ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5404-7 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/465445 | QJ-AB-16-019-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5365-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/457858 | QJ-AB-16-019-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5366-8 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/09532 | QJ-AB-16-019-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Στάδιο | Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου | 14.1.2015
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλη ελεγχόμενη μονάδα) | 11.4.2016
Έγκριση της τελικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης | 1.6.2016
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλης ελεγχόμενης μονάδας) σε όλες τις γλώσσες | 5.7.2016

EL
2016

αριθ. 19

Ειδική έκθεση

Εκτέλεση του
προϋπολογισμού της ΕΕ
διά χρηματοοικονομικών
μέσων: διδάγματα από την
περίοδο προγραμματισμού
2007-2013

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει ο Henri Grethen, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις διαρθρωτικές πολιτικές, τις μεταφορές και την ενέργεια. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν το αρμόδιο για την έκθεση Μέλος, η Iliana Ivanova, συνεπικουρούμενη από τον Tony Murphy, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου της, τον Mihail Stefanov, σύμβουλο του ιδιαίτερου γραφείου της, τον Niels-Erik Brokopp, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Rares Rusanescu, υπεύθυνο έργου, και τους Αγαθοκλή Αργυρού, Marcel Bode, Viorel Cirje και Μαρία Πλουμάκη, ελεγκτές.

Από τα αριστερά: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, Α. Αργυρού.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Τι είναι τα χρηματοοικονομικά μέσα;

Ρόλος των χρηματοοικονομικών μέσων στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ από το 2007 και εξής

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

Οι υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι είχαν ως συνέπεια χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης, αποφυγή της αποδέσμευσης πόρων και πιθανές επιστροφές κατά το κλείσιμο

Οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολόγησαν πάντοτε σωστά τις ανάγκες της αγοράς πριν από τον καταλογισμό κεφαλαίων στα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Η περιφερειακή εστίαση ώθησε τα κράτη μέλη να συστήσουν μεγάλο αριθμό μέσων μικρού μεγέθους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

Κατά τη μέτρηση του αποτελέσματος μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων από την Επιτροπή δεν συνυπολογίζεται σωστά ο βαθμός στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια

Δυσκολίες στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών στα χρηματοοικονομικά μέσα τόσο υπό επιμερισμένη όσο και υπό κεντρική διαχείριση

Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

Οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή τους περιόρισαν σημαντικά την τελική επενδυτική περίοδο πολλών χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Η ανακύκλωση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν περιορισμένη κατά τη διάρκεια της εφαρμογής τους και αβέβαιη μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013

Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ;

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ήταν υψηλά σε σύγκριση με τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που υπερέβαιναν τα κανονιστικά ανώτατα όρια δεν επιστρέφονταν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά το κλείσιμο

Για την εκτίμηση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών δαπανών από την Επιτροπή δεν λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι διαφορές μεταξύ των διαφόρων μέσων, ούτε το πραγματικό ύψος της στήριξης προς τους τελικούς αποδέκτες

Περιορισμοί στα διαβιβαζόμενα από τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές έρχονται να προστεθούν στο διοικητικό κόστος της υλοποίησης των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Χρηματοοικονομικά μέσα υπό επιμερισμένη διαχείριση — πώς λειτουργούν (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)
Παράρτημα II | — | Ορισμός των «χρηματοοικονομικών μέσων» στη νομική βάση (περίοδοι προγραμματισμού 2014-2020 και 2007-2013)
Παράρτημα III | — | Επισκόπηση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ στα 28 κράτη μέλη της ΕΕ: αριθμός ταμείων και κεφαλαιακοί πόροι (περίοδος προγραμματισμού 2007-2013)
Παράρτημα IV | — | Επισκόπηση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΚΤ στα 28 κράτη μέλη της ΕΕ: αριθμός ταμείων και κεφαλαιακοί πόροι (περίοδος προγραμματισμού 2007-2013)
Παράρτημα V | — | Συνοπτική παρουσίαση των απαιτήσεων για τις εκ των προτέρων αξιολογήσεις (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Απαντήσεις της Επιτροπής

Απαντήσεις του Ταμείου Marguerite

Συντομογραφίες

ΓΚΑΚ: Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία

ΔΑ: Δήλωση αξιοπιστίας

ΔΕΔ-Ε/Μ: Διευρωπαϊκά δίκτυα — ενέργεια/μεταφορές

ΔΣΕ: Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη»

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης

ΕΔΕΤ: Ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία

ΕΕΠΑ: Ευρωπαϊκό Ενεργειακό Πρόγραμμα Ανάκαμψης — Πρόγραμμα ενίσχυσης της οικονομικής ανάκαμψης με τη χορήγηση κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής για έργα στον τομέα της ενέργειας

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΠ: Επιχειρησιακό πρόγραμμα

ΕΤαΕ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων

ΕΤΑλ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας

EΤΕπ: Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων

ΕΤΠΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

ΕΤΣΕ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων

ΚΚΔ: Κανονισμός περί καθορισμού κοινών διατάξεων

ΜΜΕ: Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

ΠΔΠ: Πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο

ΣΛΕΕ: Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Ταμείο Marguerite: Ευρωπαϊκό ταμείο για την ενέργεια, την αλλαγή του κλίματος και τις υποδομές με ορίζοντα το 2020

ΤΣ: Ταμείο Συνοχής

COCOF: Coordination Committee of the Funds — Επιτροπή συντονισμού των ταμείων

EaSI: Employment and Social Innovation — Πρόγραμμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την απασχόληση και την κοινωνική καινοτομία

EEEF: European Energy Efficiency Fund — Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης

EGESIF: Expert group on European Structural and Investment Funds — Ομάδα εμπειρογνωμόνων σχετικά με τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία

EPMF: European Progress Microfinance Facility — Ευρωπαϊκός μηχανισμός μικροχρηματοδοτήσεων Progress για την απασχόληση και την κοινωνική ένταξη

JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises — Κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για πολύ μικρές έως μεσαίες επιχειρήσεις

LGTT: Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects — Μέσο εγγύησης δανείων για έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών

PBI: Project Bond initiative — Πρωτοβουλία για ομόλογα χρηματοδότησης έργων

PFLP: Portfolio First Loss Piece — Πρώτο τμήμα ζημιών χαρτοφυλακίου

SICAR: Société d’investissement en capital à risque — Εταιρεία επενδύσεων επιχειρηματικού κεφαλαίου

SICAV: Société d’investissement à capital variable — Εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου

Γλωσσάριο

Ανώτατο ποσοστό της εγγύησης: Ποσοστό της συνολικής αξίας του χαρτοφυλακίου δανείων που καλύπτεται πράγματι από την εγγύηση.

Άξονας προτεραιότητας: Μία από τις προτεραιότητες της στρατηγικής στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος που συνίσταται σε σειρά πράξεων που σχετίζονται μεταξύ τους και έχουν συγκεκριμένους μετρήσιμους στόχους.

Γενικός κανονισμός για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013: Κανονισμός (EK) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999¹.

Δάνειο: Συμφωνία που υποχρεώνει τον δανειστή να διαθέσει στον δανειολήπτη συμφωνημένο χρηματικό ποσό για συμφωνημένο χρονικό διάστημα. Ο δανειολήπτης υποχρεούται να αποδώσει το δάνειο μετά την παρέλευση ορισμένου διαστήματος, συνήθως δε υποχρεούται να καταβάλει τόκο επί του ποσού του δανείου.

Δημοσιονομικός κανονισμός: Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου².

Διαχειριστική αρχή: Εθνική, περιφερειακή ή τοπική δημόσια αρχή ή οποιοσδήποτε άλλος δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας που ορίζεται από το κράτος μέλος για τη διαχείριση επιχειρησιακού προγράμματος. Στα καθήκοντά της συγκαταλέγονται η επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, η παρακολούθηση της υλοποίησής τους και η υποβολή στοιχείων στην Επιτροπή σχετικά με τις διάφορες οικονομικές πτυχές και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Εγγύηση: Δέσμευση τρίτου, που ονομάζεται εγγυητής, να καταβάλει την οφειλή δανειολήπτη σε περίπτωση που ο δεύτερος αδυνατεί. Ο εγγυητής αναλαμβάνει την ευθύνη να καλύψει οποιαδήποτε αδυναμία ή αθέτηση καταβολής της οφειλής εκ μέρους του δανειολήπτη υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις που τίθενται στη συμφωνία που συνομολογείται μεταξύ εγγυητή, δανειστή ή/και δανειολήπτη.

Ειδικά ταμεία: Ταμεία που δεν είναι ταμεία χαρτοφυλακίου.

Εκτελεστικός κανονισμός: Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1080/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης³.

Ελάχιστος συντελεστής απόδοσης: Το ελάχιστο ποσοστό απόδοσης έργου ή επένδυσης που απαιτείται από τον διαχειριστή ή τον επενδυτή αντίστοιχα.

Επένδυση σε μετοχικό κεφάλαιο: Παροχή κεφαλαίου σε επιχείρηση, επενδυόμενου άμεσα ή έμμεσα, έναντι απόκτησης πλήρους ή μερικής κυριότητας της επιχείρησης αυτής, με δυνατότητα του επενδυτή να αναλάβει μέρος του διαχειριστικού ελέγχου της και να συμμετέχει στα κέρδη της.

Επιτροπή συντονισμού των ταμείων (Coordination Committee of the Funds — COCOF): Μόνιμη επιτροπή παρακολούθησης στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Αποστολή της είναι να εξετάζει ζητήματα που συνδέονται με την εφαρμογή των κανονισμών που διέπουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Καθορίζει τις προτεραιότητες και τους ειδικούς στόχους ενός κράτους μέλους και προσδιορίζει τον τρόπο με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι που διατίθενται για τη χρηματοδότηση έργων κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, συνήθως επταετίας. Τα έργα αυτά πρέπει να συμβάλουν στην επίτευξη ενός ή περισσότερων από μια σειρά στόχων που καθορίζονται σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος. Προγράμματα υπάρχουν για καθένα από τα ταμεία του τομέα της πολιτικής συνοχής, δηλαδή για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο. Τα ΕΠ καταρτίζονται από τα κράτη μέλη, ωστόσο, για να μπορούν να πραγματοποιηθούν πληρωμές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, πρέπει να έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή. Κατά την περίοδο ισχύος τους, μπορούν να τροποποιηθούν μόνον κατόπιν συμφωνίας των μερών.

Εταιρεία επενδύσεων επιχειρηματικού κεφαλαίου (Société d’investissement en capital à risque — SICAR): Δομή σχεδιασμένη για ιδιωτικές επενδύσεις και επενδύσεις σε κεφάλαια επιχειρηματικών συμμετοχών χωρίς κανόνες όσον αφορά τη διαφοροποίηση των επενδύσεων, ούτε περιορισμούς ως προς τη δανειοδότηση και τη μόχλευση.

Εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου (Société d’investissement à capital variable — SICAV): Είδος επενδυτικού ταμείου ανοικτού τύπου, η αξία του κεφαλαίου του οποίου μεταβάλλεται ανάλογα με τον αριθμό των επενδυτών και την αξία των σχετικών επενδύσεων. Η αγορά και η πώληση των μεριδίων του ταμείου βασίζεται στην τελευταία αξία του καθαρού ενεργητικού του.

Ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ): Ομαδοποίηση πέντε διαφορετικών ταμείων που σκοπό έχουν τη μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Περιλαμβάνουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας.

Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο: Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω της βελτίωσης της απασχόλησης και των σχετικών ευκαιριών, κυρίως με τη βοήθεια μέτρων κατάρτισης, την προώθηση απασχόλησης υψηλότερου επιπέδου και τη δημιουργία περισσότερων και καλύτερων θέσεων εργασίας.

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την αποκατάσταση των κύριων περιφερειακών ανισορροπιών μέσω, αφενός, της παροχής χρηματοδοτικής στήριξης για τη δημιουργία υποδομών και, αφετέρου, παραγωγικών επενδύσεων που δημιουργούν θέσεις εργασίας. Απευθύνεται ιδίως σε επιχειρήσεις.

Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ): Σκοπός του είναι η κινητοποίηση τουλάχιστον 315 δισεκατομμυρίων ευρώ για ιδιωτικές και δημόσιες μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο 2015-2017 και η εξασφάλιση της χρηματοδότησης έργων κατά τα μετέπειτα χρόνια. Το ΕΤΣΕ συστάθηκε εντός της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) ως καταπιστευματικό ταμείο αόριστης διάρκειας, για τη χρηματοδότηση τμημάτων έργων που παρουσιάζουν μεγαλύτερη επικινδυνότητα. Ο πρόσθετος κίνδυνος που αναλαμβάνει η ΕΤΕπ θα αντισταθμιστεί από εγγύηση ύψους έως και 16 δισεκατομμυρίων ευρώ, καλυπτόμενη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα κράτη μέλη μπορούν να συνεισφέρουν πρόσθετα κεφάλαια στο ΕΤΣΕ.

Κανονισμός ΔΣΕ: Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, για τη σύσταση της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη», την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 913/2010 και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 680/2007 και (ΕΚ) αριθ. 67/2010⁴.

Κανονισμός περί καθορισμού κοινών διατάξεων (ΚΚΔ) για την περίοδο 2014-2020: Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006⁵.

Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός: Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής, της 3ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας⁶.

Κεφαλαιακοί πόροι: Το ποσό που καταβάλλεται ως χρηματοδότηση σε χρηματοοικονομικό μέσο (από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, τον εθνικό προϋπολογισμό ή από ιδιώτες επενδυτές) προς υποστήριξη των πράξεών του. Αντικατοπτρίζουν την επενδυτική ικανότητα του μέσου και είναι ανάλογοι με την αγορά στην οποία αυτό στοχεύει.

Κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για πολύ μικρές έως μεσαίες επιχειρήσεις (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, JEREMIE): Πρωτοβουλία που ανέπτυξε η Επιτροπή σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων. Προωθεί τη χρήση μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής για τη βελτίωση της πρόσβασης των ΜΜΕ σε χρηματοδότηση μέσω των διαρθρωτικών ταμείων.

Κρατικές ενισχύσεις: Οποιαδήποτε μορφή άμεσης ή έμμεσης χρηματοδοτικής στήριξης παρεχόμενης από δημόσιες αρχές σε επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα. Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) απαγορεύει γενικώς τις κρατικές ενισχύσεις στο πλαίσιο της κοινής αγοράς, πλην των δεόντως αιτιολογημένων περιπτώσεων. Οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της ΕΕ καθορίζουν τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εν λόγω στήριξη δεν στρεβλώνει (ή δεν απειλεί να στρεβλώσει) τον ανταγωνισμό. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αποκλειστικώς αρμόδια να κρίνει κατά πόσον οι κρατικές ενισχύσεις που χορηγούν τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με τους εν λόγω κανόνες. Οι διαδικαστικές αποφάσεις και τα μέτρα που λαμβάνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στον τομέα αυτό υπόκεινται στον έλεγχο του Γενικού Δικαστηρίου και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

Ομάδα εμπειρογνωμόνων σχετικά με τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (Expert group on European Structural and Investment Funds, EGESIF): Συγκροτήθηκε από την Επιτροπή προς εξασφάλιση συμβουλών για ζητήματα που συνδέονται με την υλοποίηση προγραμμάτων που εγκρίνονται και εφαρμόζονται σύμφωνα με τους κανονισμούς για τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία. Πρόκειται για τη μία εκ των δύο ομάδων που αντικατέστησαν την «επιτροπή συντονισμού των ταμείων» [η δεύτερη είναι η «επιτροπή συντονισμού των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων» (Coordination Committee for European Structural and Investment Funds — COESIF)].

Πιστωτικό όριο έκτακτης ανάγκης: Πίστωση που μπορεί να αντληθεί εφόσον επέλθει εκ των προτέρων καθορισμένο γεγονός.

Πολιτική συνοχής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013: Αφορούσε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (τα δύο «διαρθρωτικά ταμεία»), καθώς και το Ταμείο Συνοχής. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ο συντονισμός μεταξύ της πολιτικής συνοχής και των λοιπών πολιτικών της ΕΕ που συμβάλλουν στην περιφερειακή ανάπτυξη, δηλαδή της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης και της αλιευτικής και θαλάσσιας πολιτικής, βελτιώθηκε με τη θέσπιση κοινών διατάξεων για τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία.

Πρώτο τμήμα ζημιών χαρτοφυλακίου (Portfolio First Loss Piece — PFLP): Το μερίδιο που απορροφά τις πρώτες ζημίες του χαρτοφυλακίου (οφειλόμενες, λόγου χάριν, σε αθέτηση των δανειακών υποχρεώσεων) σε περίπτωση κατά την οποία χαρτοφυλάκιο δανείων διαιρείται σε περισσότερα μερίδια κινδύνου.

Ταμείο χαρτοφυλακίου: Ταμείο το οποίο συστήνεται προκειμένου να επενδύσει σε διάφορα ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων, εγγυήσεων, δανειοδοτήσεων, αστικής ανάπτυξης, καθώς και σε άλλα ταμεία ή μηχανισμούς παροχής κινήτρων, τα οποία χορηγούν δάνεια ή παρέχουν εγγυήσεις για επιστρεπτέες επενδύσεις, ή ισοδύναμα μέσα, με σκοπό την ενεργειακή αποδοτικότητα και τη χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές σε κτίρια, συμπεριλαμβανομένων υφιστάμενων κατοικιών.

Τελικός αποδέκτης: Φυσικό ή νομικό πρόσωπο, πέραν του ταμείου χαρτοφυλακίου ή του χρηματοπιστωτικού διαμεσολαβητή, που λαμβάνει χρηματοδότηση από χρηματοοικονομικό μέσο.

Χρηματοδότηση από ανακύκλωση πόρων: Το τμήμα των κεφαλαιακών πόρων που έφθασε στους τελικούς αποδέκτες, επεστράφη εν συνεχεία στο χρηματοοικονομικό μέσο και είναι διαθέσιμο για νέο κύκλο επενδύσεων.

Χρηματοπιστωτικός διαμεσολαβητής: Φορέας που διαμεσολαβεί μεταξύ της διαχειριστικής αρχής ή του ταμείου χαρτοφυλακίου και των τελικών αποδεκτών κεφαλαίων τα οποία τους παρέχονται με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης.

1ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25.

2ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1.

3ΕΕ L 371 της 27.12.2006, σ. 1.

4ΕΕ L 348 της 20.12.2013, σ. 129.

5ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320.

6ΕΕ L 138 της 13.5.2014, σ. 5.

Σύνοψη

I

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σήμερα αντιμέτωπη με διάφορες σοβαρές προκλήσεις, όπως η οικονομική και χρηματοπιστωτική ανάκαμψη και η διαχείριση της προσφυγικής κρίσης. Ως εκ τούτου, οι υπεύθυνοι για τη λήψη αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ αναζητούν τρόπους ώστε να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του διαθέσιμου προϋπολογισμού της, ο οποίος αντιστοιχεί σε λιγότερο του 1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της.

II

Τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες μέσω των χρηματοοικονομικών μέσων μπορεί να λάβει τη μορφή δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο.

III

Εάν εφαρμοστούν σωστά, τα χρηματοοικονομικά μέσα παρέχουν δύο συγκεκριμένα οφέλη σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις:

—τη δυνατότητα μόχλευσης των δημόσιων κεφαλαίων (δηλαδή την κινητοποίηση πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων πόρων προς συμπλήρωση της αρχικής δημόσιας χρηματοδότησης), καθώς και

—την ανακύκλωση των κεφαλαιακών πόρων τους (δηλαδή τη χρησιμοποίηση των ίδιων κεφαλαίων σε περισσότερους του ενός κύκλους).

Το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επένδυσης σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

IV

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα χρηματοοικονομικά μέσα που είχαν συσταθεί στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) χρησιμοποιήθηκαν από 25 εκ των 28 κρατών μελών της ΕΕ: συνολικά, σε ολόκληρη την ΕΕ συστάθηκαν 972 χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και 53 στο πλαίσιο του ΕΚΤ. Στο τέλος του 2014, στα μέσα αυτά είχαν χορηγηθεί περί τα 16 δισεκατομμύρια ευρώ, ως συνεισφορές από τα επιχειρησιακά προγράμματα (ΕΠ) του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει σημαντική αύξηση σε σχέση με τα περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ και τα 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν σε τέτοια μέσα κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 1994-1999 αντίστοιχα. Κατά την ίδια περίοδο 2007-2013, η συνολική συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στα 21 χρηματοοικονομικά μέσα υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής ανήλθε σε περίπου 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Αυτά τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

V

Με τον παρόντα έλεγχο εξετάσαμε την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ο έλεγχός μας έλαβε χώρα μεταξύ Οκτωβρίου 2014 και Μαρτίου 2016 και επικεντρώθηκε στους τομείς της περιφερειακής και κοινωνικής πολιτικής, καθώς και της πολιτικής μεταφορών και ενέργειας. Αναλύσαμε το σύνολο των 1025 χρηματοοικονομικών μέσων που συστάθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ και λειτούργησαν υπό επιμερισμένη διαχείριση, καθώς και έξι ακόμη υπό κεντρική διαχείριση στους ως άνω αναφερόμενους τομείς. Τα στοιχεία που παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση βασίζονται στις τελευταίες πληροφορίες που παρείχε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2015 και οι οποίες απεικονίζουν την κατάσταση στο τέλος του 2014.

VI

Ο έλεγχός μας ανέδειξε ορισμένα σημαντικά προβλήματα τα οποία περιόρισαν την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013:

—Μεγάλος αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν κατά κανόνα υπερμεγέθη και, στο τέλος του 2014, εξακολουθούσαν να αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους (κατά μέσο όρο είχε χρησιμοποιηθεί το 57 % περίπου του συνόλου των κεφαλαιακών πόρων που είχαν καταβληθεί από τα ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα). Η πρόθεση των κρατών μελών να αποφύγουν τις αποδεσμεύσεις πιστώσεων καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 συνετέλεσε στη διόγκωση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων.

—Γενικά, ούτε τα υπό επιμερισμένη ούτε τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατόρθωσαν να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια.

—Μέχρι στιγμής, περιορισμένος μόνον αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατόρθωσε να εξασφαλίσει την ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης.

—Όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι υψηλά σε σύγκριση με τη χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες και, εκτός αυτού, φαίνονται να είναι σημαντικά υψηλότερα από εκείνα που ανακύπτουν στο πλαίσιο των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού φορέα.

VII

Παράλληλα, παρατηρούμε ότι επήλθαν βελτιώσεις στο νομικό πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 κατά το μέρος που αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα, βάσει της πείρας που αποκτήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο 2007-2013, ορισμένα ζητήματα ωστόσο παραμένουν εκκρεμή.

VIII

Στην έκθεσή μας, συνιστούμε τα εξής:

—Η εκ των προτέρων αξιολόγηση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων εκ μέρους της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνει συστηματικά ανάλυση των μέχρι τούδε «αποκομισθέντων διδαγμάτων».

—Πέραν των «αποκομιζόμενων διδαγμάτων», η Επιτροπή οφείλει επίσης να αξιολογεί την επίδραση των σημαντικότερων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά που απαιτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στο πλαίσιο των σχετικών ενδιάμεσων αξιολογήσεων όλων των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων.

—Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να επιδιώκουν τη βελτιστοποίηση του μεγέθους των ειδικών ταμείων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, προκειμένου να εξοικονομούν, στο μέτρο του δυνατού, σημαντικούς πόρους από τα έξοδα λειτουργίας αυτών των μέσων. Στα κράτη μέλη πρέπει να παρασχεθεί πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο σύστασης τέτοιων χρηματοοικονομικών μέσων, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ (τα οποία θα τίθενται υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής).

—Η Επιτροπή οφείλει να περιλάβει στον δημοσιονομικό κανονισμό (και σε επακόλουθους τομεακούς κανονισμούς) ορισμό της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που να ισχύει για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ και να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών και να λαμβάνει υπόψη το είδος του εκάστοτε μέσου.

—Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι, κατά το κλείσιμο, τα κράτη μέλη παρέχουν πλήρη και αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, τόσο μέσω των ΕΠ όσο και επιπλέον αυτών.

—Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει στα κράτη μέλη πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.

—Για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η νομοθεσία που διέπει το εκάστοτε μέσο πρέπει να καθορίζει τις γενικές αρχές επιμερισμού του κινδύνου, οι οποίες που μπορεί να έχουν επίπτωση στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

—Για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι, όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη, η ίδια και ο όμιλος της ΕΤΕπ εφαρμόζουν μόνο δομές που εναρμονίζονται με τις συστάσεις και τις δράσεις της.

—Η Επιτροπή οφείλει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη διατηρούν τον ανακυκλούμενο χαρακτήρα των ταμείων κατά την απαιτούμενη οκταετία μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

—Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει καθοδήγηση όσον αφορά τις διατάξεις που επιτρέπουν στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται και την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαχειριστές των ταμείων επιλέγονται με δημόσιο διαγωνισμό.

—Η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα της υποβάλουν συνολικά στοιχεία για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που θα έχουν καταβληθεί έως τον Μάρτιο του 2017 ενόψει του επικείμενου κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013.

—Η Επιτροπή οφείλει να διευκρινίσει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές πρέπει να εφαρμόζονται στους κεφαλαιακούς πόρους που όντως χρησιμοποιήθηκαν από το χρηματοοικονομικό μέσο, δηλαδή στη συνεισφορά από το ΕΠ που χρησιμοποιήθηκε για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες.

—Όσον αφορά την αμοιβής του διαχειριστή βάσει των επιδόσεών του κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει νομοθετική πρόταση που θα στοχεύει στην αναθεώρηση των ισχυουσών διατάξεων του ΚΚΔ με σκοπό την ενίσχυση αυτών των ρυθμίσεων ως κινήτρου.

—Οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών οφείλουν να κάνουν εκτεταμένη χρήση των υπαρχουσών βάσει επιδόσεων συνιστωσών των αμοιβών των διαχειριστών ταμείου κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης.

—Η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων για την περίοδο 2014-2020, με σκοπό τον καθορισμό του πραγματικού επιπέδου του. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμα για την προπαρασκευή των νομοθετικών προτάσεων της μετά το 2020 περιόδου, καθώς και για τον καθορισμό του κατάλληλου επιπέδου για την τεχνική βοήθεια.

Εισαγωγή

Τι είναι τα χρηματοοικονομικά μέσα;

01

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σήμερα αντιμέτωπη με διάφορες σοβαρές προκλήσεις, όπως η οικονομική και χρηματοπιστωτική ανάκαμψη και η διαχείριση της προσφυγικής κρίσης. Ως εκ τούτου, οι υπεύθυνοι για τη λήψη αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ αναζητούν τρόπους ώστε να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του διαθέσιμου προϋπολογισμού της, ο οποίος αντιστοιχεί σε λιγότερο από 1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα⁷ αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό (ή οιονεί μετοχικό) κεφάλαιο, με σκοπό την υλοποίηση έργων (βλέπε πίνακα 1)⁸.

Στο παράρτημα Ι παρουσιάζεται ο τρόπος λειτουργίας των διαφορετικών ειδών χρηματοοικονομικών μέσων.

Πίνακας 1

Σημαντικότερα είδη χρηματοοικονομικών μέσων που λαμβάνουν στήριξη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΤΕπ, «FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity», σ. 3.

02

Συγκρινόμενα με τις επιχορηγήσεις (οι οποίες αποτελούν τον παραδοσιακό τρόπο παροχής χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ), τα χρηματοοικονομικά μέσα, εάν εφαρμοστούν σωστά, παρέχουν δύο συγκεκριμένα οφέλη:

οτη δυνατότητα μόχλευσης των δημόσιων κεφαλαίων (δηλαδή την κινητοποίηση πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων πόρων προς συμπλήρωση της αρχικής δημόσιας χρηματοδότησης), καθώς και

οτην ανακύκλωση των κεφαλαιακών πόρων τους (δηλαδή τη χρησιμοποίηση των ίδιων κεφαλαίων σε περισσότερους του ενός κύκλους), η οποία παρέχει κατ’ αρχήν τη δυνατότητα σε κάθε ευρώ χρηματοδότησης παρεχόμενης διά χρηματοοικονομικών μέσων να χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορές.

03

Το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επένδυσης σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί, επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

04

Κοινός ορισμός των χρηματοοικονομικών μέσων διατυπώθηκε για πρώτη φορά κατά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού το 2012· έκτοτε ο ορισμός αυτός εφαρμόζεται στους τομεακούς κανονισμούς που αφορούν την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 (βλέπε παράρτημα ΙΙ).

Ρόλος των χρηματοοικονομικών μέσων στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ από το 2007 και εξής

Ρόλος των χρηματοοικονομικών μέσων που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ

05

Ο προϋπολογισμός της ΕΕ μπορεί να εκτελείται στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης (δηλαδή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, όπως συμβαίνει στον τομέα της πολιτικής συνοχής), άμεσης διαχείρισης (δηλαδή από τις υπηρεσίες της ή μέσω εκτελεστικών οργανισμών) ή έμμεσης διαχείρισης (δηλαδή με ανάθεση καθηκόντων εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε τρίτες χώρες ή σε άλλους φορείς)⁹. Οι δύο τελευταίοι τρόποι εκτέλεσης αναφέρονται συνολικά ως κεντρική διαχείριση.

06

Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται για την εκτέλεση διαφόρων τμημάτων του προϋπολογισμού της ΕΕ:

οΤα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα στον τομέα της συνοχής συστήνονται κυρίως στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και σε μικρότερο βαθμό στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ). Από την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, χρηματοοικονομικά μέσα μπορούν επίσης να χρησιμοποιούνται και για το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ). Κάθε χρηματοοικονομικό μέσο εφαρμόζεται στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος (ΕΠ) και η σύστασή του, το μέγεθος και η μορφή του αποφασίζονται από τις διαχειριστικές αρχές που είναι αρμόδιες για το συγκεκριμένο πρόγραμμα¹⁰. Χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται επίσης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αλιείας (ΕΤΑλ).

οΤα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα χρηματοδοτούνται από διάφορους τομείς του προϋπολογισμού, όπως η έρευνα, οι επιχειρήσεις και η βιομηχανία, η εκπαίδευση και ο πολιτισμός κ.λπ. Στην περίπτωση των μέσων αυτών, η Επιτροπή, μαζί με τους εταίρους της, συμμετέχει άμεσα στον σχεδιασμό τους, την ανάπτυξη της επενδυτικής στρατηγικής τους και τον καθορισμό των κεφαλαιακών πόρων τους. Η απόφαση για τη σύσταση αυτών των μέσων λαμβάνεται από τις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, βάσει πρότασης της Επιτροπής.

Κανόνες που ισχύουν για την επιλογή του διαχειριστή των κεφαλαίων των χρηματοοικονομικών μέσων

07

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα χρηματοοικονομικά μέσα συστήνονται ως αυτόνομα ταμεία ή ως επιμέρους ταμεία ενός ταμείου χαρτοφυλακίου, τα οποία αναφέρονται εφεξής ως «ειδικά ταμεία» (βλέπε γράφημα 1). Το ταμείο χαρτοφυλακίου, αναφερόμενο ενίοτε και ως «υπερταμείο», είναι ταμείο που συστήνεται με σκοπό τη διαχείριση των διαφόρων ειδών χρηματοοικονομικών μέσων. Επίσης, παρέχει τη δυνατότητα πραγματοποίησης συνεισφορών από ένα ή περισσότερα ΕΠ σε ένα ή περισσότερα χρηματοοικονομικά μέσα.

08

Τη διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων αναλαμβάνουν συνήθως ιδιωτικές ή δημόσιες τράπεζες ή άλλοι χρηματοπιστωτικοί διαμεσολαβητές και όχι δημόσιες αρχές. Όσον αφορά τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, σε περίπτωση κατά την οποία η ανάθεση της διαχείρισης του ταμείου αποτελεί αντικείμενο διαγωνισμού, η επιλογή του διαχειριστή πρέπει να συμμορφώνεται με τη νομοθεσία περί δημόσιων συμβάσεων της ΕΕ και των κρατών μελών. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν εφαρμόζονται οι περί δημόσιων συμβάσεων κανόνες (δηλαδή εάν η σύμβαση διαχείρισης του ταμείου δεν είναι σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας), η διαχειριστική αρχή μπορεί να διορίσει τον διαχειριστή του ταμείου με την επιφύλαξη της συμμόρφωσης με τους κανόνες που ισχύουν για τις κρατικές ενισχύσεις (βλέπε σημεία 10 έως 12).

09

Ο όμιλος της ΕΤΕπ [περιλαμβάνει το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤαΕ) και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ)] απολαύει ειδικού καθεστώτος, δεδομένου ότι μπορεί να διοριστεί ως διαχειριστής ταμείου χωρίς την εφαρμογή διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης¹¹. Ο όμιλος διαχειρίζεται επίσης τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, των οποίων ο διαχειριστής ορίζεται στη σχετική νομοθετική πρόταση.

Γράφημα 1

Σχηματική παρουσίαση της δομής ενός ταμείου χαρτοφυλακίου για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ ή του ΕΚΤ

Πηγή: ΕΕΣ.

Χρηματοοικονομικά μέσα και κανόνες της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων

10

Τα υπό επιμερισμένη διαχείριση ταμεία της ΕΕ θεωρούνται μέρος των εθνικών ή των περιφερειακών προϋπολογισμών και ως τέτοια υπόκεινται δυνητικά στον έλεγχο που αφορά τις κρατικές ενισχύσεις. Ως εκ τούτου, κατά την εφαρμογή του χρηματοοικονομικού μέσου, οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων¹². Οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνονται στον νέο γενικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ)¹³ και τις νέες κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περί χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου¹⁴, δύο κείμενα που τέθηκαν σε ισχύ τον Ιούλιο του 2014.

11

Για κάθε χρηματοοικονομικό μέσο του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η διαχειριστική αρχή πρέπει να παρουσιάζει στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι το μέσο αυτό¹⁵:

οείτε συμμορφώνεται με τη συνήθη πρακτική της αγοράς (γεγονός που σημαίνει στην πράξη ότι η διαχείριση του ταμείου επελέγη κατ’ εφαρμογήν ανοικτής, διαφανούς και χωρίς διακρίσεις διαδικασίας),

οείτε εμπίπτει στον κανονισμό περί ενισχύσεων ήσσονος σημασίας¹⁶,

οείτε τυγχάνει απαλλαγής διότι υπάγεται στον ΓΚΑΚ ή σε κοινοποιούμενο καθεστώς ενισχύσεων, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περί χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου.

12

Τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα (που δεν χρησιμοποιούν εθνικούς ή περιφερειακούς πόρους και, ως εκ τούτου, δεν συνιστούν μέρος των εθνικών προϋπολογισμών) δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων, διότι δεν πληρούται η κύρια προϋπόθεση που θέτει το άρθρο 107 ΣΛΕΕ, η οποία απαιτεί να «[…] χορηγούνται […] από τα κράτη μέλη ή με κρατικούς πόρους».

Γενικές πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των χρηματοοικονομικών μέσων και των κεφαλαιακών πόρων τους από το 2007 και εξής

Περίοδος προγραμματισμού 2007-2013

13

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, 25 από τα 28 κράτη μέλη της ΕΕ χρησιμοποίησαν χρηματοοικονομικά μέσα. Ο χρηματοδοτικός αυτός μηχανισμός δεν εφαρμόστηκε μόνο στην Κροατία, την Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο¹⁷. Στα παραρτήματα ΙΙΙ και IV παρουσιάζεται επισκόπηση των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ανά κράτος μέλος.

14

Όπως φαίνεται στον πίνακα 2, στο τέλος του 2014, περίπου 15,2 δισεκατομμύρια ευρώ είχαν καταβληθεί ως συνεισφορές από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και 0,8 δισεκατομμύρια ευρώ ως συνεισφορές από τα ΕΠ του ΕΚΤ. Τα ποσά αυτά αντιπροσωπεύουν σημαντική αύξηση σε σχέση με τα περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ και τα 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 1994-1999 αντίστοιχα¹⁸.

15

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η συνεισφορά της ΕΕ σε χρηματοοικονομικά μέσα αντιστοιχεί στο 5 % και το 1 % της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ για το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ για το σύνολο της περιόδου. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ αποτελεί την πηγή ποσοστού 69 % και 56 % αντίστοιχα της συνολικής συνεισφοράς στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο 2007-2013 (βλέπε πίνακα 2). Από την άποψη της χρηματοδοτικής στήριξης που παρέχεται στον τελικό αποδέκτη, η συνεισφορά της ΕΕ αντιστοιχεί στο 63 % (ΕΤΠΑ) και το 65 % (ΕΚΤ).

Πίνακας 2

Εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (2007-2013) στις 31 Δεκεμβρίου 2014

Ποσά που βάσει συμφωνιών χρηματοδότησης είχαν δεσμευτεί υπέρ χρηματοοικονομικών μέσων
(σε εκατ. ευρώ)
Ποσά που καταβλήθηκαν από ΕΠ σε χρηματοοικονομικά μέσα
(σε εκατ. ευρώ)
Ποσά που καταβλήθηκαν από χρηματοοικονομικά μέσα σε τελικούς αποδέκτες
(σε εκατ. ευρώ)

ΕΠ¹
ΕΕ
ΕΕ/ΕΠ %
ΕΠ
ΕΕ
ΕΕ/ΕΠ
%
ΕΠ
ΕΕ
ΕΕ/ΕΠ %

ΕΤΠΑ
17 061
10 946
μ.δ.
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ΕΚΤ
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Σύνολο
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των πλέον πρόσφατων στοιχείων της Επιτροπής του Επιτροπής του Σεπτεμβρίου 2015².

1Όσον αφορά τα ποσά που δεσμεύτηκαν από τα ΕΠ, στην έκθεση υλοποίησης της Επιτροπής δεν γίνεται διάκριση μεταξύ των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και αυτών του ΕΚΤ.

2EGESIF_15-0027-00, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Regulation (EC) No 1083/2006» [Συνοπτική παρουσίαση των στοιχείων σχετικά με την πρόοδο που επιτεύχθηκε στη χρηματοδότηση και την υλοποίηση χρηματοοικονομικών μέσων, τα οποία υπέβαλαν οι διαχειριστικές αρχές σύμφωνα με το άρθρο 67, παράγραφος 2, στοιχείο ι), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006], περίοδος προγραμματισμού 2007-2013, κατάσταση στις 31 Δεκεμβρίου 2014, σ. 21 και 54.

16

Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία που παρουσίασε η Επιτροπή, σε ολόκληρη την ΕΕ είχαν συσταθεί 972 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και 53 του ΕΚΤ. Από αυτά 903 είναι ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και 49 ειδικά ταμεία του ΕΚΤ (βλέπε πίνακα 3). Τη διαχείριση 31 από τα μέσα του ΕΤΠΑ έχει αναλάβει ο όμιλος της ΕΤΕπ (βλέπε σημείο 9).

17

Επιπλέον, υπήρχαν 14 μέσα που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΑΑ και 6 ακόμη από το ΕΤΑλ. Για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα εν λόγω δύο ταμεία δεν απαιτούσαν από τα κράτη μέλη να αναφέρουν στοιχεία σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα και, για τον λόγο αυτό, δεν υπάρχουν επίσημα δεδομένα¹⁹. Ωστόσο, βάσει στοιχείων που συγκέντρωσε το Συνέδριο, στο τέλος του 2013, οι κεφαλαιακοί πόροι των ταμείων που συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΑΑ και το ΕΤΑλ εκτιμώνται σε περίπου 700 και 72 εκατομμύρια ευρώ αντίστοιχα (σε αμφότερες τις περιπτώσεις συμπεριλαμβάνονται οι εθνικές συνεισφορές στα προγράμματα).

Πίνακας 3

Χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά είδος ειδικού ταμείου (2007-2013) στις 31 Δεκεμβρίου 2014

ΕΤΠΑ
ΕΚΤ

Αριθμός ταμείων
Κεφαλαιακοί πόροι
(σε εκατ. ευρώ)
Αριθμός ταμείων
Κεφαλαιακοί πόροι
(σε εκατ. ευρώ)

Ειδικά ταμεία εκ των οποίων:

-δανειοδοτικά μέσα

371
5 637
31
417

-εγγυοδοτικά μέσα

171
2 215
7
196

-μέσα μετοχικού κεφαλαίου

162
2 006
1
70

-μικτά μέσα (συνδυασμός δανειοδοτικών μέσων, εγγυοδοτικών μέσων, μέσων μετοχικού κεφαλαίου ή άλλων μέσων)

110
2 496
5
59

-άλλα μέσα

6
65
0
0

-δεν αναφέρεται το είδος

83
770
5
74

Σύνολο
903
13 189
49
816

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των πλέον πρόσφατων στοιχείων της Επιτροπής του Σεπτεμβρίου 2015.

18

Για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, η συνολική συνεισφορά της ΕΕ στα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013, για το σύνολο των τομέων του προϋπολογισμού, ήταν περί τα 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ²⁰ και κατανεμήθηκε σε 21 χρηματοοικονομικά μέσα²¹. Τα μέσα αυτά εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

Περίοδος προγραμματισμού 2014-2020

19

Στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ, τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ) αποτελούν την κύρια πηγή χρηματοδότησης επενδύσεων κεφαλαίου και υποδομών, με συνολικούς κεφαλαιακούς πόρους περί τα 450 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

20

Από το 2011 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενθαρρύνουν την αυξημένη χρήση χρηματοοικονομικών μέσων²². Αυτή η πολιτική δέσμευση αντικατοπτρίζεται επίσης στον κανονισμό περί καθορισμού κοινών διατάξεων (ΚΚΔ), ο οποίος προβλέπει διευρυμένη χρήση των χρηματοοικονομικών μέσων για την εκτέλεση και των πέντε ΕΔΕΤ (δηλαδή συμπεριλαμβανομένου του Ταμείου Συνοχής) και την επίτευξη όλων των θεματικών στόχων των προγραμμάτων²³.

21

Στο τέλος του 2015, η Επιτροπή εκτιμούσε ότι, για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, από τα πέντε ΕΔΕΤ θα διατεθούν σε χρηματοοικονομικά μέσα περί τα 21 δισεκατομμύρια ευρώ²⁴. Δεδομένου ότι, στο τέλος του 2014, η μέση συνεισφορά της ΕΕ στους συνολικούς κεφαλαιακούς πόρους αυτών των μέσων για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 ήταν περίπου 68 %²⁵, υπολογίζουμε ότι το ποσό των 21 δισεκατομμυρίων ευρώ που θα διατεθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ θα αντιστοιχεί πιθανώς σε συνολικά κεφάλαια ύψους περίπου 31 δισεκατομμυρίων ευρώ (μη συνυπολογιζόμενης της πρόσθετης εθνικής και ιδιωτικής χρηματοδότησης που μπορεί να χορηγηθεί στα ταμεία εκτός του πλαισίου των προγραμμάτων των ΕΔΕΤ).

22

Για λόγους σύγκρισης αναφέρεται ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ) σκοπεύει να κινητοποιήσει τουλάχιστον 315 δισεκατομμύρια ευρώ για ιδιωτικές και δημόσιες μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο 2015-2017 και τη χρηματοδότηση έργων κατά τα μετέπειτα χρόνια.

7Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η νομοθεσία που αφορούσε το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ αναφερόταν σε «μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής». Στην παρούσα έκθεση, οι όροι «μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής» και «χρηματοοικονομικό μέσο» θεωρούνται ταυτόσημοι.

