgang til en bredere vifte af finansielle værktøjer til gennemførelse af politikker.

08

Kommissionen fremhæver, at kriterierne for udvælgelse af fondsforvaltere, som defineret i artikel 7 i forordning 480/2014, gælder selv i de tilfælde, hvor reglerne for offentlige indkøb ikke finder anvendelse.

Statsstøttereglerne kræver også en åben, gennemsigtig og ikkediskriminerende proces for udvælgelse af fondsforvalteren.

Kommissionen mener, at det er stærke garantier til sikring af en forsvarlig udvælgelse af fondsforvaltere.

09

Kommissionen bemærker, at der ikke for alle centralt forvaltede instrumenter er angivet en fondsforvalter i det lovgivningsmæssige forslag, f.eks. nævner EaSI-forordningen EIB-Gruppen, men udelukker ikke andre fondsforvaltere.

22

Kommissionen minder om, at EFSI sigter på at rejse mindst 315 mia. euro med en budgetgaranti fra EU på 16 mia. euro og yderligere 5 mia. euro risikokapacitet fra EIB’s midler.

Denne garanti forventes at føre til en større løftestangseffekt i modsætning til de forskellige produkter, der gennemføres under ESI-fondenes finansielle instrumenter.

Bemærkninger

31

Med de finansielle instrumenters levetid taget i betragtning forventes en stigning i de sidste år af gennemførelsesperioden, og der kan drages en konklusion om udbetalingssatserne ved afslutningen af dem.

32

Se Kommissionens svar på punkt 43 og anbefaling 5 i Rettens årsberetning fra 2014.

33

Kommissionen mener, at der ikke er nogen automatisk sammenhæng mellem udbetalingsniveauet og det oprindelige bevillingsniveau af følgende årsager:

Analysen af udbetalingssatserne er baseret på oplysninger indhentet ved udgangen af 2014. År-til-år fremskridtene i 2014 (+12 % for OP-bidrag til finansielle instrumenter og +38 % for betalingerne til endelige modtagere, der fører til en stigning på 10 procentpoint i den samlede udbetalingssatser) svarer til de finansielle instrumenters levetid. Kommissionen forventer, at absorptionen i beretningen for 2015 og i den endelige rapport om gennemførelsen for 2016 og 2017 vil ligge væsentligt højere.

Kommissionen bemærker, at der også er andre faktorer, der påvirker udbetalingssatsernes størrelse ved udgangen af 2014, såsom nye instrumenter oprettet i 2014 og sen afregning af finansielle instrumenter i nogle medlemsstater i 2012 og 2013. Se også Kommissionens svar til punkt 53 og 54.

34

Kommissionen mener, at en samlet absorption på 75 % og en udbetalingssats på omkring 60 % for finansielle instrumenter ved udgangen af 2014, må anses for rimelig. Som vist i figur 2a er der også stor absorption i nogle af de medlemsstater, der afsætter betydelige beløb til finansielle instrumenter.

Som i enhver statistisk fremstilling er der undtagelser:

—lav absorption og høj udbetalingssats for Rumænien og Tjekkiet

—høj samlet absorption og middel udbetalingssats som Grækenland og Frankrig

—Italien, Spanien og Slovakiet med lav absorption.

Kommissionen har indført særlige tiltag til at hjælpe dem med mindre gode resultater til at forbedre deres administrative kapacitet, så de kan bruge midlerne i overensstemmelse med deres behov.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 36-38

Kommissionen har identificeret risikoen anført af Retten (selv om forhøjelsen i nogle tilfælde var begrundet i markedsbetingelserne). Reglerne for 2014-2020 om trinvise betalinger løser dette problem.

Kommissionen vil gerne understrege, at finansielle formidlere i hvert fald ikke vil acceptere at starte gennemførelsen af et finansielt instrument, uden at vedkommende har fået et passende beløb stillet til rådighed.

40

Ordninger vedrørende forvaltningsomkostninger og -gebyrer overlades til aftalen mellem forvaltningsmyndigheden og fondsforvalteren i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

I mange tilfælde omfattede disse ordninger også et performancebaseret vederlag, og/eller forvaltningsomkostninger og -gebyrer blev sat lavere end de maksimale grænseværdier i forordningen. I nogle tilfælde blev der ikke pålagt EU-budgettet forvaltningsomkostninger og -gebyrer.

Forordningen definerer kun maksimum for støtteberettigede forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er begrænset af tærsklen for den indbetalte kapital.

41

De finansielle instrumenter, der forvaltes af EIF, til investeringer i små og mellemstore virksomheder startede op i 2013-2014, og nogle instrumenter fik yderligere bevillinger i 2015. Selv om udbetalingssatserne ved udgangen af 2014 var under gennemsnittet, forventes der en yderligere betydelig stigning indtil udløbet af støtteberettigelsesperioden.

Med hensyn til investeringer i byudviklingsfonde har EIB og byudviklingsfondene kraftigt fremskyndet investeringerne siden 2014. Den langsomme start på investeringsprojekter hos de endelige modtagere kan forklares ved arten af infrastruktur og dermed længere livscyklus for Jessica-projekters, som betyder mere komplekse tilladelsesprocesser, statsstøtte og udbetalinger i takt med arbejdets fremskridt. En række sydeuropæiske fonde led også under makroøkonomisk krise og krise i banksektoren.

43

Kommissionen mener, at de ændringer, den foretog i afslutningsretningslinjerne, var forenelige med artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006, med senere ændringer, og den krævede derfor ikke en ændring af retsakten (se også Kommissionens svar på punkt 6.52 og anbefaling 5 i Rettens årsberetning fra 2014).

44

Kommissionen anser ikke fremskrivningen af udbetalingssatser fra tidligere år for at være den mest relevante metode til estimering af udbetalingssatsens størrelse inden udgangen af 2015, da den ikke tager hensyn til hele de finansielle instruments livscyklus, og den tid, der er gået siden en bestemt fond blev oprettet.

Se også Kommissionens svar på punkt 43.

48

Erfaringen har vist, at det ikke var hensigtsmæssigt at detailregulere indholdet af en forretningsplan. Dette er også i tråd med ånden i den delte forvaltning og i nærheds- og proportionalitetsprincipperne.

Måden, hvorpå artikel 43, stk. 2, i den generelle forordning oprindeligt blev udarbejdet, rejser nogle vigtige spørgsmål. For eksempel blev det ikke anset for fornødent at kræve, at medfinansieringspartnerne skulle fremlægge en forretningsplan, eftersom der kun skulle afleveres en forretningsplan (eller andet relevant dokument) fondsforvalteren. Endvidere skelnede artikel 43, stk. 2, ikke mellem forretningsplanen for en holdingfond og en forretningsplan for en finansiel formidler, og derfor gav indholdet anledning til forvirring.

I den retlige ramme for 2014-2020, der er mere omfattende, er der heller ikke givet præcist indhold for en forretningsplan. Den afgørende faktor med hensyn til oprettelse af et finansielt instrument er en finansieringsaftale underskrevet mellem forvaltningsmyndigheden og fondsforvalteren. Finansieringsaftalen skal omfatte investeringsstrategi og en forretningsplan og flere andre relevante elementer (se bilag IV i FFB).

50

Kommissionen har gentagne gange anbefalet medlemsstaterne, at de i finansieringsaftalerne medtager betingelserne for eventuel tilbagetrækning af midler fra finansielle instrumenter og gå over til trinvise indbetalinger til instrumenterne (se punkt 5.3, vejledende COCOF-notat FEI 10-0014-05-EN).

51

Kommissionen bemærker, at i det samme land præsterede forskellige fonde forskelligt.

Kommissionen mener, at der er andre faktorer end blot robustheden i gabanalysen, der kan have bidraget til overdimensionering af instrumenter (f.eks. finansiel krise eller den sene etablering af instrumenter, der påvirker udbetalingen af midlerne).

Endvidere er de finansielle instrumenter markedsstyrede instrumenter. Vurderingen af mangler afslører, hvorvidt der er en form for markedssvigt. Markedsforholdene kan dog variere betydeligt nogle få år efter, at instrumenterne er blevet etableret. Derfor synes evalueringen af et finansielt instruments performance ved henvisning til forbindelsen mellem gabanalyser og udbetalingssatserne ikke at tage fat på denne udvikling i markedsbetingelser.

52

Kommissionen bemærker, at det i 2007-2013 kun indirekte blev krævet i den retlige ramme, at der skulle foretages en mangelvurdering. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det er positivt, når 82 % af de adspurgte i Rettens rundspørge har foretaget en vurdering.

53

Kommissionen minder om, at det indirekte krav om at gennemføre en mangelvurdering i perioden 2007-2013 ikke omfatter nogen af de obligatoriske og detaljerede krav til den forudgående vurdering i artikel 37 i FFB for perioden 2014-2020. Kommissionen mener, at det nye lovkrav vil modvirke den dermed forbundne risiko, og at endnu et revisionslag ikke vil være til nogen nytte.

Udførelsen af en forudgående vurdering påhviler forvaltningsmyndigheden, og resultaterne af den skal forelægges overvågningsudvalget, inden der tages beslutning om at yde programbidrag til finansielle instrumenter. Den forudgående evaluering er ikke en beslutning som sådan. Den bidrager til at undgå overlapninger og manglende sammenhæng mellem instrumenter gennemført af forskellige aktører på forskellige niveauer og til at undgå nogle af de problemer, der er identificeret i perioden 2007-2013.

