EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Trükis | ISBN 978-92-872-5374-3 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/10357 | QJ-AB-16-019-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5355-2 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/138679 | QJ-AB-16-019-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5395-8 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/961209 | QJ-AB-16-019-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 14.1.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 11.4.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust | 1.6.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 5.7.2016

ET
2016

nr 19

Eriaruanne

ELi eelarve täitmine
rahastamisvahendite
kaudu: programmitöö
perioodil 2007–2013
saadud õppetunnid

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi struktuuripoliitika, transpordi ja energeetika kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Henri Grethen. Auditit juhtis ettekandev liige Iliana Ivanova, keda toetasid kabinetiülem Tony Murphy, kabineti atašee Mihail Stefanov, valdkonnajuht Niels-Erik Brokopp, auditijuht Rares Rusanescu ning audiitorid Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje ja Maria Ploumaki.

Vasakult paremale: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Sisukord

Lühendid

Mõisted

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Mis on rahastamisvahendid?

Rahastamisvahendite kasutamine ELi eelarve täitmiseks alates 2007. aastast

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

Ülemäärase kapitali tõttu madal väljamaksete määr, kulukohustustest vabastamise vältimine ja võimalik hüvitamine rakenduskava sulgemisel

Korraldusasutused ei hinnanud mitte alati turuvajadusi piisavalt enne rahaliste vahendite eraldamist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele

Piirkondlik suunitlus oli üheks põhjuseks, miks lõid liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 palju väikseid rahastamisvahendeid

Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

Rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmisel ei võta komisjon asjakohaselt arvesse seda, mil määral kaasatakse avaliku sektori vahenditega täiendavaid rahalisi vahendeid

Raskused erainvestorite kaasamisel nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul

Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse uuenemine?

Viivitused rakendamisel lühendasid märkimisväärselt mitme ERFi ja ESFi rahastamisvahendi tegelikku investeerimisperioodi

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ringlus oli rakendamise ajal väike ning on pärast 2007.–2013. aasta rakenduskavade sulgemist ebaselge

Kas rahastamisvahendid on olnud kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

Halduskulude ja -tasude kõrge tase võrreldes lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summade tasemega

Halduskulusid ja -tasusid ei hüvitata ELi eelarvest rakenduskava sulgemisel üle õiguslikult kehtestatud ülemmäära

Komisjon ei võta halduskulude ja -tasude hindamisel nõuetekohaselt arvesse rahastamisvahendite liikide vahelisi erinevusi ja lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summasid

Liikmesriikidepoolne halduskuludest ja -tasudest teavitamine on puudulik

Halduskulud ja -tasud tekivad lisaks ERFi ja ESFi rakenduskavade rakendamise halduskuludele

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite toimimine (programmitöö periood 2014–2020)
II lisa. | Mõiste „rahastamisvahendid” määratlus õiguslikus aluses (programmitöö perioodid 2014–2020 ja 2007–2013)
III lisa. | Ülevaade ERFi rahastamisvahenditest ELi 28 liikmesriigis: fondide arv ja kapitali suurus (programmitöö periood 2007–2013)
IV lisa. | Ülevaade ESFi rahastamisvahenditest ELi 28 liikmesriigis: fondide arv ja kapitali suurus (programmitöö periood 2007–2013)
V lisa. | Eelhindamisnõuete kokkuvõte (programmitöö periood 2014–2020)

Komisjoni vastus

Marguerite’i fondi vastus

Lühendid

CEF: Euroopa ühendamise rahastu

COCOF: fondide koordineerimiskomitee

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EaSI: Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm

EEEF: Euroopa Energiatõhususe Fond

EEPR: abikava majanduse elavdamiseks ühenduse finantsabi andmisega energeetikaprojektidele

EFSI: Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond

Egesif: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eksperdirühm

EIF: Euroopa Investeerimisfond

EIP: Euroopa Investeerimispank

EKF: Euroopa Kalandusfond

EPMF: Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” tööhõive ja sotsiaalse kaasamise jaoks

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

ESIF: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

Jeremie: ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks

LGTT: üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahend

Marguerite’i fond: 2020. aasta Euroopa energeetika, kliimamuutuste ja infrastruktuuride fond

PBI: projektivõlakirjade algatus

SICAR: Société d’investissement en capital à risque

SICAV: Société d’investissement à capital variable

TEN-E/T: üleeuroopalised võrgud – energeetika/transport

VKE: väikese ja keskmise suurusega ettevõtja

Mõisted

Delegeeritud määrus: komisjoni 3. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 480/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta¹.

ELi vahenditelt teenitud tulu: osa kapitalist, mis on jõudnud lõplike toetusesaajateni, tagastati seejärel rahastamisvahendile ja on seega saadaval uue ringi investeeringute jaoks.

Erifondid: fondid, mis ei ole haldusfondid.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust; selleks toetatakse fondi vahenditega taristu ehitamist ja tootlike töökohtade loomist (eelkõige erasektoris), et vähendada piirkondadevahelist tasakaalustamatust.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF): fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust; selleks suurendatakse tööhõivet ja tööleidmise võimalusi (peamiselt koolitusmeetmete abil) ning soodustatakse tööhõive määra suurenemist ning arvukamate ja paremate töökohtade loomist.

Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond: selle eesmärk on võtta kasutusele vähemalt 315 miljardi euro ulatuses avaliku ja erasektori pikaajalisi investeeringuid kogu ELis 2015.–2017. aasta jooksul ja tagada projektide rahastamine järgnevate aastate jooksul. Fond on loodud Euroopa Investeerimispanga (EIP) raames piiramatu kestusega sihtfondina, et rahastada projektide riskantsemaid osi. EIP võetud täiendav risk kompenseeritakse kuni 16 miljardi euro suuruse tagatisega, mis tagatakse ELi eelarvest. Liikmesriigid võivad teha fondi täiendavaid sissemakseid.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid: need hõlmavad viit eraldi fondi, mille eesmärk on vähendada piirkondadevahelist tasakaalustamatust liidus programmitöö perioodil 2014–2020. Nendeks on Euroopa Regionaalarengu Fond, Euroopa Sotsiaalfond, Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eksperdirühm: rühm loodi Euroopa Komisjonis eesmärgiga anda komisjonile nõu Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide määruste alusel vastu võetud ja rakendatud programmide elluviimisega seotud küsimuste suhtes. See on üks kahest rühmast, mis asendavad fondide koordineerimiskomiteed (teine on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide koordineerimiskomitee).

Euroopa ühendamise rahastu määrus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1316/2013, millega luuakse Euroopa ühendamise rahastu, muudetakse määrust (EL) nr 913/2010 ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EÜ) nr 680/2007 ja (EÜ) nr 67/2010².

Finantsmäärus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002³.

Finantsvahendaja: üksus, kes tegutseb vahendajana korraldusasutuse või haldusfondi ning lõplike toetusesaajate vahel, kellele antakse rahalised vahendid koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kaudu.

Fondide koordineerimiskomitee: Euroopa Komisjoni alaline järelevalvekomitee. Komitee ülesanne on arutada Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi reguleerivate määruste rakendamisega seotud küsimusi.

Haldusfond: fond, mis on loodud investeerimiseks mitmesse riskikapitalifondi, tagatisfondi, laenufondi, linnaarendusfondi, fondidesse või muudesse motivatsioonisüsteemidesse, mille raames antakse laene, tagastatavate investeeringute tagatisi ja samaväärseid vahendeid energiatõhususe suurendamiseks ja taastuvenergia kasutamiseks hoonetes, sealhulgas olemasolevates eluasemetes.

Kapital: summa, mis on eraldatud rahastamisvahendile (ELi eelarvest, riigieelarvest või erainvestorite poolt) selle tegevuse toetamiseks. See peaks kajastama rahastamisvahendi investeerimisvõimekust ja olema vastavuses turuga, millele see on suunatud.

Korraldusasutus: liikmesriigi määratud riiklik, piirkondlik või kohalik asutus või muu avaliku või erasektori organ, kelle ülesanne on rakenduskava juhtimine. Korraldusasutuse ülesannete hulka kuulub rahastatavate projektide valimine, järelevalve nende rakendamise üle ning komisjonile aruandluse esitamine finantsaspektide ja tulemuste kohta.

Laen: kokkulepe, mille kohaselt on laenuandja kohustatud tegema laenuvõtjale kättesaadavaks kokkulepitud summa kokkulepitud ajaks. Laenuvõtja on kohustatud pärast teatavat ajavahemikku laenu tagasi maksma. Tavaliselt on laenuvõtja kohustatud maksma laenu summalt intressi.

Lõplik toetusesaaja: rahastamisvahendist toetust saanud juriidiline või füüsiline isik, kes ei ole haldusfond või finantsvahendaja.

Omakapitaliinvesteering: investoripoolne otsene või kaudne kapitali andmine ettevõtte käsutusse ettevõtte täieliku või osalise omandiõiguse vastu, kusjuures omakapitaliinvestor võib lisaks osaleda teataval määral ka ettevõtte juhtimises ja tulevase kasumi jaotamises.

Portfelli esmariski osa: kui laenuportfell on jaotatud mitmeks riskiosaks, on portfelli esmariski osa see, mis katab portfelli esimese järjekoha kahju (mis võib tekkida näiteks laenukohustuse täitmata jätmise tagajärjel).

Prioriteetne suund: üks rakenduskava strateegia prioriteetidest, mis koosneb üksteisega seotud tegevustest ja millele on seatud konkreetsed mõõdetavad eesmärgid.

Rakenduskava: rakenduskavas määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja eesmärgid ning rahaliste vahendite kasutamise viis projektide rahastamiseks teatava perioodi vältel (tavaliselt seitse aastat). Projektid peavad kaasa aitama rakenduskavade prioriteetsetes suundades kindlaks määratud ühe või enama eesmärgi täitmisele. Ühtekuuluvuspoliitika iga fondi (st Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi) jaoks peab olema oma rakenduskava. Liikmesriigid koostavad rakenduskavad ning komisjon peab need heaks kiitma, enne kui võib hakata ELi eelarvest makseid tegema. Rakenduskavasid võib nende kehtivusaja jooksul muuta vaid mõlema poole nõusolekul.

Rakendusmäärus: komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1828/2006, milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi⁴.

Riigiabi: mis tahes vormis otsene või kaudne rahaline toetus, mille avaliku sektori asutus on andnud eraettevõtjale. Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt on riigiabi andmine ühisturul üldjuhul keelatud, kui see ei ole nõuetekohaselt põhjendatud. ELi riigiabi eeskirjades on kindlaks määratud, millisel juhul see toetus konkurentsi ei moonuta (või ei tekita moonutamise ohtu). Euroopa Komisjonil on ainupädevus hinnata, kas liikmesriigi antud riigiabi on kooskõlas nende eeskirjadega. Euroopa Komisjoni otsused ja meetmed vaatab läbi Üldkohus ja Euroopa Kohus.