8Σύμφωνα με το διεθνές λογιστικό πρότυπο 32, χρηματοοικονομικό μέσο είναι […] κάθε σύμβαση που δημιουργεί ταυτόχρονα ένα χρηματοοικονομικό περιουσιακό στοιχείο για μια οικονομική οντότητα και μια χρηματοοικονομική υποχρέωση ή έναν συμμετοχικό τίτλο για μια άλλη οικονομική οντότητα.

9Άρθρο 58 του δημοσιονομικού κανονισμού.

10Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών — Μελέτη με τίτλο «Financial Engineering Instruments in Cohesion policy», 2013, σ. 46.

11Άρθρο 44, στοιχείο γ), του γενικού κανονισμού.

12Άρθρο 37, παράγραφος 1, του κανονισμού περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ): «Κατά την εφαρμογή του παρόντος τίτλου (Τίτλος IV, Μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής), οι διαχειριστικές αρχές, οι φορείς που διαχειρίζονται τα ταμεία χαρτοφυλακίου, καθώς και οι φορείς που υλοποιούν μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής συμμορφώνονται με το εφαρμοστέο δίκαιο, ιδίως όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις και την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων.»

13Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 651/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουνίου 2014, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 107 και 108 της Συνθήκης (ΕΕ L 187 της 26.6.2014, σ. 1).

14Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προώθηση των επενδύσεων χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου» (ΕΕ C 19 της 22.1.2014, σ. 4).

15Άρθρο 37 του ΚΚΔ.

16Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2015/1588 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, για την εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ορισμένες κατηγορίες οριζόντιων κρατικών ενισχύσεων (κωδικοποιημένο κείμενο) (ΕΕ L 248 της 24.9.2015, σ. 1).

17Παρ’ όλα αυτά, στο Λουξεμβούργο έχουν συσταθεί χρηματοοικονομικά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση και μέσω των οποίων, επιπλέον, έχει παρασχεθεί χρηματοδοτική στήριξη από την ΕΕ σε έργα στην Ιρλανδία και την Κροατία.

18Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΤΕπ, «FI Compass: Financial Instruments — A sustainable way of achieving EU economic and social objectives», σ. 3.

19Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 5/2015 με τίτλο «Αποτελούν τα χρηματοδοτικά μέσα επιτυχές και ελπιδοφόρο εργαλείο για τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης;», σημείο 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final της 13ης Νοεμβρίου 2015, «Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο όσον αφορά τα υποστηριζόμενα από τον γενικό προϋπολογισμό χρηματοδοτικά μέσα σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 8, του δημοσιονομικού κανονισμού στις 31 Δεκεμβρίου 2014», σ. 4.

21SWD(2015) 206 final της 13ης Νοεμβρίου 2015, «Activities relating to financial instruments», σ. 6-12.

22Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, «Πέμπτη έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη συνοχή και τη στρατηγική για την πολιτική συνοχής μετά το 2013»· EUCO 169/13, Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, 25 Οκτωβρίου 2013, σ. 10.

23Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

24Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Επιτροπή, «The 2014 budgetary discharge to the Commission — Answers to the European Parliament’s written questions to Commissioner Crețu», ακρόαση της 7ης Δεκεμβρίου 2015, σ. 34

25EGESIF_15-0027-00, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», σ. 21 και 54.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

23

Με τον παρόντα έλεγχο, το Συνέδριο εξέτασε την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Στο πλαίσιο αυτό, με την έκθεσή μας επιχειρείται να δοθεί απάντηση στα ακόλουθα βασικά ερωτήματα ελέγχου:

οΉταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

οΚατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

οΕξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

οΑποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ;

Για καθένα από τα ανωτέρω ερωτήματα, εξετάσαμε ποια διδάγματα μπορούν να αποκομιστούν από τις σοβαρότερες αδυναμίες που εντοπίσαμε. Επίσης, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι εν λόγω αδυναμίες αποκαθίστανται με τους κανονισμούς που ισχύουν για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

24

Ο έλεγχός μας καλύπτει το διάστημα από το 2009 έως το 2015. Εστιάσαμε το ενδιαφέρον μας στους τομείς της περιφερειακής και της κοινωνικής πολιτικής, καθώς και των πολιτικών μεταφορών και ενέργειας. Συγκεκριμένα, διενεργήσαμε επισκόπηση όλων των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, καθώς και έξι υπό κεντρική διαχείριση μέσων στους τομείς της κοινωνικής πολιτικής και των πολιτικών μεταφορών και της ενέργειας. Ωστόσο, πολλά από τα ζητήματα που αναδεικνύονται στην παρούσα έκθεση ενδέχεται να επηρεάζουν και άλλους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ στους οποίους χρησιμοποιούνται τέτοια μέσα.

25

Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο στα εξής:

οεπισκόπηση των διαφόρων αναλύσεων και δημοσιεύσεων της Επιτροπής, της ΕΤΕπ, του ΕΤαΕ και τρίτων·

οανάλυση της πλέον πρόσφατης ετήσιας έκθεσης παρακολούθησης που δημοσίευσε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2015 και η οποία κάλυπτε το σύνολο των 1 025 χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ· η ανάλυση αυτή, βασιζόμενη σε στοιχεία που δημοσιοποίησε η Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2015, αφορούσε επίσης έξι²⁶ από τα 21 υπό κεντρική διαχείριση μέσα (που αντιστοιχούσαν σε συνεισφορά της ΕΕ ύψους 789 εκατομμυρίων ευρώ ή στο 14 % των συνολικών κεφαλαίων και των 21 μέσων)²⁷·

οανάλυση 10 περιπτωσιολογικών μελετών χρηματοοικονομικών μέσων που εφαρμόζονταν στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ που καλύπτεται από την παρούσα έκθεση²⁸, συμπεριλαμβανομένης επιτόπιας επίσκεψης σε ένα κράτος μέλος (Σλοβακία)·

οεπισκόπηση παρακολούθησης 45 χρηματοοικονομικών μέσων που είχαν υποβληθεί σε έλεγχο συμμόρφωσης από το Συνέδριο από το 2009 και εξής (τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών έχουν ήδη παρουσιαστεί στις αντίστοιχες ετήσιες εκθέσεις μας) και 54 άλλων που είχαν εξεταστεί στο πλαίσιο ελέγχων επιδόσεων από το 2012 και εξής·

οέρευνα σε 85 διαχειριστικές αρχές και διαχειριστές ταμείων που μετέχουν στην εφαρμογή χρηματοοικονομικών μέσων, εκ των οποίων οι 82 σχετίζονται με υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ και οι τρεις σε υπό κεντρική διαχείριση μέσα· ελήφθησαν 66 απαντήσεις για τα μέσα υπό επιμερισμένη διαχείριση και δύο για τα υπό κεντρική·

οσυνεντεύξεις με περισσότερους από 40 υπαλλήλους της Επιτροπής, της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ, καθώς και με περισσότερους από 10 εμπειρογνώμονες προερχόμενους από οργανισμούς με εμπειρογνωσία στον τομέα αυτό²⁹.

26

Το Συνέδριο έχει ήδη εξετάσει επανειλημμένα τη χρησιμοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων και από το 2011 έχει παρουσιάσει τις διαπιστώσεις του σε διάφορες ετήσιες³⁰ και ειδικές εκθέσεις του³¹. Επιπλέον, τα τελευταία χρόνια, τόσο η ίδια η Επιτροπή όσο και η ΕΤΕπ, το ΕΤαΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, οι εθνικές ελεγκτικές αρχές και οι διαχειριστές ταμείων από τον ιδιωτικό τομέα έχουν εντοπίσει σειρά ζητημάτων τα οποία, λαμβανόμενα ως σύνολο, περιόρισαν την αποτελεσματικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Η παρούσα έκθεση λαμβάνει επίσης υπόψη αυτές τις αξιολογήσεις.

26Από τα έξι αυτά χρηματοοικονομικά μέσα, το Ευρωπαϊκό Ταμείο για την ενέργεια, την αλλαγή του κλίματος και τις υποδομές με ορίζοντα το 2020 («Ταμείο Marguerite») τελεί υπό άμεση διαχείριση (βλέπε σημείο 6).

27SWD(2015) 206 final. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», Βρυξέλλες, Σεπτέμβριος 2015.

28Μέσο εγγύησης δανείων για έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (LGTT), πρωτοβουλία για ομόλογα χρηματοδότησης έργων (PBI), Ταμείο Marguerite, Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης (EEEF), Ευρωπαϊκός μηχανισμός μικροχρηματοδοτήσεων Progress (EPMF), JESSICA Ελλάδας, JEREMIE Σλοβακίας, Ταμείο Επιχειρηματικότητας Ελλάδας, Επιχειρηματικά Κεφάλαια Ουγγαρίας (JEREMIE Ουγγαρίας), JEREMIE Σικελίας.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) και ΟΟΣΑ.

30Σημεία 4.30 έως 4.36 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2010 (ΕΕ C 326 της 10.11.2011)· σημείο 5.34 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2011 (ΕΕ C 344 της 12.11.2012)· σημείο 10.31 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2012 (ΕΕ C 331 της 14.11.2013)· σημεία 5.33 έως 5.36 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2013 (ΕΕ C 398 της 12.11.2014)· σημεία 6.46 έως 6.52 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2014 (ΕΕ C 373 της 10.11.2015).

31Ειδική έκθεση αριθ. 4/2011 με τίτλο «Έλεγχος του μηχανισμού εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ», ειδική έκθεση αριθ. 2/2012 με τίτλο «Χρηματοπιστωτικά μέσα για τις ΜΜΕ συγχρηματοδοτηθέντα από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης» · ειδική έκθεση αριθ. 5/2015 με τίτλο «Αποτελούν τα χρηματοοικονομικά μέσα επιτυχές και ελπιδοφόρο εργαλείο για τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης;» και ειδική έκθεση αριθ. 8/2015 με τίτλο «Ανταποκρίνεται επαρκώς στις ανάγκες των μικροεπιχειρηματιών η παρεχόμενη από την ΕΕ χρηματοδοτική στήριξη;» (http://eca.europa.eu).

Παρατηρήσεις

Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

27

Τα ίδια τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν είναι έργα, αλλά αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Στον τομέα της πολιτικής συνοχής, η απόφαση μιας διαχειριστικής αρχής να χορηγήσει στήριξη στο πλαίσιο ΕΠ δι’ ενός χρηματοοικονομικού μέσου δεν συνιστά τόσο απόφαση ως προς το κατά πόσον θα επενδυθούν πόροι από το ΕΠ (αυτό καθορίζεται ήδη στο ΕΠ), αλλά περισσότερο απόφαση περί του τρόπου πραγματοποίησης αυτής της επένδυσης: μέσω εφάπαξ επιχορήγησης ή μέσω στήριξης παρεχόμενης δι’ ενός χρηματοοικονομικού μέσου το οποίο χορηγεί επιστρεπτέα χρηματοδοτική στήριξη;

28

Στο πλαίσιο αυτό, εξετάσαμε κατά πόσον τα 1 025 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ χρησιμοποίησαν τους κεφαλαιακούς πόρους τους για την παροχή διαφορετικών ειδών χρηματοδοτικής στήριξης σε τελικούς αποδέκτες και αναλύσαμε διάφορους παράγοντες που ευθύνονταν για τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης των πόρων των μέσων στους τελικούς αποδέκτες κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, δηλαδή το επίπεδο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων, το κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές είχαν εκτιμήσει σωστά τις ανάγκες της αγοράς, καθώς και τις ειδικές δυσκολίες που συνάντησαν τα περιφερειακά χρηματοοικονομικά μέσα. Αναλύσαμε επίσης τον τρόπο αντιμετώπισης παρόμοιων ζητημάτων στην περίπτωση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων.

Οι υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι είχαν ως συνέπεια χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης, αποφυγή της αποδέσμευσης πόρων και πιθανές επιστροφές κατά το κλείσιμο

29

Τα ποσοστά εκταμίευσης που παρουσιάζουν τα χρηματοοικονομικά μέσα έχουν εξεταστεί ήδη στο πλαίσιο πολλών ετήσιων και ειδικών εκθέσεων του Συνεδρίου³². Στην παρούσα έκθεση αναλύουμε τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία που είχαν διαβιβάσει τα κράτη μέλη στην Επιτροπή στις 31 Δεκεμβρίου 2014 και τα οποία δημοσιεύτηκαν τον Σεπτέμβριο του 2015. Από την εκ μέρους μας ανάλυση αυτών των πλέον πρόσφατων στοιχείων προκύπτει ότι πολλά από τα μέσα εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν δυσκολίες με την ανάλωση των κεφαλαιακών πόρων τους σύμφωνα με τις προβλέψεις.

30

Στον πίνακα 4 παρουσιάζονται τα ποσοστά εκταμίευσης για καθένα από τα 25 κράτη μέλη που εφάρμοσαν χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013³³. Τα αναφερόμενα ποσοστά αποτελούν τον μέσο όρο όλων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ στα αντίστοιχα κράτη μέλη. Σημαντικός αριθμός χρηματοοικονομικών μέσων συστάθηκαν μόλις από το 2012 και εξής.

Πίνακας 4

Εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά κράτος μέλος στις 31 Δεκεμβρίου 2014

Κράτος μέλος
Δεσμευτείσες συνεισφορές από ΕΠ
(σε εκατ. ευρώ)
εκ των οποίων συνεισφορά της ΕΕ
%
Συνεισφορές από το ΕΠ σε χρηματοοικονομικά μέσα
(σε εκατ. ευρώ)
Συνεισφορές από το ΕΠ που εκταμιεύτηκαν στους τελικούς αποδέκτες
(σε εκατ. ευρώ)

Ποσό
% του δεσμευτέντος ποσού
Ποσό
% της πληρωμής
% του δεσμευτέντος ποσού

Εσθονία
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Πολωνία
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Σλοβενία
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ουγγαρία
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Γερμανία
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Μάλτα
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Πορτογαλία
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Τσεχική Δημοκρατία
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Δανία
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Ρουμανία
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Σουηδία
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Λιθουανία
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Γαλλία
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Βέλγιο
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Φινλανδία
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Λετονία
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Ηνωμένο Βασίλειο
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Κύπρος
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Βουλγαρία
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Αυστρία
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Κάτω Χώρες
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Ελλάδα
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Iταλία
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Ισπανία
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Σλοβακία
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Σύνολο
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Σημ.: Στον πίνακα δεν περιλαμβάνονται η Κροατία, η Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο, γιατί κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν είχαν συστήσει χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του 2015.

31

Στο τέλος του 2014, έναν μόνο χρόνο πριν από το τέλος της αρχικής περιόδου επιλεξιμότητας (31 Δεκεμβρίου 2015), σε επίπεδο τελικών αποδεκτών είχε εκταμιευτεί μόλις το 57 % των πόρων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Οι εκταμιεύσεις ήταν χαμηλές ιδίως για τα χρηματοοικονομικά μέσα της Σλοβακίας (21 %), της Ισπανίας (27 %) και της Ιταλίας (32 %). Επιπλέον, τρία άλλα κράτη μέλη (Ελλάδα, Κάτω Χώρες και Αυστρία) είχαν εκταμιεύσει λιγότερο από το μισό των αρχικών κεφαλαιακών πόρων τους.

32

Συνολικά, έως το τέλος του 2014, 177 από τα 972 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ (18 %) και 16 από τα 53 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΚΤ (30 %) είχαν εκταμιεύσει λιγότερο από το ένα τρίτο των πόρων τους. Στις 31 Δεκεμβρίου 2014, οι συνολικοί μη χρησιμοποιηθέντες πόροι αυτών των 177 μέσων ανέρχονταν σε 4,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Όσον αφορά τα μέσα αυτά, θεωρούμε ότι η διαθέσιμη χρηματοδότηση είναι απίθανο να χρησιμοποιηθεί κάποτε, μολονότι η Επιτροπή παρέτεινε την περίοδο επιλεξιμότητας έως τον Μάρτιο του 2017 (βλέπε σημείο 43). Ωστόσο, το τελικό ποσοστό εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων μπορεί να εκτιμηθεί μόνο στο τέλος του κύκλου ζωής τους, ιδίως όσον αφορά αυτά που συστήνονται προς το τέλος της περιόδου προγραμματισμού.

Χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης λόγω των υπέρογκων αρχικών κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων

33

Κατά τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε, διατυπώθηκε συχνά η άποψη ότι ο αντίκτυπος της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης ήταν μεγάλος και ότι επηρέασε αρνητικά τα ποσοστά εκταμίευσης στους τελικούς αποδέκτες. Ωστόσο, λόγω του μεγέθους του προβλήματος, θεωρούμε ότι αυτό δεν είναι ούτε ο μόνος ούτε ο κύριος λόγος για αυτά τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης. Πράγματι, αυτά οφείλονται πρωτίστως στους εξ αρχής υπέρογκους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων.

34

Αναλύοντας τα στοιχεία που δημοσίευσε η Επιτροπή το 2015 διαπιστώσαμε ότι υπάρχει θετικός συσχετισμός μεταξύ των ποσοστών απορρόφησης των πόρων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε επίπεδο κρατών μελών και των ποσοστών εκταμίευσης προς τους τελικούς αποδέκτες που καταγράφουν τα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε γράφημα 2α και γράφημα 2β). Η ανάλυση αυτή καταδεικνύει ότι τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν ήδη δυσκολίες με την απορρόφηση του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ έχουν συχνά ακόμη σημαντικότερα προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων.

Γράφημα 2α

Σύγκριση της συνολικής απορρόφησης του ΕΤΠΑ σε επίπεδο κρατών μελών και του ποσοστού εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων στους τελικούς αποδέκτες

Σημ.: Το μέγεθος των κύκλων αντιστοιχεί στη συνολική συνεισφορά των ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε πίνακα 4). Συντελεστής συσχέτισης: 0,5.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015.

Γράφημα 2β

Σύγκριση της συνολικής απορρόφησης του ΕΚΤ σε επίπεδο κρατών μελών και του ποσοστού εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων στους τελικούς αποδέκτες

Σημ.: Το μέγεθος των κύκλων αντιστοιχεί στη συνολική συνεισφορά των ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε πίνακα 4). Συντελεστής συσχέτισης: 0,9.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015.

Αύξηση των κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων σε 21 από τα 25 κράτη μέλη

35

Σε 21 από τα 25 κράτη μέλη, διαπιστώσαμε επίσης αύξηση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων από το 2011. Συνολικά, η πρόσθετη χρηματοδότηση που διατέθηκε έκτοτε από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013 ανερχόταν σε 7,1 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

36

Οι περισσότερες από αυτές τις αυξήσεις των κεφαλαιακών πόρων των μέσων σημειώθηκαν στην Ιταλία (2,5 δισεκατομμύρια ευρώ), την Ισπανία (0,9 δισεκατομμύρια ευρώ), την Ελλάδα (0,9 δισεκατομμύρια ευρώ), το Ηνωμένο Βασίλειο (0,7 δισεκατομμύρια ευρώ) και την Ουγγαρία (0,5 δισεκατομμύρια ευρώ). Μόνο τα πέντε αυτά κράτη μέλη αντιστοιχούν στο 77 % της συνολικής αύξησης των κεφαλαιακών πόρων των μέσων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου. Σε τέσσερα από αυτά (Ιταλία, Ισπανία, Ηνωμένο Βασίλειο και Ουγγαρία) το ποσοστό απορρόφησης στο τέλος του 2014 ήταν χαμηλότερο του μέσου όρου (βλέπε γράφημα 2α).

Οι διατάξεις της νομικής βάσης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δημιούργησαν κίνητρα που ώθησαν τα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν τα χρηματοοικονομικά μέσα προκειμένου να παρακάμψουν τον κίνδυνο αποδέσμευσης κεφαλαίων της ΕΕ

37

Η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 παρείχε τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να απορροφήσουν προκαταβολικά τη συνεισφορά της ΕΕ στα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων. Αυτές οι προκαταβολικές συνεισφορές θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν από τα κράτη μέλη ως μηχανισμός αποφυγής του κινδύνου αποδέσμευσης πόρων («κανόνας του ν+2»)³⁴ (βλέπε πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1

Απόδοση της συνεισφοράς του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ για τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων ως επιλέξιμης δαπάνης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Σύμφωνα με τον γενικό κανονισμό, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η μόνη προϋπόθεση για την πιστοποίηση ποσών που σχετίζονταν με χρηματοοικονομικά μέσα ως επιλέξιμων δαπανών στο πλαίσιο των ΕΠ ήταν τα ποσά αυτά να έχουν χρησιμοποιηθεί για τη σύσταση απλών ταμείων ή ταμείων χαρτοφυλακίου ή να έχουν καταβληθεί ως συνεισφορά σε αυτά. Επ’ αυτής της βάσης, οι συνεισφορές του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ αποδίδονται στα κράτη μέλη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και θεωρούνται ως προσωρινώς απορροφηθείσες. Με άλλα λόγια, δεν υπήρχε καμία απαίτηση σύνδεσης της συνεισφοράς του ΕΠ στους κεφαλαιακούς πόρους χρηματοοικονομικού μέσου με τους τελικούς δικαιούχους. Οι τόκοι που αποφέρει το κεφάλαιο του μέσου συμπεριλαμβάνονται επίσης στους κεφαλαιακούς πόρους του. Μόλις κατά το κλείσιμο του ΕΠ υπολογίζει η Επιτροπή τις συνολικές επιλέξιμες δαπάνες βάσει του πραγματικού ύψους των δανείων και εγγυήσεων που συνήφθησαν, καθώς και των επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο που πραγματοποιήθηκαν προς όφελος των τελικών αποδεκτών.

38

Ο μηχανισμός αυτός έδωσε κίνητρο στα κράτη μέλη να τοποθετούν προσωρινά στους λογαριασμούς των τραπεζών και των άλλων χρηματοπιστωτικών διαμεσολαβητών που διαχειρίζονταν τα ταμεία τουλάχιστον ένα μέρος της συνεισφοράς της ΕΕ προς τα ΕΠ και να μην τη χρησιμοποιούν εν τέλει για τους προβλεπόμενους σκοπούς (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Περιπτωσιολογική μελέτη — Υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι χρηματοοικονομικού μέσου στην Ιταλία (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Τον Δεκέμβριο του 2009, η περιφερειακή κυβέρνηση αποφάσισε να συστήσει ταμείο εγγυήσεων με κεφάλαιο 233 εκατομμύρια ευρώ. Το ποσό αυτό αντιστοιχούσε στο 14 % του συνολικού προϋπολογισμού του ΕΠ για ολόκληρη την περιόδου προγραμματισμού.

Το σύνολο των κεφαλαιακών πόρων προοριζόταν να χρησιμοποιηθεί ως εγγύηση για δάνεια αξίας περί τα 2,3 δισεκατομμύρια.

Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού του ιταλικού ταμείου εγγυήσεων που διενεργήσαμε το 2010 διαπιστώσαμε ότι δεν είχε διενεργηθεί ανάλυση των αναγκών της αγοράς η οποία να δικαιολογεί ένα τέτοιο κεφάλαιο. Επιπλέον, κατά τον χρόνο υπογραφής της συμφωνίας χρηματοδότησης από την περιφερειακή κυβέρνηση και τον περιφερειακό οργανισμό εκτέλεσης του ταμείου, απουσίαζαν πολλά από τα απαιτούμενα στοιχεία (όπως η στρατηγική και ο προγραμματισμός των επενδύσεων, η περιγραφή της πολιτικής εξόδου και οι κανόνες εκκαθάρισης).

Μόλις τον Ιούνιο του 2010 καταρτίστηκε και εγκρίθηκε τελικά επιχειρηματικό σχέδιο, το οποίο, ωστόσο, βασιζόταν σε παραδοχές που δεν είχαν σχέση με την πραγματικότητα.

Από τον έλεγχό μας προέκυψε επίσης ότι σημαντικό μέρος των κεφαλαίων του ΕΠ που είχαν δεσμευτεί από τις διαχειριστικές αρχές το 2007 δεν είχαν δαπανηθεί έως τότε. Η διάθεση αυτών των υψηλών κεφαλαιακών πόρων στο χρηματοοικονομικό μέσο κατέστησε δυνατή την παράκαμψη του κανόνα ν+2 που ίσχυε την εποχή εκείνη και σύμφωνα με τον οποίο τυχόν μη διατεθέντα ποσά έπρεπε να αποδεσμευτούν μετά την παρέλευση 2 ετών.

Στο τέλος του 2014, η διαχειριστική αρχή ανέφερε ότι, από το συνολικό κεφάλαιο των 233 εκατομμυρίων ευρώ, ως εγγυήσεις υπέρ τελικών αποδεικτών είχαν δεσμευτεί 45 εκατομμύρια ευρώ. Το ποσό αυτό αντιστοιχεί σε ποσοστό εκταμίευσης 19 %.

Οι εγγυήσεις που συνήφθησαν αντιστοιχούν σε δάνεια ύψους 460 εκατομμυρίων ευρώ.

39

Εξάλλου, εντοπίσαμε μία περίπτωση κατά την οποία οι κεφαλαιακοί πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων είχαν μειωθεί απηχώντας τις συνθήκες της αγοράς και τα προβλεπόμενα ποσοστά εκταμίευσης, κάτι που θεωρείται ορθή πρακτική (βλέπε πλαίσιο 3).

Πλαίσιο 3

Περιπτωσιολογική μελέτη — Προς τα κάτω προσαρμογή του κεφαλαίου ταμείου στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JEREMIE μετά τη μεταβολή των αναγκών της αγοράς στη Λιθουανία

Το 2008 συστάθηκε στη Λιθουανία χρηματοοικονομικό μέσο στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises), του οποίου το κεφάλαιο μέχρι τα τέλη του 2009 είχε αυξηθεί σταδιακά σε 210 εκατομμύρια ευρώ. Το ύψος των κεφαλαιακών πόρων του μέσου είχε καθοριστεί βάσει εκτίμησης των αναγκών της αγοράς, η οποία είχε πραγματοποιηθεί τον Σεπτέμβριο του 2007.

Ωστόσο, σε μεταγενέστερο στάδιο και μετά από ανάλυση των επιπτώσεων της οικονομικής κρίσης στην οικονομία της χώρας, η διαχειριστική αρχή αποφάσισε να μειώσει το κεφάλαιο του ταμείου. Έως το 2012 οι κεφαλαιακοί πόροι του ταμείου είχαν μειωθεί σε 170 εκατομμύρια ευρώ και τα σχετικά ποσά είχαν επιστραφεί στο ΕΠ.

Από το μειωμένο κεφάλαιο των 170 εκατομμυρίων ευρώ του ταμείου, στο τέλος του 2014 είχαν εκταμιευτεί τα 121 εκατομμύρια ευρώ, γεγονός που σήμαινε ποσοστό εκταμίευσης 71 % για το ταμείο JEREMIE, αντί για 58 % που θα ήταν εάν δεν είχε πραγματοποιηθεί η μείωση του κεφαλαίου. Χωρίς αυτή τη μεταβολή, το συνολικό ποσοστό εκταμίευσης για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα της Λιθουανίας θα ήταν 68 % και όχι 75 % (βλέπε πίνακα 4).

40

Οι υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων επηρεάζουν αρνητικά τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτές καθορίζονται βάσει του κεφαλαίου που έχει καταβληθεί στο ταμείο και όχι βάσει των επιδόσεων του διαχειριστή του. Η υπερδιόγκωση των κεφαλαιακών πόρων αποτελεί μέσο εξασφάλισης εισοδήματος για τους διαχειριστές τους, χωρίς αυτοί να χρειάζεται να παράσχουν πραγματικά τις αναμενόμενες υπηρεσίες (βλέπε σημεία 116 έως 125).

Ιδιαίτερα χαμηλά τα ποσοστά εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό τη διαχείριση του ομίλου της ΕΤΕπ

41

Η ανάλυση που πραγματοποιήσαμε κατέδειξε επίσης ότι το μέσο ποσοστό εκταμίευσης για τα 31 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ ήταν 43 %, ποσοστό ιδιαίτερα χαμηλό συγκρινόμενο με το 60 % που ισχύει για τα μέσα που έχουν αναλάβει άλλοι διαχειριστές.

Παράταση της περιόδου επιλεξιμότητας μέχρι τον Μάρτιο του 2017 για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα απλώς μέσω σχετικών οδηγιών της Επιτροπής

42

Η συνεισφορά της ΕΕ που παραμένει στους μη χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους ενός ταμείου (δηλαδή κεφάλαια που, στο τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας, δεν έχουν καταβληθεί στους τελικούς αποδέκτες ή δεν έχουν δεσμευτεί ως εγγύηση υπέρ αυτών) επιστρέφεται κατά το κλείσιμο στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Λόγω των χαμηλών μέσων ποσοστών εκταμίευσης, το Συνέδριο ανέφερε ήδη στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2014 ότι δεν μπορεί να αναμένεται ότι μέχρι το τέλος του 2015 θα έχουν αναλωθεί πλήρως οι διαθέσιμοι πόροι όλων των χρηματοοικονομικών μέσων³⁵.

43

Τον Απρίλιο του 2015, η Επιτροπή δημοσίευσε αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο, οι οποίες παρέτειναν την περίοδο επιλεξιμότητας των δαπανών που συνδέονταν με χρηματοοικονομικά μέσα έως τις 31 Μαρτίου 2017, αντί για τις 31 Δεκεμβρίου 2015 που προβλεπόταν αρχικά³⁶. Ωστόσο, η γενική περίοδος επιλεξιμότητας καθορίζεται στο άρθρο 56, παράγραφος 1, του γενικού κανονισμού. Στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2014, το Συνέδριο διατύπωσε την άποψη ότι μια νομική διάταξη μπορεί να τροποποιηθεί μόνο με άλλη νομοθετική πράξη ίσης ή ανώτερης νομικής αξίας, κατά τρόπον ώστε να τηρείται δεόντως η ιεράρχηση των κανόνων δικαίου³⁷. Το συμπέρασμα που συνήχθη, κατά συνέπεια, ήταν ότι μια κατευθυντήρια γραμμή της Επιτροπής δεν μπορεί να μεταβάλει κανόνες που έχουν θεσπιστεί κατ’ εφαρμογή της νομοθετικής διαδικασίας από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

44

Σύμφωνα με την ανάλυσή μας και με γραμμική προβολή της εκταμίευσης των προηγούμενων ετών, εκτιμάμε ότι, εάν δεν παραταθεί η περίοδος επιλεξιμότητας, στο τέλος του 2015, από τα κεφάλαια που διατέθηκαν σε χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα έχουν μείνει αχρησιμοποίητα άνω των 5,0 δισεκατομμυρίων ευρώ. Εξ αυτών τα 3,9 δισεκατομμύρια ευρώ είναι συνεισφορές στα ΕΠ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τα ποσά που θα έχουν πράγματι χρησιμοποιηθεί μεταξύ Ιανουαρίου 2015 και Μαρτίου 2017 δεν θα είναι διαθέσιμα πριν από τα τέλη του 2017.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

45

Δεδομένου ότι οι συνεισφορές από τα ΕΠ καταβάλλονται πλέον μέσω τμηματικών πληρωμών, το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων θα είναι περισσότερο ενδεδειγμένο με αποτέλεσμα τη βελτίωση των ποσοστών εκταμίευσης (βλέπε πλαίσιο 4).

Πλαίσιο 4

Ρυθμίσεις για την απόδοση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ των κεφαλαίων των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 1, του ΚΚΔ, κάθε αίτηση ενδιάμεσης πληρωμής η οποία υποβάλλεται εντός της περιόδου επιλεξιμότητας δεν μπορεί να υπερβαίνει το 25 % του συνολικού ποσού των συνεισφορών στο πρόγραμμα που έχουν δεσμευτεί για το χρηματοοικονομικό μέσο σύμφωνα με τη σχετική συμφωνία χρηματοδότησης. Η δεύτερη, η τρίτη και όλες οι μετέπειτα πληρωμές πραγματοποιούνται αφού έχουν επιτευχθεί τα συγκεκριμένα κατώτατα όρια απορρόφησης που ισχύουν για τις προηγούμενες πληρωμές.

Οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολόγησαν πάντοτε σωστά τις ανάγκες της αγοράς πριν από τον καταλογισμό κεφαλαίων στα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

46

Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον οι ανάγκες της αγοράς είχαν αξιολογηθεί σωστά πριν από τη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων και τον καταλογισμό κεφαλαίων σε αυτά. Οι αξιολογήσεις των αναγκών της αγοράς, ή άλλως οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις, επιτρέπουν συνήθως την κατανόηση των αναγκών της αγοράς και τον προσδιορισμό του είδους της στήριξης (δάνεια, εγγυήσεις ή επενδύσεις σε μετοχικό κεφάλαιο) που κρίνεται προσφορότερο για την κάλυψη των εντοπιζόμενων κενών. Πέραν αυτών, προσδιορίζουν τις χρηματοδοτικές ανάγκες και τελικά καθορίζουν κατά πόσον ο επιδιωκόμενος στόχος πολιτικής μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα με τη βοήθεια χρηματοοικονομικού μέσου. Έχει ήδη τονιστεί σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις μας αλλά και σε άλλες μελέτες ότι τα προαναφερόμενα αποτελούν προαπαιτούμενο για την επιτυχία αυτών των μέσων αυτών³⁸.

Η αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς δεν ήταν υποχρεωτική για τα οικονομικά μέσα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013

47

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η μόνη ρητή αναφορά σε εκτιμήσεις των αναγκών της αγοράς (γνωστές και ως «αξιολογήσεις των αποκλίσεων») που υπήρχε στους σχετικούς κανονισμούς αφορούσε τα ταμεία χαρτοφυλακίου³⁹.

48

Για όλα τα άλλα ειδικά ταμεία, μέχρι το 2009 ήταν δυνατόν να συναχθεί έμμεση υποχρέωση πραγματοποίησης αυτής της αξιολόγησης από την ανάγκη παρουσίασης επιχειρηματικού σχεδίου για κάθε μέσο⁴⁰. Ωστόσο, τον Σεπτέμβριο του 2009, οι τροποποιήσεις της νομικής βάσης εισήγαγαν λιγότερο αυστηρές απαιτήσεις για τα εν λόγω επιχειρηματικά σχέδια⁴¹. Έκτοτε, μολονότι εξακολουθούσε να υφίσταται η υποχρέωση υποβολής επιχειρηματικού σχεδίου, καταργήθηκαν σχεδόν όλες οι ειδικές απαιτήσεις (όπως οι στοχευμένες επιχειρήσεις ή τα έργα αστικής ανάπτυξης, τα κριτήρια, οι όροι και οι προϋποθέσεις για τη χρηματοδότησή τους, καθώς και η αιτιολόγηση και η επιδιωκόμενη χρήση της συνεισφοράς από το ΕΠ). Θεωρούμε ότι, εάν απουσιάζουν αυτές οι πληροφορίες, η προστιθέμενη αξία ενός επιχειρηματικού σχεδίου είναι περιορισμένη.

49

Υποχρέωση αξιολόγησης των αναγκών της αγοράς δεν υφίστατο ούτε για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα που συστάθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Για τα έξι υπό κεντρική διαχείριση μέσα στα οποία αναφέρεται η παρούσα έκθεση, παρατηρήσαμε την ύπαρξη διαφορετικών πρακτικών. Μολονότι δεν υπήρχε νομική απαίτηση, διαπιστώσαμε ότι σε όλες γενικώς τις περιπτώσεις εφαρμοζόταν ένα είδος αξιολόγησης των αναγκών της αγοράς, όπως εκτιμήσεις αντίκτυπου, μελέτες ανάλυσης της αγοράς, δημόσια διαβούλευση κ.λπ.

Στο ήμισυ σχεδόν των περιπτώσεων που εξετάσαμε, οι ανάγκες της αγοράς είχαν υπερεκτιμηθεί

50

Σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις μας, έχουμε ήδη διαπιστώσει σημαντικές αδυναμίες όσον αφορά την αρτιότητα των αξιολογήσεων των αναγκών της αγοράς⁴². Συγκεκριμένα, οι αξιολογήσεις αυτές πρέπει να βασίζονται σε ορθολογικές και ρεαλιστικές παραδοχές. Διαφορετικά, τα μέσα ενδέχεται να μην μπορούν να καλύψουν τις πραγματικές ανάγκες της αγοράς, με συνέπεια την υπερκεφαλαιοποίησή τους ή/και τον περιορισμό του αντίκτυπου ή και εν τέλει την έλλειψη ουσιαστικού αντίκτυπου στην πράξη.

51

Η εκτίμηση των αναγκών της αγοράς εξυπηρετεί διάφορους σκοπούς, όπως τον εντοπισμό μιας αδυναμίας της αγοράς και τον καθορισμό του μεγέθους της αγοράς. Από την άποψη αυτή, από τη συνολική ανάλυσή μας προκύπτει ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, οι αξιολογήσεις των αναγκών της αγοράς δεν ήταν αρκούντως άρτιες. Μολονότι, στο πλαίσιο της έρευνάς μας, οι περισσότεροι ερωτηθέντες (82 %) απάντησαν ότι είχαν αξιολογήσει τις ανάγκες της αγοράς, αυτό δεν απέτρεψε την υπερδιόγκωση των μέσων: στο τέλος του 2014, σχεδόν το ήμισυ των χρηματοοικονομικών μέσων (19 από τα 41), για τη διαχείριση των οποίων ήταν υπεύθυνοι ερωτηθέντες που απάντησαν ότι είχαν προβεί στην αξιολόγηση αυτή, παρουσίαζε παρ’ όλα αυτά ποσοστά εκταμίευσης χαμηλότερα του 50 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων. Μόνο πέντε μέσα (12 %) είχαν χρησιμοποιήσει πλήρως τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους τους (βλέπε γράφημα 3).

Γράφημα 3

Ανάλυση των ποσοστών εκταμίευσης για τα χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο των οποίων, σύμφωνα με την έρευνά μας, είχε πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς

Σημ.: Η έρευνα απεστάλη στους διαχειριστές / στις διαχειριστικές αρχές των 50 μεγαλύτερων χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και το ποσοστό συμμετοχής ήταν 80 %.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των αποτελεσμάτων της έρευνας.

52

Σε προηγούμενη ειδική έκθεσή μας έχουμε ήδη επισημάνει ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η μεθοδολογία που εφαρμοζόταν για την αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς και το εύλογο των υποκείμενων παραδοχών δεν υποβαλλόταν σε κανενός είδους έλεγχο από φορέα ανεξάρτητο από τη διαχειριστική αρχή. Η αδυναμία αυτή μπορεί να συνέβαλε στην υπεραισιοδοξία των εκτιμήσεων που πραγματοποίησε μεγάλος αριθμός διαχειριστικών αρχών ⁴³.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

53

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η διενέργεια λεπτομερούς εκ των προτέρων αξιολόγησης είναι υποχρεωτική για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα και σκοπό έχει την εξακρίβωση των αδυναμιών της αγοράς (ή περιπτώσεων ελλιπούς αξιοποίησης επενδύσεων) και την εκτίμηση του επιπέδου και της έκτασης των αναγκών σε δημόσιες επενδύσεις. Στην αξιολόγηση αυτή πρέπει επίσης να καθορίζονται τα είδη των χρηματοοικονομικών μέσων που ενδείκνυνται περισσότερο στο συγκεκριμένο πλαίσιο. Επιπλέον, η εκ των προτέρων αξιολόγηση πρέπει να υποβληθεί ενημερωτικά στην επιτροπή παρακολούθησης του ΕΠ, ενώ σύνοψη των διαπιστώσεων και των συμπερασμάτων πρέπει να δημοσιευτεί εντός τριών μηνών από την οριστικοποίησή τους (βλέπε παράρτημα V). Ωστόσο, προτού ληφθεί η απόφαση σχετικά με τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους του μέσου, εξακολουθεί να μην απαιτείται η διενέργεια ανεξάρτητου ελέγχου της εκ των προτέρων αξιολόγησης και του ευλόγου των παραδοχών επί των οποίων αυτή στηρίζεται.

54

Από την έναρξη ισχύος του νέου δημοσιονομικού κανονισμού την 1η Ιανουαρίου 2013, η εκ των προτέρων αξιολόγηση είναι υποχρεωτική και για όλα τα νέα υπό κεντρική διαχείριση μέσα (βλέπε παράρτημα V). Ωστόσο, η εκ των προτέρων αξιολόγηση δεν περιλαμβάνει ούτε ανάλυση των αποκομιζόμενων διδαγμάτων ούτε να προβλέπει τη δυνατότητα αναθεώρησης σε περίπτωση μειζόνων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών, όπως ισχύει για την επιμερισμένη διαχείριση. Αν και όχι για όλα, για τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα διενεργείται ενδιάμεση αξιολόγηση, στο πλαίσιο της οποίας θα μπορούσαν να εξετάζονται τα ανωτέρω ζητήματα.

Η περιφερειακή εστίαση ώθησε τα κράτη μέλη να συστήσουν μεγάλο αριθμό μέσων μικρού μεγέθους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ είναι σημαντικά μικρότερα από τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα ή από τα ιδιωτικά επενδυτικά κεφάλαια

55

Τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ υλοποιούνται με το σύστημα της επιμερισμένης διαχείρισης από τις εθνικές ή τις περιφερειακές αρχές, γεγονός που σημαίνει ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα που συστήνονται προς διευκόλυνση της υλοποίησης εθνικών ή περιφερειακών προγραμμάτων πρέπει να ακολουθούν τις οριοθετήσεις των προγραμμάτων αυτών όσον αφορά τη γεωγραφική εμβέλεια και την επιλεξιμότητα. Η επιλεξιμότητα ενός έργου προϋποθέτει ότι αυτό βρίσκεται σε περιφέρεια οριζόμενη ως επιλέξιμη για το ΕΠ από το οποίο προέρχονται οι κεφαλαιακοί πόροι του αντίστοιχου χρηματοοικονομικού μέσου⁴⁴.

56

Στην ΕΕ, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, συστήθηκαν 952 ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (βλέπε πίνακα 3). Αυτό σημαίνει ότι στις περισσότερες περιφέρειες συστήθηκαν περισσότερα του ενός ταμεία. Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ, και όλως ιδιαιτέρως του ΕΚΤ, είναι σχετικώς μικρά. Η μέση συνεισφορά της ΕΕ σε μέσο του ΕΤΠΑ είναι 80 εκατομμύρια ευρώ για τα ταμεία χαρτοφυλακίου και 10 εκατομμύρια ευρώ για τα ειδικά ταμεία. Η μέση συνεισφορά της ΕΕ σε μέσο του ΕΚΤ είναι 10 εκατομμύρια ευρώ για τα ταμεία χαρτοφυλακίου και 9 εκατομμύρια ευρώ για τα ειδικά ταμεία. Αντιθέτως, στο τέλος του 2014 και σύμφωνα με τα στοιχεία της Επιτροπής, η μέση συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στα υπό κεντρική διαχείριση ταμεία, τα οποία θεωρητικά καλύπτουν όλα τα κράτη μέλη, ανέρχεται έως τα 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Τα ταμεία μετοχικού κεφαλαίου λειτουργούν με 150-500 εκατομμύρια ευρώ κατά μέσο όρο.

57

Ωστόσο, η υλοποίηση ταμείων με μεγαλύτερους κεφαλαιακούς πόρους μπορεί να αποφέρει σημαντικές οικονομίες κλίμακας και να βελτιώσει την αποδοτικότητα, για τον λόγο ότι τα γενικά έξοδα και οι συναφείς κίνδυνοι επιμερίζονται σε αρκούντως μεγάλο αριθμό τελικών αποδεκτών. Με άλλα λόγια, τα μεμονωμένα ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ συχνά δεν έχουν το μέγεθος το οποίο, κατά τα ισχύοντα στον τομέα των επενδυτικών κεφαλαίων, θεωρείται ενδεδειγμένο για την αποδοτική λειτουργία τους.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

58

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη διαθέτουν μεγαλύτερη ευελιξία στη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων. Παραδείγματος χάριν, τα ΕΠ μπορούν να συνδυάζουν μία ή περισσότερες συμπληρωματικές επενδυτικές προτεραιότητες από το ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ στο πλαίσιο ενός και μόνο θεματικού στόχου⁴⁵.

