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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5369-9 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/652829 | QJ-AB-16-019-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5426-9 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/671130 | QJ-AB-16-019-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5371-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/992376 | QJ-AB-16-019-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 14.1.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 11.4.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 1.6.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 5.7.2016

DE
2016

Nr. 19

Sonderbericht

Vollzug des EU-Haushalts
durch Finanzierungs-
instrumente: aus dem
Programmplanungs-
zeitraum 2007-2013
zu ziehende Lehren

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereiche „Strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und Energie“ – unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen in die Zuständigkeit von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Frau Ivanova wurde unterstützt von ihrem Kabinettchef Tony Murphy, dem Attaché Mihail Stefanov, dem Leitenden Manager Niels-Erik Brokopp sowie dem Aufgabenleiter Rares Rusanescu. Zum Prüferteam gehörten Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje und Maria Ploumaki.

Von links nach rechts: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Inhalt

Abkürzungen

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Was sind Finanzierungsinstrumente?

Einsatz von Finanzierungsinstrumenten beim Vollzug des EU-Haushalts seit 2007

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

Übermäßige Kapitalausstattung führte zu niedrigen Auszahlungsquoten; Umgehung der Aufhebung von Mittelbindungen; potenzielle Rückzahlung bei Programmabschluss

Vor der Zuweisung von Mitteln an EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente wurde der Marktbedarf von den Verwaltungsbehörden nicht immer ordnungsgemäß bewertet

Der regionale Fokus trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten

Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

Bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung von Finanzierungsinstrumenten wird nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden

Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für Finanzierungsinstrumente sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung

Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

Verzögerungen bei der Durchführung führten zu erheblichen Verkürzungen des tatsächlichen Investitionszeitraums von mehreren EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten

Der revolvierende Effekt von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war während der Durchführung der Programme des Zeitraums 2007-2013 begrenzt und nach Programmabschluss ungewiss

Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

Hohe Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zur tatsächlichen Höhe der Auszahlungen an Endempfänger

Beim Abschluss keine Erstattung von Verwaltungskosten und -gebühren aus dem EU-Haushalt über die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen hinaus

Bei ihrer Bewertung der Verwaltungskosten und -gebühren trägt die Kommission den Unterschieden zwischen den Arten von Instrumenten und der tatsächlichen Unterstützung, die den Endbegünstigten gewährt wird, nicht gebührend Rechnung

Einschränkungen bei der Berichterstattung zu Verwaltungskosten und -gebühren seitens der Mitgliedstaaten

Verwaltungskosten und -gebühren fallen zusätzlich zu den administrativen Kosten für die Durchführung von EFRE- und ESF-OP an

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung – Funktionsweise (Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Anhang II | – | Definition des Begriffs „Finanzinstrumente/Finanzierungsinstrumente“ in der Rechtsgrundlage (Programmzeiträume 2014-2020 und 2007-2013)
Anhang III | – | Überblick über die EFRE-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)
Anhang IV | – | Überblick über die ESF-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)
Anhang V | – | Zusammenfassung der Anforderungen an Ex-ante-Bewertungen (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Antworten der Kommission

Antworten des Fonds Marguerite

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AGVO: Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung

CEF: Fazilität „Connecting Europe“

COCOF: Koordinierungsausschuss für die Fonds

CPR: Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Common Provisions Regulation), auch: Dachverordnung

DAS: Zuverlässigkeitserklärung (déclaration d’assurance)

EaSI: Programm der Europäischen Union für Beschäftigung und soziale Innovation (Employment and Social Innovation)

EEEF: Europäischer Energieeffizienzfonds

EEPR: Programm zur Konjunkturbelebung durch eine finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben im Energiebereich (European energy programme for recovery)

EFF: Europäischer Fischereifonds

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EFSI: Europäischer Fonds für strategische Investitionen

EGESIF: Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds

EIB: Europäische Investitionsbank

EIF: Europäischer Investitionsfonds

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EPMF: Europäisches Progress-Mikrofinanzierungsinstrument für Beschäftigung und soziale Eingliederung

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESIF: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

Fonds Marguerite: Europäischer Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur

JEREMIE: Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen

KF: Kohäsionsfonds

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

LGTT: Kreditgarantieinstrument für Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Verkehrsnetze

MFR: Mehrjähriger Finanzrahmen

OP: Operationelles Programm

PBI: Projektanleiheninitiative

PFLP: Erstverlust-Tranche (Portfolio First Loss Piece)

SICAR: Investmentgesellschaft zur Anlage in Risikokapital (Société d’investissement en capital à risque)

SICAV: Investmentgesellschaft mit variablem Kapital (Société d’investissement à capital variable)

TEN-E/V: Transeuropäische Netze – Energie/Verkehr

Glossar

Allgemeine Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013: Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999¹.

Beteiligungsinvestition (auch „Eigenkapitalbeteiligung“ oder „Eigenkapitalinvestition“) ist die Bereitstellung von Kapital für ein Unternehmen, das direkt oder indirekt investiert wird für den Erwerb des Eigentums an diesem Unternehmen insgesamt oder zum Teil, wobei der Kapitalanleger ein bestimmtes Maß an Verwaltungskontrolle über das Unternehmen ausüben und an den Gewinnen des Unternehmens beteiligt werden kann.

CEF-Verordnung: Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 680/2007 und (EG) Nr. 67/20102².

Dachverordnung (CPR – Common Provisions Regulation – Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020: Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates³.

Ein Darlehen ist eine Vereinbarung, die den Darlehensgeber verpflichtet, dem Darlehensnehmer einen vereinbarten Geldbetrag für einen vereinbarten Zeitraum zur Verfügung zu stellen. Der Darlehensnehmer ist verpflichtet, den Betrag nach einem bestimmten Zeitraum zurückzuzahlen. In der Regel ist der Darlehensnehmer verpflichtet, Zinsen auf den Darlehensbetrag zu zahlen.

Delegierte Verordnung: Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission vom 3. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds⁴.

Durchführungsverordnung: Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates und zur Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung⁵.

Ein Endempfänger ist eine beliebige juristische oder natürliche Person – mit Ausnahme eines Holding-Fonds oder eines Finanzintermediärs – die Finanzmittel aus einem Finanzierungsinstrument erhält.

Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der Bereitstellung finanzieller Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 315 Milliarden Euro an privaten und öffentlichen langfristigen Investitionen zu mobilisieren sowie die Finanzierung von Projekten in den Folgejahren zu garantieren. Der EFSI ist innerhalb der Europäischen Investitionsbank (EIB) als Treuhandfonds mit unbefristeter Laufzeit aufgelegt, um die risikoreicheren Projektteile zu finanzieren. Als Ausgleich für das der EIB entstehende zusätzliche Risiko wird eine Garantie des EU-Haushalts in Höhe von 16 Milliarden Euro bereitgestellt. Die Mitgliedstaaten können zusätzliche Mittel in den EFSI einzahlen.

Ziel des Europäischen Sozialfonds (ESF) ist es, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten, hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen, und die Förderung einer höheren Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu stärken.

Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen. Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie den Europäischen Meeres- und Fischereifonds.

Die Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds (EGESIF) wurde bei der Kommission eingerichtet, um die Kommission zu Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung von Programmen zu beraten, die gemäß den Verordnungen für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds angenommen und durchgeführt werden. Es handelt sich um eine der beiden Gruppen, welche an die Stelle des Koordinierungsausschusses für die Fonds treten (die andere ist der Koordinierungsausschuss für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (COESIF)).

Ein Finanzintermediär ist eine Stelle, die als Vermittler zwischen der Verwaltungsbehörde oder dem Holding-Fonds und den Endempfängern von Mitteln fungiert, die über ein Finanzierungsinstrument unter geteilter Mittelverwaltung bereitgestellt werden.

Eine Garantie (auch „Bürgschaft“) ist eine seitens eines – als Garant bezeichneten – Dritten eingegangene Verpflichtung, die Schulden eines Darlehensnehmers zurückzuzahlen, wenn dieser dazu nicht selbst in der Lage ist. Der Garant muss gemäß den in der Vereinbarung zwischen dem Garanten, dem Darlehensgeber und/oder dem Darlehensnehmer niedergelegten Bedingungen für jegliche zeitweilige oder dauerhafte Zahlungsunfähigkeit des Darlehensnehmers einstehen.

Der Garantie-Höchstsatz ist der Prozentsatz des Gesamtbetrags des Darlehensportfolios, der tatsächlich durch die Garantie abgedeckt ist.

Haushaltsordnung: Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates⁶.

Ein Holding-Fonds ist ein Fonds, der zum Zwecke der Anlage in mehreren Risikokapitalfonds, Garantiefonds, Darlehensfonds, Stadtentwicklungsfonds, Fonds oder anderen Anreizsystemen geschaffen wird, die ihrerseits Darlehen, Garantien für zurückzahlbare Investitionen oder gleichwertige Instrumente für Energieeffizienz und die Nutzung erneuerbarer Energien in Gebäuden, einschließlich im Wohnungsbestand, bereitstellen.

Hurdle Rate ist die Mindestrendite aus einem Projekt oder einer Investition, die ein Verwalter oder Investor verlangt.

JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen) ist eine gemeinsame Initiative der Kommission und des Europäischen Investitionsfonds. Sie zielt auf die Förderung von Finanzierungsinstrumenten ab, um KMU einen besseren Zugang zu Finanzmitteln im Rahmen der Strukturfonds zu ermöglichen.

Kapitalausstattung bezieht sich auf den Betrag der Finanzmittel, die (aus dem EU-Haushalt, aus dem Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats oder von privaten Investoren) an ein Finanzierungsinstrument gezahlt werden (bzw. wurden), um die Tätigkeit dieses Finanzierungsinstruments zu unterstützen. Sie sollte der Investitionskapazität des Finanzierungsinstruments entsprechen und für den Markt, auf den das Instrument abzielt, angemessen sein.

Die Kohäsionspolitik umfasste im Programmplanungszeitraum 2007-2013 den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) (d. h. die zwei „Strukturfonds“) sowie den Kohäsionsfonds (KF). Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik und den anderen Politikbereichen der EU, die zur regionalen Entwicklung beitragen, nämlich „Entwicklung des ländlichen Raums“ sowie „Fischerei und maritime Angelegenheiten“, verbessert, indem durch die sogenannte Dachverordnung gemeinsame Bestimmungen für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt wurden.

Der Koordinierungsausschuss für die Fonds (COCOF – Coordination Committee of the Funds) ist ein ständiger Überwachungsausschuss der Kommission. Seine Aufgabe ist die Erörterung von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Verordnungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds.

In einem operationellen Programm (OP) sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung eines oder mehrerer Ziele beitragen, die auf Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt werden. Programme müssen für jeden der Fonds im Bereich der Kohäsionspolitik bestehen (d. h. für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds). OP werden von den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und müssen von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Sie können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Portfolio First Loss Piece (PFLP – Erstverlust-Tranche): Wenn ein Darlehensportfolio in mehrere Risikotranchen eingeteilt ist, ist die PFLP die Tranche, welche die ersten Verluste des Portfolios trägt (die sich beispielsweise aus Darlehensausfällen ergeben könnten).

Prioritätsachse: eine der strategischen Prioritäten in einem operationellen Programm, die ein Bündel miteinander verbundener Vorhaben mit messbaren spezifischen Zielen umfasst.

Spezifische Fonds sind Fonds, die keine Holding-Fonds sind.

Eine Société d’investissement à capital variable (SICAV – Investmentgesellschaft mit variablem Kapital) ist ein offener Investmentfonds, dessen Grundkapital sich in Abhängigkeit von der Anzahl der Anleger und vom Wert seiner zugrunde liegenden Anlagen ändert. Die Anteile an einem solchen Fonds werden jeweils gemäß dem aktuellen Nettoinventarwert verkauft und zurückgekauft.

Eine Société d’investissement en capital à risque (SICAR – Investmentgesellschaft für Investitionen in Risikokapital) ist eine Gesellschaft, die im Hinblick auf Private-Equity- und Venture-Capital-Investitionen konzipiert ist, ohne Vorschriften zur Risikostreuung und ohne Einschränkungen hinsichtlich der Darlehensaufnahme und der Hebelwirkung.

Staatliche Beihilfen sind jedwede Form von direkter oder indirekter finanzieller Unterstützung, welche die öffentliche Hand Unternehmen der Privatwirtschaft gewährt. Durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind staatliche Beihilfen innerhalb des gemeinsamen Marktes grundsätzlich verboten, außer wenn sie gebührend begründet sind. In den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen ist niedergelegt, unter welchen Umständen durch eine derartige Unterstützung der Wettbewerb nicht verfälscht wird (bzw. keine Wettbewerbsverfälschung droht). Die ausschließliche Zuständigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe mit diesen Regeln liegt bei der Europäischen Kommission. Seitens der Kommission getroffene verfahrensrechtliche Entscheidungen und Maßnahmen können durch das Gericht der Europäischen Union und durch den Europäischen Gerichtshof überprüft werden.

Verbleibende Mittel sind der Teil der Kapitalausstattung, der bei den Endempfängern angekommen ist, anschließend an das Finanzierungsinstrument zurückgezahlt wurde und nun für eine neue Investitionsrunde verfügbar ist.

Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Eine vorsorgliche Kreditlinie (Contingent Credit Line – CCL) ist eine Kreditlinie, die in Anspruch genommen werden kann, sofern ein zuvor festgelegtes Ereignis eingetreten ist.

1ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25.

2ABl. L 348 vom 20.12.2013, S. 129.

3ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320.

4ABl. L 138 vom 13.5.2014, S. 5.

5ABl. L 371 vom 27.12.2006, S. 1.

6ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1.

Zusammenfassung

I

Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirtschaftlichen und finanziellen Erholung sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximierung der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger als 1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU belaufen.

II

Finanzierungsinstrumente sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt. Die finanzielle Unterstützung von Endempfängern durch Finanzierungsinstrumente kann in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen erfolgen.

III

Bei ordnungsgemäßem Einsatz bieten Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen zwei spezifische Vorteile:

–Möglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen (indem zusätzliche private und öffentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);

–revolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen).

Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

IV

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurden im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Europäischen Sozialfonds (ESF) eingerichtete Finanzierungsinstrumente von 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten eingesetzt: Insgesamt wurden EU-weit 972 EFRE- und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bis Ende 2014 wurden rund 16 Milliarden Euro als Beiträge aus den operationellen Programmen (OP) des EFRE und des ESF an diese Instrumente gezahlt. Im Vergleich zu den rund 1,3 Milliarden Euro, die derartigen Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2000-2006 zugewiesen wurden, und zu den rund 0,6 Milliarden Euro, die ihnen im Programmplanungszeitraum 1994-1999 zugewiesen wurden, stellt dies einen erheblichen Anstieg dar. Im selben Zeitraum 2007-2013 belief sich der Gesamtbeitrag aus dem EU-Haushalt zu den 21 direkt oder indirekt durch die Kommission verwalteten Finanzierungsinstrumenten auf rund 5,5 Milliarden Euro. Diese zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente kommen in sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.

V

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts waren. Die Prüfung wurde zwischen Oktober 2014 und März 2016 durchgeführt und konzentrierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Die Analyse des Hofes erstreckt sich auf sämtliche 1 025 während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichteten EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sowie auf sechs zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente für die genannten Politikbereiche. Die im vorliegenden Bericht enthaltenen Daten basieren auf den neuesten verfügbaren Informationen, die von der Kommission im September 2015 vorgelegt wurden und den Stand zum Jahresende 2014 widerspiegeln.

VI

Bei seiner Prüfung stellte der Hof eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsinstrumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:

–Eine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch dotiert, und es bereitete zum Jahresende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 57 % der gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung genutzt). Ein Faktor, der zu den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der Mittelbindungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.

–Insgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten – sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung – nicht zufriedenstellend gelungen, privates Kapital zu mobilisieren.

–Bislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hinsichtlich der Bereitstellung von revolvierender finanzieller Unterstützung erfolgreich.

–Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächlichen finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern zugutekam, hohe Verwaltungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungskosten und -gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds.

VII

Zugleich stellte der Hof auch fest, dass – ausgehend von der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserungen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommen wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben.

VIII

Der Hof spricht in diesem Bericht die folgenden Empfehlungen aus:

–Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte systematisch eine Analyse der bislang gewonnenen Erkenntnisse umfassen.

–Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswirkungen erheblicher sozioökonomischer Änderungen auf die Gründe für den Einsatz des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem EU-Haushalt im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzinstrumente beurteilen.

–Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen EFRE- und ESF-Fonds zu optimieren, um – wo immer möglich – von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Mitgliedstaaten sollten zusätzliche Leitlinien erhalten, in denen erläutert wird, wie derartige Finanzinstrumente innerhalb von Mitgliedstaaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.

–Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspezifischen Verordnungen) eine Definition der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und in der klar unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffentlicher Beiträge im Rahmen des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge andererseits, wobei auch die Art des betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist.

–Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission beim Abschluss sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuverlässige Daten über private Beiträge zu Kapitalausstattungen (durch die OP und zusätzlich zu ihnen) liefern.

–Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.

–Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der Risikoteilung, die sich auf den EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften für das betreffende Instrument festgelegt werden.

–Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 aus dem EU-Haushalt finanziert werden, sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließlich Strukturen einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen in Einklang stehen.

–Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahren.

–Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche die Weiterverwendung von Finanzinstrumenten im anschließenden Programmplanungszeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.

–Die Kommission sollte mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermitteln, die bis März 2017 angefallen sind und gezahlt wurden.

–Die Kommission sollte klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den Anteil der Kapitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem OP, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.

–Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollte die Kommission einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, um die Anreizwirkung dieser Regelungen zu verstärken.

–Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsbasierten Elemente der Vergütung für Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finanzierungsvereinbarungen umfassend nutzen.

–Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und für rückzahlbare finanzielle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumente) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines angemessenen Niveaus für technische Hilfe relevant.

Einleitung

Was sind Finanzierungsinstrumente?

01

Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirtschaftlichen und finanziellen Erholung sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximierung der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger als 1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU belaufen.

Finanzierungsinstrumente⁷ sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen (oder beteiligungsähnlichen Investitionen) für die Durchführung von Projekten (siehe Tabelle 1)⁸.

In Anhang I ist die Funktionsweise der unterschiedlichen Arten von Finanzinstrumenten veranschaulicht.

Tabelle 1

Wichtigste Arten von Finanzierungsinstrumenten, die aus dem EU-Haushalt unterstützt werden

Quelle: Europäische Kommission, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, S. 3.

02

Im Vergleich zu Zuschüssen (dem herkömmlichen Weg zur Bereitstellung von Finanzmitteln aus dem EU-Haushalt) können Finanzierungsinstrumente bei ordnungsgemäßem Einsatz zwei spezifische Vorteile bieten:

οMöglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen (indem zusätzliche private und öffentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);

οrevolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen), der es erlaubt, dass jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals verwendet werden kann.

03

Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

04

Eine gemeinsame Definition des Begriffs „Finanzierungsinstrumente“ wurde erstmals 2012 in der überarbeiteten Fassung der Haushaltsordnung geliefert. Diese Definition wird seither in den Verordnungen zu den verschiedenen Politikbereichen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verwendet (siehe Anhang II).

Einsatz von Finanzierungsinstrumenten beim Vollzug des EU-Haushalts seit 2007

Einsatz von aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzierungsinstrumenten

05

Der Vollzug des EU-Haushalts kann grundsätzlich auf dreierlei Arten erfolgen: im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung (d. h. in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, wie beispielsweise bei der Kohäsionspolitik), im Rahmen der direkten Mittelverwaltung (d. h. über die Dienststellen der Kommission oder über Exekutivagenturen) oder im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung (d. h., indem Aufgaben des Haushaltsvollzugs an Drittländer oder andere Einrichtungen übertragen werden)⁹. Die beiden letzteren Verfahren werden zusammen als „zentrale Mittelverwaltung“ bezeichnet.

06

Finanzierungsinstrumente kommen in verschiedenen Teilen des EU-Haushalts zum Einsatz:

οFinanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung gibt es im Politikbereich „Kohäsion“ vor allem im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und – in einem geringeren Ausmaß – im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF). Seit dem Programmplanungszeitraum 2014-2020 können Finanzinstrumente auch beim Kohäsionsfonds (KF) verwendet werden. Jedes Instrument muss im Rahmen eines operationellen Programms (OP) eingesetzt werden. Die für das Programm zuständigen Verwaltungsbehörden entscheiden über die Durchführungsoption sowie über die Größe und Gestaltung des Instruments¹⁰. Finanzierungsinstrumente werden auch im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und des Europäischen Fischereifonds (EFF) eingesetzt.

οZentral verwaltete Finanzierungsinstrumente werden aus verschiedenen Haushaltsbereichen finanziert, wie etwa Forschung, Unternehmen und Industrie, Bildung und Kultur usw. Bei diesen Instrumenten ist die Kommission – im Zusammenwirken mit ihren Partnern – unmittelbar an der Gestaltung sowie an der Ausarbeitung der Investitionsstrategie und der Kapitalausstattung beteiligt. Die Entscheidung zur Einrichtung dieser Instrumente trifft die Haushaltsbehörde (d. h. das Europäische Parlament und der Rat) auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission.

Regeln für die Auswahl des Fondsverwalters von Finanzierungsinstrumenten

07

Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung können als selbstständige Fonds (in der Folge als spezifische Fonds bezeichnet) oder als Teilfonds eines Holding-Fonds eingerichtet werden (siehe Abbildung 1). Ein Holding-Fonds, der zuweilen auch als „Dachfonds“ bezeichnet wird, ist ein Fonds, der zu dem Zweck eingerichtet wird, verschiedene Arten von Instrumenten zu verwalten. Er ermöglicht zudem Beiträge aus einem oder mehreren OP zu einem oder mehreren Finanzierungsinstrumenten.

08

Finanzierungsinstrumente werden in der Regel von privaten oder öffentlichen Banken oder anderen Finanzintermediären und nicht von Stellen der öffentlichen Verwaltung verwaltet. Bei EFRE- und ESF-Instrumenten muss die Auswahl des Fondsverwalters im Einklang mit den EU-Vorschriften und den mitgliedstaatlichen Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgen, sofern die Fondsverwaltung ausgeschrieben wird. Falls die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht anwendbar sind (weil es sich bei der Fondsverwaltungsvereinbarung nicht um einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag handelt), kann die Verwaltungsbehörde die Fondsverwaltung freihändig vergeben, wobei die einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen einzuhalten sind (siehe Ziffern 10-12).

09

Die EIB-Gruppe (die den Europäischen Investitionsfonds (EIF) und die Europäische Investitionsbank (EIB) umfasst) genießt einen Sonderstatus und kann ohne öffentliches Vergabeverfahren mit der Fondsverwaltung betraut werden¹¹. Die Einrichtungen dieser Gruppe verwalten auch den Großteil der zentral verwalteten Instrumente, bei denen die Ernennung des Fondsverwalters über den Legislativvorschlag erfolgt.

Abbildung 1

Vereinfachte Übersicht zur Struktur eines Holding-Fonds für EFRE- oder ESF-Finanzierungsinstrumente

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Finanzierungsinstrumente und EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen

10

EU-Fonds, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sind als Teil der nationalen oder regionalen Haushalte zu betrachten und somit potenziell Gegenstand der Kontrolle staatlicher Beihilfen. Beim Einsatz des Finanzierungsinstruments müssen die Verwaltungsbehörden daher die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sicherstellen¹². Die einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen sind in der neuen Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)¹³ sowie in den neuen Leitlinien zu Risikofinanzierungen¹⁴ enthalten, die beide im Juli 2014 in Kraft traten.

11

Zu jedem EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrument muss die Verwaltungsbehörde den Nachweis erbringen, dass es entweder¹⁵

οgängiger Marktpraxis entspricht (was in der Praxis bedeutet, dass die Verwaltung des Fonds nach einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren ausgewählt wurde),

οunter die „De-minimis“-Regelung¹⁶ fällt oder

οeine freigestellte Beihilfe ist, die unter die AGVO oder eine angemeldete Beihilferegelung gemäß den Leitlinien der Kommission zu Risikofinanzierungen fällt.

12

Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente (bei denen keine nationalen oder regionalen Mittel eingesetzt werden, sodass sie kein Teil mitgliedstaatlicher Haushalte sind) fallen nicht unter den Anwendungsbereich der EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen, weil die in Artikel 107 AEUV niedergelegte Hauptbedingung „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“ nicht erfüllt ist.

Hintergrundinformationen zur Anzahl der Finanzierungsinstrumente und ihrer Kapitalausstattung seit 2007

Programmplanungszeitraum 2007-2013

13

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 verwendeten 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten Finanzierungsinstrumente. Lediglich Kroatien, Irland und Luxemburg machten keinen Gebrauch von diesem Finanzierungsmechanismus¹⁷. In den Anhängen III und IV findet sich eine nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Übersicht zu den EFRE- und ESF-Instrumenten.

14

Wie aus Tabelle 2 ersichtlich, wurden bis Ende 2014 rund 15,2 Milliarden Euro als EFRE-OP-Beiträge und 0,8 Milliarden Euro als ESF-OP-Beiträge gezahlt. Im Vergleich zu den rund 1,3 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2000-2006 und zu den rund 0,6 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 1994-1999 stellt dies einen erheblichen Anstieg dar¹⁸.

15

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 entspricht der an Finanzierungsinstrumente gezahlte EU-Beitrag 5 % der gesamten EU-Finanzierung für den EFRE und 1 % der gesamten EU-Finanzierung für den ESF für den gesamten Zeitraum. 69 % bzw. 56 % des Gesamtbeitrags zu den Kapitalausstattungen der EFRE- bzw. der ESF-Finanzierungsinstrumente für 2007-2013 stammen aus dem EU-Haushalt (siehe Tabelle 2). Was die finanzielle Unterstützung für Endempfänger anbelangt, beläuft sich der EU-Beitrag auf 63 % (EFRE) bzw. auf 65 % (ESF).

Tabelle 2

Einsatz von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten (2007-2013), Stand: 31. Dezember 2014

In Finanzierungsvereinbarungen für Finanzierungsinstrumente festgelegte Beträge
(in Millionen Euro)
Aus OP an Finanzierungsinstrumente gezahlte Beträge
(in Millionen Euro)
Von Finanzierungsinstrumenten an Endempfänger gezahlte Beträge
(in Millionen Euro)

OP¹
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %

EFRE
17 061
10 946
n. z.
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Insgesamt
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der neuesten Daten der Kommission, Stand: September 2015².

1Der Durchführungsbericht der Kommission enthält hinsichtlich der gebundenen OP-Beträge keine Trennung zwischen EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten.

2EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, S. 21 und S. 54.

16

Laut den neusten von der Kommission gemeldeten Daten waren EU-weit 972 EFRE-Finanzierungsinstrumente und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bei 903 davon handelt es sich um spezifische EFRE-Fonds und bei 49 um spezifische ESF-Fonds (siehe Tabelle 3). Von den EFRE-Instrumenten werden 31 durch die EIB-Gruppe verwaltet (siehe Ziffer 9).

17

Zudem gab es 14 durch den ELER finanzierte Instrumente sowie sechs durch den EFF finanzierte Instrumente. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 unterlagen die Mitgliedstaaten keiner Pflicht zur Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente im Rahmen dieser beiden Fonds, sodass keine offiziellen Daten vorliegen¹⁹. Auf der Grundlage von vom Hof zusammengestellten Daten kann zum Jahresende 2013 die Kapitalausstattung von Fonds mit Kofinanzierung aus dem ELER auf rund 700 Millionen Euro und von Fonds mit Kofinanzierung aus dem EFF auf rund 72 Millionen Euro geschätzt werden (in beiden Fällen einschließlich der mitgliedstaatlichen Beiträge zu den Programmen).

Tabelle 3

EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, aufgeschlüsselt nach Art der spezifischen Fonds (2007-2013), Stand: 31. Dezember 2014

EFRE
ESF

Anzahl der Fonds
Kapitalausstattung
(in Millionen Euro)
Anzahl der Fonds
Kapitalausstattung
(in Millionen Euro)

Spezifische Fonds, davon:

-Darlehensinstrumente

371
5 637
31
417

-Garantieinstrumente

171
2 215
7
196

-Eigenkapitalinstrumente

162
2 006
1
70

-gemischte Instrumente (Kombination aus Darlehen, Garantien, Eigenkapitalbeteiligungen oder sonstigen Instrumenten)

110
2 496
5
59

-sonstige Instrumente

6
65
0
0

-Art nicht gemeldet

83
770
5
74

Insgesamt
903
13 189
49
816

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der neuesten Daten der Kommission, Stand: September 2015.

18

Bei den zentral verwalteten Instrumenten belief sich der den Instrumenten für 2007-2013 zugewiesene EU-Gesamtbeitrag in sämtlichen Haushaltsbereichen auf rund 5,5 Milliarden Euro²⁰, verteilt auf 21 Finanzierungsinstrumente²¹. Diese Instrumente kommen in sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.

Programmplanungszeitraum 2014-2020

19

Innerhalb des EU-Haushalts sind die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Hauptfinanzierungsquelle für Kapitalinvestitionen und Infrastruktur, mit einer Mittelausstattung von insgesamt rund 450 Milliarden Euro.

20

Seit 2011 sprechen sich das Europäische Parlament und der Rat für den verstärkten Einsatz von Finanzierungsinstrumenten aus²². Dieses politische Engagement spiegelt sich auch in der Dachverordnung wider, in der ein verstärkter Einsatz von Finanzinstrumenten vorgesehen ist, um die Ziele aller fünf ESI-Fonds (d. h. einschließlich des Kohäsionsfonds) und alle thematischen Ziele der Programme zu erreichen²³.

21

Zum Jahresende 2015 werden laut Schätzungen der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 insgesamt rund 21 Milliarden Euro für Finanzinstrumente aus den fünf ESI-Fonds zugewiesen sein²⁴. Da sich der durchschnittliche EU-Beitrag zur gesamten Kapitalausstattung dieser Instrumente für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zum Jahresende 2014 auf rund 68 % belief²⁵, werden den 21 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt nach Schätzung des Hofes wahrscheinlich rund 31 Milliarden Euro an Mittelzuweisungen insgesamt entsprechen (ohne Berücksichtigung der zusätzlichen mitgliedstaatlichen und privaten Finanzierung, die möglicherweise außerhalb der ESIF-Programme in die Fonds fließt).

22

Zum Vergleich: Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 315 Milliarden Euro an privaten und öffentlichen langfristigen Investitionen zu mobilisieren und für die Finanzierung von Projekten in den Folgejahren zu sorgen.

7Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 war in den Rechtsvorschriften für EFRE und ESF von „Finanzierungsinstrumenten“ die Rede. In diesem Bericht werden die Begriffe „Finanzierungsinstrument“ und „Finanzinstrument“ synonym gebraucht.

8Laut International Accounting Standard 32 gilt: „Ein Finanzinstrument ist ein Vertrag, der gleichzeitig bei dem einen Unternehmen zu einem finanziellen Vermögenswert und bei dem anderen Unternehmen zu einer finanziellen Verbindlichkeit oder einem Eigenkapitalinstrument führt.“

9Artikel 58 der Haushaltsordnung.

10Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche, „Finanzierungsinstrumente in der Kohäsionspolitik – Studie“, 2013, S. 55 (der deutschen Fassung).

11Allgemeine Verordnung, Artikel 44 Buchstabe c.

12Dachverordnung, Artikel 37 Absatz 1: „Bei der Anwendung dieses Titels [Titel IV, Finanzinstrumente] müssen die Verwaltungsbehörden, die die Dachfonds einsetzenden Stellen und die die Finanzinstrumente einsetzenden Stellen dem geltenden Recht – insbesondere in Bezug auf staatliche Beihilfen und Vergabe öffentlicher Aufträge – genügen.“

13Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1).

14Europäische Kommission, „Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen“ (ABl. C 19 vom 22.1.2014, S. 4).

15Dachverordnung, Artikel 37.

16Verordnung (EU) 2015/1588 des Rates vom 13. Juli 2015 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (kodifizierter Text) (ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 1).

17In Luxemburg wurden jedoch zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Zudem wurden über solche Instrumente EU-Finanzmittel für Projekte in Irland und Kroatien bereitgestellt.

18Europäische Kommission, EIB, „FI Compass: Ein nachhaltiger Weg zur Realisierung der wirtschaftlichen und sozialen Ziele der EU – Finanzinstrumente“, S. 3.

19Siehe Sonderbericht Nr. 5/2015 „Sind Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums erfolgreich und vielversprechend?“, Ziffer 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final vom 13. November 2015 „Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat gemäß Artikel 140 Absatz 8 der Haushaltsordnung über die eingesetzten und mit Mitteln aus dem Gesamthaushaltsplan unterstützten Finanzierungsinstrumente zum 31. Dezember 2014”, S. 4.

21SWD(2015) 206 final vom 13. November 2015, Activities relating to financial instruments, S. 6-12.

22Europäisches Parlament, Fünfter Kohäsionsbericht und Strategie für die Kohäsionspolitik nach 2013; EUCO 169/13, Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, 25. Oktober 2013, S. 10.

23Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

24Europäisches Parlament, Kommission, Entlastung der Kommission für den Haushalt 2014 – Antworten auf die schriftlichen Fragen des Parlaments an Kommissar Crețu, Anhörung vom 7. Dezember 2015, S. 34.

25EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), S. 21 und S. 54.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

23

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts waren. In diesem Zusammenhang wird im vorliegenden Bericht auf die folgenden Hauptfragen eingegangen:

οWaren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

οGelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

οSorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

οHaben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

Zu jeder dieser Fragen untersuchte der Hof, welche Lehren aus den wichtigsten ermittelten Mängeln zu ziehen sind. Ferner prüfte der Hof, inwieweit diese Mängel in den Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen werden.