Kommissionens erfaring viser, at forudgående vurderinger i 2014-2020 gennemføres af enheder med markedserfaring og -kompetence, herunder EIB-Gruppen. Kravet om forudgående evaluering blev udformet med henblik på at sikre dens uafhængighed og objektivitet. Den forudgående evaluering underkastes en grundig offentlig kontrol og har en betydelig højere merværdi end en »uvildig undersøgelse« på grund af forelæggelsen for overvågningsudvalget og offentliggørelse senest tre måneder efter færdiggørelsen.

Kommissionen mener, at det nye ratevise betalingssystem også vil fungere som en markedstest og som en ekstra garanti. Hvis udbetalingerne til de endelige modtagere bliver lavere end forventet, vil Kommissionen ikke fortsætte med yderligere godtgørelser.

54

Kommissionen bemærker, at der allerede er taget højde for »erfaringer« og »større socioøkonomiske forandringer« i de systematiske midtvejsrevisioner af de centralt forvaltede instrumenter for 2014-2020. Det er grunden til, at Kommissionen mener, at forudgående vurderinger ikke skal opdateres for at tage højde for disse aspekter.

55

Kommissionen minder om, at selv om finansielle instrumenter skal oprettes i overensstemmelse med reglerne for programmerne (nationale/regionale), betyder dette ikke, at der skal oprettes et finansielt instrument i hver region. Det er muligt at yde flere programbidrag til ét finansielt instrument og dermed udnytte stordriftsfordele og kritisk masse.

Det fremhæves også, at de tildelte beløb til finansielle instrumenter i en region ikke er vilkårlige. De er en del af den programstrategi, der anvendes i programforhandlingerne, og omfatter regionens behovsanalyse, der bekræftes ved en forudgående evaluering af programmet.

57

Under samhørighedspolitikken var formålet at sikre et tilstrækkeligt udbud af muligheder, så den bedste gennemførelse vælges med hensyn til det identificerede markedssvigt, så den mest effektive støtte kan gives.

Baseret på forudgående vurdering en børe instrumenterne være konstrueret på en måde, så man undgår overlapninger og sikrer komplementaritet. Det er muligt at gøre flere programmers bidrag fra forskellige regioner til ét finansielt instrument og dermed udnytte stordriftsfordele og kritisk masse. Afhængigt af typen af instrumenter (f.eks. udlån og garantier) og de enkelte medlemsstaters særlige kendetegn klarer visse mindre fonde sig ligeså godt som større fonde eller endog bedre (f.eks. Tyskland, Polen eller Frankrig).

Kommissionen mener, at den forudgående evaluering, ved angivelse af den passende størrelse for det finansielle instrument, giver pålidelige og relevante resultater med større præcision end nogen generel information fra erhvervsfondsbranchen.

59

Kommissionen minder om, at denne mulighed i forordningen om fælles bestemmelser ikke fjerner de geografiske begrænsninger for hvert bidragende program. Den geografiske støtteberettigelse er et af de vigtigste aspekter af samhørighedspolitikken.

Se Kommissionens svar på punkt 55 og 57.

61

Med hensyn til artikel 38, stk. 1, litra a), i forordning om fælles bestemmelser (FFB) kan forvaltningsmyndighederne yde finansielle bidrag til finansielle instrumenter etableret på EU-plan, som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen.

Kommissionen har givet omfattende præciseringer og arbejdet tæt sammen med medlemsstaterne om det, der vedrører SMV-initiativet, der er et finansieringsinstrument på EU-plan. Endvidere har Kommissionen udsendt en brochure, der skal vejlede medlemsstaterne om komplementariteten mellem ESI-fondene og EFSI. Hvis der udvikles nye instrumenter på EU-plan, vil Kommissionen vejlede om bidraget af programressourcer til instrumenterne på EU-plan baseret på medlemsstaternes anmodninger.

64

Definitionen af løftestangseffekt følger af artikel 223 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen, der kræver ensartet rapportering for hver medlemsstat.

Alle Kommissionens tjenestegrene deltog i diskussionen om en fælles definition af løftestangseffekt. Afsnit 2.3.4 i Kommissionens meddelelse KOM(2011) 662 af 19.10.2011 indfører et fælles koncept.

65

Der har været ført diskussioner om definitionen af løftestangseffekt mellem Retten og Kommissionen siden 2010. Som nævnt i Kommissionens svar på punkt 64 følger definitionen af løftestangseffekt af finansforordningen og sikrer en ensartet rapportering fra medlemsstaterne.

Kommissionen mener, at Rettens fortolkning af løftestangseffekten er forskellig fra definitionen i artikel 223 i gennemførelsesbestemmelserne til EU’s finansforordning som »det beløb, der udbetales til de støtteberettigede slutmodtagere, divideret med det beløb, som Unionens bidrag udgør«. Det betyder, at løftestangseffekten skal ses som forholdet mellem Unionens finansielle midler afsat til et finansielt instrument (input) og det (totale) beløb afsat til støtteberettigede endelige modtagere (output).

En sådan fortolkning sikrer en ensartet behandling af løftestangseffekten mellem de finansielle instrumenter og tilskud.

Hvad angår delte forvaltningsinstrumenter vil medlemsstaternes rapportering sætte Kommissionen i stand til at skelne mellem en løftestangseffekt af private og offentlige bidrag under det operationelle program og/eller yderlige private eller offentlige kapitalindskud. Medfinansiering er ikke nødvendigvis udelukkende offentlig finansiering. Prioritetsområdet kan være støtteberettigede offentlige udgifter eller støtteberettigede samlede udgifter (inklusive private og offentlige udgifter). Hovedparten af prioritetsområdet oprettet til støtte for SMV’er og den private sektor generelt) er de samlede udgifter (jf. artikel 120 i forordningen om fælles bestemmelser).

Eftersom de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) altid gennemføres via operationelle programmer, der medfinansieres med offentlige og/eller private ressourcer (hvorimod finansielle instrumenter gennemføres under andre politikområder, som ikke kræver en sådan medfinansiering på programniveau), ville det ikke være rimeligt at antage, at denne medfinansiering ikke burde tælle som løftestangsressourcer for finansielle instrumenter gennemført via ESI-fonde.

67

Kommissionen understreger, at medlemsstaternes rapporter i perioden 2014-2020 bl.a. vil gøre det muligt for Kommissionen at fremlægge oplysninger om løftestangseffekten af finansielle instrumenter, som tager hensyn til medfinansieringskravene, dvs. det at den nationale medfinansiering kan bestå af offentlige og/eller private udgifter.

68

Kommissionen har nedsat en horisontal arbejdsgruppe, der skal vejlede om fortolkning af reglerne i den nuværende finansforordning for så vidt angår gennemførelse af finansielle instrumenter for 2014-2020 samt om løftestangseffekt.

Kommissionen henviser også til sine svar på punkt 69 og 73.

69

Den nuværende finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne hertil kræver en fælles tilgang til rapportering om løftestangseffekt. Kommissionen traf foranstaltninger til at finjustere metoden til beregning af løftestangseffekt, som nævnt i svaret på punkt 68.

Da bestemmelserne gældende for finansielle instrumenter trådte i kraft i januar 2014, anvendes den reviderede tilgang kun på finansielle instrumenter for 2014-2020.

Desuden skal det bemærkes, at rækkevidden af disse instrumenter langtfra er homogene, hvilket forklarer visse forskelle i den anvendte metode. Disse forskelle bør derfor ikke systematisk opfattes som mangel på sammenhæng.

70

Kommissionen er enig i, at forskellige metoder tilpasset de forskellige instrumenter bør præciseres og konstaterer, at der er allerede gjort en indsats i denne henseende.

I juni 2015 finjusterede Kommissionen metoden til beregning af løftestangseffekt for, på en konsekvent og ensartet måde, at efterleve gældende krav vedrørende løftestangseffekt i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne. Metoden omfatter den nuværende programperiodes (2014-2020) finansielle instrumenter på EU-niveau. I overensstemmelse med ovennævnte metode bør midler til de endelige støttemodtagere svare til omfanget af et finansielt instruments finansiering ydet til de endelige støttberettigede modtagere via dets finansieringskæde, herunder den del, der er Unionens bidrag.

Desuden kan finansiering uden for et finansielt instruments finansieringskæde også tages i betragtning, hvis der er en klar sammenhæng med finansieringen gennem det finansielle instruments finansieringskæde. I overensstemmelse med ovenstående skal alle finansieringskilder — investering i kapitalandele, lån og tilskud — ved finansieringen af infrastrukturer tages i betragtning ved beregningen af finansieringsbeløbet til projektet. I denne forbindelse sikrer EU’s budgetindgreb i finansieringen af en transaktion en høj grad af vished for og gennemførlighed af transaktionen som helhed, der får som effekt, at en større finansieringsvolumen mobiliseres.

For rapporteringsperioden, der starter fra 2015, vil Kommissionen sikre en bedre sammenhæng i metodologien til beregning af løftestangseffekt for alle instrumenter og produkttyper.

Se også Kommissionens svar til punkt 69 og 73.

Tekstboks 7

Kommissionen bemærker, at OECD’s metode vedrører målinger af beløb mobiliseret fra den private sektor ved officiel udviklingsfinansiering.

Kommissionen mener, at årsagssammenhængen mellem EU-budgettet og de finansieringsbeløb, der blev mobiliseret, derfor kun kan vurderes fra sag til sag.