59

Επιπλέον, θεσπίστηκαν οι νομικές προϋποθέσεις για τη σύσταση μέσων με σημαντικά μεγαλύτερους κεφαλαιακούς πόρους⁴⁶. Συγκεκριμένα, για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εισήχθη η δυνατότητα σύστασης μέσων υπό επιμερισμένη διαχείριση σε επίπεδο ΕΕ⁴⁷ (βλέπε πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5

Ρυθμίσεις για τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων σε επίπεδο ΕΕ (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο α), του ΚΚΔ παρέχει τη δυνατότητα χρηματοδοτικής συνεισφοράς σε μέσο που συστήνεται σε επίπεδο ΕΕ, υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής, μολονότι, κατ’ αρχήν, «το μερίδιο του προϋπολογισμού της Ένωσης που διατίθεται στα […] ταμεία εκτελείται εντός του πλαισίου της επιμερισμένης διαχείρισης μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 59 του δημοσιονομικού κανονισμού […]».

60

Υπάρχουν επίσης σημαντικά οικονομικά κίνητρα προς ενθάρρυνση των κρατών μελών να συστήνουν μέσα με υψηλότερους κεφαλαιακούς πόρους ή που υπερβαίνουν το περιφερειακό επίπεδο. Όταν ολόκληρος ο άξονας προτεραιότητας ΕΠ υλοποιείται διά χρηματοοικονομικού μέσου, το ανώτατο ποσοστό της συγχρηματοδότησης μπορεί να προσαυξηθεί κατά 10 %.Όταν χωριστός άξονας προτεραιότητας προβλέπεται να υλοποιηθεί διά χρηματοοικονομικού μέσου σε επίπεδο ΕΕ, υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής, για τον άξονα αυτό μπορεί να εγκριθεί ποσοστό συγχρηματοδότησης 100 %⁴⁸.

61

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να χρησιμοποιούν τις δυνατότητες που παρέχονται από το νομικό πλαίσιο για τη σύσταση, στο μέτρο του δυνατού, μεγαλύτερων ειδικών χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, ώστε να επωφελούνται από τις σημαντικές οικονομίες κλίμακας που επιτυγχάνονται σε επίπεδο εξόδων λειτουργίας αυτών των μέσων. Ωστόσο, η συμμετοχή περισσότερων περιφερειών και φορέων μπορεί να έχει ως συνέπεια μια περισσότερο σύνθετη νομική κατασκευή, γεγονός που, με τη σειρά του, μπορεί να συνεπαχθεί νέους κινδύνους καθυστέρησης που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τα κράτη μέλη κατά τον σχεδιασμό της καταλληλότερης χρηματοδοτικής δομής. Η κανονιστική βάση της περιόδου 2007-2013 προέβλεπε ήδη συνεισφορές από περισσότερα τους ενός προγράμματα σε ένα και το αυτό χρηματοοικονομικό μέσο⁴⁹. Εντούτοις, μέχρι στιγμής, οι δομές αυτού του είδους δεν φαίνεται να προτιμώνται, καθώς θεωρούνται ακόμη περισσότερο πολύπλοκες. Βάσει των απαντήσεων που λάβαμε στο πλαίσιο της έρευνάς μας, η Επιτροπή πρέπει να παράσχει πρόσθετη καθοδήγηση ως προς τον τρόπο σύστασης τέτοιων μέσων σε επίπεδο ΕΕ κατά την περίοδο 2014-2020.

Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

62

Ένα από τα σημαντικότερα πλεονεκτήματα των χρηματοοικονομικών μέσων είναι το γεγονός ότι, μέσω μόχλευσης, μπορούν να κινητοποιηθούν πρόσθετα κεφάλαια, δηλαδή οι κεφαλαιακοί πόροι των μέσων μπορούν να ενισχυθούν από πρόσθετα ιδιωτικά και δημόσια κεφάλαια. Το αποτέλεσμα μόχλευσης εκφράζει τον βαθμό στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση κατορθώνει να κινητοποιήσει πρόσθετα κεφάλαια. Παρέχει εικόνα σχετικά με την ικανότητα ενός μέσου να προσελκύσει πρόσθετη χρηματοδότηση, ανάλογα με το είδος, τον τόπο και τους τελικούς αποδέκτες, αλλά και σχετικά με τις επιλογές της Επιτροπής, της διαχειριστικής αρχής ή/και του διαχειριστή του ταμείου κατά τη σύσταση του μέσου. Όταν έχουμε παρεμφερή μέσα, το υψηλότερο αποτέλεσμα μόχλευσης υποδηλώνει μέσο με καλύτερη απόδοση από την άποψη της προσέλκυσης πρόσθετης χρηματοδότησης.

63

Για τον λόγο αυτό, εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή καθορίζει και παρακολουθεί αυτό το αποτέλεσμα μόχλευσης τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα και αξιολογήσαμε κατά πόσον αυτά κατόρθωσαν να προσελκύσουν πρόσθετα ιδιωτικά κεφάλαια. Αναλύσαμε επίσης τη χρήση των προνομιακών ρυθμίσεων, των ρυθμίσεων επιμερισμού του κινδύνου με τους ιδιώτες εταίρους και των σχετικών φορολογικών συμφωνιών.

Κατά τη μέτρηση του αποτελέσματος μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων από την Επιτροπή δεν συνυπολογίζεται σωστά ο βαθμός στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια

Ανάγκη για περισσότερο διαφοροποιημένους δείκτες μόχλευσης προκειμένου οι μετρήσεις να έχουν νόημα

Δυσκολίες στον προσδιορισμό του αποτελέσματος μόχλευσης των πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων κεφαλαίων για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα

64

Η νομοθεσία που ίσχυε για την περίοδο 2007-2013 δεν καθόριζε τον τρόπο με τον οποίο θα έπρεπε να μετράται το αποτέλεσμα μόχλευσης για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα. Το 2011 η Επιτροπή έκανε τα πρώτα βήματα για τη διευθέτηση αυτού του ζητήματος εισηγούμενη έναν πρώτο ορισμό του «αποτελέσματος μόχλευσης» και δύο χρόνια αργότερα συμπεριέλαβε την έννοια αυτή στον δημοσιονομικό κανονισμό (βλέπε πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6

Ορισμός του «αποτελέσματος μόχλευσης» στο πλαίσιο των υπό επιμερισμένη και υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων

Τον Αύγουστο του 2011, στο κοινό πλαίσιο ελέγχου, η Επιτροπή όριζε τη μόχλευσης ως τους πρόσθετους πόρους που καθίστανται διαθέσιμοι έως το επίπεδο των τελικών αποδεκτών —πέραν της συνεισφοράς των διαρθρωτικών ταμείων— και προέρχονται συνήθως από χρηματοοικονομικά μέσα και άλλους ιδιώτες και δημόσιους επενδυτές⁵⁰. Σύμφωνα με τον ορισμό αυτό, ο οποίος ωστόσο δεν είναι δεσμευτικός από νομική άποψη, η μόχλευση αντιστοιχεί στη συνολική χρηματοδοτική στήριξη που παρασχέθηκε στους τελικούς αποδέκτες (δηλαδή καλύπτει όλους τους πόρους που επενδύθηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών, ανεξαρτήτως του εάν προέρχονται από το ΕΠ ή εάν αποτελούν πρόσθετα ιδιωτικά ή δημόσια κεφάλαια) διαιρούμενη με τη συνεισφορά της ΕΕ στο χρηματοοικονομικό μέσο (με τη μεσολάβηση του ΕΠ).

Για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, η μόχλευση ορίζεται στον δημοσιονομικό κανονισμό του 2013 ως «[…] το ποσό της χρηματοδότησης επιλεγμένων τελικών αποδεκτών, διαιρούμενο με το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης.»⁵¹

65

Ωστόσο, είμαστε της άποψης ότι δεν είναι σωστό όλη η εθνική δημόσια χρηματοδότηση να θεωρείται προϊόν μόχλευσης, όπως προτείνει η Επιτροπή για την περίπτωση των υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσων, καθώς τα ποσοστά συγχρηματοδότησης καθορίζονται ήδη σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας του ΕΠ και, συνήθως, η εθνική συνεισφορά στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων παραμένει εντός των ορίων των ποσοστών αυτών. Υπό την έννοια αυτή, δεν υπάρχει διαφορά μεταξύ της «κανονικής» εθνικής συγχρηματοδότησης και της «πρόσθετης» εθνικής συνεισφοράς (η οποία υπερβαίνει τα ποσοστά που καθορίζονται στο ΕΠ). Εντούτοις, μόνο για τη δεύτερη θα μπορούσε να γίνει λόγος προσέλκυσής της από τη συνεισφορά της ΕΕ. Ήδη σε προηγούμενη έκθεσή μας έχουμε επισημάνει ότι η πρακτική της Επιτροπής να μην περιλαμβάνει την εθνική δημόσια χρηματοδότηση που παρέχεται μέσω των ΕΠ στον παρανομαστή έχει ως αποτέλεσμα την τεχνητή αύξηση του δείκτη μόχλευσης που προκύπτει από τη σχετική μέτρηση⁵².

66

Επιπλέον, η μόχλευση θα μπορούσε να αποτελεί δείκτη της επίδοσης ενός χρηματοοικονομικού μέσου όσον αφορά την προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαίων (και πάλι, πέραν αυτών που λαμβάνονται υπόψη για το ΕΠ ως σύνολο). Εννοείται ότι για την αξιολόγηση των επιδόσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορές στην εφαρμογή ενός τέτοιου μέσου. Συγκεκριμένα, καθοριστικός για την αξιολόγηση αυτή είναι ο ρόλος του επιμερισμού του κινδύνου και των προνομιακών ρυθμίσεων υπέρ των εταίρων από τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε σημεία 74 έως 78). Εξάλλου, ο δείκτης μόχλευσης πρέπει να διακρίνει μεταξύ των διαφόρων ειδών χρηματοδοτικής στήριξης (παραδείγματος χάριν, για τις εγγυήσεις η μόχλευση πρέπει να είναι υψηλότερη από ό,τι για τα δάνεια), μεταξύ των διαφόρων ειδών επενδύσεων (η μόχλευση πρέπει να είναι χαμηλότερη για επενδύσεις με μεγαλύτερη επικινδυνότητα), μεταξύ των σταδίων ανάπτυξης των υποστηριζόμενων τελικών αποδεκτών (παραδείγματος χάριν, οι νεοσύστατες επιχειρήσεις χαρακτηρίζονται από μεγαλύτερη επικινδυνότητα), καθώς και μεταξύ των διαφόρων γεωγραφικών αγορών (παραδείγματος χάριν, η μόχλευση είναι χαμηλότερη σε λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες).

67

Όπως γίνεται επί του παρόντος, ο υπολογισμός του «αποτελέσματος μόχλευσης» από την Επιτροπή δεν μπορεί να αποτελεί αξιόπιστη ένδειξη των πραγματικών επιδόσεων όσον αφορά την προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαίων. Ως εκ τούτου, δεν καθιστά δυνατή τη διάκριση μεταξύ επιτυχών και λιγότερο επιτυχών χρηματοοικονομικών μέσων από την άποψη της προσέλκυσης πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων συνεισφορών στους κεφαλαιακούς πόρους τους.

Ασυνεπής μέτρηση της μόχλευσης για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα

68

Όσον αφορά τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η Επιτροπή χρησιμοποιεί διάφορους τρόπους προκειμένου να υπολογίζει το αποτέλεσμα μόχλευσης των διαφόρων μέσων, όπως εμφαίνει ο πίνακας 5⁵³.

69

Συνεπεία αυτού, οι δείκτες μόχλευσης που αναφέρει η Επιτροπή για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα δεν είναι συγκρίσιμοι όχι μόνο μεταξύ τους, αλλά ούτε και με αυτούς που αναφέρονται για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα.

Πίνακας 5

Αποτέλεσμα μόχλευσης των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων όπως αναφέρεται από την Επιτροπή

Μέσο | Είδος μέσου | Μέθοδος υπολογισμού | Δείκτης μόχλευσης στις 31 Δεκεμβρίου 2014
LGTT | Εγγυήσεις | Συνολικό ποσό των κεφαλαίων που προσέλκυσε το έργο διαιρούμενο με τη συνεισφορά της ΕΕ στη διευκόλυνση | 57
PBI | Εγγυήσεις | Παρόμοια με αυτή που χρησιμοποιείται στην περίπτωση του LGTT | 9
EEEF | Μετοχικό κεφάλαιο | Συνολικό ποσό των κεφαλαίων που συγκεντρώθηκαν σε επίπεδο ταμείου διαιρούμενο με τη συνεισφορά της ΕΕ | 2
Ταμείο Marguerite | Μετοχικό κεφάλαιο | Συνολικό ποσό των κεφαλαίων που κινητοποίησε το μέσο (ίδια και δανειακά κεφάλαια) σε επίπεδο έργου διαιρούμενο με τη συνεισφορά της ΕΕ | 157
EPMF - Μηχανισμός εγγυήσεων | Εγγυήσεις | Αξία των νέων μικροδανείων που καλύπτονται από την εγγύηση διαιρούμενη με το ανώτατο όριο αυτής | 7
EPMF - FCP-FIS | Δάνεια | Αξία των νέων μικροδανείων που καλύπτονται από την εγγύηση διαιρούμενη με τη συνεισφορά της ΕΕ | 2

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Οι πηγές κεφαλαίων που αποτελούν απόρροια της συνεισφοράς της ΕΕ ή/και της εθνικής συνεισφοράς σε χρηματοοικονομικό μέσο δεν είναι οι μόνες που λαμβάνονται υπόψη

70

Οι πηγές κεφαλαίων που προσελκύει ένα έργο δεν είναι όλες απόρροια της συνεισφοράς της ΕΕ ή/και της εθνικής συνεισφοράς. Εντούτοις, αυτό δεν λαμβάνεται υπόψη κατά τον υπολογισμό του «δείκτη μόχλευσης» από την Επιτροπή. Το 2015 η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ πρότεινε μια εναλλακτική μεθοδολογία, σύμφωνα με την οποία ο τρόπος υπολογισμού εξαρτιόταν από το είδος του μέσου (δάνεια, εγγυήσεις ή μετοχικό κεφάλαιο)⁵⁴. Οι διαφορές μεταξύ αυτών των δύο προσεγγίσεων παρουσιάζονται στο παράδειγμα του πλαισίου 7.

Πλαίσιο 7

Παράδειγμα χρηματοδοτικής δομής για έργο στον τομέα των μεταφορών και διαφορές στον υπολογισμό της μόχλευσης μεταξύ της μεθοδολογίας της Επιτροπής και αυτής του ΟΟΣΑ

Ένα προσοδοφόρο έργο υποδομής στον τομέα των μεταφορών (σιδηροδρομική γραμμή υψηλής ταχύτητας στη Γαλλία) το οποίο έλαβε χορηγήσεις από διάφορες χρηματοδοτικές πηγές, εκ των οποίων οι κρατικές επιχορηγήσεις αντιστοιχούσαν στο 52 % και το εμπορικό δάνειο στο 39 %. Η συνεισφορά της ΕΕ, υπό τη μορφή παροχής εγγύησης για το εμπορικό δάνειο έως το ποσό των 200 εκατομμυρίων ευρώ, αντιστοιχεί στο 2,5 % της συνολικής χρηματοδότησης.

Στο παράδειγμα αυτό, ωστόσο, βάσει της μεθοδολογίας του ΟΟΣΑ, το αποτέλεσμα μόχλευσης θα ήταν μόλις 1, δεδομένου ότι στη χρηματοδοτική δομή του έργου υπάρχει μόνο ένα δάνειο 200 εκατομμυρίων ευρώ που εξασφαλίζεται με εγγύηση της ΕΕ.

Είδη χρηματοδοτικών πηγών | εκατ. ευρώ | % της συνολικής χρηματοδότησης
Εμπορικό δάνειο | 3 038 | 39 %
Εθνικές επιχορηγήσεις | 4 050 | 52 %
Μετοχικό κεφάλαιο | 758 | 9 %
Συνολική χρηματοδότηση | 7 846 | 100 %
Μέγιστη εγγύηση της ΕΕ για το εμπορικό δάνειο | 200 | 2,5 %

Σύμφωνα με τη μεθοδολογία της Επιτροπής, το αποτέλεσμα μόχλευσης είναι 39 (συνολική χρηματοδότηση 7 846 εκατομμυρίων ευρώ διά της εγγύησης της ΕΕ για 200 εκατομμύρια ευρώ).

Θεωρούμε εκτός πραγματικότητας την παραδοχή ότι οι εθνικές επιχορηγήσεις, που αποτελούν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης του έργου, κινητοποιήθηκαν από την περιορισμένου ύψους εγγύηση της ΕΕ. Το ζήτημα αυτό επηρεάζει τα στοιχεία της Επιτροπής που αφορούν τόσο τα υπό κεντρική όσο και τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, μολονότι αυτό είναι περισσότερο αισθητό στην περίπτωση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων, δεδομένου ότι στα υπό επιμερισμένη διαχείριση έργα ο ρόλος των ιδιωτικών συνεπενδύσεων δεν είναι τόσο σημαντικός.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

71

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, ο ΚΚΔ δεν αναφέρεται ρητά στον ορισμό του αποτελέσματος μόχλευσης που περιέχει ο δημοσιονομικός κανονισμός της ΕΕ. Ωστόσο, ο ορισμός που δίνεται στο άρθρο 37, παράγραφος 2, στοιχείο γ), του ΚΚΔ είναι κατ’ ουσίαν ίδιος: «[…] εκτίμηση σχετικά με τους πρόσθετους δημόσιους και ιδιωτικούς πόρους που ενδέχεται να συγκεντρωθούν από το μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής στο επίπεδο του τελικού αποδέκτη (αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης)». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή συνεχίζει να θεωρεί την εθνική συγχρηματοδότηση ως αποτέλεσμα μόχλευσης παραγόμενο από τη χρηματοδότηση που χορηγεί η ΕΕ στο ΕΠ. Επίσης, δεν αλλάζει τίποτε στον τρόπο με τον οποίο μετρώνται τα ποσά που κινητοποιούνται από τον ιδιωτικό τομέα. Κατά την άποψή μας, η Επιτροπή οφείλει να επανεξετάσει τις εφαρμοζόμενες μεθόδους υπολογισμού του αποτελέσματος μόχλευσης που επιτυγχάνεται τόσο με τη χρηματοδότηση από την ΕΕ όσο και με την εθνική δημόσια χρηματοδότηση διά των χρηματοοικονομικών μέσων, λαμβάνοντας υπόψη την εναλλακτική μεθοδολογία που πρότεινε ο ΟΟΣΑ το 2015.

72

Επισημαίνουμε επίσης ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται πλέον να καθορίζουν το «αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης» για κάθε μέσο (βλέπε πλαίσιο 8). Τα στοιχεία αυτά θα παρέχουν στην Επιτροπή δεδομένα βάσει των οποίων αυτή θα μπορεί να παρακολουθεί την εξέλιξη της μόχλευσης σε σχέση με τον επιδιωκόμενο δείκτη. Εντούτοις, εν απουσία, σε επίπεδο Επιτροπής, συνεπούς μεθοδολογίας για τον υπολογισμό του αποτελέσματος μόχλευσης, είναι αμφίβολο αν η διαδικασία αυτή θα αποφέρει αξιοποιήσιμα δεδομένα που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη διενέργεια συγκρίσεων.

Πλαίσιο 8

«Αναμενόμενοι δείκτες μόχλευσης» που πρέπει να καθορίζονται για κάθε χρηματοοικονομικό μέσο (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Η υποχρεωτική εκ των προτέρων αξιολόγηση των χρηματοοικονομικών μέσων πρέπει να περιλαμβάνει εκτίμηση των πρόσθετων δημόσιων και ιδιωτικών πόρων που ενδέχεται να κινητοποιηθούν από τα χρηματοοικονομικά μέσα σε όλα τα επίπεδα έως και τον τελικό αποδέκτη. Η συμφωνία χρηματοδότησης μεταξύ διαχειριστικής αρχής και «υπερταμείου» (ή το έγγραφο στρατηγικής, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η διαχειριστική αρχή εκτελεί άμεσα το ταμείο) πρέπει να καθορίζει αυτό το «αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης» του μέσου.

Κάθε χρόνο, η διαχειριστική αρχή υποχρεούται να επισυνάπτει παράρτημα στην ετήσια έκθεση υλοποίησης το οποίο να αναφέρεται στις πράξεις που εκτελούνται στο πλαίσιο χρηματοοικονομικών μέσων⁵⁵.

Δυσκολίες στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών στα χρηματοοικονομικά μέσα τόσο υπό επιμερισμένη όσο και υπό κεντρική διαχείριση

73

Ένας από τους δεδηλωμένους στόχους των χρηματοοικονομικών μέσων είναι η προσέλκυση πρόσθετης χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα προς συμπλήρωση των διαθέσιμων δημόσιων πόρων, δεδομένου ότι, κατ’ αυτό τον τρόπο, αυξάνεται ο αριθμός των έργων που μπορούν να χρηματοδοτηθούν χωρίς να αυξηθεί η δημόσια επένδυση. Για τον λόγο αυτό, προσπαθήσαμε να προσδιορίσουμε κατά πόσον οι δημόσιες συνεισφορές τόσο στα υπό επιμερισμένη όσο και στα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατάφεραν να κινητοποιήσουν πρόσθετη ιδιωτική χρηματοδότηση.

Οι ειδικές ρυθμίσεις για τους ιδιώτες επενδυτές σε χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν κατάφεραν να προσελκύσουν σημαντική πρόσθετη χρηματοδότηση

74

Από τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε και από τη βιβλιογραφία που αναλύσαμε επιβεβαιώνεται ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, ο ιδιωτικός τομέας επέδειξε απροθυμία να επενδύσει σε χρηματοοικονομικά μέσα, καθώς θεωρείτο ότι αυτά υπόκειντο σε υπερβολικά αυστηρές ρυθμίσεις (π.χ. ειδικοί κανονισμοί της ΕΕ και ειδικοί εθνικοί κανονισμοί, κρατικές ενισχύσεις, δημόσιες συμβάσεις). Υπενθυμίζεται ότι οι επιδιώξεις των δύο πλευρών είναι διαφορετικές: ενώ ο δημόσιος τομέας επιδιώκει την υλοποίηση συγκεκριμένης πολιτικής και την επίτευξη συγκεκριμένων επενδυτικών στόχων, ο ιδιωτικός τομέας πρέπει να στρέφεται σε κερδοφόρες δραστηριότητες. Επιπλέον, και οι δύο πλευρές ενδέχεται να μην διαθέτουν επαρκείς γνώσεις. Ο ιδιωτικός τομέας δεν διαθέτει κατ’ ανάγκη προχωρημένο χρηματοοικονομικό υπόβαθρο, ενώ ο ιδιωτικός τομέας δεν είναι απαραιτήτως εξοικειωμένος με τη νομοθεσία της ΕΕ. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας τρόπος για την προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων είναι η παροχή προνομιακής μεταχείρισης στους ιδιώτες επενδυτές ή/και «ασφαλίστρων κινδύνων» υπέρ αυτών. Κατά συνέπεια, εξετάσαμε τις ειδικές ρυθμίσεις που ίσχυαν για τους επενδυτές του ιδιωτικού τομέα, προκειμένου να εξακριβώσουμε αν ο επιμερισμός των κινδύνων μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ήταν εύλογος.

Απουσία κατευθυντήριων γραμμών εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο καθορισμού των ρυθμίσεων προνομιακής μεταχείρισης στο πλαίσιο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

75

Όσον αφορά τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο 2007-2013, η νομοθεσία προέβλεπε τη δυνατότητα οι αποδόσεις των επενδύσεων να διατίθενται προνομιακά στους επενδυτές που δραστηριοποιούνται στο πλαίσιο της αρχής του επενδυτή στην οικονομία της αγοράς⁵⁶. Η προνομιακή μεταχείριση μπορεί να εφαρμόζεται στην πράξη, παραδείγματος χάριν, μέσω συμβάσεων που δεν παρέχουν στον δημόσιο χρηματοδοτικό εταίρο τα ίδια δικαιώματα εξόφλησης που παρέχονται στους ιδιώτες εταίρους ή με την άνιση κατανομή του κέρδους και της ζημίας μεταξύ ιδιωτών και δημόσιων εταίρων.

76

Η προνομιακή μεταχείριση δικαιολογείται εάν είναι αναγκαία για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων σε δυσλειτουργούσες αγορές, όπου η ιδιωτική χρηματοδότηση μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη των στόχων της δημόσιας πολιτικής. Η αδικαιολόγητη προνομιακή μεταχείριση μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την εξάντληση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων του χρηματοοικονομικού μέσου με συνέπεια τη μείωση της χρηματοδότησης από ανακύκλωση πόρων που είναι διαθέσιμη για τον επόμενο κύκλο επενδύσεων που ξεκινά μετά την εκκαθάριση του μέσου. Εντούτοις, ούτε η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 ούτε τα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής υποδεικνύουν τον τρόπο καθορισμού των ρυθμίσεων επιμερισμού του κινδύνου στη συμφωνία χρηματοδότησης ή τον τρόπο ελέγχου της σκοπιμότητας της προνομιακής μεταχείρισης.

Παρά την ανάληψη υψηλότερων κινδύνων από την Επιτροπή, οι ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ήταν περιορισμένη

77

Συνήθης πρακτική για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα είναι η σχετική νομοθεσία που εγκρίνεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να περιλαμβάνει μόνο γενικούς όρους όσον αφορά τον επιμερισμό του κινδύνου ή/και την προνομιακή μεταχείριση. Οι λεπτομερείς ρυθμίσεις που αφορούν τη συνεισφορά της Επιτροπής σε αυτά τα μέσα (συμπεριλαμβανομένων των αντίστοιχων ποσοστών για τον επιμερισμό του κινδύνου) ακολουθούν αργότερα με χωριστή συμφωνία που δεν χρειάζεται την έγκριση της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής (βλέπε πλαίσιο 9).

Πλαίσιο 9

Επιμερισμός του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και των εταίρων της — Περιπτωσιολογική μελέτη του μέσου εγγύησης δανείων για έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (LGTT) και της πρωτοβουλίας για ομόλογα χρηματοδότησης έργων (PBI)

Το LGTT συστάθηκε το 2008 από κοινού από την Επιτροπή και την ΕΤΕπ μέσω συμφωνίας συνεργασίας, βάσει της οποίας κάθε συμβαλλόμενο μέρος έφερε το 50 % του κινδύνου μη εξυπηρέτησης (αναμενόμενες και μη αναμενόμενες ζημίες).

Το μέσο παρέχει εγγύηση υπό τη μορφή ενός πιστωτικού ορίου έκτακτης ανάγκης, το οποίο μπορεί να αντληθεί από τον φορέα εκτέλεσης του έργου κατά τα πρώτα πέντε έως επτά έτη της λειτουργίας του, εάν τα έσοδα που προκύπτουν από το έργο δεν αρκούν για να εξασφαλίσουν την αποπληρωμή του εξασφαλισμένου χρέους (δηλαδή σε περίπτωση κατά την οποία τα πραγματικά έσοδα από το έργο υπολείπονται των προβλεπομένων).

Μετά από τροποποίηση της νομικής βάσης, εισήχθη το 2013 η προσέγγιση της «πρώτης ζημίας χαρτοφυλακίου», με αποτέλεσμα η Επιτροπή να αναλαμβάνει το 95 % του «πρώτου τμήματος ζημιών χαρτοφυλακίου» (PFLP).

Η πρωτοβουλία PBI ως νέο μέσο εισήχθη το 2012 με την τροποποίηση του κανονισμού αριθ. 680/2007. Η PBI προσφέρει πιστωτική ενίσχυση με τη μορφή μέσου μειωμένης εξασφάλισης —είτε δανείου είτε έκτακτης διευκόλυνσης— προς υποστήριξη των ομολόγων με εξοφλητική προτεραιότητα που εκδίδει η εταιρεία που είναι έχει αναλάβει την εκτέλεση του έργου. Όσον αφορά τον επιμερισμό του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και της ΕΤΕπ εφαρμόζονται οι ίδιες ρυθμίσεις που ισχύουν και για το LGTT, δηλαδή η Επιτροπή αναλαμβάνει το 95 % του κινδύνου ζημίας, ενώ η ΕΤΕπ το υπόλοιπο 5 %.

Το PFLP για το χαρτοφυλάκιο LGTT/PBI καθορίστηκε σε τέτοιο επίπεδο ώστε οι πραγματικές ζημίες είναι απίθανο να το υπερβούν. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή φέρει τελικά το μεγαλύτερο μέρος του πραγματικού κινδύνου.

Η νομική βάση προβλέπει μεν ότι ο επιμερισμός του κινδύνου βασίζεται στην αρχή της «πρώτης ζημίας», ωστόσο δεν ορίζει λεπτομερώς τον τρόπο με τον οποίο καθορίζεται το χαρτοφυλάκιο πρώτης ζημίας ούτε τον βαθμό της έκθεσης σε κίνδυνο που απορρέει από αυτή την προσέγγιση. Σε έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής⁵⁷ αναφέρεται ότι το ποσοστό πρώτης ζημίας ορίζεται συνήθως ελάχιστα άνω της ιστορικής μέσης ζημίας. Εντούτοις, η ΕΤΕπ καθόρισε το ανώτατο όριο κατά τρόπον ώστε η προβλεπόμενη καθαρή έκθεση σε κίνδυνο να παραμένει εντός των ορίων του συνήθους για αυτήν κινδύνου (κάτω του 2 % της αναμενόμενης ζημίας) χωρίς να λάβει υπόψη τα ιστορικά στοιχεία.

78

Για ορισμένα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, διαπιστώσαμε ότι σχεδόν όλοι οι πραγματικοί κίνδυνοι έχουν μετατεθεί στην Επιτροπή (βλέπε πλαίσιο 10). Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι, στο πλαίσιο αυτών των μέσων, η Επιτροπή αναλαμβάνει μεγαλύτερο κίνδυνο από ό,τι οι εταίροι της, από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η συνεισφορά του ιδιωτικού τομέα σε αυτά δεν ήταν σημαντική.

Πλαίσιο 10

Περιπτωσιολογική μελέτη — Επιμερισμός του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και των εταίρων της — Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης (EEEF)

Το EEEF επενδύει στην ενεργειακή απόδοση, σε έργα που αφορούν ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και στις καθαρές αστικές μεταφορές. Μέτοχοι του ταμείου είναι η Επιτροπή, η ΕΤΕπ και δύο τράπεζες. Το EEEF έχει τη μορφή ανώνυμης εταιρείας της οποίας οι μετοχές διακρίνονται σε τρεις κατηγορίες (Α, Β και Γ), ανάλογα με τον αναλαμβανόμενο κίνδυνο και τα δικαιώματα σε αποδόσεις, με την κατηγορία Α να είναι η πλέον προνομιακή και η Γ η λιγότερο.

Η Επιτροπή είναι ο μόνος εταίρος με μετοχές κατηγορίας Γ, δηλαδή ο πρώτος που αναλαμβάνει ζημίες και ο τελευταίος που επωφελείται από τα κέρδη. Οι μετοχές της είναι εξαγοράσιμες κατά τη λήξη τους. Η εξαγορά εξαρτάται από την επάρκεια των ταμειακών διαθεσίμων του ταμείου.

Οι ζημίες της εταιρείας καταλογίζονται πρώτα στην Επιτροπή. Όσο η αξία των μετοχών κατηγορίας Γ παραμένει θετική, οι ζημίες αυτές δεν επηρεάζουν την αξία των μετοχών κατηγορίας Α και Β. Μόνον αφού εκμηδενιστεί η αξία των μετοχών κατηγορίας Γ καταλογίζονται απώλειες στις μετοχές των κατηγοριών Α και Β. Μελλοντικά έσοδα και κέρδη δεν οδηγούν σε αντιλογισμό της αξίας των μετοχών της κατηγορίας Γ, δεδομένου ότι αυτά θα χρησιμοποιηθούν πρώτα για την κατανομή των μερισμάτων που έχουν τεθεί ως στόχος για τις μετοχές των κατηγοριών Α και Β.

Επιπλέον, δεν μπορεί να υπάρξει εξαγορά των μετοχών της κατηγορίας Γ εάν δεν εξαγοραστούν πρώτα οι μετοχές των δύο άλλων κατηγοριών.

Περιστασιακή χρήση φορολογικών αποφάσεων τύπου «tax ruling» ώστε τα χρηματοοικονομικά μέσα να καθίστανται ελκυστικότερα για τους επενδυτές του ιδιωτικού τομέα

79

Η φορολογική απόφαση τύπου «tax ruling» είναι έγγραφη απόφαση εθνικής φορολογικής αρχής με την οποία καθορίζεται ο τρόπος χειρισμού συγκεκριμένης πτυχής των δραστηριοτήτων οικονομικής μονάδας στο πλαίσιο της ισχύουσας φορολογικής νομοθεσίας του εκάστοτε κράτους μέλους. Η διαδικασία αυτή μπορεί να εφαρμοστεί σε διάφορα κράτη μέλη της ΕΕ προκειμένου να υπάρχει ασφάλεια σχετικά με τη φορολογική μεταχείριση των δραστηριοτήτων. Συνήθως, τα υποκείμενα σε φορολόγηση φυσικά ή νομικά πρόσωπα υποβάλλουν τη δική τους ερμηνεία ως προς το πώς εφαρμόζεται η φορολογική νομοθεσία στην περίπτωσή τους ή στην περίπτωση συγκεκριμένης πράξης ή δραστηριότητας, την οποία η φορολογική αρχή αποδέχεται ή απορρίπτει. Τέτοιου είδους φορολογικές συμφωνίες αποτελούν επίσης συνήθη πρακτική στον τομέα των ταμείων. Μολονότι οι φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» είναι απολύτως νόμιμες και έχουν ενταχτεί στην έννομη τάξη αρκετών χωρών, χρησιμοποιούνται επίσης ως μέσο επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού.

80

Ήδη από το 2012 η Επιτροπή απηύθυνε σύσταση στα κράτη μέλη σχετικά με τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό⁵⁸. Ουσιαστικά, παροτρύνει τα κράτη μέλη να τροποποιήσουν την εθνική νομοθεσία τους προκειμένου να αντιμετωπίζουν «[…] τις τεχνητές ρυθμίσεις» «[…] για φορολογικούς σκοπούς, βάσει των χαρακτηριστικών της οικονομικής τους υπόστασης». Τη σύσταση αυτή ακολούθησε σειρά συγκεκριμένων μέτρων:

οΑπό το 2014, η Επιτροπή έχει κινήσει πολλές έρευνες προκειμένου να εξετάσει κατά πόσον αποφάσεις φορολογικών αρχών στα κράτη μέλη που αφορούν τον φόρο εισοδήματος που καταβάλλουν οι εταιρείες συμμορφώνονται με τους περί κρατικών ενισχύσεων κανόνες της ΕΕ⁵⁹.

οΤον Μάρτιο του 2015, η Επιτροπή παρουσίασε δέσμη μέτρων για την προώθηση της φορολογικής διαφάνειας και την καθιέρωση της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με τις φορολογικές αποφάσεις τους τύπου «tax ruling»⁶⁰.

οΤον Ιούνιο του 2015, η Επιτροπή ενέκρινε σχέδιο δράσης για τη δίκαιη και αποδοτική φορολόγηση των εταιρειών στην ΕΕ⁶¹. Στο έγγραφο αυτό, μεταξύ άλλων φορολογικών θεμάτων, παρουσιάζονται μέτρα για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής και του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού.

81

Παρ’ όλα αυτά, εντοπίσαμε χρηματοοικονομικά μέσα για τα οποία είχαν εξασφαλιστεί φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» (βλέπε πλαίσιο 11).

Πλαίσιο 11

Περιπτωσιολογική μελέτη — Φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» για υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα — Ταμείο Marguerite

Το 2013 το Ταμείο Marguerite εξασφάλισε μια εκ των προτέρων φορολογική συμφωνία με το Λουξεμβούργο (κοινώς γνωστή ως φορολογική απόφαση τύπου «tax ruling») και μια εκ των προτέρων συμφωνία ενδοομιλικής τιμολόγησης για την εταιρεία «Marguerite Holdings» και τις θυγατρικές της στο Λουξεμβούργο. Η τελευταία συνιστά συμφωνία μεταξύ φορολογουμένου και φορολογικών αρχών με την οποία καθορίζεται η μέθοδος τιμολόγησης την οποία θα εφαρμόζει ο φορολογούμενος στις συναλλαγές του με τις εταιρείες του ομίλου του.

Η συγκεκριμένη δομή που χρησιμοποιεί το Ταμείο Marguerite έχει ως απότοκο κατάσταση κατά την οποία οι παρακρατούμενοι στην πηγή φόροι επί των μερισμάτων που καταβάλλονται από τις εταιρείες χαρτοφυλακίου στο ταμείο μειώνονται με τη μετατροπή των καταβαλλόμενων μερισμάτων σε τόκους με τη χρήση υβριδικών μέσων μεταξύ των εταιρειών του Λουξεμβούργου⁶². Μέσω αυτής της δομής είναι επίσης δυνατόν να αποφεύγονται και άλλοι φόροι, όπως οι παρακρατούμενοι στην πηγή φόροι στις χώρες όπου έχουν την έδρα τους οι εταιρείες εκμετάλλευσης ή οι φόροι υπεραξίας κατά την εκποίηση.

82

Επισημαίνουμε επίσης ότι για πολλά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου 2007-2013 υιοθετήθηκε η δομή των εταιρειών SICAV⁶³ ή SICAR⁶⁴. Για τις δομές αυτές οι φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» αποτελούν συνήθη πρακτική. Τα κράτη μέλη, ωστόσο, δεν ενημερώνουν την Επιτροπή κατά πόσον, στο πλαίσιο των μέσων τους, έγινε ή πρόκειται να γίνει χρήση των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών.

Οι ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ αντιστοιχούν σχεδόν στο 2 % του συνόλου

83

Σε παλαιότερες εκθέσεις μας παρατηρούσαμε ότι, για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, ο δείκτης μόχλευσης του ιδιωτικού τομέα ήταν περιορισμένος⁶⁵. Σύμφωνα με τα πλέον πρόσφατα στοιχεία που κοινοποίησαν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή, μόνο 154 από τα 1 025 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε 11 κράτη μέλη προσέλκυσαν ιδιωτικά κεφάλαια στη χρηματοδοτική δομή τους ως μέρος της συνεισφοράς του ΕΠ.

84

Όσον αφορά τα ιδιωτικά κεφάλαια που παρασχέθηκαν μέσω των ΕΠ και αναφέρονται από τα κράτη μέλη, υπάρχει επίσης ο κίνδυνος διπλής προσμέτρησής τους, καθώς είναι δυνατόν τα ιδιωτικά κεφάλαια που παρουσιάζονται στο πλαίσιο των ειδικών ταμείων να αποτελούν απλώς μεταφορά κεφαλαίων που πραγματοποίησε το ταμείο χαρτοφυλακίου. Εάν, προς εξάλειψη του κινδύνου διπλής προσμέτρησης, περιορίσουμε την ανάλυσή μας μόνο στα ταμεία χαρτοφυλακίου, διαπιστώνουμε ότι μόλις 9 από τα 73 υφιστάμενα ταμεία χαρτοφυλακίου σε τέσσερα από τα 18 κράτη μέλη στα οποία υπάρχουν τέτοια ταμεία εξασφάλισαν ιδιωτικές συνεισφορές. Για αυτά τα 9 ταμεία χαρτοφυλακίου, το μερίδιο της ιδιωτικής χρηματοδότησης στους κεφαλαιακούς πόρους του μέσου κυμαίνεται μεταξύ 5 % και 50 %. Συνολικά, τα ιδιωτικά κεφάλαια που προσέλκυσαν τα ταμεία χαρτοφυλακίου μέσω ΕΠ ανέρχονται σε 325 εκατομμύρια ευρώ. Παράλληλα επισημαίνουμε ότι, ανεξάρτητα από τα κοινοποιούμενα στοιχεία, για τις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου σε ΜΜΕ υφίσταται η νομική υποχρέωση, βάσει της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων, να υπάρχει ένα ελάχιστο επίπεδο ιδιωτικής συγχρηματοδότησης 30 % ή 50 % ανάλογα με την περιφέρεια⁶⁶.

85

Επιπλέον, βάσει των στοιχείων που παρείχαν εθελοντικά 11 κράτη μέλη, τα κεφάλαια (ιδιωτικά ή δημόσια) που καταβλήθηκαν σε χρηματοοικονομικά μέσα, επιπλέον αυτών που προέρχονταν από τα ΕΠ, ανέρχονται σε 342 εκατομμύρια ευρώ⁶⁷. Τα κράτη μέλη, ωστόσο, δεν υποχρεούνται να παρέχουν τέτοιες πληροφορίες και επίσης τα στοιχεία που κοινοποιούνται σε εθελοντική βάση δεν επαληθεύονται από την Επιτροπή.

86

Σημειώνουμε επίσης ότι η νομοθεσία για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν όριζε ότι οι χρηματοδοτικές συμφωνίες μεταξύ των διαχειριστικών αρχών και των διαχειριστών των ταμείων έπρεπε να καθορίζουν τους προβλεπόμενους δείκτες μόχλευσης για τις πρόσθετες ιδιωτικές συνεισφορές. Επιπλέον, οι αμοιβές συνήθως δεν συναρτώντο με την επιτυχία του διαχειριστή του ταμείου ως προς την προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών (βλέπε σημείο 136)⁶⁸. Συνεπώς, οι διαχειριστές ταμείων δεν είχαν ιδιαίτερα κίνητρα να επιδιώκουν τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών.

87

Για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, και ιδίως τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου, η προσέλκυση συνεισφορών με την μορφή επενδύσεων από τον ιδιωτικό τομέα αποδείχτηκε δύσκολο εγχείρημα, όπως φαίνεται από τις περιπτωσιολογικές μελέτες που παρατίθενται στο πλαίσιο 12.

Πλαίσιο 12

Περιπτωσιολογική μελέτη — Δυσκολίες στην προσέλκυση επενδυτών από τον ιδιωτικό τομέα σε χρηματοδοτούμενα από δημόσιους πόρους μέσα κεφαλαιακής χρηματοδότησης — Ταμείο Marguerite και EEEF

Παρατίθενται κατωτέρω παραδείγματα της περιορισμένης ιδιωτικής συγχρηματοδότησης για δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα⁶⁹:

οΕκτός από την Επιτροπή, το Ταμείο Marguerite έχει άλλους οκτώ χορηγούς, στο σύνολό τους τράπεζες υπό κρατικό έλεγχο. Οι χορηγοί αυτοί έχουν αναλάβει συνολική δέσμευση για 710 εκατομμύρια ευρώ. Μέχρι στιγμής το Ταμείο δεν έχει προσελκύσει κεφάλαια από ιδιώτες επενδυτές ώστε να επιτύχει τον στόχο των 1,5 εκατομμυρίων ευρώ σε συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων⁷⁰.

οΤο EEEF βασίζεται επίσης κυρίως σε δημόσια κεφάλαια, με την Επιτροπή να έχει συνεισφέρει μέχρι στιγμής τα περισσότερα (125 εκατομμύρια ευρώ από τα 265 εκατομμύρια ευρώ που αφορά η συνολική δέσμευση). Ο μόνος ιδιώτης χορηγός, η Deutsche Bank, ανέλαβε μια πολύ περιορισμένη δέσμευση έναντι του μέσου (5 εκατομμύρια ευρώ). Το συνολικό ποσό που έχει δεσμευτεί προς το παρόν είναι χαμηλότερο από το ήμισυ του ποσού-στόχου που επιδιώκει να επιτύχει το μέσο (700 εκατομμύρια ευρώ).