24

Die Prüfung des Hofes erstreckt sich auf den Zeitraum von 2009 bis 2015. Sie konzentrierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Insbesondere wurden sämtliche EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sowie sechs zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente in den Bereichen Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik untersucht. Eine Reihe von in diesem Bericht ermittelten Problemen betrifft jedoch möglicherweise auch andere Bereiche des EU-Haushalts, in denen derartige Instrumente eingesetzt werden.

25

Die Prüfungsarbeit umfasste Folgendes:

οeine Durchsicht verschiedener Analysen und Veröffentlichungen von Kommission, EIB, EIF und externen Stellen;

οeine Analyse des neuesten jährlichen Kontrollberichts, den die Kommission im September 2015 herausgab und der sich auf alle 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente erstreckt. Diese Analyse bezog sich auf der Grundlage von Daten, über die die Kommission im November 2015 berichtete, außerdem auf sechs²⁶ der 21 Instrumente unter zentraler Mittelverwaltung (mit einem EU-Beitrag von 789 Millionen Euro, d. h. 14 % des Gesamtbetrags für alle 21 Instrumente)²⁷;

οeine Untersuchung von 10 Fallstudien von Finanzierungsinstrumenten, die in dem Bereich des EU-Haushalts durchgeführt wurden, auf den sich dieser Bericht bezieht²⁸, einschließlich einer Prüfung an Ort und Stelle in einem Mitgliedstaat (Slowakei);

οeine Weiterverfolgungsprüfung zu 45 Finanzierungsinstrumenten, die in Compliance-Prüfungen des Hofes seit 2009 geprüft wurden (Ergebnisse in Jahresberichten des Hofes veröffentlicht), sowie zu 54 Finanzierungsinstrumenten, die in Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Hofes seit 2012 geprüft wurden;

οeine Erhebung bei 85 Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern, die mit dem Einsatz von Finanzierungsinstrumenten betraut sind. Von den 85 befragten Stellen waren 82 mit EFRE- und ESF-Instrumenten, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, befasst und drei mit zentral verwalteten Instrumenten. Es gingen 66 Antworten zu Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung sowie zwei zu zentral verwalteten Instrumenten ein;

οGespräche mit mehr als 40 Bediensteten der Kommission, der EIB und des EIF sowie mit mehr als 10 Fachleuten aus Einrichtungen mit einschlägiger Kompetenz²⁹.

26

Der Hof hat bereits zahlreiche Untersuchungen zum Einsatz von Finanzierungsinstrumenten durchgeführt und seit 2011 in mehreren Jahresberichten³⁰ und Sonderberichten³¹ entsprechende Ergebnisse veröffentlicht. Zudem haben sowohl die Kommission selbst als auch die EIB, der EIF, das Europäische Parlament, Prüfungsbehörden der Mitgliedstaaten und private Fondsverwalter in den letzten Jahren eine Reihe von Problemen ermittelt, die zusammengenommen die Wirksamkeit von Finanzierungsinstrumenten während des Programmplanungszeitraum 2007-2013 beeinträchtigten. Der vorliegende Bericht baut auch auf diesen Bewertungen auf.

26Eines dieser sechs Finanzierungsinstrumente, der Europäische Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur („Fonds Marguerite“), unterliegt der direkten Mittelverwaltung (siehe Ziffer 6).

27SWD(2015) 206 final. Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), Brüssel, September 2015.

28Kreditgarantieinstrument für Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Verkehrsnetze (LGTT), Projektanleiheninitiative (PBI), Fonds Marguerite, Europäischer Energieeffizienzfonds (EEEF), Europäisches Progress-Mikrofinanzierungsinstrument (EPMF), JESSICA Griechenland, JEREMIE Slowakei, Hellenischer Fonds für Unternehmertum und Entwicklung ETEAN, Venture Finance Hungary (JEREMIE Ungarn), JEREMIE Sizilien.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und OECD.

30Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2010, Ziffern 4.30-4.36 (ABl. C 326 vom 10.11.2011); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2011, Ziffer 5.34 (ABl. C 344 vom 12.11.2012); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2012, Ziffer 10.31 (ABl. C 331 vom 14.11.2013); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2013, Ziffern 5.33-5.36 (ABl. C 398 vom 12.11.2014); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014, Ziffern 6.46-6.52 (ABl. C 373 vom 10.11.2015).

31Sonderbericht Nr. 4/2011 „Prüfung der KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität)“; Sonderbericht Nr. 2/2012 „Finanzinstrumente für KMU mit Kofinanzierung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung“; Sonderbericht Nr. 5/2015: „Sind Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums erfolgreich und vielversprechend?“; Sonderbericht Nr. 8/2015 „Wird dem Bedarf von Kleinstunternehmern durch finanzielle Unterstützung vonseiten der EU in angemessener Weise entsprochen?“ (http://eca.europa.eu).

Bemerkungen

Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

27

Finanzierungsinstrumente sind selbst keine Projekte, sondern Instrumente, über die Finanzmittel aus dem EU-Haushalt bereitgestellt werden. In der Kohäsionspolitik handelt es sich bei der Entscheidung einer Verwaltungsbehörde, Unterstützung aus einem OP mittels eines Finanzierungsinstruments zu gewähren, nicht etwa darum, ob OP-Mittel investiert werden sollen oder nicht (denn das ist im OP bereits festgelegt), sondern vielmehr darum, wie diese Mittel investiert werden sollen: durch einen einmaligen Zuschuss oder durch ein Finanzierungsinstrument, mit dem eine finanzielle Unterstützung gewährt wird, die zurückgezahlt werden muss.

28

Daher untersuchte der Hof, inwieweit die 1 025 EFRE- und ESF-Instrumente ihre Kapitalausstattung dafür einsetzten, den Endempfängern unterschiedliche Formen von finanzieller Unterstützung zu gewähren. Zudem analysierte er eine Reihe von Faktoren, die zu den niedrigen Auszahlungsquoten der Instrumente an Endempfänger während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 beitrugen: die Höhe der ursprünglichen Kapitalausstattung der Instrumente, ob die Verwaltungsbehörden den Marktbedarf angemessen berücksichtigten, sowie spezifische Schwierigkeiten, mit denen sich regionale Finanzierungsinstrumente konfrontiert sahen. Ferner analysierte der Hof, wie bei zentral verwalteten Instrumenten mit vergleichbaren Aspekten umgegangen wurde.

Übermäßige Kapitalausstattung führte zu niedrigen Auszahlungsquoten; Umgehung der Aufhebung von Mittelbindungen; potenzielle Rückzahlung bei Programmabschluss

29

Die Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente wurden bereits in mehreren Jahresberichten und Sonderberichten des Hofes untersucht³². Im vorliegenden Bericht analysiert der Hof die neuesten verfügbaren Informationen, die von den Mitgliedstaaten mit Stand 31. Dezember 2014 an die Kommission gemeldet und von der Kommission im September 2015 veröffentlicht wurden. Die Analyse dieser neuesten Daten ergab, dass eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten nach wie vor Schwierigkeiten hat, die jeweilige Kapitalausstattung wie geplant einzusetzen.

30

In Tabelle 4 sind die Auszahlungsquoten für jeden der 25 Mitgliedstaaten, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 Finanzierungsinstrumente einsetzten, zusammengestellt³³. Die angegebenen Prozentsätze sind Durchschnittswerte zu allen EFRE- und ESF-Instrumenten im betreffenden Mitgliedstaat. Eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten wurde erst 2012 oder später eingerichtet.

Tabelle 4

Einsatz von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten, nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt, Stand: 31. Dezember 2014

Mitgliedstaat
Gebundene OP-Beiträge
(in Millionen Euro)
davon EU-Beitrag
%
An Finanzierungsinstrumente gezahlte OP-Beiträge
(in Millionen Euro)
An Endempfänger gezahlte OP-Beiträge
(in Millionen Euro)

Betrag
% der Mittelbindungen
Betrag
% der Zahlungen
% der Mittelbindungen

Estland
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polen
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slowenien
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ungarn
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Deutschland
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugal
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Tschechische Republik
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Dänemark
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Rumänien
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Schweden
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litauen
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Frankreich
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgien
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finnland
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Lettland
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Vereinigtes Königreich
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Zypern
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgarien
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Österreich
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Niederlande
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Griechenland
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italien
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spanien
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slowakei
1
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Insgesamt
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Anmerkung: Kroatien, Irland und Luxemburg sind nicht aufgelistet, da sie während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 keine EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet hatten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

31

Zum Jahresende 2014 – d. h. nur ein Jahr vor Ende des ursprünglichen Förderzeitraums (31. Dezember 2015) – waren erst 57 % der Kapitalausstattung der EFRE- und ESF-Instrumente an Endempfänger ausgezahlt worden. Besonders niedrig waren die Auszahlungsquoten bei Finanzierungsinstrumenten in der Slowakei (21 %), in Spanien (27 %) und in Italien (32 %). Zudem wurde in weiteren drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Niederlande, Österreich) weniger als die Hälfte der ursprünglichen Kapitalausstattung ausgezahlt.

32

Insgesamt hatten 177 der 972 EFRE-Finanzierungsinstrumente (18 %) und 16 der 53 ESF-Finanzierungsinstrumente (30 %) bis Ende 2014 weniger als ein Drittel ihrer Kapitalausstattung ausgezahlt. Bei diesen 177 Instrumenten beläuft sich die nicht verwendete Kapitalausstattung zum 31. Dezember 2014 auf insgesamt 4,2 Milliarden Euro. Hinsichtlich dieser Instrumente erachtet es der Hof für unwahrscheinlich, dass die verfügbare Mittelausstattung auch nur einmal ganz genutzt wird, obwohl die Kommission den Förderzeitraum bis März 2017 verlängert hat (siehe Ziffer 43). Die endgültige Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente kann jedoch erst am Ende ihres Lebenszyklus ermittelt werden, insbesondere bei den Finanzierungsinstrumenten, die erst gegen Ende des Programmplanungszeitraums eingerichtet wurden.

Niedrige Auszahlungsquoten aufgrund übermäßiger ursprünglicher Mittelausstattung von Finanzierungsinstrumenten

33

Während der Gespräche wurde den Vertretern des Hofes gegenüber oft angeführt, die Finanz- und Wirtschaftskrise habe eine starke Auswirkung gezeigt und die Auszahlungsquoten an Endempfänger beeinträchtigt. Angesichts des Ausmaßes des Problems ist dies nach Auffassung des Hofes jedoch weder der einzige noch der wichtigste Faktor, der den niedrigen Auszahlungsquoten zugrunde liegt. Faktisch sind niedrige Auszahlungsquoten in erster Linie auf eine übermäßige Kapitalausstattung der Finanzierungsinstrumente zurückzuführen.

34

Die Analyse der von der Kommission im Jahr 2015 veröffentlichten Daten durch den Hof ergab, dass zwischen den EFRE- und ESF-Absorptionsquoten auf mitgliedstaatlicher Ebene und den Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente an Endempfänger eine positive Korrelation besteht (siehe Abbildung 2a und Abbildung 2b). Diese Analyse veranschaulicht, dass es Mitgliedstaaten, die bereits Schwierigkeiten haben, die EFRE- und ESF-Haushaltsmittel aufzunehmen, oftmals noch viel schwerer fällt, die Kapitalausstattung, die Finanzierungsinstrumenten zugewiesen wurde, auszuzahlen.

Abbildung 2a

Vergleich zwischen der Gesamtaufnahme von EFRE-Mitteln auf mitgliedstaatlicher Ebene und der Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente auf Ebene der Endempfänger

Anmerkung: Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4). Korrelationskoeffizient: 0,5.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

Abbildung 2b

Vergleich zwischen der Gesamtaufnahme von ESF-Mitteln auf mitgliedstaatlicher Ebene und der Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente auf Ebene der Endempfänger

Anmerkung: Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4). Korrelationskoeffizient: 0,9.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

Aufstockung der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten in 21 von 25 Mitgliedstaaten

35

Ferner stellte der Hof fest, dass in 21 von 25 Mitgliedstaaten seit 2011 eine Aufstockung der ursprünglichen Kapitalausstattung vorgenommen wurde. Insgesamt wurden seither rund 7,1 Milliarden Euro an zusätzlichen Finanzmitteln aus den EFRE- und ESF-OP für 2007-2013 an Finanzierungsinstrumente überwiesen.

36

Der größte Teil dieser Kapitalaufstockungen bei Finanzierungsinstrumenten erfolgte in Italien (2,5 Milliarden Euro), in Spanien (0,9 Milliarden Euro), in Griechenland (0,9 Milliarden Euro), im Vereinigten Königreich (0,7 Milliarden Euro) und in Ungarn (0,5 Milliarden Euro). Auf diese fünf Mitgliedstaaten allein entfallen 77 % der gesamten Kapitalaufstockungen während des ganzen Zeitraums. Bei vier dieser fünf Mitgliedstaaten (Italien, Spanien, Vereinigtes Königreich und Ungarn) lag die Absorptionsquote der EFRE-Mittel Ende 2014 unter dem Durchschnitt (siehe Abbildung 2a).

Bestimmungen in der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 schufen Anreize für Mitgliedstaaten, Finanzierungsinstrumente zur Umgehung des Risikos einer Aufhebung von EU-Mittelbindungen zu nutzen

37

Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ermöglichte es den Mitgliedstaaten, durch Einsatz von Finanzierungsinstrumenten den EU-Beitrag zu den EFRE- und ESF-OP vorab zu absorbieren. Diese Vorabzahlungen konnten von den Mitgliedstaaten als Mechanismus genutzt werden, um das Risiko einer Aufhebung der Mittelbindung (gemäß „n+2“-Regel) zu umgehen³⁴ (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Erstattung des EFRE- und des ESF-Beitrags zur Einrichtung der Finanzierungsinstrumente als förderfähige Kosten während des Programmplanungszeitraums 2007-2013

Gemäß der Allgemeinen Verordnung war die einzige Bedingung für die Bescheinigung, dass es sich bei für Finanzierungsinstrumente ausgezahlten Beträgen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 um förderfähige OP-Ausgaben handelte, dass die betreffenden Beträge verwendet wurden, um Fonds oder Holding-Fonds einzurichten bzw. um in Fonds oder Holding-Fonds einzuzahlen. Auf dieser Grundlage werden EFRE- und ESF-Beiträge den Mitgliedstaaten aus dem EU-Haushalt erstattet und als vorläufig absorbiert betrachtet. Mit anderen Worten: Es bestand keine Pflicht, einen Beitrag aus einem OP zur Kapitalausstattung eines Instruments mit Endempfängern zu verknüpfen. Zudem tragen die durch das Kapital abgeworfenen Zinsen zur Kapitalausstattung der Instrumente bei. Erst beim Abschluss des OP ermittelt die Kommission auf der Grundlage der tatsächlichen Beträge für Darlehen, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen, die Endempfängern zugutekamen, den Gesamtbetrag der förderfähigen Ausgaben.

38

Diese Regelung hat für Mitgliedstaaten einen Anreiz geschaffen, zumindest einen Teil des EU-Beitrags zu den OP auf den Konten der Banken und Finanzintermediäre, welche die Fonds verwalten, zu „parken“, ohne dass diese Mittel tatsächlich für die angestrebten Zwecke verwendet würden (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Fallstudie – Übermäßige Dotierung eines Finanzierungsinstruments in Italien (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Im Dezember 2009 beschloss die Regionalregierung, einen Garantiefonds mit einer Kapitalausstattung von 233 Millionen Euro einzurichten. Dies entsprach 14 % der insgesamt für den gesamten Programmplanungszeitraum für das betreffende operationelle Programm bereitgestellten Mittel.

Mit der Gesamtmittelausstattung sollten Darlehen in Höhe von rund 2,3 Milliarden Euro garantiert werden.

Bei seiner Prüfung dieses italienischen Garantiefonds im Jahr 2010 stellte der Hof fest, dass keine Marktanalyse vorgenommen worden war, die eine Mittelzuweisung in dieser Höhe gerechtfertigt hätte. Überdies waren mehrere andere zu erfüllende Voraussetzungen (z. B. Vorhandensein einer Investitionsstrategie und -planung, Beschreibung einer Politik für den Ausstieg sowie Beschreibung der Liquidationsvorschriften) bei Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung durch die Regionalregierung und die regionale Fondsverwaltungsbehörde nicht gegeben.

Erst im Juni 2010 wurde letztendlich ein Unternehmensplan ausgearbeitet und genehmigt, der jedoch auf unrealistischen Annahmen basierte.

Die Prüfung durch den Hof ergab ferner, dass ein erheblicher Teil der im Jahr 2007 von den Verwaltungsbehörden gebundenen Mittel des OP zum Prüfungszeitpunkt noch nicht verausgabt war. Durch die hohe Dotierung des Finanzierungsinstruments konnte die zu diesem Zeitpunkt geltende „n+2“-Regel umgangen werden, wonach nicht verwendete Mittelbindungen nach zwei Jahren aufgehoben werden müssen.

Zum Jahresende 2014 berichtete die Verwaltungsbehörde, dass von der Gesamtdotierung in Höhe von 233 Millionen Euro 45 Millionen als Garantien für Endempfänger bereitgestellt worden waren. Das ergibt eine Auszahlungsquote von 19 %.

Die geleisteten Garantien bezogen sich auf Darlehen in Höhe von 460 Millionen Euro.

39

Auf der anderen Seite ermittelte der Hof ein Beispiel, bei dem die Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten verringert wurde, um die Marktbedingungen und die prognostizierten Auszahlungsquoten zu berücksichtigen, was als empfehlenswertes Verfahren betrachtet wird (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Fallstudie – Anpassung der Kapitalausstattung des JEREMIE-Fonds in Litauen nach unten entsprechend verändertem Marktbedarf

In Litauen wurde im Jahr 2008 ein JEREMIE-Instrument (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen) eingerichtet, dessen Kapitalausstattung bis Ende 2009 Schritt für Schritt auf 210 Millionen Euro aufgestockt wurde. Die Kapitalausstattung beruhte auf einer im September 2007 durchgeführten Bewertung des Marktbedarfs.

In einer späteren Phase beschloss die Verwaltungsbehörde jedoch – nach einer Analyse der Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die litauische Wirtschaft – eine Verringerung der Kapitalausstattung des Fonds. Bis 2012 wurde die Kapitalausstattung auf 170 Millionen Euro verringert und der Differenzbetrag an das OP zurücküberwiesen.

Von dem auf 170 Millionen Euro verringerten Fondskapital waren zum Jahresende 2014 insgesamt 121 Millionen Euro ausgezahlt worden, wodurch sich für diesen JEREMIE-Fonds eine Auszahlungsquote von 71 % ergibt. Wäre die Kapitalausstattung nicht verringert worden, hätte die Auszahlungsquote dagegen lediglich 58 % betragen. Ohne diese Änderung hätte die Gesamtauszahlungsquote aller litauischen Finanzierungsinstrumente bei 68 % und nicht bei 75 % gelegen (siehe Tabelle 4).

40

Übermäßige Dotierungen von Finanzierungsinstrumenten wirken sich nachteilig auf die Verwaltungskosten und -gebühren aus, sofern diese auf der Grundlage des in den Fonds eingezahlten Kapitals berechnet werden und nicht auf der Grundlage der Leistung des Fondsverwalters. Durch übermäßige Kapitalausstattung können Einnahmen für die Fondsmanager generiert werden, ohne dass diese die erwarteten Dienstleistungen tatsächlich erbringen müssen (siehe Ziffern 116-125).

Besonders niedrige Auszahlungsquoten bei durch die EIB-Gruppe verwalteten Finanzierungsinstrumenten

41

Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote bei den 31 durch die EIB und den EIF verwalteten EFRE- und ESF-Instrumenten besonders niedrig war: 43 % im Vergleich zu 60 % bei Instrumenten mit anderen Fondsverwaltern.

Verlängerung des Förderzeitraums für Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung bis März 2017 lediglich durch Leitlinien der Kommission

42

Der EU-Beitrag an der nicht genutzten Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. Finanzmittel, die bis zum Ende des Förderzeitraums nicht für Zahlungen bzw. Garantien zugunsten von Endempfängern verwendet worden sind) muss beim Programmabschluss an den EU-Haushalt zurücküberwiesen werden. Angesichts der niedrigen durchschnittlichen Auszahlungsquoten erklärte der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014, dass nicht zu erwarten sei, dass alle Finanzierungsinstrumente zum Jahresende 2015 die vorhandenen Mittel aufbrauchen würden³⁵.

43

Im April 2015 veröffentlichte die Kommission überarbeitete Leitlinien zum Programmabschluss, mit denen der Förderzeitraum für Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten vom 31. Dezember 2015 bis zum 31. März 2017 verlängert wurde³⁶. Der allgemeine Förderzeitraum ist jedoch in Artikel 56 Absatz 1 der Allgemeinen Verordnung festgelegt. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 vertrat der Hof die Auffassung, dass eine Rechtsvorschrift nur durch eine gleichrangige oder höherrangige Rechtsvorschrift geändert werden darf, damit die Normenhierarchie eingehalten wird³⁷. Er gelangte daher zu dem Schluss, dass Vorschriften, die im Legislativverfahren durch das Europäische Parlament und den Rat angenommen wurden, nicht durch Leitlinien der Kommission geändert werden dürfen.

44

Ausgehend von seiner Analyse und mittels einer linearen Projektion der Auszahlungen in den Vorjahren schätzt der Hof, dass ohne Verlängerung des Förderzeitraums zum Jahresende 2015 mehr als 5,0 Milliarden Euro, die EFRE- und ESF-Instrumenten zugewiesen wurden, ungenutzt bleiben würden. Davon sind 3,9 Milliarden Euro Beiträge aus dem EU-Haushalt zu den OP. Tatsächliche Zahlen zu den zwischen Januar 2015 und März 2017 verwendeten Beträgen werden frühestens zum Jahresende 2017 verfügbar sein.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

45

Da die Beiträge aus den OP nun in Form gestaffelter Zahlungen erfolgen, dürften die Finanzinstrumente angemessener dotiert sein, woraus sich bessere Auszahlungsquoten ergeben dürften (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Modalitäten für die Erstattung des Kapitals, mit dem EFRE- und ESF-Finanzinstrumente ausgestattet wurden, aus dem EU-Haushalt (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Gemäß Artikel 41 Absatz 1 der Dachverordnung darf keiner der während des Förderzeitraums eingereichten Anträge auf Zwischenzahlung 25 % des Gesamtbetrags der im Rahmen der einschlägigen Finanzierungsvereinbarung für das Finanzinstrument festgelegten Programmbeiträge überschreiten. Zweite, dritte und nachfolgende Zahlungen werden erst dann geleistet, wenn bestimmte Ausgabenschwellen hinsichtlich der zuvor erhaltenen Zahlungen erreicht sind.

Vor der Zuweisung von Mitteln an EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente wurde der Marktbedarf von den Verwaltungsbehörden nicht immer ordnungsgemäß bewertet

46

Der Hof untersuchte auch, ob der Marktbedarf ordnungsgemäß bewertet wurde, bevor Finanzierungsinstrumente eingerichtet und Mittelzuweisungen an sie vorgenommen wurden. Die Bewertungen des Marktbedarfs oder Ex-ante-Bewertungen sollten es ermöglichen, den Marktbedarf zu verstehen und zu einer Einschätzung zu gelangen, welche Art von Unterstützung (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen) sich am besten eignet, um die ermittelten Marktlücken zu schließen. Dabei sollte auch der Finanzierungsbedarf ermittelt und letztlich eingeschätzt werden, ob das angestrebte politische Ziel mit einem Finanzierungsinstrument am besten erreicht werden kann. Wie auch in früheren Sonderberichten des Hofes und in anderen Studien hervorgehoben wurde, ist dies eine Vorbedingung für den Erfolg derartiger Instrumente³⁸.

Bewertung des Marktbedarfs war für Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht obligatorisch

47

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bezieht sich die einzige ausdrückliche Verordnungsbestimmung, in der auf Bewertungen des Marktbedarfs eingegangen wird (auch als „Bewertung von Lücken“ bezeichnet), auf Holding-Fonds³⁹.

48

Für alle anderen spezifischen Fonds konnte – bis 2009 – eine indirekte Pflicht zur Durchführung einer derartigen Bewertung aus der Anforderung abgeleitet werden, für jedes Instrument einen Unternehmensplan vorzulegen⁴⁰. Mit den im September 2009 angenommenen Änderungen an der Rechtsgrundlage wurden die Anforderungen hinsichtlich dieser Unternehmenspläne jedoch gelockert⁴¹. Seither war es zwar nach wie vor obligatorisch, einen Unternehmensplan vorzulegen, alle spezifischen Anforderungen wurden jedoch gestrichen (wie etwa Angabe der Unternehmen oder Stadtentwicklungsprojekte, auf die abgezielt wird, Angabe der Kriterien und Bedingungen für ihre Finanzierung sowie Angabe der Begründung und geplanten Verwendung des Beitrags aus dem OP). Nach Einschätzung des Hofes liefert ein Unternehmensplan in Ermangelung derartiger Informationen nur einen begrenzten Mehrwert.

49

Für die zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eingerichtet wurden, bestand ebenfalls keine Pflicht zur Durchführung einer Bewertung des Marktbedarfs. Bei den sechs zentral verwalteten Instrumenten, mit denen sich der vorliegende Bericht befasst, stellte der Hof unterschiedliche Vorgehensweisen fest. Obwohl keine rechtliche Verpflichtung bestand, konnte der Hof insgesamt feststellen, dass der Marktbedarf bei allen diesen Instrumenten in gewissem Maße bewertet wurde, etwa durch Folgenabschätzungen, Marktanalysestudien, öffentliche Konsultationen usw.

In fast der Hälfte der untersuchten Fälle wurde der Marktbedarf zu hoch eingeschätzt

50

In früheren Sonderberichten ermittelte der Hof bereits erhebliche Mängel bei der Belastbarkeit von Marktbedarfsbewertungen⁴². Insbesondere sollten Bewertungen des Marktbedarfs auf zugrunde liegenden Annahmen beruhen, die vernünftig und realistisch sind. Andernfalls werden die Instrumente möglicherweise nicht den tatsächlichen Marktbedarf berücksichtigen, was zu einer Überkapitalisierung des Instruments und/oder zu einer geringen oder zu gar keiner Wirkung vor Ort führt.

51

Die Bewertung des Marktbedarfs dient einer Reihe von Zwecken, u. a. der Ermittlung eines Marktversagens und der Bestimmung der Marktgröße. In dieser Hinsicht zeigt die Analyse des Hofes insgesamt, dass die Bewertung des Marktbedarfs im Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht ausreichend belastbar war. Während bei der vom Hof durchgeführten Erhebung die Mehrheit der Befragten (82 %) angab, eine Bewertung des Marktbedarfs durchgeführt zu haben, verhinderte dies nicht, dass es zu einer übermäßigen Kapitalausstattung kam: Fast die Hälfte der Finanzierungsinstrumente (19 von 41), die von denjenigen Befragten verwaltet wurden, die eine Bewertung des Marktbedarfs durchgeführt hatten, wiesen zum Jahresende 2014 trotzdem Auszahlungsquoten von weniger als 50 % der gesamten Kapitalausstattung des Instruments auf. Nur fünf Instrumente (12 %) verwendeten ihre ursprüngliche Kapitalausstattung vollständig (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3

Analyse der Auszahlungsquoten bei den Finanzierungsinstrumenten, zu denen in der Erhebung angegeben wurde, dass eine Bewertung des Marktbedarfs vorgenommen wurde

Anmerkung: Die Erhebung wurde an die Verwalter/Verwaltungsbehörden der 50 größten EFRE-Finanzierungsinstrumente geschickt. Die Antwortquote betrug 80 %.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Erhebungsergebnisse.

52

In einem früheren Sonderbericht wies der Hof bereits darauf hin, dass während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die bei der Durchführung von Marktbedarfsbewertungen angewandte Methodik und die Plausibilität der zugrunde liegenden Annahmen nicht Gegenstand von Kontrollen durch eine von der Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle waren. Diese Schwachstelle trug möglicherweise dazu bei, dass eine große Anzahl von Verwaltungsbehörden zu übermäßig optimistischen Bewertungen gelangte⁴³.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

53

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung eine detaillierte Ex-ante-Bewertung obligatorisch, um Marktschwächen (oder suboptimale Investitionssituationen) nachzuweisen und die Höhe und den Umfang der öffentlichen Investitionsanforderungen abzuschätzen. In dieser Bewertung muss auch dargelegt werden, welche Arten von Finanzinstrumenten für die Situation am besten geeignet sind. Zudem muss die Ex-ante-Bewertung dem Begleitausschuss des OP zur Information vorgelegt werden, und die Zusammenfassung ihrer Ergebnisse und Schlussfolgerungen muss innerhalb von drei Monaten nach ihrer Fertigstellung veröffentlicht werden (siehe Anhang V). Es besteht jedoch nach wie vor keine Verpflichtung zur Durchführung einer unabhängigen Kontrolle der Ex-ante-Bewertung und der Plausibilität der zugrunde liegenden Annahmen, bevor über die ursprüngliche Kapitalausstattung für das Instrument entschieden wird.

54

Seit dem Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung am 1. Januar 2013 ist die Durchführung einer Ex-ante-Bewertung auch für alle neuen zentral verwalteten Instrumente obligatorisch (siehe Anhang V). Allerdings enthält die Ex-ante-Bewertung weder eine Analyse der gezogenen Lehren noch ist die Möglichkeit einer Aktualisierung im Falle von erheblichen sozioökonomischen Änderungen vorgesehen, wie dies bei der geteilten Mittelverwaltung der Fall ist. Eine Halbzeitbewertung (bei der solche Aspekte behandelt werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht bei allen zentral verwalteten Finanzinstrumenten vorgenommen.

Der regionale Fokus trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten

EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sind deutlich kleiner als zentral verwaltete Fonds oder privatwirtschaftliche Investmentfonds

55

EFRE- und ESF-OP werden durch nationale oder regionale Behörden im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführt, was zur Folge hat, dass die Finanzierungsinstrumente, die eingerichtet werden, um nationale oder regionale Programme umzusetzen, hinsichtlich Geografie und Förderfähigkeit an die Begrenzungen der Programme gebunden sind. Um förderfähig zu sein, müssen Projekte sich in einer Region befinden, die im Rahmen des OP, aus dem das Finanzierungsinstrument seine Kapitalausstattung erhalten hat, förderfähig ist⁴⁴.

56

EU-weit wurden während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 insgesamt 952 spezifische EFRE- und ESF-Fonds eingerichtet (siehe Tabelle 3). Daraus ergibt sich, dass für die meisten Regionen mehrere Fonds eingerichtet wurden. Die Analyse des Hofes zeigt, dass EFRE-Finanzierungsinstrumente und insbesondere ESF-Finanzierungsinstrumente relativ klein sind. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem EFRE-Instrument beläuft sich auf 80 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 10 Millionen Euro bei spezifischen Fonds. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem ESF-Instrument beläuft sich auf 10 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 9 Millionen Euro bei spezifischen Fonds. Im Gegensatz dazu beläuft sich zum Jahresende 2014 laut Berichtsdaten der Kommission der Beitrag aus dem EU-Haushalt zu den zentral verwalteten Fonds, die sich theoretisch auf alle Mitgliedstaaten erstrecken, auf bis zu 1,2 Milliarden Euro. Private-Equity-Fonds arbeiten im Durchschnitt mit 150 bis 500 Millionen Euro.

57

Durch die Einrichtung von Fonds mit einer höheren Kapitalausstattung lassen sich jedoch erhebliche Skaleneffekte und Effizienzsteigerungen erzielen. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Gemeinkosten und die zugehörigen Risiken auf eine ausreichend große Anzahl von Endempfängern verteilt werden können. Anders ausgedrückt: Die einzelnen spezifischen EFRE- und ESF-Fonds weisen oftmals nicht die Größe auf, die in der Fondsbranche als ausreichend gilt, um einen Fonds effizient zu betreiben.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

58

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 können die Mitgliedstaaten bei der Einrichtung von Finanzinstrumenten flexibler verfahren. So dürfen beispielsweise innerhalb eines OP eine oder mehrere ergänzende Investitionsprioritäten aus dem EFRE, dem Kohäsionsfonds und dem ESF unter einem thematischen Ziel kombiniert werden⁴⁵.

59

Zudem wurden die rechtlichen Voraussetzungen für die Einrichtung von Instrumenten mit deutlich größeren Kapitalausstattungen geschaffen⁴⁶. Insbesondere wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Möglichkeit eingeführt, Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung auf EU-Ebene einzurichten⁴⁷ (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Modalitäten für die Einrichtung von Finanzinstrumenten auf EU-Ebene (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Die Dachverordnung, Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe a, eröffnet die Möglichkeit, dass ein finanzieller Beitrag an ein Instrument gewährt wird, das auf Unionsebene eingerichtet und direkt oder indirekt durch die Kommission verwaltet wird, auch wenn grundsätzlich gilt: „Die den ESI-Fonds im Unionshaushalt zugewiesenen Mittel werden im Rahmen der zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geteilten Mittelverwaltung gemäß Artikel 59 der Haushaltsordnung eingesetzt […]“.

60

Es bestehen auch erhebliche finanzielle Anreize für die Mitgliedstaaten zur Einrichtung von Instrumenten mit einer größeren Kapitalausstattung oder mit einer überregionalen Reichweite. Wenn die Prioritätsachse eines OP vollständig über ein Finanzinstrument umgesetzt wird, kann als Anreiz eine Aufstockung des maximalen Kofinanzierungssatzes um 10 % vorgenommen werden. Wenn eine separate Prioritätsachse geschaffen wird, die durch ein direkt oder indirekt von der Kommission verwaltetes Finanzinstrument auf EU-Ebene umgesetzt werden soll, kann sich der Kofinanzierungssatz für diese Achse auf 100 % belaufen⁴⁸.