Selv mindre bidrag fra EU og EIB til projekter kan have positive indvirkninger:

—tiltrække yderligere privat finansiering af mindst samme størrelse som foranstillede lån fra EIB (dette er tilfældet for alle LGTT-garanterede projekter, hvor EIB’s långivning er lig med andre bankers)

—tilvejebringe en indtræden i private finansieringsinstitutters eller nationale udviklingsbankers regnskabsafslutning på grund af EIB’s anerkendte rolle som finansiel institution med AAA-vurdering

—offentlige myndigheder, der deltager i lange løbetider med EIB i projekter, som ellers ikke kan finansieres udelukkende i regional/national sammenhæng pga. de private investorers behov for afkast på kortere sigt.

I betragtning af ovennævnte argumenter mener Kommissionen, at de fælles finansielle bidrag fra Kommissionen og EIB samt EIB’s rolle som institutionel bank er en udløsende faktor for nationale/regionale myndigheders beslutninger i forbindelse med at skaffe offentligt-private partnerskabsprojekter, hvor en del af finansieringen er ydet på lang sigt fra de nationale budgetter, sammen med EU og EIB’s langsigtede engagement, som udelukkende private institutioner ikke ville være i stand til at foretage.

Metoden til beregning af multiplikator blev finpudset i udformningen af den europæiske fond for strategiske investeringer (EFSI). Derfor er projektinvesteringsomkostninger blevet justeret for at udelukke al tilskudsfinansiering fra EU, alle EU’s finansielle instrumenter eller tilskud fra ESI-fonde/finansielle instrumenter (med tilhørende national offentlig medfinansiering fra forvaltningsmyndigheder), som anvendes til at medfinansiere det foreslåede projekt.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 71 og 72

Forordningen om fælles bestemmelser lægger rammerne for gennemførelsen af ESI-fondene. Andre retlige rammer, såsom direktiverne om offentlige indkøb eller statsstøttereglerne, skal også anvendes, uden at det er nødvendigt at gentage dem i forordningen om fælles bestemmelser. Finansforordningen gælder også på samme måde, navnlig dens særlige bestemmelser, der gælder for delt forvaltning.

I april 2016 udsendte Kommissionen en vejledende notat om rapportering, som dækker beregning af løftestangseffekten for at give medlemsstaterne en ensartet metode. Det sikrer pålidelige og sammenlignelige data med hensyn til den forventede og opnåede løftestangseffekt. Hvad angår instrumenter med delt forvaltning vil medlemsstaternes rapportering også gøre det muligt for Kommissionen at give oplysninger om af finansielle instrumenters løftestangseffekt, der tager højde for de medfinansieringsbehov, som måtte bestå af offentlige og/eller private udgifter.

73

Kommissionen mener, at der ikke bør lægges for meget vægt på målet om at tiltrække privat kapital, navnlig for sektorer, der er udsat for betydelige markedssvigt.

For både centralt forvaltede og fælles forvaltede instrumenter kan andre mål være lige så vigtige (f.eks. investering i et bestemt spirende marked med stærk EU-merværdi i en tid med økonomisk recession, støtte vækst, beskæftigelse og konkurrenceevne i alle medlemsstaterne og deres regioner osv.). Derfor rækker målingen af succesfaktoren for finansielle instrumenter længere end til omfanget af tiltrukne midler fra private.

Kommissionen understreger, at privat finansiering er et yderligere juridisk krav ved delt forvaltning, der hidrører fra den retlige ramme for statsstøtte.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 74 til 76

Kommissionen påpeger, at den omstændighed, at parterne kan have forskellige mål, vil styrke kvaliteten af projekterne og giver mulighed for adgang til en bredere vifte af finansielle værktøjer til politikgennemførelse og den private sektors deltagelse og ekspertise. Den mener, at EU-støtte gennem professionelle og erfarne mekanismer vil styrke styring og gennemførelse af ESI-fondene.

For finansielle instrumenter med »delt forvaltning« skal præferencebehandlingen af de private investorer eller offentlige investorer, der opererer efter det markedsøkonomiske princip, samt eventuelle ordninger om risikodeling, overholde reglerne for statsstøtte som omhandlet i forordningerne for 2007-2013 og er begrænset til det minimum, der kræves for at tiltrække investorerne.

Derudover er, som foreskrevet i artikel 6 i delegeret forordning nr. 480/2014, præferencevederlag til private investorer og offentlige investorer, der opererer efter det markedsøkonomiske princip som omhandlet i artikel 37, stk. 2, litra c), og artikel 44, stk. 1, litra b), i FFB, rimelig i forhold til de risici, som disse investorer tager, og begrænset til det nødvendige minimum, der kræves for at tiltrække disse investorer, hvilket skal sikres gennem kontraktvilkår og -betingelser og proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger.

77

Kommissionen mener, at retsgrundlaget bør indeholde de generelle vilkår vedrørende mekanismer til deling af risiko og afkast for at give tilstrækkelig fleksibilitet til de detaljerede ordninger, der skal aftales i de konkrete delegationsaftaler mellem Kommissionen og de udpegede enheder (jf. Kommissionens svar til tekstboks 9).

Tekstboks 9 Stk. 5

Kommissionen mener, at størrelsen af det vederlag, som Kommissionen har ret til at modtage for LGTT-/PBI-porteføljen står i rimeligt forhold til risikoen. Desuden bæres den resterende risiko i fuldt omfang bæres af EIB, når porteføljen med den mest risikovillige tilgang (PFLP) er udtømt.

Tekstboks 9 Stk. 6

Arbejdsdokumentet dateret 19. oktober 2011 var et sonderende dokument, men gav konturerne af et meget innovativt projekt uden fortilfælde.

Under lovgivningsproceduren blev medlovgiverne gjort opmærksomme på udviklingen af den detaljerede ordning, som blev udløst af Kommissionens og EIB’s yderligere beregninger og risikoanalyse. Under alle omstændigheder var opdelingen på 95 %/5 % af first-loss-positionen tydeligt angivet i arbejdsdokumentet — denne risikodelingsparameter blev aldrig ændret.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 78 og tekstboks 10

Kommissionen mener, at risikodeling blandt de centralt forvaltede instrumenter er berettiget, navnlig til at hjælpe med overvinde den private sektors modvilje mod at investere i visse områder. First-loss-positioner bør begrundes behørigt, og der må gælde visse undtagelser under særlig hensyntagen til den sektor og det marked, som instrumentet opererer i, hvilket igen kan berettige sådanne risici.

Hvad angår EEEF kan det, på grund af vanskelighederne ved at stimulere investeringer i det uudviklede, fragmenterede, lille, kapitalintensive marked for energieffektivitet, være nødvendigt med mere risikobetonede tiltag eller andre foranstaltninger for at stimulere investeringerne.

79

Brugen af en særlig skatteordning i investeringsfondsbranchen i Luxembourg er sædvanligt og nødvendigt, især for en SICAV, til at reducere usikkerheden hos investorer, idet den skaber klarhed om beskatning af grænseoverskridende investeringer.

Sådanne fonde opnår særlige skatteordninger alene på grund af det miljø, de opererer i, og det har ikke noget at gøre med, at et finansielt instrument er gennemført i en SICAV-struktur.

80

Kommissionen konstaterer, at ingen af de omhandlede undersøgelser er knyttet til en SICAV. Kommissionen understreger, at kun en brøkdel af de særlige skatteordninger blev anvendt af store multinationale selskaber til at opnå uretmæssige fordele. Forslag til Rådets direktiv (COM(2015)135 mangler stadig at blive vedtaget af lovgiveren og efterfølgende gennemført i medlemsstaternes nationale lovgivning. Anbefalingen C(2012)8806 er rettet til medlemsstaterne.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 81 og tekstboks 11

Margueritefonden er en SICAV i Luxembourg, der opererer efter markedspraksis og på markedsbetingelser samt den nationale lovgivning.

Brugen af særlige skatteordninger er almindeligt for finansielle formidlere hjemmehørende i Luxembourg som en bekræftelse, der skal begrænse usikkerheden for investorer (især når fonden sigter mod at tiltrække private investorer).

82

Medlemsstaterne har ingen retlig forpligtelse til at aflægge rapport til Kommissionen om etableringen af finansielle instrumenter under EFRU og ESF. Med delt forvaltning og i overensstemmelse med nærhedsprincippet er det medlemsstaternes ansvar at sikre, at udformningen af de finansielle instrumenter er i overensstemmelse med gældende EU- og national lovgivning, således at de relaterede udgifter er lovlige og formelt rigtige.

83

Kommissionen minder om, at der ikke er nogen systematisk rapportering, der kan identificere privat finansiering til de endelige modtagere.

Rettens analyse tager kun gennemførelsesrapporten om finansieringstekniske instrumenter i betragtning, for hvilke der er sat tal ind i kolonne II.10 Tal for OP-bidrag betalt til FEI — national privat medfinansiering. Men, som Retten imidlertid forklarer i punkt 85, kan privat finansiering også komme fra kilder uden for det operationelle program.

85

For programperioden 2014-2020 er kravene om rapportering om finansielle instrumenter anført i artikel 46 i FFB og bilag I i Kommissionens gennemførelsesforordning 821/2014. Sidstnævnte opstiller en model for rapportering af finansielle instrumenter. I afsnit VIII i rapporteringsmodellen skal medlemsstaterne oplyse størrelsen på andre bidrag, uden ESI-fondene, der er tilvejebragt ved finansielle instrumenter, herunder offentlige og/eller private bidrag, begge forpligtet i finansieringsaftalerne og udbetalt til de endelige modtagere. Faktisk fastsætter den lovgivningsmæssige ramme, at rapporteringen af finansielle instrumenter i henhold til artikel 46 skal indeholde oplysninger om private bidrag (i forbindelse med vurderingen af løftestangseffekten).