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

88

Για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, οι διατάξεις της νομοθεσίας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εξακολουθούν να επιτρέπουν την προνομιακή μεταχείριση, αλλά και να απαιτούν τον ενδεδειγμένο επιμερισμό του κινδύνου μεταξύ των εταίρων από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε πλαίσιο 13).

Πλαίσιο 13

Διατάξεις σχετικά με την προνομιακή μεταχείριση και τον επιμερισμό του κινδύνου (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Το άρθρο 44 του ΚΚΔ απαιτεί «[…] ενδεδειγμένο καταμερισμό του κινδύνου και του κέρδους» μεταξύ των επενδυτών του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, ενώ ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός ορίζει ότι η προνομιακή μεταχείριση «είναι αναλογική προς τους κινδύνους τους οποίους αναλαμβάνουν οι εν λόγω επενδυτές και περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο για την προσέλκυση αυτών των επενδυτών»⁷¹. Συγκεκριμένα, στην εκ των προτέρων αξιολόγηση το κράτος μέλος πρέπει να εντάσσει «[…] μια[ς] αξιολόγηση[ς] σχετικά με την ανάγκη και το επίπεδο προνομιακής αμοιβής για την προσέλκυση πόρων από ιδιώτες επενδυτές ή/και μια[ς] περιγραφή[ς] των μηχανισμών που θα χρησιμοποιηθούν για να καθοριστεί η ανάγκη και η έκταση της εν λόγω προνομιακής αμοιβής […]»⁷².

Αυτή η προνομιακή αμοιβή μπορεί να χρηματοδοτείται από πόρους που επιστρέφονται στο μέσο ή από έσοδα και άλλα κέρδη ή αποδόσεις που επιτυγχάνονται χάρη στη συνεισφορά των ταμείων της ΕΕ. Η ιδέα της προνομιακής μεταχείρισης εφαρμόζεται επίσης και όσον αφορά τους επενδυτές του δημόσιου τομέα που δραστηριοποιούνται βάσει της αρχής της οικονομίας της αγοράς⁷³.

Επιπλέον, επισημαίνουμε ότι, για τις περιπτώσεις που υπάγονται στον ΓΚΑΚ, «σε περίπτωση ασύμμετρου επιμερισμού των ζημιών μεταξύ των επενδυτών του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, η πρώτη ζημία που αναλαμβάνει ο επενδυτής του δημόσιου τομέα περιορίζεται στο 25 % κατ’ ανώτατο όριο της συνολικής επένδυσης»⁷⁴.

Σε κάθε άλλη περίπτωση, η αμοιβή πρέπει να συνάδει με τις συνθήκες της αγοράς ή να ακολουθήσει τη διαδικασία κοινοποίησης κρατικών ενισχύσεων.

89

Η υποχρέωση των κρατών μελών να αξιολογούν την ανάγκη προνομιακής μεταχείρισης και τις ρυθμίσεις επιμερισμού του κινδύνου, καθώς και να αιτιολογούν αυτές τις ρυθμίσεις, μπορεί σαφώς να θεωρηθεί ως πρόοδος προς την κατεύθυνση της αποδοτικότερης διαχείρισης των χρηματοοικονομικών μέσων. Στηριζόμενοι στις συνεντεύξεις που διενεργήσαμε, θεωρούμε, ωστόσο, ότι η Επιτροπή χρειάζεται να παράσχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με την καλύτερη αξιοποίηση της προνομιακής μεταχείρισης για την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.

90

Για ορισμένα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, η νομοθεσία ρυθμίζει το πιθανό μερίδιο του κινδύνου που αναλαμβάνουν η Επιτροπή και οι εταίροι της. Για την περίπτωση αυτή, ο κανονισμός ορίζει ότι «[…] το σχέδιο επιμερισμού του κινδύνου [πρέπει να] αντανακλάται στον ενδεδειγμένο επιμερισμό […] μεταξύ της Ένωσης και της εντεταλμένης οντότητας», ενώ «ο μέγιστος κίνδυνος που καλύπτεται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης δεν [πρέπει να] υπερβαίνει το 50 % του κινδύνου του χαρτοφυλακίου-στόχου του χρέους βάσει του χρεωστικού μέσου»⁷⁵. Μένει να διαπιστωθεί κατά πόσον αυτές οι τροποιημένες διατάξεις θα είναι αρκετές για να προσελκύσουν περισσότερες ιδιωτικές συνεισφορές από ό,τι κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Όπως έχουμε ήδη αναφέρει σε προηγούμενη έκθεσή μας, θεωρούμε ότι οι κύριες πτυχές των ρυθμίσεων περί επιμερισμού του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και των εταίρων της (π.χ. ΕΤΕπ) πρέπει να διευθετούνται στην ειδική νομοθεσία που διέπει κάθε υπό κεντρική διαχείριση μέσο⁷⁶.

91

Τέλος, όσον αφορά τις φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling», η κατάσταση δεν έχει αλλάξει από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Είμαστε της άποψης ότι, η συνέχιση της χρήσης των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 για τα υπό κεντρική ή/και τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα θα υπονόμευε τη φήμη της Επιτροπής, δεδομένου ότι θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι αυτό αντιφάσκει με τις συστάσεις και τις δράσεις της ίδιας όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις.

Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

92

Ένας από τους κύριους λόγους για την αξιοποίηση των δημόσιων κονδυλίων μέσω χρηματοοικονομικών μέσων είναι το γεγονός ότι οι πόροι αυτοί μπορούν να χρησιμοποιούνται περισσότερες της μίας φορές, δηλαδή μπορούν να «ανακυκλώνονται». Παραδείγματος χάριν, εάν ένα εκταμιευθέν δάνειο εξοφλήθηκε μετά από τριετία, τα χρήματα αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χορήγηση νέου δανείου. Ως εκ τούτου, εξετάσαμε κατά πόσον αυτό το αποτέλεσμα ανακύκλωσης επιτεύχθηκε στην πράξη. Ο βαθμός αυτής της ανακύκλωσης των ταμείων στην πράξη εξαρτάται από το είδος της χρηματοδοτικής στήριξης, αλλά και από την επενδυτική περίοδο των μέσων. Για τον λόγο αυτό, αναλύσαμε κατά πόσον οι επενδυτικές περίοδοι των μέσων αντιστοιχούν στη συνήθη πρακτική της αγοράς, καθώς και ποιοι παράγοντες συνετέλεσαν στον περιορισμό της τελικής επενδυτικής περιόδου των μέσων.

Οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή τους περιόρισαν σημαντικά την τελική επενδυτική περίοδο πολλών χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

93

Στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, οι αρμόδιες αρχές των περισσότερων κρατών μελών διέθεταν ελάχιστη πείρα όσον αφορά τη δομή και τη λειτουργία των ανακυκλούμενων μέσων που εφαρμόζονταν σε συνεργασία με ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς. Από τους ελέγχους μας διαπιστώσαμε ότι αιτία των περισσότερων καθυστερήσεων ήταν οι χρονοβόρες διαδικασίες καθορισμού της εσωτερικής δομής των χρηματοοικονομικών μέσων, οι μακροχρόνιες διαπραγματεύσεις με χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές σε διάφορα επίπεδα (που συχνά αφορούσαν τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές), οι περίπλοκες διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων, η αβεβαιότητα ως προς τη συμμόρφωση με τους περί κρατικών ενισχύσεων κανόνες και οι δυσκολίες στην εξασφάλιση συνεισφορών από τον ιδιωτικό τομέα.

94

Σε πολλές περιπτώσεις, η καμπύλη μάθησης για τους διάφορους εμπλεκόμενους φορείς ήταν απότομη, ενώ ο συγκερασμός των συμφερόντων και των απόψεων των πολυάριθμων εμπλεκομένων, με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με τις επενδυτικές στρατηγικές των μέσων, απαίτησε αρκετό χρόνο. Πολλά από τα ζητήματα αυτά είχαν εντοπιστεί και σε άλλες μελέτες⁷⁷. Τα αποτελέσματα των ελέγχων μας των τελευταίων ετών μαρτυρούν επίσης ότι, εάν η Επιτροπή είχε δώσει περισσότερες οδηγίες νωρίτερα, τα προβλήματα αυτά θα είχαν αποτραπεί τουλάχιστον εν μέρει.

95

Τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης που σημειώθηκαν σε πολλά κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, η περιορισμένη ικανότητα των μέσων να εξασφαλίσουν την ανακύκλωση των πόρων τους, αποτελούν προφανή απόρροια αυτών των δυσκολιών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή ήταν πολυετείς, περιορίζοντας έτσι σημαντικά τον χρόνο κατά τον οποίο οι πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων θα μπορούσαν να εκταμιευτούν στους τελικούς αποδέκτες (βλέπε πλαίσιο 14).

Πλαίσιο 14

Περιπτωσιολογική μελέτη — Καθυστερήσεις στη σύσταση του ταμείου χαρτοφυλακίου για την πρωτοβουλία JEREMIE στη Σλοβακία

Το μνημόνιο συμφωνίας μεταξύ του ΕΤαΕ και της σλοβακικής κυβέρνησης για το εθνικό ταμείο χαρτοφυλακίου στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JEREMIE υπεγράφη το 2006, δηλαδή πριν από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Αφού ολοκληρώθηκε η ανάλυση των αναγκών της αγοράς («αξιολόγηση των αποκλίσεων») που απαιτείτο για τα ταμεία, το 2008 υπεγράφη συμφωνία-πλαίσιο, ενώ οι συμφωνίες χρηματοδότησης μεταξύ των διαφόρων υπουργείων και του ΕΤαΕ υπεγράφησαν το 2009.

Στη συνέχεια χρειάστηκε ένας ακόμη χρόνος για την υπογραφή των δύο τελικών συμφωνιών (της συμφωνίας για το ταμείο χαρτοφυλακίου και της συμφωνίας των μετόχων), οι οποίες αποτελούν επίσης νομική προϋπόθεση για την έναρξη της λειτουργίας του ταμείου στην πράξη. Η καθαυτό κεφαλαιοποίηση του ταμείου χαρτοφυλακίου έλαβε χώρα τελικά το 2011. Συνολικά χρειάστηκαν πέντε χρόνια (από το 2006 έως το 2011) μέχρις ότου καταστεί λειτουργικό το ταμείο χαρτοφυλακίου της πρωτοβουλίας JEREMIE.

Οι προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την πρόσληψη χρηματοπιστωτικών διαμεσολαβητών δημοσιεύτηκαν το 2011, το 2012 και το 2013. Στη συνέχεια, χρειάστηκαν ακόμη δύο με τρία χρόνια μέχρι τη σύναψη των σχετικών συμφωνιών με αυτούς τους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές το 2013 (για το μέσο εγγυήσεων) και το 2014 (για τα μέσα δανείων και μετοχικού κεφαλαίου). Μόνο τότε άρχισε η εκταμίευση της χρηματοδοτικής στήριξης προς τους τελικούς αποδέκτες.

Στο τέλος του 2014, το ποσοστό εκταμίευσης ήταν 12 % σε επίπεδο ταμείου χαρτοφυλακίου και ακόμη χαμηλότερο όσον αφορά τις εκταμιεύσεις προς τελικούς αποδέκτες από τα επιμέρους ταμεία.

Η ανακύκλωση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν περιορισμένη κατά τη διάρκεια της εφαρμογής τους και αβέβαιη μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013

Λιγότερα του ενός τρίτου του συνόλου των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ χρησιμοποίησαν τους πόρους τους περισσότερες από μία φορές μέχρι το τέλος του 2014

96

Συνολικά, από την ανάλυσή μας προέκυψε ότι, στις 31 Δεκεμβρίου 2014, μόνο 316 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (στη συντριπτική πλειονότητά τους ειδικά ταμεία) σε 19 κράτη μέλη είχαν επιτύχει την εκταμίευση των συνολικών πόρων τους σε επίπεδο τελικών αποδεκτών. Ωστόσο, ακόμη και για τα μέσα αυτά, η ανακύκλωση επιτεύχθηκε πολύ αργά στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού. Συνεπεία αυτού, το μερίδιο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων που θα χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορές έως το τέλος της παράτασης της περιόδου επιλεξιμότητας (δηλαδή τον Μάρτιο του 2017) θα είναι πολύ περιορισμένο. Επιπλέον, σε κανένα από τα 25 κράτη μέλη που εφαρμόζουν χρηματοοικονομικά μέσα το σωρευτικό ποσοστό εκταμίευσης δεν έφθασε το 100 % (βλέπε πίνακα 4).

Οι χρονικοί περιορισμοί προκάλεσαν ιδιαίτερα προβλήματα στα μέσα μετοχικού κεφαλαίου

97

Από την ανάλυσή μας διαπιστώνεται επίσης ότι τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου αντιμετώπισαν προβλήματα όσον αφορά την επίτευξη ανακύκλωσης. Στην Ευρώπη, το 2014, η μέση περίοδος διακράτησης για τις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου (δηλαδή το διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ της αγοράς και της πώλησης των μετοχών) ήταν περί τα έξι χρόνια⁷⁸. Ωστόσο, τα περισσότερα μέσα μετοχικού κεφαλαίου του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ δεν λειτούργησαν άνω της οκταετίας (από το 2009 έως το 2017). Ακόμη και εάν, παραδείγματος χάριν, οι πράξεις άρχισαν το 2009 και η έξοδος έλαβε χώρα στο τέλος του 2014, μέχρι την ημερομηνία κλεισίματος του ΕΠ δεν απομένουν ούτε τρία χρόνια για ένα νέο κύκλο επενδύσεων μετοχικού κεφαλαίου. Ως εκ τούτου, λαμβανομένων υπόψη των ετών που χρειάζονται για τη σύσταση ενός μέσου, είναι απίθανο οι συνεισφορές του ΕΠ στα μέσα μετοχικού κεφαλαίου να χρησιμοποιηθούν εκ νέου εντός της αυτής περιόδου προγραμματισμού.

98

Αντιθέτως, τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα μετοχικού κεφαλαίου έχουν πολύ μεγαλύτερες διάρκειες, αντανακλώντας κατ’ αυτό τον τρόπο τη φύση των μέσων αυτών⁷⁹ (π.χ. το ταμείο «Marguerite» έχει 20ετή διάρκεια με δυνατότητα διετούς παράτασης).

Ο υψηλός βαθμός διακριτικής ευχέρειας στην επαναχρησιμοποίηση των πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ενδέχεται να αναιρέσει το αποτέλεσμα ανακύκλωσης μόλις κλείσουν τα ΕΠ

99

Το νομικό πλαίσιο για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013 ορίζει ότι οι πόροι που έχουν χρησιμοποιηθεί τουλάχιστον άπαξ κατά τον χρόνο του κλεισίματος μένουν στο κράτος μέλος, αλλά πρέπει να επαναχρησιμοποιηθούν προς όφελος της ομάδας-στόχου⁸⁰. Στα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα⁸¹ και το κλείσιμο των ΕΠ της περιόδου 2007-2013⁸² προτείνεται οι πόροι των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ να επανεπενδύονται επ’ αόριστον.

100

Θεωρούμε, ωστόσο, ότι δεν χωρεί τέτοια ερμηνεία του γενικού κανονισμού της περιόδου 2007-2013 όσον αφορά τις επ’ αόριστον επανεπενδύσεις⁸³. Παραδείγματος χάριν, οι διατάξεις του προβλέπουν επίσης τη μείωση του κεφαλαίου ενός μέσου και τη χρησιμοποίηση των πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων υπό μορφή επιχορηγήσεων. Επιπλέον, από καθαρά νομική άποψη, οποιαδήποτε δραστηριότητα λαμβάνει χώρα μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων και δεν συνδέεται με τον προϋπολογισμό της ΕΕ εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους μέλους και δεν υπάγεται πλέον στην εποπτεία της Επιτροπής, εκτός εάν η νομική βάση ορίζει άλλως.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

101

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα άρθρα 44 και 45 του ΚΚΔ αποσαφηνίζουν μια σειρά θεμάτων που αφορούν την επαναχρησιμοποίηση των πόρων των μέσων των ΕΔΕΤ μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας το 2023.

102

Επίσης, η νομοθεσία που διέπει την περίοδο αυτή αναγνωρίζει ρητά τον επιδιωκόμενο ανακυκλούμενο χαρακτήρα των χρηματοοικονομικών μέσων μετά την παρέλευση της περιόδου επιλεξιμότητας, περιλαμβάνοντας διατάξεις για την επαναχρησιμοποίηση των πόρων που επιστρέφονται στα μέσα εντός οκταετίας τουλάχιστον μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας⁸⁴. Με τη διάταξη αυτή, ο ΚΚΔ ορίζει μεν ένα ελάχιστο διάστημα για την ειδική διάθεση των πόρων που καταλογίζονται σε χρηματοοικονομικά μέσα, χωρίς ωστόσο να παρέχει περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αυτό θα εφαρμοστεί στην πράξη. Κατά την άποψή μας, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει σχετικές διευκρινίσεις.

103

Ένας κρίσιμος παράγοντας για την αποφυγή σφαλμάτων του παρελθόντος είναι η τυποποίηση: η δυνατότητα που παρέχεται στις διαχειριστικές αρχές να σχεδιάζουν χρηματοοικονομικά μέσα σύμφωνα με πάγιους όρους και προϋποθέσεις που θέτει η Επιτροπή θα συμβάλει στον εξορθολογισμό της διαδικασίας σύστασής τους και θα την διευκολύνει σε μεγάλο βαθμό.

104

Η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 παρέχει επίσης τη δυνατότητα στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθήσουν να χρησιμοποιούνται και κατά την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, αντί να απαιτεί την εκκαθάρισή τους και την αντικατάστασή τους από νέα⁸⁵. Κατ’ αυτό τον τρόπο μπορούν να εξοικονομηθούν χρόνος και χρήματα, δεδομένου ότι τα μέσα θα είναι έτοιμα και λειτουργικά κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού, ενώ οι κεφαλαιακοί πόροι τους θα μπορούσαν να αυξηθούν σύμφωνα με την εκ των προτέρων αξιολόγηση των αναγκών. Εντούτοις, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο διαχειριστής του ταμείου επελέγη με ανοικτό διαγωνισμό, η οικονομία σε χρόνο ενδέχεται να μην είναι τόσο σημαντική, καθώς θα χρειαστεί ούτως ή άλλως νέα ανοικτή διαδικασία για την επιλογή νέου διαχειριστή. Βάσει των απαντήσεων που δόθηκαν στις ερωτήσεις της έρευνάς μας (βλέπε πλαίσιο 15), τυχόν πρόσθετη καθοδήγηση εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο μεταφοράς μέσων στην περίοδο 2014-2020 θα ήταν άκρως ευπρόσδεκτη από τους διαχειριστές ταμείων.

Πλαίσιο 15

Απαντήσεις στην έρευνα: ζητήματα για τα οποία χρειάζεται πρόσθετη καθοδήγηση εκ μέρους της Επιτροπής (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Ζήτημα | Ποσοστό απάντησης¹
Μεταφορά στη νέα περίοδο προγραμματισμού (2014-2020) μέσων που συστάθηκαν κατά την προηγούμενη | 27 %
Πολιτική εξόδου και διάταξη περί εκκαθάρισης | 21 %
Κανόνες που διέπουν την επιλογή διαχειριστών των ταμείων | 18 %
Επαναχρησιμοποίηση πόρων που επεστράφησαν στο χρηματοοικονομικό μέσο μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας | 17 %
Σύσταση μέσων σε επίπεδο ΕΕ | 9 %
Λοιπά | 8 %

1Η έρευνα απεστάλη στους διαχειριστές / στις διαχειριστικές αρχές των 50 μεγαλύτερων χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και το ποσοστό συμμετοχής ήταν 80 %.

Πηγή: ΕΕΣ.

105

Τέλος, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, Η Επιτροπή άρχισε να οργανώνει διάφορες παρουσιάσεις και εργαστήρια με σκοπό τη διάδοση «ορθών πρακτικών» και την επιμόρφωση των αρμόδιων υπαλλήλων των κρατών μελών. Τον Ιανουάριο του 2015, ένα χρόνο μετά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, εγκαινίασε επίσης μια τεχνική συμβουλευτική πλατφόρμα (www.fi-compass.eu) προς διάδοση της εμπειρογνωσίας σχετικά με τις νομικές απαιτήσεις της ΕΕ στον τομέα των χρηματοοικονομικών μέσων.

Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ;

106

Σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για τις παραδοσιακές επιχορηγήσεις, τη διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων αναλαμβάνουν διαχειριστές ταμείων (και όχι δημόσιες αρχές). Πρόκειται κατά κανόνα για χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές, όπως ιδιωτικές ή κρατικές τράπεζες. Η διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων συνεπάγεται έξοδα και, για τον λόγο αυτό, οι διαχειριστές των ταμείων έχουν δικαίωμα να αμείβονται για τις υπηρεσίες που παρέχουν. Το ύψος των εξόδων διαχείρισης (που αποδίδονται βάσει δικαιολογητικών) και των σχετικών αμοιβών (συμφωνημένη τιμή ή αποζημίωση για παρασχεθείσες υπηρεσίες) του διαχειριστή του ταμείου καθορίζονται συνήθως στη συμφωνία χρηματοδότησης κάθε χρηματοοικονομικού μέσου. Η αμοιβή καλύπτει τα διοικητικά έξοδα που συνδέονται με το μέσο (συμπεριλαμβανομένων των δαπανών για επενδυτικές σχέσεις και για νομικές και ελεγκτικές υπηρεσίες) και, στην περίπτωση διαχειριστών ταμείων από τον ιδιωτικό τομέα, προβλέπει περιθώριο κέρδους. Τα έξοδα αυτά διαφέρουν ανάλογα με τα χρηματοοικονομικά προϊόντα (δηλαδή εγγυήσεις, δάνεια ή μετοχικό κεφάλαιο) και το ύψος τους εξαρτάται από αντικειμενικά κριτήρια (π.χ. μεγάλος αριθμός μικρών δανείων συνεπάγεται συνήθως υψηλότερα διοικητικά έξοδα από ό,τι μικρός αριθμός μεγάλων δανείων).

107

Βασιζόμενοι στα τελευταία στοιχεία που αναφέρθηκαν στην Επιτροπή από τα κράτη μέλη, αναλύσαμε το ύψος των πραγματικών εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 και εξετάσαμε κατά πόσον αυτά συνδέονταν επαρκώς με τις επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου. Επιπλέον, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, αξιολογήσαμε κατά πόσον η αύξηση του χρηματοδοτικού μεριδίου που διατέθηκε στα διάφορα χρηματοοικονομικά μέσα (τα οποία ως εκ τούτου δεν τίθενται κατά κανόνα υπό τη διαχείριση εθνικών ή περιφερειακών αρχών) επέδρασε στον καθορισμό του επιπέδου της τεχνικής βοήθειας που καταβάλλεται στα κράτη μέλη για την εφαρμογή των ΕΔΕΤ.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ήταν υψηλά σε σύγκριση με τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών

Τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης υπερέβαιναν τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών για περίπου το 2 % των μέσων

108

Για ορισμένα μέσα, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές υπερέβαιναν τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών. Στο πλαίσιο της ανάλυσής μας, μεταξύ των 1 025 χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ εντοπίστηκαν 23 τέτοιες περιπτώσεις (2,2 %) σε 8 κράτη μέλη (Βουλγαρία, Τσεχική Δημοκρατία, Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Πολωνία και Ηνωμένο Βασίλειο). Τα μέσα αυτά καταλόγισαν συνολικά 28 εκατομμύρια ευρώ ως έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές για την εκταμίευση 4 εκατομμυρίων ευρώ στους τελικούς αποδέκτες. Παράλληλα, ωστόσο, υπάρχουν παρεμφερή μέσα στο πλαίσιο των οποίων στους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές δεν καταβάλλονται καθόλου έξοδα διαχείρισης ή αμοιβές (βλέπε πλαίσιο 16).

Πλαίσιο 16

Περιπτωσιολογική μελέτη — Διαχειριστές ταμείου που εφαρμόζουν χρηματοοικονομικά μέσα δωρεάν — «Ταμείο Επιχειρηματικότητας» στην Ελλάδα και ταμείο χαρτοφυλακίου για την πρωτοβουλία JEREMIE στην Ουγγαρία

α) «Ταμείο Επιχειρηματικότητας» στην Ελλάδα

Το «Ταμείο Επιχειρηματικότητας» στην Ελλάδα δεν καταβάλλει έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές στις τράπεζες που ενεργούν ως χρηματοπιστωτικοί διαμεσολαβητές. Αντιθέτως, το Ταμείο και οι τράπεζες συγχρηματοδοτούν τα δάνεια που χορηγούνται στους τελικούς αποδέκτες και επιμερίζονται επίσης τον κίνδυνο μη εξυπηρέτησης. Το κυρίως κίνητρο για τη συμμετοχή των τραπεζών στο μέσο είναι ο επιμερισμός του κινδύνου. Για τον λόγο αυτό, συμμετέχουν σε αυτό χωρίς να καταλογίζουν έξοδα διαχείρισης και αμοιβές.

β) Ταμείο για την πρωτοβουλία JEREMIE στην Ουγγαρία

Ούτε το ταμείο για την πρωτοβουλία JEREMIE στην Ουγγαρία καταβάλλει έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές στους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές για τα μέσα δανειοδοτήσεων. Αντ’ αυτού, στους διαμεσολαβητές αυτούς χορηγούνται εξαιρετικά χαμηλότοκα δάνεια σε σύγκριση με τα επιτόκια της αγοράς. Αυτό το πολύ χαμηλό επιτόκιο δεν συνιστά αμοιβή του διαχειριστή του ταμείου, καθώς αντισταθμίζεται από τον υψηλότερο κίνδυνο που αναλαμβάνουν οι διαμεσολαβητές αυτοί σε σύγκριση με το χρηματοδοτούμενο από την ΕΕ ταμείο. Σε περίπτωση αθέτησης των δανειακών υποχρεώσεων, οι χρηματοπιστωτικοί διαμεσολαβητές επωμίζονται συνήθως το μεγαλύτερο μέρος της ζημίας.

Τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ανέρχονται έως και στο 75 % της χρηματοδοτικής στήριξης που εκταμιεύεται στους τελικούς αποδέκτες

109

Επιπλέον, πραγματοποιήσαμε οι ίδιοι ανάλυση των στοιχείων της Επιτροπής, συγκρίνοντας τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές με τα ποσά που καταβλήθηκαν εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες. Τα αποτελέσματά μας, σε επίπεδο κρατών μελών, παρουσιάζονται στον πίνακα 6.

110

Για 274 από τα 1 025 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε 10 από τα 25 κράτη μέλη (Σουηδία, Αυστρία, Λετονία, Μάλτα, Φινλανδία, Λιθουανία, Ρουμανία, Ελλάδα, Ουγγαρία, Κύπρος), διαπιστώσαμε ότι τα στοιχεία περί εξόδων διαχείρισης και σχετικών αμοιβών που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή ήταν συνολικά για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα. Για έξι περαιτέρω κράτη μέλη (Πολωνία, Πορτογαλία, Γερμανία, Σλοβακία, Βουλγαρία και Ηνωμένο Βασίλειο), τέτοιες πληροφορίες διαβιβάστηκαν για 392 χρηματοοικονομικά μέσα που αντιστοιχούσαν στο 84 % έως το 98 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων που είχαν διατεθεί σε χρηματοοικονομικά μέσα. Για όλα τα άλλα κράτη μέλη, ευλογοφανή στοιχεία περί εξόδων διαχείρισης και σχετικών αμοιβών διαβιβάστηκαν για μέσα που αντιπροσώπευαν έως τα δύο τρίτα των συνολικών κεφαλαιακών πόρων⁸⁶. Για πολλά χρηματοοικονομικά μέσα είτε δεν αναφέρονταν καθόλου στοιχεία είτε αυτά που αναφέρονταν δεν ήταν ευλογοφανή (όπως στην περίπτωση εξόδων διαχείρισης και αμοιβών που ήταν δεκαπλάσια του ποσού που εκταμιεύτηκε τελικά). Επιπλέον, όπου τα αναφερόμενα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ήταν «μηδέν», σημαίνει ότι είτε αυτό ίσχυε όντως στην πράξη είτε ότι δεν διαβιβάστηκαν σχετικά στοιχεία. Αυτά δεν περιελήφθησαν στην περαιτέρω ανάλυση που διενεργήσαμε.

Πίνακας 6

Ανάλυση ανά κράτος μέλος των σωρευτικών εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ στις 31 Δεκεμβρίου 2014

Κράτος μέλος
Σύνολο εξόδων διαχείρισης που αναφέρθηκαν
(σε εκατ. ευρώ)
Αριθμός μέσων
(συμπεριλαμβανομένων των επιμέρους ταμείων)
Έξοδα και αμοιβές διαχείρισης

% που καταβλήθηκε στο μέσο
% που καταβλήθηκε στους τελικούς αποδέκτες

Σωρευτικά στοιχεία
Ετήσιος μέσος όρος
Σωρευτικά στοιχεία
Ετήσιος μέσος όρος

Σλοβακία
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Τσεχική Δημοκρατία
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Γαλλία
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Σουηδία
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Κύπρος
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Ηνωμένο Βασίλειο
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Ισπανία
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Αυστρία
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Λετονία
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Βουλγαρία
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Iταλία
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Μάλτα
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Πολωνία
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Δανία
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Λιθουανία
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Φινλανδία
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Γερμανία
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Κάτω Χώρες
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Ρουμανία
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Πορτογαλία
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Ελλάδα
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Σλοβενία
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Βέλγιο
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ουγγαρία
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Εσθονία
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Σύνολο
631
1 025

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που υπερέβαιναν τα κανονιστικά ανώτατα όρια δεν επιστρέφονταν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά το κλείσιμο

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές περιορίζονταν κατ’ αρχήν ετησίως στο 4 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων του χρηματοοικονομικού μέσου

111

Στη νομική βάση της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, οι διατάξεις περί αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου που περιείχε ο κύριος κανονισμός ήταν συνοπτικές⁸⁷, αλλά ήδη στον εκτελεστικό κανονισμό της Επιτροπής καθορίζονταν ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές⁸⁸. Συγκεκριμένα, τα ετήσια ανώτατα όρια ήταν τα εξής:

ο2 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ στα ταμεία χαρτοφυλακίου για τα ταμεία εγγυήσεων,

ο4 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ ή το ταμείο χαρτοφυλακίου στα μέσα μικροπίστωσης που απευθύνονται σε πολύ μικρές επιχειρήσεις, και

ο3 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ ή το ταμείο χαρτοφυλακίου σε όλες τις άλλες περιπτώσεις.

Η Επιτροπή καθιέρωσε αυτά τα ανώτατα όρια στη νομοθετική της πρόταση λαμβάνοντας υπόψη την πείρα που είχε αποκομιστεί από την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006. Εν συνεχεία, καθορίστηκε ένα συνολικό ανώτατο όριο για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που ήταν 5 % για τα ταμεία μετοχικού κεφαλαίου και 2 % για τα ταμεία εγγυήσεων⁸⁹.

112

Στην περίπτωση της επιμερισμένης διαχείρισης, κατά τον καθορισμό της αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου, οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να συμμορφώνονται με το νομοθετικό πλαίσιο τόσο των διαρθρωτικών ταμείων όσο και των κρατικών ενισχύσεων. Επιπλέον, πρέπει να μεριμνούν ώστε οι περί αμοιβών διατάξεις να ευθυγραμμίζονται με την επενδυτική στρατηγική του μέσου, εξασφαλίζοντας, κατ’ αυτό τον τρόπο, ότι ο διαχειριστής του ταμείου έχει οικονομικό κίνητρο να ενεργεί σύμφωνα με τους δεδηλωμένους στόχους του ΕΠ. Ως εκ τούτου, η διαπραγμάτευση της συμφωνίας χρηματοδότησης δεν είναι εύκολο έργο και, κατά τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε, πολλές διαχειριστικές αρχές ανέφεραν ότι, στις αρχές της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, δεν διέθεταν την απαιτούμενη σχετική εμπειρογνωσία.

113

Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μπορεί να υπάρξει υπέρβαση των κανονιστικών ανώτατων ορίων για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές (π.χ. εάν τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές συμφωνούν με τους όρους της αγοράς και δεν υπερβαίνουν αυτά που καταβάλλουν οι ιδιώτες επενδυτές ή εάν ο διαχειριστής του ταμείου έχει επιλεγεί με διαδικασία δημόσιου διαγωνισμού). Από τις πληροφορίες που έχουν διαβιβάσει στην Επιτροπή τα κράτη μέλη δεν μπορούν αν εξαχθούν στοιχεία σχετικά με τη συχνότητα υπέρβασης των ορίων αυτών.

114

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές καταβάλλονται από τους κεφαλαιακούς πόρους του χρηματοοικονομικού μέσου και δεν επιβαρύνουν τον τελικό αποδέκτη. Οι δαπάνες αυτές θεωρούνται επιλέξιμες μέχρι την εκκαθάριση του ταμείου, η οποία τις περισσότερες φορές σημαίνει το κλείσιμο του προγράμματος⁹⁰. Η επιλεξιμότητα των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών που δηλώθηκαν στο πλαίσιο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 θα ελεγχθεί από την Επιτροπή μόλις κατά την εξέταση των εγγράφων κλεισίματος το 2017 και το 2018.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης ενδέχεται να υπερβούν τα ανώτατα όρια κατά το κλείσιμο

115

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τις 31 Μαρτίου 2017 μπορούν να δηλωθούν ως επιλέξιμες δαπάνες του συγκεκριμένου ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, στο πλαίσιο του οποίου συστάθηκε το μέσο⁹¹. Ο κανονισμός ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές συνδέονται με το «κεφάλαιο που παρέχεται από το επιχειρησιακό πρόγραμμα». Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα ανώτατα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ισχύουν για το συνολική κεφαλαιακή συνεισφορά στο χρηματοοικονομικό μέσο και όχι για τη συνεισφορά που χρησιμοποιήθηκε τελικά για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από την υπάρχουσα καθοδήγηση σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013⁹².

116

Είμαστε της άποψης ότι η Επιτροπή έπρεπε να είχε ερμηνεύσει ότι οι διατάξεις περί ανώτατων ορίων για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που τίθενται στον κανονισμό ισχύουν για τους όντως χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους που συνεισέφερε στο χρηματοοικονομικό μέσο το ΕΠ, δηλαδή αυτούς που πράγματι χρησιμοποιήθηκαν για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Οι διαχειριστές των ταμείων δεν πρέπει να λαμβάνουν αμοιβή για τη μη χρησιμοποίηση των κεφαλαιακών πόρων των μέσων.

Η αμοιβή βάσει επιδόσεων δεν αποτελούσε νομική προϋπόθεση στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013

117

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, αναφορά στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων και τις πραγματικές επιδόσεις του διαχειριστή ταμείου, ως παραγόντων καθορισμού των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, υπήρχε μόνο στα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής, αλλά σε καμία κανονιστική βάση⁹³.

118

Από τους ελέγχους επιδόσεων και συμμόρφωσης που διενεργήσαμε με αντικείμενο τα χρηματοοικονομικά μέσα διαπιστώσαμε ότι τα συστήματα αμοιβών βάσει επιδόσεων ήταν περισσότερο η εξαίρεση παρά ο κανόνας: από τα εννέα μέσα που εξετάσαμε για το διάστημα 2013-2015 μόνο σε μία περίπτωση εφαρμοζόταν σύστημα αμοιβής του διαχειριστή βάσει των επιδόσεών του.

119

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η αμοιβή των διαχειριστών των ταμείων δεν συνδέεται με τις επιδόσεις τους, αυτοί έχουν ελάχιστα κίνητρα για να μεταφέρουν πράγματι τα κεφάλαια στους τελικούς αποδέκτες. Η κατάσταση αυτή μπορεί να έχει επιδράσει αρνητικά στις επιδόσεις των χρηματοοικονομικών μέσων της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Επιπλέον, ούτως εχόντων των πραγμάτων, η διαχείριση των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ καθίσταται επίσης αρκετά ελκυστική για άπειρους διαχειριστές (βλέπε επίσης σημείο 86).

120

Το 2012 η Επιτροπή συνέστησε στις διαχειριστικές αρχές τη σύνδεση των αμοιβών των διαχειριστών ταμείων με την ποιότητα των πραγματοποιούμενων επενδύσεων, όπως αυτή μετράται βάσει της συμβολής των επενδύσεων στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων του ΕΠ και της αξίας των πόρων που επιστρέφονται προς επαναδιάθεση από τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν με τη βοήθεια του μέσου⁹⁴. Εντούτοις, η σύσταση αυτή διατυπώθηκε σε καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF και δεν είναι νομικά δεσμευτική.

Για την εκτίμηση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών δαπανών από την Επιτροπή δεν λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι διαφορές μεταξύ των διαφόρων μέσων, ούτε το πραγματικό ύψος της στήριξης προς τους τελικούς αποδέκτες

Τα υπολογιζόμενα από την Επιτροπή σε 631 εκατομμύρια ευρώ σωρευτικά έξοδα διαχείρισης από το 2007 είναι πιθανόν να έχουν υποεκτιμηθεί

121

Τον Δεκέμβριο του 2015, βάσει των στοιχείων που είχαν διαβιβάσει τα κράτη μέλη για το 2014, η Επιτροπή εκτίμησε σε τουλάχιστον 631 εκατομμύρια ευρώ τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές για τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού⁹⁵.

122

Σύμφωνα με την Επιτροπή, το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο 4,7 % των συνεισφορών που κατέβαλαν τα ΕΠ στα αντίστοιχα μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

123

Εάν δεν συνυπολογιστούν τα ποσά που έχουν καταβληθεί μεταξύ ταμείων χαρτοφυλακίου και ειδικών ταμείων, ως μέρους των πρώτων, αφού έχουν ήδη συνυπολογιστεί ως συνεισφορές των ΕΠ στα ταμεία χαρτοφυλακίου, τότε αυτό το συνολικό ποσοστό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών αυξάνεται σε 6,2 %. Επιπλέον, οι διαχειριστές των ταμείων μπορούν επίσης να χρεώσουν αμοιβή στους τελικούς αποδέκτες, την οποία δεν δηλώνουν κατ’ ανάγκη στην Επιτροπή. Ως εκ τούτου, καθώς ο υπολογισμός της Επιτροπής βασίζεται σε ελλιπή δεδομένα, τα πραγματικά αριθμητικά στοιχεία (τόσο για τα απόλυτα ποσά όσο και για το μερίδιο των συνεισφορών από τα ΕΠ) ενδέχεται να είναι υψηλότερα.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές, υπολογιζόμενα βάσει της χρηματοδοτικής στήριξης που παρασχέθηκε στους τελικούς δικαιούχους, είναι κατά πολύ υψηλότερα από αυτά που ανέφερε η Επιτροπή

124

Συνολικά, βάσει των 764 μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ που περιλαμβάνονται στον πίνακα 6, διαπιστώσαμε ότι τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές αντιστοιχούν έως και στο 75 % της χρηματοδοτικής στήριξης που χορηγείται στους τελικούς αποδέκτες, ποσοστό που αντιστοιχεί σε ετήσιο μέσο όρο έως και 16 %.

125

Για τα 10 κράτη μέλη που διαβίβασαν αξιόπιστα στοιχεία και για τα 274 ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, διαπιστώσαμε ότι τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές κυμαίνονται μεταξύ του 2 % και του 17 % της χρηματοδοτικής στήριξης που χορηγείται στους τελικούς αποδέκτες. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο μέσο όρο μεταξύ 1 % και 3 %.

Σημαντικές αποκλείσεις στα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές μεταξύ των διαφόρων ειδών χρηματοοικονομικών μέσων

126

Το ύψος των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών συνδέεται επίσης με το είδος του μέσου. Λαμβάνοντας υπόψη τα εύλογα στοιχεία που αναφέρει η Επιτροπή, υπολογίσαμε τις μέσες αξίες τις οποίες παρουσιάζουμε στον πίνακα 7. Κατά μέσο όρο, τα εγγυοδοτικά μέσα παρουσιάζουν το χαμηλότερο ποσοστό δαπανών διαχείρισης και σχετικών αμοιβών, ενώ τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου το υψηλότερο.

Πίνακας 7

Μέσες σωρευτικές δαπάνες διαχείρισης και σχετικές αμοιβές ανά είδος χρηματοοικονομικού μέσου ως ποσοστό των κεφαλαιακών πόρων του ταμείου

Είδος χρηματοοικονομικού μέσου | Μέσο σωρευτικό ποσοστό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών στις 31 Δεκεμβρίου 2014
Δάνεια | 4,2 %
Εγγυήσεις | 2,7 %
Μετοχικό κεφάλαιο | 11,0 %

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015¹.

1Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 20072013, Situation as at 31 December 2014».

127

Επιπλέον, κατά κανόνα, η εφαρμογή χρηματοοικονομικών μέσων με τη μεσολάβηση ταμείου χαρτοφυλακίου είναι δαπανηρότερη, δεδομένου ότι έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές οφείλονται και στα δύο επίπεδα (δηλαδή τόσο σε επίπεδο ταμείου χαρτοφυλακίου όσο και σε επίπεδο ειδικού ταμείου). Υπογραμμίζουμε επίσης ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν εξαρτώνται από την κλίμακα των επενδύσεων που πραγματοποιήθηκαν με τη συμβολή των χρηματοοικονομικών μέσων, διότι υπολογίζονται ως ποσοστό επί της συνεισφοράς του ΕΠ (βλέπε σημείο 108).

Βάσει της παρασχεθείσας χρηματοδοτικής στήριξης, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές για τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ είναι κατά πολύ υψηλότερα από αυτά που συνεπάγονται τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα ή τα επενδυτικά ταμεία του ιδιωτικού τομέα

128

Η ανάλυσή μας κατέδειξε επίσης ότι ο μέσος όρος των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού τομέα ήταν κατά πολύ χαμηλότερος του μέσου όρου που ισχύει για τα αντίστοιχα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που συνεπάγονται τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, πάντα σε σχέση με τη χρηματοδοτική στήριξη που είχε παρασχεθεί σε τελικούς αποδέκτες στο τέλος του 2014.

οΤα σωρευτικά λειτουργικά έξοδα που καταλογίζει το EEEF από την έναρξη της λειτουργίας του το 2011 ανέρχονται σχεδόν στο 5 % των συνολικών επενδυθέντων ποσών. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο κόστος 1,2 %.

οΌσον αφορά τον EPMF (συνδυασμός δανειοδοτικών και εγγυοδοτικών μέσων), η Επιτροπή εκτιμά ότι το μέσο ετήσιο κόστος που καλύπτεται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κυμαίνεται κατ’ ανώτατο όριο μεταξύ του 0,5 % και του 0,7 % των κεφαλαιακών πόρων του μηχανισμού⁹⁶. Αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο κόστος ανερχόμενο στο 0,2 % του ύψους των εγγυήσεων που παρέσχε ο EPMF σε τελικούς αποδέκτες.

129

Η ανάλυσή μας κατέδειξε επίσης ότι, για τα μέσα του ΕΤΠΑ, ακόμη και τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ ήταν κατά κανόνα υψηλότερα από αυτά που καταλογίζουν οι ίδιοι αυτοί οργανισμοί όταν ενεργούν ως διαχειριστές ταμείων για υπό κεντρική διαχείριση μέσα.