61

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die durch die Rechtsgrundlage geschaffene Möglichkeit, größere spezifische EFRE- und ESF-Finanzinstrumente einzurichten, wo immer möglich nutzen, um von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten derartiger Instrumente zu profitieren. Allerdings könnte die größere Anzahl der mitwirkenden Regionen und Stellen zu einer komplexeren Rechtsstruktur führen, was wiederum neue Verzögerungsrisiken nach sich ziehen könnte, die von den Mitgliedstaaten in ihrem Bestreben nach Gestaltung der am besten geeigneten Finanzierungsstruktur berücksichtigt werden sollten. Schon in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 wurden Beiträge aus mehreren Programmen zu einem Finanzierungsinstrument zugelassen⁴⁹. Bisher sind derartige Konstruktionen jedoch nicht besonders beliebt, weil bei ihnen zusätzliche Komplexität erwartet wird. Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung ergibt sich, dass für den Zeitraum 2014-2020 zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen erläutert wird, wie Instrumente auf EU-Ebene einzurichten sind, benötigt werden.

Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

62

Einer der zentralen Vorteile von Finanzierungsinstrumenten besteht darin, dass mit ihnen eine Hebelwirkung erzielt werden kann, d. h., dass zusätzliche private und öffentliche Mittel für die Kapitalausstattung der Fonds gewonnen werden können. Die Hebelwirkung ist eine Kennzahl dafür, in welchem Maße durch die öffentliche Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Diese Kennzahl sollte zum Ausdruck bringen, inwieweit es mit einem Instrument gelingt, zusätzliche Mittel einzuwerben, was wiederum abhängig ist von der Art, dem Ort und den Endempfängern des Instruments, aber auch von den seitens der Kommission, der Verwaltungsbehörde und/oder des Fondsverwalters bei der Einrichtung des Instruments getroffenen Entscheidungen. Bei ansonsten vergleichbaren Instrumenten bedeutet eine höhere Hebelwirkung, dass das Instrument eine bessere Leistung im Sinne der Mobilisierung von zusätzlichen Mitteln erbringt.

63

Daher prüfte der Hof, wie die Kommission diese Hebelwirkung für Instrumente im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente definiert und überwacht, und er bewertete, ob die Instrumente bei der Mobilisierung von zusätzlichem privaten Kapital erfolgreich waren. Ferner untersuchte der Hof die Nutzung von Vorzugs- und Risikoteilungsregelungen mit privatwirtschaftlichen Partnern sowie von Steuerregelungen in diesem Bereich.

Bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung von Finanzierungsinstrumenten wird nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden

Notwendigkeit feiner differenzierter Kennzahlen für die Hebelwirkung, um aussagekräftige Messergebnisse zu erhalten

Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Hebelwirkung in Bezug auf zusätzliches privates und öffentliches Kapital für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung

64

In der Rechtsgrundlage für 2007-2013 war nicht festgelegt, wie die Hebelwirkung bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung zu messen ist. Im Jahr 2011 unternahm die Kommission erste Schritte zur Lösung dieses Problems, indem sie eine erste Definition des Begriffs „Hebelwirkung“ vorschlug. Eine weitere Definition folgte zwei Jahre später in der Haushaltsordnung (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Definition des Begriffs „Hebelwirkung“ bei Finanzierungsinstrumenten unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung

Im August 2011 legte die Kommission einen gemeinsamen Rahmen für Prüfungen vor und definierte darin „Hebelwirkung“ als zusätzliche Mittel, die bis hinunter auf die Ebene der Endempfänger verfügbar gemacht werden, und zwar über den Beitrag der Strukturfonds hinaus und in der Regel durch Finanzierungsinstrumente sowie andere private oder öffentliche Investoren⁵⁰. Nach dieser Definition (die allerdings nicht rechtsverbindlich ist) entspricht die Hebelwirkung der gesamten finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern gewährt wird (einschließlich sämtlicher Mittel, die bei Endempfängern investiert werden, unabhängig davon, ob diese Mittel Teil des OP sind oder ob es sich um zusätzliche private oder öffentliche Mittel handelt), geteilt durch den (über das OP geleisteten) EU-Beitrag zum betreffenden Instrument.

Für zentral verwaltete Instrumente ist die Hebelwirkung seit 2013 in der Haushaltsordnung folgendermaßen definiert: „Die Hebelwirkung der Unionsmittel entspricht dem Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags“⁵¹.

65

Nach Auffassung des Hofes ist jedoch die Einbeziehung der gesamten öffentlichen mitgliedstaatlichen Finanzierung in die Berechnung der Hebelwirkung, wie von der Kommission für die Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschlagen, unangemessen: Die Kofinanzierungssätze sind bereits auf der Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt, und der mitgliedstaatliche Beitrag zu den Kapitalausstattungen der Finanzierungsinstrumente bleibt in der Regel innerhalb dieser Sätze. Insofern erfolgt keine Unterscheidung zwischen der „normalen“ mitgliedstaatlichen Kofinanzierung und einer „zusätzlichen“ mitgliedstaatlichen Kofinanzierung (die über die OP-Sätze hinausgeht). Nur Letztere sind jedoch als Mittel zu betrachten, die durch den EU-Beitrag mobilisiert worden sind. Der Hof stellte bereits in einem früheren Bericht fest, dass die Praxis der Kommission, die mitgliedstaatliche öffentliche Finanzierung über die OP beim Ansetzen des Quotienten für die Berechnung der Hebelwirkung zwar im Zähler, nicht jedoch im Nenner zu berücksichtigen, zu einer künstlichen Erhöhung der ermittelten Hebelwirkung führt⁵².

66

Zudem sollte die Hebelwirkung als Indikator für die Leistung eines Finanzierungsinstruments bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Mittel dienen (wobei es wiederum nur um jene Mittel gehen sollte, die über die bereits für das OP insgesamt einbezogenen Mittel hinausgehen). Es liegt auf der Hand, dass bei einer Leistungsbewertung die Unterschiede bei der Umsetzung eines derartigen Instruments berücksichtigt werden müssen. Insbesondere den Risikoteilungs- und Vorzugsregelungen für privatwirtschaftliche Partner kommt in dieser Hinsicht eine entscheidende Rolle zu (siehe Ziffern 74-78). Zudem sollte die Hebelwirkung auch in Abhängigkeit von einer Reihe von Faktoren unterschiedlich hoch sein, nämlich in Abhängigkeit von der Art der finanziellen Unterstützung (beispielsweise sollte die Hebelwirkung bei Garantien höher sein als bei Darlehen), in Abhängigkeit von der Art der Investition (bei riskanteren Investitionen sollte die Hebelwirkung niedriger sein), in Abhängigkeit vom Entwicklungsstadium des jeweiligen Endempfängers (beispielsweise sind Start-up-Unternehmen riskanter) sowie in Abhängigkeit vom geografischen Markt (beispielsweise sollte die Hebelwirkung in weniger entwickelten Regionen niedriger sein).

67

In ihrer derzeitigen Form ist die von der Kommission berechnete „Hebelwirkung“ nicht als zuverlässige Angabe zur tatsächlichen Leistung bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Mittel zu betrachten. Eine so berechnete Hebelwirkung erlaubt es also nicht, zwischen Finanzierungsinstrumenten, die bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Beiträge zur Kapitalausstattung eines Finanzierungsinstruments erfolgreich oder weniger erfolgreich sind, zu unterscheiden.

Uneinheitliche Berechnung der Hebelwirkung bei zentral verwalteten Instrumenten

68

Die Analyse des Hofes zeigt, dass die Kommission bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten unterschiedliche Verfahren zur Berechnung der Hebelwirkung verschiedener Instrumente verwendet, wie in Tabelle 5⁵³ zusammengestellt.

69

Das führt dazu, dass die von der Kommission berichteten Angaben zur Hebelwirkung bei zentral verwalteten Instrumenten untereinander und auch mit den Angaben zur Hebelwirkung bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung nicht vergleichbar sind.

Tabelle 5

Hebelwirkung bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten, wie von der Kommission berichtet

Instrument
Art des Instruments
Berechnungsverfahren
Hebelwirkung zum 31. Dezember 2014

LGTT
Garantie
Gesamtbetrag der für das Projekt aufgebrachten Finanzierung, geteilt durch den an die Fazilität gezahlten EU-Beitrag
57

PBI
Garantie
Wie LGTT
9

EEEF
Beteiligungsinvestition
Gesamtbetrag der auf Fondsebene aufgebrachten Finanzierung, geteilt durch den EU-Beitrag
2

Fonds Marguerite
Beteiligungsinvestition
Gesamtbetrag der durch das Instrument mobilisierten Finanzierung (sowohl Eigenkapital als auch Fremdmittel) auf Projektebene, geteilt durch den gezahlten EU-Beitrag
157

EPMF-Bürgschafts
instrument
Garantie
Wert der durch die Garantie unterstützten neuen Mikrodarlehen, geteilt durch die Garantie-Obergrenze
7

FCP-FIS im Rahmen des EPMF
Darlehen
Wert der durch die Garantie unterstützten neuen Mikrodarlehen, geteilt durch den gezahlten EU-Beitrag
2

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Nicht nur Berücksichtigung von Finanzierungsquellen, die das Ergebnis von EU- und/oder von mitgliedstaatlichen Beiträgen zum Finanzierungsinstrument sind

70

Nicht alle Finanzierungsquellen, die für ein Projekt mobilisiert werden können, sind das Ergebnis von EU- und/oder mitgliedstaatlichen Beiträgen. Dies wird jedoch bei dem von der Kommission angewandten Verfahren zur Berechnung der „Hebelwirkung“ nicht berücksichtigt. Im Jahr 2015 schlug der OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe (DAC – Development Assistance Committee) eine alternative Methode vor, mit Berechnungen in Abhängigkeit von der Art des Instruments (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen)⁵⁴. Die Unterschiede zwischen den beiden Ansätzen werden durch das Beispiel in Kasten 7 veranschaulicht.

Kasten 7

Beispiel einer Finanzierungsstruktur für ein Verkehrsprojekt und Unterschiede bei der Berechnung der Hebelwirkung gemäß der Methode der Kommission und der Methode der OECD

Dieses Einnahmen schaffende Projekt zur Errichtung von Verkehrsinfrastruktur, nämlich einer Hochgeschwindigkeitsschienenstrecke in Frankreich, erhielt Beiträge aus mehreren Finanzierungsquellen, wobei auf mitgliedstaatliche Finanzhilfen 52 % und auf gewerbliche Finanzierung 39 % entfielen. Der EU-Beitrag in Form einer Garantie von bis zu 200 Millionen Euro für die gewerbliche Finanzierung macht 2,5 % der Gesamtfinanzierung aus.

Bei diesem Beispiel beläuft sich die Hebelwirkung, wenn man sie nach der OECD-Methode berechnet, jedoch lediglich auf 1, da es innerhalb der Finanzierungsstruktur für das Projekt nur ein Darlehen von 200 Millionen Euro gibt, für das die EU bürgt.

Arten der Finanzierungsquellen | Millionen Euro | % der Gesamtfinanzierung
Gewerbliche Finanzierung | 3 038 | 39 %
Mitgliedstaatliche Finanzhilfen | 4 050 | 52 %
Eigenkapital | 758 | 9 %
Gesamtfinanzierung | 7 846 | 100 %
Maximale EU-Garantie für gewerbliche Finanzierung | 200 | 2,5 %

Wenn man die Hebelwirkung dagegen nach der Methode der Kommission berechnet, ergibt sich ein Wert von 39 (Gesamtfinanzierung von 7,846 Milliarden Euro, geteilt durch die EU-Garantie von 200 Millionen Euro).

Nach Auffassung des Hofes ist es unrealistisch, anzunehmen, dass die mitgliedstaatlichen Finanzhilfen, die den Großteil der Projektfinanzierung ausmachen, durch die im Verhältnis geringfügige EU-Garantie ausgelöst wurden. Dieses Problem betrifft die Berichterstattung der Kommission zu Finanzierungsinstrumenten unter zentraler wie auch unter geteilter Mittelverwaltung, ist jedoch bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten deutlicher sichtbar, da private Koinvestoren in einem geringeren Ausmaß an Projekten mitwirken, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

71

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält die Dachverordnung hinsichtlich der Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung keine ausdrückliche Bezugnahme auf die in der Haushaltsordnung der EU niedergelegte Definition von „Hebelwirkung“. Die Definition der „erwarteten Hebelwirkung“, die in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c der Dachverordnung enthalten ist, ist jedoch im Wesentlichen identisch: „eine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel, die durch das Finanzinstrument bis hinunter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell aufzubringen sind“. Die Kommission betrachtet also nach wie vor die mitgliedstaatliche Kofinanzierung als durch die EU-Finanzierung des OP ausgelöst. Auch beim vorgesehenen Berechnungsverfahren für die Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Beiträgen gibt es keine Änderungen. Nach Auffassung des Hofes sollte die Kommission ihre Methoden zur Berechnung der Hebelwirkung, die bei EU-Mitteln und mitgliedstaatlichen öffentlichen Mitteln durch Finanzierungsinstrumente erzielt wird, überdenken und die von der OECD im Jahr 2015 vorgeschlagene alternative Methode berücksichtigen.

72

Der Hof stellt ferner fest, dass die Mitgliedstaaten nun verpflichtet sind, zu jedem Instrument die „erwartete Hebelwirkung“ anzugeben (siehe Kasten 8). Dadurch werden der Kommission Werte an die Hand gegeben, mit denen sie überwachen kann, wie die Ist-Hebelwirkung im Vergleich zur Soll-Hebelwirkung ausfällt. In Ermangelung einer einheitlichen Methode der Kommission zur Berechnung der Hebelwirkung ist es jedoch zweifelhaft, dass diese Maßnahmen zu aussagekräftigen Daten führen werden, die zu Vergleichen herangezogen werden könnten.

Kasten 8

Zu jedem Finanzinstrument muss die „erwartete Hebelwirkung“ angegeben werden (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Die obligatorische Ex-ante-Bewertung für Finanzinstrumente muss eine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel beinhalten, die durch die Finanzinstrumente bis hinunter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell aufgebracht werden. In der Finanzierungsvereinbarung zwischen einer Verwaltungsbehörde und einem „Dachfonds“ (oder im Strategiedokument, sofern die Verwaltungsbehörde den Fonds direkt einsetzt) muss diese „erwartete Hebelwirkung“ des Instruments angegeben werden.

Jedes Jahr muss die Verwaltungsbehörde einen Anhang zum jährlichen Durchführungsbericht liefern, um über Tätigkeiten im Zusammenhang mit Finanzinstrumenten zu berichten⁵⁵.

Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für Finanzierungsinstrumente sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung

73

Eines der erklärten Ziele bei Finanzierungsinstrumenten besteht in der Mobilisierung zusätzlicher privatwirtschaftlicher Mittel als Ergänzung der verfügbaren öffentlichen Mittel, da auf diese Weise mit demselben Niveau öffentlicher Investitionen mehr Projekte gefördert werden können. Der Hof versuchte daher, sowohl für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung als auch für zentral verwaltete Instrumente zu ermitteln, inwiefern es gelungen ist, durch die öffentlichen Beiträge zu den Instrumenten tatsächlich zusätzliche private Mittel zu mobilisieren.

Es ist nicht gelungen, durch spezifische Modalitäten für private Investitionen in Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nennenswerte zusätzliche Mittel zu mobilisieren

74

Die vom Hof geführten Gespräche und die Sichtung der Fachliteratur bestätigen, dass sich der private Sektor während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hinsichtlich von Investitionen in Finanzierungsinstrumente nach wie vor zögerlich verhielt, da diese Instrumente als zu strikt reguliert eingeschätzt wurden (beispielsweise spezifische EU- und mitgliedstaatliche Vorschriften, staatliche Beihilfen, öffentliches Beschaffungswesen). Es sei in Erinnerung gerufen, dass sich die Ziele der beiden Seiten unterscheiden: Während der öffentliche Sektor bestrebt ist, spezifische politische Ziele und Investitionsziele zu erreichen, ist der private Sektor naturgemäß auf rentable Aktivitäten ausgerichtet. Zudem bestehen möglicherweise Wissenslücken auf beiden Seiten. Im öffentlichen Sektor verfügt man nicht unbedingt über das erforderliche Spezialwissen in Finanzfragen, wohingegen man im privaten Sektor nicht unbedingt mit den EU-Rechtsvorschriften vertraut ist. Nach Auffassung der Kommission führt einer der Wege zur Mobilisierung von privatem Kapital über Vorzugsbehandlungen und/oder „Risikoprämien“ für private Investoren. Der Hof untersuchte daher die spezifischen Regelungen für private Investoren, um zu ermitteln, ob die Risiken zwischen den öffentlichen und den privaten Partnern in angemessener Weise geteilt wurden.

Fehlende Leitlinien der Kommission hinsichtlich der Frage, wie Regelungen zur Vorzugsbehandlung bei EFRE- und ESF-Instrumenten zu gestalten sind

75

Für die EFRE- und ESF-Instrumente des Zeitraums 2007-2013 war in der Rechtsgrundlage die Möglichkeit vorgesehen, dass die Erträge aus Investitionen bevorzugt an Investoren ausgeschüttet werden, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers operieren⁵⁶. Eine Vorzugsbehandlung kann beispielsweise gewährt werden, indem Verträge so gestaltet werden, dass der öffentliche Finanzierungspartner nicht die gleichen Rückzahlungsansprüche hat wie die privaten Partner, oder indem die Gewinne und Verluste zwischen privaten und öffentlichen Partnern ungleich verteilt werden.

76

Eine Vorzugsbehandlung kann gerechtfertigt sein, wenn sie erforderlich ist, um bei Marktversagen private Investitionen zu mobilisieren, sodass private Mittel zur Erreichung von Gemeinwohlzielen beitragen. Eine nicht gerechtfertigte Vorzugsbehandlung kann dagegen zu einem Abfluss aus der ursprünglichen Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments führen, sodass es nach der Abwicklung des Instruments weniger verbleibende Mittel für den nächsten Investitionszyklus gibt. Weder die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 noch die Leitlinien der Kommission enthalten jedoch irgendeine Angabe, wie die Modalitäten für die Risikoteilung in der Finanzierungsvereinbarung gestaltet werden sollten oder wie die Angemessenheit einer Vorzugsbehandlung kontrolliert werden sollte.

Obwohl die Kommission höhere Risiken eingeht, nur begrenzte private Beiträge zum Kapital von zentral verwalteten Instrumenten

77

In der Regel enthalten die durch das Europäische Parlament und den Rat angenommenen Rechtsvorschriften zu zentral verwalteten Instrumenten lediglich allgemeine Aussagen hinsichtlich Risikoteilung und/oder Vorzugsbehandlung. Die detaillierten Modalitäten für den Beitrag der Kommission zu diesen Instrumenten (einschließlich der Prozentsätze für die Risikoteilung) folgen erst später, als Teil einer separaten Vereinbarung, die keiner Genehmigung durch die Haushaltsbehörde bedarf (siehe Kasten 9).

Kasten 9

Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern – Fallstudie zum Kreditgarantieinstrument (LGTT – Loan Guarantee Instrument) und zur Projektanleiheninitiative (PBI – Project Bond Initiative)

Das LGTT wurde im Jahr 2008 durch eine Kooperationsvereinbarung gemeinsam von der Kommission und der EIB eingerichtet, wobei jede Partei 50 % des Kreditausfallrisikos (erwartete und unerwartete Verluste) trägt.

Das Instrument gewährt eine Garantie in Form einer vorsorglichen Kreditlinie (CCL – Contingent Credit Line), die der Projektträger während der ersten fünf bis sieben Betriebsjahre in Anspruch nehmen kann, falls die durch ein Projekt erzeugten Einnahmen nicht ausreichen, um die vorrangigen Verbindlichkeiten zu bedienen (d. h., falls die tatsächlichen Einnahmen aus dem Projekt hinter den Prognosen zurückbleiben).

Infolge einer Änderung an der Rechtsgrundlage wurde im Jahr 2013 ein PFLP-Ansatz eingeführt (Portfolio First Loss Piece – Erstverlust-Tranche), sodass die Kommission das Risiko für 95 % der Verluste aus der Erstverlust-Tranche übernahm.

Mit der 2012 angenommenen Änderung der Verordnung Nr. 680/2007 wurde die PBI als neues Instrument eingeführt. Die PBI bietet eine Bonitätsverbesserung in Form eines nachrangigen Instruments – entweder einer Darlehensfazilität oder einer vorsorglichen Fazilität –, um vorrangige Projektanleihen, die von einer Projektgesellschaft emittiert werden, zu besichern. Die Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und der EIB sind die gleichen wie beim LGTT, d. h., die Kommission trägt 95 % der Verluste, wohingegen die EIB das Risiko für die verbleibenden 5 % trägt.

Die PFLP für das LGTT/PBI-Portfolio wurde so hoch angesetzt, dass es unwahrscheinlich ist, dass tatsächliche Verluste die PFLP überschreiten würden. Folglich trägt die Kommission faktisch den Großteil des tatsächlichen Risikos.

In der Rechtsgrundlage ist vorgesehen, dass die Risikoteilung auf einem Ansatz mit „Erstverlustbasis“ beruht; sie enthält jedoch keinerlei Einzelheiten dazu, wie die Erstverlust-Tranche festzulegen ist oder welcher Grad an Risikoexposition sich aus diesem Ansatz ergibt. In einem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen⁵⁷ ist vorgesehen, den Prozentsatz für die Erstverlust-Tranche in der Regel knapp über dem durchschnittlichen historischen Verlust anzusetzen. Die EIB legte die Obergrenze jedoch nicht aufgrund historischer Daten fest, sondern so, dass ihre erwartete Netto-Risikoexposition innerhalb ihres Standardrisikos verblieb (weniger als 2 % des erwarteten Verlusts).

78

Bei einigen zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass fast alle tatsächlichen Risiken auf die Kommission verlagert wurden (siehe Kasten 10). Die Analyse des Hofes zeigt jedoch, dass es – obwohl die Kommission bei dieser Art von Instrumenten mehr Risiken übernahm als ihre Partner – keinen nennenswerten privatwirtschaftlichen Beitrag zu ihnen gab.

Kasten 10

Fallstudie – Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern – EEEF

Der EEEF investiert in Projekte in den Bereichen Energieeffizienz, erneuerbare Energien und umweltfreundlicher Stadtverkehr. Aktionäre sind die Kommission, die EIB und zwei Banken. Der EEEF ist als Aktiengesellschaft organisiert, wobei seine Aktien in drei Klassen eingeteilt sind (A, B und C), entsprechend dem getragenen Risiko und den Renditeansprüchen; A ist die vorteilhafteste und C die am wenigsten vorteilhafte Klasse.

Die Kommission ist der einzige Inhaber von Aktien der Klasse C, die als erste Verluste tragen und als letzte von Gewinnen profitieren. Am Ende der Laufzeit werden die Aktien der Kommission zurückgekauft. Der Rückkauf erfolgt allerdings vorbehaltlich der Verfügbarkeit von ausreichender Liquidität im Fonds.

Die Verluste der Gesellschaft werden als erstes der Kommission zugewiesen. Die Verluste wirken sich nicht auf den Wert der Aktien der Klassen A und B aus, solange der Wert der Aktien der Klasse C noch positiv ist. Erst wenn der Wert der Aktien der Klasse C auf null gefallen ist, werden Verluste den Aktien der Klassen A und B zugewiesen. Zukünftige Einnahmen und Gewinne führen nicht unbedingt zur Wiederaufwertung der Aktien der Klasse C, weil sie als erstes für die Zieldividenden der Aktien der Klassen A und B verwendet werden.

Zudem können die Aktien der Klasse C nicht vor den Aktien der beiden anderen Klassen zurückgekauft werden.

In manchen Fällen werden Steuervorbescheide verwendet, um Finanzierungsinstrumente für private Investoren attraktiver zu machen

79

Ein Steuervorbescheid ist eine schriftliche Entscheidung der Steuerbehörde eines Mitgliedstaats, wie ein bestimmter Aspekt der Aktivitäten einer natürlichen oder juristischen Person gemäß dem einschlägigen Steuerrecht dieses Mitgliedstaats behandelt wird. Ein solches Verfahren steht in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten zur Verfügung, um Sicherheit zu erlangen, wie bestimmte Aktivitäten steuerlich behandelt werden. In der Regel reichen Privatpersonen oder Unternehmen, die der Steuerpflicht unterliegen, ihre Auslegung zur Anwendbarkeit des Steuerrechts auf eine bestimmte Transaktion oder Aktivität bei der Steuerbehörde ein, und die Steuerbehörde erteilt dazu dann einen positiven oder negativen Bescheid. Derartige Steuerregelungen sind auch in der Fondsbranche gängige Praxis. Steuervorbescheide können ein absolut legitimes Verfahren sein und werden in einer Reihe von Ländern verwendet; sie wurden und werden aber auch eingesetzt, um aggressive Steuerplanung zu erleichtern.

80

Bereits im Jahr 2012 veröffentlichte die Kommission eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung gegen aggressive Steuerplanung⁵⁸. Im Wesentlichen werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre jeweiligen Rechtsvorschriften zu ändern, um gegen „künstliche […] Vorkehrungen“ vorzugehen und um „solche Vorkehrungen für steuerliche Zwecke entsprechend ihrer wirtschaftlichen Substanz“ zu behandeln. In der Folge wurde eine Reihe spezifischer Maßnahmen in dieser Hinsicht ergriffen:

οSeit 2014 hat die Kommission mehrere Verfahren eröffnet, um zu untersuchen, ob in Mitgliedstaaten ergangene Entscheidungen der Steuerbehörden zur Körperschaftssteuer, die bestimmte Unternehmen zu zahlen haben, mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind⁵⁹.

οIm März 2015 legte die Kommission ein Maßnahmenpaket zur Förderung der steuerlichen Transparenz und zur Einführung des automatischen Informationsaustauschs zwischen Mitgliedstaaten über Steuervorbescheide vor⁶⁰.

οIm Juni 2015 verabschiedete die Kommission einen Aktionsplan für eine faire und effiziente Unternehmensbesteuerung in der EU⁶¹. In diesem Dokument wird auf eine Reihe von Besteuerungsthemen sowie auf Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuervermeidung und aggressiver Steuerplanung eingegangen.

81

Der Hof ermittelte jedoch Finanzierungsinstrumente, für die Steuervorbescheide eingeholt wurden (siehe Kasten 11).

Kasten 11

Fallstudie – Steuervorbescheide für zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente – Fonds Marguerite

Im Jahr 2013 erhielt der Fonds Marguerite vom luxemburgischen Fiskus einen Steuervorbescheid sowie eine Verrechnungspreiszusage (APA – Advance Pricing Agreement) für Marguerite Holdings und deren luxemburgische Tochtergesellschaften. Eine Verrechnungspreiszusage ist eine Vereinbarung zwischen einem Steuerpflichtigen und der Steuerbehörde hinsichtlich der Gestaltung der Verrechnungspreise zwischen verbundenen Unternehmen des Steuerzahlers.

Die durch den Fonds Marguerite verwendete spezifische Struktur führt dazu, dass die Quellensteuer auf Dividendenzahlungen von Holdinggesellschaften an den Fonds sich verringert, indem Dividendenzahlungen durch die Verwendung hybrider Instrumente zwischen den luxemburgischen Gesellschaften in Zinszahlungen umgewandelt werden⁶². Es besteht auch die Möglichkeit, durch die Verwendung dieser Struktur weitere Steuern zu umgehen, wie etwa Quellensteuern in den Staaten, in denen die operativen Gesellschaften ihren Sitz haben, oder Kapitalertragssteuern zum Zeitpunkt der Veräußerung.

82

Der Hof stellt ferner fest, dass bei einer Reihe von EFRE- und ESF-Instrumenten aus dem Zeitraum 2007-2013 für die Gestaltung ihrer Struktur auf SICAV-⁶³ oder SICAR-⁶⁴Rechtsformen zurückgegriffen wurde. Bei solchen Gesellschaften sind Steuervorbescheide gängige Praxis. Die Mitgliedstaaten berichten der Kommission jedoch nicht, ob ihre Instrumente Steuervorbescheide verwendet haben oder verwenden werden.

Private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten machen rund 2 % der Gesamtsumme aus

83

In früheren Berichten stellte der Hof fest, dass die Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Mitteln während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 begrenzt war⁶⁵. Laut den neuesten von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten wurden nur bei 154 von 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten in 11 Mitgliedstaaten private Mittel als Teil des OP-Beitrags für die Finanzierungsstruktur mobilisiert.

84

Bei den von den Mitgliedstaaten gemeldeten privaten Mitteln, die über OP beigetragen wurden, besteht zudem das Risiko einer Doppelzählung, weil es möglich ist, dass es sich bei den auf der Ebene der spezifischen Fonds ausgewiesenen privaten Mittel lediglich um Transfers aus dem Holding-Fonds handelt. Wenn man die Analyse auf die Holding-Fonds einschränkt, um das Risiko einer Doppelzählung auszuschließen, waren private Beiträge nur bei neun von 73 bestehenden Holding-Fonds in vier von 18 Mitgliedstaaten, in denen es solche Fonds gibt, zu verzeichnen. Bei diesen neun Holding-Fonds reicht die Spanne des Anteils der privaten Mittel an der Kapitalausstattung des Instruments von 5 % bis 50 %. Insgesamt wurden durch OP 325 Millionen Euro an privatem Kapital für Holding-Fonds mobilisiert. Zugleich stellt der Hof fest, dass – ungeachtet der gemeldeten Daten – aufgrund der Vorschriften über staatliche Beihilfen eine rechtliche Verpflichtung besteht, dass Eigenkapitalbeteiligungen an KMU je nach Region einen Mindestanteil an privater Kofinanzierung von 30 % oder 50 % aufweisen⁶⁶.

85

Zudem belaufen sich – laut den von 11 Mitgliedstaaten freiwillig gelieferten Daten – die Mittel, die zusätzlich zu den (privaten oder öffentlichen) Mitteln aus den OP an Finanzierungsinstrumente gezahlt wurden, auf 342 Millionen Euro⁶⁷. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht verpflichtet, derartige Angaben zu liefern, und es erfolgt auch keine Überprüfung der freiwillig gemeldeten Daten durch die Kommission.

86

Der Hof stellt ferner fest, dass in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht verlangt wurde, in den Finanzierungsvereinbarungen zwischen Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern die erwartete Hebelwirkung im Sinne der Mobilisierung zusätzlicher privater Beiträge anzugeben. Zudem bestand in der Regel keine Verknüpfung zwischen den Verwaltungsgebühren und dem Erfolg der Fondsverwalter bei der Gewinnung privater Investoren (siehe Ziffer 136)⁶⁸. Daher bestanden kaum Anreize für den Fondsverwalter, private Investoren an Bord zu holen.

87

Bei zentral verwalteten Instrumenten und insbesondere bei Finanzierungsinstrumenten für Eigenkapitalbeteiligungen hat es sich als schwierig erwiesen, Beiträge von privaten Investoren zu mobilisieren, wie durch die Fallstudien in Kasten 12 veranschaulicht.

Kasten 12

Fallstudie – Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für öffentlich finanzierte Eigenkapitalinstrumente – Fonds Marguerite und EEEF

Nachstehend sind Beispiele für die begrenzte private Kofinanzierung bei zwei zentral verwalteten Instrumenten angeführt⁶⁹:

οDer Fonds Marguerite hat außer der Kommission acht Geldgeber, allesamt von der öffentlichen Hand kontrollierte Banken. Diese Geldgeber haben einen Gesamtbetrag von 710 Millionen Euro eingebracht. Bisher ist es nicht gelungen, Finanzmittel privater Investoren zu mobilisieren, um das Ziel einer Kapitaleinlage von insgesamt 1,5 Milliarden Euro zu erreichen⁷⁰.

οDer EEEF stützt sich ebenfalls weitgehend auf öffentliche Mittel, größter Kapitaleinleger ist bisher die Kommission (125 Millionen Euro von 265 Millionen Euro Kapitaleinlage insgesamt). Der einzige private Kapitaleinleger – die Deutsche Bank – hat lediglich einen begrenzten Beitrag zum Instrument (5 Millionen Euro) geleistet. Derzeit beläuft sich die Gesamtkapitaleinlage auf weniger als die Hälfte des Ziels dieses Instruments (700 Millionen Euro).

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

88

Bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung ist gemäß den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 nach wie vor eine Vorzugsbehandlung zulässig, es ist aber auch eine angemessene Risikoteilung zwischen öffentlichen und privaten Partnern vorgeschrieben (siehe Kasten 13).

Kasten 13

Vorschriften zu Vorzugsbehandlung und Risikoteilung (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

In Artikel 44 der Dachverordnung ist eine „angemessene Risiko- und Gewinnbeteiligung“ zwischen öffentlichen und privaten Investoren vorgeschrieben, und in der Delegierten Verordnung heißt es, die Vorzugsbehandlung müsse den von den Investoren eingegangenen Risiken angemessen und auf den für die Mobilisierung von Investoren notwendigen Mindestumfang beschränkt sein⁷¹. Insbesondere muss der Mitgliedstaat in die Ex-ante-Bewertung eine „[…] Einschätzung des Bedarfs und Umfangs der vorrangigen Vergütung, um entsprechende zusätzliche Mittel seitens privater Investoren zu mobilisieren, und/oder eine Beschreibung der Mechanismen […], die zur Feststellung des Bedarfs und des Umfangs dieser vorrangigen Vergütung verwendet werden sollen […]“, aufnehmen⁷².

Diese vorrangige Vergütung darf aus Mitteln bezahlt werden, die an das Instrument zurückgeflossen sind, oder aus Gewinnen und anderen Erträgen oder Renditen, die auf die Unterstützung durch die EU-Fonds zurückzuführen sind. Das Konzept der Vorzugsbehandlung gilt auch für öffentliche Investoren, die nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Investors tätig sind⁷³.

Ferner stellt der Hof fest, dass in Fällen, die unter die AGVO fallen, Folgendes gilt: „Bei einer asymmetrischen Verlustteilung zwischen öffentlichen und privaten Investoren ist der Erstverlust, den der öffentliche Investor übernimmt, auf 25 % der Gesamtinvestition zu begrenzen“⁷⁴.