86

Mens retsgrundlaget for 2007-2013 ikke udtrykkeligt kræver performanceorienterede forvaltningsomkostninger og -gebyrer, er vederlaget almindeligvis fastsat i finansieringsaftalen mellem forvaltningsmyndigheden og det organ, der gennemfører det finansielle instrument. Eksempelvis har i hvert fald Portugal, Det Forenede Kongerige og Polen indført et performancebaseret vederlagssystem i nogle af finansieringsaftalerne for EFRU- og ESF-instrumenter i programperioden 2007-2013.

Kommissionen understreger også, at i mange lånefonde foregår den private medinvestering på fondsniveau og tilvejebringes af fondsforvalteren selv.

87

Kommissionen bemærker, at en yderligere faktor med hensyn til udformningen af finansielle instrumenter og løftestangseffekten ved mobilisering af yderligere private midler er bestemte endelige modtageres risiko- og kredit-profil. Det er værd at bemærke, at EPMF er målrettet endelige modtagere med højere risiko- og kreditprofiler.

Se også Kommissionens svar på tekstboks 12.

Tekstboks 12 Første afsnit

Ifølge ad hoc-revisionsrapporten om Marguerittefonden udarbejdet af eksterne konsulenter på anmodning af Kommissionen skyldtes manglende privat medfinansiering på fondsniveau ikke den private sektors modvilje mod investeringer i offentligt finansierede instrumenter, men skyldtes snarere Margueritefondens mindre almindelige forvaltningsstruktur, det begrænsede udbud af modne projekter og de svære markedsbetingelser, som fonden har skullet fungere på.

Tekstboks 12 Andet afsnit

EEEF blev skabt inden for en kort tidshorisont under Det europæiske genopretningsprogram for energiområdet til støtte for særligt risikable og innovative energieffektivitetsprojekter, en sektor, hvor der ikke tidligere var oprettet målrettede fonde. Derfor accepterede Kommissionen at være den bærende investor i fonden. Der er dog stadig plads til yderligere investeringer, da det samlede forpligtede beløb på dette stadium er mindre end halvdelen af fondens målsætning om 700 mio. euro.

89

Kommissionen begyndte at udarbejde et udkast til vejledende notat om præferencevederlag, som blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2015, og den endelige udgave er under udarbejdelse.

90

Kommissionen mener, at de vigtigste aspekter af risikodelingsordningen mellem Kommissionen og dens partnere skal vurderes i det fremtidige retsgrundlag.

Men der må findes en balance for at sikre tilstrækkelig fleksibilitet i retsgrundlaget, således at ordningerne for deling af risiko og afkast mellem Kommissionen og den udpegede myndighed kan aftales i den konkrete delegationsaftale.

91

Kommissionen erkender betydningen af at sikre, at finansielle instrumenter ikke er underlagt uacceptable ordninger til skatteundgåelse. Dette er gentaget i dens nylige meddelelse om pakken af foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse fra 29. januar 2016. Men forhåndstilsagn om skatteaftaler anses ikke for at gå imod Kommissionens egen politik.

For både centralt forvaltede finansielle instrumenter og finansielle instrumenter med delt forvaltning, som fastsat i henholdsvis artikel 140, stk. 4, i finansforordningen og i artikel 38, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser, må organer, der gennemfører disse instrumenter ikke etableres og må ikke opretholde forretningsforbindelser med enheder stiftet i områder, hvis jurisdiktioner ikke samarbejder med EU med hensyn til anvendelse af internationalt vedtagne skattestandarder og skal overføre disse krav til deres kontrakter med de udvalgte finansielle formidlere. Det er et lovpligtigt krav for gennemførelse af finansielle instrumenter og giver en effektiv sikkerhed for anvendelsen af EU-midler.

Kommissionen finder, at den omdømmemæssige risiko ikke bør knyttes til eksistensen af forhåndstilsagn, men til de specifikke bestemmelser i disse aftaler.

94

Kommissionen påtænker at give rettidig vejledning baseret på medlemsstaternes identificerede spørgsmål og behov.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 96 og 97

Kommissionen mener, at hyppigheden af genanvendelse af midler i den støtteberettigede periode ikke er et mål i sig selv.

Desuden er/skal udløbsdatoen for den ydede finansiering tilpasset/tilpasses til typerne af investeringer, og en konklusion om den begrænsede revolverende virkning skal drages i forhold til oprettelsesdatoen for det finansielle instrument, den afdragsfrie periode, udløbet og misligholdelsesraten for finansieringen ydet til de endelige modtagere.

I eksempelvis det såkaldte »hyldevare«-instrument om energieffektivitet »Renoveringslån« for 2014-2020 kan lånets udløb fastlægges for en periode på op til 20 år.

En fuld revolverende cyklus inden for programperioden taler imod et så langt perspektiv.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 99 og 100

Kommissionen understreger, at forvaltningsmyndighederne er forpligtede til at sikre korrekte foranstaltninger for at efterkomme artikel 78, stk. 7, i den generelle forordning og fremlægge disse foranstaltninger ved afslutningen, f.eks. oplysninger om genbrug af resterende midler, der kan henføres til EFRU og ESF med angivelse den kompetente myndighed, der er ansvarlig for at forvalte resterende midler, genbrugsformen, det pågældende geografiske område og den forventede varighed (se retningslinjer for afslutning, punkt 5.2.5).

Rammerne ikke blot opmuntrer medlemsstaterne til at genbruge ressourcerne til den samme målgruppe, men også til at midlerne reinvesteres flere gange, forudsat at der er et markedsgab. Det er op til medlemsstaterne at sikre efterlevelsen af disse bestemmelser.

102

Kommissionen fremhæver, at midler returneret til fonden efter udløbet af den støtteberettigede perioden ikke længere er EU-midler, men nationale midler.

FFB pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre korrekt anvendelse af midler, der betales tilbage til de finansielle instrumenter, i en periode på mindst 8 år efter udløbet af den støtteberettigede periode (se artikel 45 i forordningen om fælles bestemmelser og model til finansieringsaftale i bilag IV, artikel 1, litra j).

Kommissionen påtænker at verificere hensigtsmæssigheden af de foranstaltninger, der er iværksat i finansieringsaftalerne, via den regelmæssige revision af de finansielle instrumenter hos de nationale revisionsmyndigheder og dens egne tjenestegrene.

104

Kommissionen anerkender den nødvendige tid til at udarbejde et offentligt udbud med henblik på valg af fondsforvalter. Men dette kan ikke undgås, da de gældende udvælgelsesregler, herunder reglerne om offentlige indkøb, skal overholdes.

Det vejledende notat om forudgående evaluering, som blev afsluttet i februar 2015, forklarer det forhold at bidrage programressourcer 2014-2020 til et eksisterende finansielle instrument. Derudover indledte Kommissionen udarbejdelsen af et udkast til et vejledende notat om valg af organer, der gennemfører de finansielle instrumenter, der er planlagt til at omfatte et afsnit med beskrivelse af de betingelser, der gælder for kontraktændringer (f.eks. udvidelse af gennemførelsesperioden eller forhøjelse af beløbet på OP-bidrag til finansielle instrumenter i perioden 2007-2013).

110

Kommissionen minder om, at gebyrer indberettet som »nul« i mange tilfælde betyder, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer er betalt. Der findes mere end 261 fonde, der har indberettet et »nul« for forvaltningsomkostninger og -gebyrer.

111 Andet afsnit

I 2007-2013 henviste forordningen til nationale støtteberettigelsesregler snarere end EU’s støtteberettigelsesregler (artikel 56, stk. 4, i 1083/2006). Denne bemyndigelse til medlemsstaterne var i overensstemmelse med delt forvaltning og nærhedsprincippet.

Støtteberettigelsesregler om forvaltningsomkostninger og -gebyrer er et af de meget få elementer i lovgivningen, hvor der en begrænsning på specifikke udgifter er pålagt i retsgrundlaget. Forordningen fastsatte forskellige tærskler for forvaltningsomkostninger og -gebyrer afhængigt af typen af finansielle produkter, og disse kan være lavere (men ikke højere) end 4 %, nemlig 2 % for holding- og garantifonde, 3 % for låne- og kapitalfonde og 4 % for mikrokreditinstrumenter. Lofterne sigter på at sikre EU’s finansielle interesser.

113

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer er støtteberettigede og refunderes kun af EU, hvis de er betalt. Derfor er den pågældende medlemsstat ikke forpligtet til at indberette forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der ikke er betalt, da de ikke kan kræves godtgjort af Kommissionen og derfor ikke finansieres over EU’s budget.

Hvis forvaltningsomkostninger og -gebyrer overstiger de lofter, der er baseret på en konkurrencemæssig fremgangsmåde og er anmeldt til Kommissionen som støtteberettigede udgifter ved afslutning, vil de relevante myndigheder (forvaltningsmyndighederne de attesterende myndigheder og revisionsmyndigheder) kontrollere støtteberettigelsen for disse udgifter og er forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om eventuelle uregelmæssigheder.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 115 til 117

Kommissionen mener, at reglerne er klart beskrevet i det retsgrundlag, der er underlagt detaljerede retningslinjer og at der ikke er mulighed for fortolkning.