Société d’investissement à capital variable (SICAV): selline avatud investeerimisfond, mille kapital muutub vastavalt investorite arvule ja alusvaraks olevate investeeringute väärtusele. Fondi osakuid ostetakse ja müüakse fondi viimase puhasväärtuse põhjal.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR): mehhanism, mis on mõeldud börsivälistesse ettevõtetesse ja riskikapitali investeerimiseks ilma investeeringute hajutamise eeskirjade ning laenamise või finantsvõimenduse piiranguteta.

Tagatis: kolmanda poole (tagatise andja) võetud kohustus maksta laenuvõtja võlad, kui laenuvõtja ei ole võimeline neid ise maksma. Tagatise andja on kohustatud hüvitama laenuvõtja võlaga seotud puudujäägi või täitma tema kohustused tagatise andja, laenuandja ja/või laenuvõtja vahel sõlmitud lepingus ettenähtud tingimustel.

Tagatise ülemmäär: osakaal kogu laenuportfelli väärtusest, mida tagatis tegelikkuses katab.

Tasuvuslävi: projekti või investeeringu minimaalne tulumäär, mida nõuab haldur või investor.

Tingimuslik krediidiliin: krediidiliin, mille võis võtta kasutusele eeldusel, et eelnevalt kindlaksmääratud sündmus leidis aset.

Ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks (Jeremie): komisjoni algatus, mis on välja töötatud koostöös Euroopa Investeerimisfondiga. Sellega edendatakse finantskorraldusvahendite kasutamist, et parandada VKEde juurdepääsu rahastamisele struktuurifondide kaudu.

Ühissätete määrus perioodiks 2014–2020: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006⁵.

Ühtekuuluvuspoliitika: programmitöö periood 2007–2013 hõlmas Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi (st kahte struktuurifondi) ning Ühtekuuluvusfondi. Programmitöö perioodil 2014–2020 parandati Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele ühiste sätete kehtestamisega koordineerimist ühtekuuluvuspoliitika ja muude ELi poliitikavaldkondade vahel, mis aitavad kaasa regionaalarengule, nimelt maaelu arengu ning kalandus- ja merenduspoliitika vahel.

Üldmäärus programmitöö perioodiks 2007–2013: nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999⁶.

1ELT L 138, 13.5.2014, lk 5.

2ELT L 348, 20.12.2013, lk 129.

3ELT L 298, 26.10.2012, lk 1.

4ELT L 371, 27.12.2006, lk 1.

5ELT L 347, 20.12.2013, lk 320.

6ELT L 210, 31.7.2006, lk 25.

Kokkuvõte

I

Euroopa Liit seisab praegu silmitsi tõsiste proovikividega, nagu majanduse ja rahanduse elavdamine ning pagulaskriisi ohje. Seetõttu otsivad ELi otsustajad võimalusi, kuidas muuta ELi eelarve, mis moodustab vähem kui 1% ELi sisemajanduse koguproduktist, võimalikult tõhusaks ja mõjusaks.

II

Rahastamisvahendeid kasutatakse rahalise toetuse andmiseks ELi eelarvest. Rahalist toetust antakse lõplikele toetusesaajatele rahastamisvahendi raames laenu, tagatise või omakapitaliinvesteeringuna.

III

Õige rakendamise korral võivad rahastamisvahendid võrreldes toetustega omada kaht eelist:

–need loovad võimaluse avaliku sektori vahendite finantsvõimenduseks (st aitavad kaasata täiendavaid avaliku ja erasektori vahendeid, et täiendada esialgset avaliku sektori toetust);

–nende kapital on ringlev (st samu rahalisi vahendeid on võimalik kasutada mitme tsükli vältel).

Asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, peaks mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetusesaajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

IV

Programmitöö perioodil 2007–2013 kasutas Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) rahastamisvahendeid 28-st ELi liikmesriigist 25: kogu ELis loodi 972 ERFi ja 53 ESFi rahastamisvahendit. 2014. aasta lõpuks oli ERFi ja ESFi rakenduskavade raames makstud nendele rahastamisvahenditele toetustena ligikaudu 16 miljardit eurot. Tegemist oli märkimisväärse suurenemisega võrreldes programmitöö perioodiga 2000–2006, mil sellistele rahastamisvahenditele eraldati 1,3 miljardit eurot, ja programmitöö perioodiga 1994–1999, mil eraldati 0,6 miljardit eurot. Samal perioodil, st 2007–2013, moodustasid toetused, mis maksti ELi eelarvest 21 rahastamisvahendile, mida otseselt või kaudselt juhib komisjon, kokku ligikaudu 5,5 miljardit eurot. Neid tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid on kõigis ELi liikmesriikides.

V

Käsitletava auditi raames uuris kontrollikoda, kas rahastamisvahendid oli tõhus mehhanism ELi eelarve täitmiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Audit tehti ajavahemikus 2014. aasta oktoobrist kuni 2016. aasta märtsini ning selles käsitleti regionaal-, sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitikat. Analüüs hõlmas nimetatud valdkondade kõiki 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit, mis loodi programmitöö perioodil 2007–2013 koostöös liikmesriikidega toimuva juhtimise raames, ning kuut tsentraliseeritult juhitavat rahastamisvahendit. Aruandes esitatud andmete aluseks on viimane kättesaadav teave, mille komisjon edastas 2015. aasta septembris ja mis kajastab olukorda 2014. aasta lõpus.