Andernfalls müssen marktübliche Bedingungen eingehalten werden, oder es ist eine Anmeldung als staatliche Beihilfe vorzunehmen.

89

Die den Mitgliedstaaten auferlegte Pflicht, die Notwendigkeit einer Vorzugsbehandlung sowie die Modalitäten für die Risikoteilung zu bewerten sowie eine gewisse Begründung für derartige Modalitäten zu liefern, ist eindeutig als Fortschritt in Richtung einer effizienteren Verwaltung von Finanzinstrumenten zu betrachten. Ausgehend von den geführten Gesprächen vertritt der Hof jedoch die Auffassung, dass die Kommission den Mitgliedstaaten Leitlinien an die Hand geben sollte, in denen erläutert wird, wie Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden ist, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.

90

Bei einigen zentral verwalteten Instrumenten wurde das mögliche Ausmaß der Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern ebenfalls in den Rechtsvorschriften berücksichtigt. Hierzu ist in der Verordnung festgelegt, dass „[…] das Risikoteilungssystem seinen Niederschlag in einer entsprechenden Aufteilung […] zwischen der Union und der betrauten Einrichtung […]“ findet, während das „[…] durch den Unionshaushalt abgedeckte Höchstrisiko […] 50 % des Risikos des angestrebten Schuldenportfolios im Rahmen des Fremdfinanzierungsinstruments […]“ nicht übersteigt⁷⁵. Es bleibt abzuwarten, ob diese geänderten Bestimmungen ausreichend sein werden, um mehr privatwirtschaftliche Beiträge als im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu mobilisieren. Wie bereits in einem früheren Bericht angemerkt, sollten nach Auffassung des Hofes die zentralen Aspekte der Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern (beispielsweise der EIB) in den spezifischen Rechtsvorschriften für jedes zentral verwaltete Instrument festgelegt werden⁷⁶.

91

Was schließlich die Steuervorbescheide anbelangt, ist die Lage gegenüber dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 unverändert. Nach Einschätzung des Hofes könnte sich ein Reputationsrisiko ergeben, wenn während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für zentral verwaltete Finanzinstrumente und/oder für Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung weiterhin Steuervorbescheide verwendet werden, da dies als Widerspruch zu den eigenen Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen wahrgenommen werden könnte.

Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

92

Einer der Hauptgründe für den Einsatz von öffentlichen Mitteln über Finanzierungsinstrumente besteht darin, dass die Mittel mehrmals verwendet werden können: Sie können „revolvieren“. Wenn beispielsweise ein ausgezahltes Darlehen nach drei Jahren zurückgezahlt wird, kann der entsprechende Betrag verwendet werden, um ein neues Darlehen zu gewähren. Daher untersuchte der Hof, ob dieser revolvierende Effekt tatsächlich erzielt wurde. Das Ausmaß, in dem Mittel in der Praxis revolvieren können, hängt von der Art der finanziellen Unterstützung ab, aber auch vom Investitionszeitraum der Instrumente. Deshalb analysierte der Hof, ob die Investitionszeiträume der Instrumente der gängigen Marktpraxis entsprechen und welche Faktoren dazu beitrugen, den tatsächlichen Investitionszeitraum der Instrumente einzuschränken.

Verzögerungen bei der Durchführung führten zu erheblichen Verkürzungen des tatsächlichen Investitionszeitraums von mehreren EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten

93

Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hatten die Behörden in den meisten Mitgliedstaaten nur begrenzte Erfahrung mit der Strukturierung und dem Einsatz revolvierender Instrumente im Zusammenwirken mit Finanzintermediären. Als Ergebnis seiner Prüfungen stellt der Hof fest, dass die meisten Verzögerungen durch die zeitaufwendige interne Strukturierung von Finanzierungsinstrumenten, durch langwierige Verhandlungen mit Finanzintermediären auf verschiedenen Ebenen (oftmals über Verwaltungskosten und -gebühren), durch komplexe Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge, durch Unsicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sowie durch Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privatwirtschaftlichen Beiträgen verursacht wurden.

94

In vielen Fällen mussten die verschiedenen beteiligten Stellen einen mühsamen Lernprozess bewältigen, und es dauerte ziemlich lange, bis die Interessen und Ansichten der zahlreichen Interessenträger so weit in Einklang gebracht waren, dass eine Einigung über die Investitionsstrategien des jeweiligen Instruments erzielt werden konnte. Eine Reihe dieser Probleme wurde auch in anderen Studien festgestellt⁷⁷. Die während der letzten Jahre durchgeführten Prüfungen des Hofes legen zudem den Schluss nahe, dass es möglich gewesen wäre, zumindest einen Teil dieser Probleme durch mehr und früher veröffentlichte Leitlinien der Kommission zu vermeiden.

95

Die niedrigen Auszahlungsquoten in vielen Mitgliedstaaten und die sich daraus ergebende eingeschränkte Fähigkeit der Instrumente, Mittel mehrmals einzusetzen – also „revolvieren“ zu lassen –, sind eine offensichtliche Folge dieser Schwierigkeiten. In manchen Fällen zogen sich die Schwierigkeiten bei der Durchführung über mehrere Jahre hin, wodurch sich der Zeitraum, innerhalb dessen die Kapitalausstattung der Finanzierungsinstrumente an Endempfänger ausgezahlt werden konnte, erheblich verkürzte (siehe Kasten 14).

Kasten 14

Fallstudie – Verzögerungen bei der Einrichtung des JEREMIE-Holding-Fonds in der Slowakei

Das Memorandum of Understanding zwischen dem EIF und der slowakischen Regierung zur Einrichtung des slowakischen JEREMIE-Holding-Fonds wurde im Jahr 2006 unterzeichnet, d. h. vor dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013. Nach der Durchführung der Marktbedarfsbewertung für den Fonds („Lückenanalyse“) wurde im Jahr 2008 eine Rahmenvereinbarung unterzeichnet; die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen zwischen den verschiedenen Ministerien und dem EIF folgte dann im Jahr 2009.

Anschließend dauerte es ein weiteres Jahr, bis die beiden endgültigen Vereinbarungen unterzeichnet wurden (Holding-Fonds-Vereinbarung und Anteilseignervereinbarung), bei denen es sich ebenfalls um rechtliche Vorbedingungen für den Beginn der eigentlichen Arbeit des Fonds handelt. Die Kapitalisierung des Holding-Fonds fand letztendlich im Jahr 2011 statt. Insgesamt dauerte es also fünf Jahre (2006 bis 2011), bis der JEREMIE-Holding-Fonds einsatzbereit war.

Aufforderungen zur Interessenbekundung zwecks Beauftragung von Finanzintermediären wurden in den Jahren 2011, 2012 und 2013 veröffentlicht. Anschließend dauerte es weitere zwei bzw. drei Jahre, bis die Vereinbarungen mit den Finanzintermediären geschlossen wurden: 2013 für das Garantieinstrument und 2014 für das Darlehens- und für das Eigenkapitalinstrument. Erst ab diesem Zeitpunkt begann die finanzielle Unterstützung an die Endempfänger zu fließen.

Die Auszahlungsquote zum Jahresende 2014 betrug 12 % auf der Ebene des Holding-Fonds, während die Auszahlungsquote an Endempfänger aus den Teilfonds sogar noch niedriger war.

Der revolvierende Effekt von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war während der Durchführung der Programme des Zeitraums 2007-2013 begrenzt und nach Programmabschluss ungewiss

Weniger als ein Drittel aller EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente hatten ihre Mittel zum Jahresende 2014 mehr als einmal verwendet

96

Insgesamt ergab die Analyse des Hofes, dass es 316 EFRE- und ESF-Instrumenten (ganz überwiegend spezifische Fonds) in 19 Mitgliedstaaten gelang, zum 31. Dezember 2014 ihre gesamte Kapitalausstattung an Endempfänger auszuzahlen. Selbst bei diesen Instrumenten stellte sich der revolvierende Effekt aber erst sehr spät im Programmplanungszeitraum ein. Infolgedessen wird nur ein begrenzter Anteil der ursprünglichen Kapitalausstattung bis zum Ende des verlängerten Förderzeitraums (d. h. bis März 2017) mehr als einmal verwendet werden. Zudem wurde in keinem der 25 Mitgliedstaaten, die Finanzierungsinstrumente einsetzen, eine aggregierte Auszahlungsquote von 100 % erreicht (siehe Tabelle 4).

Zeitdruck führte zu besonderen Problemen bei Eigenkapitalinstrumenten

97

Die Analyse des Hofes zeigt auch, dass es bei Eigenkapitalinstrumenten besondere Schwierigkeiten bereitete, einen revolvierenden Effekt zu erzielen. In Europa betrug die durchschnittliche Haltedauer bei Eigenkapitalbeteiligungen (Zeitraum zwischen dem Erwerb und der Veräußerung von Anteilen) im Jahr 2014 rund sechs Jahre⁷⁸. Die meisten EFRE- und ESF-Eigenkapitalinstrumente waren jedoch maximal acht Jahre lang operativ (2009 bis 2017). Selbst wenn die operative Tätigkeit beispielsweise Anfang 2009 aufgenommen wurde und ein Ausstieg aus einer Eigenkapitalbeteiligung zum Jahresende 2014 erfolgte, waren bis zum Abschluss des OP weniger als drei Jahre verfügbar, um eine neue Runde von Investitionen in Form von Eigenkapitalbeteiligungen zu tätigen. In Anbetracht der Tatsache, dass es Jahre dauert, um ein Instrument einzurichten, ist es daher unwahrscheinlich, dass OP-Beiträge zu Eigenkapitalinstrumenten innerhalb eines Programmplanungszeitraums ein zweites Mal verwendet werden.

98

Im Gegensatz dazu weisen zentral verwaltete Eigenkapitalinstrumente wesentlich längere Laufzeiten auf, was besser zum Wesen von Eigenkapitalinstrumenten passt⁷⁹ (so hat beispielsweise der Fonds Marguerite eine Laufzeit von 20 Jahren, mit der Möglichkeit einer Verlängerung um zwei Jahre).

Der große Ermessensspielraum bei der erneuten Verwendung von Mitteln für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente führt möglicherweise dazu, dass sich mit dem Abschluss der OP der revolvierende Effekt verflüchtigt

99

Im Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ist für Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschrieben, dass der betreffende Mitgliedstaat alle Mittel, die bis zum Zeitpunkt des Programmabschlusses mindestens einmal verwendet worden sind, behalten darf, wobei diese Mittel jedoch erneut zugunsten der Zielgruppe eingesetzt werden müssen⁸⁰. In den Leitlinien der Kommission zu Finanzierungsinstrumenten⁸¹ sowie zum Abschluss der OP 2007-2013⁸² wird angeregt, dass die Mittel aus den EFRE- und ESF-Instrumenten auf unbestimmte Zeit reinvestiert werden sollten.

100

Nach Ansicht des Hofes ist es jedoch nicht statthaft, die Allgemeine Verordnung für 2007-2013 bezüglich Reinvestitionen auf unbestimmte Zeit auf diese Weise auszulegen⁸³. Gemäß den Bestimmungen ist es beispielsweise auch zulässig, das Kapital eines Instruments zu verringern und die Mittel von Finanzierungsinstrumenten in Form von Zuschüssen zu verwenden. Zudem fällt – rechtlich gesehen – jede Aktivität nach Programmabschluss, die nicht den EU-Haushalt betrifft, unter die ausschließliche Zuständigkeit des betreffenden Mitgliedstaats und unterliegt nicht länger der Kontrolle durch die Kommission, es sei denn, in der Rechtsgrundlage ist etwas anderes vorgesehen.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

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Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde eine Reihe von Fragen hinsichtlich der Wiederverwendung von Mitteln aus ESIF-Instrumenten nach dem Ende des Förderzeitraums im Jahr 2023 in den Artikeln 44 und 45 der Dachverordnung geklärt.

102

Ferner wird in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 dem angestrebten revolvierenden Charakter der Finanzinstrumente nach dem Ende des Förderzeitraums ausdrücklich Rechnung getragen, denn es wurden Bestimmungen zur Wiederverwendung von Mitteln aufgenommen, die während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren nach Ablauf des Förderzeitraums zurückgezahlt werden⁸⁴. Durch diese Bestimmung in der Dachverordnung wird ein Mindestzeitraum für die Zweckbindung der Mittel für Finanzinstrumente festgelegt; es fehlen jedoch Einzelheiten dazu, wie dies geschehen sollte. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission diesen Aspekt klarstellen.

103

Ein kritischer Faktor, um in der Vergangenheit gemachte Fehler künftig zu vermeiden, ist Standardisierung: Die Option, dass Verwaltungsbehörden Finanzinstrumente gemäß von der Kommission festgelegten Standardbedingungen gestalten können, sollte für eine erhebliche Straffung und Erleichterung der Einrichtung solcher Instrumente sorgen.

104

Gemäß der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist es auch zulässig, Finanzinstrumente während des folgenden Programmplanungszeitraums weiterhin zu verwenden, d. h., es ist nicht länger vorgeschrieben, sie abzuwickeln und durch neue zu ersetzen⁸⁵. Das wird möglicherweise für finanzielle und zeitliche Einsparungen sorgen, da die Finanzinstrumente zu Beginn des Programmplanungszeitraums bereits fertig und einsatzbereit sind; die Kapitalausstattung des Instruments könnte entsprechend der Ex-ante-Bewertung des Bedarfs erhöht werden. In Fällen, in denen der Fondsverwalter durch ein allgemeines Ausschreibungsverfahren ausgewählt wurde, könnten die Zeiteinsparungen allerdings begrenzt ausfallen, da auf jeden Fall ein neues allgemeines Ausschreibungsverfahren erforderlich sein wird, um den neuen Fondsverwalter auszuwählen. Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung (siehe Kasten 15) ergibt sich, dass die Fondsverwalter zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen erläutert wird, wie Instrumente auf den Zeitraum 2014-2020 zu übertragen sind, sehr begrüßen würden.

Kasten 15

Antworten auf die Fragen der Erhebung: Probleme, zu denen zusätzliche Leitlinien der Kommission erforderlich sind (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Problem | Antwortquote¹
Übertragung von im vorhergehenden Programmplanungszeitraum eingerichteten Finanzinstrumenten auf den neuen Zeitraum (2014-2020) | 27 %
Bestimmungen für den Ausstieg und die Abwicklung | 21 %
Bei der Auswahl von Fondsverwaltern anzuwendende Vorschriften | 18 %
Wiederverwendung von an das Finanzinstrument zurückgezahlten Mitteln nach Ende des Förderzeitraums | 17 %
Einrichtung von Instrumenten auf EU-Ebene | 9 %
Sonstige | 8 %

1Die Erhebung wurde an die Verwalter/Verwaltungsbehörden der 50 größten EFRE-Finanzierungsinstrumente geschickt. Die Antwortquote betrug 80 %.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

105

Ferner begann die Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 mit der Organisation einer Reihe von Präsentationen und Workshops zur Verbreitung von „bewährten Verfahren“ und zur Schulung von Beamten der Mitgliedstaaten. Im Januar 2015 – ein Jahr nach dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020 – startete die Kommission auch eine technische Beratungsplattform (www.fi-compass.eu), um Fachkompetenz über die rechtlichen Anforderungen der EU im Hinblick auf Finanzinstrumente zu verbreiten.

Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

106

Finanzierungsinstrumente werden – im Gegensatz zu den herkömmlichen Zuschüssen – durch Fondsverwalter verwaltet (und nicht durch öffentliche Verwaltungen). Dabei handelt es sich in der Regel um Finanzintermediäre, wie private oder staatseigene Banken. Die Verwaltung von Finanzierungsinstrumenten ist mit Kosten verbunden, und Fondsverwalter haben Anspruch auf Vergütung für die von ihnen erbrachten Dienstleistungen. Die Höhe der Verwaltungskosten (die gegen Ausgabenbelege erstattet werden) und der Verwaltungsgebühren (vereinbarter Preis oder Vergütung für erbrachte Dienstleistungen) für den Fondsverwalter wird in der Regel in der Finanzierungsvereinbarung zu jedem der Finanzierungsinstrumente niedergelegt. Die Vergütung sollte die administrativen Kosten des Finanzierungsinstruments decken (einschließlich Ausgaben für Investorenbeziehungen, Rechtskosten und Aufwendungen für Wirtschaftsprüfer) sowie – im Fall von privatwirtschaftlichen Fondsverwaltern – eine Gewinnspanne vorsehen. Die Verwaltungskosten und -gebühren sollten von der Art des Finanzprodukts (Garantien, Darlehen oder Eigenkapitalbeteiligung) abhängig sein, und die Höhe sollte mit objektiven Kriterien in Zusammenhang stehen (beispielsweise ist eine große Anzahl an kleinen Darlehen in der Regel mit höheren Verwaltungskosten verbunden als eine kleine Anzahl an großen Darlehen).

107

Anhand der jüngsten von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten analysierte der Hof die Höhe der tatsächlichen Verwaltungskosten und -gebühren für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und untersuchte, ob sie ausreichend an die Leistung des Fondsverwalters gebunden waren. Zudem prüfte der Hof hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2014-2020, ob die Aufstockung der Mittel, die Finanzinstrumenten zugewiesen werden (sodass diese Mittel in der Regel nicht von nationalen oder regionalen Behörden verwaltet werden), sich in der Höhe der technischen Hilfe niederschlägt, welche die Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds erhalten.

Hohe Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zur tatsächlichen Höhe der Auszahlungen an Endempfänger

Kumulierte Verwaltungskosten überschreiten bei rund 2 % der Instrumente die tatsächlichen Auszahlungen an Endempfänger

108

Bei manchen Instrumenten überschritten die Verwaltungskosten und -gebühren sogar die tatsächlich an Endempfänger ausgezahlten Beträge. Bei seiner Analyse der 1 025 EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente ermittelte der Hof 23 derartige Fälle (2,2 %) in acht Mitgliedstaaten (Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Polen, Vereinigtes Königreich). Zusammengenommen stellten diese Instrumente 28 Millionen Euro an Verwaltungskosten und -gebühren in Rechnung, um 4 Millionen Euro an Endempfänger auszuzahlen. Zugleich gibt es ähnliche Instrumente, bei denen gar keine Verwaltungskosten oder -gebühren an Finanzintermediäre gezahlt werden (siehe Kasten 16).

Kasten 16

Fallstudie – Fondsverwalter, die Finanzierungsinstrumente kostenlos einsetzen – Hellenischer Fonds für Unternehmertum und Entwicklung sowie JEREMIE-Holding-Fonds in Ungarn

a) Hellenischer Fonds für Unternehmertum und Entwicklung

Der Hellenische Fonds für Unternehmertum und Entwicklung zahlt keine Verwaltungskosten und -gebühren an die Banken, die als Finanzintermediäre fungieren. Stattdessen kofinanzieren der Fonds und die Banken die Darlehen, die Endempfängern gewährt werden. Sie teilen auch das Risiko des Kreditausfalls. Die Hauptmotivation der Banken für die Mitwirkung am Instrument ist die Risikoteilung. Daher beteiligen sie sich an dem Instrument, ohne Verwaltungskosten und -gebühren in Rechnung zu stellen.

b) JEREMIE Ungarn

Auch JEREMIE Ungarn zahlt keinerlei Verwaltungskosten und -gebühren an die Finanzintermediäre von Darlehensinstrumenten. Stattdessen werden Darlehen an Finanzintermediäre zu einem im Marktvergleich sehr niedrigen Zinssatz gewährt. Der sehr niedrige Zinssatz stellt keine Vergütung für den Fondsverwalter dar, da er aufgewogen wird durch das höhere Risiko, das die Finanzintermediäre im Vergleich zum EU-finanzierten Fonds auf sich nehmen. Bei einem Kreditausfall tragen die Finanzintermediäre in der Regel den größten Teil des Verlusts.

Kumulierte Verwaltungskosten und -gebühren belaufen sich auf bis zu 75 % der an Endempfänger ausgezahlten finanziellen Unterstützung

109

Der Hof führte ferner seine eigene Analyse der Daten der Kommission durch, wobei die Verwaltungskosten und -gebühren ins Verhältnis gesetzt wurden zu den tatsächlich an Endempfänger ausgezahlten Beträgen. Die Ergebnisse – auf der Ebene der Mitgliedstaaten – sind in Tabelle 6 zusammengestellt.

110

Bei 274 der 1 025 EFRE- und ESF-Instrumente in 10 von 25 Mitgliedstaaten (Schweden, Österreich, Lettland, Malta, Finnland, Litauen, Rumänien, Griechenland, Ungarn, Zypern) stellte der Hof fest, dass die an die Kommission gemeldeten Daten zu Verwaltungskosten und -gebühren zu allen Finanzierungsinstrumenten vollständig waren. Von weiteren sechs Mitgliedstaaten (Polen, Portugal, Deutschland, Slowakei, Bulgarien und Vereinigtes Königreich) wurden diese Informationen zu 392 Finanzierungsinstrumenten geliefert, die 84 % bis 98 % der gesamten Kapitalausstattung für Finanzierungsinstrumente entsprechen. Von allen anderen Mitgliedstaaten wurden plausible Informationen über Verwaltungskosten und -gebühren zu Instrumenten geliefert, die zwei Dritteln oder weniger der gesamten Kapitalausstattung entsprechen⁸⁶. Für eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten wurden entweder gar keine Daten übermittelt oder die übermittelten Daten waren nicht plausibel (wie etwa gemeldete Verwaltungskosten und -gebühren, die zehnmal höher waren als der tatsächlich ausgezahlte Betrag). Zudem konnte eine Meldung der Verwaltungskosten und -gebühren -gebühren als „null“ entweder bedeuten, dass sie tatsächlich null betrugen oder aber dass keine Daten übermittelt wurden. Diese Daten wurden aus der weiteren Analyse des Hofes ausgeschlossen.

Tabelle 6

Analyse der kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente pro Mitgliedstaat, Stand: 31. Dezember 2014

Mitgliedstaat
Gemeldete Verwaltungskosten insgesamt
(in Millionen Euro)
Anzahl der Instrumente
(inkl. Teilfonds)
Verwaltungskosten und -gebühren

Anteil an den Auszahlungen an das Instrument
Anteil an den Auszahlungen an Endempfänger

Kumuliert
Durchschnitt pro Jahr
Kumuliert
Durchschnitt pro Jahr

Slowakei
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Tschechische Republik
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Frankreich
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Schweden
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Zypern
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Vereinigtes Königreich
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spanien
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Österreich
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Lettland
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgarien
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italien
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polen
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Dänemark
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litauen
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finnland
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Deutschland
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Niederlande
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Rumänien
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugal
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Griechenland
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slowenien
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgien
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ungarn
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estland
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Insgesamt
631
1 025

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.

Beim Abschluss keine Erstattung von Verwaltungskosten und -gebühren aus dem EU-Haushalt über die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen hinaus

Die Verwaltungskosten und -gebühren waren im Prinzip auf maximal 4 % p. a. der gesamten Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments begrenzt

111

Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 enthält in der Grundverordnung nur knapp gefasste Bestimmungen zur Vergütung für den Fondsverwalter⁸⁷, in der Durchführungsverordnung der Kommission⁸⁸ wurden jedoch bereits Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt. Insbesondere wurden folgende jährliche Obergrenzen gesetzt:

ο2 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP an Holding-Fonds für Garantiefonds;

ο4 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds für Mikrokreditinstrumente, die auf Mikrounternehmen ausgerichtet sind;

ο3 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds in allen übrigen Fällen.

Die Kommission legte diese Obergrenzen in ihrem Legislativvorschlag fest, wobei sie die im Programmplanungszeitraum 2000-2006 gewonnenen Erfahrungen berücksichtigte. Seinerzeit belief sich die Obergrenze für Verwaltungskosten und -gebühren auf 5 % bei Beteiligungsfonds und auf 2 % bei Garantiefonds⁸⁹.

112

Bei der geteilten Mittelverwaltung müssen die Verwaltungsbehörden bei der Festlegung der Vergütung für den Fondsverwalter sowohl den Rechtsrahmen für Strukturfonds als auch den Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen einhalten. Ferner müssen die Verwaltungsbehörden dafür Sorge tragen, dass die Bestimmungen zur Vergütung mit der Investitionsstrategie des Instruments in Einklang stehen, damit sichergestellt ist, dass es für den Fondsverwalter einen finanziellen Anreiz gibt, gemäß den erklärten Zielen des OP zu handeln. Die Aushandlung der Finanzierungsvereinbarung ist daher keine triviale Aufgabe, und während der vom Hof durchgeführten Befragungen erklärten viele Verwaltungsbehörden, dass sie zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht über die dafür erforderliche Fachkompetenz verfügten.

113

Unter bestimmten Bedingungen dürfen die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren überschritten werden (beispielsweise, wenn die Verwaltungskosten und -gebühren marktüblichen Bedingungen entsprechen und nicht höher sind als jene, die von privaten Investoren verlangt werden, oder wenn der Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt worden ist). In den von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten sind keine Angaben dazu enthalten, wie oft die Obergrenzen überschritten wurden.

114

Verwaltungskosten und -gebühren werden aus der Kapitalausstattung des Finanzierungsinstruments gezahlt; sie werden nicht dem Endempfänger in Rechnung gestellt. Diese Kosten gelten als förderfähig bis zum Zeitpunkt der Abwicklung des Fonds, der in der Regel dem Programmabschluss entspricht⁹⁰. Die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten und -gebühren, die für während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichtete EFRE- und ESF-Fonds geltend gemacht wurden, wird von der Kommission erst im Zuge der Analyse der Programmabschlussdokumente in den Jahren 2017 und 2018 kontrolliert.

Kumulierte Verwaltungskosten werden die in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen wahrscheinlich in manchen Fällen beim Abschluss überschreiten

115

Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt werden, können als förderfähige Kosten des EFRE- bzw. ESF-OP geltend gemacht werden, in dessen Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde⁹¹. In der Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren als Prozentsatz „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ zu verstehen sind. Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung genannten Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstrument und nicht auf den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern verwendeten Beitrag anzuwenden. In den für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 vorhandenen Anleitungen zu Verwaltungskosten und -gebühren wird diese Ansicht bestätigt⁹².

116

Nach Auffassung des Hofes hätte die Kommission die Verordnungsbestimmungen zu den Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren dahin gehend auslegen sollen, dass sie sich auf den tatsächlichen verwendeten Kapitalbeitrag des OP zu dem Finanzierungsinstrument beziehen, d. h. auf die tatsächliche Mittelausstattung, die verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine Vergütung dafür erhalten, dass sie die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt haben.

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 bestand keine rechtliche Verpflichtung für eine leistungsbasierte Vergütung

117

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurde auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei Finanzierungsinstrumenten und auf die tatsächliche Leistung des Fondsverwalters als Faktor zur Festlegung der Verwaltungskosten und -gebühren nur in den Leitlinien der Kommission Bezug genommen, nicht jedoch in den Rechtsvorschriften⁹³.

118

Auf der Grundlage seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu Finanzierungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass leistungsbezogene Vergütungsregelungen eher die Ausnahme als die Regel waren: Nur bei einem von neun im Zeitraum 2013 bis 2015 untersuchten Instrumenten war eine leistungsbasierte Vergütung für den Fondsverwalter vorgesehen.

119

Wenn die Vergütung für Fondsverwalter nicht leistungsbasiert ist, gibt es kaum Anreize für die Fondsverwalter, die Mittel tatsächlich Endempfängern zukommen zu lassen. Möglicherweise hat das die Leistung von Finanzierungsinstrumenten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 beeinträchtigt. Zudem wird das Verwalten von EFRE- und ESF-Instrumenten dann auch für unerfahrene Fondsverwalter recht attraktiv (siehe auch Ziffer 86).

120

Im Jahr 2012 empfahl die Kommission den Verwaltungsbehörden, die Vergütung für Fondsverwalter von der Qualität der tatsächlich getätigten Investitionen abhängig zu machen, d. h. von ihrem Beitrag zur Erreichung der strategischen Ziele des OP sowie vom Wert der in das Vorhaben zurückfließenden Mittel aus Investitionen, die vom Instrument vorgenommen wurden⁹⁴. Diese Empfehlung wurde jedoch in einem COCOF-Leitfaden ausgesprochen und ist somit nicht rechtsverbindlich.

Bei ihrer Bewertung der Verwaltungskosten und -gebühren trägt die Kommission den Unterschieden zwischen den Arten von Instrumenten und der tatsächlichen Unterstützung, die den Endbegünstigten gewährt wird, nicht gebührend Rechnung

Von der Kommission geschätzte kumulierte Verwaltungskosten von 631 Millionen Euro seit 2007 wahrscheinlich zu niedrig angesetzt

121

Gestützt auf die von den Mitgliedstaaten für das Jahr 2014 gemeldeten Daten schätzte die Kommission im Dezember 2015, dass sich die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren für EFRE- und ESF-Instrumente seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums auf mindestens 631 Millionen Euro beliefen⁹⁵.

122

Nach Angaben der Kommission entspricht das 4,7 % der OP-Beiträge zu den betreffenden Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2007-2013.

123

Wenn die zwischen Holding-Fonds und den dazugehörigen spezifischen Fonds gezahlten Beträge nicht in die Berechnung aufgenommen werden, weil sie bereits als OP-Beiträge zu den Holding-Fonds berücksichtigt wurden, erhöht sich dieser Gesamtanteil der Verwaltungskosten und -gebühren auf 6,2 %. Zudem können die Fondsverwalter auch den Endempfängern Gebühren in Rechnung stellen, haben diese Gebühren jedoch möglicherweise nicht an die Kommission gemeldet. Die Berechnung der Kommission beruht somit nur auf Teildaten, sodass die tatsächlichen Zahlen (sowohl für die absoluten Beträge als auch für den Anteil an den OP-Beiträgen) wahrscheinlich höher sind.

Verwaltungskosten und -gebühren deutlich höher als von der Kommission gemeldet, wenn die Berechnung auf der Grundlage der den Endempfängern gewährten finanziellen Unterstützung erfolgt

124

Ausgehend von den 764 EFRE- und ESF-Instrumenten in Tabelle 6 stellte der Hof insgesamt fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren sich auf bis zu 75 % der an Endempfänger ausgezahlten finanziellen Unterstützung belaufen, was einem jährlichen Durchschnitt von 16 % entspricht.

125

Zu den 10 Mitgliedstaaten, die belastbare Daten zu allen ihren 274 EFRE- und ESF-Fonds übermittelten, stellte der Hof fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren zwischen 2 % und 17 % der finanziellen Unterstützung betragen, die Endempfängern gewährt wurde. Damit ergibt sich ein jährlicher Durchschnitt zwischen 1 % und 3 %.

Erhebliche Unterschiede bei Verwaltungskosten und -gebühren zwischen den verschiedenen Arten von Finanzierungsinstrumenten

126

Die Höhe der Verwaltungskosten und -gebühren hängt auch mit der Art des Instruments zusammen. Unter Berücksichtigung der von der Kommission gemeldeten plausiblen Daten gelangte der Hof zu den in Tabelle 7 zusammengestellten Durchschnittswerten. Im Durchschnitt ist der Anteil der Verwaltungskosten und -gebühren bei Garantieinstrumenten am niedrigsten, während der Anteil bei den Eigenkapitalinstrumenten am höchsten ist.

Tabelle 7

Durchschnittliche kumulierte Verwaltungskosten und -gebühren nach Art des Finanzierungsinstruments, als Prozentsatz der Kapitalausstattung des Fonds

Art des Finanzierungsinstruments | Durchschnittlicher kumulierter Prozentsatz der Verwaltungskosten und -gebühren zum 31. Dezember 2014
Darlehen | 4,2 %
Garantie | 2,7 %
Beteiligungsinvestition | 11,0 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015¹.

1Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014.

127

Zudem sind Finanzierungsinstrumente, die mit einem Holding-Fonds eingesetzt werden, in der Regel kostspieliger in der Durchführung, da Verwaltungskosten und -gebühren auf beiden Ebenen anfallen (d. h. auf der Ebene des Holding-Fonds und auf der Ebene des spezifischen Fonds). Der Hof stellt ferner fest, dass die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht vom Ausmaß der Investitionen des Finanzierungsinstruments abhängen, weil diese Kosten und Gebühren als Prozentsatz des OP-Beitrags gezahlt werden (siehe Ziffer 108).

Auf der Grundlage der gewährten finanziellen Unterstützung sind die Verwaltungskosten und -gebühren bei EFRE- und ESF-Instrumenten deutlich höher als bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten oder Investmentfonds im privaten Sektor

128

Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittlichen Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zu der den Endempfängern bis Ende 2014 gewährten finanziellen Unterstützung bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten oder privatwirtschaftlichen Investmentfonds deutlich niedriger waren als bei EFRE- und ESF-Instrumenten:

οDie kumulierten Kosten, die der EEEF seit Beginn seiner Tätigkeit im Jahr 2011 in Rechnung stellte, belaufen sich auf rund 5 % des investierten Gesamtbetrags. Das entspricht jährlichen Kosten von 1,2 %.

οBeim EPMF (Darlehens- und Garantieinstrumente zusammengefasst) schätzt die Kommission die durchschnittlichen jährlichen Kosten, die aus dem EU-Haushalt zu tragen sind, auf maximal 0,5 % bis 0,7 % der Kapitalausstattung⁹⁶. Das entspricht jährlichen Kosten von 0,2 % des Betrags der Garantien, die das EPMF Endempfängern bereitstellte.

129

Die Analyse des Hofes zeigte auch, dass sogar die Verwaltungskosten und -gebühren der EIB und des EIF für EFRE-Instrumente in der Regel höher waren als die Verwaltungskosten und -gebühren, die von ihnen in Rechnung gestellt werden, wenn sie als Fondsverwalter für Instrumente unter zentraler Mittelverwaltung fungieren.