130

Από την εξέταση δύο μελετών με αντικείμενο τις αμοιβές των διαχειριστών επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού τομέα, οι οποίες δημοσιεύτηκαν το 2015, διαπιστώθηκε ότι οι μέσες ετήσιες αμοιβές διαχείρισης για όλα τα είδη ταμείων (πλην των ταμείων χαρτοφυλακίου) κυμαίνονταν μεταξύ 0,6 % και 1 %⁹⁷. Αμφότερες οι μελέτες επεσήμαιναν επίσης ότι οι αμοιβές διαχείρισης είχαν μειωθεί τα τελευταία χρόνια. Σε άλλη μελέτη που δημοσιεύτηκε το 2013 αναφέρεται ότι οι ετήσιες αμοιβές διαχείρισης για τα ταμεία συμμετοχής σε επιχειρηματικά κεφάλαια κυμαίνονται μεταξύ 2,0 % και 2,5 %⁹⁸.

131

Από την ανάλυσή μας προκύπτουν επίσης σημαντικές διαφορές όσον αφορά τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές μεταξύ των επιμέρους μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών σχετικά με το πραγματικό κόστος εφαρμογής των επιμέρους χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αξιολογήσει κατά πόσον αυτές οι αποκλίσεις στο κόστος είναι δικαιολογημένες. Παρόμοιες παρατηρήσεις έχουμε διατυπώσει και στο παρελθόν, στο πλαίσιο άλλης ειδικής έκθεσης⁹⁹.

Περιορισμοί στα διαβιβαζόμενα από τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές

Μόνο περί το 60 % του συνόλου των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ διαβιβάζουν πληροφορίες σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στην Επιτροπή

132

Το 2011 η Επιτροπή εισήγαγε την υποχρέωση ετήσιας διαβίβασης στοιχείων από τα κράτη μέλη σχετικά με τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα¹⁰⁰. Οι διαχειριστικές αρχές ήταν υποχρεωμένες να αναφέρουν αυτά τα στοιχεία για πρώτη φορά στις εκθέσεις τους για το 2011. Στα στοιχεία που ζητούσε η Επιτροπή περιλαμβάνονταν, μεταξύ άλλων, πληροφορίες σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, η διαβίβαση των οποίων ήταν προαιρετική για τις διαχειριστικές αρχές του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Για το 2014, στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές διαβιβάστηκαν μόνο για μέσα που αντιστοιχούσαν στο 63 % του συνολικού ύψους των πληρωμών σε χρηματοοικονομικά μέσα από ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (έναντι 50 % το 2013)¹⁰¹.

133

Επιπλέον, υπενθυμίζουμε ότι ως έξοδα και αμοιβές διαχείρισης πρέπει να αναφέρονται μόνο τα καταβληθέντα ποσά. Εντούτοις, υπάρχουν επίσης οι περιπτώσεις δεδουλευμένων εξόδων και αμοιβών που δεν έχουν καταβληθεί ακόμη. Αυτά αποκλείονται de facto από τα διαβιβαζόμενα στοιχεία, με συνέπεια τα τελευταία να μην είναι πλήρη και τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που αναφέρονται στην Επιτροπή να είναι υποεκτιμημένα.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 έχει ληφθεί μια σειρά μέτρων όσον αφορά τα ζητήματα των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών.

Οι προθεσμίες για τη διαβίβαση στοιχείων έχουν συντμηθεί για τα κράτη μέλη και επιμηκυνθεί για την Επιτροπή

134

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης. Αυτό σημαίνει ότι η υποβολή των στοιχείων αυτών πραγματοποιείται ένα μήνα νωρίτερα (την 31η Μαΐου αντί της 30ής Ιουνίου που ίσχυε κατά την προηγούμενη περίοδο, όταν η διαβίβαση των πληροφοριών αυτών δεν ενέπιπτε στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης· για το 2017 και το 2019 η προθεσμία παραμένει η 30ή Ιουνίου) ¹⁰². Επιπλέον, ο χρόνος που διατίθεται στην Επιτροπή για την εξέταση των στοιχείων που της υποβάλλουν τα κράτη μέλη καθορίστηκε σε έξι μήνες. Αυτό σημαίνει ότι η προθεσμία που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή για την παρουσίαση της ενοποιημένης έκθεσης υλοποίησης των χρηματοοικονομικών μέσων λήγει όχι την 1η Οκτωβρίου αλλά την 30ή Νοεμβρίου, εκτός για τα έτη 2017 και 2019. Αυτό έχει ως συνέπεια σημαντικές πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων να περιέρχονται στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές ακόμη πιο αργά από ό,τι ίσχυε μέχρι στιγμής.

Οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να διαβιβάζουν στην Επιτροπή στοιχεία για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές

135

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2014-2020, οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να δημοσιεύουν στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές σε παράρτημα της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης¹⁰³. Πρόκειται για σημαντική βελτίωση που θα επιτρέψει στην Επιτροπή να αναλύει και να εποπτεύει πολύ καλύτερα τις δαπάνες που συνεπάγεται η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων τα επόμενα χρόνια.

Μειωμένα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, διαφοροποιούμενα ανάλογα με το είδος του χρηματοοικονομικού μέσου

136

Όσον αφορά τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, παρατηρούμε δύο βασικές διαφορές σε σχέση με την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Πρώτον, τα ανώτατα όρια για τις αμοιβές των διαχειριστών των ταμείων διαφοροποιούνται ανάλογα με το είδος του χρηματοοικονομικού μέσου¹⁰⁴ (βλέπε πίνακα 8).

Πίνακας 8

Ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές για τα διάφορα είδη χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

| Ανώτατα όρια | Βασική ετήσια αμοιβή | Ετήσια αμοιβή βάσει επιδόσεων
Ταμείο χαρτοφυλακίου | 7 % | 3 % τους πρώτους 12 μήνες | 0,5 %
1 % τους επόμενους 12 μήνες | 0,5 %
0,5 % τα επόμενα έτη | 0,5 %
Δάνεια | 8 % | 0,5 % | 1 %
Εγγυήσεις | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Μετοχικό κεφάλαιο | 20 % | 2,5 % τους πρώτους 24 μήνες¹ | 2,5 %
1 % τα επόμενα έτη² | 2,5 %
Μικροπιστώσεις | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Λοιπά | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Αφορά την περίοδο μετά την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης· ο υψηλότερος συντελεστής μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνον εντός αυτής της περιόδου, αλλά στην πράξη μόνο για το διάστημα μετά την πραγματική καταβολή των συνεισφορών του προγράμματος στο ταμείο χαρτοφυλακίου.

2Για τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου, η βασική αμοιβή συνδέεται με τα ποσά που δεσμεύονται για το χρηματοοικονομικό μέσο.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR— Eligible management costs and fees» (EGESIF_15-0021-01), σ. 8.

137

Δεύτερον, τα ανώτατα όρια (υπολογιζόμενα πλέον σωρευτικά και όχι σε ετήσια βάση) είναι σημαντικά χαμηλότερα σε σύγκριση με τα αντίστοιχα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Γενικά, θεωρούμε ως βελτίωση την επιβολή μειωμένων ανώτατων ορίων στο σωρευτικό ποσό της αμοιβής του διαχειριστή ταμείου, μολονότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε με ποιον τρόπο καθορίστηκαν αυτά τα όρια. Από την ανάλυση των πραγματικών στοιχείων που έχουν διαβιβαστεί μέχρι στιγμής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 προκύπτουν τελικά χαμηλότερα ποσοστά (βλέπε σημείο 120).

Τα στοιχεία που συνδέονται με τις επιδόσεις και καθορίζουν την αμοιβή ενός διαχειριστή ταμείου λειτουργούν ελάχιστα ως κίνητρο

138

Για την περίοδο 2014-2020, ο ΚΚΔ ορίζει ότι οι επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου πρέπει να αποτελούν κριτήριο για τον καθορισμό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών. Συγκεκριμένα, όλα τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα δηλώνονται ως επιλέξιμα κατά το κλείσιμο πρέπει να υπολογίζονται βάσει μεθόδου που λαμβάνει υπόψη τις επιδόσεις (βλέπε επίσης πίνακα 6)¹⁰⁵.

139

Περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με τα περί επιδόσεων κριτήρια για τον καθορισμό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, καθώς και σχετικά με τα εφαρμοζόμενα ανώτατα όρια, περιλαμβάνονται σε κατ’ εξουσιοδότηση πράξη¹⁰⁶.

140

Επιπλέον, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την προώθηση των επενδύσεων χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου¹⁰⁷, αυτή η βάσει επιδόσεων συνιστώσα της αμοιβής πρέπει να είναι σημαντική και να λειτουργεί ως ανταμοιβή, αφενός, για την επίτευξη συγκεκριμένων και εκ των προτέρων καθορισμένων στόχων πολιτικής και, αφετέρου, για τις οικονομικές επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου. Οι επιδόσεις αυτές δεν πρέπει να μετρώνται μόνο βάσει της επιτυχούς εκταμίευσης των αρχικών κεφαλαιακών πόρων ή του ύψους των ιδιωτικών κεφαλαίων που συγκεντρώθηκαν, αλλά επίσης βάσει των πραγματικών αποδόσεων των επενδύσεων.

141

Παρατηρούμε, ωστόσο, ότι αυτά τα νέα βάσει επιδόσεων στοιχεία διαδραματίζουν δευτερεύοντα ρόλο στον καθορισμό της συνολικής αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου, η οποία πρέπει να αποδοθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, και αυτό για τους εξής λόγους:

οΔεδομένης της συνήθους διάρκειας του ταμείου χαρτοφυλακίου ή του ειδικού ταμείου, τα ανώτατα όρια που καθορίζονται στην κατ’ εξουσιοδότηση πράξη της Επιτροπής συνήθως καλύπτονται εύκολα, χωρίς να συνυπολογίζεται το τμήμα της αμοιβής που συνδέεται με τις επιδόσεις. Κατά συνέπεια, ένας διαχειριστής ταμείου με υψηλές επιδόσεις θα έχει καλύψει τη μέγιστη αμοιβή του νωρίτερα από ό,τι ένας άλλος με χαμηλότερες επιδόσεις, και από τη στιγμή αυτή δεν θα αμείβεται για τις υπηρεσίες του.

οΔεν υπάρχει επιβάρυνση για ανεπαρκείς επιδόσεις, κάτι που θα εξασφάλιζε ότι ο διαχειριστής του ταμείου φέρει μέρος της ευθύνης για τυχόν οικονομικές ζημίες που μπορεί να υποστεί το χρηματοοικονομικό μέσο. Μάλιστα, βάσει του ισχύοντος συστήματος αμοιβών, ακόμη και διαχειριστής με αρνητικές αποδόσεις μπορεί να λάβει την ανώτατη αμοιβή.

οΤο κανονιστικό πλαίσιο δεν υποχρεώνει τη διαχειριστική αρχή να καθορίσει εκ των προτέρων ελάχιστες τιμές αναφοράς ως προς τις επιδόσεις (ή ελάχιστες ποσοστιαίες αποδόσεις), οι οποίες να πρέπει να επιτευχθούν, ώστε ο διαχειριστής του ταμείου να μπορεί να λάβει το μέρος της αμοιβής που εξαρτάται από τις επιδόσεις του.

Γενικά, για τους ανωτέρω λόγους, θεωρούμε ότι το βάσει επιδόσεων μέρος της αμοιβής ενός διαχειριστή ταμείου που συγχρηματοδοτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ προς το παρόν λειτουργεί ελάχιστα ως κίνητρο και πρέπει να επανεξεταστεί.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές έρχονται να προστεθούν στο διοικητικό κόστος της υλοποίησης των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

142

Η διαχείριση, ο έλεγχος, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ έχουν ένας κόστος: για τις εθνικές αρχές, αυτό το διοικητικό κόστος περιλαμβάνει τις αμοιβές του προσωπικού, τα λειτουργικά έξοδα (όπως τα έξοδα μετακινήσεων και επιμόρφωσης), καθώς και έξοδα που συνδέονται με δραστηριότητες ενημέρωσης και επικοινωνίας. Για την κάλυψή του, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν την τεχνική βοήθεια που παρέχεται στο πλαίσιο των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ¹⁰⁸.

143

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η τεχνική βοήθεια μπορούσε να ανέλθει έως και στο 4 % της συνολικής χρηματοδότησης ενός ΕΠ του ΕΤΠΑ ή του ΕΚΤ¹⁰⁹. Το ίδιο επίπεδο χρηματοδότησης διατηρήθηκε και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Καθορίστηκε βάσει μελέτης που πραγματοποιήθηκε το 2010 για λογαριασμό της Επιτροπής στο πλαίσιο της εκτίμησης του αντίκτυπου για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ¹¹⁰. Επ’ αυτής της βάσης, η Επιτροπή εκτιμά ότι, καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να δαπανήσουν σε τεχνική βοήθεια έως και 13,6 δισεκατομμύρια ευρώ.

144

Ωστόσο, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ένα σημαντικά μεγαλύτερο μέρος του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα εκτελεστεί διά χρηματοοικονομικών μέσων (βλέπε σημείο 21). Αυτό σημαίνει ότι, συγκριτικά, για τις βάσει επιχορηγήσεων χρηματοδοτικές δραστηριότητες των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα είναι διαθέσιμα περισσότερα κεφάλαια τεχνικής βοήθειας, δεδομένου ότι το κυρίως τμήμα της διοικητικής δραστηριότητας που απαιτούν τα χρηματοοικονομικά μέσα εκτελείται από τον διαχειριστή του ταμείου. Για τις δραστηριότητες αυτές, οι διαχειριστές καταλογίζουν άμεσα τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στα ΕΠ (ή στους τελικούς αποδέκτες). Για τον λόγο αυτό, η αύξηση της χρηματοδότησης διά των χρηματοοικονομικών μέσων εμμέσως προστίθεται και αυτή στο συνολικό διοικητικό κόστος που βαρύνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ, καθώς αυξάνει το ποσό που διατίθεται στα κράτη μέλη ως τεχνική βοήθεια από τον προϋπολογισμό της ΕΕ που προορίζεται για τις υπόλοιπες βάσει επιχορηγήσεων χρηματοδοτικές δραστηριότητες.

145

Επισημαίνουμε επίσης ότι, για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, οι εθνικές αρχές δεν υποχρεούνταν να αναφέρουν λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τον τρόπο με τον οποίον δαπανήθηκε η τεχνική βοήθεια¹¹¹. Σε προηγούμενη έκθεση αναφέραμε ήδη ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει συγκριτικά στοιχεία σχετικά με το πραγματικό διοικητικό κόστος που βαρύνει κάθε κράτος μέλος, κάθε ΕΠ ή κάθε χρηματοδοτικό μηχανισμό (επιχορηγήσεις ή χρηματοοικονομικά μέσα)¹¹². Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να αξιολογηθεί κατά πόσον το ύψος της τεχνικής βοήθειας είναι δικαιολογημένο σε σύγκριση με τα πραγματικά έξοδα στα οποία υποβάλλονται τα κράτη μέλη για την υλοποίηση των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

146

Για τους λόγους αυτούς, εμμένουμε στην παλαιότερη σύστασή μας ότι, δηλαδή, η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και των χρηματοοικονομικών μέσων (υπό κεντρική και υπό επιμερισμένη διαχείριση) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, προκειμένου να καθορίσει το πραγματικό επίπεδό του¹¹³. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν άκρως χρήσιμα ενόψει της προετοιμασίας των νομοθετικών προτάσεων για την μετά το 2020 περίοδο.

32Βλέπε ετήσιες εκθέσεις για τα οικονομικά έτη 2013 (σημείο 5.35) και 2014 (σημείο 6.49), καθώς και ειδική έκθεση αριθ. 8/2015 (σημείο 67).

33Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», σ 22.

34Ο κανόνας της αυτόματης αποδέσμευσης (κανόνας του ν+2) διευκολύνει την εκκαθάριση των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων. Επιβάλλει την αυτόματη αποδέσμευση όλων των κονδυλίων που δεν έχουν απορροφηθεί ή δεν καλύπτονται από αίτημα πληρωμής στο τέλος του δεύτερου έτους που έπεται του έτους καταλογισμού.

35Σημείο 6.50 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2014.

36C(2015) 2771 final της 30ής Απριλίου 2015, «Παράρτημα της απόφασης της Επιτροπής για την τροποποίηση της απόφασης C(2013) 1573 σχετικά με την έγκριση των κατευθυντήριων οδηγιών για το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εγκρίθηκαν για χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής (2007-2013)», σ. 7.

37Σημείο 6.52 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2014.

38Ειδικές εκθέσεις αριθ. 8/2015 (σημείο 21)· αριθ. 2/2012 (σημείο 118) και αριθ. 5/2015 (σημείο 27). Επίσης, «European Commission, EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period», μελέτη των Mazars/Ecorys/EPRC, σ. 52, 66 και 73.

39Όσον αφορά τα ταμεία χαρτοφυλακίου, η ανάλυση των αποκλίσεων ρυθμίζεται στο άρθρο 44, παράγραφος 1, στοιχείο α), του εκτελεστικού κανονισμού: «[…] Η συμφωνία χρηματοδότησης [μεταξύ του κράτους μέλους ή της διαχειριστικής αρχής και του ταμείο χαρτοφυλακίου] λαμβάνει υπόψη τα εξής: α) όσον αφορά μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής που παρέχουν στήριξη σε επιχειρήσεις, κυρίως ΜΜΕ, συμπεριλαμβανομένων πολύ μικρών επιχειρήσεων, τα συμπεράσματα αξιολόγησης των αποκλίσεων μεταξύ της προσφοράς αυτών των μέσων και της ζήτησης τέτοιων μέσων[…]».

40Άρθρο 43, παράγραφος 2, του εκτελεστικού κανονισμού, αρχική έκδοση.

41Άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 846/2009 της Επιτροπής, της 1ης Σεπτεμβρίου 2009, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1080/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΕ L 250 της 23.9.2009, σ. 1).

42Ειδικές εκθέσεις αριθ. 8/2015 (σημεία 21 έως 22)· αριθ. 2/2012 (σημεία 33 έως 37 και 116 έως 118) και αριθ. 5/2015 (σημεία 27 και 96).

43Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 2/2012, σημείο 118.

44Άρθρο 35 του γενικού κανονισμού.

45Άρθρο 96, παράγραφος 1, του ΚΚΔ.

46Άρθρο 38, παράγραφος 1, του ΚΚΔ.

47Στο πλαίσιο αυτής της δυνατότητας υπάρχει η ειδική περίπτωση κατά την οποία τα ΕΠ του ΕΤΠΑ μπορούν να συμβάλλουν στην πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ, η οποία τελεί υπό την άμεση διαχείριση της Επιτροπής. Στην περίπτωση αυτή εφαρμόζονται ειδικοί κανόνες, σύμφωνα με το άρθρο 39 του ΚΚΔ.

48Άρθρο 120, παράγραφοι 5 και 7 του ΚΚΔ.

49Επιτροπή, COCOF (10-0014-05), «Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation».

50Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, «Common Audit Framework», Ιούλιος 2011 (Μέρος 2), σ. 7.

51Άρθρο 223 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού.

52Ειδική έκθεση αριθ. 2/2012, πλαίσιο 5.

53SWD(2015) 206 final.

54ΟΟΣΑ, «Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions», DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 Φεβρουαρίου 2015.

55Το παράρτημα Ι του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 821/2014 της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 2014, περί καθορισμού κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τις λεπτομέρειες για τη μεταβίβαση και διαχείριση των συνεισφορών των προγραμμάτων, την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής, τα τεχνικά χαρακτηριστικά των μέτρων πληροφόρησης και επικοινωνίας για τις πράξεις και το σύστημα καταγραφής και αποθήκευσης των δεδομένων (ΕΕ L 223 της 29.7.2014, σ. 7) περιλαμβάνει διάφορες ενότητες που πρέπει να χρησιμοποιούνται ως βάση για την κατάρτιση αυτής της έκθεσης, στην οποία παρατίθενται, μεταξύ άλλων, πληροφορίες σχετικά με τις πηγές χρηματοδότησης των χρηματοοικονομικών μέσων.

56Άρθρο 43, παράγραφος 5, του εκτελεστικού κανονισμού.

57SEC(2011) 1237 τελικό της 19ης Οκτωβρίου 2011, «Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions — A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative», σ. 53.

58Σύσταση της Επιτροπής της 6ης Δεκεμβρίου 2012 σχετικά με τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό, C(2012) 8806.

59Βλέπε, λόγου χάριν, το έγγραφο IP/14/663 - Δελτίο Τύπου της 11ης Ιουνίου 2014.

60COM(2015) 135 final της 18ης Μαρτίου 2015, «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 2011/16/ΕΕ όσον αφορά την υποχρεωτική αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών στον τομέα της φορολογίας».

61COM(2015) 302 final της 17ης Ιουνίου 2015, «Ένα δικαιότερο και αποδοτικότερο σύστημα φορολόγησης των εταιρειών στην Ευρωπαϊκή Ένωση: 5 νευραλγικοί τομείς δράσης».

62Υβριδικά είναι τα μέσα που μπορούν να αντιμετωπίζονται με διαφορετικούς τρόπους για φορολογικούς λόγους εντός μίας και της αυτής δικαιοδοσίας ή/και από τη μία δικαιοδοσία στην άλλη, παραδείγματος χάριν ως χρέος σε μια χώρα και ως μετοχικό κεφάλαιο σε μια άλλη (βλέπε ΟΟΣΑ, «Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues», Μάρτιος 2012, σ. 7).

63Η εταιρεία SICAV είναι είδος ανοικτού τύπου επενδυτικού ταμείου, του οποίου η αξία του κεφαλαίου μεταβάλλεται ανάλογα με τον αριθμό των επενδυτών και την αξία των σχετικών επενδύσεων. Η αγορά και η πώληση των μεριδίων του ταμείου βασίζεται στην τελευταία αξία του καθαρού ενεργητικού του.

64Η εταιρεία SICAR είναι δομή σχεδιασμένη για ιδιωτικές επενδύσεις και επενδύσεις σε κεφάλαια επιχειρηματικών συμμετοχών χωρίς κανόνες διαφοροποίησης για τις επενδύσεις, ούτε περιορισμούς στη δανειοδότηση και τη μόχλευση.

65Βλέπε ειδικές εκθέσεις αριθ. 2/2012 (σημεία 105 έως 115 και 124)· αριθ. 8/2015 (σημεία 34 έως 35) και αριθ. 5/2015 (σημεία 66 έως 67 και πλαίσιο 7).

66Κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται για την προώθηση των επενδύσεων επιχειρηματικών κεφαλαίων σε μικρομεσαίες επιχειρήσεις, σημείο 4.3.4 (ΕΕ C 194 της 18.8.2006, σ. 2).

67Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», σ 25.

68Άρθρο 43, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού.

69SWD(2015) 206 final.

70Απόφαση της Επιτροπής, της 25ης Φεβρουαρίου 2010, σχετικά με τη συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Ταμείο για την ενέργεια, την αλλαγή του κλίματος και τις υποδομές με ορίζοντα το 2020 (Ταμείο Marguerite), C(2010) 941.

71Άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο δ), του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής.

72Άρθρο 37, παράγραφος 2, στοιχείο γ), του ΚΚΔ.

73Άρθρο 44, παράγραφος 1, του ΚΚΔ.

74Άρθρο 21, παράγραφος 13, στοιχείο γ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 651/2014 της Επιτροπής.

75Παράρτημα I του κανονισμού ΔΣΕ, μέρος ΙΙΙ, ενότητα 6.

76Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 2/2013, σύσταση 7.

77Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών, «Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?», σ. 16· Επιτροπή και ΕΤΕπ, «Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period», μελέτη των Mazars/Ecorys/EPRC, σ. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, Μάιος 2015, σ. 8.

79SWD(2015) 206 final, σ. 151 και 159.

80Άρθρο 78, παράγραφος 7, του γενικού κανονισμού.

81Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006», COCOF (10-0014-05), 10 Φεβρουαρίου 2012, σημείο 5.2.5.

82C(2015) 2771 της 30ής Απριλίου 2015, «Παράρτημα της απόφασης της Επιτροπής για την τροποποίηση της απόφασης C(2013) 1573 σχετικά με την έγκριση των κατευθυντήριων οδηγιών για το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εγκρίθηκαν για χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής (2007-2013)», σ. 7.

83Άρθρο 108 του γενικού κανονισμού σε συνδυασμό με τα άρθρα 152, παράγραφος 1, και 153 του ΚΚΔ.

84Άρθρο 45 του ΚΚΔ.

85Άρθρο 38, παράγραφος 3, στοιχείο β), του ΚΚΔ.

86Σλοβενία (66 %), Ισπανία (63 %), Γαλλία (37 %), Ιταλία (28 %), Δανία (18 %), Τσεχική Δημοκρατία (16 %), Κάτω Χώρες (10 %), Βέλγιο (1 %) και Εσθονία (0 %).

87Άρθρο 78, παράγραφος 6, του γενικού κανονισμού.

88Άρθρο 43, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού.

89Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 448/2004 της Επιτροπής, κανόνας αριθ. 8, σημείο 2.7, και κανόνας αριθ. 9, σημείο 2.6.

90Άρθρο 42, παράγραφος 1, στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

91Άρθρο 78, παράγραφος 6, στοιχείο δ), του γενικού κανονισμού, εντός των ορίων που θέτει το άρθρο 43, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού.

92COCOF (10-0014-05), 8 Φεβρουαρίου 2012, ενότητα 2.6.

93Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή εξέδωσε τρία καθοδηγητικά σημειώματα μέσω COCOF σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) και COCOF (10-0014-05).

94Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006», COCOF (10-0014-05), 10 Φεβρουαρίου 2012, σημείο 2.6.12.

95Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», σ 29.

96Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 8/2015, σημείο 63.

97Lane Clark & Peacock, «Investment management fee survey», 2015 και Morningstar, «Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down», 2015.

98KfW Economic Research No 18, «You get what you pay for — The remuneration structure of VC funds and its consequences», 7 Μαρτίου 2013.

99Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 8/2015, σημεία 62 και 72.

100Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1310/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου όσον αφορά την επιστρεπτέα ενίσχυση, τη χρηματοοικονομική τεχνική και ορισμένες διατάξεις σχετικές με τη δήλωση δαπανών (ΕΕ L 337 της 20.12.2011, σ. 1).

101Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014», σ 27.

102Άρθρο 46, παράγραφος 1, και άρθρο 111 του ΚΚΔ.

103Άρθρο 46, παράγραφος 2, στοιχείο ε), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

104Άρθρο 13 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής.

105Αιτιολογική σκέψη 123 και άρθρο 42 του ΚΚΔ.

106Άρθρα 12, 13 και 14 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής.

107Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προώθηση των επενδύσεων χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου», σημείο 3.6.1.

108Άρθρο 45 του γενικού κανονισμού.

109Άρθρο 46 του γενικού κανονισμού.

110SEC(2011) 1141 τελικό της 6ης Οκτωβρίου 2011 (βλέπε επίσης ειδική έκθεση αριθ. 8/2015, σημείο 56 και ειδική έκθεση αριθ. 16/2013, σημεία 74 έως 75).

111Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period», τελική έκθεση, 2014.

112Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 5/2015, σημεία 58 και 71.

113Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 8/2015, σημεία 57, 63 έως 64, 71 έως 72 και σύσταση 4.

Συμπεράσματα και συστάσεις

147

Γενικά, επισημαίνουμε ότι η χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται σε τελικούς αποδέκτες διά χρηματοοικονομικών μέσων προσφέρει σημαντικά πλεονεκτήματα σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις, δεδομένου ότι κάθε ευρώ χρηματοδότησης από τα μέσα αυτά μπορεί κατ’ αρχήν να χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορά. Επιπλέον, το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

148

Ωστόσο, ο έλεγχός μας ανέδειξε ορισμένα σημαντικά προβλήματα τα οποία περιόρισαν την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013:

οΜεγάλος αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν κατά κανόνα υπερμεγέθη και, στο τέλος του 2014, εξακολουθούσαν να αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους (κατά μέσο όρο είχε χρησιμοποιηθεί το 57 % περίπου του συνόλου των κεφαλαιακών πόρων που είχαν καταβληθεί από τα ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα). Η πρόθεση των κρατών μελών να αποφύγουν τις αποδεσμεύσεις πιστώσεων καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 συνετέλεσε στη διόγκωση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων.

οΓενικά, ούτε τα υπό επιμερισμένη ούτε τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατόρθωσαν να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια.

οΜέχρι στιγμής, περιορισμένος μόνον αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατόρθωσε να εξασφαλίσει την ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης.

οΌσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι υψηλά σε σύγκριση με τη χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες και, εκτός αυτού, φαίνονται να είναι σημαντικά υψηλότερα από εκείνα που ανακύπτουν στο πλαίσιο των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού φορέα.

149

Παράλληλα, παρατηρούμε ότι επήλθαν βελτιώσεις στο νομικό πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 κατά το μέρος που αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα, βάσει της πείρας που αποκτήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο 2007-2013, ορισμένα ζητήματα ωστόσο παραμένουν εκκρεμή. Τα κύρια συμπεράσματά μας για τις περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020 ακολουθούν τη δομή της έκθεσης και συνοδεύονται από τις συστάσεις μας.

Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

150

Θεωρούμε ότι σε σημαντικό ποσοστό τα χρηματοοικονομικά μέσα ήταν υπερμεγέθη. Αυτό υποδηλώνει ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολόγησαν πάντοτε σωστά τις ανάγκες της αγοράς πριν από τον καταλογισμό κεφαλαίων σε χρηματοοικονομικά μέσα από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη διάθεση υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων κατά τη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων, με συνέπεια χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης. Ένας παράγοντας που συνέτεινε στη διάθεση υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων ήταν η πρόθεση των κρατών μελών να παρακάμψουν τον κανόνα ν+2.

Η καθιέρωση υποχρεωτικών εκ των προτέρων αξιολογήσεων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα θα βοηθήσει στην αποτροπή της διάθεσης υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων στα μέσα σε μεγάλη κλίμακα. Παρ’ όλα αυτά, η επιτυχία αυτού του μέτρου θα εξαρτηθεί από το κατά πόσον οι αξιολογήσεις θα βασίζονται σε ορθές παραδοχές και ανάλυση. Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, η προσέγγιση των τμηματικών πληρωμών (η οποία συναρτά τις πληρωμές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ με την εκταμίευση κεφαλαίων στους τελικούς αποδέκτες) στοχεύει επίσης στην αντιμετώπιση του προβλήματος της διόγκωσης των κεφαλαιακών πόρων. Εξάλλου, στον ΚΚΔ προβλέπεται ως επιλογή η τακτική αναθεώρηση των εκ των προτέρων αξιολογήσεων σε περίπτωση μεταβολών των οικονομικών συνθηκών ή του περιβάλλοντος της αγοράς, αλλά όχι για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα. Αν και όχι για όλα, για τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα διενεργείται ενδιάμεση αξιολόγηση, στο πλαίσιο της οποίας θα μπορούσαν να εξετάζονται τα ανωτέρω ζητήματα. Τέλος, σε καμία από τις δύο περιπτώσεις δεν προβλέπεται η ανεξάρτητη επανεξέταση των εκ των προτέρων αξιολογήσεων.

151

Η περιφερειακή εστίαση των χρηματοοικονομικών μέσων ώθησε τα κράτη μέλη να συστήσουν μεγάλο αριθμό μέσων μικρού μεγέθους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Συχνά, αυτά τα επιμέρους ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ δεν είχαν το μέγεθος το οποίο, κατά τα ισχύοντα στον τομέα των επενδυτικών κεφαλαίων, θεωρείται ενδεδειγμένο για την αποδοτική λειτουργία τους (βλέπε σημεία 27 έως 61).

Σύσταση 1

Όσον αφορά τις εκ των προτέρων αξιολογήσεις των χρηματοοικονομικών μέσων:

α)Η εκ των προτέρων αξιολόγηση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων εκ μέρους της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνει συστηματικά ανάλυση των μέχρι τούδε «αποκομισθέντων διδαγμάτων».

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά τη σύσταση νέου χρηματοοικονομικού μέσου.

β)Πέραν των «αποκομιζόμενων διδαγμάτων», η Επιτροπή οφείλει επίσης να αξιολογεί την επίδραση των σημαντικότερων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά που απαιτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στο πλαίσιο των σχετικών ενδιάμεσων αξιολογήσεων όλων των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την εκπόνηση των ενδιάμεσων αξιολογήσεων.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να επιδιώκουν τη βελτιστοποίηση του μεγέθους των ειδικών ταμείων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, προκειμένου να εξοικονομούν, στο μέτρο του δυνατού, σημαντικούς πόρους από τα έξοδα λειτουργίας αυτών των μέσων. Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει πρόσθετη καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο σύστασης τέτοιων χρηματοοικονομικών μέσων, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ (τα οποία θα τίθενται υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής).

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2016 (για την Επιτροπή), κατά τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων (για τα κράτη μέλη).

Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

152

Διαπιστώσαμε ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη αντιμετώπισαν σοβαρές δυσκολίες στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών τόσο στα υπό επιμερισμένη όσο και στα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα. Συγκεκριμένα, η προνομιακή μεταχείριση των ιδιωτών επενδυτών στο πλαίσιο χρηματοοικονομικών μέσων δεν κατάφερε να προσελκύσει σημαντική πρόσθετη χρηματοδότηση. Επίσης, θεωρούμε ότι, κατά τη μέτρηση της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων από την Επιτροπή, δεν συνυπολογίζεται σωστά ο βαθμός στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να αναφέρουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

153

Στην παρούσα φάση, φαίνεται απίθανη η προσέλκυση σημαντικών ιδιωτικών κεφαλαίων για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, είτε μέσω των ΕΠ είτε ως πρόσθετων συνεισφορών. Οι κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η Επιτροπή τον Απρίλιο του 2014 δεν λάμβαναν επαρκώς υπόψη τα διδάγματα που αντλούνταν από τις «ορθές πρακτικές» που είχαν παρατηρηθεί κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 σχετικά με την βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς την επιβάρυνση του δημόσιου τομέα με υπερβολικούς κινδύνους.

154

Η χρήση των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών, οι οποίες υπό ορισμένες προϋποθέσεις μπορούν να οδηγήσουν σε φοροαποφυγή, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 θα αντέφασκε με την πολιτική της ίδιας της Επιτροπής ως προς το ζήτημα αυτό (βλέπε σημεία 62 έως 91).

Σύσταση 3

Η Επιτροπή οφείλει να περιλάβει στον δημοσιονομικό κανονισμό (και σε επακόλουθους τομεακούς κανονισμούς) ορισμό της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που να ισχύει για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ και να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών και να λαμβάνει υπόψη το είδος του εκάστοτε μέσου. Ο ορισμός αυτός πρέπει να αναφέρει σαφώς με ποιο τρόπο καθορίζονται τα ποσά που κινητοποιούνται από τη συνεισφορά της ΕΕ και από την εθνική δημόσια συνεισφορά, πιθανώς βάσει των σχετικών κατευθυντήριων γραμμών του ΟΟΣΑ.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: κατά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού και κατά την ενδιάμεση αξιολόγηση των τομεακών κανονισμών.

Σύσταση 4

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη παρέχουν πλήρη και αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, τόσο μέσω των ΕΠ όσο και επιπλέον αυτών.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

Σύσταση 5

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει στα κράτη μέλη πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Σύσταση 6

Για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η νομοθεσία που διέπει το εκάστοτε μέσο πρέπει να καθορίζει τις γενικές αρχές επιμερισμού του κινδύνου, οι οποίες που μπορεί να έχουν επίπτωση στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: με την υποβολή προτάσεων για τη σύσταση νέων χρηματοοικονομικών μέσων ή κατά την αναθεώρηση υφισταμένων.

Σύσταση 7

Για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι, όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη, η ίδια και ο όμιλος της ΕΤΕπ εφαρμόζουν μόνο δομές που εναρμονίζονται με τις συστάσεις και τις δράσεις της.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

155

Για τη μεγάλη πλειονότητα των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, έως το τέλος του 2014 δεν είχε σημειωθεί ουσιαστικό αποτέλεσμα μόχλευσης. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή επέτειναν τις δυσκολίες που αντιμετώπιζαν τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ με την πλήρη εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Χρειάστηκε να παραταθεί η περίοδος επιλεξιμότητας από τον Δεκέμβριο του 2015 στον Μάρτιο του 2017, ώστε να αυξηθεί η πιθανότητα των περισσότερων χρηματοοικονομικών μέσων να έχουν διαθέσει τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους τους άπαξ. Επιπροσθέτως, μετά το κλείσιμο τον Μάρτιο του 2017, η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών και μένει να διαπιστωθεί κατά πόσον θα επιτευχθεί ανακύκλωση των πόρων τους.

156

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι διατάξεις που περιλαμβάνει η νομική βάση περιορίζουν τον κίνδυνο σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων με υπέρογκους κεφαλαιακούς πόρους και, κατά συνέπεια, ενισχύουν την πιθανότητα επίτευξης της ανακύκλωσης αυτής. Ωστόσο, αυτό προϋποθέτει ότι έχουν αφομοιωθεί τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από τις αδυναμίες που παρατηρήθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και ότι οι διαχειριστικές αρχές υιοθετούν ρεαλιστικότερη προσέγγιση όσον αφορά το μερίδιο των ΕΔΕΤ που μπορεί να εκτελεστεί με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων.

157

Έχουν πραγματοποιηθεί και άλλες αλλαγές που στοχεύουν στην αποδοτικότερη σύσταση μέσων, ωστόσο, βάσει των διαπιστώσεών μας, απαιτείται πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με δύο συγκεκριμένα ζητήματα (βλέπε σημεία 92 έως 105).

Σύσταση 8

Η Επιτροπή οφείλει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη διατηρούν τον ανακυκλούμενο χαρακτήρα των ταμείων κατά την απαιτούμενη οκταετία μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με την υποχρεωτική χρήση σαφούς ρήτρας στη συμφωνία χρηματοδότησης, η οποία θα εξασφάλιζε ότι η χρηματοδότηση χρησιμοποιείται για την εξυπηρέτηση των επιδιωκόμενων σκοπών.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Σύσταση 9

Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει καθοδήγηση όσον αφορά τις διατάξεις που επιτρέπουν στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται και στην επόμενη περίοδο προγραμματισμού, ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαχειριστές των ταμείων επιλέγονται με δημόσιο διαγωνισμό.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ;

158

Διαπιστώσαμε ότι σημαντικό μερίδιο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ αναλώθηκε σε έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές. Επιπλέον, οι αμοιβές ήταν σημαντικά υψηλότερες από εκείνες που καταβάλλονται για τα χρηματοοικονομικά μέσα υπό κεντρική διαχείριση ή τα επενδυτικά ταμεία του ιδιωτικού τομέα, πάντα σε σχέση με τη χρηματοδοτική στήριξη που είχε παρασχεθεί σε τελικούς αποδέκτες. Λαμβανομένων υπόψη των υψηλών επιπέδων που παρατηρήθηκαν στο τέλος του 2014, υπάρχει σοβαρός κίνδυνος μεγάλος αριθμός μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ να υπερβούν τα ανώτατα όρια που είχαν τεθεί στη νομική βάση της περιόδου 2007-2013 ως προς τα έξοδα και τις αμοιβές διαχείρισης. Τα υψηλά επίπεδα των εξόδων και των αμοιβών διαχείρισης ενδέχεται να είναι δηλωτικά ενός θεμελιώδους προβλήματος στον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε αυτός ο χρηματοδοτικός μηχανισμός κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τις 31 Μαρτίου 2017 μπορούν να δηλωθούν ως επιλέξιμες δαπάνες του συγκεκριμένου ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, στο πλαίσιο του οποίου συστάθηκε το χρηματοοικονομικό μέσο. Ο κανονισμός ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές συνδέονται με το «κεφάλαιο που παρέχεται από το επιχειρησιακό πρόγραμμα» στα διάφορα μέσα.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα ανώτατα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ισχύουν για το συνολική κεφαλαιακή συνεισφορά στο χρηματοοικονομικό μέσο και όχι για τη συνεισφορά που χρησιμοποιήθηκε τελικά για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Ωστόσο, είμαστε της άποψης ότι, κατά το κλείσιμο, τα ανώτατα όρια που καθορίζονται στον κανονισμό πρέπει να ερμηνεύονται ως ισχύοντα για τους πράγματι χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους που παρασχέθηκαν στο χρηματοοικονομικό μέσο από το ΕΠ, δηλαδή αυτών που χρησιμοποιήθηκαν για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Οι διαχειριστές των ταμείων δεν πρέπει να λαμβάνουν αμοιβή για τη μη χρησιμοποίηση των κεφαλαιακών πόρων των μέσων.

159

Η Επιτροπή δεν διαθέτει συνολική εικόνα του κόστους εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, ούτε του τρόπου καθορισμού των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, ούτε γνωρίζει κατά πόσον αυτά είναι δικαιολογημένα. Ομοίως, η Επιτροπή δεν διαθέτει στοιχεία σχετικά με το συνολικό διοικητικό κόστος που συνεπάγεται για κάθε κράτος μέλος η εφαρμογή των ΕΔΕΤ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ανάλογα με τη χρήση των εναλλακτικών χρηματοδοτικών μηχανισμών (δηλαδή των επιχορηγήσεων ή της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων).

160

Σημειώνουμε επίσης ότι αυτά τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές έρχονται να προστεθούν στο γενικό διοικητικό κόστος της υλοποίησης των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Δεδομένου ότι οι δαπάνες διαχείρισης καταβάλλονται από τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, μειώνουν το ύψος της χρηματοδότησης που μπορεί να διατεθεί στους τελικούς αποδέκτες από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

161

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι προθεσμίες των κρατών μελών για τη διαβίβαση στοιχείων έχουν συντμηθεί, δεδομένου ότι η αναφορά στοιχείων σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελεί πλέον μέρος της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης. Η εν λόγω έκθεση υποβάλλεται στην Επιτροπή έναν μήνα νωρίτερα από ό,τι η προηγούμενη έκθεση σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα, με εξαίρεση τα έτη 2017 και 2019. Συγχρόνως, η προθεσμία της Επιτροπής για την υποβολή της έκθεσής της στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές ορίστηκε στους έξι μήνες. Για λόγους σύγκρισης αναφέρεται ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή διέθετε τρεις μήνες για την επαλήθευση των στοιχείων και την παρουσίαση της ενοποιημένης έκθεσης υλοποίησης σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα. Αυτό σημαίνει ότι οι πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων και το αντίστοιχο κόστος καθίστανται διαθέσιμες ακόμη αργότερα σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο.

162

Όσον αφορά τις δαπάνες και τις αμοιβές διαχείρισης, η νομοθεσία βελτιώθηκε σημαντικά θέτοντας ανώτατα όρια για τα σωρευτικά ποσά, τα οποία είναι χαμηλότερα από εκείνα που ίσχυαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Εντούτοις, τα στοιχεία που βασίζονται στις επιδόσεις δεν είναι ακόμη αρκούντως άρτια και η Επιτροπή οφείλει να παράσχει πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής αυτών των διατάξεων από τις διαχειριστικές αρχές κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης (βλέπε σημεία 106 έως 145).

Σύσταση 10

Ενόψει του επικείμενου κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει:

α)Να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα της υποβάλουν συνολικά στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τον Μάρτιο του 2017.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

β)Να διευκρινίσει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές πρέπει να εφαρμόζονται στους κεφαλαιακούς πόρους που όντως χρησιμοποιήθηκαν από το χρηματοοικονομικό μέσο, δηλαδή στη συνεισφορά από το ΕΠ που χρησιμοποιήθηκε για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος Μαρτίου 2017.