VI

Auditi raames tehti kindlaks mitu olulist probleemi, mis vähendasid rahastamisvahendite tõhusust ELi eelarve täitmise mehhanismina programmitöö perioodil 2007–2013:

–suur osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendeist olid liiga mahukad ning 2014. aasta lõpus oli neil endiselt olulisi probleeme oma kapitali väljamaksmisega (keskmiselt oli kasutatud ligikaudu 57% kogu kapitalist, mis maksti rahastamisvahenditele rakenduskavadest). Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus vältida kulukohustustest vabastamist kogu programmitöö perioodil 2007–2013;

–üldiselt ei suudetud ei tsentraliseeritult ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul kaasata erakapitali;

–siiani on vaid väheste ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul suudetud tagada rahalise toetuse ringlemine;

–ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud on võrreldes lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelike summadega suured; halduskulud ja -tasud näivad olevat ka oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel;

VII

Samal ajal märgib kontrollikoda, et programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikku parandati rahastamisvahendite suhtes programmitöö perioodil 2007–2013 saadud teabe ja kogemuste põhjal, kuid teatud probleemid jäid püsima.

VIII

Kontrollikoda esitab aruandes järgnevad soovitused:

–tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite komisjonipoolne eelhindamine peaks hõlmama saadud õppetundide analüüsi;

–lisaks saadud õppetundide analüüsile peaks komisjon kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite vahehindamise kontekstis hindama oluliste sotsiaal-majanduslike muutuste mõju rahastamisvahendi ülesehitusele ja ELi eelarvest vajaminevatele vahenditele;

–komisjon ja liikmesriigid peaksid püüdma ERFi ja ESFi erifondide suurust optimeerida, et võimaluse korral kasutada fondide tegevuskulude märkimisväärset kokkuhoidu. Liikmesriikidele tuleks anda täiendavaid juhiseid selle kohta, kuidas luua selliseid rahastamisvahendeid liikmesriikides või liidu tasandil (mida juhib otse või kaudselt komisjon);

–komisjon peaks esitama finantsmääruses (ja sellest tulenevalt ka sektoripõhistes määrustes) rahastamisvahendite finantsvõimenduse määratluse, mida kohaldatakse kõigis ELi eelarvevaldkondades, mis võimaldab selgelt eristada üksteisest rakenduskava erasektori ja riigi avaliku sektori vahendite ja/või täiendava era- või avaliku sektori kapitali finantsvõimendust ning milles võetakse arvesse asjaomase rahastamisvahendi liiki;

–komisjon peaks perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite sulgemisel tagama, et liikmesriigid esitaksid täielikud ja usaldusväärsed andmed erasektori vahendite kohta, mis on makstud kapitali nii rakenduskavade kaudu kui ka lisaks neile;

–komisjon peaks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite suhtes andma liikmesriikidele täiendavaid juhiseid, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, võtmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevate avaliku sektori partnerite suhtes;

–tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul tuleks üldised riskijagamise põhimõtted, mis võivad avaldada mõju ELi eelarvele, kindlaks määrata asjaomast rahastamisvahendit reguleerivates õigusaktides;

–kõigi programmitöö perioodil 2014–2020 ELi eelarvest rahastatavate rahastamisvahendite puhul peaks komisjon tagama, et liikmesriigid, komisjon ise ja EIP grupp rakendaksid ainult sellist maksustamiskorda, mis on kooskõlas komisjoni enda soovituste ja meetmetega;

–komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, mis aitavad tagada, et liikmesriigid jätkaksid vahendite ringlevat kasutamist nõutud kaheksa aasta pikkuse perioodi jooksul pärast programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu;

–komisjon peaks andma juhiseid sätete kohta, mis võimaldavad jätkata rahastamisvahendite kasutamist järgneval programmitöö perioodil, eriti juhul, kui fondivalitsejad on valitud riigihanke alusel;

–komisjon peaks tagama, et liikmesriigid esitavad põhjaliku teabe kuni 2017. aasta märtsini tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude kohta, pidades silmas programmitöö perioodi 2007–2013 peatset sulgemist;

–komisjon peaks täpsustama, et halduskulude ja -tasude ülemmäära tuleb kohaldada rahastamisvahendi raames tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st rakenduskava raames antud vahendite suhtes, mida on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele;

–Seoses fondivalitsejate tulemuspõhise tasustamisega programmitöö perioodil 2014–2020 tuleks komisjonil esitada seadusandlik ettepanek eesmärgiga muuta kehtivaid ühissätete määruse norme, et suurendada selle korra stimuleerivat mõju;

–liikmesriikide korraldusasutused peaksid rahastamislepingute üle peetavatel läbirääkimistel laialdaselt kasutama fondivalitsejate tasustamise kehtivaid tulemuspõhiseid elemente;

–komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema tagastamatute toetuste ja peamiselt rahastamisvahendite kaudu antava tagastatava rahalise toetuse rakendamiskulude võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik maht. Selline teave on iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks 2020. aasta järgseks perioodiks ja tehnilise abi piisava taseme kindlaksmääramiseks.

Sissejuhatus

Mis on rahastamisvahendid?

01

Euroopa Liit seisab praegu silmitsi tõsiste proovikividega, nagu majanduse ja rahanduse elavdamine ning pagulaskriisi ohje. Seetõttu otsivad ELi otsustajad võimalusi, kuidas muuta ELi eelarve, mis moodustab vähem kui 1% ELi sisemajanduse koguproduktist, võimalikult tõhusaks ja mõjusaks.

Rahastamisvahendeid⁷ kasutatakse ELi eelarvest rahalise toetuse andmiseks laenu, tagatise ja omakapitaliinvesteeringuna (või kvaasiomakapitali investeeringuna), et toetada projektide elluviimist (vt tabel 1)⁸.

I lisas on näidatud, kuidas eri liiki rahastamisvahendid toimivad.

Tabel 1.

Peamised ELi eelarvest toetatavad rahastamisvahendite liigid

Allikas: Euroopa Komisjon, EIP: „FI Compass – rahastamisvahendite tooted. Laenud, tagatised, omakapital ja kvaasiomakapital”, lk 3.