130

Bei der Untersuchung von zwei im Jahr 2015 veröffentlichten Studien zur Vergütung für Fondsverwalter bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds stellte der Hof fest, dass sich die durchschnittliche jährliche Verwaltungsgebühr für alle Arten von Fonds (unter Ausschluss von Holding-Fonds) auf 0,6 % bis 1 % belief⁹⁷. Aus beiden Studien ging zudem hervor, dass die Verwaltungsgebühren in den letzten Jahren gesunken sind. In einer weiteren, im Jahr 2013 veröffentlichten Studie wird dargelegt, dass die jährlichen Verwaltungsgebühren für Risikokapitalbeteiligungsfonds zwischen 2,0 % und 2,5 % liegen⁹⁸.

131

Die Analyse des Hofes ergab auch erhebliche Unterschiede bei den Verwaltungskosten und -gebühren, die bei verschiedenen EFRE- und ESF-Instrumenten in Rechnung gestellt wurden. Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen zu den tatsächlichen Durchführungskosten bei den einzelnen EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten kann die Kommission nicht beurteilen, ob derartige Kostenunterschiede gerechtfertigt sind. Ähnliche Bemerkungen wurden vom Hof bereits in einem früheren Sonderbericht vorgebracht⁹⁹.

Einschränkungen bei der Berichterstattung zu Verwaltungskosten und -gebühren seitens der Mitgliedstaaten

Nur für rund 60 % aller EFRE- und ESF-Instrumente werden der Kommission Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermittelt

132

Im Jahr 2011 führte die Kommission für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung eine jährliche Berichterstattungspflicht der Mitgliedstaaten ein¹⁰⁰. Die Verwaltungsbehörden mussten diese Informationen zum ersten Mal in ihren Berichten für das Jahr 2011 übermitteln. Zu den von der Kommission verlangten Daten gehörten u. a. Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren, wobei die Übermittlung dieser Angaben durch die EFRE- und ESF-Verwaltungsbehörden optional war. Für das Jahr 2014 wurden Angaben über Verwaltungskosten und -gebühren lediglich zu Instrumenten vorgelegt, die 63 % des Gesamtbetrags der Zahlungen aus den EFRE- und ESF-OP an Finanzierungsinstrumente entsprechen (gegenüber 50 % im Jahr 2013)¹⁰¹.

133

Ferner stellt der Hof fest, dass lediglich die ausgezahlten Beträge als Verwaltungskosten und -gebühren zu melden sind. Es gibt jedoch auch Fälle von Kosten und Gebühren, die angefallen sind, aber noch nicht gezahlt wurden. Diese werden de facto aus der Berichterstattung ausgeschlossen, was die Vollständigkeit beeinträchtigt und dazu beiträgt, dass die der Kommission gemeldeten Verwaltungskosten und -gebühren zu niedrig angesetzt sind.

Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?

Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine Reihe von Maßnahmen ergriffen.

Berichterstattungsfristen für die Mitgliedstaaten verkürzt und für die Kommission verlängert

134

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission den Bericht über den Einsatz von Finanzinstrumenten als Teil ihres jährlichen Durchführungsberichts zu übermitteln. Infolgedessen muss die Berichterstattung einen Monat früher stattfinden als zuvor (bis zum 31. Mai statt wie im vorangegangenen Zeitraum, als sie nicht Teil des jährlichen Durchführungsberichts war, bis zum 30. Juni; für die Jahre 2017 und 2019 bleibt die Frist 30. Juni bestehen)¹⁰². Zudem wurde der Kommission für die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten eine Frist von sechs Monaten gesetzt. Dies bedeutet – außer für 2017 und 2019 – eine Änderung der Frist, bis zu der die Kommission den konsolidierten Durchführungsbericht zu den Finanzierungsinstrumenten vorlegen muss, vom 1. Oktober auf den 30. November. Im Ergebnis werden den Entlastungsbehörden wichtige Informationen über den Einsatz von Finanzinstrumenten noch später vorliegen, als dies gegenwärtig der Fall ist.

Verwaltungsbehörden müssen der Kommission über Verwaltungskosten und -gebühren Bericht erstatten

135

Bei den Finanzinstrumenten für 2014-2020 sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, Daten zu den Verwaltungskosten und -gebühren als Anhang zum jährlichen Durchführungsbericht zu veröffentlichen¹⁰³. Das ist eine wichtige Verbesserung, die es der Kommission ermöglichen wird, die Kosten des Einsatzes von Finanzinstrumenten in den kommenden Jahren wesentlich besser zu analysieren und zu überwachen.

Niedrigere Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren, differenziert nach Art der Finanzinstrumente

136

Was die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren anbelangt, stellt der Hof zwei Hauptunterschiede gegenüber dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 fest. Erstens wird bei den Obergrenzen für die Vergütung der Fondsverwalter nach der Art der Finanzinstrumente differenziert¹⁰⁴ (siehe Tabelle 8).

Tabelle 8

Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren bei verschiedenen Arten von Finanzinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

| Obergrenzen | Grundvergütung p. a. | Leistungsbasierte Vergütung p. a.
Holding-Fonds | 7 % | 3 % erste 12 Monate | 0,5 %
1 % nächste 12 Monate | 0,5 %
0,5 % folgende Jahre | 0,5 %
Darlehen | 8 % | 0,5 % | 1 %
Garantien | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Beteiligungsinvestition | 20 % | 2,5 % erste 24 Monate¹ | 2,5 %
1 % folgende Jahre² | 2,5 %
Kleinstkredite | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Sonstige | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Bezieht sich auf den Zeitraum nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung. Der höhere Satz darf nur innerhalb dieses Zeitraums angewandt werden, faktisch jedoch erst ab dem Zeitpunkt der tatsächlichen Zahlung von Programmbeiträgen an den Holding-Fonds.

2Bei Beteiligungsinvestitionen ist die Grundvergütung an die für das Finanzinstrument gebundenen Beträge geknüpft.

Quelle: Europäische Kommission, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees (Leitlinien für die Mitgliedstaaten zu Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe d der Dachverordnung – Förderfähige Verwaltungskosten und -gebühren) (EGESIF_15-0021-01), S. 8.

137

Zweitens sind die Obergrenzen (die nun nicht mehr jährlich, sondern kumuliert festgelegt werden) deutlich niedriger als im Programmplanungszeitraum 2007-2013. Insgesamt betrachtet der Hof die Festlegung von niedrigeren Obergrenzen für den kumulierten Betrag der Vergütung des Fondsverwalters als Verbesserung, moniert jedoch, dass die Kommission nicht begründete, wie diese Obergrenzen ermittelt wurden. Die Analyse der bislang für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gemeldeten tatsächlichen Daten ergab niedrigere Prozentsätze in der Praxis (siehe Ziffer 120).

Leistungsbasierte Elemente in der Vergütung für Fondsverwalter entfalten nur begrenzte Anreizwirkung

138

In der Dachverordnung für 2014-2020 ist auch vorgeschrieben, dass die Leistung des Fondsverwalters als Kriterium für die Festlegung von Verwaltungskosten und -gebühren herangezogen werden sollte. Insbesondere müssen alle Verwaltungskosten und -gebühren, die beim Abschluss als förderfähig gemeldet werden, auf einer leistungsbasierten Berechnungsmethode beruhen (siehe auch Tabelle 6)¹⁰⁵.

139

Weitere Einzelheiten zu den leistungsbasierten Kriterien für die Festlegung von Verwaltungskosten und -gebühren sowie zu den anwendbaren Obergrenzen sind in einem delegierten Rechtsakt¹⁰⁶ niedergelegt.

140

Gemäß den Leitlinien der Kommission zur Förderung von Risikofinanzierungen¹⁰⁷ muss diese leistungsbasierte Komponente der Vergütung zudem erheblich und so ausgestaltet sein, dass das Erreichen der zuvor festgelegten konkreten politischen Ziele sowie die finanzielle Leistung des Fondsverwalters belohnt werden. Letztere sollte nicht nur hinsichtlich der erfolgreichen Auszahlung der ursprünglichen Kapitalausstattung oder des mobilisierten privaten Kapitals gemessen werden, sondern auch anhand der tatsächlichen Renditen.

141

Der Hof stellt jedoch fest, dass diese neuen leistungsbasierten Elemente bei der Festlegung der aus dem EU-Haushalt zu erstattenden Gesamtvergütung für den Fondsverwalter aus den folgenden Gründen eine nachgeordnete Rolle spielen:

οAngesichts der normalen Laufzeit eines Holding-Fonds oder eines spezifischen Fonds werden die im delegierten Rechtsakt der Kommission festgelegten Obergrenzen im Allgemeinen leicht erreicht, auch ohne dass der Manager den leistungsbezogenen Teil der Vergütung erhält. Das führt dazu, dass ein Fondsverwalter, der eine sehr gute Leistung erbringt, die maximale Vergütung bereits zu einem früheren Zeitpunkt als ein Fondsverwalter mit einer weniger guten Leistung erreicht und von diesem Zeitpunkt an keine Vergütung für seine Dienstleistungen mehr erhält.

οEs gibt keinen Abzug wegen unterdurchschnittlicher Leistung, der dafür sorgen würde, dass der Fondsverwalter einen Teil etwaiger finanzieller Verluste trägt, die dem Finanzinstrument möglicherweise entstehen. Faktisch können nach der derzeitigen Vergütungsregelung sogar Fondsmanager, die eine negative Rendite erzielen, die maximale Vergütung erhalten.

οIm Rechtsrahmen ist nicht vorgeschrieben, dass die Verwaltungsbehörde Mindest-Performance-Benchmarks („Hurdle Rates“) festlegt, die erreicht sein müssen, bevor der Fondsverwalter den leistungsbezogenen Teil der Vergütung erhält.

Insgesamt gelangt der Hof daher zu der Einschätzung, dass der leistungsbasierte Teil der aus dem EU-Haushalt kofinanzierten Vergütung für den Fondsverwalter derzeit nur eine sehr begrenzte Anreizwirkung entfaltet und überdacht werden sollte.

Verwaltungskosten und -gebühren fallen zusätzlich zu den administrativen Kosten für die Durchführung von EFRE- und ESF-OP an

142

Die Verwaltung, Kontrolle, Begleitung und Bewertung der EFRE- und ESF-OP hat ihren Preis: Diese bei den mitgliedstaatlichen Behörden anfallenden administrativen Kosten umfassen die Mitarbeitervergütung, die operativen Kosten (wie etwa Reise- und Schulungskosten) sowie Kosten im Zusammenhang mit Informations- und Kommunikationsaktivitäten. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, technische Hilfe im Rahmen der EFRE- und ESF-OP in Anspruch zu nehmen, um diese administrativen Kosten zu decken¹⁰⁸.

143

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 konnte sich die technische Hilfe auf bis zu 4 % der Gesamtfinanzierung für ein EFRE- oder ESF-OP belaufen¹⁰⁹. Dieses Niveau wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 unverändert beibehalten. Es wurde auf der Grundlage einer Studie festgelegt, die im Jahr 2010 im Auftrag der Kommission im Rahmen ihrer Folgenabschätzung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 erstellt wurde¹¹⁰. Auf dieser Grundlage schätzt die Kommission, dass die Mitgliedstaaten während des gesamten Zeitraums bis zu 13,6 Milliarden Euro für technische Hilfe ausgeben können.

144

Während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 wird jedoch ein wesentlich größerer Anteil des EFRE- und ESF-Haushalts durch Finanzinstrumente vollzogen (siehe Ziffer 21). Daraus ergibt sich, dass im Vergleich mehr Finanzmittel für technische Hilfe für die zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten der EFRE- und ESF-OP verfügbar sein werden, da der Großteil der administrativen Aktivitäten bei Finanzinstrumenten durch den Fondsverwalter erbracht wird. Die Verwaltungskosten und -gebühren für diese Aktivitäten stellen die Fondsverwalter direkt den OP (oder den Endempfängern) in Rechnung. Daher führt die Ausweitung der Finanzierung durch Finanzinstrumente indirekt auch zu einer Erhöhung des vom EU-Haushalt zu tragenden Gesamtbetrags an administrativen Kosten, da sich der Betrag der Mittel für technische Hilfe erhöht, welche die Mitgliedstaaten für die verbleibenden zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten aus dem EU-Haushalt erhalten.

145

Der Hof stellt ferner fest, dass – wie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 – keine Pflicht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten besteht, über die Verwendung der finanziellen Mittel für technische Hilfe detailliert Bericht zu erstatten¹¹¹. In einem früheren Bericht stellte der Hof bereits fest, dass die Kommission über keinerlei vergleichende Informationen zu den tatsächlichen administrativen Kosten in den einzelnen Mitgliedstaaten, bei den einzelnen OP oder bei den einzelnen Finanzierungsmechanismen (d. h. Zuschüsse oder Finanzierungsinstrumente) verfügt¹¹². Das erschwert die Bewertung, ob die Höhe der technischen Hilfe angesichts der tatsächlichen Kosten, die den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der EFRE- und ESF-OP entstehen, gerechtfertigt ist.

146

Daher wiederholt der Hof seine frühere Empfehlung, dass die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und Finanzinstrumente (unter zentraler und unter geteilter Mittelverwaltung) durchführen sollte, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln¹¹³. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 relevant.

32Siehe Jahresberichte zu den Haushaltsjahren 2013 (Ziffer 5.35) und 2014 (Ziffer 6.49) sowie Sonderbericht Nr. 8/2015 (Ziffer 67).

33Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), S. 22.

34Die Regel für die automatische Aufhebung von Mittelbindungen („n+2“-Regel) hilft bei der Bereinigung von noch abzuwickelnden Mittelbindungen. Gemäß dieser Regel werden Mittelbindungen, zu denen in den zwei Jahren nach Vornahme der Mittelbindung keine Zahlung getätigt oder kein Zahlungsantrag gestellt wurde, automatisch aufgehoben.

35Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 6.50.

36C(2015) 2771 final vom 30. April 2015, „Anhang des Beschlusses der Kommission zur Änderung des Beschlusses C(2013) 1573 zur Annahme von Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme, die für eine Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds (2007-2013) ausgewählt wurden“, S. 8 (der deutschen Fassung).

37Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 6.52.

38Sonderberichte Nr. 8/2015 (Ziffer 21), Nr. 2/2012 (Ziffer 118) und Nr. 5/2015 (Ziffer 27); Europäische Kommission, EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period (Eine Bestandsaufnahme in Vorbereitung des Programmplanungszeitraums 2014-2020), Studie von Mazars/Ecorys/EPRC, S. 52, 66 und 73.

39Für Holding-Fonds wird auf diese Lückenanalyse in Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe a der Durchführungsverordnung eingegangen: „[…] Die Finanzierungsvereinbarung [zwischen Mitgliedstaat oder Verwaltungsbehörde und Holding-Fonds] enthält gegebenenfalls Bestimmungen zu folgenden Punkten: a) bei Finanzierungsinstrumenten zur Unterstützung von Unternehmen, vor allem KMU, einschließlich Mikrounternehmen, die Schlussfolgerungen einer Bewertung von Lücken zwischen der Bereitstellung solcher Instrumente und der Nachfrage nach solchen Instrumenten; […]“.

40Durchführungsverordnung, Artikel 43 Absatz 2, ursprüngliche Fassung.

41Verordnung (EG) Nr. 846/2009 der Kommission vom 1. September 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, Artikel 1 (ABl. L 250 vom 23.9.2009, S. 1).

42Sonderberichte Nr. 8/2015 (Ziffern 21-22), Nr. 2/2012 (Ziffern 33-37 und 116-118) und Nr. 5/2015 (Ziffern 27 und 96).

43Siehe Sonderbericht Nr. 2/2012, Ziffer 118.

44Artikel 35 der Allgemeinen Verordnung.

45Dachverordnung, Artikel 96 Absatz 1.

46Dachverordnung, Artikel 38 Absatz 1.

47Innerhalb dieser Option ist eine Sonderregelung vorgesehen, wonach EFRE-OP zur KMU-Initiative beitragen können, die direkt durch die Kommission verwaltet wird. In diesem Fall gelten spezifische Regeln, die in Artikel 39 der Dachverordnung festgelegt sind.

48Dachverordnung, Artikel 120 Absätze 5 und 7.

49Kommission, COCOF (10-0014-05), Überarbeiteter Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente gemäß Artikel 44 der Allgemeinen Verordnung.

50Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung, Common Audit Framework (Gemeinsamer Rahmen für Prüfungen), Juli 2011, Teil 2, S. 7.

51Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung, Artikel 223.

52Sonderbericht Nr. 2/2012, Kasten 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (Methoden zur Messung der durch öffentliche entwicklungspolitische Interventionen mobilisierten privaten Beiträge), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. Februar 2015.

55Anhang I der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 821/2014 der Kommission vom 28. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Einzelheiten betreffend die Übertragung und Verwaltung von Programmbeiträgen, die Berichterstattung über Finanzinstrumente, die technischen Merkmale der Informations- und Kommunikationsmaßnahmen für Vorhaben und das System zur Aufzeichnung und Speicherung von Daten (ABl. L 223 vom 29.7.2014, S. 7) enthält zahlreiche Abschnitte, die als Grundlage für diese Berichterstattung dienen, einschließlich Informationen zu den Finanzierungsquellen von Finanzinstrumenten.

56Durchführungsverordnung, Artikel 43 Absatz 5.

57SEC(2011) 1237 final vom 19. Oktober 2011, Commission Staff Working Paper – Impact assessment accompanying the document ‚Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions – A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative‘ (Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen – Folgenabschätzung als Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Eine Pilotphase für die Europa-2020-Projektanleiheninitiative), S. 53.

58Empfehlung der Kommission vom 6. Dezember 2012 betreffend aggressive Steuerplanung, C(2012) 8806.

59Siehe beispielsweise IP/14/663 – Pressemitteilung vom 11. Juni 2014.

60COM(2015) 135 final vom 18. März 2015, „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU bezüglich der Verpflichtung zum automatischen Austausch von Informationen im Bereich der Besteuerung“.

61COM(2015) 302 final vom 17. Juni 2015, „Eine faire und effiziente Unternehmensbesteuerung in der Europäischen Union – Fünf Aktionsschwerpunkte“.

62Hybride Instrumente sind Instrumente, die innerhalb von Hoheitsgebieten und/oder von einem Hoheitsgebiet zum anderen steuerlich unterschiedlich behandelt werden können, beispielsweise in einem Staat als Schulden und in einem anderen Staat als Eigenkapital (siehe OECD, Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues, März 2012, S. 7).

63Eine SICAV (Société d‘investissement à capital variable – Investmentgesellschaft mit variablem Kapital) ist ein offener Investmentfonds, dessen Grundkapital sich in Abhängigkeit von der Anzahl der Anleger und vom Wert seiner zugrunde liegenden Anlagen ändert. Die Anteile an einem solchen Fonds werden jeweils gemäß dem aktuellen Nettoinventarwert verkauft und zurückgekauft.

64Eine SICAR (Société d‘investissement en capital à risque – Investmentgesellschaft für Investitionen in Risikokapital) ist eine Gesellschaft, die im Hinblick auf Private-Equity- und Venture-Capital-Investitionen konzipiert ist, ohne Vorschriften zur Risikostreuung und ohne Einschränkungen hinsichtlich der Darlehensaufnahme und der Hebelwirkung.

65Siehe Sonderberichte Nr. 2/2012 (Ziffern 105-115 und 124), Nr. 8/2015 (Ziffern 34-35), Nr. 5/2015 (Ziffern 66-67 sowie Kasten 7).

66Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen, Ziffer 4.3.4 (ABl. C 194 vom 18.8.2006, S. 2).

67Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), S. 25.

68Durchführungsverordnung, Artikel 43 Absatz 4.

69SWD(2015) 206 final.

70Beschluss der Kommission vom 25. Februar 2010 über die Beteiligung der Europäischen Union am Europäischen Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur („Fonds Marguerite“), C(2010) 941.

71Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission, Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d.

72Dachverordnung, Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c.

73Dachverordnung, Artikel 44 Absatz 1.

74Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission, Artikel 21 Absatz 13 Buchstabe c.

75CEF-Verordnung, Anhang I, Teil III, Nummer 6.

76Siehe Sonderbericht Nr. 2/2013, Empfehlung 7.

77Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche, Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (Finanzierungsinstrumente im Rahmen der Kohäsionspolitik 2007-2013: Wie haben die Mitgliedstaaten und ausgewählte Finanzinstitute die finanziellen Interessen der EU berücksichtigt und gewahrt?), S. 16; Kommission und EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period (Eine Bestandsaufnahme in Vorbereitung des Programmplanungszeitraums 2014-2020), Studie von Mazars/Ecorys/EPRC, S. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, Mai 2015, S. 8.

79SWD(2015) 206 final, S. 151 und S. 159.

80Allgemeine Verordnung, Artikel 78 Absatz 7.

81Europäische Kommission, Überarbeiteter Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente gemäß Artikel 44 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, COCOF(10-0014-05), 10. Februar 2012, Ziffer 5.2.5.

82C(2015) 2771 vom 30. April 2015, „Anhang des Beschlusses der Kommission zur Änderung des Beschlusses C(2013) 1573 zur Annahme von Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme, die für eine Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds (2007-2013) ausgewählt wurden“, S. 8 (der deutschen Fassung).

83Artikel 108 der Allgemeinen Verordnung in Verbindung mit Artikel 152 Absatz 1 und Artikel 153 der Dachverordnung.

84Dachverordnung, Artikel 45.

85Dachverordnung, Artikel 38 Absatz 3 Buchstabe b.

86Slowenien (66 %), Spanien (63 %), Frankreich (37 %), Italien (28 %), Dänemark (18 %), Tschechische Republik (16 %), Niederlande (10 %), Belgien (1 %) und Estland (0 %).

87Allgemeine Verordnung, Artikel 78 Absatz 6.

88Durchführungsverordnung, Artikel 43 Absatz 4.

89Verordnung (EG) Nr. 448/2004 der Kommission, Regel Nr. 8, Ziffer 2.7 und Regel Nr. 9, Ziffer 2.6.

90Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe d.

91Artikel 78 Absatz 6 Buchstabe d der Allgemeinen Verordnung innerhalb der in Artikel 43 Absatz 4 der Durchführungsverordnung gezogenen Grenzen.

92Leitfaden COCOF (10-0014-05), 8. Februar 2012, Abschnitt 2.6.

93Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 gab die Kommission drei COCOF-Leitfäden zu Finanzierungsinstrumenten heraus: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) und COCOF (10-0014-05).

94Europäische Kommission, Überarbeiteter Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente gemäß Artikel 44 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, COCOF(10-0014-05), 10. Februar 2012, Ziffer 2.6.12.

95Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), S. 29.

96Siehe Sonderbericht Nr. 8/2015, Ziffer 63.

97Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey, 2015; Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98KfW Economic Research Nr. 18, You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences, 7. März 2013.

99Siehe Sonderbericht Nr. 8/2015, Ziffern 62 und 72.

100Verordnung (EU) Nr. 1310/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates im Hinblick auf rückzahlbare Unterstützung und Finanzierungstechniken und bestimmte Bestimmungen im Zusammenhang mit der Ausgabenerklärung (ABl. L 337 vom 20.12.2011, S. 1).

101Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 (Zusammenfassung der Daten über die Fortschritte bei der Finanzierung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente, die von den Verwaltungsbehörden gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 gemeldet werden; Programmplanungszeitraum 2007-2013, Stand: 31. Dezember 2014), S. 27.

102Dachverordnung, Artikel 46 Absatz 1 und Artikel 111.

103Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, Artikel 46 Absatz 2 Buchstabe e.

104Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission, Artikel 13.

105Dachverordnung, Erwägungsgrund 123 und Artikel 42.

106Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission, Artikel 12, 13 und 14.

107Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen, Abschnitt 3.6.1.

108Artikel 45 der Allgemeinen Verordnung.

109Artikel 46 der Allgemeinen Verordnung.

110SEC(2011) 1141 final vom 6. Oktober 2011 (siehe auch Sonderbericht Nr. 8/2015, Ziffer 56; Sonderbericht Nr. 16/2013, Ziffern 74-75).

111Europäische Kommission, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period (Kofinanzierung von Gehältern, Prämien und Zulagen aus den Strukturfonds im Programmplanungszeitraum 2007-2013), Abschlussbericht, 2014.

112Siehe Sonderbericht Nr. 5/2015, Ziffern 58 und 71.

113Siehe Sonderbericht Nr. 8/2015, Ziffern 57, 63-64, 71-72 und Empfehlung 4.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

147

Insgesamt stellt der Hof fest, dass die finanzielle Unterstützung von Endempfängern durch Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen erhebliche Vorteile bietet, weil jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals verwendet werden kann. Zudem sollte die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.

148

Bei seiner Prüfung stellte der Hof jedoch eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsinstrumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:

οEine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch dotiert, und es bereitete zum Jahresende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 57 % der gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung genutzt). Ein Faktor, der zu den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der Mittelbindungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.

οInsgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten – sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung – nicht zufriedenstellend gelungen, privates Kapital zu mobilisieren.

οBislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hinsichtlich der Bereitstellung von revolvierender finanzieller Unterstützung erfolgreich.

οBei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächlichen finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern zugutekam, hohe Verwaltungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungskosten und -gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds.

149

Zugleich stellte der Hof auch fest, dass – ausgehend von der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserungen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommen wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben. Im Folgenden werden die wesentlichen Schlussfolgerungen des Hofes zu den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 gemäß dem Aufbau dieses Berichts dargelegt und entsprechende Empfehlungen unterbreitet.

Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?

150

Nach Auffassung des Hofes war eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten zu hoch dotiert. Das legt den Schluss nahe, dass die Verwaltungsbehörden den Marktbedarf nicht immer ordnungsgemäß prüften, bevor sie den Finanzierungsinstrumenten Mittel aus den EFRE- und ESF-OP zuwiesen. Dadurch erhielten die Finanzierungsinstrumente bei ihrer Einrichtung zu hohe Kapitalausstattungen, woraus sich niedrige Auszahlungsquoten ergaben. Ein Faktor, der zu diesen übermäßigen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, die „n+2“-Regel zu umgehen.

Die Einführung obligatorischer Ex-ante-Bewertungen während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für Finanzinstrumente unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung wird dazu beitragen, übermäßige Kapitalausstattungen für Finanzinstrumente in großem Ausmaß zu verhindern. Der Erfolg wird jedoch davon abhängen, ob diese Ex-ante-Bewertungen auf vernünftigen Annahmen und Analysen beruhen. Bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung wird auch durch die Einführung gestaffelter Zahlungen (d. h. dadurch, dass Zahlungen aus dem EU-Haushalt an die Auszahlung von Mitteln an Endempfänger gebunden sind) darauf abgezielt, gegen das Problem übermäßiger Kapitalausstattungen anzugehen. Zudem sieht die Dachverordnung die Option vor, eine regelmäßige Überprüfung der Ex-ante-Bewertung für den Fall von Änderungen des wirtschaftlichen Umfelds oder des Marktumfelds vorzunehmen, allerdings nicht bei den zentral verwalteten Instrumenten. Eine Halbzeitbewertung (bei der solche Aspekte behandelt werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht bei allen zentral verwalteten Finanzinstrumenten vorgenommen. Schließlich ist in keinem der beiden Fälle eine unabhängige Überprüfung der Ex-ante-Bewertungen vorgesehen.

151

Der regionale Fokus von Finanzierungsinstrumenten trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten. Diese einzelnen spezifischen EFRE- und ESF-Fonds wiesen oftmals nicht die Größe auf, die in der Fondsbranche als ausreichend gilt, um einen Fonds effizient zu betreiben (siehe Ziffern 27-61).

Empfehlung 1

Hinsichtlich der Ex-ante-Bewertungen für Finanzinstrumente empfiehlt der Hof Folgendes:

a)Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte systematisch eine Analyse der bislang gewonnenen Erkenntnisse umfassen.

Zieldatum für die Umsetzung: immer, wenn ein neues Instrument eingerichtet wird.

b)Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswirkungen erheblicher sozioökonomischer Änderungen auf die Gründe für den Einsatz des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem EU-Haushalt im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzinstrumente beurteilen.

Zieldatum für die Umsetzung: sobald Halbzeitbewertungen vorgenommen werden.

Empfehlung 2

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen EFRE- und ESF-Fonds zu optimieren, um – wo immer möglich – von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Kommission sollte zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie derartige Finanzinstrumente innerhalb von Mitgliedstaaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016 (Kommission); bei Einrichtung der Finanzinstrumente (Mitgliedstaaten).

Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?

152

Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sowohl bei der geteilten als auch bei der zentralen Mittelverwaltung erhebliche Schwierigkeiten hatten, private Investoren für Finanzierungsinstrumente zu mobilisieren. Insbesondere ist es nicht gelungen, durch die Vorzugsbehandlung privater Investoren bei Finanzierungsinstrumenten nennenswerte zusätzliche Mittel zu mobilisieren. Zudem wird nach Einschätzung des Hofes bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Ferner sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, der Kommission über private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-Instrumenten Bericht zu erstatten.

153

Derzeit erscheint es unwahrscheinlich, dass es gelingen wird, für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durch die OP oder als zusätzliche Beiträge erhebliche private Mittel zu mobilisieren. In den Leitlinien, die die Kommission im April 2014 herausgab, stützt sie sich nicht ausreichend auf bewährte Verfahren, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 beobachtet wurden, um zu erläutern, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne den öffentlichen Sektor übermäßigen Risiken auszusetzen.

154

Würden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 Steuervorbescheide für Finanzinstrumente verwendet, was unter bestimmten Bedingungen zur Steuervermeidung führen kann, so stünde dies im Widerspruch zur erklärten Politik der Kommission in dieser Hinsicht (siehe Ziffern 62-91).

Empfehlung 3

Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspezifischen Verordnungen) eine Definition der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und in der klar unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffentlicher Beiträge im Rahmen des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge, wobei auch die Art des betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist. In dieser Definition sollte klar festgelegt werden, wie die Mobilisierung von Mitteln durch den Einsatz des EU-Beitrags und des mitgliedstaatlichen öffentlichen Beitrags zu berechnen ist, ggf. unter Berücksichtigung der einschlägigen OECD-Leitlinien.

Zieldatum für die Umsetzung: bei der Überarbeitung der Haushaltsordnung sowie bei der Halbzeitüberprüfung der sektorspezifischen Verordnungen.

Empfehlung 4

Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuverlässige Daten über private Beiträge zu Kapitalausstattungen (durch die OP und zusätzlich zu ihnen) liefern.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Empfehlung 5

Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Empfehlung 6

Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der Risikoteilung, die sich auf den EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften für das betreffende Instrument festgelegt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bei Vorlage von Vorschlägen für die Einrichtung neuer oder die Neugestaltung vorhandener Finanzinstrumente.

Empfehlung 7

Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 aus dem EU-Haushalt finanziert werden, sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließlich Strukturen einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen in Einklang stehen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?

155

Bei der überwiegenden Mehrheit der EFRE- und ESF-Instrumente hatte sich zum Jahresende 2014 kein nennenswerter revolvierender Effekt der Mittel eingestellt. Das war darauf zurückzuführen, dass Verzögerungen bei der Durchführung zu den Schwierigkeiten der EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente beitrugen, ihre Kapitalausstattungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 vollständig auszuzahlen. Der Förderzeitraum musste von Dezember 2015 bis März 2017 verlängert werden, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass die meisten Finanzierungsinstrumente ihre ursprüngliche Kapitalausstattung wenigstens einmal ausgeben. Zudem liegt der Einsatz der Finanzierungsinstrumente nach dem Abschluss im März 2017 im Ermessen der Mitgliedstaaten, sodass abzuwarten bleibt, inwieweit ein revolvierender Effekt erzielt wird.

156

Durch entsprechende Vorschriften in der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde das Risiko begrenzt, dass Instrumente mit übermäßiger Kapitalausstattung eingerichtet werden, wodurch sich auch die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass ein revolvierender Effekt erzielt wird. Dazu ist es allerdings erforderlich, dass aus den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 festgestellten Mängeln Lehren gezogen wurden und dass die Verwaltungsbehörden den Anteil der ESIF-Mittel, der sich durch Finanzierungsinstrumente umsetzen lässt, realistischer einschätzen.

157

Weitere vorgenommene Änderungen dürften zu einer effizienteren Einrichtung von Instrumenten beitragen, allerdings sind nach Einschätzung des Hofes zu zwei spezifischen Aspekten zusätzliche Leitlinien erforderlich (siehe Ziffern 92-105).

Empfehlung 8

Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahren. Dies könnte durch die Vorgabe erreicht werden, dass die Finanzierungsvereinbarung eine ausdrückliche Klausel enthalten muss, mit der sichergestellt wird, dass die Mittel für die vorgesehenen Zwecke verwendet werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Empfehlung 9

Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche die Weiterverwendung von Finanzinstrumenten im anschließenden Programmplanungszeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?

158

Der Hof stellte fest, dass ein erheblicher Anteil der ursprünglichen Kapitalausstattungen von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten für Verwaltungskosten und -gebühren aufgewendet wurde. Zudem war das Niveau dieser Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zu der den Endempfängern tatsächlich gewährten finanziellen Unterstützung deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds. Angesichts der bereits zum Jahresende 2014 festgestellten hohen Niveaus besteht ein erhebliches Risiko, dass eine große Anzahl der EFRE- und ESF-Instrumente die Obergrenzen überschreiten wird, die in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 für die Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt sind. Die hohen Verwaltungskosten und -gebühren deuten möglicherweise auf ein grundsätzliches Problem bei der Durchführung dieses Finanzierungsmechanismus während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hin.

Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt werden, können als förderfähige Ausgaben der EFRE- bzw. ESF-Programme geltend gemacht werden, in deren Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde. In der Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren als Prozentsatz „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ an die Instrumente zu verstehen sind.

Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung genannten Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstrument und nicht auf den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern verwendeten Beitrag anzuwenden. Nach Auffassung des Hofes sollten die in der Verordnung gesetzten Obergrenzen beim Abschluss jedoch so ausgelegt werden, dass sie sich auf die tatsächlich verwendete Kapitalausstattung beziehen, mit der aus dem OP zu dem Finanzierungsinstrument beigetragen wurde, d. h. auf den Betrag, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine Vergütung dafür erhalten, dass sie die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt haben.