Σύσταση 11

Όσον αφορά τη βάσει επιδόσεων αμοιβή των διαχειριστών ταμείου κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020:

α)Η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει νομοθετική πρόταση με σκοπό την αναθεώρηση των ισχυουσών διατάξεων του ΚΚΔ ώστε να ενισχύσει τη λειτουργία αυτών των ρυθμίσεων ως κινήτρου.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

β)Οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών οφείλουν να κάνουν εκτεταμένη χρήση των υπαρχουσών βάσει επιδόσεων συνιστωσών των αμοιβών των διαχειριστών ταμείου κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης. Συμπληρωματικά θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν και άλλα στοιχεία σε εκούσια βάση.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: άμεσα.

Σύσταση 12

Η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων για την περίοδο 2014-2020, με σκοπό τον καθορισμό του πραγματικού επιπέδου του. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμα για την προπαρασκευή των νομοθετικών προτάσεων της μετά το 2020 περιόδου, καθώς και για τον καθορισμό του κατάλληλου επιπέδου για την τεχνική βοήθεια.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

163

Τέλος, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, θα είχε καθοριστική σημασία για την Επιτροπή και την ΕΤΕπ ο αποτελεσματικός συντονισμός των υπό επιμερισμένη και υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ), γνωστού και ως «σχέδιο Juncker». Μόνο σε αυτή την περίπτωση θα μπορέσουν τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ να συμβάλουν κατά το δυνατόν αποτελεσματικότερα στις επενδύσεις σε υποδομές που τόσο χρειάζεται η ΕΕ.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει ο κ. Henri GRETHEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 1ης Ιουνίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα Ι

Χρηματοοικονομικά μέσα υπό επιμερισμένη διαχείριση — πώς λειτουργούν (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

α) Δανειοδοτικά μέσα

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΤΕπ, «FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity», σ. 5.

β) Εγγυοδοτικά μέσα

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΤΕπ, «FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity», σ. 9.

γ) Μέσα μετοχικού (ή οιονεί μετοχικού) κεφαλαίου

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΤΕπ, «FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity», σ. 14.

Παράρτημα II

Ορισμός των «χρηματοοικονομικών μέσων» στη νομική βάση (περίοδοι προγραμματισμού 2014-2020 και 2007-2013)

Περιφερειακή Πολιτική
(ΕΤΠΑ και ΕΚΤ)
Κοινωνική πολιτική
(EaSI)
Πολιτική μεταφορών και ενέργειας
(ΔΣΕ)

2014-2020
Ορισμός των χρηματοοικονομικών μέσων περιλαμβάνεται στον δημοσιονομικό κανονισμό και, ως εκ τούτου, ισχύει για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού:
Άρθρο 2
«ιστ) ‘χρηματοδοτικά μέσα’ νοούνται μέτρα της Ένωσης για χρηματοδοτική ενίσχυση, σε συμπληρωματική βάση, από τον προϋπολογισμό με σκοπό την υλοποίηση ενός ή περισσότερων συγκεκριμένων στόχων πολιτικής της Ένωσης. Τα μέσα αυτά είναι δυνατό να έχουν τη μορφή επενδύσεων μετοχικού ή οιονεί μετοχικού κεφαλαίου, δανείων ή εγγυήσεων ή άλλων μέσων επιμερισμού κινδύνου και να συνδυάζονται, εφόσον ενδείκνυται, με επιχορηγήσεις».

Δεν υπάρχει ορισμός ανά τομέα.
Ο ΚΚΔ παραπέμπει άμεσα στον ορισμό που περιέχει ο δημοσιονομικός κανονισμός.
Παρά την ύπαρξη κοινού ορισμού στον δημοσιονομικό κανονισμό, ο κανονισμός για το EaSI αναφέρεται σε μέσα «δανείων», «εγγυήσεων», «μετοχικού κεφαλαίου» και «οιονεί μετοχικού κεφαλαίου».
Παρά την ύπαρξη κοινού ορισμού στον δημοσιονομικό κανονισμό, ο κανονισμός ΔΣΕ αναφέρεται σε: «μέσα μετοχικού κεφαλαίου», «δάνεια ή/και εγγυήσεις» και «μέσα επιμερισμού κινδύνου για ομόλογα έργων».

Περιφερειακή Πολιτική
(ΕΤΠΑ και ΕΚΤ)
Κοινωνική πολιτική
(EPMF)
Πολιτική μεταφορών και ενέργειας
(ΔΕΔ-Μ)

2007-2013
Δεν υπάρχει επίσημος ορισμός.
Έμμεσοι ορισμοί υπάρχουν στον εκτελεστικό κανονισμό και στο σημείωμα της COCOF.

Άρθρο 43 του εκτελεστικό κανονισμού:

«Τα άρθρα 43 έως 46 εφαρμόζονται στα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής τα οποία έχουν τη μορφή ενεργειών που πραγματοποιούν επιστρεπτέες επενδύσεις ή παρέχουν εγγυήσεις για επιστρεπτέες επενδύσεις, ή και τα δύο, σε: […]»

Καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF:

1.2.12 Προκειμένου να πληροί τις προϋποθέσεις των κανονισμών για τα διαρθρωτικά ταμεία για να χαρακτηριστεί ως μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής, επιβάλλεται, ως εκ τούτου, οι συνεισφορές από τα επιχειρησιακά προγράμματα […] να λαμβάνουν τη μορφή επιστρεπτέων επενδύσεων, και συγκεκριμένα μετοχικού κεφαλαίου, δανείων ή/και εγγυήσεων για τέτοιου είδους επιστρεπτέες επενδύσεις, σύμφωνα με τις ειδικές διατάξεις του άρθρου 44, παράγραφος 1, στοιχεία α), β) ή γ) του γενικού κανονισμού.

1.2.13 Οι επιστρεπτέες επενδύσεις διακρίνονται από τις μη επιστρεπτέες ενισχύσεις ή επιχορηγήσεις, οι οποίες για τις ανάγκες του παρόντος σημειώματος ορίζονται ως «άμεση χρηματοδοτική συνεισφορά μέσω δωρεάς».
Δεν υπάρχει επίσημος ορισμός.

Ωστόσο, στην απόφαση για τον EPMF γίνεται αναφορά σε «εγγυήσεις και μέσα επιμερισμού του κινδύνου», «μέσα μετοχικού κεφαλαίου» και «χρεωστικούς τίτλους».
Δεν υπάρχει επίσημος ορισμός.

Ωστόσο, στον κανονισμό για τα ΔΕΔ-Μ γίνεται αναφορά σε «μέσο εγγύησης δανείων», «μέσο επιμερισμού του κινδύνου για ομόλογα έργων» και «συμμετοχή σε κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου για ταμεία επενδύσεων».

Στον κανονισμό του ΕΕΠΑ γίνεται αναφορά σε επενδυτική «διευκόλυνση» στην οποία η ΕΕ θα είναι μέτοχος.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Παράρτημα ΙΙΙ

Επισκόπηση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ στα 28 κράτη μέλη της ΕΕ: αριθμός ταμείων και κεφαλαιακοί πόροι (περίοδος προγραμματισμού 2007-2013)

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των στοιχείων της Επιτροπής, κατάσταση στις 31 Δεκεμβρίου 2014.

Παράρτημα IV

Επισκόπηση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΚΤ στα 28 κράτη μέλη της ΕΕ: αριθμός ταμείων και κεφαλαιακοί πόροι (περίοδος προγραμματισμού 2007-2013)

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των στοιχείων της Επιτροπής, κατάσταση στις 31 Δεκεμβρίου 2014.

Παράρτημα V

Συνοπτική παρουσίαση των απαιτήσεων για τις εκ των προτέρων αξιολογήσεις (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)

Στοιχείο
Υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής (περίοδος προγραμματισμού 2014-2020)
Υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο της κοινωνικής πολιτικής, της πολιτικής ενέργειας και της πολιτικής μεταφορών (από 1ης Ιανουαρίου 2013)

Νομική βάση
Νομική βάση:
Τα ζητήματα που πρέπει να αναλύονται και για τα οποία πρέπει να αναφέρονται στοιχεία καθορίζονται στο άρθρο 37, παράγραφοι 2 και 3, του ΚΚΔ και περιλαμβάνουν τα ακόλουθα.
Νομική βάση:
Το άρθρο 140, στοιχείο στ), του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι τα χρηματοδοτικά μέσα συστήνονται με βάση μια εκ των προτέρων αξιολόγηση. Τα στοιχεία αυτής της αξιολόγησης περιγράφονται στους κανόνες εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού¹ και συνοψίζονται κατωτέρω.

Ανεπάρκειες της αγοράς
Ανάλυση της αποτυχίας της αγοράς, των καταστάσεων ανεπάρκειας των επενδύσεων και των επενδυτικών αναγκών.
Εντοπισμός αδυναμιών ή αστοχιών της αγοράς ή καταστάσεων μη ικανοποιητικής αξιοποίησης επενδύσεων και στην αξιολόγηση των επενδυτικών αναγκών για την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων.

Προστιθέμενη αξία
Εκτίμηση της προστιθέμενης αξίας των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής που εξετάζονται για να λάβουν στήριξη από τα ΕΔΕΤ, της συνέπειας με άλλες μορφές δημόσιας παρέμβασης που απευθύνονται στην ίδια αγορά, των ενδεχόμενων επιπτώσεων των κρατικών ενισχύσεων, της αναλογικότητα της προβλεπόμενης παρέμβασης και των μέτρων για ελαχιστοποίηση της στρέβλωσης της αγοράς.

οΑπόδειξη ότι οι αναγνωρισμένες ανάγκες της αγοράς δεν μπορούν να ικανοποιηθούν κατάλληλα και εγκαίρως ούτε μέσω δραστηριοτήτων βασισμένων στα κριτήρια της αγοράς ούτε μέσω παρεμβάσεων της Ένωσης άλλων εκτός από τη χρηματοδότηση με χρηματοδοτικό μέσο.

οΑπόδειξη ότι το προβλεπόμενο χρηματοδοτικό μέσο συμφωνεί με τα νέα και τα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα αποφεύγοντας τις ανεπιθύμητες αλληλοεπικαλύψεις.

Κρατικές ενισχύσεις
Ενδεχόμενες επιπτώσεις των κρατικών ενισχύσεων.
Άνευ αντικειμένου.

Μόχλευση
Εκτίμηση σχετικά με τους πρόσθετους δημόσιους και ιδιωτικούς πόρους που ενδέχεται να συγκεντρωθούν από το μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής στο επίπεδο του τελικού αποδέκτη (αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης).
Εκτίμηση της αναλογικότητας της προβλεπόμενης παρέμβασης σε σχέση με το μέγεθος του εντοπισθέντος χρηματοδοτικού ελλείμματος και του αναμενόμενου αποτελέσματος μόχλευσης. Εξέταση των επιπρόσθετων ποιοτικών αποτελεσμάτων.

Επενδυτική στρατηγική
Προτεινόμενη επενδυτική στρατηγική, συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης επιλογών για τις ρυθμίσεις εφαρμογής των χρηματοδοτικών προϊόντων που πρόκειται να προσφερθούν.
Προσδιορισμός του πλέον αποτελεσματικού τρόπου για την εφαρμογή του χρηματοδοτικού μέσου.

Αποτελέσματα
Διευκρίνιση των αναμενόμενων αποτελεσμάτων και του τρόπου με τον οποίο το σχετικό μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής αναμένεται να συμβάλει στην επίτευξη των ειδικών στόχων που καθορίζονται στη συγκεκριμένη προτεραιότητα, συμπεριλαμβανομένων των δεικτών για τη συμβολή του αυτή.
Καθορισμός μιας σειράς δεικτών επιδόσεων.

Αποκομισθέντα διδάγματα
Αξιολόγηση των διδαγμάτων που έχουν αντληθεί από την εφαρμογή παρόμοιων μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής και των εκ των προτέρων αξιολογήσεων οι οποίες διενεργήθηκαν από το κράτος μέλος στο παρελθόν.
Η νομική βάση δεν περιέχει παρόμοια διάταξη η οποία να αφορά τις προηγούμενες εμπειρίες.

Δυνατότητα αναθεώρησης
Διατάξεις για την αναθεώρηση και επικαιροποίηση της εκ των προτέρων αξιολόγησης όπως απαιτείται κατά τη διάρκεια εφαρμογής οποιουδήποτε μέσου χρηματοοικονομικής τεχνικής που έχει υλοποιηθεί βάσει της εν λόγω αξιολόγησης, εφόσον κατά την εφαρμογή του, η διαχειριστική αρχή κρίνει ότι η εκ των προτέρων αξιολόγηση δεν μπορεί πλέον να αποτυπώσει με ακρίβεια τις συνθήκες της αγοράς που επικρατούν κατά το χρόνο της εφαρμογής.
Η νομική βάση δεν περιέχει ρήτρα αναθεώρησης.

1Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1268/2012 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης, άρθρο224 (ΕΕ L 362 της 31.12.2012, σ. 1).

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

ΙΙ

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων συνεπάγεται πολλαπλά πλεονεκτήματα. Για τον λόγο αυτό, προωθεί και ενθαρρύνει ενεργά τη χρήση τους για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

VI

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αντίκτυπος των ζητημάτων που εντόπισε το Συνέδριο ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών και των ειδών των χρηματοοικονομικών μέσων και ότι, συνολικά, τα χρηματοοικονομικά μέσα εξακολουθούν να αποτελούν αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο παροχής κονδυλίων της ΕΕ.

VI Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέσο ποσοστό εκταμίευσης του 57 % (στο τέλος του 2014) αντιπροσωπεύει μια πολύ ανομοιόμορφη κατάσταση. Ο κίνδυνος αδυναμίας πλήρους εκταμίευσης κατά το κλείσιμο αφορά περιορισμένο αριθμό χρηματοοικονομικών μέσων σε λίγα κράτη μέλη.

Τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης στο τέλος του 2014 είναι αποτέλεσμα σειράς παραγόντων, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοπιστωτικής κρίσης, της περιορισμένης εμπειρίας ορισμένων κρατών μελών και της καθυστερημένης έναρξης ορισμένων μέσων.

VI Δεύτερη περίπτωση

Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, οι νομικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να συλλέξει πλήρη στοιχεία σχετικά με τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών από κράτη μέλη. Εντούτοις, η Επιτροπή σημειώνει ότι οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις απαιτούν, για ορισμένα χρηματοοικονομικά μέσα, ελάχιστο επίπεδο συμμετοχής ιδιωτών επενδυτών (π.χ. 30 % και σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμα και 60 %).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα που αναπτύχθηκαν την περίοδο 2007-2013 κατάφεραν να προσελκύσουν σημαντικούς πόρους από τον ιδιωτικό τομέα στο επίπεδο έργων, ακόμα και σε περιπτώσεις όπου δεν έγιναν ιδιωτικές συνεισφορές στο επίπεδο των ταμείων (όπως το ταμείο Marguerite). Θεωρούμε ότι η εμπειρία που αποκτήθηκε από τα εν λόγω μέσα βοηθά την Επιτροπή να αναπτύξει μέσα ικανά να προσελκύσουν ακόμα περισσότερες ιδιωτικές επενδύσεις.

VI Τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συχνότητα ανακύκλωσης κεφαλαίων κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελεί αυτοσκοπό.

Επιπροσθέτως, η ημερομηνία λήξης της παρεχόμενης χρηματοδότησης (πρέπει να) προσαρμόζεται στην τυπολογία των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων, και οποιοδήποτε συμπέρασμα όσον αφορά την περιορισμένη ανακύκλωση θα πρέπει να συνάγεται βάσει της ημερομηνίας έναρξης του χρηματοοικονομικού μέσου, της περιόδου χάριτος, της ημερομηνίας λήξης και των ποσοστών αθέτησης της χρηματοδότησης που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες.

VI Τέταρτη περίπτωση

Σύμφωνα με τους κανόνες που θεσπίστηκαν για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές συνδέονται με τα ποσά που καταβάλλονται στα χρηματοοικονομικά μέσα και όχι με τα ποσά που εκταμιεύονται στους τελικούς δικαιούχους. Η Επιτροπή σημειώνει ότι τυχόν σύγκριση με υπό κεντρική διαχείριση μέσα θα καταστεί δυνατή μόνο κατά το κλείσιμο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Για το 2014-2020, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές πρέπει να συνδέονται με την απόδοση, συμπεριλαμβανομένων των ποσών που εκταμιεύτηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών.

VIII Πρώτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όποτε αναπτύσσεται ένα νέο χρηματοοικονομικό μέσο, η εκ των προτέρων αξιολόγηση θα πρέπει να περιλαμβάνει ανάλυση των διδαγμάτων που αποκομίστηκαν σε σχέση με παρόμοια μέσα στο παρελθόν.

VIII Δεύτερη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, οι σχετικές νομικές βάσεις προβλέπουν ενδιάμεσες επανεξετάσεις ή αξιολογήσεις.

Για όλες τις εν λόγω μελλοντικές ενδιάμεσες επανεξετάσεις χρηματοοικονομικών μέσων, η Επιτροπή θα διασφαλίζει ότι καλύπτουν τα διδάγματα που αποκομίστηκαν και τον αντίκτυπο τυχόν σημαντικών κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

VIII Τρίτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Στον βαθμό που την αφορά, η Επιτροπή εξετάζει την εν λόγω σύσταση όπως εφαρμόζεται μέσω ενός σχεδίου καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά τις επιλογές εφαρμογής δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, που παρουσιάστηκε για πρώτη φορά στα κράτη μέλη στις 28 Απριλίου 2016 και βρίσκεται στο στάδιο της ολοκλήρωσης, τις εκτενείς διευκρινίσεις που παρασχέθηκαν στα κράτη μέλη όσον αφορά την πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ και το φυλλάδιο για την καθοδήγηση των κρατών μελών όσον αφορά τη συμπληρωματικότητα των ΕΔΕΤ/ΕΤΣΕ.

VIII Τέταρτη σύσταση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Δεν κρίνει αναγκαία την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού και/ή των σχετικών τομεακών κανόνων (ΚΚΔ και τομεακοί κανόνες για κεντρική διαχείριση) και θεωρεί ότι το ζήτημα μπορεί να αντιμετωπιστεί επαρκώς μέσω της παροχής καθοδήγησης.

Στο πλαίσιο αυτό, οι ΓΔ του ΕΔΕΤ άρχισαν να επεξεργάζονται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος για την υποβολή εκθέσεων. Το προαναφερθέν σχέδιο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη στις 28 Απριλίου 2016 και προβλέπεται να περιλαμβάνει εκτενή πληροφόρηση όσον αφορά τον υπολογισμό της μόχλευσης, όπως προβλέπεται στον δημοσιονομικό κανονισμό. Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, τον Ιούνιο του 2015, η Επιτροπή βελτίωσε τη μεθοδολογία υπολογισμού της μόχλευσης για τα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2014-2020, με σκοπό τη συμμόρφωση, κατά τρόπο συνεκτικό και εναρμονισμένο, με τις ισχύουσες απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού και των κανόνων εφαρμογής όσον αφορά το αποτέλεσμα της μόχλευσης.

VIII Πέμπτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναφέρουν, κατά το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων, την εθνική ιδιωτική συγχρηματοδότηση που καταβλήθηκε επιτυχώς στα χρηματοοικονομικά μέσα, καθώς και την ταυτότητα των εθνικών παρόχων συγχρηματοδότησης, το είδος της παρεχόμενης εθνικής συγχρηματοδότησης και τυχόν πόρους συγχρηματοδότησης επιπλέον των πόρων του προγράμματος.

VIII Έκτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά την προνομιακή αμοιβή, το οποίο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του 2015 και η εκπόνηση της τελικής του εκδοχής είναι σε εξέλιξη.

VIII Έβδομη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση αυτή στον βαθμό που αφορά τις νομοθετικές της προτάσεις για τη μετά το 2020 περίοδο προγραμματισμού.

VIII Όγδοη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά την επιμερισμένη διαχείριση, η Επιτροπή θα συμπεριλάβει στην τελική εκδοχή του καθοδηγητικού σημειώματος για τις επιλογές εφαρμογής, δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, συμπληρωματικές συστάσεις, απαιτώντας την ευθυγράμμιση των δομών των χρηματοοικονομικών μέσων με την πολιτική που καθορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη δέσμη για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής του Ιανουαρίου 2016.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, η Επιτροπή έχει ήδη αποστείλει επιστολή στην ΕΤΕπ και στο ΕΤαΕ, υπογραμμίζοντας τη σημασία των μέτρων της Επιτροπής για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής και ενθαρρύνοντας την περαιτέρω προώθηση της βέλτιστης πρακτικής από την ΕΤΕπ και το ΕΤαΕ στον τομέα αυτό. Η Επιτροπή συμμετέχει σε ενεργό διάλογο με την ΕΤΕπ και το ΕΤαΕ για την αναθεώρηση των πολιτικών τους στον συγκεκριμένο τομέα.

VIII Ένατη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Στην τελική εκδοχή του καθοδηγητικού σημειώματος για τις επιλογές εφαρμογής, δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, η Επιτροπή θα τονίσει τη σημασία της απαίτησης του ΚΚΔ όσον αφορά τη χρήση των πόρων που επιστρέφονται στη συμφωνία χρηματοδότησης που υπογράφεται από τις διαχειριστικές αρχές και θα δηλώσει ότι η επαλήθευση της επάρκειας της εν λόγω διάταξης εμπίπτει στο πεδίο του τακτικού ελεγκτικού έργου των ελεγκτικών αρχών.

VIII Δέκατη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Το καθοδηγητικό σημείωμα για την εκ των προτέρων αξιολόγηση που εκδόθηκε τον Μάιο 2014 επεξηγεί τις προϋποθέσεις συνεισφοράς πόρων της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 σε υπάρχον χρηματοοικονομικό μέσο, και προβλέπεται ότι το σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος για την επιλογή των φορέων εφαρμογής χρηματοοικονομικών μέσων, που συντάσσεται από την Επιτροπή, θα περιλαμβάνει τμήμα, το οποίο θα επεξηγεί τις ισχύουσες προϋποθέσεις για τροποποιήσεις συμβάσεων. Η τελική εκδοχή του εν λόγω καθοδηγητικού σημειώματος βρίσκεται σε στάδιο προετοιμασίας.

VIII Ενδέκατη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων [απόφαση C(2015) 2771 της Επιτροπής] προβλέπουν την υποχρεωτική υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί μέχρι τον Μάρτιο 2017.

VIII Δωδέκατη σύσταση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες καθορίζονται σαφώς στη νομική βάση, η οποία έχει βασιστεί σε λεπτομερή καθοδήγηση, και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υπάρχει δυνατότητα εκ νέου ερμηνείας.

VIII Δέκατη τρίτη σύσταση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι υποχρεωτικές διατάξεις σχετικά με την αμοιβή βάσει επιδόσεων που ορίζονται στο άρθρο 42 παράγραφος 5 του ΚΚΔ, αλλά και τα λεπτομερή κριτήρια επιδόσεων που θεσπίζονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 αποτελούν επαρκή βάση για την επίτευξη της επιθυμητής παροχής κινήτρων και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υφίσταται επαρκής βάση, η οποία δικαιολογεί την πρόταση τροποποίησης.

VIII Δέκατη τέταρτη σύσταση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η σύσταση αυτή απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι οι διαχειριστικές αρχές θα πρέπει να αξιοποιούν με τον καλύτερο τρόπο τις υφιστάμενες νομικές απαιτήσεις.

VIII Δέκατη πέμπτη σύσταση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά τη σκοπιμότητα και την αναλογικότητα της εφαρμογής της εν λόγω σύστασης, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανάλυση θα απαιτούσε διαχωρισμό του κόστους που βαρύνει μια διαχειριστική αρχή για επιχορηγήσεις και χρηματοοικονομικά μέσα και είναι πιθανόν ότι το ίδιο προσωπικό εργάζεται για τη διαχείριση και των επιχορηγήσεων και των χρηματοοικονομικών μέσων. Επιπλέον, οι δομές κόστους επιχορηγήσεων και χρηματοοικονομικών μέσων, αλλά και χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση και άμεση διαχείριση, διαφέρουν καθώς αποτελούν διαφορετικούς τρόπους υλοποίησης πολιτικής και στοχεύουν σε διαφορετικές τυπολογίες επενδύσεων.

Εισαγωγή

02

Η Επιτροπή θα ήθελε να επισημάνει περαιτέρω πλεονεκτήματα, όπως τη βελτιωμένη τεχνογνωσία και πρόσβαση σε ευρύτερο φάσμα χρηματοοικονομικών εργαλείων για την υλοποίηση της πολιτικής.

08

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα κριτήρια επιλογής διαχειριστών ταμείων, όπως ορίζονται στο άρθρο 7 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014, εφαρμόζονται ακόμα και σε περιπτώσεις στις οποίες οι κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις δεν εφαρμόζονται.

Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις απαιτούν, επίσης, μια ανοιχτή, διαφανή και χωρίς διακρίσεις διαδικασία για την επιλογή διαχειριστή ταμείου.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα παραπάνω αποτελούν ισχυρές διασφαλίσεις για τη χρηστή επιλογή διαχειριστών ταμείων.

09

Η Επιτροπή σημειώνει ότι ο διαχειριστής ταμείου δεν ορίζεται για όλα τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα στη σχετική νομοθετική πρόταση, π.χ. ο κανονισμός για τη θέσπιση προγράμματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την απασχόληση και την κοινωνική καινοτομία («EaSI») αναφέρει τον όμιλο της ΕΤΕπ, αλλά δεν αποκλείει άλλους διαχειριστές ταμείων.

22

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το ΕΤΣΕ σκοπεύει να κινητοποιήσει τουλάχιστον 315 δισεκατομμύρια ευρώ με εγγύηση ύψους 16 δισεκατομμυρίων ευρώ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και 5 δισεκατομμύρια ευρώ επιπλέον από πόρους της ΕΤΕπ για την ικανότητα ανάληψης κινδύνων.

Η ανωτέρω εγγύηση αναμένεται να οδηγήσει σε υψηλότερο αποτέλεσμα μόχλευσης, σε αντίθεση με τα διάφορα προϊόντα που παραδίδονται στο πλαίσιο των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΔΕΤ.

Παρατηρήσεις

31

Λαμβάνοντας υπόψη τον κύκλο ζωής των χρηματοοικονομικών μέσων, αναμένεται αύξηση κατά τα τελευταία έτη εφαρμογής και ολοκληρωμένα συμπεράσματα όσον αφορά τα ποσοστά εκταμίευσης μπορούν να συναχθούν κατά το κλείσιμο.

32

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 43 και στη σύσταση 5 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014.

33

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν υπάρχει αυτόματη σύνδεση μεταξύ των ποσών που εκταμιεύτηκαν και των αρχικών κεφαλαιακών πόρων, γεγονός που οφείλεται στους ακόλουθους παράγοντες:

Η ανάλυση των ποσοστών εκταμίευσης βασίζεται σε δεδομένα που συλλέχθηκαν στο τέλος του 2014. Η βελτίωση από έτος σε έτος που επετεύχθη το 2014 (+12 % για συνεισφορές από το ΕΠ σε χρηματοοικονομικά μέσα και +38 % για εκταμιεύσεις σε τελικούς αποδέκτες, οδηγώντας σε 10 % αύξηση στα συνολικά ποσοστά εκταμίευσης) αντιστοιχεί στον κύκλο ζωής των χρηματοοικονομικών μέσων. Η Επιτροπή αναμένει ότι το ποσοστό απορρόφησης στην έκθεση για το έτος 2015 και στην τελική έκθεση εφαρμογής για το 2016 και 2017 θα είναι σημαντικά υψηλότερο.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι υπάρχουν και άλλοι παράγοντες που επηρεάζουν τα επίπεδα των ποσοστών εκταμίευσης στο τέλος του 2014, όπως για παράδειγμα νέα μέσα που θεσπίστηκαν το 2014 και ο καθυστερημένος διακανονισμός των χρηματοοικονομικών μέσων σε ορισμένα κράτη μέλη το 2012 και το 2013.

Βλ. επίσης απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 53 και 54.

34

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα συνολικό ποσοστό απορρόφησης 75 % και ένα ποσοστό εκταμίευσης περίπου 60 % για χρηματοοικονομικά μέσα, στο τέλος του 2014, μπορούν να θεωρηθούν εύλογα. Όπως εμφαίνεται στο Γράφημα 2α, υπάρχουν επίσης υψηλά ποσοστά απορρόφησης σε ορισμένα από τα κράτη μέλη που κατανέμουν σημαντικά ποσά σε χρηματοοικονομικά μέσα.

Όπως συμβαίνει σε κάθε στατιστική αναπαράσταση, υπάρχουν εξαιρέσεις:

—χαμηλό συνολικό ποσοστό απορρόφησης και υψηλό ποσοστό εκταμίευσης σε Ρουμανία και Τσεχική Δημοκρατία·

—υψηλό συνολικό ποσοστό απορρόφησης και μεσαίο ποσοστό εκταμίευσης σε Ελλάδα και Γαλλία·

—χαμηλό συνολικό ποσοστό απορρόφησης σε Ιταλία, Ισπανία και Σλοβακία.

Η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή ειδικές δράσεις προκειμένου να βοηθήσει τις χώρες με χαμηλή απόδοση να αυξήσουν τη διοικητική τους ικανότητα, ώστε να μπορέσουν να αξιοποιήσουν τα κεφάλαια σύμφωνα με τις ανάγκες τους.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 36-38

Η Επιτροπή έχει εντοπίσει τον κίνδυνο που επεσήμανε το Ελεγκτικό Συνέδριο (ακόμη και αν σε ορισμένες περιπτώσεις η αύξηση ήταν δικαιολογημένη λόγω των συνθηκών της αγοράς). Οι κανόνες της περιόδου 2014-2020 σχετικά με τις τμηματικές πληρωμές αντιμετωπίζουν το εν λόγω ζήτημα.

Η Επιτροπή θα ήθελε να επισημάνει ότι, σε κάθε περίπτωση, οι χρηματοπιστωτικοί διαμεσολαβητές δεν θα εγκρίνουν την έναρξη της εφαρμογής ενός χρηματοοικονομικού μέσου χωρίς να έχει διατεθεί σε αυτό το κατάλληλο ποσό χρημάτων.

40

Οι ρυθμίσεις που αφορούν τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές υπόκεινται στη συμφωνία μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του διαχειριστή ταμείου σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας.

Σε πολλές περιπτώσεις, οι εν λόγω ρυθμίσεις περιελάμβαναν, επίσης, αμοιβή βάσει επιδόσεων και/ή καθόριζαν τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές κάτω από το μέγιστο κατώτατο όριο του κανονισμού. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο προϋπολογισμός της ΕΕ δεν επιβαρύνεται με έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές.

Ο κανονισμός ορίζει μόνο το ανώτατο επίπεδο των επιλέξιμων εξόδων διαχείρισης και σχετικών αμοιβών, το οποίο καλύπτεται από το κατώτατο όριο που συνδέεται με το καταβεβλημένο κεφάλαιο.

41

Όσον αφορά τις επενδύσεις σε ΜΜΕ, η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό τη διαχείριση του ΕΤαΕ άρχισε το 2013-2014 και για ορισμένα μέσα κατανεμήθηκαν πρόσθετα κονδύλια το 2015. Παρά το γεγονός ότι τα ποσοστά εκταμίευσης ήταν κατώτερα του μέσου όρου στο τέλος του 2014, αναμένεται να επιτευχθεί περαιτέρω σημαντική αύξηση έως τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας.

Όσον αφορά τις επενδύσεις σε ταμεία αστικής ανάπτυξης (ΤΑΑ), η ΕΤΕπ και τα ΤΑΑ έχουν επιταχύνει σημαντικά την επενδυτική δραστηριότητα από το 2014. Η αργή εκτέλεση επενδυτικών έργων σε επίπεδο τελικών αποδεκτών μπορεί να εξηγηθεί από τη φύση της υποδομής και, συνεπώς, τον μεγαλύτερο κύκλο των σχεδίων JESSICA, γεγονός που συνεπάγεται πιο περίπλοκες διαδικασίες αδειοδότησης, κρατική ενίσχυση και πληρωμές για την πρόοδο των εργασιών. Επίσης, ορισμένα ταμεία της νότιας Ευρώπης επλήγησαν από τη μακροοικονομική κρίση και την κρίση στον τραπεζικό τομέα.

43

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι τροποποιήσεις που εισήχθησαν στις κατευθυντήριες γραμμές της για το κλείσιμο ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 78 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, όπως τροποποιήθηκε, και ως εκ τούτου δεν απαιτείται τροποποίηση της νομοθετικής πράξης (βλ. επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 6.52 και στη σύσταση 5 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014).

44

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η προβολή των ποσοστών εκταμίευσης από προηγούμενα έτη δεν είναι η πλέον κατάλληλη μέθοδος υπολογισμού των ποσοστών εκταμίευσης έως το τέλος του 2015, καθώς δεν λαμβάνει υπόψη ολόκληρο τον κύκλο ζωής των χρηματοοικονομικών μέσων και το χρονικό διάστημα που παρήλθε από τη σύσταση ενός συγκεκριμένου ταμείου.

Βλ. επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 43.

48

Από την εμπειρία προκύπτει ότι δεν ήταν σκόπιμο να ρυθμιστούν οι λεπτομέρειες του περιεχομένου ενός επιχειρηματικού σχεδίου. Αυτό συνάδει, επίσης, με το πνεύμα της επιμερισμένης διαχείρισης και τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

Ο τρόπος με τον οποίο καταρτίστηκε αρχικά το άρθρο 43 παράγραφος 2 του γενικού κανονισμού ήγειρε σημαντικά ερωτήματα. Για παράδειγμα, δεν θεωρήθηκε επαρκής η απαίτηση υποβολής του επιχειρηματικού σχεδίου από συγχρηματοδοτούντες εταίρους, καθώς ένα επιχειρηματικό σχέδιο (ή άλλο σχετικό έγγραφο) θα πρέπει να υποβάλλεται μόνο από τον διαχειριστή ταμείου. Επιπροσθέτως, το άρθρο 43 παράγραφος 2 δεν έκανε διάκριση μεταξύ του επιχειρηματικού σχεδίου ενός ταμείου χαρτοφυλακίου και του επιχειρηματικού σχεδίου ενός χρηματοπιστωτικού διαμεσολαβητή και, συνεπώς, το περιεχόμενό του δημιούργησε σύγχυση.

Το ακριβές περιεχόμενο ενός επιχειρηματικού σχεδίου δεν παρέχεται ούτε στο νομικό πλαίσιο 2014-2020, το οποίο είναι πιο ολοκληρωμένο. Το κρίσιμο στοιχείο όσον αφορά τη σύσταση ενός χρηματοοικονομικού μέσου είναι η συμφωνία χρηματοδότησης που υπογράφεται μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του διαχειριστή ταμείου. Η συμφωνία χρηματοδότησης πρέπει να περιλαμβάνει την επενδυτική στρατηγική, ένα επιχειρηματικό σχέδιο και διάφορα άλλα σχετικά στοιχεία (βλ. παράρτημα IV ΚΚΔ).

50

Η Επιτροπή έχει επανειλημμένως συστήσει στα κράτη μέλη να συμπεριλαμβάνουν στις συμφωνίες χρηματοδότησης τις προϋποθέσεις πιθανής απόσυρσης κεφαλαίων από χρηματοοικονομικά μέσα και να πραγματοποιούν τμηματικές πληρωμές προς τα μέσα (βλ. σημείο 5.3 καθοδηγητικού σημειώματος 10-0014-05-EN της COCOF σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής).

51

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι στην ίδια χώρα διαφορετικά ταμεία είχαν διαφορετική απόδοση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχουν άλλοι παράγοντες εκτός από τη σταθερότητα των αξιολογήσεων των αποκλίσεων, οι οποίοι μπορεί να έχουν συμβάλει στην υπερδιόγκωση ενός μέσου (π.χ. η χρηματοπιστωτική κρίση ή η καθυστερημένη έναρξη των μέσων που επηρεάζει την εκταμίευση των κεφαλαίων).

Επιπλέον τα χρηματοοικονομικά μέσα καθοδηγούνται από την αγορά. Η ύπαρξη ή μη μιας συγκεκριμένης αδυναμίας της αγοράς προκύπτει από την αξιολόγηση των αποκλίσεων. Οι συνθήκες της αγοράς μπορούν, ωστόσο, να διαφοροποιούνται σημαντικά λίγα χρόνια μετά την θέσπιση των μέσων. Εντούτοις η αξιολόγηση της απόδοσης ενός χρηματοοικονομικού μέσου με αναφορά στη συνάφεια μεταξύ των αναλύσεων των αποκλίσεων και των ποσοστών εκταμίευσης δεν φαίνεται να καλύπτει τις εξελισσόμενες συνθήκες της αγοράς.

52

Η Επιτροπή σημειώνει ότι, την περίοδο 2007-2013, το νομικό πλαίσιο απαιτούσε μόνο έμμεσα τη διενέργεια αξιολόγησης των αποκλίσεων. Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή θεωρεί θετικό το γεγονός ότι 82 % των ερωτηθέντων στο πλαίσιο της έρευνας του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχουν διενεργήσει αξιολόγηση.

53

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η έμμεση απαίτηση διενέργειας αξιολόγησης των αποκλίσεων κατά την περίοδο 2007-2013 δεν περιελάμβανε καμία από τις υποχρεωτικές και λεπτομερείς απαιτήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 37 ΚΚΔ για την εκ των προτέρων αξιολόγηση που αφορά την περίοδο 2014-2020. Η Επιτροπή θεωρεί ότι νέα νομική απαίτηση θα αποτρέψει τον σχετικό κίνδυνο και ότι ένα δεύτερο επίπεδο επανεξέτασης δεν θα επιφέρει προστιθέμενη αξία.

Η διενέργεια εκ των προτέρων αξιολόγησης αποτελεί αρμοδιότητα της διαχειριστικής αρχής και τα αποτελέσματά της υποβάλλονται στην επιτροπή παρακολούθησης πριν τη λήψη οποιασδήποτε απόφασης για πραγματοποίηση συνεισφορών του προγράμματος σε χρηματοπιστωτικά μέσα. Η εκ των προτέρων αξιολόγηση δεν αποτελεί από μόνη της απόφαση. Συμβάλλει στην αποφυγή επικαλύψεων και ανακολουθιών μεταξύ των μέσων που εφαρμόζονται από διαφορετικούς φορείς σε διαφορετικά επίπεδα και στην αποφυγή ορισμένων από τα προβλήματα που εντοπίστηκαν κατά την περίοδο 2007-2013.

Από την εμπειρία της Επιτροπής προκύπτει ότι οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις κατά την περίοδο 2014-2020 διενεργούνται από φορείς με γνώση και εμπειρία στον τομέα της αγοράς, συμπεριλαμβανομένου του ομίλου της ΕΤΕπ. Η απαίτηση εκ των προτέρων αξιολόγησης εισήχθη με σκοπό τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αντικειμενικότητάς της. Η εκ των προτέρων αξιολόγηση υφίσταται ισχυρό δημόσιο έλεγχο με πολύ μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία σε σχέση με μια «ανεξάρτητη επανεξέταση», λόγω της υποβολής της στην επιτροπή παρακολούθησης και της δημοσίευσής της εντός τριών μηνών από την ημερομηνία οριστικοποίησής της.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το νέο σύστημα τμηματικών πληρωμών θα λειτουργήσει, ακόμη, και ως δοκιμή της αγοράς, αλλά και ως δεύτερο επίπεδο διασφάλισης. Σε περίπτωση που οι εκταμιεύσεις προς τους τελικούς αποδέκτες είναι χαμηλότερες από τις αναμενόμενες, η Επιτροπή δεν θα προχωρήσει σε περαιτέρω εκταμιεύσεις.

54

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα «αποκομισθέντα διδάγματα» και οι «μείζονες κοινωνικοοικονομικές μεταβολές» λαμβάνονται ήδη υπόψη στις συστηματικές ενδιάμεσες επανεξετάσεις για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα της περιόδου 2014-2020. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις δεν είναι απαραίτητο να επικαιροποιούνται προκειμένου να καλύψουν τις προαναφερθείσες πτυχές.

55

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, ενώ τα χρηματοοικονομικά μέσα θα πρέπει να συστήνονται σύμφωνα με τους κανόνες των προγραμμάτων (εθνικά/περιφερειακά), αυτό δεν σημαίνει ότι πρέπει να δημιουργείται ένα χρηματοοικονομικό μέσο για κάθε περιφέρεια. Είναι δυνατό να πραγματοποιηθούν συνεισφορές προγραμμάτων σε ένα χρηματοοικονομικό μέσο, το οποίο, ως εκ τούτου, επωφελείται από οικονομίες κλίμακας και κρίσιμη μάζα.

Επισημαίνεται, επίσης, ότι τα ποσά που διατίθενται σε χρηματοοικονομικά μέσα σε μια περιφέρεια δεν είναι αυθαίρετα. Αποτελούν μέρος της στρατηγικής του προγράμματος που χρησιμοποιείται για διαπραγματεύσεις για τα προγράμματα και περιλαμβάνει την ανάλυση αναγκών της περιφέρειας, η οποία επιβεβαιώνεται από την εκ των προτέρων αξιολόγηση του προγράμματος.

57

Στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, στόχος ήταν η παροχή ενός επαρκούς φάσματος επιλογών, ώστε να επιλεγεί η βέλτιστη επιλογή εφαρμογής όσον αφορά τη διαπιστωθείσα αδυναμία της αγοράς, με στόχο την παροχή της πλέον αποτελεσματικής στήριξης.

Βάσει της εκ των προτέρων αξιολόγησης, τα μέσα θα πρέπει να σχεδιάζονται με τέτοιον τρόπο ώστε να αποφεύγονται οι επικαλύψεις και να διασφαλίζεται η συμπληρωματικότητα. Είναι δυνατό να πραγματοποιηθούν συνεισφορές διαφόρων προγραμμάτων από διαφορετικές περιφέρειες σε ένα χρηματοοικονομικό μέσο, το οποίο, ως εκ τούτου, επωφελείται από οικονομίες κλίμακας και κρίσιμη μάζα. Ανάλογα με το είδος του μέσου (π.χ. δάνεια και εγγυήσεις) και τις ιδιαιτερότητες των κρατών μελών, ορισμένα μικρότερα ταμεία έχουν παρόμοιες ή και καλύτερες επιδόσεις από τα μεγαλύτερα ταμεία (π.χ. Γερμανία, Πολωνία ή Γαλλία).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εκ των προτέρων αξιολόγηση, υποδεικνύοντας το επαρκές μέγεθος του χρηματοοικονομικού μέσου, θα παρέχει αξιόπιστα και κατάλληλα αποτελέσματα με περισσότερη ακρίβεια από οποιαδήποτε γενική πληροφορία που εκδίδεται από τον τομέα των επιχειρηματικών κεφαλαίων.

59

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η πιθανότητα αυτή στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων δεν εξαλείφει τους γεωγραφικούς περιορισμούς κάθε συνεισφέροντος προγράμματος. Η γεωγραφική επιλεξιμότητα αποτελεί ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά της πολιτικής συνοχής.

Βλ. απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 55 και 57.

61

Αναφορικά με το άρθρο 38 παράγραφος 1 σημείο α) του κανονισμού περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ), οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να παρέχουν χρηματοδοτική συνεισφορά σε χρηματοοικονομικά μέσα που έχουν θεσπιστεί σε επίπεδο Ένωσης και τελούν υπό άμεση ή έμμεση διαχείριση από την Επιτροπή.