Artikel 43 i gennemførelsesforordningen fastslår, at loftet for støtteberettigede udgifter er gældende for den kapital, der er indskudt fra det operationelle program i fonden, og ikke for den kapital, som fonden anvender til at yde støtte til de endelige modtagere.

Lofterne definerer de maksimale støtteberettigede udgifter og skal beregnes som et årligt gennemsnit, pro rata temporis. Det vejledende COCOF-notat om finansieringstekniske instrumenter behandler og forklarer yderligere retsgrundlaget (se afsnit 2.6.1. til 2.6.17).

For 2014-2020 kræver den juridiske ramme, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttes til performance, herunder de beløb, der er udbetalt til de endelige modtagere.

118

Se Kommissionens svar på punkt 86.

122

På grundlag af data, som medlemsstaterne har indberettet, udgør de akkumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer for finansielle instrumenter under EFRU og ESF ved udgangen af 2014 4,7 % af beløbene betalt til de finansielle instrumenter, hvilket svarer til et årligt beløb på under 1,0 %. Dette er i overensstemmelse med Rettens tal for bidrag fra EU-budgettet til centralt forvaltede instrumenter.

123

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer indberettet til Kommissionen er dem, der er betalt af forvaltningsmyndighederne og godtgjort af Kommissionen til medlemsstaten uanset gennemførelsesniveau/-lag, hvor forvaltningsomkostninger og -gebyrer er afholdt. Kommissionen understreger, at en forvalter af en holdingfond og en forvalter af et finansielt instrument udfører forskellige funktioner og har ret til honorarer for udøvelsen af deres hverv.

De gebyrer, der opkræves af de endelige modtagere, skal fratrækkes de støtteberettigede udgifter, der anmeldes til Kommissionen, med henblik på at undgå dobbelt finansiering. Eksistensen af sådanne gebyrer og deres rette behandling er en del af forvaltningskontroller og revision.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 124 til 127

Forholdet mellem gebyrer og økonomisk støtte til de endelige modtagere afspejler situationen for gennemførelsen af finansielle instrumenter ved udgangen af 2014 og vil blive reduceret i de efterfølgende år, da den økonomiske støtte til de endelige modtagere ventes at stige.

128

Kommissionen henviser til sit svar under punkt 124 og bemærker, at en sammenligning vil kun være mulig ved afslutningen af EFRU- og ESF-instrumenterne.

131

Ved delt forvaltning og i overensstemmelse med nærhedsprincippet er det de nationale myndigheders ansvar at sikre, at de enkelte foranstaltninger gennemføres i overensstemmelse med gældende juridiske bestemmelser, herunder overholdelse af lofterne for godtgørelse.

For finansielle instrumenter under EFRU og ESF understreger Kommissionen, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer er fastsat på grundlag af en aftale mellem forvaltningsmyndigheden og fondsforvalteren, og at Kommissionen ikke er part i kontraktforholdet. Dette er anderledes for centralt forvaltede instrument, hvor Kommissionen indgår i kontraktforholdet sammen med fondsforvalteren.

133

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer er støtteberettigede og refunderes kun af EU, hvis de er betalt. Derfor er den pågældende medlemsstat ikke forpligtet til at indberette forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der ikke er betalt, da de ikke kan kræves godtgjort af Kommissionen og derfor ikke finansieres over EU’s budget.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der betales af forvaltningsmyndigheden kan også overstige de tærskelværdier, der er fastsat i artikel 43, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006, men disse er så ikke berettiget til godtgørelse fra strukturfondene.

134

For programmeringsperioden 2014-2020 skal sammendraget af data udarbejdes af Kommissionen for alle fem ESI-fonde. Rapporteringen om finansielle instrumenter blev sat til en periode på seks måneder for at tage højde for alle fondens særlige regler (og de respektive tidsfrister for indsendelse af den årlige gennemførelsesrapport som krævet i artikel 50, stk. 6 og 7), i FFB), den tid, der medgår til en konsolidering og vurdering af dataene fra medlemsstaterne/forvaltningsmyndighederne som led i den årlige gennemførelsesrapport og den samlede præsentation af fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af finansielle instrumenter i alle 5 ESI-fonde.

Hvis Kommissionen kommer med bemærkninger til den årlige gennemførelsesrapport, herunder de finansielle instrumenter, returneres rapporten til forvaltningsmyndighederne og fristen på 2 måneder afbrydes, indtil de reviderede oplysninger igen er fremsendt til Kommissionen, hvorefter fristen på to måneder træder ind igen.

Derfor kan data lægges sammen, når Kommissionen har foretaget den fuldstændige vurdering, og der er tilstrækkelig sikkerhed for nøjagtigheden og troværdigheden af forvaltningsmyndighedernes oplysninger.

141 Første afsnit

Kommissionen finder, at en holdingfonds og en specifik fonds normale varighed er mindre end den støtteberettigede periode på grund af den fornødne tid til at oprette det finansielle instrument (se også punkt 93).

Kommissionen understreger, at ifølge artikel 42, stk. 5, i FFB er det obligatorisk at anvende en performancebaseret beregningsmetode, og kriterierne for performance er fastsat i artikel 12 i delegeret retsakt 480/2014. Den samlede øverste grænse for støtteberettigede forvaltningsomkostninger og -gebyrer er fastsat i artikel 13, stk. 3), i delegeret retsakt 480/2014 med det formål at beskytte EU’s finansielle interesser.

I overensstemmelse med nærhedsprincippet skal betalinger af forvaltningsomkostninger og -gebyrer fastsættes i finansieringsaftalen. FFB og den delegerede retsakt 480/2014 fastsætter kun lofter for de maksimale støtteberettigede udgifter, der skal medfinansieres af ESI-fondene, og ikke de faktiske betalinger af gebyrer. Dette beskytter EU’s finansielle interesser.

141 Andet afsnit

Kommissionen præciserede i det vejledende notat EGESIF 15-0021-01 om forvaltningsomkostninger og -gebyrer af 26. november 2015, at der bør anvendes en »bonus-/fradragsordning«, hvis f.eks. fuld godtgørelse af forvaltningsomkostninger er knyttet til opfyldelsen af de aftalte mål i relation til de relevante performancekriterier (se punkt 2.2 på side 3 i det vejledende notat).

141 Tredje afsnit

I overensstemmelse med nærhedsprincippet kan en sådan betingelse fastlægges i finansieringsaftalen, da det er et forhandlingsspørgsmål mellem forvaltningsmyndigheden og det organ, der gennemfører det finansielle instrument. Lofterne for basisvederlag og performancebaseret vederlag tager sigte på at lægge loft over de maksimale støtteberettigede udgifter.

Kommissionen understreger desuden, at brugen af performancebaserede kriterier er obligatorisk.

Det performancebaserede vederlag er et obligatorisk krav, der er fastsat i artikel 42, stk. 5, i FFB, og kriterierne for performance er fastlagt i artikel 12 af delegeret retsakt 480/2014.

Ud fra et lovgivningsmæssigt synspunkt, blev dette af medlovgiverne anset for tilstrækkeligt til at sikre en forsvarlig gennemførelse af finansielle instrumenter.

Af hensyn til gennemskuelighed og forsvarlig økonomisk forvaltning understreges det også, at forvaltningsmyndigheden skal underrette overvågningsudvalget om bestemmelserne om performancebaseret beregning af afholdte forvaltningsomkostninger eller af det finansielle instruments forvaltningsgebyrer. Overvågningsudvalget vil årligt modtage rapporter om de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er indbetalt i det foregående kalenderår.

144

Kommissionen finder ikke, at denne forhøjelse af finansiering via finansielle instrumenter rent faktisk øger den tekniske bistand til medlemsstaterne, da de forpligtede beløb til teknisk bistand er baseret på specifikke projekter, der vedrører gennemførelsen af programmerne og ikke størrelsen af finansiering leveret via de finansielle instrumenter.

Desuden skal noget af den teknisk støtte anvendes ved gennemførelsen af de finansielle instrumenter (se Kommissionens svar på punkt 94).

Den tekniske bistand blev planlagt i hver medlemsstat i forhold til de forventede behov for at dække arbejdet i forbindelse med udarbejdelse og gennemførelse af programmerne.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer udgør vederlaget til fondsforvalteren for at forvalte og sikre overholdelsen af rapporteringskravene.

Desuden er omkostningsfaktoren for faglig bistand ikke nødvendigvis det samlede disponible beløb til tilskudsordninger, men andre faktorer, såsom kompleksiteten af forvaltnings- og kontrolsystemet og de retlige krav knyttet til gennemførelsen på nationalt plan og på EU-plan, antallet af operationelle programmer, foranstaltninger og større medfinansierede projekter, antallet af investeringsbanker mv.

145

Kommissionen påpeger, at i den årlige gennemførelsesrapport, som forvaltningsmyndigheden indsender, er den vigtigste gennemførte tekniske assistance i et bestemt år beskrevet i et særligt afsnit. Desuden bliver udgifter til teknisk bistand anmeldt til Kommissionen med henblik på godtgørelse kontrolleret af forvaltningsmyndigheden eller et andet organ på grundlag af omkostningsfordeling og vedlagt fakturaer, lønsedler eller anden dokumentation.

Udgiftsanmeldelsen, der stikprøvevis er blevet kontrolleret af forvaltningsmyndigheden, kan kontrolleres igen af den attesterende myndighed, revisionsmyndigheden og Kommissionens revisorer.