159

Der Kommission stehen keine umfassenden Informationen zu den Durchführungskosten der EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, zur Festlegung der Verwaltungskosten und -gebühren sowie zur Frage ihrer Berechtigung zur Verfügung. Ebenso mangelt es der Kommission an Informationen über die Gesamtsumme der administrativen Kosten, die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 anfallen, und zwar in Abhängigkeit davon, wie sie von den zur Auswahl stehenden Finanzierungsmechanismen (d. h. Zuschüsse oder rückzahlbare finanzielle Unterstützung, hauptsächlich durch Finanzinstrumente) Gebrauch machen.

160

Der Hof stellt ferner fest, dass diese Verwaltungskosten und -gebühren zusätzlich zu den allgemeinen administrativen Kosten für die EFRE- und ESF-OP anfallen. Da Verwaltungskosten aus der ursprünglichen Kapitalausstattung der Instrumente gezahlt werden, verringern sich die Fördermittel aus dem EU-Haushalt, die tatsächlich für die Endempfänger zur Verfügung stehen.

161

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden die Berichterstattungsfristen für die Mitgliedstaaten verkürzt, da die Berichterstattung über Finanzinstrumente nunmehr im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts zu erfolgen hat. Dieser Bericht wird der Kommission im Vergleich zur früheren Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente einen Monat früher übermittelt, wobei die Jahre 2017 und 2019 eine Ausnahme bilden. Zugleich wurde der Kommission als Frist für die Vorlage ihres Berichts bei der Entlastungsbehörde ein Zeitraum von sechs Monaten vorgegeben. Im Vergleich dazu hatte die Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 für die Überprüfung der Daten und die Vorlage ihres konsolidierten Durchführungsberichts zu den Finanzierungsinstrumenten drei Monate Zeit. Dies bedeutet, dass wichtige Informationen über den Einsatz von Finanzinstrumenten einschließlich der damit verbundenen Kosten später als im vorangegangenen Zeitraum verfügbar sein werden.

162

Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurden die Rechtsvorschriften deutlich verbessert und sehen nun Obergrenzen für kumulierte Beträge vor, die unter den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 geltenden Obergrenzen liegen. Die leistungsbasierten Elemente sind jedoch noch nicht stark genug, und die Kommission muss weitere Klarstellungen liefern, wie die Verwaltungsbehörden diese Bestimmungen bei der Aushandlung der Finanzierungsvereinbarungen verwenden sollten (siehe Ziffern 106-145).

Empfehlung 10

Mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission

a)sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermitteln, die bis März 2017 angefallen sind und gezahlt wurden;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017;

b)klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den Anteil der Kapitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem OP, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende März 2017.

Empfehlung 11

Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungszeitraum 2014-2020 empfiehlt der Hof Folgendes:

a)Die Kommission sollte einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, um die Anreizwirkung dieser Regelungen zu verstärken.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

b)Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsbasierten Elemente der Vergütung für Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finanzierungsvereinbarungen umfassend nutzen. Ergänzend dazu könnten zusätzliche Elemente auf freiwilliger Basis verwendet werden.

Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

Empfehlung 12

Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und für rückzahlbare finanzielle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumente) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines angemessenen Niveaus für technische Hilfe relevant.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

163

Abschließend ist festzustellen, dass es während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 auch von entscheidender Bedeutung sein wird, dass die Kommission und die EIB Sorge tragen für eine wirksame Koordinierung der Nutzung von aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzinstrumenten unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung einerseits und dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI, auch „Juncker-Plan“) andererseits. Nur dann können die aus dem EU-Haushalt finanzierten Finanzinstrumente bestmöglich einen wirksamen Beitrag zu den dringend erforderlichen Infrastrukturinvestitionen in der EU leisten.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 1. Juni 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung – Funktionsweise (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

a) Darlehensinstrumente

Quelle: Europäische Kommission, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, S. 5.

b) Garantieinstrumente

Quelle: Europäische Kommission, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, S. 9.

c) Eigenkapitalinstrumente (oder beteiligungsähnliche Instrumente)

Quelle: Europäische Kommission, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, S. 14.

Anhang II

Definition des Begriffs „Finanzinstrumente/Finanzierungsinstrumente“ in der Rechtsgrundlage (Programmzeiträume 2014-2020 und 2007-2013)

Regionalpolitik
(EFRE und ESF)
Sozialpolitik
(EaSI)
Verkehrs- und Energiepolitik
(CEF)

2014-2020
In der Haushaltsordnung ist eine Definition des Begriffs „Finanzierungsinstrumente“ enthalten, die somit für alle Haushaltsbereiche gilt:
Artikel 2
„p) „Finanzierungsinstrumente“ Maßnahmen der Union zur finanziellen Unterstützung eines oder mehrerer konkreter politischer Ziele der Union, die als Komplementärfinanzierung aus dem Haushalt bereitgestellt werden. Solche Instrumente können die Form von Beteiligungsinvestitionen und beteiligungsähnlichen Investitionen, Darlehen, Bürgschaften oder anderen Risikoteilungsinstrumenten einnehmen und gegebenenfalls mit Finanzhilfen kombiniert werden;“.

Keine sektorspezifische Definition. In der Dachverordnung wird direkt auf die Definition in der Haushaltsordnung verwiesen.
Trotz der gemeinsamen Definition in der Haushaltsordnung bezieht sich die EaSI-Verordnung auf „Kredite“, „Bürgschaften“, „Beteiligungskapital“ und „Quasi-Beteiligungskapital“.
Trotz der gemeinsamen Definition in der Haushaltsordnung bezieht sich die CEF-Verordnung auf „Eigenkapitalinstrumente“, „Darlehen und/oder Bürgschaften“ und „Risikoteilungsinstrument für Projektanleihen“.

Regionalpolitik
(EFRE und ESF)
Sozialpolitik
(EPMF)
Verkehrs- und Energiepolitik
(TEN)

2007-2013
Keine förmliche Definition vorhanden.
Indirekte Definitionen sind in der Durchführungsverordnung und im COCOF-Leitfaden enthalten.

Durchführungsverordnung, Artikel 43:

„Die Artikel 43 bis 46 gelten für Finanzierungsinstrumente in Form von rückzahlbaren Investitionen oder Garantien für rückzahlbare Investitionen oder beides, und zwar in Folgendem:

[…]“

COCOF-Leitfaden:

„1.2.12 Um als Finanzierungsinstrument im Sinne der Strukturfondsverordnungen anerkannt zu werden, müssen die Beiträge aus dem operationellen Programm […] in Form von rückzahlbaren Investitionen erfolgen, nämlich als Beteiligungen, Darlehen und/oder Garantien für derartige rückzahlbare Investitionsbeiträge gemäß den entsprechenden Bestimmungen von Artikel 44 Absatz 1 Buchstaben a, b oder c der allgemeinen Verordnung.

1.2.13 Rückzahlbare Investitionen unterscheiden sich von nicht rückzahlbaren Beiträgen oder Zuschüssen, die ‚zu diesem Zweck als Zuwendung definiert werden, mit der ein unmittelbarer Beitrag zur Finanzierung geleistet wird‘.“
Keine förmliche Definition vorhanden.

Allerdings wird im EMPF-Beschluss auf „Bürgschaften und Instrumente der Risikoteilung“, „Eigenkapitalinstrumente“ und „Schuldtitel“ Bezug genommen.
Keine förmliche Definition vorhanden.

Allerdings wird in der TEN-Verordnung Bezug genommen auf das „Kreditgarantieinstrument“, das „Risikoteilungsinstrument für Projektanleihen“ und die „Risikokapitalbeteiligungen an Investitionsfonds“.

In der EEPR-Verordnung wird Bezug genommen auf eine „Fazilität“ für Investitionen, bei der die EU einer der Anteilseigner sein wird.

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang III

Überblick über die EFRE-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Stand: 31. Dezember 2014.

Anhang IV

Überblick über die ESF-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Stand: 31. Dezember 2014.

Anhang V

Zusammenfassung der Anforderungen an Ex-ante-Bewertungen (Programmplanungszeitraum 2014-2020)

Element
Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung in der Kohäsionspolitik (Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Finanzinstrumente unter zentraler Mittelverwaltung in der Sozial-, Energie- und Verkehrspolitik (seit 1. Januar 2013 in Kraft)

Rechtsgrundlage
Rechtsgrundlage:
Die zu analysierenden und zu meldenden Aspekte sind in Artikel 37 Absätze 2 und 3 der Dachverordnung niedergelegt und im Folgenden zusammengestellt.
Rechtsgrundlage:
In Artikel 140 Buchstabe f der Haushaltsordnung ist vorgeschrieben, dass Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage einer Ex-ante-Bewertung geschaffen werden müssen. Die einzelnen Elemente dieser Bewertung sind in den Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung¹ niedergelegt und im Folgenden zusammengestellt.

Marktversagen
Eine Analyse der Marktschwächen, suboptimalen Investitionssituationen und Investitionsanforderungen.
Ermittlung von Marktunvollkommenheiten, Marktversagen oder suboptimalen Investitionsbedingungen und Bewertung des Investitionsbedarfs vor dem Hintergrund der Politikziele.

Mehrwert
Eine Bewertung des Mehrwerts der Finanzinstrumente, für die eine Unterstützung durch die ESI-Fonds in Betracht gezogen wird, der Kohärenz mit anderen Arten öffentlicher Interventionen, die den gleichen Markt betreffen, der Verhältnismäßigkeit der geplanten Intervention und geplanten Maßnahmen, um Marktverzerrungen auf ein Mindestmaß zu beschränken.

οNachweis, dass die festgestellten Marktbedürfnisse durch marktbestimmte Maßnahmen oder andere EU-Maßnahmen, bei denen es sich nicht um die Finanzierung über ein Finanzierungsinstrument handelt, nicht angemessen und zeitnah erfüllt werden können.

οNachweis, dass das geplante Finanzierungsinstrument mit neuen und bestehenden Finanzierungsinstrumenten im Einklang steht, um Überschneidungen zu vermeiden.

Staatliche Beihilfen
Bewertung der etwaigen Auswirkungen von staatlichen Beihilfen.
Nicht zutreffend

Hebelwirkung
Eine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel, die durch das Finanzinstrument bis hinunter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell aufzubringen sind (erwartete Hebelwirkung).
Bewertung der Angemessenheit der geplanten Maßnahme hinsichtlich des Umfangs der Finanzierungslücke, der erwarteten Hebelwirkung und zusätzlicher qualitativer Auswirkungen.

Investitionsstrategie
Die vorgeschlagene Investitionsstrategie, einschließlich einer Prüfung der Optionen der anzubietenden Finanzprodukte.
Bestimmung des effizientesten Modus für den Einsatz des Finanzierungsinstruments.

Ergebnisse
Eine Spezifizierung der erwarteten Ergebnisse und der Art und Weise, wie das betreffende Finanzinstrument zum Erreichen der spezifischen Ziele und Ergebnisse der einschlägigen Priorität beitragen soll, einschließlich von Indikatoren für diesen Beitrag.
Einführung angemessener Leistungsindikatoren.

Gewonnene Erkenntnisse
Eine Bewertung der Erfahrungen, die mit ähnlichen Instrumenten und Ex-ante-Bewertungen, die die Mitgliedstaaten in der Vergangenheit durchgeführt haben, gesammelt wurden.
Keine vergleichbare Vorschrift in der Rechtsgrundlage, dass frühere Erfahrungen auszuwerten sind.

Überprüfungsmöglichkeit
Bestimmungen, die gegebenenfalls eine Überprüfung und Aktualisierung der Ex-ante-Bewertung während des Einsatzes eines Finanzinstruments ermöglichen, dessen Einsatz auf einer solchen Bewertung beruht, wenn die Verwaltungsbehörde während der Einsatzphase zu dem Schluss gelangt, dass die Ex-ante-
Bewertung nicht mehr den Marktbedingungen zum Zeitpunkt des Einsatzes entspricht.
Keine Überprüfungsklausel in der Rechtsgrundlage.

1Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, Artikel 224 (ABl. L 362 vom 31.12.2012, S.1).

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

II

Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Gewährung finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt über Finanzierungsinstrumente zahlreiche Vorteile bietet, weshalb sie sich aktiv für ihren verstärkten Einsatz im Programmplanungszeitraum 2014-2020 einsetzt und diesen unterstützt.

VI

Nach Auffassung der Kommission unterscheiden sich die Auswirkungen der vom Hof angesprochenen Punkte je nach Mitgliedstaat und Art des Finanzierungsinstruments; insgesamt hält sie Finanzierungsinstrumente nach wie vor für ein effizientes und wirksames Mittel zur Bereitstellung von EU-Mitteln.

VI Erster Spiegelstrich

Die Kommission ist der Ansicht, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote von 57 % (Ende 2014) eine sehr heterogene Situation widerspiegelt. Die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, betrifft lediglich eine kleine Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.

Die niedrige Auszahlungsquote Ende 2014 ist einer Reihe von Faktoren geschuldet, darunter der Finanzkrise, den begrenzten Erfahrungen mancher Mitgliedstaaten und dem verspäteten Anlaufen einiger Instrumente.

VI Zweiter Spiegelstrich

Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Berichterstattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten einzuholen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzierungsinstrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren vorschreiben (z. B. 30 % bzw. in manchen Fällen sogar 60 %).

Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private Investitionen zu mobilisieren vermögen.

VI Dritter Spiegelstrich

Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit der Wiederverwendung von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbstzweck ist.

Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.

VI Vierter Spiegelstrich

Im Rahmen der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgegebenen Vorschriften sind die Verwaltungskosten und -gebühren mit den in die Finanzierungsinstrumente eingezahlten Beträgen verknüpft und nicht mit den Beträgen, die an die Endempfänger ausgezahlt wurden. Die Kommission stellt fest, dass ein Vergleich mit den zentral verwalteten Instrumenten erst beim Abschluss der EFRE- und ESF-Instrumente möglich sein wird.

Für den Zeitraum 2014-2020 sind die Verwaltungskosten und -gebühren, darunter auch die an die Endempfänger ausgezahlten Beträge, an die Leistung zu binden.

VIII Erste Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Wann immer ein neues Finanzierungsinstrument entwickelt wird, sollte die Ex-ante-Bewertung eine Analyse der mit ähnlichen Instrumenten in der Vergangenheit gezogenen Lehren einschließen.

VIII Zweite Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Bei zentral verwalteten Instrumenten sehen die relevanten Rechtsgrundlagen eine Halbzeitbilanz oder Halbzeitbewertung vor.

Bei all diesen zukünftigen Halbzeitbilanzen zu Finanzierungsinstrumenten wird die Kommission dafür sorgen, dass diese die gezogenen Lehren ebenso einbeziehen wie die Auswirkungen etwaiger sozioökonomischer Veränderungen größeren Ausmaßes auf die Grundlage des Instruments und den entsprechenden Beitrag aus dem EU-Haushalt.

VIII Dritte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Soweit es sie selbst betrifft, betrachtet die Kommission diese Empfehlung durch die Leitlinien zu Optionen für die Einsatzregelung nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung, deren Entwurf den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 erstmalig vorgestellt wurde und der jetzt fertiggestellt wird, ferner durch die umfangreichen Klarstellungen gegenüber den Mitgliedstaaten zur KMU-Initiative und die Broschüre, die den Mitgliedstaaten Orientierung in Bezug auf die ESIF/EFSI-Komplementaritäten bieten soll, als umgesetzt.

VIII Vierte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Sie sieht keine Notwendigkeit zur Änderung der Haushaltsordnung und/oder ihr zugrunde liegender sektorspezifischer Regelungen (Dachverordnung und sektorspezifische Regelungen für zentral verwaltete Instrumente) und ist der Auffassung, dass der Angelegenheit durch eine beratende Unterstützung hinreichend Genüge getan werden kann.

In diesem Zusammenhang haben die ESIF-GD mit der Ausarbeitung eines Leitfadens für die Berichterstattung begonnen. Dessen Entwurf wurde den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorgelegt, und er soll ausführliche Informationen zur Berechnung der Hebelwirkung, wie sie in der Haushaltsordnung vorgesehen ist, enthalten. Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission im Juni 2015 die Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung für die Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 präzisiert, um sicherzustellen, dass diese auf eine einheitliche und harmonisierte Art und Weise im Einklang mit den geltenden Vorgaben für die Hebelwirkung in der Haushaltsordnung und den Anwendungsbestimmungen stehen.

VIII Fünfte Empfehlung

Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.

Die Mitgliedstaaten müssen bei Abschluss der operationellen Programme über die tatsächlich in das Finanzierungsinstrument eingezahlte nationale private Kofinanzierung sowie die Identität der nationalen Kofinanzierungsträger, die Art der zur Verfügung gestellten nationalen Kofinanzierung sowie alle zusätzlich zu den Programmressourcen eingebrachten Kofinanzierungsmittel berichten.

VIII Sechste Empfehlung

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Die Kommission hat mit der Ausarbeitung eines Leitfadens zur Vorzugsbehandlung begonnen, dessen Entwurf den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 vorgelegt wurde. Die endgültige Fassung ist in Arbeit.

VIII Siebte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, soweit sie ihre Legislativvorschläge für den Programmplanungszeitraum nach 2020 betrifft.

VIII Achte Empfehlung

Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.

Für die geteilte Mittelverwaltung wird die Kommission in den Leitfaden zu den Optionen für die Einsatzregelung gemäß Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung zusätzliche Empfehlungen aufnehmen, um die Strukturen von Finanzierungsinstrumenten an der Politik, wie sie in der Mitteilung der Kommission über das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung vom Januar 2016 ausgeführt ist, auszurichten.

Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission bereits an die EIB und den EIF geschrieben, um die Wichtigkeit der Maßnahmen der Kommission zur Bekämpfung der Steuervermeidung hervorzuheben und die weitere Förderung bewährter Praktiken von EIB/EIF in diesem Bereich zu unterstützen. Die Kommission steht in einem aktiven Dialog mit der EIB und dem EIF zur Überprüfung ihrer jeweiligen Politiken in diesem Bereich.

VIII Neunte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

In der endgültigen Fassung der Leitlinien zu Optionen für die Einsatzregelung nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung wird die Kommission auf die Bedeutung der in der Dachverordnung enthaltenen Bestimmung bezüglich der Nutzung der zurückgeführten Mittel in der von den Verwaltungsbehörden unterzeichneten Finanzierungsvereinbarung betonen, und sie wird darlegen, dass eine Überprüfung der Angemessenheit dieser Bestimmung der regelmäßigen Prüfungstätigkeit durch die Prüfbehörden unterliegt.

VIII Zehnte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Der im Mai 2014 angenommene Leitfaden für die Ex-ante-Bewertung erläutert die Bedingungen, unter denen Programmressourcen 2014-2020 für ein bestehendes Finanzierungsinstrument bereitgestellt werden können, und der Entwurf des Leitfadens zur Auswahl von Stellen, die Finanzierungsinstrumente anwenden, mit dessen Ausarbeitung die Kommission begonnen hat, soll einen Abschnitt enthalten, der die Bedingungen für Vertragsänderungen erklärt. Die endgültige Fassung dieses Leitfadens ist derzeit in Arbeit.

VIII Elfte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) sehen eine obligatorische Berichterstattung über die angefallenen und bis März 2017 gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren vor.

VIII Zwölfte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.

VIII Dreizehnte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die verbindlichen Vorschriften über die leistungsbezogene Vergütung in Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung sowie die detaillierten Kriterien für Leistung in Artikel 12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 eine ausreichende Grundlage darstellen, um die gewünschte Anreizwirkung zu erzielen, und dass es in dieser Phase keine ausreichende Grundlage gibt, die es rechtfertigen würde, eine Änderung vorzuschlagen.

VIII Vierzehnte Empfehlung

Die Kommission stellt fest, dass diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet ist.

Die Kommission stimmt zu, dass die Verwaltungsbehörden die geltenden rechtlichen Anforderungen bestmöglich anwenden sollten.

VIII Fünfzehnte Empfehlung

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Was die Möglichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Umsetzung dieser Empfehlung angeht, ist die Kommission der Auffassung, dass es für eine Analyse notwendig wäre, die Kosten einer Verwaltungsbehörde für Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente isoliert aufzuführen, während die Arbeit für beides wahrscheinlich von ein und demselben Personal geleistet wird. Außerdem unterscheiden sich die Kostenstrukturen von Zuschüssen und Finanzierungsinstrumenten wie auch die von Finanzierungsinstrumenten unter geteilter und direkter Verwaltung, da sie unterschiedliche Instrumente der ESIF-Politik sind, die auf unterschiedliche Typologien von Investitionen abzielen.

Einleitung

02

Die Kommission möchte weitere Vorteile wie die bessere Expertise und den besseren Zugang zu einem breiteren Spektrum von Finanzierungsinstrumenten für die Politikdurchführung hervorheben.

08

Die Kommission betont, dass die Kriterien für die Auswahl der Fondsverwalter, wie sie in Artikel 7 der Verordnung 480/2014 festgelegt sind, selbst in den Fällen gelten, in denen die öffentlichen Vergabevorschriften nicht anwendbar sind.

Die Vorschriften über staatliche Beihilfen erfordern ebenfalls ein offenes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren bei der Auswahl des Fondsverwalters.

Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Vorschriften auch starke Garantien für eine solide Auswahl von Fondsverwaltern bieten.

09

Die Kommission stellt fest, dass der Fondsverwalter im Legislativvorschlag nicht für alle zentral verwalteten Instrumente benannt wird, so erwähnt beispielsweise die „EaSI“-Verordnung die EIB-Gruppe, schließt aber andere Fondsverwalter nicht aus.

22

Die Kommission erinnert daran, dass EFSI darauf abzielt, mindestens 315 Mrd. Euro mit einer EU-Haushaltsgarantie von 16 Mrd. Euro und zusätzliche 5 Mrd. Euro an Risikokapital aus EIB-Mitteln zu mobilisieren.

Diese Garantie soll, verglichen mit den verschiedenen Produkten, wie sie unter den ESIF-Finanzierungsinstrumenten zur Verfügung gestellt wurden, zu einer stärkeren Hebelwirkung führen.

Bemerkungen

31

Betrachtet man den gesamten Lebenszyklus der Finanzierungsinstrumente, dann ist in den letzten Jahren der Umsetzung mit einer Zunahme zu rechnen, und endgültige Schlussfolgerungen zu den Auszahlungsquoten können erst bei Programmabschluss gezogen werden.

32

Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 43 und Empfehlung 5 des Jahresberichts des Hofes 2014.

33

Die Kommission ist der Auffassung, dass es keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Höhe der Auszahlung und der Höhe der ursprünglichen Mittelausstattung gibt, was auf folgende Faktoren zurückzuführen ist:

Die Analyse der Auszahlungsquoten basiert auf Daten, die Ende 2014 erhoben wurden. Die im Jahr 2014 im Vergleich zum Vorjahr erzielten Fortschritte (+ 12 % für OP-Beiträge an Finanzierungsinstrumente und + 38 % bei den Zahlungen an Endempfänger, die zu einem Anstieg der Gesamtauszahlungsquote um 10 Prozentpunkte geführt haben) entsprechen dem Lebenszyklus der Finanzierungsinstrumente. Die Kommission erwartet, dass die Aufnahmerate in dem Bericht für das Jahr 2015 und im Abschlussbericht über die Umsetzung für die Jahre 2016 und 2017 wesentlich höher sein wird.

Die Kommission stellt fest, dass auch andere Faktoren die Höhe der Auszahlungsquoten am Ende des Jahres 2014 beeinflussen wie neue Instrumente, die im Jahr 2014 eingerichtet wurden, und auch die späte Abwicklung von Finanzierungsinstrumenten in einigen Mitgliedstaaten in den Jahren 2012 und 2013.

Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 53 und 54.

34

Die Kommission ist der Ansicht, dass eine Gesamtaufnahmerate von 75 % und eine Auszahlungsquote von rund 60 % für Finanzierungsinstrumente zum Ende des Jahres 2014 als angemessen angesehen werden kann. Abbildung 2a zeigt, dass es auch hohe Aufnahmeraten in einigen Mitgliedstaaten gibt, die erhebliche Mittel für Finanzierungsinstrumente bereitstellen.

Wie in jeder statistischen Darstellung gibt es auch Ausnahmen:

–niedrige Gesamtaufnahmerate und hohe Auszahlungsquote in Rumänien und der Tschechischen Republik;

–hohe Gesamtaufnahmerate und mittlere Auszahlungsquote in Griechenland und Frankreich.

–Italien, Spanien und die Slowakei mit insgesamt geringer Aufnahme.

Die Kommission hat spezifische Maßnahmen ergriffen, um den schwächeren Mitgliedstaaten („low-performers“) zu helfen, ihre Verwaltungskapazitäten auszuweiten, um die Mittel entsprechend ihren Bedürfnissen nutzen zu können.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 36-38

Die Kommission hat das vom Hof angesprochene Risiko identifiziert (auch wenn die Aufstockung in einigen Fällen durch die Marktbedingungen gerechtfertigt war). Die Regelungen bezüglich der gestaffelten Auszahlungen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 gehen auf diese Frage ein.

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass Finanzintermediäre in keinem Fall die Einführung eines Finanzierungsinstruments zulassen werden, ohne dass eine entsprechende Menge an Geld dafür zur Verfügung gestellt wird.

40

Vereinbarungen über Verwaltungskosten und -gebühren werden zwischen der Verwaltungsbehörde und dem Fondsverwalter im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip getroffen.

In vielen Fällen enthalten diese Vereinbarungen auch eine leistungsbasierte Vergütung und/oder setzen die Verwaltungskosten und -gebühren unterhalb der Höchstgrenzen der Verordnung fest. In einigen Fällen wurden gegenüber dem Unionshaushalt keine Verwaltungskosten und -gebühren geltend gemacht.

Die Verordnung legt nur die maximale Höhe der zuschussfähigen Verwaltungskosten und -gebühren fest, die durch den Schwellenwert im Verhältnis zu dem eingezahlten Kapital gekappt wird.

41

Für die Investitionen in KMU starteten die vom EIF verwalteten Instrumente in den Jahren 2013-2014, wobei für einige Instrumente zusätzliche Zuweisungen im Jahr 2015 erfolgten. Auch wenn die Auszahlungsquoten Ende 2014 unter dem Durchschnitt lagen, wird zum Ende des Förderzeitraums mit einer weiteren deutlichen Steigerung gerechnet.

Für die Investitionen in Stadtentwicklungsfonds (UDF) haben die EIB und der UDF die Investitionstätigkeit seit 2014 stark beschleunigt. Das langsame Anlaufen von Investitionsvorhaben auf der Ebene der Endempfänger lässt sich durch die Natur von Infrastrukturen und die daraus resultierenden längeren Zyklen von JESSICA-Projekten erklären, die komplexere Genehmigungsverfahren, staatliche Beihilfen und Vorauszahlungen implizieren. Ein Teil der südeuropäischen Fonds litt auch unter Krisen in der Makroökonomie und im Bankensektor.

43

Die Kommission ist der Auffassung, dass sich die von ihr in ihren Leitlinien für den Abschluss vorgenommenen Änderungen im Rahmen des Artikels 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 in der geänderten Fassung bewegen und eine Änderung des Rechtsakts daher nicht erforderlich war (siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 6.52 und die Empfehlung 5 zu dem Jahresbericht 2014 des Hofes).

44

Die Kommission hält die Hochrechnung von Auszahlungsquoten der Vorjahre nicht für die geeignetste Methode zur Berechnung der Höhe der Auszahlungsquote zum Ende des Jahres 2015, da dies nicht den gesamten Lebenszyklus der Finanzierungsinstrumente und die seit der Einrichtung eines bestimmten Fonds vergangene Zeitspanne berücksichtigt.

Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 43.

48

Die Erfahrung hat gezeigt, dass es nicht zweckmäßig war, die inhaltlichen Details eines Unternehmensplans zu regulieren. Dies steht auch im Einklang mit dem Geist der geteilten Mittelverwaltung und den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.

Die Art und Weise, wie Artikel 43 Absatz 2 der Allgemeinen Verordnung ursprünglich im Entwurf lautete, hat wichtige Fragen aufgeworfen. So hielt man es beispielsweise nicht für zweckmäßig, von den Kofinanzierungspartnern die Einreichung eines Unternehmensplans zu verlangen, vielmehr sollte ein Kofinanzierungsplan (oder ein anderes geeignetes Dokument) nur vom Fondsverwalter vorgelegt werden. Außerdem machte Artikel 43 Absatz 2 keinen Unterschied zwischen dem Unternehmensplan eines Holding-Fonds und dem Unternehmensplan eines Finanzintermediärs, wodurch sein Inhalt zu Verwirrungen geführt hat.

Auch im Rechtsrahmen 2014-2020, der umfassender ist, ist der genaue Inhalt eines Unternehmensplans nicht aufgeführt. Das entscheidende Element in Bezug auf ein Finanzierungsinstrument ist der Abschluss einer Finanzierungsvereinbarung zwischen der Verwaltungsbehörde und dem Fondsverwalter. Die Finanzierungsvereinbarung muss die Anlagestrategie sowie einen Unternehmensplan und einige weitere relevante Elemente enthalten (siehe Anhang IV der Dachverordnung).

50

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten wiederholt empfohlen, in die Finanzierungsvereinbarungen die Bedingungen für einen möglichen Abzug von Fonds aus Finanzierungsinstrumenten vorzusehen und mit gestaffelten Einzahlungen in die Instrumente zu arbeiten (Punkt 5.3 COCOF Vermerk FEI 10-0014-05-DE).

51

Die Kommission stellt fest, dass sich in ein und demselben Land unterschiedliche Fonds unterschiedlich entwickelt haben.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es andere Faktoren als nur die Robustheit der Bewertung der Marktschwächen gibt, die zur Überdimensionierung von Instrumenten beigetragen haben können (z. B. die Finanzkrise oder die späte Einrichtung der Instrumente, die die Auszahlung der Mittel beeinflussen).

Dazu kommt, dass Finanzierungsinstrumente marktgesteuerte Instrumente sind. Aus der Bewertung der Marktschwächen geht hervor, ob ein Marktversagen vorliegt oder nicht. Die Marktbedingungen können sich jedoch wenige Jahre nach der Einrichtung eines Instruments erheblich verändert haben. Daher erscheint eine Beurteilung des Erfolgs eines Finanzierungsinstruments dadurch, dass man einen Zusammenhang zwischen der Analyse der Marktschwächen und den Auszahlungsquoten herstellt, den sich verändernden Marktbedingungen nicht gerecht zu werden.

52

Die Kommission stellt fest, dass eine Bewertung der Marktschwächen in den Jahren 2007-2013 durch den Rechtsrahmen nur indirekt gefordert wurde. Vor diesem Hintergrund sieht die Kommission die Tatsache, dass 82 % der Befragten der Umfrage des Hofes eine solche Bewertung vorgenommen haben, als positiv an.

53

Die Kommission erinnert daran, dass die indirekte Anforderung, im Zeitraum 2007-2013 eine Analyse der Marktschwächen durchzuführen, keine der obligatorischen und detaillierten Anforderungen für die Ex-ante-Bewertung nach Artikel 37 der Dachverordnung für den Zeitraum 2014-2020 umfasst hat. Die Kommission ist der Ansicht, dass die neue rechtliche Anforderung das damit verbundene Risiko verhindern wird und dass eine zweite Überprüfungsebene keinen Mehrwert bringen würde.

Die Durchführung einer Ex-ante-Bewertung liegt in der Verantwortung der Verwaltungsbehörde, und ihre Ergebnisse sind vor jeder Entscheidung über Programmbeiträge zu Finanzierungsinstrumenten an den Begleitausschuss zu übermitteln. Die Ex-ante-Bewertung ist keine Entscheidung als solche. Sie hilft, Überschneidungen und Widersprüchlichkeiten zwischen den Instrumenten verschiedener Akteure auf verschiedenen Ebenen sowie einige der im Zeitraum 2007-2013 festgestellten Probleme zu vermeiden.

Die Erfahrung der Kommission zeigt, dass die Ex-ante-Bewertungen im Zeitraum 2014-2020 von Stellen vorgenommen werden, die über Markterfahrung und Kompetenz verfügen, einschließlich der EIB-Gruppe. Die Forderung, eine Ex-ante-Evaluierung durchzuführen, wurde mit der Absicht aufgestellt, ihre Unabhängigkeit und Objektivität zu gewährleisten. Die Ex-ante-Bewertung unterliegt derzeit einer starken Überprüfung durch die Öffentlichkeit mit einem viel höheren Mehrwert als eine „unabhängige Kontrolle”, da sie innerhalb von drei Monaten nach ihrer Fertigstellung an den Begleitausschuss zu übermitteln und zu veröffentlichen ist.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das neue System der gestaffelten Zahlungen auch als Markttest und als zweite Schutzebene wirkt. Sollten die Auszahlungen an die Endempfänger niedriger ausfallen als erwartet, wird die Kommission nicht mit weiteren Erstattungen fortfahren.

54

Die Kommission stellt fest, dass die „gezogenen Lehren” und die „größeren sozioökonomischen Veränderungen” bereits bei den systematischen Halbzeitüberprüfungen für die im Zeitraum 2014-2020 zentral verwalteten Instrumente Berücksichtigung finden. Aus diesem Grund ist die Kommission der Auffassung, dass die Ex-ante-Bewertungen nicht aktualisiert werden müssen, um diesen Aspekten gerecht zu werden.

55

Die Kommission erinnert daran, dass, ungeachtet der Tatsache, dass Finanzierungsinstrumente im Einklang mit den Regeln der Programme (national/regional) errichtet werden sollten, dies nicht bedeutet, dass in jeder Region ein Finanzierungsinstrument geschaffen werden muss. Es ist möglich, mehrere Programmbeiträge zu einem Finanzierungsinstrument zu leisten und so von Größenvorteilen und kritischen Massen zu profitieren.