02

Võrreldes tagastamatute toetustega (mis on tavapärane ELi eelarvest vahendite eraldamise viis) võivad rahastamisvahendid õige rakendamise korral omada kaht eelist:

οneed loovad võimaluse avaliku sektori vahendite finantsvõimenduseks (st aitavad kaasata täiendavaid avaliku ja erasektori vahendeid, et täiendada esialgset avaliku sektori toetust);

οnende kapitali ringlev olemus (st samu rahalisi vahendeid on võimalik kasutada mitme tsükli vältel) võimaldab iga rahastamisvahendite kaudu eraldatud eurot põhimõtteliselt kasutada rohkem kui korra.

03

Asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, peaks mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetusesaajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

04

Rahastamisvahendite ühine määratlus esitati esimest korda 2012. aastal finantsmääruse läbivaatamise käigus; sestsaadik on määratlust kasutatud ka programmitöö perioodi 2014–2020 valdkondlikes määrustes (vt II lisa).

Rahastamisvahendite kasutamine ELi eelarve täitmiseks alates 2007. aastast

ELi eelarvest rahastatavate rahastamisvahendite kasutamine

05

ELi eelarvet saab täita koostöös liikmesriikidega (nagu ühtekuuluvuspoliitikas), otse (st komisjoni talituste või rakendusametite kaudu) või kaudselt (st usaldades eelarve täitmise ülesanded kolmandatele riikidele või erinevatele üksustele)⁹. Kahte viimast koos nimetatakse tsentraliseeritud eelarve täitmiseks.

06

Rahastamisvahendeid kasutatakse ELi eelarve eri osades:

οühtekuuluvusvaldkonna rahastamisvahendid, mida juhitakse koostöös liikmesriikidega, luuakse peamiselt ERFi ja vähem ESFi raames. Alates programmitöö perioodist 2014–2020 saab rahastamisvahendeid kasutada ka Ühtekuuluvusfondi raames. Kõiki vahendeid tuleb rakendada rakenduskava alusel – mille üle, sealhulgas selle suuruse ja struktuuri üle – otsustavad vastava rakenduskava eest vastutavad korraldusasutused¹⁰. Rahastamisvahendeid on kasutatud ka Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja Euroopa Kalandusfondi raames;

οtsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid rahastatakse mitmesuguste eelarvevaldkondade kaudu, nagu teadusuuringud, ettevõtlus ja tööstus, haridus ja kultuur jms. Nende rahastamisvahendite puhul osaleb komisjon koos oma partneritega otseselt nende kavandamises ning nende investeerimisstrateegia ja kapitali arendamises. Selliste vahendite loomise üle otsustavad eelarvepädevad institutsioonid (st Euroopa Parlament ja nõukogu) komisjoni ettepanekul.

Rahastamisvahendite fondivalitseja valimise eeskirjad

07

Koostöös liikmesriikidega juhitavaid rahastamisvahendeid saab luua eraldi fondidena või haldusfondi allfondidena, mida nimetatakse erifondideks (vt joonis 1). Haldusfond, mida nimetatakse mõnikord ka fondifondiks, on fond, mille eesmärk on eri liiki rahastamisvahendite haldamine. See võimaldab ka teha makseid ühest või mitmest rakenduskavast ühte või mitmesse rahastamisvahendisse.

08

Rahastamisvahendite haldurid on tavaliselt era- või avaliku sektori pangad või muud finantsvahendajad (näiteks pangad), mitte avaliku sektori haldusasutused. ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul peab juhul, kui fondi juhtimiseks korraldatakse hankemenetlus, täitma fondivalitseja valimisel ELi ja riiklikke hanke-eeskirju. Kui hanke-eeskirju ei kohaldata (st juhul, kui fondivalitsemise leping ei ole teenusleping), võib korraldusasutus määrata fondivalitseja kooskõlas asjaomaste riigiabi eeskirjadega (vt punktid 10–12).

09

Euroopa Investeerimispanga grupil, mille moodustab Euroopa Investeerimisfond ja Euroopa Investeerimispank, on eristaatus, kuna neid saab määrata fondivalitsejaks ilma hankemenetluseta¹¹. Nad haldavad ka enamikku tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid, mille fondivalitseja määratakse seadusandlikus ettepanekus.

Joonis 1

Lihtsustatud ülevaade ERFi või ESFi rahastamisvahendite haldusfondi struktuurist

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Rahastamisvahendid ja ELi riigiabi eeskirjad

10

Koostöös liikmesriikidega juhitavaid ELi fonde loetakse riigi- või piirkonna eelarve osaks ja nende suhtes võidakse kohaldada riigiabi kontrolli. Seetõttu peavad korraldusasutused rahastamisvahendi rakendamisel tagama kooskõla riigiabi eeskirjadega¹². Asjaomased riigiabi eeskirjad on esitatud uues üldises grupierandi määruses¹³ ja komisjoni uutes suunistes riskifinantseeringute kohta¹⁴, mis hakkasid mõlemad kehtima 2014. aasta juulis.

11

Iga ERFi ja ESFi rahastamisvahendi suhtes peab korraldusasutus esitama tõendid, et¹⁵

οsee on kooskõlas tavapärase turutavaga (mis tegelikkuses tähendab, et fondivalitseja on valitud avatud, läbipaistva ja mittediskrimineeriva konkursiga); või

οselle suhtes kohaldatakse vähese tähtsusega abi käsitlevat määrust¹⁶; või

οon tegemist teatamiskohustusest vabastatud vahendiga, kuna see kuulub üldise grupierandi määruse alla või komisjoni riskifinantseerimist käsitlevate suuniste kohase teatatud abikava raamesse.