146

Kommissionen mener, at omkostningerne ved programforvaltning (budget for teknisk assistance) ikke bør blandes med udgifterne til gennemførelsen af enkeltaktiviteter i et program (forvaltningsomkostninger og -gebyrer for finansielle instrumenter), da de heller ikke blandes ved gennemførelsen af tilskudsaktiviteter (f.eks. indgår udgifterne til vederlag til projektets tilsynsførende tekniker i bevillingerne til projekter og ikke i beløbene til teknisk assistance).

Kommissionen modtager rapporter fra medlemsstaterne om budgettet for teknisk assistance.

Desuden er omkostningsstrukturerne for tilskud og finansielle instrumenter samt for delt forvaltning og finansielle instrumenter med direkte forvaltning forskellige.

Kommissionen offentliggjorde en undersøgelse i juli 2012 med kvantitative og kvalitative oplysninger om de administrative omkostninger og de administrative byrder, der er forbundet med forvaltningen af EU’s strukturfonde (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Opdateringen af denne undersøgelse er i gang, og det er planen, at den skal udgives sidst i 2016. Det er meningen, at den skal inddrages ved forenklingsarbejdet.

Konklusioner og anbefalinger

147

Kommissionen er enig i, at der er flere fordele ved at yde finansiel støtte fra EU’s budget via finansielle instrumenter, hvilket er grunden til 2014-2020 programperioden er aktivt at fremme og tilskynde til øget anvendelse.

148

Kommissionen mener, at virkningen af de problemer, som Retten har påpeget, er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat og for typen af finansielle instrumenter, og at finansielle instrumenter, overordnet set, fortsat vil være effektive og virksomme til gennemførelse af EU-fonde.

148 Første afsnit

Kommissionen mener, at den gennemsnitlige udbetalingssats på 57 % (ultimo 2014) udgør en meget heterogen situation. Risikoen for ikke at opnå fuld udbetaling ved afslutning vedrører et begrænset antal finansielle instrumenter i nogle få medlemsstater.

Den lave udbetalingssats ved udgangen af 2014 skyldes en række faktorer, herunder den finansielle krise og de begrænsede erfaringer i nogle medlemsstater, samt at nogle instrumenter startede sent.

148 Andet afsnit

Hvad angår finansielle instrumenter med delt forvaltning, tillod de juridiske krav om rapportering ikke Kommissionen at indhente udtømmende oplysninger om private investorers deltagelse fra medlemsstaterne. Kommissionen konstaterer imidlertid, at statsstøttereglerne for visse finansielle instrumenter kræver et minimum af deltagelse af private investorer (f.eks. 30 % og i nogle tilfælde endog 60 %).

Kommissionen mener, at det lykkedes centralt forvaltede finansielle instrumenter udviklet i perioden 2007-2013 at tiltrække betydelige ressourcer fra den private sektor til projekter, selv i de tilfælde, hvor der ikke kom private bidrag til fonden (f.eks. Margueritefonden). Vi mener, at erfaringerne indhentet fra brugen af disse instrumenter hjælper Kommissionen med at udvikle instrumenter, der kan tiltrække flere private investeringer.

148 Tredje afsnit

Kommissionen mener, at hyppigheden af genanvendelse af midler i den støtteberettigede periode ikke er et mål i sig selv.

Desuden er/skal udløbsdatoen for den ydede finansiering tilpasset/tilpasses til typerne af investeringer, og en konklusion om den begrænsede revolverende virkning skal drages i forhold til oprettelsesdatoen for det finansielle instrument, den afdragsfrie periode, udløbet og misligholdelsesraten for finansieringen ydet til de endelige modtagere.

148 Fjerde afsnit

I henhold til de gældende regler for programmeringsperioden 2007-2013 er udgifter til forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttet til de beløb, der indbetales til de finansielle instrumenter, og ikke til beløbene udbetalt til de endelige modtagere. Kommissionen bemærker, at en sammenligning med centralt forvaltede instrumenter kun vil være mulig ved afslutningen af EFRU- og ESF-instrumenterne.

For 2014-2020 skal udgifter til forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttes til performance, herunder de beløb, der er udbetalt til de endelige modtagere.

150

Kommissionen finder, at risikoen for ikke at opnå fuld udbetaling ved afslutning vedrører et begrænset antal finansielle instrumenter i nogle få medlemsstater.

Kommissionen bemærker, at 82 % af de adspurgte angav, at de udførte en mangelvurdering af markedsbehov, trods det faktum, at det var kun krævet indirekte i den juridiske ramme. Dette bør ses som et positivt aspekt, idet der tages hensyn til den ikkebindende karakter af dette krav for 2007-2013.

151

Kommissionen bemærker, at afhængigt af typen af instrumenter (f.eks. udlån og garantier), og de enkelte medlemsstaters særkender, præsterer nogle mindre fonde lige så godt som eller bedre end større og mellemstore fonde (f.eks. Tyskland, Polen eller Frankrig).

Anbefaling 1 (a)

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Når et nyt finansielt instrument udvikles, bør den forudgående evaluering omfatte en analyse af erfaringerne fra tidligere lignende instrumenter.

Anbefaling 1 (b)

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

For centralt forvaltede instrumenter forudser de relevante retsgrundlag midtvejsrevisioner eller -evalueringer.

For alle sådanne fremtidige midtvejsrevisioner af finansielle instrumenter vil Kommissionen sikre, at de omfatter de indhøstede erfaringer og effekten af alle større socioøkonomiske ændringer af rationalet for instrumentet og det tilsvarende bidrag fra EU-budgettet.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer denne anbefaling, og anser den for sit vedkommende som værende gennemført.

Hvad angår finansielle instrumenter på nationalt/regionalt niveau begyndte Kommissionen at udarbejde og fremlagde den 28. april 2016 medlemsstaterne et udkast til vejledende notat om gennemførelsesmuligheder i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), i FFB. Mulighederne for stordriftsfordele skal også behandles i den forudgående vurdering, når man ser på gennemførelsesordningen i henhold til betydningen i artikel 38 i FFB.

Hvad angår ESI-fondenes programbidrag til EU’s instrumenter har Kommissionen givet omfattende præciseringer og arbejdet tæt sammen med medlemsstaterne om det, der vedrører SMV-initiativet, der er et finansieringsinstrument på EU-niveau.

Endvidere har Kommissionen udsendt en brochure, der skal vejlede medlemsstaterne om komplementaritet mellem ESI-fondene og EFSI.

Hvis der udvikles nye instrumenter på EU-niveau, vil Kommissionen vejlede om bidraget af programressourcer til instrumenterne på EU-niveau baseret på medlemsstaternes anmodninger.

Hvad angår måldatoen for gennemførelse understreger Kommissionen, at anbefalingen implementeres, hvad Kommissionen angår.

152

Kommissionen mener, at der ikke bør lægges for meget vægt på målet om at tiltrække privat kapital, navnlig for sektorer, der er udsat for betydelige markedssvigt. For både centralt forvaltede instrumenter og instrumenter med delt forvaltning på EU-niveau kan andre mål være lige så vigtige (f.eks. investering i et bestemt spirende marked med stærk EU-merværdi i en tid med økonomisk recession, støtte vækst, beskæftigelse og konkurrenceevne i alle medlemsstaterne og disses regioner). Derfor rækker målingen af de finansielle instrumenters succes længere end til omfanget af midler tiltrukket fra private.

Hvad angår finansielle instrumenter med delt forvaltning, tillod de juridiske krav om rapportering ikke Kommissionen at indhente udtømmende oplysninger om private investorers deltagelse fra medlemsstaterne. Kommissionen konstaterer imidlertid, at statsstøttereglerne for visse finansielle instrumenter kræver et minimum af deltagelse af private investorer (f.eks. 30 % og i nogle tilfælde endog 60 %).

Kommissionen mener, at det lykkedes centralt forvaltede finansielle instrumenter udviklet i perioden 2007-2013 at tiltrække betydelige ressourcer fra den private sektor til projekter, selv i de tilfælde, hvor der ikke var ydet bidrag til fonden (f.eks. Margueritefonden). Vi mener, at erfaringerne indhentet fra brugen af disse instrumenter hjælper Kommissionen med at udvikle instrumenter, der kan tiltrække flere private investeringer.

Artikel 223 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen definerer løftestangseffekt som »det beløb, der udbetales til de støtteberettigede slutmodtagere, divideret med det beløb, som Unionens bidrag udgør«. Det betyder, at løftestangseffekten skal ses som forholdet mellem Unionens finansielle midler afsat til et finansielt instrument (input) og det (totale) beløb afsat til støtteberettigede endelige modtagere (output). Kommissionen mener som sådan, at denne fremgangsmåde tager fuldt ud hensyn til, i hvor høj grad den offentlige finansiering fra EU-budgettet mobiliserer yderligere midler.

153

Kommissionen mener, at det er for tidligt at drage konklusioner med hensyn til omfanget af den private finansiering, der kan tiltrækkes i løbet af 2014-2020. Det bredere anvendelsesområde for finansielle instrumenter for 2014-2020 giver yderligere muligheder samt muligheden for kombination med EFSI. Kommissionen bemærker, at den leverede modeller til præferencevederlagsordninger i det vejledende notat i 2014.

Gennemførelsesforordning nr. 964/2014 for »hyldevare«-instrumenter for 2014-2020 giver eksempler på, hvordan man bedst kan anvende bestemmelserne om gunstig behandling til at tiltrække mere privat kapital uden at udsætte den offentlige sektor for uforholdsmæssigt store risici.