Es wird ebenso hervorgehoben, dass die Beiträge, die einem Finanzierungsinstrument in einer bestimmten Region zugewiesen werden, nicht willkürlich gewählt sind. Sie sind Teil der Programmstrategie, die für die Programmverhandlungen genutzt werden und eine Bedarfsanalyse der Region beinhalten, die durch eine Ex-ante-Bewertung des Programms bestätigt wird.

57

Im Rahmen der Kohäsionspolitik bestand das Ziel darin, eine ausreichende Auswahl an Optionen zur Verfügung zu stellen, um so die beste Umsetzungsoption in Bezug auf das festgestellte Marktversagen auszuwählen und auf diese Weise die effektivste Unterstützung zu gewährleisten.

Ausgehend von der Ex-ante-Bewertung sollten die Instrumente so ausgestaltet werden, dass Überschneidungen vermieden werden und für Komplementarität gesorgt ist. Es ist möglich, mehrere Programmbeiträge aus verschiedenen Regionen zu einem Finanzierungsinstrument zu leisten, um so von Größenvorteilen und kritischen Massen zu profitieren. Je nach Art der Instrumente (zum Beispiel Darlehen und Garantien) und den Besonderheiten der Mitgliedstaaten, entwickeln sich einige kleinere Fonds ebenso gut wie größere oder sogar besser (z. B. Deutschland, Polen oder Frankreich).

Die Kommission ist der Meinung, dass die Ex-ante-Bewertung dadurch, dass sie die angemessene Größe des Finanzierungsinstruments angibt, zuverlässige und aussagekräftige Ergebnisse mit höherer Genauigkeit bringt als jede allgemeine Information, wie sie von der Business-Fonds-Branche herausgegeben wird.

59

Die Kommission weist darauf hin, dass diese in der Dachverordnung eingeräumte Möglichkeit nicht die geografischen Beschränkungen für jedes einzelne beitragende Programm aufhebt. Die geografische Förderfähigkeit ist eines der wichtigsten Merkmale der Kohäsionspolitik.

Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 55 und 57.

61

In Bezug auf Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe a der Dachverordnung dürfen die Verwaltungsbehörden zu auf Unionsebene eingerichteten Finanzierungsinstrumenten, die direkt oder indirekt durch die Kommission verwaltet werden, einen Finanzbeitrag leisten.

Die Kommission hat umfangreiche Erläuterungen zur Verfügung gestellt und, was die KMU-Initiative betrifft, die ein Finanzierungsinstrument auf Unionsebene ist, eng mit den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet. Außerdem hat die Kommission eine Broschüre herausgegeben, um den Mitgliedstaaten Anleitung in Bezug auf die Komplementaritäten zwischen ESIF und EFSI zu geben. Sollten neue Instrumente auf EU-Ebene entwickelt werden, wird die Kommission auf Ersuchen der Mitgliedstaaten Leitlinien über den Beitrag der Programmmittel zu den Instrumenten auf EU-Ebene vorlegen.

64

Die Definition der Hebelwirkung ergibt sich aus Artikel 223 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung, die eine einheitliche Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten ermöglichen wird.

Die Diskussion über eine gemeinsame Definition der Hebelwirkung wurde zwischen allen Dienststellen der Kommission geführt. Mit Abschnitt 2.3.4 der Mitteilung der Kommission KOM(2011) 662 vom 19.10.2011 wird ein vereinheitlichtes Konzept eingeführt.

65

Die Diskussionen über die Definition der Hebelwirkung zwischen dem Hof und der Kommission laufen seit 2010. Wie in der Antwort der Kommission auf Ziffer 64 erwähnt, ergibt sich die Definition der Hebelwirkung aus der Haushaltsordnung, die für eine einheitliche Berichterstattung aus den Mitgliedstaaten sorgt.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Auslegung des Begriffs der Hebelwirkung durch den Hof von der Definition in Artikel 223 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung als „dem Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags“ abweicht. Dies bedeutet, dass die Hebelwirkung als Verhältnis zwischen den Finanzmitteln, die die EU einem Finanzierungsinstrument zuweist (Input) und der (Gesamt-)Menge an Mitteln für förderfähige Endempfänger (Output) angesehen werden sollte.

Eine solche Auslegung garantiert in der Tat eine vergleichbare Behandlung der Hebelwirkung zwischen Finanzierungsinstrumenten und Zuschüssen.

Für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung wird die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten die Kommission in die Lage versetzen, zwischen der Hebelwirkung von privaten und nationalen öffentlichen Beiträgen im Rahmen des OP und/oder zusätzlichen privaten oder öffentlichen Kapitalbeiträgen zu unterscheiden. Die Kofinanzierung umfasst nicht notwendigerweise nur öffentliche Mittel. Die Prioritätsachse kann auf den zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben oder den förderfähigen Gesamtausgaben (einschließlich öffentlicher und privater Ausgaben) liegen. Das Schwergewicht der für die Förderung der KMU (und den Privatsektor im Allgemeinen) geschaffenen Achse liegt auf den Gesamtausgaben (siehe Artikel 120 der Dachverordnung).

Da die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) immer durch operationelle Programme umgesetzt werden, die mit öffentlichen und/oder privaten Mitteln kofinanziert werden (während für Finanzierungsinstrumente, die in anderen Politikbereichen umgesetzt werden, keine solche Kofinanzierung auf Programmebene erforderlich ist), wäre es nicht sachgerecht anzunehmen, dass derartige Kofinanzierungen nicht zu den Hebelressourcen für Finanzierungsinstrumente durch ESI-Fonds zählen sollen.

67

Die Kommission betont, dass die Berichte der Mitgliedstaaten im Zeitraum 2014-2020 die Kommission u. a. in die Lage versetzen werden, Informationen über die Hebelwirkung von Finanzierungsinstrumenten zur Verfügung zu stellen, womit die Anforderungen an die Kofinanzierung berücksichtigt werden, z. B. dass nationale Kofinanzierungen aus öffentlichen und/oder privaten Ausgaben bestehen können.

68

Die Kommission hat eine horizontale Taskforce eingesetzt, die Anleitung bezüglich der Auslegung der Bestimmungen der geltenden Haushaltsordnung im Hinblick auf die Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten für den Zeitraum 2014-2020, einschließlich der Hebelwirkung, geben soll.

Die Kommission verweist auch auf ihre Antworten zu den Ziffern 69 und 73.

69

Die derzeitige Haushaltsordnung und ihre Anwendungsbestimmungen erfordern ein einheitliches Konzept für die Berichterstattung zur Hebelwirkung. Die Kommission hat, wie in ihrer Antwort zu Ziffer 68 angeführt, Schritte zur Feinabstimmung der Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung unternommen.

Da die Bestimmungen über die Finanzierungsinstrumente im Januar 2014 in Kraft getreten sind, wird das geänderte Konzept nur auf Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 angewendet.

Außerdem muss darauf hingewiesen werden, dass der Umfang dieser Instrumente alles andere als homogen ist, was einige Unterschiede in der angewandten Methodik erklärt. Diese Unterschiede sollten daher nicht systematisch als Unstimmigkeiten angesehen werden.

70

Die Kommission teilt die Ansicht, dass die an die verschiedenen Instrumente angepassten unterschiedlichen Methoden klargestellt werden sollten, und stellt fest, dass in dieser Hinsicht bereits Anstrengungen unternommen wurden.

Im Juni 2015 präzisierte die Kommission die Methode zur Berechnung der Hebelwirkung, um den geltenden Vorschriften zur Hebelwirkung gemäß Haushaltsordnung und Anwendungsbestimmungen konsequent und auf harmonisierte Weise zu entsprechen. Die Methode umfasst die Finanzierungsinstrumente des laufenden Programmplanungszeitraums (2014-2020) auf EU-Ebene. Nach dieser Methode sollte die Höhe der Finanzmittel für förderfähige Endempfänger dem Finanzvolumen entsprechen, das für förderfähige Endempfänger über deren Finanzierungskette bereitgestellt wird, einschließlich des aus dem Unionsbeitrag bestehenden Teils.

Darüber hinaus können Finanzmittel, die außerhalb der Finanzierungskette eines Finanzierungsinstruments bereitgestellt werden, ebenfalls berücksichtigt werden, sofern ein klarer Zusammenhang mit den über die Finanzierungskette des Finanzierungsinstruments bereitgestellten Finanzmitteln besteht. Dementsprechend sind bei der Finanzierung von Infrastrukturvorhaben für die Berechnung des Finanzbetrags für ein Projekt alle Finanzierungsquellen – Eigenkapitalbeteiligungen, Darlehen und Finanzhilfen – zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang gewährleistet die Intervention zulasten des EU-Haushalts bei der Finanzierung einer Transaktion ein hohes Maß an Sicherheit und Realisierbarkeit der Transaktion insgesamt, was als Ergebnis die Mobilisierung eines größeren Finanzierungsvolumens nach sich zieht.

Für den 2015 beginnenden Berichtszeitraum wird die Kommission bei allen Instrumenten und allen Arten von Produkten für mehr Kohärenz der Methoden zur Berechnung der Hebelwirkung sorgen.

Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 69 und 73.

Kasten 7

Die Kommission stellt fest, dass die OECD-Methode sich auf die Messungen des Beitrags bezieht, der durch öffentliche entwicklungspolitische Interventionen im privaten Sektor mobilisiert wurde.

Nach Ansicht der Kommission lässt sich der Kausalzusammenhang zwischen dem Beitrag des EU-Haushalts und dem infolgedessen mobilisierten Finanzbetrag nur mittels Einzelfallbetrachtung beurteilen.

Selbst begrenzte Beiträge der EU und der EIB zu Projekten können positive Auswirkungen haben:

–eine Mobilisierung zusätzlicher privater Mittel in mindestens gleicher Höhe wie die vorrangigen EIB-Darlehen (was für alle Projekte mit LGTT-Garantien zutrifft, bei denen das EIB-Darlehen gleich hoch war wie die Darlehen anderer Banken);

–die Ermöglichung eines Einstiegs in die Finanzierungsvereinbarungen privater Finanzinstitute oder nationaler Entwicklungsbanken aufgrund der Anerkennung der EIB als Finanzierungsinstitution mit AAA-Rating;

–Behörden, die sich bei Beteiligung der EIB auf lange Laufzeiten für Projekte einlassen, welche andernfalls im rein regionalen und sogar im nationalen Kontext nicht finanzierbar wären, da private Investoren kurzfristigere Anlagenrenditen fordern.

Angesichts der vorstehenden Argumente vertritt die Kommission die Auffassung, dass die gemeinsamen Finanzierungsbeiträge von Europäischer Kommission und EIB und auch die Rolle der EIB als institutionelle Bank bei der Auftragsvergabe für Projekte im Rahmen öffentlich-privater Partnerschaften, bei denen neben dem auf langfristiger Basis erfolgenden EU-EIB-Engagement ein Teil der Finanzierung langfristig aus den nationalen Haushalten bereitgestellt wird, wozu die privaten Institutionen allein nicht in der Lage wären, Entscheidungen nationaler bzw. regionaler Behörden auslösen.

Die Methode für die Multiplikatorberechnung ist eine Weiterentwicklung des Konzepts des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (ESIF). Zu diesem Zwecke wurden die Investitionskosten des Projekts dahin gehend angepasst, dass die gesamte Zuschussfinanzierung der EU, alle EU-Finanzierungsinstrumente oder ESIF-Zuschüsse/Finanzierungsinstrumente (einschließlich der entsprechenden nationalen öffentlichen Kofinanzierung durch die Verwaltungsbehörden), die zur Kofinanzierung des vorgeschlagenen Projekts eingesetzt werden, unberücksichtigt blieben.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 71 und 72

Die Dachverordnung liefert den Rahmen für die Umsetzung der ESIF. Andere Rechtsrahmen wie die Vergaberichtlinien oder die Vorschriften über staatliche Beihilfen gelten ebenfalls, ohne dass sie in der Dachverordnung noch einmal wiederholt werden müssen. Die Haushaltsordnung gilt gleichermaßen, insbesondere ihre speziellen Bestimmungen zur geteilten Mittelverwaltung.

Um den Mitgliedstaaten eine kohärente Methode an die Hand zu geben, veröffentlichte die Kommission im April 2016 einen Leitfaden zur Berichterstattung, der auch die Berechnung der Hebelwirkung einschließt. Damit werden belastbare und vergleichbare Daten im Hinblick auf die erwartete und die tatsächlich erreichte Hebelwirkung sichergestellt. Im Zusammenhang mit den Instrumenten der geteilten Mittelverwaltung wird die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten die Kommission zudem in die Lage versetzen, Angaben zur Hebelwirkung der Finanzierungsinstrumente vorzulegen, die auch die Erfordernisse der Kofinanzierung berücksichtigen, welche aus öffentlichen und/oder privaten Ausgaben bestehen kann.

73

Die Kommission ist der Auffassung, dass das Ziel, privates Kapital zu mobilisieren, insbesondere für Sektoren, die einem verstärkten Marktversagen ausgesetzt sind, nicht überbetont werden sollte.

Sowohl für zentral verwaltete Instrumente als auch für Instrumente mit geteilter Mittelverwaltung können andere Ziele ebenso wichtig sein (wie etwa Investitionen in einen im Entstehen begriffenen Markt mit einer starken EU-Wertschöpfung in Zeiten von Konjunkturflauten, die Förderung von Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit in allen Mitgliedstaaten und deren Regionen usw.). Somit geht die Messung des Erfolgsfaktors von Finanzierungsinstrumenten über das Ausmaß, in dem private Mittel mobilisiert werden, hinaus.

Die Kommission betont, dass private Mittel bei der geteilten Mittelverwaltung eine zusätzliche rechtliche Verpflichtung sind, die sich aus dem Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen ergibt.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 74 bis 76

Die Kommission weist darauf hin, dass die Tatsache, dass die Seiten unterschiedliche Ziele verfolgen, der Qualität der Projekte zugutekommen und den Zugang zu einem breiteren Spektrum von Finanzierungsinstrumenten zur Umsetzung der Politik sowie zur Einbeziehung des privaten Sektors mit all seinem Sachverstand ermöglichen wird. Ihrer Meinung nach stärkt die EU-Unterstützung, die über erfahrene und professionelle Mechanismen bereitgestellt wird, den Governance- und Ausführungsrahmen des ESIF.

Bei Finanzierungsinstrumenten der geteilten Mittelverwaltung müssen die Vorzugsbehandlung der privaten Investoren oder von öffentlichen Investoren, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlichen handelnden Kapitalgebers tätig sind, ebenso wie etwaige Risikoteilungsregelungen, wie in den Verordnungen für den Zeitraum 2007-2013 vorgesehen, den Vorschriften über staatliche Beihilfen genügen und sich auf das Mindestmaß beschränken, das erforderlich ist, um diese Investoren heranzuziehen.

Darüber hinaus ist, wie in Artikel 6 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 ausgeführt wird, die in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c und Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung genannte vorrangige Vergütung von privaten Investoren oder öffentlichen Investoren, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers tätig sind, den von diesen Investoren eingegangenen Risiken angemessen und auf den für die Mobilisierung dieser Investoren notwendigen Mindestumfang beschränkt; dies wird durch vertragliche Vorschriften und Bedingungen sowie verfahrensrechtliche Schutzvorschriften gewährleistet.

77

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Rechtsgrundlage allgemeine Aussagen hinsichtlich des Risiko- und Einnahmenteilungsmechanismus enthalten sollte, um genügend Flexibilität für die detaillierten Regelungen zu lassen, die in den speziellen Übertragungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den betrauten Einrichtungen vereinbart werden (siehe Antwort der Kommission auf Kasten 9).

Kasten 9 Fünfter Unterabsatz

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Höhe der Vergütung, auf die die Kommission für das LGTT/PBI-Portfolio Anspruch hat, dem eingegangenen Risiko entspricht. Darüber hinaus wird nach Ausschöpfung der Erstverlust-Tranche das Restrisiko voll und ganz von der EIB getragen.

Kasten 9 Sechster Unterabsatz

Bei dem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen vom 19. Oktober 2011 handelte es sich um ein Sondierungsdokument, in dem die Umrisse einer hochgradig innovativen Regelung skizziert wurden, für die es keinerlei Präzedenzfälle gab.

Im Rahmen des Legislativverfahrens wurden die Mitgesetzgeber auf die Entwicklung der detaillierten Regelung aufmerksam gemacht, die durch weitere Berechnungen und Risikoanalysen durch die Kommission und die EIB angestoßen worden war. In jedem Fall wurde die Aufteilung der Erstverlust-Tranche in 95 % zu 5 % in dem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen deutlich angegeben, und dieser Parameter für die Risikoteilung wurde zu keiner Zeit geändert.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu Ziffer 78 und Kasten 10

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Risikoverteilung im Rahmen der untersuchten zentral verwalteten Instrumente gerechtfertigt ist, um insbesondere die zögerliche Einstellung des privaten Sektors zu Investitionen in bestimmten Bereichen überwinden zu helfen. Unter Berücksichtigung vor allem des Sektors und des Marktes, in dem das betreffende Instrument operiert, sollten die Erstverlust-Tranchen ordnungsgemäß begründet werden und zudem bestimmte Einschränkungen gelten, was wiederum eine solche Risikoübernahme rechtfertigen kann.

In Bezug auf den EEEF könnten angesichts der Schwierigkeiten bei der Ankurbelung von Investitionen in den unausgereiften, zersplitterten, kleinen und kapitalintensiven Energieeffizienzmarkt weitere Risikoübernahmen oder andere Maßnahmen notwendig werden, um Investitionen anzuregen.

79

Die Verwendung von Steuervorbescheiden ist in der Fondsbranche in Luxemburg insbesondere im Zusammenhang mit SICAV-Gesellschaften üblich und auch notwendig, um die Unsicherheit, der sich Investoren gegenübersehen, zu verringern, indem Klarheit in der Frage der Besteuerung von grenzüberschreitenden Investitionen geschaffen wird.

Solche Fonds erhalten nur aufgrund des Marktumfelds, in dem sie tätig sind, Steuervorbescheide, und es besteht kein Zusammenhang mit der Tatsache, dass ein Finanzierungsinstrument über eine SICAV-Struktur umgesetzt wird.

80

Die Kommission stellt fest, dass keine der Untersuchungen, auf die Bezug genommen wird, mit einer SICAV in Zusammenhang steht. Sie betont, dass lediglich ein Bruchteil der Steuervorbescheide von großen multinationalen Konzernen genutzt wurde, um sich unlautere Vorteile zu verschaffen. Der Vorschlag für eine Richtlinie des Rates COM(2015) 135 muss vom Gesetzgeber erst noch angenommen und danach in den nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Die Empfehlung C(2012) 8806 ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu Ziffer 81 und Kasten 11

Der Fonds Marguerite ist eine SICAV-Gesellschaft mit Sitz in Luxemburg, die im Rahmen der Marktpraktiken und -bedingungen sowie der nationalen rechtlichen Gegebenheiten tätig ist.

Die Verwendung von Steuervorbescheiden ist für in Luxemburg errichtete Mantelkapitalgesellschaften aus Bestätigungsgründen gängige Praxis; damit soll die Unsicherheit für Investoren begrenzt werden (insbesondere wenn der Fonds private Investoren anziehen soll).

82

Es besteht keine rechtliche Verpflichtung, dass die Mitgliedstaaten der Kommission über die Einzelheiten der Gestaltung von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten Bericht erstatten. Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Gestaltung der Finanzierungsinstrumente dem geltenden EU-Recht und den nationalen Rechtsvorschriften entspricht, womit die entsprechenden Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

83

Die Kommission erinnert daran, dass keine systematische Berichterstattung zur Feststellung privater Mittel auf der Ebene der Endempfänger erfolgt.

Der Gerichtshof berücksichtigt in seiner Analyse lediglich den Durchführungsbericht zu den Finanzierungsinstrumenten, für die in Spalte II.10 „Höhe der OP-Beiträge, die an Finanzierungsinstrumente gezahlt wurden – nationale private Kofinanzierung“ Zahlen eingefügt worden waren. Wie der Gerichtshof jedoch in Ziffer 85 erläutert, können private Mittel auch aus Quellen außerhalb der OP bereitgestellt werden.

85

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Anforderungen bezüglich der Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente in Artikel 46 der Dachverordnung und Anhang I der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 821/2014 der Kommission festgelegt. Letztere enthält ein Muster für die Berichterstattung über die Finanzinstrumente. In Abschnitt VIII des Berichterstattungsmusters haben die Mitgliedstaaten Angaben zur Höhe weiterer Beiträge zu machen, die unabhängig von den ESI-Fonds von Finanzierungsinstrumenten aufgebracht wurden, darunter Beiträge der öffentlichen Hand und/oder private Beiträge, sowohl als Mittelbindungen in den Finanzierungsvereinbarungen als auch als Auszahlungen auf der Ebene der Endempfänger. Tatsächlich ist im Rechtsrahmen vorgesehen, dass die Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente nach Artikel 46 Informationen über die privaten Beiträge einschließen sollte (im Zusammenhang mit der Bewertung der Hebelwirkung).

86

Obwohl in den Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2007-2013 nicht ausdrücklich leistungsorientierte Verwaltungskosten und -gebühren gefordert wurden, wird die Vergütung im Allgemeinen in der Finanzierungsvereinbarung zwischen der Verwaltungsbehörde und der Durchführungsstelle für das Finanzierungsinstrument festgelegt. Beispielsweise wurde zumindest von Portugal, dem Vereinigten Königreich und Polen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in einigen Finanzierungsvereinbarungen für EFRE- und ESF-Instrumente ein leistungsbasiertes Vergütungssystem eingeführt.

Die Kommission unterstreicht zudem, dass bei vielen Kreditfonds die privaten Koinvestitionen auf Fondsebene erfolgen und vom Fondsverwalter selbst bereitgestellt werden.

87

Die Kommission stellt fest, dass mit dem Kredit- und Risikoprofil der anvisierten Endempfänger ein zusätzlicher Faktor bei der Einrichtung von Finanzierungsinstrumenten und der Hebelwirkung durch Mobilisierung zusätzlicher privater Mittel gegeben ist. Hierzu ist anzumerken, dass die Zielgruppe des EPMF Endempfänger mit höheren Risikokreditprofilen sind.

Siehe auch Antwort der Kommission zu Kasten 12.

Kasten 12 Erster Unterabsatz

Dem Ad-hoc-Prüfbericht zufolge, der von externen Beratern auf Ersuchen der Kommission zum Fonds Marguerite erstellt wurde, war der Mangel an privater Kofinanzierung auf Fondsebene nicht darauf zurückzuführen, dass der private Sektor etwa nur zögerlich in öffentlich finanzierte Instrumente investiert hatte, sondern vielmehr auf die allgemein weniger bekannte Verwaltungsstruktur von Marguerite, den begrenzten Bestand an ausgereiften Projekten und die schwierigen Marktbedingungen, unter denen der Fonds operieren musste.

Kasten 12 Zweiter Unterabsatz

Der EEEF wurde innerhalb kurzer Zeit im Rahmen des Europäischen Energieprogramms zur Konjunkturbelebung zum Zwecke der Förderung besonders riskanter und innovativer Energieeffizienzprojekte eingerichtet, ein Sektor, in dem zuvor keine zweckbestimmten Fonds eingerichtet worden waren. Deshalb hatte sich die Kommission bereit erklärt, als maßgeblicher Investor des Fonds zu fungieren. Dennoch bleibt noch Raum für zusätzliche Investitionen, da der zum gegenwärtigen Zeitpunkt gebundene Gesamtbetrag noch nicht einmal der Hälfte der vom Fonds anvisierten 700 Millionen Euro entspricht.

89

Die Kommission verfasste den Entwurf eines Leitfadens zur vorrangigen Vergütung, der den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 vorgelegt wurde; die Endfassung ist derzeit in Arbeit.

90

Nach Auffassung der Kommission sollten die zentralen Aspekte der Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern im Rahmen der künftigen Rechtsgrundlagen bewertet werden.

Jedoch gilt es zu einem ausgewogenen Verhältnis zu finden, das hinreichende Flexibilität in den Rechtsgrundlagen ermöglicht, damit in der speziellen Übertragungsvereinbarung zwischen der Kommission und der betrauten Einrichtung die Modalitäten für die Risiko- und Einnahmenteilung abgestimmt werden können.

91

Die Kommission räumt ein, dass dafür gesorgt werden muss, dass die Finanzierungsinstrumente nicht zum Gegenstand unannehmbarer Steuerhinterziehungssysteme werden. Dies erklärt sie einmal mehr in ihrer jüngsten Mitteilung vom 29.1.2016 „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“. Allerdings stehen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug nicht per se im Widerspruch zur Politik der Kommission.

Im Hinblick auf sowohl zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente als auch Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung gilt, wie in Artikel 140 Absatz 4 der Haushaltsordnung bzw. in Artikel 38 Absatz 4 der Dachverordnung festgelegt, dass die Stellen, die diese Instrumente einsetzen, nicht in Gebieten niedergelassen sein dürfen, deren Gerichte bei der Anwendung international vereinbarter Steuernormen nicht mit der Union zusammenarbeiten, und nicht mit Einrichtungen Geschäftsbeziehungen unterhalten dürfen, die in solchen Gebieten errichtet wurden; sie setzen diese Anforderungen in ihren Verträgen mit ausgewählten Finanzmittlern um. Das ist eine rechtliche Verpflichtung im Zusammenhang mit dem Einsatz von Finanzierungsinstrumenten, die für einen starken Schutz bei der Verwendung von EU-Mitteln sorgt.

Nach Auffassung der Kommission sollte dem bloßen Vorliegen von Steuervorbescheiden kein Reputationsrisiko beigemessen werden, wohl aber bestimmten Bestimmungen dieser Vereinbarungen.

94

Die Kommission hat die Absicht, rechtzeitig Leitlinien vorzulegen, denen die Fragen der Mitgliedstaaten und deren festgestellte Bedürfnisse zugrunde gelegt werden.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 96 und 97

Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbstzweck ist.

Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.

Beispielsweise kann bei dem Standardinstrument „Energieeffizienz-Renovierungsdarlehen“ für 2014-2020 die Laufzeit eines Darlehens für einen Zeitraum bis zu 20 Jahren angesetzt werden.

Ein vollständiger revolvierender Zyklus während des Programmplanungszeitraums geht nicht mit einer solchen langfristigen Perspektive konform.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 99 und 100

Wie die Kommission betonen möchte, sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, für geeignete Maßnahmen zur Einhaltung des Artikels 78 Absatz 7 der Allgemeinen Verordnung Sorge zu tragen und diese Maßnahmen beim Abschluss vorzulegen – zum Beispiel Informationen zur Wiederverwendung verbleibender Mittel, die dem EFRE und den ESF zuzurechnen sind, unter Angabe der zuständigen Behörden, die für die Verwaltung der verbleibenden Mittel verantwortlich zeichnen, der Form der Wiederverwendung, des Zwecks, des betreffenden geografischen Raums und der voraussichtlichen Dauer (siehe Leitlinien für den Abschluss, Ziffer 5.2.5).

Der Rechtsrahmen bietet nicht nur Anreize für die Mitgliedstaaten, die Mittel für ein und dieselbe Zielgruppe erneut zu verwenden, sondern auch dafür, dass diese Mittel mehrfach reinvestiert werden, wenn eine Marktlücke besteht. Den Mitgliedstaaten obliegt es, die Einhaltung dieser Bestimmungen sicherzustellen.

102

Die Kommission betont, dass Mittel, die nach dem Ende des Förderzeitraums an den Fonds zurückgezahlt werden, keine EU-Mittel mehr sind, sondern einzelstaatliche Mittel.

Die Dachverordnung enthält die Forderung, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die an Finanzierungsinstrumente zurückgezahlten Mittel während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren nach Ablauf des Förderzeitraums ordnungsgemäß eingesetzt werden (siehe Artikel 45 der Dachverordnung und Muster einer Finanzierungsvereinbarung in Anhang IV Artikel 1 Buchstabe j).

Die Kommission sieht eine Überprüfung der Angemessenheit der in den Finanzierungsvereinbarungen ergriffenen Maßnahmen im Rahmen der regelmäßigen Prüfungsarbeit der nationalen Prüfbehörden und ihrer eigenen Dienstleistungen zu Finanzierungsinstrumenten vor.

104

Die Kommission räumt ein, dass die Organisation eines offenen Verfahrens zur Auswahl eines Fondsverwalters Zeit erfordert. Das lässt sich aber nicht vermeiden, da die anwendbaren Auswahlvorschriften (darunter auch die für die öffentliche Auftragsvergabe) eingehalten werden müssen.

In dem Leitfaden zu Ex-ante-Bewertungen, der im Februar 2015 fertiggestellt wurde, werden die Bedingungen erläutert, unter denen die Programmressourcen des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für ein bestehendes Instrument genutzt werden können. Außerdem hat die Kommission mit der Erarbeitung des Entwurfs eines Leitfadens zur Auswahl der Umsetzungsgremien für die Finanzierungsinstrumente begonnen, der einen Abschnitt enthalten soll, in dem die für Vertragsänderungen geltenden Bedingungen erläutert werden (z. B. Erweiterung der Umsetzungsfrist oder Erhöhung der Beträge aus dem OP-Beitrag zu den im Zeitraum 2007-2013 bestehenden Finanzierungsinstrumenten).

110

Die Kommission erinnert daran, dass die als „null“ gemeldeten Gebühren in vielen Fällen bedeuten, dass keine Verwaltungskosten und -gebühren ausgezahlt wurden. Von mehr als 261 Fonds wurden „null“ Verwaltungskosten und -gebühren gemeldet.

111 Zweiter Unterabsatz

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bezog sich die Verordnung auf nationale Förderfähigkeitsregeln und nicht auf Förderfähigkeitsregeln der EU (Artikel 56 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1083/2006). Diese Ermächtigung der Mitgliedstaaten entsprach der geteilten Mittelverwaltung und dem Subsidiaritätsprinzip.

Die Regeln für die Förderfähigkeit von Verwaltungskosten und -gebühren gehören zu den sehr wenigen Elementen in den Rechtsvorschriften, bei denen durch die Rechtsgrundlage eine Begrenzung der spezifischen Ausgaben auferlegt wird. In der Verordnung werden je nach Art der bereitgestellten Finanzprodukte unterschiedliche Schwellen für die Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt, die unter (jedoch nicht über) 4 % liegen können, und zwar 2 % für Holding- und Garantiefonds, 3 % für Darlehens- und Equity-Fonds und 4 % für Mikrokreditinstrumente. Ziel der Obergrenzen ist es, die finanziellen Interessen der EU zu wahren.

113

Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie auch gezahlt wurden. Der Mitgliedstaat ist daher nicht verpflichtet, Verwaltungskosten und -gebühren zu melden, die nicht gezahlt wurden, denn sie können nicht zur Erstattung durch die Kommission geltend gemacht und mithin nicht durch den EU-Haushalt finanziert werden.

Überschreiten die Verwaltungskosten und -gebühren die Obergrenzen auf der Grundlage eines Ausschreibungsverfahrens und werden der Kommission als förderfähige Ausgaben gemeldet, so überprüfen die zuständigen Behörden (Verwaltungsbehörden, Bescheinigungsbehörden und Prüfbehörden) zum Abschluss die Förderfähigkeit dieser Ausgaben und sind verpflichtet, die Kommission auf etwaige Unregelmäßigkeiten aufmerksam zu machen.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 115 bis 117

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.

Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapital, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.

Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata temporis, berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).

Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.

118

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 86.

122

Unter Zugrundelegung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten entsprechen die kumulativen Verwaltungskosten und -gebühren für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente Ende 2014 4,7 % der an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Beträge, was einem Jahresäquivalent unter 1,0 % gleichkommt. Dies steht im Einklang mit den Zahlen, die vom Hof für die Beiträge aus dem EU-Haushalt für zentral verwaltete Instrumente vorgelegt wurden.

123

Die Verwaltungskosten und -gebühren, die der Kommission gemeldet werden, sind die Kosten und Gebühren, die von den Verwaltungsbehörden bezahlt und von der Kommission an den Mitgliedstaat erstattet werden, und zwar unabhängig von der Umsetzungsebene/-schicht, bei der die Verwaltungskosten und -gebühren anfallen. Die Kommission betont, dass der Verwalter eines Holding-Fonds und der Verwalter eines Finanzierungsinstruments unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen und für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Anspruch auf Gebühren haben.

Um Doppelfinanzierung zu vermeiden, sind die Gebühren, mit denen die Endempfänger belastet werden, von den förderfähigen Ausgaben abzuziehen, die der Kommission gegenüber geltend gemacht werden. Das Vorliegen derartiger Gebühren und ihre ordnungsgemäße Behandlung sind Bestandteil der Verwaltungsüberprüfungen und der Prüftätigkeit.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 124 bis 127

Das Verhältnis zwischen den Gebühren und der finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern gewährt wird, ist Ausdruck des Stands der Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten Ende 2014 und wird in den Folgejahren zurückgehen, da mit einer Erhöhung der finanziellen Unterstützung für Endempfänger zu rechnen ist.

128

Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 124 und stellt fest, dass ein Vergleich erst möglich sein wird, wenn die EFRE- und ESF-Instrumente geschlossen werden.

131

Bei geteilter Mittelverwaltung und in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip haben die nationalen Behörden dafür zu sorgen, dass die einzelnen Operationen den geltenden rechtlichen Bestimmungen entsprechend umgesetzt werden – einschließlich der Einhaltung der Obergrenzen für die Erstattung.

Bei den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hebt die Kommission hervor, dass die Verwaltungskosten und -gebühren auf der Grundlage einer Finanzierungsvereinbarung festgelegt werden, die zwischen der Verwaltungsbehörde und dem Fondsverwalter ausgehandelt wird, wobei die Kommission keine Partei dieses Vertragsverhältnisses ist. Das unterscheidet sich von den zentral verwalteten Instrumenten, bei denen die Kommission Partei in der vertraglichen Beziehung zum Fondsverwalter ist.