12

Tsentraliseeritult juhitavad rahastamisvahendid (mille puhul ei kasutata riiklikke ega piirkondlikke ressursse ja mis ei ole seega osa liikmesriigi eelarvest) ei kuulu ELi riigiabi eeskirjade kohaldamisalasse, kuna Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 peamine tingimus „[---] liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi” ei ole täidetud.

Taustteave rahastamisvahendite arvu ja nende kapitali kohta alates 2007. aastast

Programmitöö periood 2007–2013

13

Programmitöö perioodil 2007–2013 kasutas rahastamisvahendeid 28-st ELi liikmesriigist 25. Seda rahastamismehhanismi ei kasutanud üksnes Horvaatia, Iirimaa ja Luksemburg¹⁷. III ja IV lisas on esitatud ülevaade ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kohta liikmesriigiti.

14

Nagu näidatud tabelis 2, oli 2014. aasta lõpuks rahastamisvahenditele ERFi rakenduskavade raames makstud ca 15,2 miljardit eurot ja ESFi rakenduskavade raames 0,8 miljardit eurot. Tegemist oli märkimisväärse suurenemisega võrreldes programmitöö perioodiga 2000–2006, mil maksti ca 1,3 miljardit eurot, ja programmitöö perioodiga 1994–1999, mil maksti 0,6 miljardit eurot¹⁸.

15

Programmitöö perioodil 2007–2013 moodustas rahastamisvahenditele makstud ELi toetus 5% kogu ERFile makstud ELi rahalistest vahenditest sellel perioodil ja 1% kogu ESFile makstud ELi rahalistest vahenditest. ELi eelarve moodustas vastavalt 69% ja 56% kogumaksetest ERFi ja ESFi rahastamisvahendite 2007.–2013. aasta kapitali (vt tabel 2). Lõplikele toetadasaajatele makstavast rahalisest toetusest moodustasid ELi maksed 63% (ERF) ja 65% (ESF).

Tabel 2

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rakendamine (2007–2013) 31. detsembri 2014. aasta seisuga

Rahastamislepingute alusel rahastamisvahenditele eraldatud summad
(miljonites eurodes)
Rakenduskavade raames rahastamisvahenditele makstud summad
(miljonites eurodes)
Rahastamisvahendite raames lõplikele toetusesaajatele makstud summad
(miljonites eurodes)

Rakenduskava¹
EL
EL/rakenduskava %
Rakenduskava
EL
EL/rakenduskava %
Rakenduskava
EL
EL/rakenduskava %

ERF
17 061
10 946
e.k.
15 189
10 452
69%
8871
5594
63%

ESF
472
829
462
56%
318
207
65%

Kokku
17 061
11 418
67%
16 018
10 914
68%
9189
5801
63%

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni viimaste andmete põhjal 2015. aasta septembri seisuga².

1Komisjoni rakendusaruandes ei ole rakenduskavade summade puhul esitatud eraldi andmeid ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kohta.

2EGESIF_15–0027–00, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 21 ja 54.

16

Komisjoni viimaste andmete kohaselt on kogu ELis loodud 972 ERFi rahastamisvahendit ja 53 ESFi rahastamisvahendit. Neist 903 on ERFi erifondid ja 49 ESFi fondid (vt tabel 3). 31 ERFi rahastamisvahendit haldab EIP grupp (vt punkt 9).

17

Peale selle rahastati 14 rahastamisvahendit Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) ja kuut vahendit Euroopa Kalandusfondist (EKF). Perioodil 2007–2013 ei olnud liikmesriigid kohustatud teavitama nende kahe fondi rahastamisvahenditest ja seetõttu puuduvad nende kohta ametlikud andmed¹⁹. Kuid kontrollikoja koostatud andmete põhjal oli 2013. aasta lõpus EAFRD raames kaasrahastatud fondide kapital hinnanguliselt ligikaudu 700 miljonit eurot ja EKFi raames ligikaudu 72 miljonit eurot (mõlemal juhul hõlmas see ka riiklikke makseid programmidesse).

Tabel 3

ERFi ja ESFi rahastamisvahendid erifondide liikide kaupa (2007–2013) 31. detsembri 2014. aasta seisuga

ERF
ESF

Fondide arv
Kapital
(miljonites eurodes)
Fondide arv
Kapital
(miljonites eurodes)

Erifondid, neist:

–laenuvahendid

371
5637
31
417

–tagatisvahendid

171
2215
7
196

–omakapitaliinstrumendid

162
2006
1
70

–segavahendid (laenude, tagatiste, omakapitali või muude vahendite kombinatsioon)

110
2496
5
59

–muud vahendid

6
65
0
0

–liik teavitamata

83
770
5
74

Kokku
903
13 189
49
816

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni viimaste andmete põhjal 2015. aasta septembri seisuga.

18

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul oli ELi üldine rahaline toetus 2007.–2013. aasta vahenditele kõigis eelarvevaldkondades ligikaudu 5,5 miljardit eurot²⁰, mis jagunes 21 rahastamisvahendi vahel²¹. Neid rahastamisvahendeid kasutatakse kõigis ELi liikmesriikides.

Programmitöö periood 2014–2020

19

ELi eelarves on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid peamine kapitaliinvesteeringute ja taristu rahastamise allikas ning nende eelarve on programmitöö perioodil 2014–2020 kokku ligikaudu 450 miljardit eurot.