Desuden har Kommissionen i sin brochure af 22. februar 2016 givet eksempler på kombinationer af ESI-fonde og EFSI, der omfatter præferencevederlag til private investorer (se http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Endelig begyndte Kommissionen at udarbejde et udkast til vejledende notat om præferencevederlag, som blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2015. Den endelige udgave er under udarbejdelse.

154

Kommissionen erkender betydningen af at sikre, at finansielle instrumenter ikke er underlagt uacceptable ordninger til skatteundgåelse. Dette er gentaget i dens nylige meddelelse om pakken af foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse fra 29. januar 2016. Men forhåndstilsagn om skatteaftaler anses ikke for at gå imod Kommissionens egen politik. Som begreb sigter forhåndstilsagn om skatteaftaler mod at mindske usikkerheden hos investorerne.

Anbefaling 3

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Den anser det ikke for nødvendigt at ændre finansforordningen og/eller de underliggende sektorbestemte regler (FFB og centralt forvaltede sektorbestemte regler) og mener, at spørgsmålet kan håndteres tilstrækkeligt i form af vejledning.

Vedrørende delt forvaltning begyndte generaldirektoraterne med ansvar for ESI-fondene at udarbejde et udkast til vejledende notat om rapportering. Dette udkast blev forelagt medlemsstaterne den 28. april 2016, og det er meningen, at det vejledende notat skal indeholde detaljerede oplysninger om beregningen af den løftestangseffekt, der er fastsat i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne til den, samt hvordan de mobiliserede beløb fastsættes. Medlemsstaternes rapportering vil sætte Kommissionen i stand til at skelne mellem en løftestangseffekt af private og offentlige bidrag under det operationelle program og/eller yderlige private eller offentlige kapitalindskud.

Hvad angår centralt forvaltede instrumenter forbedrede Kommissionen i juni 2015 metoderne til beregning af løftestangseffekten for de finansielle instrumenter for 2014-2020 med henblik på konsekvent og ensartet efterlevelse af gældende krav til løftestangseffekten i finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Retningslinjerne for afslutning af operationelle programmer (Kommissionens beslutning C(2015) 2771) forudser i kapitel 5.2.5, at den endelige rapport som en del af afslutningspakken skal beskrive identiteten af de nationale medfinansieringsformidlere, typen af national medfinansiering og alle medinvesteringsfonde ud over programressourcer. Derudover kræves i bilag I, skabelon 1 og 2, at medlemsstaterne i det obligatoriske felt III.2.2.4 rapporterer den nationale privat medfinansiering, der faktisk er betalt til det finansielle instrument.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer denne anbefaling

Måden at anvende bestemmelserne om præferencebetaling til at tiltrække mere privat kapital uden at udsætte offentlige bidragydere til de finansielle instrumenters bevillinger for uforholdsmæssigt store risici er omtalt i bind I af den generelle metode til forudgående vurdering vedrørende finansielle instrumenter udgivet i april 2014.

Desuden giver gennemførelsesforordning nr. 964/2014 for »hyldevare«-instrumenter for 2014-2020 eksempler på, hvordan man bedst kan anvende bestemmelserne om præferencebehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at udsætte den offentlige sektor for uforholdsmæssigt store risici.

Endelig begyndte Kommissionen at udarbejde et udkast til vejledende notat om præferencevederlag, som blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2015. Den endelige udgave er under udarbejdelse.

Hvad angår måldatoen for gennemførelse understreger Kommissionen, at anbefalingen implementeres, hvad Kommissionen angår.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer delvist denne anbefaling for så vidt den angår dens lovgivningsmæssige forslag til programmeringsperioden efter 2020.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Hvad angår delt forvaltning vil Kommissionen i det vejledende notat om gennemførelsesalternativer i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), i FFB medtage yderligere anbefalinger til at kræve tilpasning af finansielle instrumentstrukturer til den politik, der fremgår af Kommissionens meddelelse om pakken til bekæmpelse af skatteundgåelse fra januar 2016.

Hvad angår centralt forvaltede instrumenter har Kommissionen allerede skrevet til EIB og EIF for at understrege vigtigheden af Kommissionens foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse og tilskynde til yderligere fremme af bedste praksis hos EIB/EIF på dette område. Kommissionen indgår i en aktiv dialog med EIB og EIF om revision af deres respektive politikker på dette område.

Kommissionen konstaterer endvidere, at artikel 140, stk. 4, i finansforordningen og artikel 38, stk. 4, punkt 2, i FFB fastsætter, at de organer, der gennemfører finansielle instrumenter skal efterleve gældende lovgivning, herunder hvidvaskning af penge, bekæmpelse af terrorisme og skattesvig. De organer, der gennemfører finansielle instrumenter kan ikke oprettes og kan ikke opretholde forretningsforbindelser med virksomheder, der er stiftet lande, hvis jurisdiktion ikke samarbejder med EU om anvendelse af internationalt vedtagne skattestandarder. Forvaltningsmyndighederne skal overføre disse krav til deres kontrakter med de udvalgte finansielle formidlere.

De skattemæssige behandlingers overensstemmelse med den nationale lovgivning og EU’s anbefalinger er en del af systemet til gennemførelse af de finansielle instrumenter, der er omfattet af forvaltningskontrollerne fastsat i det vejledende notat EGESIF 14/0012/02.

Hvad angår måldatoen for gennemførelse understreger Kommissionen, at anbefalingen implementeres, hvad Kommissionen angår.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 155 og 156

Kommissionen mener, at hyppigheden af genanvendelse af midler i den støtteberettigede periode ikke er et mål i sig selv.

Desuden er/skal udløbsdatoen for den ydede finansiering tilpasset/tilpasses til typerne af investeringer, og en konklusion om den begrænsede revolverende virkning skal drages i forhold til oprettelsesdatoen for det finansielle instrument, den afdragsfrie periode, udløbet og misligholdelsesrate for finansieringen ydet til de endelige modtagere.

Med hensyn til slutningen af gennemførelsesperioden mener Kommissionen, at de ændringer, den foretog i afslutningsretningslinjerne, var forenelige med artikel 78, stk. 6, i forordning (EF)nr. 1083/2006, som ændret, og den krævede derfor ikke en ændring af retsakten (se også Kommissionens svar på punkt 43 og anbefaling 5 i Rettens årsberetning for 2014). Kommissionen understreger, at forvaltningsmyndighederne er forpligtede til at sikre korrekte foranstaltninger for at efterkomme artikel 78, stk. 7, i den generelle forordning og fremlægge disse foranstaltninger ved afslutningen, f.eks. oplysninger om genanvendelse af resterende midler, der kan henføres til EFRU og ESF med angivelse af den kompetente myndighed, der er ansvarlig for at forvalte resterende midler, genanvendelsesformen, det pågældende geografiske område og den forventede varighed (se retningslinjer for afslutning, punkt 5.2.5).

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Artikel 45 i FFB pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre korrekt anvendelse af midler, der betales tilbage til de finansielle instrumenter, i en periode på mindst 8 år efter udløbet af den støtteberettigede periode (se også model til finansieringsaftale i bilag IV, artikel 1, litra j). Midler returneret til fonden efter udløbet af den støtteberettigede periode er ikke længere EU-midler, men nationale midler.

I den endelige udgave af det vejledende notat om gennemførelsesalternativer i henhold til artikel 38, stk. 1, litra b), i FFB vil Kommissionen understrege betydningen af kravet i FFB om anvendelse af returnerede midler i finansieringsaftalen, der er underskrevet af forvaltningsmyndighederne, og vil påpege, at en kontrol af relevansen af denne bestemmelse falder inden for anvendelsesområdet for revisionsmyndighedernes normale revision.

Hvad angår måldatoen for gennemførelse understreger Kommissionen, at anbefalingen implementeres, hvad Kommissionen angår.

Anbefaling 9

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Det vejledende notat om forudgående vurdering, som blev vedtaget i maj 2014, forklarer betingelserne for at bidrage med programressourcer for 2014-2020 til et eksisterende finansielt instrument.

Derudover begyndte Kommissionen at udarbejde et udkast til vejledende notat om udvælgelse af organer til gennemførelse af finansielle instrumenter. Det udkast blev forelagt medlemsstaterne i oktober 2015, og det er meningen, at det skal indeholde et afsnit, der beskriver de betingelser, der gælder for kontraktændringer (f.eks. udvidelse af gennemførelsesperioden eller forøgelse af beløbene for OP-bidrag til finansielle instrumenter i perioden 2007-2013). Den endelige udgave af dette vejledende notat er under udarbejdelse.

Hvad angår måldatoen for gennemførelse understreger Kommissionen, at anbefalingen implementeres, hvad Kommissionen angår.

158

De akkumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer udgør 4,7 % af beløbene udbetalt til finansielle instrumenter ved udgangen af december 2014, hvilket svarer til et årligt beløb på under 1,0 %.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer er støtteberettigede og refunderes kun af EU, hvis de er betalt til fondsforvalteren. Hvis de betalte forvaltningsomkostninger og -gebyrer overstiger lofterne, vil godtgørelsen blive foretaget på grundlag af disse lofter og ikke de højere beløb, der faktisk er betalt. Denne foranstaltning beskytter EU’s finansielle interesser.

Kommissionen mener, at bestemmelserne er klart beskrevet i det retsgrundlag, der er underlagt detaljerede retningslinjer, og at der ikke er mulighed for fortolkning.

Artikel 43 i gennemførelsesforordningen fastslår at lofterne for støtteberettigede udgifter finder anvendelse på den kapital, der er indskudt fra det operationelle program til fonden, og ikke på den kapital, som fonden anvender til at yde støtte til endelige modtagere.