Η Επιτροπή παρέσχε εκτενείς διευκρινήσεις και συνεργάστηκε στενά με κράτη μέλη όσον αφορά την πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ, η οποία αποτελεί χρηματοοικονομικό μέσο επιπέδου ΕΕ. Επιπλέον, η Επιτροπή εξέδωσε φυλλάδιο καθοδήγησης των κρατών μελών όσον αφορά τη συμπληρωματικότητα των ΕΔΕΤ και ΕΤΣΕ. Σε περίπτωση ανάπτυξης νέων μέσων σε επίπεδο ΕΕ, η Επιτροπή θα παρέχει καθοδήγηση όσον αφορά τη συνεισφορά πόρων προγραμμάτων σε μέσα επιπέδου ΕΕ βάσει των αιτημάτων των κρατών μελών.

64

Ο ορισμός της μόχλευσης απορρέει από το άρθρο 223 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού, που θα επιτρέψει τη συνεπή υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη.

Η συζήτηση περί κοινού ορισμού της μόχλευσης έλαβε χώρα μεταξύ όλων των υπηρεσιών της Επιτροπής. Το τμήμα 2.3.4 της ανακοίνωσης της Επιτροπής COM(2011) 662 της 19ης Οκτωβρίου 2011 εισάγει μια ενιαία έννοια.

65

Οι συζητήσεις μεταξύ του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Επιτροπής σχετικά με τον ορισμό της μόχλευσης βρίσκονται σε εξέλιξη από το 2010. Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 64, ο ορισμός της μόχλευσης απορρέει από τον δημοσιονομικό κανονισμό και διασφαλίζει τη συνεπή υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ερμηνεία που δίνεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο αποτέλεσμα της μόχλευσης αποκλίνει από τον ορισμό του άρθρου 223 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού της ΕΕ, το οποίο ορίζει το αποτέλεσμα της μόχλευσης ως «το ποσό της χρηματοδότησης επιλεγμένων τελικών αποδεκτών, υποδιαιρούμενο με το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης». Αυτό σημαίνει ότι η μόχλευση θα πρέπει να εκλαμβάνεται ως η σχέση μεταξύ των δημοσιονομικών πόρων της Ένωσης που διατίθενται σε ένα χρηματοοικονομικό μέσο (εισροή) και το (συνολικό) πόσο της χρηματοδότησης που παρασχέθηκε σε επιλέξιμους τελικούς δικαιούχους (εκροή).

Η ανωτέρω ερμηνεία διασφαλίζει, πράγματι, παρόμοια μεταχείριση του αποτελέσματος της μόχλευσης μεταξύ των χρηματοοικονομικών μέσων και των επιχορηγήσεων.

Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη θα επιτρέψει στην Επιτροπή να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών. Η συγχρηματοδότηση δεν αποτελεί απαραιτήτως μόνο δημόσια χρηματοδότηση. Ο άξονας προτεραιότητας μπορεί να αφορά τις επιλέξιμες δημόσιες δαπάνες ή τις επιλέξιμες συνολικές δαπάνες (συμπεριλαμβανομένων των δημόσιων και των ιδιωτικών δαπανών). Η πλειονότητα των αξόνων που δημιουργούνται για τη στήριξη των ΜΜΕ (και γενικότερα του ιδιωτικού τομέα) αφορούν τις συνολικές δαπάνες (βλ. άρθρο 120 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων).

Επειδή τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) εφαρμόζονται πάντα μέσω επιχειρησιακών προγραμμάτων τα οποία συγχρηματοδοτούνται από δημόσιους και/ή ιδιωτικούς πόρους (ενώ τα χρηματοοικονομικά μέσα που εφαρμόζονται στο πλαίσιο άλλων τομέων πολιτικής δεν απαιτούν τέτοιου είδους συγχρηματοδότηση σε επίπεδο προγράμματος), δεν θα ήταν ενδεδειγμένο να θεωρηθεί ότι η εν λόγω συγχρηματοδότηση δεν θα πρέπει να θεωρείται μόχλευση πόρων για χρηματοοικονομικά μέσα που εφαρμόζονται μέσων των ΕΔΕΤ.

67

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι εκθέσεις των κρατών μελών κατά την περίοδο 2014-2020 θα επιτρέψουν στην Επιτροπή, μεταξύ άλλων, να παράσχει πληροφορίες σχετικά με το αποτέλεσμα της μόχλευσης χρηματοοικονομικών μέσων, το οποίο λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις συγχρηματοδότησης, δηλαδή το γεγονός ότι η εθνική συγχρηματοδότηση μπορεί να αποτελείται από δημόσιες και/ή ιδιωτικές δαπάνες.

68

Η Επιτροπή συνέστησε μια οριζόντια ομάδα δράσης, η οποία παρέχει οδηγίες για την ερμηνεία των κανόνων του ισχύοντος δημοσιονομικού κανονισμού όσον αφορά την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων της περιόδου 2014-2020, συμπεριλαμβανομένης της μόχλευσης.

Η Επιτροπή παραπέμπει επίσης στις απαντήσεις της στα σημεία 69 και 73.

69

Ο ισχύων δημοσιονομικός κανονισμός και οι κανόνες εφαρμογής του απαιτούν ενιαία προσέγγιση όσον αφορά την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τη μόχλευση. Η Επιτροπή έλαβε μέτρα προκειμένου να τελειοποιήσει τη μεθοδολογία υπολογισμού της μόχλευσης, όπως αναφέρεται στην απάντηση στο σημείο 68.

Καθώς οι διατάξεις που εφαρμόζονται σε χρηματοοικονομικά μέσα τέθηκαν σε ισχύ τον Ιανουάριο 2014, η αναθεωρημένη προσέγγιση εφαρμόζεται μόνο σε χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2014-2020.

Επιπλέον, πρέπει να σημειωθεί ότι το πεδίο εφαρμογής των μέσων αυτών δεν είναι καθόλου ομοιογενές, γεγονός που εξηγεί ορισμένες διαφορές στην εφαρμοσθείσα μεθοδολογία. Συνεπώς, οι διαφορές αυτές δεν θα πρέπει να θεωρούνται συστηματικά ως ανακολουθίες.

70

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι οι διαφορετικές μεθοδολογίες που προσαρμόζονται σε διαφορετικά μέσα θα πρέπει να διευκρινίζονται και επισημαίνει ότι έχουν ήδη πραγματοποιηθεί προσπάθειες σχετικά με αυτό.

Τον Ιούνιο του 2015, η Επιτροπή βελτίωσε την μεθοδολογία υπολογισμού της μόχλευσης με σκοπό τη συμμόρφωση, κατά τρόπο συνεκτικό και εναρμονισμένο, με τις ισχύουσες απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού και των κανόνων εφαρμογής όσον αφορά το αποτέλεσμα της μόχλευσης. Η μεθοδολογία καλύπτει χρηματοοικονομικά μέσα επιπέδου ΕΕ της τρέχουσας περιόδου προγραμματισμού (2014-2020). Σύμφωνα με την προαναφερθείσα μεθοδολογία, το ποσό της χρηματοδότησης επιλεγμένων τελικών αποδεκτών θα πρέπει να αντιστοιχεί στον όγκο της χρηματοδότησης που παρέχεται σε επιλεγμένους τελικούς αποδέκτες από ένα χρηματοοικονομικό μέσο μέσω της αλυσίδας χρηματοδότησής του, συμπεριλαμβανομένου του μεριδίου της συνεισφοράς της Ένωσης.

Επιπλέον, χρηματοδότηση που παρέχεται εκτός της αλυσίδας χρηματοδότησης ενός χρηματοοικονομικού μέσου μπορεί, επίσης, να ληφθεί υπόψη, υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει σαφής σύνδεση με τη χρηματοδότηση που παρέχεται μέσω της αλυσίδας χρηματοδότησης του χρηματοοικονομικού μέσου. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, όσον αφορά τη χρηματοδότηση υποδομών, όλες οι πηγές χρηματοδότησης, δηλαδή επενδύσεις σε μετοχικό κεφάλαιο, δάνεια και επιχορηγήσεις, θα λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του ποσού χρηματοδότησης του έργου. Στο πλαίσιο αυτό, η παρέμβαση του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην χρηματοδότηση μιας συναλλαγής διασφαλίζει υψηλό βαθμό βεβαιότητας και δυνατότητας παράδοσης της συναλλαγής ως σύνολο, γεγονός που ενεργοποιεί, ως αποτέλεσμα, μεγαλύτερο όγκο κινητοποιηθείσας χρηματοδότησης.

Όσον αφορά την περίοδο υποβολής εκθέσεων που ξεκινά από το 2015, η Επιτροπή θα διασφαλίσει βελτιωμένη συνέπεια στη μεθοδολογία υπολογισμού της μόχλευσης για όλα τα μέσα και είδη προϊόντων.

Βλ. επίσης απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 69 και 73.

Πλαίσιο 7

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η μεθοδολογία του ΟΟΣΑ αφορά τα ποσά χρηματοδότησης που κινητοποιήθηκαν από τον ιδιωτικό τομέα μέσω επίσημης αναπτυξιακής χρηματοδότησης.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της συνεισφοράς του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του ποσού των κεφαλαίων που κινητοποιήθηκαν ως αποτέλεσμα μπορεί να αξιολογηθεί μόνο κατά περίπτωση.

Ακόμα και περιορισμένες συνεισφορές της ΕΕ και της ΕΤΕπ σε έργα μπορούν να έχουν θετικές επιδράσεις:

—προσέλκυση πρόσθετης ιδιωτικής χρηματοδότησης τουλάχιστον ίδιου ποσού με τον δανεισμό υψηλής προτεραιότητας από την ΕΤΕπ (αυτό ισχύει για όλα τα μέσα εγγύησης δανείων για έργα ΔΕΔ-Μ, όπου ο δανεισμός της ΕΤΕπ είναι ίσος με τον δανεισμό άλλων τραπεζών)·

—παροχή δυνατότητας παρέμβασης στην περάτωση από χρηματοδοτική άποψη των ιδιωτικών χρηματοδοτικών ιδρυμάτων, ή των εθνικών τραπεζών ανάπτυξης, λόγω του αναγνωρισμένου ρόλου της ΕΤΕπ ως χρηματοδοτικού οργανισμού με άριστη πιστοληπτική ικανότητα (ΑΑΑ)·

—συμμετοχή δημόσιων αρχών σε έργα με μακροπρόθεσμες λήξεις, σε συνεργασία με την ΕΤΕπ, τα οποία δεν μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν με άλλον τρόπο μόνο σε περιφερειακό, ή ακόμα και εθνικό πλαίσιο, λόγω των απαιτήσεων των ιδιωτών επενδυτών για πιο βραχυπρόθεσμη απόδοση επενδύσεων.

Δεδομένων των ανωτέρω επιχειρημάτων, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κοινές χρηματοδοτικές συνεισφορές ΕΚ-ΕΤΕπ, αλλά και ο ρόλος της ΕΤΕπ ως θεσμικής τράπεζας, πράγματι αποτελούν έναυσμα για τις αποφάσεις των περιφερειακών/εθνικών αρχών για προμήθεια έργων σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, όπου μέρος της χρηματοδότησης παρέχεται σε μακροπρόθεσμη βάση από τους εθνικούς προϋπολογισμούς, βάσει της μακροπρόθεσμης συνεργασίας ΕΕ-ΕΤΕπ, την οποία χρηματοδότηση δεν θα μπορούσαν να αναλάβουν μόνο ιδιωτικά ιδρύματα.

Η μεθοδολογία υπολογισμού του πολλαπλασιαστή βελτιώθηκε στον σχεδιασμό του Ευρωπαϊκού Ταμείου Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ). Προς τον σκοπό αυτό, οι δαπάνες επενδυτικών σχεδίων έχουν προσαρμοστεί ώστε να αποκλείουν όλες τις χρηματοδοτήσεις της ΕΕ μέσω επιχορηγήσεων, τα χρηματοοικονομικά μέσα της ΕΕ ή τις επιχορηγήσεις/τα χρηματοοικονομικά μέσα ΕΔΕΤ (συμπεριλαμβανομένης σχετικής εθνικής δημόσιας συγχρηματοδότησης από διαχειριστικές αρχές), που χρησιμοποιούνται για συγχρηματοδότηση του προτεινόμενου σχεδίου.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 71 και 72

Ο κανονισμός περί καθορισμού κοινών διατάξεων παρέχει το πλαίσιο εφαρμογής των ΕΔΕΤ. Άλλα νομικά πλαίσια, όπως οι οδηγίες περί δημόσιων συμβάσεων ή οι κανόνες κρατικής ενίσχυσης, εφαρμόζονται χωρίς να είναι απαραίτητο να επαναληφθούν στον κανονισμό περί καθορισμού κοινών διατάξεων. Ο δημοσιονομικός κανονισμός εφαρμόζεται, επίσης, κατά τον ίδιο τρόπο, και ειδικότερα οι ισχύουσες ειδικές διατάξεις για την επιμερισμένη διαχείριση.

Τον Απρίλιο 2016, η Επιτροπή εξέδωσε καθοδηγητικό σημείωμα σχετικά με την υποβολή εκθέσεων, το οποίο καλύπτει τον υπολογισμό της μόχλευσης, προκειμένου να παράσχει στα κράτη μέλη συνεκτική μεθοδολογία. Αυτό θα διασφαλίσει αξιόπιστα και συγκρίσιμα δεδομένα όσον αφορά το αναμενόμενο και επιτευχθέν αποτέλεσμα της μόχλευσης. Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη θα επιτρέψει στην Επιτροπή να παράσχει πληροφορίες σχετικά με το αποτέλεσμα της μόχλευσης χρηματοοικονομικών μέσων, το οποίο λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις συγχρηματοδότησης, η οποία μπορεί να αποτελείται από δημόσιες και/ή ιδιωτικές δαπάνες.

73

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν θα πρέπει να δίνεται υπερβολική έμφαση στον στόχο προσέλκυσης ιδιωτικού κεφαλαίου, ειδικά για τομείς που εκτίθενται σε σημαντικές αδυναμίες της αγοράς.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική και επιμερισμένη διαχείριση, άλλοι στόχοι ενδέχεται να είναι εξίσου σημαντικοί (π.χ. η δημιουργία επενδύσεων σε μια συγκεκριμένη εκκολαπτόμενη αγορά με ισχυρή προστιθέμενη αξία της ΕΕ σε περίοδο οικονομικής ύφεσης, η υποστήριξη της ανάπτυξης, η δημιουργία θέσεων εργασίας και η ανταγωνιστικότητα σε όλα τα κράτη μέλη και τις περιφέρειές τους, κ.λπ.). Συνεπώς, η μέτρηση του παράγοντα επιτυχίας των χρηματοοικονομικών μέσων υπερβαίνει τον στόχο προσέλκυσης ιδιωτικών κεφαλαίων.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ιδιωτική χρηματοδότηση αποτελεί πρόσθετη νομική απαίτηση όσον αφορά την επιμερισμένη διαχείριση, που απορρέει από το νομικό πλαίσιο περί κρατικών ενισχύσεων.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 74 έως 76

Η Επιτροπή επισημαίνει πως το γεγονός ότι τα ενδιαφερόμενα μέρη ενδέχεται να έχουν διαφορετικούς σκοπούς θα ενισχύσει την ποιότητα των σχεδίων και θα επιτρέψει την πρόσβαση σε ένα ευρύτερο φάσμα χρηματοοικονομικών μέσων με σκοπό την υλοποίηση της πολιτικής και τη συμμετοχή και αξιοποίηση της εμπειρογνωσίας του ιδιωτικού τομέα. Θεωρεί ότι η υποστήριξη της ΕΕ που παρέχεται μέσω επαγγελματικών και έμπειρων μηχανισμών θα ενδυναμώσει το σύστημα διαχείρισης και υλοποίησης των ΕΔΕΤ.

Όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση, η προνομιακή μεταχείριση των ιδιωτών επενδυτών ή δημόσιων επενδυτών που ενεργούν βάσει της αρχής της οικονομίας της αγοράς, αλλά και οποιεσδήποτε ρυθμίσεις επιμερισμού του κινδύνου, πρέπει να συμμορφώνονται με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, όπως προβλέπονται στους κανονισμούς που αφορούν την περίοδο 2007-2013 και περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο για την προσέλκυση αυτών των επενδυτών.

Επιπλέον, όπως προβλέπεται στο άρθρο 6 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής, η προνομιακή αμοιβή ιδιωτών επενδυτών ή δημόσιων επενδυτών που ενεργούν βάσει της αρχής της οικονομίας της αγοράς, όπως αναφέρεται στο άρθρο 37 παράγραφος 2 στοιχείο γ) και το άρθρο 44 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, είναι αναλογική προς τους κινδύνους τους οποίους αναλαμβάνουν οι εν λόγω επενδυτές και περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο για την προσέλκυση αυτών των επενδυτών, γεγονός που εξασφαλίζεται μέσω της θέσπισης όρων, προϋποθέσεων και διαδικαστικών διασφαλίσεων.

77

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νομική βάση θα πρέπει να περιλαμβάνει γενικούς όρους σχετικά με τους μηχανισμούς επιμερισμού κινδύνων και εσόδων, προκειμένου να διασφαλιστεί επαρκής ευελιξία για τις λεπτομερείς ρυθμίσεις που πρέπει να συμφωνηθούν στις ειδικές συμφωνίες ανάθεσης μεταξύ της Επιτροπής και των εντεταλμένων οντοτήτων (βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο πλαίσιο 9).

Πλαίσιο 9

Πέμπτο εδάφιο: Η Επιτροπή θεωρεί ότι το επίπεδο της αμοιβής που δικαιούται να λάβει για το χαρτοφυλάκιο LGTT/PBI είναι ανάλογο με τον αναλαμβανόμενο κίνδυνο. Επιπλέον, κατόπιν της εξάντλησης του πρώτου τμήματος ζημιών χαρτοφυλακίου (PFLP), ο εναπομένων κίνδυνος επιβαρύνει εξ ολοκλήρου την ΕΤΕπ.

Έκτο εδάφιο: Το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, της 19ης Οκτωβρίου 2011, αποτελούσε διερευνητικό έγγραφο που χάρασσε τα περιγράμματα ενός ιδιαιτέρως καινοτόμου σχεδίου, χωρίς προηγούμενο.

Βάσει της νομοθετικής διαδικασίας, οι συννομοθέτες ενημερώθηκαν για την εξέλιξη του αναλυτικού σχεδίου, το οποίο ενεργοποιήθηκε από περαιτέρω υπολογισμούς και ανάλυση κινδύνων από την Επιτροπή και την ΕΤΕπ. Σε κάθε περίπτωση, η κατανομή 95 %/5 % του πρώτου τμήματος ζημιών επισημάνθηκε σαφώς στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών. Αυτή η παράμετρος επιμερισμού κινδύνου δεν υπέστη καμία αλλαγή.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 78 και στο πλαίσιο 10

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο επιμερισμός κινδύνων στα πλαίσια των υπό εξέταση μέσων που τελούν υπό κεντρική διαχείριση είναι δικαιολογημένος, ειδικότερα προκειμένου να συμβάλει στην εξάλειψη της απροθυμίας του ιδιωτικού τομέα να επενδύσει σε συγκεκριμένους τομείς. Τα πρώτα τμήματα ζημιών θα πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένα και πρέπει να εφαρμοστούν συγκεκριμένοι περιορισμοί, λαμβάνοντας υπόψη ειδικότερα τον τομέα και την αγορά στην οποία λειτουργεί το μέσο, γεγονός το οποίο ενδέχεται με τη σειρά του να αιτιολογήσει την ανάληψη των εν λόγω κινδύνων.

Όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης (EEEF), δεδομένων των δυσκολιών τόνωσης των επενδύσεων στην εμβρυϊκή, κατακερματισμένη, μικρής κλίμακας αγορά εντάσεως κεφαλαίου της ενεργειακής απόδοσης, ενδέχεται να είναι απαραίτητη περαιτέρω ανάληψη κινδύνου ή λήψη άλλων μέτρων προκειμένου να προωθηθούν οι επενδύσεις.

79

Η εφαρμογή μιας φορολογικής συμφωνίας τύπου «tax ruling» στον κλάδο κεφαλαίων στο Λουξεμβούργο είναι συνήθης και αναγκαία, ειδικότερα για την εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου (SICAV), προκειμένου να μειωθεί η αβεβαιότητα των επενδυτών, παρέχοντας σαφή στοιχεία σχετικά με τη φορολόγηση διασυνοριακών επενδύσεων.

Τα εν λόγω ταμεία εξασφαλίζουν φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» μόνο λόγω του περιβάλλοντος της αγοράς στην οποία λειτουργούν και δεν συνδέεται με το γεγονός ότι ένα χρηματοοικονομικό μέσο εφαρμόζεται μέσω δομής SICAV.

80

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι καμία από τις έρευνες που αναφέρονται δεν συνδέεται με SICAV. Η Επιτροπή τονίζει ότι μικρός μόνο αριθμός φορολογικών αποφάσεων τύπου «tax ruling» χρησιμοποιήθηκε από μεγάλες πολυεθνικές εταιρείες, για να εξασφαλίσουν αθέμιτα πλεονεκτήματα. Η πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου COM(2015) 135 αναμένεται να εγκριθεί από τον νομοθέτη και, εν συνεχεία, να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών. Η σύσταση C(2012) 8806 απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 81 και στο πλαίσιο 11

Το Ταμείο Marguerite είναι μια εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου (SICAV) με έδρα το Λουξεμβούργο, η οποία δραστηριοποιείται σύμφωνα με τις πρακτικές και συνθήκες της αγοράς, αλλά και το εθνικό νομικό περιβάλλον.

Η χρήση φορολογικών αποφάσεων τύπου «tax ruling» αποτελεί κοινή πρακτική για χρηματοοικονομικά μέσα που θεσπίζονται στο Λουξεμβούργο για λόγους επιβεβαίωσης, προκειμένου να μειωθεί η αβεβαιότητα των επενδυτών (ειδικά τη στιγμή που το Ταμείο στοχεύει στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών).

82

Δεν υπάρχει νομική απαίτηση από τα κράτη μέλη να αναφέρουν στην Επιτροπή λεπτομέρειες σχετικά με την οργάνωση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Βάσει της επιμερισμένης διαχείρισης και σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, τα κράτη μέλη έχουν την ευθύνη να διασφαλίζουν ότι η οργάνωση των χρηματοοικονομικών μέσων είναι σύμφωνη με τους ισχύοντες εθνικούς και ενωσιακούς νόμους, προκειμένου οι σχετικές δαπάνες να είναι νόμιμες και κανονικές.

83

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι δεν παρέχονται συστηματικά πληροφορίες προκειμένου να εντοπίζεται η ιδιωτική χρηματοδότηση στο επίπεδο των τελικών αποδεκτών.

Η ανάλυση του Ελεγκτικού Συνεδρίου λαμβάνει υπόψη μόνο την έκθεση εφαρμογής των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής, των οποίων τα στοιχεία συμπεριλαμβάνονται στη στήλη ΙΙ.10 Ποσά συνεισφορών από το ΕΠ σε μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής — εθνική ιδιωτική συγχρηματοδότηση. Εντούτοις, όπως διευκρινίζει το Συνέδριο στο σημείο 85, ιδιωτική χρηματοδότηση μπορεί, επίσης, να παρασχεθεί και από πηγές εκτός του ΕΠ.

85

Οι απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 προβλέπονται στο άρθρο 46 ΚΚΔ και στο παράρτημα Ι του εκτελεστικού κανονισμού της Επιτροπής (ΕΕ) αριθ. 821/2014. Ο τελευταίος καθορίζει υπόδειγμα για την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής. Στο τμήμα VΙΙΙ του υποδείγματος για την υποβολή εκθέσεων, τα κράτη μέλη πρέπει να παρέχουν πληροφορίες όσον αφορά το ποσό άλλων συνεισφορών, εκτός των ΕΔΕΤ, που συγκεντρώθηκαν από το μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής, συμπεριλαμβανομένων των δημόσιων και/ή ιδιωτικών συνεισφορών, που δεσμεύτηκαν στη συμφωνία χρηματοδότησης, αλλά και καταβλήθηκαν στο επίπεδο των τελικών αποδεκτών. Πράγματι, το νομοθετικό πλαίσιο προβλέπει ότι η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής δυνάμει του άρθρου 46 θα πρέπει να περιλαμβάνει πληροφορίες για τις ιδιωτικές συνεισφορές (στο πλαίσιο αξιολόγησης του αποτελέσματος της μόχλευσης).

86

Ενώ η νομική βάση για την περίοδο 2007-2013 δεν απαιτούσε ρητά προσανατολισμένα έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές, η αμοιβή καθορίζεται γενικά στη συμφωνία χρηματοδότησης μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του φορέα εφαρμογής του μέσου χρηματοοικονομικής τεχνικής. Για παράδειγμα, τουλάχιστον η Πορτογαλία, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Πολωνία έχουν εφαρμόσει σύστημα αμοιβής βάσει επιδόσεων στο πλαίσιο ορισμένων εκ των συμφωνιών χρηματοδότησης για τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013.

Η Επιτροπή υπογραμμίζει επίσης ότι σε πολλά ταμεία δανειοδοτήσεων, η ιδιωτική συγχρηματοδότηση λαμβάνει χώρα στο επίπεδο του ταμείου και παρέχεται από τον ίδιο τον διαχειριστή ταμείου.

87

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ένας πρόσθετος παράγοντας, όσον αφορά την οργάνωση των χρηματοοικονομικών μέσων και το αποτέλεσμα της μόχλευσης στην κινητοποίηση πρόσθετων ιδιωτικών κεφαλαίων είναι το προφίλ πιστωτικού κινδύνου των τελικών αποδεκτών στους οποίους απευθύνονται. Αξίζει να σημειωθεί ότι ο EPMF στοχεύει τελικούς αποδέκτες με προφίλ υψηλότερου πιστωτικού κινδύνου.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο πλαίσιο 12.

Πλαίσιο 12 Πρώτο εδάφιο

Σύμφωνα με την ad hoc έκθεση ελέγχου σχετικά με το Ταμείο Marguerite, που καταρτίστηκε από εξωτερικούς συμβούλους κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, η έλλειψη ιδιωτικής συγχρηματοδότησης στο επίπεδο του Ταμείου δεν οφειλόταν στην απροθυμία του ιδιωτικού τομέα να επενδύσει σε μέσα που χρηματοδοτούνται από δημόσιους πόρους, αλλά στην λιγότερο κοινή δομή διαχείρισης του Ταμείου, την περιορισμένη ανάπτυξη ώριμων έργων, και στις δύσκολες συνθήκες της αγοράς υπό τις οποίες κλήθηκε να λειτουργήσει το Ταμείο.

Πλαίσιο 12 Δεύτερο εδάφιο

Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης (EEEF) δημιουργήθηκε μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ενεργειακού Προγράμματος Ανάκαμψης, προκειμένου να στηρίξει ιδιαίτερα ριψοκίνδυνα και καινοτόμα έργα ενεργειακής απόδοσης, τομέα στον οποίο δεν είχαν δημιουργηθεί προηγούμενα ειδικά ταμεία. Συνεπώς, η Επιτροπή συμφώνησε να αποτελέσει τον ακρογωνιαίο επενδυτικό λίθο του ταμείου. Εντούτοις, εξακολουθούν να υπάρχουν περιθώρια για πρόσθετες επενδύσεις, καθώς το συνολικό ποσό που έχει δεσμευτεί προς το παρόν είναι χαμηλότερο από το ήμισυ του ποσού-στόχου των 700 εκατομμυρίων ευρώ που επιδιώκει να επιτύχει το ταμείο.

89

Η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά την προνομιακή αμοιβή, το οποίο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του 2015 και η εκπόνηση της τελικής του εκδοχής είναι σε εξέλιξη.

90

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κύριες πτυχές των ρυθμίσεων επιμερισμού του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και των εταίρων της πρέπει να αξιολογηθούν στις μελλοντικές νομικές βάσεις.

Εντούτοις, πρέπει να επιτευχθεί ισορροπία, ώστε να επιτραπεί επαρκής ευελιξία στις νομικές βάσεις, προκειμένου οι ρυθμίσεις επιμερισμού κινδύνου και εσόδων μεταξύ της Επιτροπής και της εντεταλμένης οντότητας να μπορούν να συμφωνηθούν στην ειδική συμφωνία ανάθεσης.

91

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τη σημασία διασφάλισης ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν υπόκεινται σε απαράδεκτους μηχανισμούς φοροαποφυγής. Αυτό επαναλαμβάνεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής, της 29ης Ιανουαρίου 2016, σχετικά με τη δέσμη για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής. Εντούτοις, εκ των προτέρων φορολογικές συμφωνίες δεν μπορούν να θεωρηθούν καθαυτές ότι αντιτίθενται στην ίδια την πολιτική της Επιτροπής.

Όσον αφορά χρηματοοικονομικά μέσα υπό κεντρική, αλλά και επιμερισμένη διαχείριση, όπως προβλέπεται αντιστοίχως στο άρθρο 140 παράγραφος 4 του δημοσιονομικού κανονισμού και στο άρθρο 38 παράγραφος 4 του κανονισμού περί καθορισμού κοινών διατάξεων, οι φορείς που εφαρμόζουν τα εν λόγω μέσα δεν εγκαθίστανται και δεν διατηρούν επιχειρηματικές σχέσεις με νομικά πρόσωπα που έχουν συσταθεί σε εδάφη των οποίων οι περιοχές δικαιοδοσίας δεν συνεργάζονται με την Ένωση για την εφαρμογή των διεθνώς συμφωνημένων φορολογικών προτύπων, και συμπεριλαμβάνουν τις ως άνω προϋποθέσεις στις συμβάσεις τους με τους επιλεγέντες ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς. Το ανωτέρω αποτελεί νομική απαίτηση για την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων και παρέχει ισχυρή διασφάλιση για την αξιοποίηση των κεφαλαίων της ΕΕ.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κίνδυνος για τη φήμη της ΕΕ δεν θα πρέπει να συνδέεται με την ύπαρξη εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών αλλά με τις ειδικές διατάξεις των εν λόγω συμφωνιών.

94

Η Επιτροπή σκοπεύει να παρέχει έγκαιρη καθοδήγηση στα κράτη μέλη, βάσει των ερωτημάτων και των αναγκών που έχουν εντοπιστεί.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 96 και 97

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συχνότητα ανακύκλωσης κεφαλαίων κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελεί αυτοσκοπό.

Επιπροσθέτως, η ημερομηνία λήξης της παρεχόμενης χρηματοδότησης (πρέπει να) προσαρμόζεται στην τυπολογία των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων, και οποιοδήποτε συμπέρασμα όσον αφορά την περιορισμένη ανακύκλωση θα πρέπει να συνάγεται βάσει της ημερομηνίας έναρξης του χρηματοοικονομικού μέσου, της περιόδου χάριτος, της ημερομηνίας λήξης και των ποσοστών αθέτησης της χρηματοδότησης που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες.

Για παράδειγμα, όσον αφορά το ετοιμοπαράδοτο μέσο «δανείου ανακαίνισης» για την ενεργειακή απόδοση για την περίοδο 2014-2020, η ημερομηνία λήξης του δανείου μπορεί να οριστεί έως 20 έτη.

Ένας πλήρης κύκλος ανακύκλωσης εντός της περιόδου προγραμματισμού αντιτίθεται σε μια τέτοια μακροπρόθεσμη προοπτική.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 99 και 100

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να διασφαλίζουν την εφαρμογή κατάλληλων μέτρων συμμόρφωσης με το άρθρο 78 παράγραφος 7 του γενικού κανονισμού και να παρουσιάζουν τα εν λόγω μέτρα κατά το κλείσιμο, όπως για παράδειγμα τις πληροφορίες σχετικά με την επαναχρησιμοποίηση των μη αναλωθέντων πόρων που αποδίδονται στο ΕΤΠΑ και στο ΕΚΤ διευκρινίζοντας την αρμόδια αρχή που είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση των μη αναλωθέντων πόρων, τη μορφή, τον σκοπό, τη σχετική γεωγραφική περιοχή και την προβλεπόμενη διάρκεια της επαναχρησιμοποίησης· (βλ. κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο στο σημείο 5.2.5).

Το πλαίσιο, όχι μόνο παρέχει κίνητρα στα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν εκ νέου τους πόρους για την ίδια ομάδα-στόχο, αλλά επιτρέπει και την επανεπένδυση των εν λόγω πόρων αρκετές φορές, υπό την προϋπόθεση ότι υφίσταται κενό στην αγορά. Η διασφάλιση συμμόρφωσης με τις εν λόγω διατάξεις εναπόκειται στα κράτη μέλη.

102

Η Επιτροπή τονίζει ότι πόροι που επιστρέφονται στο ταμείο μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελούν πλέον πόρους της ΕΕ, αλλά εθνικούς πόρους.

Ο ΚΚΔ απαιτεί από τα κράτη μέλη την έγκριση των απαραίτητων μέτρων προκειμένου να διασφαλίζεται η ορθή χρήση των πόρων που επιστρέφονται στα χρηματοοικονομικά μέσα για περίοδο τουλάχιστον οκτώ ετών από τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας [βλ. άρθρο 45 του κανονισμού περί καθορισμού κοινών διατάξεων και το υπόδειγμα συμφωνίας χρηματοδότησης του παραρτήματος IV άρθρο 1 σημείο ι)].

Η Επιτροπή σκοπεύει να επαληθεύει την καταλληλότητα των μέτρων που εφαρμόζονται στις συμφωνίες χρηματοδότησης μέσω του τακτικού ελεγκτικού έργου των εθνικών ελεγκτικών αρχών και των δικών της υπηρεσιών που ασχολούνται με τα χρηματοοικονομικά μέσα.

104

Η Επιτροπή αναγνωρίζει το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την οργάνωση ανοικτής διαδικασίας για την επιλογή διαχειριστή ταμείου. Εντούτοις, αυτό δεν μπορεί να αποφευχθεί, καθώς πρέπει να τηρούνται οι ισχύοντες κανόνες επιλογής, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις.

Το καθοδηγητικό σημείωμα για την εκ των προτέρων αξιολόγηση που οριστικοποιήθηκε τον Φεβρουάριο του 2015 επεξηγεί τις προϋποθέσεις συνεισφοράς πόρων της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 σε υπάρχον χρηματοοικονομικό μέσο. Επιπλέον, η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος για την επιλογή των φορέων εφαρμογής χρηματοοικονομικών μέσων, το οποίο προβλέπεται ότι θα περιλαμβάνει τμήμα που θα επεξηγεί τις ισχύουσες προϋποθέσεις για τροποποιήσεις συμβάσεων (π.χ. παράταση της περιόδου εφαρμογής ή αύξηση του ποσού συνεισφοράς των ΕΠ των υπαρχόντων χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο της περιόδου 2007-2013).

110

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι σε περιπτώσεις στις οποίες οι αμοιβές αναφέρονται ως μηδενικές δεν έχουν καταβληθεί έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές. Υπάρχουν πάνω από 261 ταμεία που έχουν αναφέρει μηδενικά έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές.

111 Δεύτερο εδάφιο

Κατά την περίοδο 2007-2013, το άρθρο 56 παράγραφος 4 του κανονισμού (EK) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου αναφέρεται σε εθνικούς κανόνες επιλεξιμότητας και όχι σε ενωσιακούς κανόνες επιλεξιμότητας. Η ανωτέρω εξουσιοδότηση στα κράτη μέλη ήταν σύμφωνη με το πνεύμα της επιμερισμένης διαχείρισης και την αρχή της επικουρικότητας.

Οι κανόνες επιλεξιμότητας όσον αφορά τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές αποτελούν ένα από τα ελάχιστα στοιχεία της νομοθεσίας όπου η νομική βάση επιβάλλει περιορισμό στις ειδικές δαπάνες. Ο κανονισμός θέσπισε διαφορετικά κατώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβέςς, ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων χρηματοδοτικών προϊόντων. Τα όρια αυτά μπορούν να είναι χαμηλότερα (αλλά όχι υψηλότερα) του 4 %, δηλαδή 2 % για ταμεία χαρτοφυλακίου και ταμεία εγγυήσεων, 3 % για ταμεία δανειοδότησης και ταμεία μετοχικού κεφαλαίου και 4 % για μέσα μικροπίστωσης. Τα ανώτατα όρια αποσκοπούν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

113

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι επιλέξιμα και επιστρέφονται από την ΕΕ μόνο αν έχουν καταβληθεί. Συνεπώς το κράτος μέλος δεν φέρει υποχρέωση υποβολής έκθεσης σχετικά με έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές που δεν έχουν καταβληθεί, καθώς δεν μπορεί να κατατεθεί αίτηση επιστροφής από την Επιτροπή και συνεπώς δεν χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Αν τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές υπερβαίνουν τα ανώτατα όρια βάσει ανταγωνιστικής διαδικασίας και δηλώνονται στην Επιτροπή ως επιλέξιμες δαπάνες, κατά το κλείσιμο, οι αρμόδιες αρχές (διαχειριστικές αρχές, αρχές πιστοποίησης και αρχές λογιστικού ελέγχου) θα ελέγξουν την επιλεξιμότητα της εν λόγω δαπάνης και υποχρεούνται να αναφέρουν τυχόν παρατυπίες στην Επιτροπή.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 115 έως 117

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες καθορίζονται σαφώς στη νομική βάση, η οποία έχει βασιστεί σε λεπτομερή καθοδήγηση, και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υπάρχει δυνατότητα εκ νέου ερμηνείας.

Το άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τις επιλέξιμες δαπάνες εφαρμόζονται στο κεφάλαιο που παρέχεται στο ταμείο από το επιχειρησιακό πρόγραμμα, και όχι στο κεφάλαιο που χρησιμοποιείται από το ταμείο για την παροχή στήριξης σε τελικούς αποδέκτες.

Τα ανώτατα όρια καθορίζουν το ανώτατο ποσό των επιλέξιμων δαπανών και πρέπει να υπολογίζονται στον ετήσιο μέσο όρο, σε pro rata temporis βάση. Το καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής αναφέρεται και επεξηγεί περαιτέρω τη νομική βάση (βλ. σημεία 2.6.1 έως 2.6.17).

Για την περίοδο 2014-2020, το νομικό πλαίσιο απαιτεί τη σύνδεση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών με την επίδοση, συμπεριλαμβανομένων των ποσών που εκταμιεύτηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών.

118

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 86.

122

Με βάση τα στοιχεία που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη, τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά το τέλος του 2014 αντιπροσωπεύουν το 4,7 % των ποσών που καταβλήθηκαν στα χρηματοοικονομικά μέσα, το οποίο αντιστοιχεί ετησίως σε λιγότερο του 1 %. Το ανωτέρω συμφωνεί με τα στοιχεία που παρουσιάστηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο για συνεισφορές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ σε υπό κεντρική διαχείριση μέσα.

123

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που γνωστοποιούνται στην Επιτροπή είναι εκείνα που καταβάλλονται από τις διαχειριστικές αρχές και επιστρέφονται από την Επιτροπή στα κράτη μέλη, ανεξαρτήτως του επιπέδου/σταδίου εφαρμογής στο οποίο πραγματοποιούνται τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ένας διαχειριστής ταμείου χαρτοφυλακίου και ένας διαχειριστής χρηματοοικονομικού μέσου εκτελούν διαφορετικές εργασίες και δικαιούνται αμοιβή για την εκτέλεση των καθηκόντων τους.

Τα τέλη με τα οποία επιβαρύνονται οι τελικοί αποδέκτες πρέπει να αφαιρεθούν από τις επιλέξιμες δαπάνες που δηλώνονται στην Επιτροπή προκειμένου να αποφευχθεί διπλή χρηματοδότηση. Η ύπαρξη τέτοιων τελών και η ορθή μεταχείρισή τους αποτελούν μέρος των επαληθεύσεων διαχείρισης και των ελεγκτικών εργασιών.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 124 έως 127

Η σχέση μεταξύ των τελών και της οικονομικής στήριξης που παρέχεται σε τελικούς αποδέκτες αντικατοπτρίζει την κατάσταση όσον αφορά την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων κατά το τέλος του 2014 και θα μειωθεί σε επόμενα έτη, καθώς η οικονομική στήριξη που παρέχεται σε τελικούς αποδέκτες αναμένεται να αυξηθεί.

128

Η Επιτροπή αναφέρεται στην απάντηση της στο σημείο 124 και επισημαίνει ότι τυχόν σύγκριση θα καταστεί δυνατή μόνο κατά το κλείσιμο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

131

Βάσει επιμερισμένης διαχείρισης και σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, οι εθνικές αρχές είναι αρμόδιες να διασφαλίζουν ότι οι επιμέρους πράξεις εφαρμόζονται σύμφωνα με τις ισχύουσες νομικές διατάξεις, συμπεριλαμβανομένης της συμμόρφωσης με τα ανώτατα όρια επιστροφής.

Όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ορίζονται βάσει συμφωνίας χρηματοδότησης που αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του διαχειριστή του ταμείου και η Επιτροπή δεν αποτελεί συμβαλλόμενο μέρος της συμβατικής σχέσης. Δεν ισχύει το ίδιο για χρηματοοικονομικά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, όπου η Επιτροπή αποτελεί συμβαλλόμενο μέρος της συμβατικής σχέσης με τον διαχειριστή ταμείου.

133

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι επιλέξιμα και επιστρέφονται από την ΕΕ μόνο αν έχουν καταβληθεί. Συνεπώς το κράτος μέλος δεν φέρει υποχρέωση υποβολής έκθεσης σχετικά με έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές που δεν έχουν καταβληθεί, καθώς δεν μπορεί να κατατεθεί αίτηση επιστροφής από την Επιτροπή και συνεπώς δεν χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που καταβάλλονται από τη διαχειριστική αρχή μπορούν, επίσης, να υπερβαίνουν τα κατώτατα όρια που ορίζονται στο άρθρο 43.4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής, αλλά σε αυτή την περίπτωση δεν είναι επιλέξιμα για επιστροφή από τα διαρθρωτικά ταμεία.

134

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει περίληψη των στοιχείων και για τα πέντε ΕΔΕΤ. Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής θεσπίστηκε για περίοδο έξι μηνών, προκειμένου να λάβει υπόψη όλους τους ειδικούς κανόνες για τα ταμεία (και τις αντίστοιχες προθεσμίες υποβολής της ετήσιας έκθεσης εφαρμογής, όπως απαιτείται στο άρθρο 50 παράγραφοι 6 και 7 του ΚΚΔ), τον χρόνο που απαιτείται για τη ενοποίηση και αξιολόγηση των στοιχείων που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές ως μέρος της ετήσιας έκθεσης εφαρμογής, και τη συνολική παρουσίαση της προόδου της εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων και για τα πέντε ΕΔΕΤ.

Σε περίπτωση υποβολής παρατηρήσεων από την Επιτροπή σχετικά με την ετήσια έκθεση εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένων των χρηματοοικονομικών μέσων, η έκθεση επιστρέφεται στις διαχειριστικές αρχές και η προθεσμία των δύο μηνών διακόπτεται μέχρι την εκ νέου υποβολή των αναθεωρημένων πληροφοριών στην Επιτροπή, οπότε και η προθεσμία των δύο μηνών τίθεται και πάλι σε ισχύ.

Συνεπώς, τα στοιχεία μπορούν να συγκεντρώνονται μετά την ολοκλήρωση της πλήρους αξιολόγησης από την Επιτροπή και εφόσον υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις για την ακρίβεια και ευλογοφάνεια των δεδομένων που παρέχονται από τις διαχειριστικές αρχές.