20

Euroopa Parlament ja nõukogu on alates 2011. aastast julgustanud kasutama rahastamisvahendeid rohkem²². Seda poliitilist tahet peegeldab ka ühissätete määrus, milles on rahastamisvahendite kasutamist laiendatud, et viia ellu kõik viis Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi (st ka Ühtekuuluvusfond) ja kõik programmide valdkondlikud eesmärgid²³.

21

Komisjon prognoosis 2015. aasta lõpus, et kogu programmitöö perioodil 2014–2020 eraldatakse viiest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondist rahastamisvahenditele ligikaudu 21 miljardit eurot²⁴. Kuna ELi keskmine panus selliste rahastamisvahendite kogukapitali programmitöö perioodil 2007–2013 oli 2014. aasta lõpus ligikaudu 68%²⁵, vastab ELi eelarvest eraldatav 21 miljardit eurot kontrollikoja hinnangul tõenäoliselt ligikaudu 31 miljardi euro suurusele kogu eraldise summale (kui mitte arvestada täiendavaid avaliku ja erasektori rahalisi vahendeid, mida võidakse maksta fondidesse väljaspool Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programme).

22

Võrdluseks olgu märgitud, et Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi (EFSI) eesmärk on kaasata vähemalt 315 miljardi euro ulatuses avaliku ja erasektori pikaajalisi investeeringuid kogu ELis 2015.–2017. aasta jooksul ja tagada projektide rahastamine järgnevate aastate jooksul.

7Programmitöö perioodil 2007–2013 osutati ERFi ja ESFi reguleerivates õigusaktides finantskorraldusvahenditele. Käesolevas aruandes on mõisted „finantskorraldusvahend” ja „rahastamisvahend” samatähenduslikud.

8Rahvusvahelise raamatupidamisstandardi 32 kohaselt on rahastamisvahend „igasugune leping, millega tekib ühele (majandus) üksusele finantsvara ja teisele (majandus)üksusele finantskohustis või omakapitaliinstrument”.

9Finantsmääruse artikkel 58.

10Euroopa Parlamendi liidu sisepoliitika peadirektoraat, „Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study”, 2013, lk 46.

11Üldmääruse artikli 44 punkt c.

12Ühissätete määruse artikli 37 lõige 1: „Käesoleva jaotise kohaldamisel järgivad korraldusasutus, fondifond ja rahastamisvahendit rakendavad asutused kohaldatavat õigust, eelkõige riigiabi ja riigihankeid käsitlevat õigust.”

13Komisjoni 17. juuni 2014. aasta määrus (EL) nr 651/2014 ELi aluslepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks (ELT L 187, 26.6.2014, lk 1).

14Euroopa Komisjon „Suunised riskifinantseerimisinvesteeringute edendamiseks antava riigiabi kohta” (ELT C 19, 22.1.2014, lk 4).

15Ühissätete määruse artikkel 37.

16Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus (EL) 2015/1588, milles käsitletakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamist teatavate horisontaalse riigiabi liikide suhtes (kodifitseeritud tekst) (ELT L 248, 24.9.2015, lk 1).

17Luksemburgis on siiski loodud tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid. Lisaks on nende kaudu antud ELi rahalist toetust projektidele Iirimaal ja Horvaatias.

18Euroopa Komisjon, Euroopa Investeerimispank, „FI Compass: ELi majanduslike ja sotsiaalsete eesmärkide jätkusuutlik saavutamine”, lk 3.

19Vt eriaruanne nr 5/2015: „Kas rahastamisvahendid on maaelu arengu valdkonnas edukad ja paljulubavad?”, punkt 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final, 13. november 2015, „Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule üldeelarvest toetatavate rahastamisvahendite kohta vastavalt finantsmääruse artikli 140 lõikele 8 seisuga 31. detsember 2014”, lk 4.

21SWD(2015) 206 final, 13. november 2015, „Rahastamisvahenditega seonduv tegevus”, lk 6–12.

22Euroopa Parlament, „Viies ühtekuuluvusaruanne ja ühtekuuluvuspoliitika strateegia pärast 2013. aastat”; EUCO 169/13, Euroopa Ülemkogu järeldused, 25. oktoober 2013, lk 10.

23Määrus (EL) nr 1303/2013.

24Euroopa Parlament, komisjon, „Komisjoni 2014. aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmine – vastused volinik Crețule esitatud Euroopa Parlamendi kirjalikult vastatavatele küsimustele”, kuulamine 7. detsembril 2015, lk 34.

25EGESIF_15–0027–00, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 21 ja 54.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

23

Kontrollikoda uuris auditi raames, kas rahastamisvahendid olid tõhus mehhanism ELi eelarve täitmiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Sellest tulenevalt käsitletakse aruandes järgmisi auditi põhiküsimusi.

οKas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

οKas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

οKas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse ringlus?

οKas rahastamisvahendid on kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

Iga küsimuse puhul uuris kontrollikoda, mida võiks õppida peamistest ilmnenud puudustest. Samuti hinnati, mil määral oli neid puudusi käsitletud programmitöö perioodil 2014–2020 kehtivates õigusaktides.

24

Audit hõlmab ajavahemikku 2009–2015. Kontrollikoda keskendus regionaal-, sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitikale. Konkreetsemalt käsitleb aruanne kõiki ERFi ja ESFi rahastamisvahendeid ning kuut tsentraliseeritult juhitavat rahastamisvahendit sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitika valdkonnas. Mitu selles aruandes kindlakstehtud probleemi võib aga puudutada ka teisi ELi eelarvevaldkondi, kus niisuguseid vahendeid kasutatakse.