Lofterne definerer de maksimale støtteberettigede udgifter og skal beregnes som et årligt gennemsnit, pro rata temporis. Det vejledende COCOF-notat om finansieringstekniske instrumenter behandler og forklarer yderligere retsgrundlaget (se afsnit 2.6.1 til 2.6.17).

For 2014-2020 kræver den juridiske ramme, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttes til performance, herunder beløb udbetalt til de endelige modtagere.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 159 og 160

For 2007-2013 overvåger Kommissionen forvaltningsomkostninger og -gebyrer via sammendrag af data for finansielle instrumenter baseret på medlemsstaternes rapportering. Dette krav blev indført i 2011.

For perioden 2014-2020 får Kommissionen mere fuldstændige og pålidelige data til at overvåge hele gennemførelsen af de finansielle instrumenter, herunder forvaltningsomkostninger og -gebyrer.

De nationale myndigheder er for begge perioder ansvarlige for, hvorvidt udgifter til forvaltningsomkostninger og -gebyrer er støtteberettigede i overensstemmelse med de gældende regler og nærhedsprincippet.

Kommissionen mener, at omkostningerne ved programforvaltning (budget for teknisk assistance) ikke bør blandes med udgifterne til gennemførelsen af enkeltaktiviteter i et program (forvaltningsomkostninger og -gebyrer for finansielle instrumenter), da de ikke blandes ved gennemførelsen af tilskudsaktiviteter (f.eks. indgår udgifterne til vederlag til projektets tilsynsførende tekniker i bevillingerne til projekter og ikke i beløbene til teknisk assistance).

Kommissionen vil gerne understrege, at den gennemgår modtagne rapporter fra medlemsstaterne om budgettet for teknisk assistance. Dette var tilfældet for perioden 2007-2013 og fortsætter for perioden 2014-2020.

161

For programmeringsperioden 2014-2020 skal sammendraget af data udarbejdes af Kommissionen for alle fem ESI-fonde. Rapporteringen om finansielle instrumenter blev sat til en periode på seks måneder for at tage højde for alle fondens særlige regler (og de respektive tidsfrister for indsendelse af den årlige gennemførelsesrapport som krævet i artikel 50, stk. 6 og 7), i FFB), den tid, der medgår til en konsolidering og vurdering af dataene fra medlemsstaterne/forvaltningsmyndighederne som led i den årlige gennemførelsesrapport og den samlede præsentation af fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af finansielle instrumenter i alle fem ESI-fonde.

Hvis Kommissionen kommer med bemærkninger til den årlige gennemførelsesrapport, herunder de finansielle instrumenter, returneres rapporten til forvaltningsmyndighederne og fristen på 2 måneder afbrydes, indtil de reviderede oplysninger igen er fremsendt til Kommissionen, hvorefter fristen på to måneder træder ind igen.

Derfor kan data lægges sammen, når Kommissionen har foretaget den fuldstændige vurdering, og der er tilstrækkelig sikkerhed for nøjagtigheden og troværdigheden af forvaltningsmyndighedernes oplysninger.

162

Det performancebaserede vederlag er et obligatorisk krav, der er fastsat i artikel 42, stk. 5, i FFB, og kriterierne for performance er fastlagt i artikel 12 af delegeret retsakt 480/2014.

I det vejledende notat om forvaltningsomkostninger og -gebyrer (EGESIF_15-0021-01) udsendt i november 2015 gav Kommissionen præciseringer af den performancebaserede beregningsmetode.

Anbefaling 10 (a)

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer skal fortsat indberettes i forbindelse med sammendraget af data, og i maj 2015 blev specifikke anvisninger om denne rapportering fremsendt til medlemsstaterne.

Retningslinjerne for afslutning af operationelle programmer (Kommissionens beslutning C(2015) 2771) Bilag 1 skabelon 1 (obligatorisk felt III.4, III.6) og skabelon 2 (obligatorisk felt III.4) kræver, at medlemsstaterne indberetter forvaltningsomkostninger og -gebyrer afholdt og betalt inden marts 2017.

Anbefaling 10 (b)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen mener, at bestemmelserne er klart beskrevet i det retsgrundlag, der er underlagt detaljerede retningslinjer, og at der ikke er mulighed for fortolkning.

Artikel 43 i gennemførelsesforordningen fastslår, at lofterne for støtteberettigede udgifter finder anvendelse på den kapital, der er indskudt fra det operationelle program til fonden, og ikke på den kapital, som fonden anvender til at yde støtte til endelige modtagere.

Lofterne definerer de maksimale støtteberettigede udgifter og skal beregnes som et årligt gennemsnit, pro rata temporis. Det vejledende COCOF-notat om finansieringstekniske instrumenter behandler og forklarer yderligere retsgrundlaget (se afsnit 2.6.1 til 2.6.17).

For 2014-2020 kræver den juridiske ramme, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer knyttes til performance, herunder beløb udbetalt til de endelige modtagere.

Anbefaling 11 (a)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen anser de obligatoriske bestemmelser om performancebaseret vederlag, der er fastsat i artikel 42, stk. 5), i FFB, samt detaljerede kriterier for performance, der er fastsat i artikel 12 i delegeret retsakt 480/2014, for at udgøre et tilstrækkeligt grundlag for opnåelse af den ønskede virkning, og at der på dette stadium ikke er tilstrækkeligt grundlag, der kunne begrunde fremsættelsen af et ændringsforslag.

Kommissionen konstaterer endvidere, at forvaltningsmyndigheden skal underrette overvågningsudvalget om bestemmelserne vedrørende performancebaseret beregning af afholdte forvaltningsomkostninger eller af forvaltningsgebyrer af det finansielle instrument. Overvågningsudvalget vil årligt modtage rapporter om de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er indbetalt i det foregående kalenderår.

Anbefaling 11 (b)

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

Kommissionen er enig i, at forvaltningsmyndighederne bør gøre bedst mulig brug af de eksisterende lovkrav. Disse krav forklares og fortolkes også i detaljer i det vejledende notat om forvaltningsomkostninger og -gebyrer.

Det eksisterende retsgrundlag giver mulighed for at anvende flere performancekriterier ud over dem, der er nævnt i artikel 12 i delegeret retsakt 480/2014.

Anbefaling 12

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

For så vidt angår gennemførligheden og proportionaliteten af gennemførelsen af denne anbefaling finder Kommissionen, at analysen ville kræve isolering af omkostningerne til tilskud og finansielle instrumenter båret af en forvaltningsmyndighed og sandsynligvis af de samme medarbejdere, der arbejder med begge opgaver. Desuden er omkostningsstrukturerne for tilskud og finansielle instrumenter samt for delt forvaltning og finansielle instrumenter med direkte forvaltning forskellige.

Vedrørende relevansen af en sådan sammenlignende analyse vil Kommissionen gerne yderligere understrege, at tilskud og finansielle instrumenter er to forskellige gennemførelsesmåder for ESI-fonde, og de er målrettet forskellige typer af investeringer.

163

Kommissionen er enig i princippet om at sikre den størst mulige koordinering mellem finansielle instrumenter under ESI-fonde og EFSI.

Kommissionen udsendte den 22. februar 2016 en brochure, der skal hjælpe de lokale myndigheder og de projektformidlere til at gøre fuld brug af mulighederne for koordinering, synergier og komplementaritet mellem EFSI og ESI-fonde. De to instrumenter er udformet på to forskellige, men supplerende måder, med hensyn til rationale, udformning og lovgivningsmæssige rammer. De understøtter og forstærker hinanden. Brochuren giver et overblik over de mulige kombinationer af EFSI og ESI, enten på projektniveau eller gennem et finansielt instrument, såsom en investeringsplatform (se http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Margueritefondens svar

Svar til punkt 81 og tekstboks 11

Den struktur, Margueritefonden anvender til at eje sine investeringer, blev primært oprettet for at give Margueritefonden mulighed for at eje forskellige investeringer via forskellige datterselskaber både af hensyn til porteføljerisikostyring (muligheden for at skelne mellem investeringerne), for at gøre det nemmere at sælge disse investeringer i fremtiden og for at lette pengestrømmen inden for strukturen (fra Margueritefonden, så der kan foretages investeringer, og siden hen pengestrømme tilbage til Margueritefonden fra disse investeringer). De luxembourgske myndigheder blev anmodet om en bekræftende afgørelse i skattespørgsmål.

I relation til jeres bemærkning »Det er også muligt, at andre skatter … undgås ved brug af denne struktur«, mener vi, at henvisningen til skatteundgåelse kan være misvisende, da udtrykket ofte anvendes om ordninger, der sigter mod at undgå skyldige skatter. Marguerite Adviser forvalter Margueritefondens skatteanliggender med henblik på at sikre, at fonden opfylder sin skattepligt og betaler alle skyldige skatter.

QJ-AB-16-019-DA-E    ISSN 1977-5636

Finansielle instrumenter bruges i stigende grad til at yde finansiel støtte fra EU-budgettet i form af lån, garantier samt egenkapitalinvesteringer. I programmeringsperioden 2007-2013 blev der tildelt ca. 21,5 milliarder euro fra EU-budgettet til finansielle instrumenter. Vi konstaterede, at de kan indebære klare fordele sammenlignet med andre former for EU-finansiering, f.eks. tilskud, men gennemførelsen af dem møder store udfordringer, som kan begrænse deres produktivitet.