141 Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συνήθης διάρκεια ενός ταμείου χαρτοφυλακίου και ενός ειδικού ταμείου είναι μικρότερη από την περίοδο επιλεξιμότητας, δεδομένου του χρόνου που απαιτείται για τη θέσπιση του χρηματοοικονομικού μέσου (βλ. επίσης σημείο 93).

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 42 παράγραφος 5 ΚΚΔ, είναι υποχρεωτική η χρήση μεθόδου υπολογισμού που εξαρτάται από τις επιδόσεις και τα κριτήρια επιδόσεων θεσπίζονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014. Το συνολικό ανώτατο όριο για επιλέξιμα έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές θεσπίζεται στο άρθρο 13 παράγραφος 3 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014, με στόχο την προστασία του οικονομικού συμφέροντος της ΕΕ.

Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, οι πληρωμές των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών αποτελούν αντικείμενο ρύθμισης της χρηματοδοτικής συμφωνίας. Ο ΚΚΔ και ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 480/2014 θεσπίζουν ανώτατα όρια μόνο για τις ανώτατες επιλέξιμες δαπάνες που θα συγχρηματοδοτηθούν από τα ΕΔΕΤ, και όχι για τις πραγματικές πληρωμές των αμοιβών που θα πραγματοποιηθούν. Με τον τρόπο αυτό, προστατεύονται τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

141 Δεύτερη περίπτωση

Στο καθοδηγητικό σημείωμα EGESIF 15-0021-01 της 26ης Νοεμβρίου 2015 σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές,η Επιτροπή διευκρίνισε ότι θα πρέπει να χρησιμοποιείται ένα σύστημα πριμοδότησης και κυρώσεων (bonus-malus) σε περιπτώσεις που, για παράδειγμα, η ολική επιστροφή των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών συνδέεται με την τήρηση των συμφωνηθέντων στόχων όσον αφορά τα σχετικά κριτήρια επιδόσεων (βλέπε σημείο 2.2, σελίδα 3 του καθοδηγητικού σημειώματος).

141 Τρίτη περίπτωση

Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, τέτοια προϋπόθεση μπορεί να θεσπιστεί στο επίπεδο της συμφωνίας χρηματοδότησης, καθώς αποτελεί αντικείμενο διαπραγμάτευσης μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του φορέα που εφαρμόζει το χρηματοοικονομικό μέσο. Τα ανώτατα όρια για βασική αμοιβή και για αμοιβή βάσει επιδόσεων στοχεύουν στην επιβολή ανώτατου ορίου επιλέξιμων δαπανών.

Η Επιτροπή τονίζει, επιπλέον, ότι η χρήση κριτηρίων βάσει επιδόσεων είναι υποχρεωτική.

Η αμοιβή βάσει επιδόσεων αποτελεί υποχρεωτική απαίτηση, όπως προβλέπεται στο άρθρο 42 παράγραφος 5 ΚΚΔ και τα κριτήρια επιδόσεων θεσπίζονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

Από κανονιστικής απόψεως, αυτό θεωρήθηκε επαρκές από τους συννομοθέτες για τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων.

Από άποψη διαφανούς και χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, υπογραμμίζεται, επίσης, ότι η διαχειριστική αρχή πρέπει να ενημερώνει την αρχή παρακολούθησης σχετικά με τις διατάξεις που αφορούν τον υπολογισμό βάσει επιδόσεων των καταβληθέντων εξόδων διαχείρισης ή των αμοιβών διαχείρισης του χρηματοοικονομικού μέσου. Η επιτροπή παρακολούθησης θα λαμβάνει εκθέσεις σε ετήσια βάση για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που καταβλήθηκαν πράγματι το προηγούμενο ημερολογιακό έτος.

144

Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η αύξηση της χρηματοδότησης μέσω χρηματοοικονομικών μέσων αυξάνει εκ των πραγμάτων τη στήριξη της τεχνικής συνδρομής προς τα κράτη μέλη, καθώς τα ποσά που δεσμεύονται για τεχνική συνδρομή βασίζονται σε ειδικά έργα που σχετίζονται με την εφαρμογή των προγραμμάτων και όχι με το επίπεδο της χρηματοδότησης που παρέχεται μέσω των χρηματοοικονομικών μέσων.

Επιπλέον, είναι αναγκαίο να χρησιμοποιηθεί τεχνική υποστήριξη κατά την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων (βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 94).

Το επίπεδο του ποσού που διατίθεται ως τεχνική συνδρομή καθορίστηκε για κάθε κράτος μέλος σε σχέση με τις αναμενόμενες ανάγκες, προκειμένου να καλύψει τις εργασίες που συνδέονται με την κατάρτιση και εφαρμογή των προγραμμάτων.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές αντιπροσωπεύουν την αμοιβή της επιχείρησης διαχείρισης κεφαλαίων, με σκοπό την διαχείριση και διασφάλιση των απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων.

Επιπλέον, ο σημαντικότερος παράγοντας κόστους της τεχνικής συνδρομής δεν είναι απαραιτήτως το συνολικό ποσό που καθίσταται διαθέσιμο στα προγράμματα επιχορηγήσεων, αλλά άλλοι παράγοντες, όπως η πολυπλοκότητα του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου και των νομικών απαιτήσεων που συνδέονται με την εφαρμογή σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ, ο αριθμός των ΕΠ, τα μέτρα και τα μεγάλα έργα που συγχρηματοδοτούνται, ο αριθμός των ενδιάμεσων φορέων κ.τλ.

145

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι στην ετήσια έκθεση εφαρμογής που υποβάλλεται από τη διαχειριστική αρχή, οι κύριες αναληφθείσες δράσεις τεχνικής βοήθειας σε ένα συγκεκριμένο έτος περιγράφονται σε ειδικό τμήμα. Επιπλέον, οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας που δηλώνονται στην Επιτροπή για επιστροφή επαληθεύονται, βάσει ανάλυσης του κόστους και τεκμηριώνονται με τιμολόγια, εκκαθαριστικά σημειώματα ή άλλα αποδεικτικά στοιχεία, από τη διαχειριστική αρχή ή άλλο φορέα.

Η δήλωση δαπανών που επαληθεύεται από τη διαχειριστική αρχή, βάσει δειγματοληψίας, μπορεί να επαληθευτεί περαιτέρω από την αρχή πιστοποίησης, την αρχή ελέγχου και τους ελεγκτές της Επιτροπής

146

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το κόστος διαχείρισης προγραμμάτων (προϋπολογισμός ΤΒ) δεν πρέπει να συνδυάζεται με το κόστος εφαρμογής μεμονωμένων πράξεων στο πλαίσιο ενός προγράμματος (έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές για χρηματοοικονομικά μέσα), καθώς δεν συνδυάζεται ούτε στην εφαρμογή των πράξεων επιχορήγησης (π.χ. το κόστος που συνδέεται με την αμοιβή του επιβλέποντος μηχανικού του έργου συμπεριλαμβάνεται στα ποσά που κατανέμονται στα έργα και όχι στα ποσά που διατίθενται για τεχνική βοήθεια).

Η Επιτροπή λαμβάνει εκθέσεις από τα κράτη μέλη σχετικά με τον προϋπολογισμό τεχνικής βοήθειας.

Επιπλέον, οι δομές κόστους επιχορηγήσεων και χρηματοοικονομικών μέσων, αλλά και χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση και άμεση διαχείριση, διαφέρουν.

Τον Ιούλιο 2012, η Επιτροπή δημοσίευσε μελέτη με ποιοτικά και ποσοτικά στοιχεία σχετικά με το διοικητικό κόστος και τον διοικητικό φόρτο της διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Η επικαιροποίηση της ανωτέρω μελέτης βρίσκεται σε εξέλίξη και αναμένεται να δημοσιευτεί το τέλος του 2016. Προγραμματίζεται να ληφθεί υπόψη στη διαδικασία απλούστευσης.

Συμπεράσματα και συστάσεις

147

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων συνεπάγεται πολλαπλά πλεονεκτήματα. Για τον λόγο αυτό, προωθεί και ενθαρρύνει ενεργά τη χρήση τους για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

148

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αντίκτυπος των ζητημάτων που εντόπισε το Συνέδριο ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών και των ειδών των χρηματοοικονομικών μέσων και ότι, συνολικά, τα χρηματοοικονομικά μέσα εξακολουθούν να αποτελούν αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο παροχής κονδυλίων της ΕΕ.

148 Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέσο ποσοστό εκταμίευσης του 57 % (στο τέλος του 2014) αντιπροσωπεύει μια πολύ ανομοιόμορφη κατάσταση. Ο κίνδυνος αδυναμίας πλήρους εκταμίευσης κατά το κλείσιμο αφορά περιορισμένο αριθμό χρηματοοικονομικών μέσων σε λίγα κράτη μέλη.

Τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης στο τέλος του 2014 είναι αποτέλεσμα σειράς παραγόντων, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοπιστωτικής κρίσης, της περιορισμένης εμπειρίας ορισμένων κρατών μελών και της καθυστερημένης έναρξης ορισμένων μέσων.

148 Δεύτερη περίπτωση

Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, οι νομικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να συλλέξει πλήρη στοιχεία σχετικά με τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών από κράτη μέλη. Εντούτοις, η Επιτροπή σημειώνει ότι οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις απαιτούν, για ορισμένα χρηματοοικονομικά μέσα, ελάχιστο επίπεδο συμμετοχής ιδιωτών επενδυτών (π.χ. 30 % και σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμα και 60 %).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα που αναπτύχθηκαν την περίοδο 2007-2013 κατάφεραν να προσελκύσουν σημαντικούς πόρους από τον ιδιωτικό τομέα στο επίπεδο έργων, ακόμα και σε περιπτώσεις όπου δεν έγιναν ιδιωτικές συνεισφορές στο επίπεδο των ταμείων (όπως το Ταμείο Marguerite). Θεωρούμε ότι η εμπειρία που αποκτήθηκε από τα εν λόγω μέσα βοηθά την Επιτροπή να αναπτύξει μέσα ικανά να προσελκύσουν ακόμα περισσότερες ιδιωτικές επενδύσεις.

148 Τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συχνότητα ανακύκλωσης κεφαλαίων κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελεί αυτοσκοπό.

Επιπροσθέτως, η ημερομηνία λήξης της παρεχόμενης χρηματοδότησης (πρέπει να) προσαρμόζεται στην τυπολογία των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων, και οποιοδήποτε συμπέρασμα όσον αφορά την περιορισμένη ανακύκλωση θα πρέπει να συνάγεται βάσει της ημερομηνίας έναρξης του χρηματοοικονομικού μέσου, της περιόδου χάριτος, της ημερομηνίας λήξης και των ποσοστών αθέτησης της χρηματοδότησης που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες.

148 Τέταρτη περίπτωση

Σύμφωνα με τους κανόνες που θεσπίστηκαν για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές συνδέονται με τα ποσά που καταβάλλονται στα χρηματοοικονομικά μέσα και όχι με τα ποσά που εκταμιεύονται στους τελικούς δικαιούχους. Η Επιτροπή σημειώνει ότι τυχόν σύγκριση με υπό κεντρική διαχείριση μέσα θα καταστεί δυνατή μόνο κατά το κλείσιμο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Για το 2014-2020, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές πρέπει να συνδέονται με την απόδοση, συμπεριλαμβανομένων των ποσών που εκταμιεύτηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών.

150

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κίνδυνος αδυναμίας πλήρους εκταμίευσης κατά το κλείσιμο αφορά περιορισμένο αριθμό χρηματοοικονομικών μέσων σε λίγα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι 82 % των ερωτηθέντων δήλωσαν ότι διενήργησαν αξιολόγηση των αποκλίσεων των αναγκών της αγοράς, παρά το γεγονός ότι αποτελούσε μόνο έμμεση απαίτηση του νομικού πλαισίου. Αυτό θα πρέπει να θεωρείται θετική πτυχή, λαμβάνοντας υπόψη τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα της ανωτέρω απαίτησης για την περίοδο 2007-2013.

151

Η Επιτροπή σημειώνει ότι, ανάλογα με το είδος του μέσου (π.χ. δάνεια και εγγυήσεις) και τις ιδιαιτερότητες των κρατών μελών, ορισμένα μικρότερα ταμεία έχουν παρόμοιες ή και καλύτερες επιδόσεις από τα μεγαλύτερα ταμεία (π.χ. Γερμανία, Πολωνία ή Γαλλία).

Σύσταση 1 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όποτε αναπτύσσεται ένα νέο χρηματοοικονομικό μέσο, η εκ των προτέρων αξιολόγηση θα πρέπει να περιλαμβάνει ανάλυση των διδαγμάτων που αποκομίστηκαν σε σχέση με προηγούμενα μέσα.

Σύσταση 1 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, οι σχετικές νομικές βάσεις προβλέπουν ενδιάμεσες επανεξετάσεις ή αξιολογήσεις.

Για όλες τις εν λόγω μελλοντικές ενδιάμεσες επανεξετάσεις χρηματοοικονομικών μέσων, η Επιτροπή θα διασφαλίζει ότι καλύπτουν τα διδάγματα που αποκομίστηκαν και τον αντίκτυπο τυχόν σημαντικών κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση και θεωρεί ότι αυτή υλοποιείται ήδη, στο βαθμό που την αφορά.

Σε σχέση με χρηματοοικονομικά μέσα εθνικού/περιφερειακού επιπέδου, η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται και παρουσίασε στις 28 Απριλίου 2016 στα κράτη μέλη ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος σχετικά με τις επιλογές εφαρμογής δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) ΚΚΔ. Οι δυνατότητες για οικονομίες κλίμακας πρέπει επίσης να μελετηθούν στο πλαίσιο της εκ των προτέρων αξιολόγησης, όσον αφορά τις ρυθμίσεις εφαρμογής κατά την έννοια του άρθρου 38 ΚΚΔ.

Όσον αφορά τις συνεισφορές του προγράμματος ΕΔΕΤ σε μέσα επιπέδου ΕΕ, η Επιτροπή έχει παράσχει εκτενείς διευκρινήσεις και συνεργάστηκε στενά με κράτη μέλη όσον αφορά την πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ, η οποία αποτελεί χρηματοοικονομικό μέσο επιπέδου ΕΕ.

Επιπλέον, η Επιτροπή εξέδωσε φυλλάδιο καθοδήγησης των κρατών μελών όσον αφορά τη συμπληρωματικότητα των ΕΔΕΤ και του ΕΤΣΕ.

Σε περίπτωση ανάπτυξης νέων μέσων σε επίπεδο ΕΕ, η Επιτροπή θα παρέχει καθοδήγηση όσον αφορά τη συνεισφορά πόρων προγραμμάτων σε μέσα επιπέδου ΕΕ βάσει των αιτημάτων των κρατών μελών.

Όσον αφορά την ημερομηνία-στόχο για την εφαρμογή, η Επιτροπή τονίζει ότι η σύσταση εφαρμόζεται στον βαθμό που αφορά την Επιτροπή.

152

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν θα πρέπει να δίνεται υπερβολική έμφαση στον στόχο προσέλκυσης ιδιωτικού κεφαλαίου, ειδικά για τομείς που εκτίθενται σε σημαντικές αδυναμίες της αγοράς. Όσον αφορά μέσα επιπέδου ΕΕ και επιμερισμένης διαχείρισης, άλλοι στόχοι ενδέχεται να είναι εξίσου σημαντικοί (π.χ. η δημιουργία επενδύσεων σε μια συγκεκριμένη εκκολαπτόμενη αγορά με ισχυρή προστιθέμενη αξία της ΕΕ σε περίοδο οικονομικής ύφεσης, η υποστήριξη της ανάπτυξης, η δημιουργία θέσεων εργασίας και η ανταγωνιστικότητα σε όλα τα κράτη μέλη και τις περιφέρειές τους). Συνεπώς, η μέτρηση της επιτυχίας των χρηματοοικονομικών μέσων υπερβαίνει τον στόχο προσέλκυσης ιδιωτικών κεφαλαίων.

Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, οι νομικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να συλλέξει πλήρη στοιχεία σχετικά με τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών από κράτη μέλη. Εντούτοις, η Επιτροπή σημειώνει ότι οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις απαιτούν, για ορισμένα χρηματοοικονομικά μέσα, ελάχιστο επίπεδο συμμετοχής ιδιωτών επενδυτών (π.χ. 30 % και σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμα και 60 %).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα που αναπτύχθηκαν την περίοδο 2007-2013 κατάφεραν να προσελκύσουν σημαντικούς πόρους από τον ιδιωτικό τομέα στο επίπεδο έργων, ακόμα και σε περιπτώσεις όπου δεν έγιναν ιδιωτικές συνεισφορές στο επίπεδο των ταμείων (όπως το ταμείο Marguerite). Θεωρούμε ότι η εμπειρία που αποκτήθηκε από τα εν λόγω μέσα βοηθά την Επιτροπή να αναπτύξει μέσα ικανά να προσελκύσουν ακόμα περισσότερες ιδιωτικές επενδύσεις.

Το άρθρο 223 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού της ΕΕ ορίζει το αποτέλεσμα της μόχλευσης ως «το ποσό της χρηματοδότησης επιλεγμένων τελικών αποδεκτών, υποδιαιρούμενο με το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης». Αυτό σημαίνει ότι η μόχλευση θα πρέπει να εκλαμβάνεται ως η σχέση μεταξύ των δημοσιονομικών πόρων της Ένωσης που διατίθενται σε ένα χρηματοοικονομικό μέσο (εισροή) και το (συνολικό) πόσο της χρηματοδότησης που παρασχέθηκε σε επιλέξιμους τελικούς δικαιούχους (εκροή). Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο τύπος αυτός λαμβάνει πλήρως υπόψη τον βαθμό κατά τον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια.

153

Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι πρόωρο να εξαχθούν συμπεράσματα όσον αφορά το επίπεδο προσέλκυσης ιδιωτικής χρηματοδότησης κατά τη διάρκεια της περιόδου 2014-2020. Το ευρύτερο πεδίο εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων για την περίοδο 2014-2020 θα πρέπει να παρέχει πρόσθετες ευκαιρίες, όπως θα έπρεπε να ισχύει και για τη δυνατότητα συνδυασμού με το ΕΤΣΕ. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι παρείχε υποδείγματα για καθεστώτα προνομιακών αμοιβών στις κατευθυντήριες γραμμές του 2014.

Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 964/2014 της Επιτροπής σχετικά με «έτοιμα προς χρήση» μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής για την περίοδο 2014-2020 παρέχει παραδείγματα σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής διαχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα ο δημόσιος τομέας να επωμίζεται υπερβολικό κίνδυνο.

Επιπλέον, στο φυλλάδιο καθοδήγησης της 22ης Φεβρουαρίου 2016, η Επιτροπή παρέχει παραδείγματα συνδυασμών των ΕΔΕΤ και ΕΤΣΕ σχετικά με προνομιακές αμοιβές των ιδιωτών επενδυτών (βλέπε http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Τέλος, η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά την προνομιακή αμοιβή, το οποίο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του 2015 και η εκπόνηση της τελικής του εκδοχής είναι σε εξέλιξη.

154

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τη σημασία διασφάλισης ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν υπόκεινται σε απαράδεκτους μηχανισμούς φοροαποφυγής. Αυτό επαναλαμβάνεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 29ης Ιανουαρίου 2016 σχετικά με τη δέσμη για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής. Εντούτοις, εκ των προτέρων φορολογικές συμφωνίες δεν μπορούν να θεωρηθούν καθαυτές ότι αντιτίθενται στην ίδια την πολιτική της Επιτροπής. Ως έννοια, η εκ των προτέρων φορολογική συμφωνία στοχεύει στη μείωση της αβεβαιότητας των επενδυτών.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Δεν κρίνει αναγκαία την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού και/ή των σχετικών τομεακών κανόνων (ΚΚΔ και τομεακοί κανόνες για κεντρική διαχείριση) και θεωρεί ότι το ζήτημα μπορεί να αντιμετωπιστεί επαρκώς μέσω της παροχής καθοδήγησης.

Όσον αφορά την επιμερισμένη διαχείριση, οι ΓΔ του ΕΔΕΤ άρχισαν να επεξεργάζονται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος για την υποβολή εκθέσεων. Το προαναφερθέν σχέδιο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη στις 28 Απριλίου 2016 και προβλέπεται να περιλαμβάνει εκτενή πληροφόρηση όσον αφορά τον υπολογισμό της μόχλευσης, όπως προβλέπεται στον δημοσιονομικό κανονισμό και τους κανόνες εφαρμογής του, και συμπεριλαμβανομένου του τρόπου με τον οποίο καθορίζονται τα παρεχόμενα ποσά. Η υποβολή εκθέσεων από τα κράτη μέλη θα επιτρέψει στην Επιτροπή να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, τον Ιούνιο του 2015, η Επιτροπή βελτίωσε τη μεθοδολογία υπολογισμού της μόχλευσης για τα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2014-2020, με σκοπό τη συμμόρφωση, κατά τρόπο συνεκτικό και εναρμονισμένο, με τις ισχύουσες απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού και των κανόνων εφαρμογής όσον αφορά το αποτέλεσμα της μόχλευσης.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων [απόφαση C(2015) 2771 της Επιτροπής] προβλέπουν, στο κεφάλαιο 5.2.5, ότι η τελική έκθεση, ως μέρος της δέσμης ενεργειών κλεισίματος, πρέπει να περιγράφει την ταυτότητα των εθνικών παρόχων συγχρηματοδότησης, το είδος της παρεχόμενης εθνικής συγχρηματοδότησης και τυχόν πόρους συγχρηματοδότησης επιπλέον των πόρων του προγράμματος. Επιπλέον, το παράρτημα Ι, υποδείγματα 1 και 2, απαιτεί από τα κράτη μέλη να αναφέρουν, στο υποχρεωτικό πεδίο III.2.2.4, την εθνική ιδιωτική συγχρηματοδότηση που καταβλήθηκε πράγματι στο χρηματοοικονομικό μέσο.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Ο τρόπος εφαρμογής των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο, καλύπτεται στον τόμο Ι της γενικής μεθοδολογίας διενέργειας εκ των προτέρων αξιολόγησης για χρηματοοικονομικά μέσα, που εκδόθηκε τον Απρίλιο του 2014.

Επιπλέον, ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 964/2014 της Επιτροπής σχετικά με «έτοιμα προς χρήση» μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής για την περίοδο 2014-2020 παρέχει παραδείγματα σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής διαχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα ο δημόσιος τομέας να επωμίζεται υπερβολικό κίνδυνο. Τέλος, η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά την προνομιακή αμοιβή, το οποίο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του 2015 και η εκπόνηση της τελικής του εκδοχής είναι σε εξέλιξη.

Όσον αφορά την ημερομηνία-στόχο για την εφαρμογή, η Επιτροπή τονίζει ότι η σύσταση εφαρμόζεται στον βαθμό που αφορά την Επιτροπή.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση αυτή στον βαθμό που αφορά τις νομοθετικές της προτάσεις για τη μετά το 2020 περίοδο προγραμματισμού.

Σύσταση 7

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά την επιμερισμένη διαχείριση, η Επιτροπή θα συμπεριλάβει στο καθοδηγητικό σημείωμα για τις επιλογές εφαρμογής, δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, συμπληρωματικές συστάσεις, απαιτώντας την ευθυγράμμιση των δομών των χρηματοοικονομικών μέσων με την πολιτική που καθορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τη δέσμη για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής του Ιανουαρίου 2016.

Όσον αφορά μέσα που τελούν υπό κεντρική διαχείριση, η Επιτροπή έχει ήδη αποστείλει επιστολή στην ΕΤΕπ και στο ΕΤαΕ, υπογραμμίζοντας τη σημασία των μέτρων της Επιτροπής για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής και ενθαρρύνοντας την περαιτέρω προώθηση της βέλτιστης πρακτικής από την ΕΤΕπ και το ΕΤαΕ στον τομέα αυτό. Η Επιτροπή συμμετέχει σε ενεργό διάλογο με την ΕΤΕπ και το ΕΤαΕ για την αναθεώρηση των πολιτικών τους στον συγκεκριμένο τομέα.

Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το άρθρο 140 παράγραφος 4 του δημοσιονομικού κανονισμού και το άρθρο 38 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο του ΚΚΔ καθορίζουν ότι οι φορείς εφαρμογής χρηματοοικονομικών μέσων θα πρέπει να συμμορφώνονται με το εφαρμοστέο δίκαιο, συμπεριλαμβανομένου του δικαίου που αφορά τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και τη φορολογική απάτη. Οι φορείς που εφαρμόζουν χρηματοοικονομικά μέσα δεν δύνανται να εγκαθίστανται και να διατηρούν επιχειρηματικές σχέσεις με νομικά πρόσωπα που έχουν συσταθεί σε εδάφη των οποίων οι περιοχές δικαιοδοσίας δεν συνεργάζονται με την Ένωση για την εφαρμογή των διεθνώς συμφωνημένων φορολογικών προτύπων. Οι διαχειριστικές αρχές μεταφέρουν τις εν λόγω απαιτήσεις στις συμβάσεις τους με τους επιλεγμένους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς.

Η συμμόρφωση της φορολογικής μεταχείρισης με το εθνικό δίκαιο και τις συστάσεις της ΕΕ αποτελεί μέρος του υφιστάμενου συστήματος για την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων και αναφέρεται, επίσης, στο πεδίο εφαρμογής των επαληθεύσεων διαχείρισης, όπως προβλέπονται στο καθοδηγητικό σημείωμα EGESIF 14/0012/02.

Όσον αφορά την ημερομηνία-στόχο για την εφαρμογή, η Επιτροπή τονίζει ότι η σύσταση εφαρμόζεται στον βαθμό που αφορά την Επιτροπή.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 155 και 156

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συχνότητα ανακύκλωσης κεφαλαίων κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελεί αυτοσκοπό.

Επιπροσθέτως, η ημερομηνία λήξης της παρεχόμενης χρηματοδότησης (πρέπει να) προσαρμόζεται στην τυπολογία των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων, και οποιοδήποτε συμπέρασμα όσον αφορά την περιορισμένη ανακύκλωση θα πρέπει να συνάγεται βάσει της ημερομηνίας έναρξης του χρηματοοικονομικού μέσου, της περιόδου χάριτος, της ημερομηνίας λήξης και των ποσοστών αθέτησης της χρηματοδότησης που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες.

Σε σχέση με τη λήξη της περιόδου εφαρμογής, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι τροποποιήσεις που εισήχθησαν στις κατευθυντήριες γραμμές της για το κλείσιμο ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 78 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, όπως έχει τροποποιηθεί, και ως εκ τούτου δεν απαιτείται τροποποίηση της νομοθετικής πράξης. (βλέπε επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 43 και απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 6.52 και σύσταση 5 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014). Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να διασφαλίζουν την εφαρμογή κατάλληλων μέτρων συμμόρφωσης με το άρθρο 78 παράγραφος 7 του γενικού κανονισμού και να παρουσιάζουν τα εν λόγω μέτρα κατά το κλείσιμο, όπως για παράδειγμα τις πληροφορίες σχετικά με την επαναχρησιμοποίηση των μη αναλωθέντων πόρων που αποδίδονται στο ΕΤΠΑ και στο ΕΚΤ, και ειδικότερα διευκρινίζοντας την αρμόδια αρχή που είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση των μη αναλωθέντων πόρων, τη μορφή, τον σκοπό, τη σχετική γεωγραφική περιοχή και την προβλεπόμενη διάρκεια της επαναχρησιμοποίησης (βλέπε τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο στο σημείο 5.2.5).

Σύσταση 8

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Το άρθρο 45 ΚΚΔ απαιτεί από τα κράτη μέλη την υιοθέτηση των απαραίτητων μέτρων προκειμένου να διασφαλίζεται η ορθή χρήση των πόρων που επιστρέφονται στα χρηματοοικονομικά μέσα για περίοδο τουλάχιστον οκτώ ετών από τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας [βλέπε επίσης υπόδειγμα συμφωνίας χρηματοδότησης του παραρτήματος IV άρθρο 1 σημείο ι)]. Οι πόροι που επιστρέφονται στο ταμείο μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας δεν αποτελούν πλέον πόρους της ΕΕ, αλλά εθνικούς πόρους.

Στο καθοδηγητικό σημείωμα για τις επιλογές εφαρμογής, δυνάμει του άρθρου 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του ΚΚΔ, η Επιτροπή θα τονίσει τη σημασία της εν λόγω απαίτησης στη συμφωνία χρηματοδότησης που υπογράφεται από τις διαχειριστικές αρχές και θα δηλώσει ότι επαλήθευση της επάρκειας της εν λόγω διάταξης εμπίπτει στο πεδίο του τακτικού ελεγκτικού έργου των ελεγκτικών αρχών.

Όσον αφορά την ημερομηνία-στόχο για την εφαρμογή, η Επιτροπή τονίζει ότι η σύσταση εφαρμόζεται στον βαθμό που αφορά την Επιτροπή.

Σύσταση 9

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Το καθοδηγητικό σημείωμα για την εκ των προτέρων αξιολόγηση που εκδόθηκε τον Μάιο 2014 επεξηγεί τις προϋποθέσεις συνεισφοράς πόρων της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 σε υπάρχον χρηματοοικονομικό μέσο.

Επιπλέον, η Επιτροπή άρχισε να επεξεργάζεται ένα σχέδιο καθοδηγητικού σημειώματος όσον αφορά την επιλογή φορέων εφαρμογής χρηματοοικονομικών μέσων. Το σχέδιο παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο 2015 και προβλέπεται ότι θα περιλαμβάνει τμήμα, το οποίο θα επεξηγεί τις ισχύουσες προϋποθέσεις για τροποποιήσεις συμβάσεων (π.χ. παράταση της περιόδου εφαρμογής ή αύξηση του ποσού συνεισφοράς των ΕΠ στα υφιστάμενα χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο της περιόδου 2007-2013). Η τελική εκδοχή του καθοδηγητικού σημειώματος βρίσκεται σε στάδιο προετοιμασίας.

Όσον αφορά την ημερομηνία-στόχο για την εφαρμογή, η Επιτροπή τονίζει ότι η σύσταση εφαρμόζεται στον βαθμό που αφορά την Επιτροπή.

158

Τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές αντιπροσωπεύουν το 4,7 % των ποσών που καταβλήθηκαν στα χρηματοοικονομικά μέσα έως το τέλος του Δεκεμβρίου 2014, το οποίο αντιστοιχεί ετησίως σε λιγότερο του 1 %.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι επιλέξιμα και επιστρέφονται από την ΕΕ μόνο αν έχουν καταβληθεί στον διαχειριστή του ταμείου. Αν τα καταβληθέντα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές υπερβαίνουν τα ανώτατα όρια, η επιστροφή θα πραγματοποιηθεί με βάση τα εν λόγω ανώτατα όρια, και όχι με βάση τα πραγματικά ανώτατα ποσά που καταβλήθηκαν. Το μέτρο αυτό προστατεύει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες καθορίζονται σαφώς στη νομική βάση, η οποία έχει βασιστεί σε λεπτομερή καθοδήγηση, και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υπάρχει δυνατότητα εκ νέου ερμηνείας.

Το άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τις επιλέξιμες δαπάνες εφαρμόζονται στο κεφάλαιο που παρέχεται στο ταμείο από το επιχειρησιακό πρόγραμμα, και όχι στο κεφάλαιο που χρησιμοποιείται από το ταμείο για την παροχή στήριξης σε τελικούς αποδέκτες.

Τα ανώτατα όρια καθορίζουν το ανώτατο ποσό των επιλέξιμων δαπανών και πρέπει να υπολογίζονται στον ετήσιο μέσο όρο, σε pro rata temporis βάση. Το καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής αναφέρεται και επεξηγεί περαιτέρω τη νομική βάση (βλ. σημεία 2.6.1 έως 2.6.17).

Για την περίοδο 2014-2020, το νομικό πλαίσιο απαιτεί τη σύνδεση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών με την επίδοση, συμπεριλαμβανομένων των ποσών που εκταμιεύτηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 159 και 160

Για την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή παρακολουθεί τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές μέσω της σύνοψης στοιχείων για τα χρηματοοικονομικά μέσα βάσει την εκθέσεων που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη. Η ανωτέρω απαίτηση εισήχθη το 2011.

Για την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή θα διαθέτει πιο πλήρες και αξιόπιστο σύνολο στοιχείων, προκειμένου να παρακολουθεί τη συνολική εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων, συμπεριλαμβανόμενων των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών.

Όσον αφορά και τις δύο περιόδους, οι εθνικές αρχές είναι υπεύθυνες για τη διασφάλιση της επιλεξιμότητας των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες και την αρχή της αναλογικότητας.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το κόστος διαχείρισης προγραμμάτων (προϋπολογισμός ΤΒ) δεν θα πρέπει να συνδυάζονται με το κόστος εφαρμογής μεμονωμένων πράξεων στο πλαίσιο ενός προγράμματος (έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές για χρηματοοικονομικά μέσα), καθώς δεν συνδυάζεται στην εφαρμογή των πράξεων επιχορήγησης (π.χ. το κόστος που συνδέεται με την αμοιβή του επιβλέποντος μηχανικού του έργου συμπεριλαμβάνεται στα ποσά που κατανέμονται στα έργα και όχι στα ποσά που διατίθενται για τεχνική συνδρομή).

Η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι επανεξετάζει τις εκθέσεις που λαμβάνει από τα κράτη μέλη σχετικά με τον προϋπολογισμό τεχνικής βοήθειας. Αυτό ίσχυε για την περίοδο 2007-2013 και εξακολουθεί να ισχύει για την περίοδο 2014-2020.

161

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει περίληψη των στοιχείων και για τα πέντε ΕΔΕΤ. Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής θεσπίστηκε για περίοδο έξι μηνών, προκειμένου να λάβει υπόψη όλους τους ειδικούς κανόνες για τα ταμεία (και τις αντίστοιχες προθεσμίες υποβολής της ετήσιας έκθεσης εφαρμογής, όπως απαιτείται στο άρθρο 50 παράγραφοι 6 και 7 του ΚΚΔ), τον χρόνο που απαιτείται για τη ενοποίηση και αξιολόγηση των στοιχείων που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές ως μέρος της ετήσιας έκθεσης εφαρμογής, και τη συνολική παρουσίαση της προόδου της εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων και για τα πέντε ΕΔΕΤ.

Σε περίπτωση υποβολής παρατηρήσεων από την Επιτροπή σχετικά με την ετήσια έκθεση εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένων των χρηματοοικονομικών μέσων, η έκθεση επιστρέφεται στις διαχειριστικές αρχές και η προθεσμία των δύο μηνών διακόπτεται μέχρι την εκ νέου υποβολή των αναθεωρημένων πληροφοριών στην Επιτροπή, οπότε και η προθεσμία των δύο μηνών τίθεται και πάλι σε ισχύ.

Συνεπώς, τα στοιχεία μπορούν να συγκεντρώνονται μετά την ολοκλήρωση της πλήρους αξιολόγησης από την Επιτροπή και εφόσον υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις για την ακρίβεια και ευλογοφάνεια των δεδομένων που παρέχονται από τις διαχειριστικές αρχές.

162

Η αμοιβή βάσει επιδόσεων αποτελεί υποχρεωτική απαίτηση, όπως προβλέπεται στο άρθρο 42 παράγραφος 5 ΚΚΔ και τα κριτήρια επιδόσεων θεσπίζονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

Στο καθοδηγητικό σημείωμα σχετικά με τις δαπάνες και αμοιβές διαχείρισης (EGESIF_15-0021-01) που εκδόθηκε στον Νοέμβριο 2015, η Επιτροπή παρείχε διευκρινίσεις σχετικά με τη μεθοδολογία υπολογισμού βάσει επιδόσεων.

Σύσταση 10 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές θα εξακολουθήσουν να αναφέρονται στο πλαίσιο της σύνοψης δεδομένων και τον Μάιο 2015 στάλθηκαν ειδικές οδηγίες σχετικά με την εν λόγω υποβολή εκθέσεων στα κράτη μέλη.

Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων [απόφαση C(2015) 2771 της Επιτροπής], στο παράρτημα 1, υπόδειγμα 1 (υποχρεωτικά πεδία III.4, III.6) και υπόδειγμα 2 (υποχρεωτικό πεδίο ΙΙΙ.4) απαιτούν από τα κράτη μέλη να αναφέρουν τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί μέχρι τον Μάρτιο 2017.

Σύσταση 10 β)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες καθορίζονται σαφώς στη νομική βάση, η οποία έχει βασιστεί σε λεπτομερή καθοδήγηση, και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υπάρχει δυνατότητα εκ νέου ερμηνείας.

Το άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τις επιλέξιμες δαπάνες εφαρμόζονται στο κεφάλαιο που παρέχεται στο ταμείο από το επιχειρησιακό πρόγραμμα, και όχι στο κεφάλαιο που χρησιμοποιείται από το ταμείο για την παροχή στήριξης σε τελικούς αποδέκτες.

Τα ανώτατα όρια καθορίζουν το ανώτατο ποσό των επιλέξιμων δαπανών και πρέπει να υπολογίζονται στον ετήσιο μέσο όρο, σε pro rata temporis βάση. Το καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF σχετικά με τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής αναφέρεται και επεξηγεί περαιτέρω τη νομική βάση (βλ. σημεία 2.6.1 έως 2.6.17).

Για την περίοδο 2014-2020, το νομικό πλαίσιο απαιτεί τη σύνδεση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών με την επίδοση, συμπεριλαμβανομένων των ποσών που εκταμιεύτηκαν σε επίπεδο τελικών αποδεκτών.

Σύσταση 11 α)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι υποχρεωτικές διατάξεις σχετικά με την αμοιβή βάσει επιδόσεων που ορίζονται στο άρθρο 42 παράγραφος 5 του ΚΚΔ, αλλά και τα λεπτομερή κριτήρια επιδόσεων που θεσπίζονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 αποτελούν επαρκή βάση για την επίτευξη της επιθυμητής παροχής κινήτρων και ότι, σε αυτό το στάδιο, δεν υφίσταται επαρκής βάση, η οποία δικαιολογεί την πρόταση τροποποίησης.

Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η διαχειριστική αρχή πρέπει να ενημερώνει την αρχή παρακολούθησης σχετικά με τις διατάξεις που αφορούν τον υπολογισμό βάσει επιδόσεων των καταβληθέντων εξόδων διαχείρισης ή των αμοιβών διαχείρισης του χρηματοοικονομικού μέσου. Η επιτροπή παρακολούθησης θα λαμβάνει εκθέσεις σε ετήσια βάση για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που καταβλήθηκαν πράγματι το προηγούμενο ημερολογιακό έτος.

Σύσταση 11 β)

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η σύσταση αυτή απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι οι διαχειριστικές αρχές θα πρέπει να αξιοποιούν με τον καλύτερο τρόπο τις υφιστάμενες νομικές απαιτήσεις. Οι εν λόγω απαιτήσεις επεξηγούνται και ερμηνεύονται αναλυτικά στο καθοδηγητικό σημείωμα σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές.

Η ισχύουσα νομική βάση επιτρέπει τη χρήση περισσότερων κριτηρίων επίδοσης, πέραν αυτών που αναφέρονται στο άρθρο 12 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

Σύσταση 12

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Όσον αφορά τη σκοπιμότητα και την αναλογικότητα της εφαρμογής της εν λόγω σύστασης, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανάλυση θα απαιτούσε διαχωρισμό του κόστους που βαρύνει μια διαχειριστική αρχή για επιχορηγήσεις και χρηματοοικονομικά μέσα και είναι πιθανόν ότι το ίδιο προσωπικό εργάζεται για τη διαχείριση και των επιχορηγήσεων και των χρηματοοικονομικών μέσων. Επιπλέον, οι δομές κόστους επιχορηγήσεων και χρηματοοικονομικών μέσων, αλλά και χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση και άμεση διαχείριση, διαφέρουν.

Όσον αφορά τη συνάφεια μιας τέτοιας συγκριτικής ανάλυσης, η Επιτροπή θα ήθελε να υπογραμμίσει ότι οι επιχορηγήσεις και τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελούν δύο διαφορετικούς τρόπους υλοποίησης της πολιτικής των ΕΔΕΤ και στοχεύουν σε διαφορετικές τυπολογίες επενδύσεων.

163

Η Επιτροπή συμφωνεί με την αρχή βελτιστοποίησης του συντονισμού μεταξύ των χρηματοοικονομικών μέσων των ταμείων ESI και του ΕΤΣΕ.

Στις 22 Φεβρουαρίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε φυλλάδιο καθοδήγησης, προκειμένου να βοηθήσει τις τοπικές αρχές και τους φορείς υλοποίησης έργων να αξιοποιήσουν πλήρως τις ευκαιρίες και συντονισμό, συνέργεια και συμπληρωματικότητα των ταμείων ESI και του ΕΤΣΕ. Αυτά τα δύο μέσα έχουν σχεδιαστεί με διαφορετικό τρόπο, αλλά είναι συμπληρωματικά όσον αφορά τη φιλοσοφία, τον σχεδιασμό και το νομοθετικό πλαίσιο. Ενισχύουν το ένα το άλλο. Το φυλλάδιο παρέχει μια επισκόπηση των πιθανών συνδυασμών των ταμείων ESI και του ΕΤΣΕ, είτε σε επίπεδο έργου, είτε μέσω ενός χρηματοοικονομικού μέσου, όπως μια πλατφόρμα επενδύσεων (βλέπε http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Απαντήσεις του Ταμείου Marguerite

Απαντήσεις στο σημείο 81 και στο πλαίσιο 11

Πρωταρχικός στόχος της δομής που χρησιμοποιεί το Ταμείο Marguerite για τη διακράτηση των επενδύσεων είναι το Ταμείο να έχει τη δυνατότητα να διακρατεί τις διάφορες επενδύσεις μέσω θυγατρικών εταιρειών, αφενός, για λόγους διαχείρισης του κινδύνου του χαρτοφυλακίου (με τον διαχωρισμό των διαφόρων επενδύσεων) και, αφετέρου, για τη διευκόλυνση τόσο της μελλοντικής διάθεσης αυτών των επενδύσεων όσο και των ταμειακών ροών εντός της δομής (από το Ταμείο Marguerite προς τις επενδύσεις του και αντιστρόφως). Η έκδοση απόφασης τύπου «tax ruling» από τις αρχές του Λουξεμβούργου ζητήθηκε απλώς για επιβεβαίωση.

Όσον αφορά τη δήλωση «Μέσω αυτής της δομής είναι επίσης δυνατόν να αποφεύγονται και άλλοι φόροι […]», θεωρούμε ότι η αναφορά στη φοροαποφυγή θα μπορούσε να παρερμηνευτεί, δεδομένου ότι ο όρος χρησιμοποιείται συχνά για μηχανισμούς που αποσκοπούν στην αποφυγή νομίμως οφειλόμενων φόρων. Ο σύμβουλος του Ταμείου Marguerite διαχειρίζεται τα φορολογικά ζητήματα του Ταμείου μεριμνώντας για την εκπλήρωση όλων των φορολογικών υποχρεώσεών του και την καταβολή όλων των οφειλόμενων φόρων.

QJ-AB-16-019-EL-E    ISSN 1977-5660

Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται όλο και περισσότερο για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, από τον προϋπολογισμό της ΕΕ διατέθηκαν στα μέσα αυτά περίπου 21,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Διαπιστώσαμε ότι, μολονότι τα χρηματοοικονομικά μέσα μπορεί να παρουσιάζουν σαφή πλεονεκτήματα σε σύγκριση με άλλες μορφές χρηματοδότησης από την ΕΕ, οι προκλήσεις που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή τους είναι σημαντικές και θα μπορούσαν να περιορίσουν την αποδοτικότητά τους.