133

Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie auch gezahlt wurden. Der Mitgliedstaat ist daher nicht verpflichtet, Verwaltungskosten und -gebühren zu melden, die nicht gezahlt wurden, denn sie können nicht zur Erstattung durch die Kommission geltend gemacht und mithin nicht durch den EU-Haushalt finanziert werden.

Die von der Verwaltungsbehörde gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren können auch die in Artikel 43 Ziffer 4 der Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission genannten Obergrenzen übersteigen, sind jedoch in diesem Fall nicht aus den Strukturfonds erstattungsfähig.

134

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 muss die Zusammenfassung der Daten für alle fünf ESI-Fonds durch die Kommission vorbereitet werden. Für die Berichterstattung zu den Finanzierungsinstrumenten wurde ein Zeitraum von sechs Monaten festgelegt, um allen fondsspezifischen Vorschriften (und den entsprechenden Fristen für die Einreichung des jährlichen Durchführungsberichts nach Artikel 50 Absatz 6 und Artikel 7 der Dachverordnung), der erforderlichen Zeit für die Konsolidierung und Bewertung der von den Mitgliedstaaten/Verwaltungsbehörden im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts übermittelten Daten und der Gesamtpräsentation der Fortschritte bei der Umsetzung der Finanzierungsinstrumente zu allen fünf ESI-Fonds Rechnung zu tragen.

Hat die Kommission Bemerkungen zu dem jährlichen Durchführungsbericht, einschließlich der Finanzierungsinstrumente, wird der Bericht an die Verwaltungsbehörden zurückgegeben, und die Zweimonatsfrist wird so lange ausgesetzt, bis die überarbeiteten Informationen erneut bei der Kommission eingereicht werden, woraufhin die Zweimonatsfrist erneut einsetzt.

Aus diesem Grunde können die Daten erst aggregiert werden, wenn die Kommission eine vollständige Bewertung vorgenommen hat und eine ausreichende Gewähr für die Richtigkeit und Plausibilität der von den Verwaltungsbehörden zur Verfügung gestellten Daten gegeben ist.

141 Erster Spiegelstrich

Nach Auffassung der Kommission ist die normale Laufzeit eines Holding-Fonds oder spezifischen Fonds in Anbetracht der für die Einrichtung des Finanzierungsinstruments erforderlichen Zeit geringer als der Förderzeitraum (siehe auch Ziffer 93).

Wie die Kommission betont, ist es nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung vorgeschrieben, eine leistungsbasierte Berechnungsmethode anzuwenden, wobei die Leistungskriterien in Artikel 12 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 festgelegt sind. Die allgemeine Obergrenze für die förderfähigen Verwaltungskosten und -gebühren ist in Artikel 13 Absatz 3 der Delegierten Verordnung 480/2014 festgelegt, die dem Schutz der finanziellen Interessen der EU dienen soll.

Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend sind die Zahlungen von Verwaltungskosten und -gebühren eine Angelegenheit, die in der Finanzierungsvereinbarung zu regeln ist. Die Dachverordnung und die Delegierte Verordnung 480/2014 legen lediglich die Obergrenzen der förderfähigen Ausgaben fest, die aus den ESIF maximal finanziert werden können, nicht jedoch die der tatsächlich zu erfolgenden Zahlungen von Gebühren. Dadurch werden die finanziellen Interessen der EU geschützt.

141 Zweiter Spiegelstrich

Die Kommission hat im EGESIF-Leitfaden 15-0021-01 zu den Verwaltungskosten und -gebühren vom 26. November 2015 klargestellt, dass von einem „Bonus-Malus-System“ Gebrauch gemacht werden sollte, wenn beispielsweise die vollständige Erstattung von Verwaltungskosten an das Erreichen vereinbarter Ziele im Zusammenhang mit einschlägigen Leistungskriterien geknüpft ist (siehe Punkt 2.2 auf Seite 3 des Leitfadens).

141 Dritter Spiegelstrich

Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend kann eine derartige Bedingung auf der Ebene der Finanzierungsvereinbarung eingeführt werden, da sie Verhandlungssache zwischen der Verwaltungsbehörde und der Durchführungsstelle für das Finanzierungsinstrument ist. Ziel der Obergrenzen für die Grundvergütung und die leistungsbasierte Vergütung ist es, den förderfähigen Höchstbetrag zu deckeln.

Darüber hinaus betont die Kommission die Pflicht zur Anwendung leistungsbasierter Kriterien.

Die leistungsbasierte Vergütung ist nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung und den Leistungskriterien nach Artikel 12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 ein zwingendes Erfordernis.

Aus aufsichtsrechtlicher Sicht wurde das von den Mitgesetzgebern für ausreichend befunden, um einen soliden Einsatz der Finanzierungsinstrumente zu gewährleisten.

Vom Standpunkt der Transparenz und der Wirtschaftlichkeit wird außerdem betont, dass die Verwaltungsbehörde den Begleitausschuss von den Bestimmungen zur leistungsbasierten Berechnung der angefallenen Verwaltungskosten oder der Verwaltungsgebühren des Finanzierungsinstruments in Kenntnis setzen muss. Der Begleitausschuss erhält auf Jahresbasis Berichte über die Verwaltungskosten und -gebühren, die im vorausgegangenen Kalenderjahr tatsächlich gezahlt wurden.

144

Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass sich durch den Anstieg der über Finanzierungsinstrumente ausgereichten Mittel de facto die Mittel für technische Hilfe für die Mitgliedstaaten erhöht haben, da die für technische Hilfe gebundenen Mittel auf konkreten Projekten beruhen, die mit der Umsetzung der Programme in Zusammenhang stehen, nicht aber mit der Höhe der Mittel, die über die Finanzierungsinstrumente geflossen sind.

Zudem muss ein gewisses Maß an technischer Hilfe beim Einsatz der Finanzierungsinstrumente genutzt werden (siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 94).

Die Höhe der Mittel für technische Hilfe wurde in jedem Mitgliedstaat unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Bedarfs zur Bestreitung der Arbeiten im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Programme geplant.

Die Verwaltungskosten und -gebühren stellen die Vergütung des Fondsverwalters für die Verwaltung und die Sicherstellung der Berichtsanforderungen dar.

Außerdem ist nicht zwangsläufig der Gesamtbetrag, der für Zuschüsse bereitgestellt wird, Kostentreiber der technischen Hilfe, sondern andere Faktoren wie die Komplexität des Verwaltungs- und Kontrollsystems und der rechtlichen Anforderungen im Zusammenhang mit der Durchführung auf einzelstaatlicher und auf EU-Ebene, die Anzahl der operationellen Programme, der kofinanzierten Maßnahmen und wichtigsten Projekte usw.

145

Die Kommission weist darauf hin, dass in dem von der Verwaltungsbehörde übermittelten jährlichen Durchführungsbericht die wichtigsten Technische-Hilfe-Maßnahmen, die in einem konkreten Jahr unternommen wurden, in einem gesonderten Abschnitt dargelegt werden. Darüber hinaus werden die bei der Kommission anhand einer durch Rechnungen, Gehaltszettel und andere Belege gestützten Kostenaufschlüsselung zur Erstattung geltend gemachten Technische-Hilfe-Ausgaben durch die Verwaltungsbehörde oder eine andere Stelle überprüft.

Die von der Verwaltungsbehörde stichprobenartig geprüfte Ausgabenerklärung könnte von der Bescheinigungsbehörde, der Prüfbehörde und den Prüfern der Kommission einer weiteren Prüfung unterzogen werden.

146

Nach Auffassung der Kommission sollten die Kosten der Programmverwaltung (TH-Budget) nicht mit den Durchführungskosten der einzelnen Operationen innerhalb eines Programms vermengt werden (Verwaltungskosten und -gebühren für Finanzierungsinstrumente), so wie sie auch bei der Durchführung der Zuschussoperationen nicht vermengt werden (z. B. werden die Kosten für die Vergütung der technischen Hauptaufsichtsperson eines Projekts in die Beträge aufgenommen, die den Projekten zugeordnet werden, und nicht in die Technische-Hilfe-Beträge).

Die Kommission erhält Berichte von den Mitgliedstaaten zum Technische-Hilfe-Budget.

Außerdem unterscheiden sich Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente wie auch die Finanzierungsinstrumente für die geteilte Mittelverwaltung und die direkte Verwaltung in ihrer Kostenstruktur.

Im Juli 2012 veröffentlichte die Kommission eine Studie mit quantitativen und qualitativen Informationen zu den Kosten und Lasten der Verwaltung der Strukturfonds der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Eine Aktualisierung dieser Studie ist derzeit in Arbeit und soll Ende 2016 veröffentlicht werden. Es ist vorgesehen, sie im Vereinfachungsprozess zu berücksichtigen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

147

Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Gewährung finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt über Finanzierungsinstrumente zahlreiche Vorteile bietet, weshalb sie sich aktiv für ihren verstärkten Einsatz im Programmplanungszeitraum 2014-2020 einsetzt und diesen unterstützt.

148

Nach Auffassung der Kommission unterscheiden sich die Auswirkungen der vom Hof angesprochenen Punkte je nach Mitgliedstaat und Art des Finanzierungsinstruments; insgesamt hält sie Finanzierungsinstrumente nach wie vor für ein effizientes und wirksames Mittel zur Bereitstellung von EU-Mitteln.

148 Erster Spiegelstrich

Die Kommission ist der Ansicht, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote von 57 % (Ende 2014) eine sehr heterogene Situation widerspiegelt. Die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, betrifft lediglich eine kleine Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.

Die niedrige Auszahlungsquote Ende 2014 ist einer Reihe von Faktoren geschuldet, darunter der Finanzkrise, den begrenzten Erfahrungen mancher Mitgliedstaaten und dem verspäteten Anlaufen einiger Instrumente.

148 Zweiter Spiegelstrich

Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Berichterstattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten zu erlangen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzierungsinstrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren voraussetzen (z. B. 30 % bzw. in manchen Fällen sogar 60 %).

Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private Investitionen zu mobilisieren vermögen.

148 Dritter Spiegelstrich

Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbstzweck ist.

Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.

148 Vierter Spiegelstrich

Im Rahmen der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgegebenen Vorschriften sind die Verwaltungskosten und -gebühren mit den in die Finanzierungsinstrumente eingezahlten Beträgen verknüpft und nicht mit den Beträgen, die an die Endempfänger ausgezahlt wurden. Die Kommission stellt fest, dass ein Vergleich mit den zentral verwalteten Instrumenten erst beim Abschluss der EFRE- und ESF-Instrumente möglich sein wird.

Für den Zeitraum 2014-2020 sind die Verwaltungskosten und -gebühren, darunter auch die an die Endempfänger ausgezahlten Beträge, an die Leistung zu binden.

150

Nach Auffassung der Kommission betrifft die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, lediglich eine kleine Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.

Die Kommission stellt fest, dass 82 % der Empfänger angaben, eine Defizitbeurteilung des Marktbedarfs vorgenommen zu haben, obwohl diese durch den Rechtsrahmen nur indirekt gefordert worden war. In Anbetracht dessen, dass dies für den Zeitraum 2007-2013 keine verbindliche Forderung war, sollte das als positiver Aspekt gewertet werden.

151

Die Kommission merkt an, dass je nach Art der Instrumente (wie z. B. Darlehen und Garantien) und je nach den Besonderheiten der Mitgliedstaaten einige kleinere Fonds ebenso gute, wenn nicht bessere Ergebnisse bringen als größere Fonds (Beispiele: Deutschland, Polen oder Frankreich).

Empfehlung 1 a)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Immer wenn ein neues Finanzierungsinstrument entwickelt wird, sollte die Ex-ante-Bewertung eine Analyse der bei vorangegangenen vergleichbaren Instrumenten gezogenen Lehren umfassen.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Bei zentral verwalteten Instrumenten sehen die relevanten Rechtsgrundlagen eine Halbzeitbilanz oder Halbzeitbewertung vor.

Bei all diesen zukünftigen Halbzeitbilanzen zu Finanzierungsinstrumenten wird die Kommission dafür sorgen, dass diese die gezogenen Lehren ebenso einbeziehen wie die Auswirkungen etwaiger sozioökonomischer Veränderungen größeren Ausmaßes auf die Grundlage des Instruments und den entsprechenden Beitrag aus dem EU-Haushalt.

Empfehlung 2

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie für ihren Teil als umgesetzt.

Für die Finanzierungsinstrumente der nationalen/regionalen Ebene hat die Kommission mit der Erarbeitung des Entwurfs eines Leitfadens zu den Durchführungsoptionen nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung begonnen, den sie den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorstellte. Bei der Betrachtung der Durchführungsmodalitäten im Sinne des Artikels 38 der Dachverordnung ist im Zusammenhang mit der Ex-ante-Bewertung auch auf die potenziellen Möglichkeiten für größenbedingte Einsparungen einzugehen.

Zu den ESIF-Programmbeiträgen zu Instrumenten auf EU-Ebene hat die Kommission umfangreiche Erläuterungen vorgelegt und im Zusammenhang mit der KMU-Initiative, bei der es sich um ein Finanzierungsinstrument auf EU-Ebene handelt, eng mit den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet.

Darüber hinaus hat die Kommission eine Broschüre als Anleitung für die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Komplementaritäten von ESIF und EFSI veröffentlicht.

Sollten neue Instrumente auf EU-Ebene entwickelt werden, wird die Kommission auf Ersuchen der Mitgliedstaaten Leitlinien für den Beitrag der Programmmittel zu den Instrumenten auf EU-Ebene vorlegen.

Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die Kommission betrifft.

152

Die Kommission ist der Auffassung, dass das Ziel, privates Kapital zu mobilisieren, insbesondere für Sektoren, die einem verstärkten Marktversagen ausgesetzt sind, nicht überbetont werden sollte. Sowohl bei Instrumenten auf Unionsebene als auch bei denen unter geteilter Mittelverwaltung waren andere Ziele ebenso wichtig (wie z. B. die Schaffung von Investitionen auf bestimmten im Entstehen begriffenen Märkten mit starkem Mehrwert für die EU zu Zeiten der wirtschaftlichen Rezession und der Förderung von Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit in allen Mitgliedstaaten und ihren Regionen). Deshalb geht die Messung des Erfolgs von Finanzierungsinstrumenten über das Kriterium der mobilisierten privaten Mittel hinaus.

Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Berichterstattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten zu erlangen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzierungsinstrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren voraussetzen (z. B. 30 % bzw. in manchen Fällen sogar 60 %).

Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private Investitionen zu mobilisieren vermögen.

Artikel 223 der Anwendungsbestimmungen zur EU-Haushaltsordnung definiert Hebelwirkung als den „Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags”. Dies bedeutet, dass die Hebelwirkung als Verhältnis zwischen den Finanzmitteln, die die EU einem Finanzierungsinstrument zuweist (Input) und der (Gesamt-)Menge an Mitteln für förderfähige Endempfänger (Output) angesehen werden sollte. In diesem Sinne ist die Kommission der Auffassung, dass diese Formel dem Umfang, in dem die öffentliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt zusätzliche Mittel mobilisiert, in vollem Umfang gerecht wird.

153

Die Kommission hält es für verfrüht, Rückschlüsse auf die Höhe der privaten Finanzierung zu ziehen, die im Zeitraum 2014-2020 mobilisiert werden soll. Das breitere Spektrum an Finanzierungsinstrumenten im Zeitraum 2014-2020 sollte zusätzliche Möglichkeiten bieten, ebenso auch die Möglichkeit der Kombination mit EFSI. Die Kommission stellt fest, dass sie in den Leitlinien für 2014 Modelle für die Vorzugsbehandlung zur Verfügung gestellt hat.

Die Durchführungsverordnung Nr. 964/2014 für Standardinstrumente im Zeitraum 2014-2020 enthält Beispiele, wie die Bestimmungen über die Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne dem öffentlichen Sektor übermäßige Risiken zuzumuten.

Außerdem hat die Kommission in ihrer Broschüre vom 22. Februar 2016 Beispiele für Kombinationen von ESIF und EFSI unter Vorzugsbehandlung für private Investoren zur Verfügung gestellt (siehe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Die endgültige Fassung ist in Arbeit.

154

Die Kommission räumt ein, dass dafür gesorgt werden muss, dass die Finanzierungsinstrumente nicht zum Gegenstand unannehmbarer Steuerhinterziehungssysteme werden. Dies erklärt sie einmal mehr in ihrer jüngsten Mitteilung vom 29.1.2016 „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“. Allerdings stehen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug nicht per se im Widerspruch zur Politik der Kommission. Als Konzept zielen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug darauf ab, die Unsicherheit für Investoren zu verringern.

Empfehlung 3

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Sie sieht keine Notwendigkeit zur Änderung der Haushaltsordnung und/oder ihr zugrunde liegender sektorspezifischer Regelungen (Dachverordnung und sektorspezifische Regelungen für zentral verwaltete Instrumente) und ist der Auffassung, dass der Angelegenheit durch eine beratende Unterstützung hinreichend Genüge getan werden kann.

Für die geteilte Mittelverwaltung haben die GD ESIF mit der Ausarbeitung eines Leitfadens für die Berichterstattung begonnen. Der entsprechende Entwurf wurde den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorgelegt, und er soll ausführliche Informationen über die Berechnung der Hebelwirkung enthalten, wie sie in der Haushaltsordnung und ihren Anwendungsbestimmungen vorgesehen ist, einschließlich der Frage, wie die mobilisierten Beträge bestimmt werden. Die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten wird die Kommission in die Lage versetzen, zwischen der Hebelwirkung von privaten und nationalen öffentlichen Beiträgen im Rahmen der OP und/oder zusätzlichen privaten oder öffentlichen Kapitalbeiträgen zu unterscheiden.

Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission im Juni 2015 die Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung für die Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 präzisiert, um sicherzustellen, dass diese auf eine einheitliche und harmonisierte Art und Weise im Einklang mit den geltenden Vorgaben für die Hebelwirkung in der Haushaltsordnung und den Anwendungsbestimmungen stehen.

Empfehlung 4

Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.

Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) sehen in Kapitel 5.2.5 vor, dass im Abschlussbericht als Teil des Abschlusspakets die Identität des nationalen Kofinanzierungsträgers, die Art der zur Verfügung gestellten nationalen Kofinanzierung und alle zusätzlich zu den Programmressourcen bereitgestellten Kofinanzierungsfonds darzulegen sind. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten in Anhang I, Vorlagen 1 und 2, in Pflichtfeld III.2.2.4 über die nationale private Kofinanzierung, die effektiv zu dem Finanzierungsinstrument beigetragen hat, berichten.

Empfehlung 5

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Die Art und Weise, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Finanzierungsinstrumente beitragen, übermäßige Risiken zuzumuten, ist in Band I der Allgemeinen Methodik zur Durchführung von Ex-ante-Bewertungen von Finanzierungsinstrumenten, herausgegeben im April 2014, beschrieben.

Außerdem enthält die Durchführungsverordnung Nr. 964/2014 über standardisierte Instrumente im Zeitraum 2014-2020 Beispiele, wie die Bestimmungen über die Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne dem öffentlichen Sektor übermäßige Risiken zuzumuten.

Schließlich begann die Kommission mit der Erarbeitung eines Leitfadenentwurfs für vorrangige Vergütung, der den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 vorgelegt wurde. Die endgültige Fassung ist in Arbeit.

Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die Kommission betrifft.

Empfehlung 6

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, soweit sie ihre Legislativvorschläge für den Programmplanungszeitraum nach 2020 betrifft.

Empfehlung 7

Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.

Für die geteilte Mittelverwaltung wird die Kommission in den Leitfaden zu den Optionen für die Einsatzregelung gemäß Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung zusätzliche Empfehlungen aufnehmen, um die Strukturen von Finanzierungsinstrumenten an der Politik, wie sie in der Mitteilung der Kommission über das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung vom Januar 2016 ausgeführt ist, auszurichten.

Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission bereits an die EIB und den EIF geschrieben, um die Wichtigkeit der Maßnahmen der Kommission zur Bekämpfung der Steuervermeidung hervorzuheben und die weitere Förderung bewährter Praktiken von EIB/EIF in diesem Bereich zu unterstützen. Die Kommission steht in einem aktiven Dialog mit der EIB und dem EIF zur Überprüfung ihrer jeweiligen Politiken in diesem Bereich.

Außerdem stellt die Kommission fest, dass Artikel 140 Absatz 4 der Haushaltsordnung und Artikel 38 Absatz 4 Abschnitt 2 der Dachverordnung besagen, dass die Stellen, die Finanzierungsinstrumente umsetzen, dafür Sorge zu tragen haben, dass das geltende Recht eingehalten wird, einschließlich der Rechtsvorschriften gegen Geldwäsche, zur Terrorismusbekämpfung und gegen den Steuerbetrug. Diese Stellen, die Finanzierungsinstrumente umsetzen, dürfen keine Geschäftsbeziehungen mit Unternehmen aufbauen und unterhalten, die in Gebieten niedergelassen sind, deren Gerichte bei der Anwendung international vereinbarter Steuernormen nicht mit der Union kooperieren. Die Verwaltungsbehörden müssen entsprechende Forderungen in ihren Verträgen mit den ausgewählten Finanzintermediären umsetzen.

Die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften und der EU-Empfehlungen bei der steuerlichen Behandlung ist Teil des geltenden Systems zur Umsetzung der Finanzierungsinstrumente und auch im Umfang der Verwaltungsprüfungen enthalten, wie sie in dem Leitfaden EGESIF 14/0012/02 vorgesehen sind.

Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die Kommission betrifft.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 155 und 156

Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbstzweck ist.

Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.

Im Hinblick auf das Ende des Durchführungszeitraums ist die Kommission der Auffassung, dass sich die Änderungen in ihren Leitlinien für den Abschluss im Rahmen des Artikels 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 in der geänderten Fassung bewegt haben, weswegen eine Änderung des Rechtsakts nicht erforderlich war (siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 43, die Antwort der Kommission zu Ziffer 6.52 und die Antwort auf Empfehlung 5 des Jahresberichts 2014 des Hofes). Die Kommission betont, dass die Verwaltungsbehörden verpflichtet sind, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Artikel 78 Absatz 7 der Allgemeinen Verordnung eingehalten wird, und diese Maßnahmen beim Abschluss vorzuweisen, darunter Angaben zur Wiederverwendung von verbleibenden Mitteln, die auf EFRE und ESF zurückzuführen sind, und dabei insbesondere zu der Behörde, die für die Verwaltung der verbleibenden Mittel zuständig ist, zur Art der Wiederverwendung, zum Zweck, zum betroffenen Gebiet und zur geplanten Laufzeit (siehe Leitlinien für den Abschluss Punkt 5.2.5).

Empfehlung 8

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Artikel 45 der Dachverordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren nach dem Ende des Förderzeitraums zu gewährleisten (siehe auch das Modell zur Finanzierungsvereinbarung in Anhang IV Artikel 1 Buchstabe j). Mittel, die nach dem Ende des Förderzeitraums an den Fonds zurücküberwiesen werden, sind nicht mehr EU-Mittel, sondern nationale Mittel.

Die Kommission wird in ihrem Leitfaden zu Optionen für die Einsatzregelung nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung die Bedeutung dieser Anforderung in der Finanzierungsvereinbarung, die durch die Verwaltungsbehörden unterzeichnet wird, unterstreichen und darauf hinweisen, dass eine Überprüfung der Angemessenheit dieser Bestimmung in den Rahmen der regelmäßigen Prüfungen durch die Prüfbehörden fällt.

Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die Kommission betrifft.

Empfehlung 9

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Der Leitfaden für die Ex-ante-Bewertung vom Mai 2014 erläutert die Bedingungen, unter denen Kapitalbeiträge aus Programmressourcen 2014-2020 zu einem bestehenden Finanzierungsinstrument geleistet werden können.

Darüber hinaus hat die Kommission damit begonnen, Leitlinien für die Auswahl derjenigen Stellen, die Finanzierungsinstrumente einsetzen, zu erarbeiten. Der Entwurf, der einen Abschnitt zu den Bedingungen für Vertragsänderungen (z. B. die Verlängerung der Umsetzungsfrist oder eine Erhöhung des Umfangs an OP-Beiträgen zu bestehenden Finanzierungsinstrumenten aus dem Zeitraum 2007-2013) enthalten soll, wurde den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 vorgestellt. Die endgültige Fassung des Leitfadens ist derzeit in Arbeit.

Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die Kommission betrifft.

158

Die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren umfassen 4,7 % der an Finanzierungsinstrumente bis Ende Dezember 2014 gezahlten Beträge, was einem jährlichen Äquivalent von weniger als 1 % entspricht.

Die Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie an den Fondsverwalter gezahlt werden. Überschreiten die angefallenen Verwaltungskosten und die gezahlten Gebühren die Obergrenzen, dann erfolgt die Erstattung auf der Grundlage jener Obergrenzen und nicht nach den tatsächlich gezahlten höheren Beträgen. Diese Maßnahme dient dem Schutz der finanziellen Interessen der EU.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.

Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapital, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.

Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata temporis, berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).

Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 159 und 160

Für den Zeitraum 2007-2013 überwacht die Kommission die Verwaltungskosten und -gebühren durch die Zusammenfassung der Daten für Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten. Diese Auflage wurde im Jahr 2011 eingeführt.

Für den Zeitraum 2014-2020 werden der Kommission vollständigere und zuverlässigere Datensätze zur Verfügung stehen, um die gesamte Umsetzung der Finanzierungsinstrumente, einschließlich der Verwaltungskosten und -gebühren, überwachen zu können.

Für beide Zeiträume gilt, dass die nationalen Behörden gewährleisten müssen, dass die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten und -gebühren im Einklang mit den geltenden Vorschriften und dem Subsidiaritätsprinzip steht.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Kosten der Programmverwaltung (Haushalt für technische Hilfe) nicht mit den Kosten der Durchführung einzelner Operationen innerhalb eines Programms (Verwaltungskosten und -gebühren für Finanzierungsinstrumente) vermengt werden sollten, da sie auch bei der Gewährung von Zuschüssen nicht vermengt werden (z. B. sind die Kosten für die Vergütung eines Bauaufsehers eines Projektes in den Projektkosten enthalten und nicht in den Kosten der technischen Hilfe).

Die Kommission möchte betonen, dass sie Berichte der Mitgliedstaaten über die Haushaltsmittel für technische Hilfe prüft. Dies war im Zeitraum 2007-2013 der Fall und wird auch im Zeitraum 2014-2020 fortgesetzt.

161

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 muss die Zusammenfassung der Daten für alle fünf ESI-Fonds durch die Kommission vorbereitet werden. Für die Berichterstattung zu den Finanzierungsinstrumenten wurde ein Zeitraum von sechs Monaten festgelegt, um allen fondsspezifischen Vorschriften (und den entsprechenden Fristen für die Einreichung des jährlichen Durchführungsberichts nach Artikel 50 Absatz 6 und Artikel 7 der Dachverordnung), der erforderlichen Zeit für die Konsolidierung und Bewertung der von den Mitgliedstaaten/Verwaltungsbehörden im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts übermittelten Daten und der Gesamtpräsentation der Fortschritte bei der Umsetzung der Finanzierungsinstrumente zu allen fünf ESI-Fonds Rechnung zu tragen.

Hat die Kommission Bemerkungen zu dem jährlichen Durchführungsbericht, einschließlich der Finanzierungsinstrumente, wird der Bericht an die Verwaltungsbehörden zurückgegeben, und die Zweimonatsfrist wird so lange ausgesetzt, bis die überarbeiteten Informationen erneut bei der Kommission eingereicht werden, woraufhin die Zweimonatsfrist erneut einsetzt.

Aus diesem Grunde können die Daten erst aggregiert werden, wenn die Kommission eine vollständige Bewertung vorgenommen hat und eine ausreichende Gewähr für die Richtigkeit und Plausibilität der von den Verwaltungsbehörden zur Verfügung gestellten Daten gegeben ist.

162

Die leistungsbasierte Vergütung ist nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung und den Leistungskriterien nach Artikel 12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 ein zwingendes Erfordernis.

Im Leitfaden über Verwaltungskosten und -gebühren (EGESIF_15-0021-01) vom November 2015 gibt die Kommission Erläuterungen zur Berechnungsmethodik von leistungsabhängigen Vergütungen.

Empfehlung 10 a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Über die Verwaltungskosten und -gebühren wird weiterhin im Rahmen der Zusammenfassung der Daten Bericht erstattet, und im Mai 2015 wurden den Mitgliedstaaten spezifische Anweisungen zu dieser Berichterstattung zugesandt.

Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) verpflichten die Mitgliedstaaten, gemäß Anhang I Muster 1 (Pflichtfeld III.4, III.6) und Muster 2 (Pflichtfeld III.4) die angefallenen und gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren bis März 2017 zu melden.

Empfehlung 10 b)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.

Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapital, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.

Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata temporis, berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).

Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.

Empfehlung 11 a)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die verbindlichen Vorschriften über die leistungsbezogene Vergütung in Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung sowie die detaillierten Kriterien für Leistung in Artikel 12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 eine ausreichende Grundlage darstellen, um die gewünschte Anreizwirkung zu erzielen, und dass es in dieser Phase keine ausreichende Grundlage gibt, die es rechtfertigen würde, eine Änderung vorzuschlagen.

Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass die Verwaltungsbehörde den Begleitausschuss über die Bestimmungen bezüglich der leistungsabhängigen Berechnung der entstandenen Verwaltungskosten oder der Verwaltungsgebühren des Finanzierungsinstruments informieren muss. Der Begleitausschuss erhält auf Jahresbasis Berichte über die Verwaltungskosten und -gebühren, die im vorausgegangenen Kalenderjahr tatsächlich gezahlt wurden.

Empfehlung 11 b)

Die Kommission stellt fest, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Die Kommission stimmt zu, dass die Verwaltungsbehörden die geltenden rechtlichen Anforderungen bestmöglich anwenden sollten. Diese Anforderungen werden auch im Leitfaden zu den Verwaltungskosten und -gebühren detailliert erläutert.

Die bestehende Rechtsgrundlage lässt es zu, zusätzlich zu den in Artikel 12 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 genannten weitere Leistungskriterien anzuwenden.

Empfehlung 12

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.

Was die Möglichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Umsetzung dieser Empfehlung angeht, ist die Kommission der Auffassung, dass es für eine Analyse notwendig wäre, die Kosten einer Verwaltungsbehörde für Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente isoliert aufzuführen, während die Arbeit für beides wahrscheinlich von ein und demselben Personal geleistet wird. Außerdem unterscheiden sich die Kostenstrukturen von Zuschüssen und Finanzierungsinstrumenten wie auch die von Finanzierungsinstrumenten unter geteilter und direkter Verwaltung.

Was die Relevanz einer solchen vergleichenden Analyse betrifft, möchte die Kommission weiterhin betonen, dass Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente zwei verschiedene Instrumente der ESIF-Politik darstellen, die auf unterschiedliche Typologien von Investitionen abzielen.

163

Die Kommission stimmt dem Grundsatz der optimierten Koordinierung der Finanzierungsinstrumente zwischen ESI-Fonds und EFSI zu.

Die Kommission hat am 22. Februar 2016 eine Broschüre herausgegeben, die lokalen Behörden und Projektträgern helfen soll, die Möglichkeiten für die Koordinierung, für Synergien und die Komplementaritäten von EFSI und ESI-Fonds voll auszuschöpfen. Diese beiden Instrumente sind auf unterschiedliche, aber einander ergänzende Art und Weise hinsichtlich ihres Grundprinzips, des Konzepts und des Rechtsrahmens ausgestaltet und stärken sich gegenseitig. Die Broschüre gibt einen Überblick über mögliche Kombinationen von EFSI und ESI-Fonds sowohl auf Projektebene als auch über ein Finanzierungsinstrument wie beispielsweise eine Investment-Plattform (siehe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Antworten des Fonds Marguerite

Antworten auf Ziffer 81 und Kasten 11

Mit der für den Fonds Marguerite eingerichteten Holdingstruktur sollte es dem Fonds in erster Linie ermöglicht werden, seine einzelnen Investitionen über einzelne Tochtergesellschaften zu tätigen. Dies hing zum einen mit dem Portfolio-Risikomanagement (Trennung der einzelnen Investitionen) zusammen, zum anderen sollten künftige Veräußerungen von Kapitalanlagen und der Cashflow innerhalb der Struktur (Tätigung von Investitionen aus dem Fonds Marguerite und Rückfluss von Kapital aus diesen Investitionen zurück zum Fonds Marguerite) erleichtert werden. Ein Steuervorbescheid der luxemburgischen Behörden wurde zur Bestätigung eingeholt.

Hinsichtlich der Aussage des Hofes, es bestehe „die Möglichkeit, durch die Verwendung dieser Struktur weitere Steuern zu umgehen“, vertreten wir die Auffassung, dass der Hinweis auf Steuerumgehung missverständlich sein kann, da dieser Begriff oft in Bezug auf Regelungen verwendet wird, die auf die Umgehung rechtmäßig geschuldeter Steuern ausgerichtet sind. Marguerite Adviser stellt bei der Verwaltung der Steuerangelegenheiten des Fonds Marguerite sicher, dass der Fonds seine steuerlichen Verpflichtungen erfüllt und alle geschuldeten Steuern zahlt.

QJ-AB-16-019-DE-E    ISSN 1977-5644

Für die Gewährung finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt werden zunehmend Finanzierungsinstrumente eingesetzt, über die Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen bereitgestellt werden können. Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurden solchen Instrumenten EU-Haushaltsmittel in Höhe von rund 21,5 Milliarden Euro zugewiesen. Der Hof stellte fest, dass Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu anderen Arten der EU-Finanzierung (wie etwa Zuschüssen) zwar spezifische Vorteile bieten mögen, ihr Einsatz jedoch mit erheblichen Herausforderungen verbunden ist, durch die sie an Effizienz einbüßen könnten.