25

Audititöö sisaldas järgmisi osi:

οülevaade mitmesugustest komisjoni, EIP, EIFi ning kolmandate isikute analüüsidest ja väljaannetest;

οkomisjoni viimase, 2015. aasta septembris avaldatud iga-aastase järelevalvearuande analüüs, mis hõlmas kõiki 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit. Analüüs, mis tugines komisjoni poolt 2015. aasta novembris esitatud andmetele, käsitles ka 21st tsentraliseeritult juhitavast vahendist kuut²⁶ (mis moodustasid ELi panusest 789 miljonit eurot ehk 14% kõigi 21 vahendi kogusummast)²⁷.

οkäesolevas aruandes käsitletavates ELi eelarvevaldkondades rakendatud rahastamisvahendite kümme juhtumiuuringut²⁸, sealhulgas külastus ühte liikmesriiki (Slovakkia);

οjärelkontroll 45 rahastamisvahendi suhtes, mille nõuetele vastavust on kontrollikoda kontrollinud alates 2009. aastast (nende tulemused on avaldatud kontrollikoja aastaaruannetes), ja 54 rahastamisvahendi suhtes, mille tulemusauditeid on kontrollikoda teinud alates 2012. aastast;

οrahastamisvahendite rakendamises osaleva 85 korraldusasutuse ja fondivalitseja küsitlus. Nendest 85 üksusest 82 on seotud ERFi ja ESFi vahenditega, mida juhitakse koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames, ja kolm sellistega, mida juhitakse tsentraliseeritult. Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta anti 66 vastust ja tsentraliseeritult juhitavate vahendite kohta kaks vastust;

οintervjuud rohkem kui 40 Euroopa Komisjoni, EIP ja EIFi ametniku ning rohkem kui 10 asjaomases valdkonnas pädeva organisatsiooni²⁹ eksperdiga.

26

Kontrollikoda on korraldanud rahastamisvahendite kasutamise kohta palju uuringuid ja teavitanud tulemustest alates 2011. aastast mitmes aastaaruandes³⁰ ja eriaruandes³¹. Peale selle on Euroopa Komisjon ise, aga ka EIP, EIF, Euroopa Parlament, riiklikud auditeerimisasutused ja erasektori fondivalitsejad teinud viimastel aastatel kindlaks mitu probleemi, mis vähendasid programmitöö perioodil 2007–2013 rahastamisvahendite tõhusust. Aruandes võetakse arvesse ka neid hinnanguid.

26Nendest kuuest rahastamisvahendist ühte, 2020. aasta Euroopa energeetika, kliimamuutuste ja infrastruktuuride fondi (Marguerite’i fond) juhitakse eelarve otsese täitmise raames (vt punkt 6).

27SWD(2015) 206 final. Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, Brüssel, september 2015.

28Üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahend (LGTT), projektivõlakirjade algatus (PBI), Marguerite’i fond, Euroopa Energiatõhususe Fond (EEEF), Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” tööhõive ja sotsiaalse kaasamise jaoks (EPMF), Euroopa ühine toetus linnapiirkondade jätkusuutlikele investeeringutele (Jessica) Kreekas, ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks (Jeremie) Slovakkias, ettevõtlusfond Kreekas, Venture Finance Hungary (Jeremie Ungaris) ja Jeremie Sitsiilias.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ning Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD).

30Aastaaruanne eelarveaasta 2010 kohta, punktid 4.30–4.36 (ELT C 326, 10.11.2011); aastaaruanne eelarveaasta 2011 kohta, punkt 5.34 (ELT C 344, 12.11.2012); aastaaruanne eelarveaasta 2012 kohta, punkt 10.31 (ELT C 331, 14.11.2013); aastaaruanne eelarveaasta 2013 kohta, punktid 5.33–5.36 (ELT C 398, 12.11.2014); aastaaruanne eelarveaasta 2014 kohta, punktid 6.46–6.52 (ELT C 373, 10.11.2015).

31Eriaruanne nr 4/2011: „VKEde tagatissüsteemi audit”; eriaruanne nr 2/2012: „Euroopa Regionaalarengu Fondi kaasrahastatud VKEde finantskorraldusvahendid”; eriaruanne nr 5/2015: „Kas rahastamisvahendid on maaelu arengu valdkonnas edukad ja paljulubavad?”; eriaruanne nr 8/2015: „Kas ELi rahaline toetus vastab piisavalt mikroettevõtjate vajadustele?” (http://eca.europa.eu).

Tähelepanekud

Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

27

Rahastamisvahendid ei ole projektid, vaid mehhanism ELi eelarvevahendite rakendamiseks. Ühtekuuluvuspoliitikas ei pea korraldusasutus rakenduskava toetuse andmisel rahastamisvahendi kaudu otsustama niivõrd seda, kas investeerida rakenduskava ressursse või mitte (see on juba rakenduskavas kindlaks määratud), kuivõrd seda, kuidas investeerida – kas ühekordse tagastamatu toetusena või toetusena rahastamisvahendi kaudu, mille raames antakse tagastatavat rahalist toetust.

28

Seetõttu uuris kontrollikoda, mil määral on 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi puhul kasutatud nende kapitali eri vormides rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele, ja analüüsis mitut tegurit, mille tõttu oli lõplikele toetusesaajatele tehtavate väljamaksete määr programmitöö perioodil 2007–2013 väike, nimelt vahendite algkapitali taset, seda, kas korraldusasutus hindas õigesti turuvajadusi, ja konkreetseid raskusi, mida kogeti piirkondlike rahastamisvahendite kasutamisel. Samuti analüüsiti seda, kuidas käsitleti sarnaseid aspekte tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul.

Ülemäärase kapitali tõttu madal väljamaksete määr, kulukohustustest vabastamise vältimine ja võimalik hüvitamine rakenduskava sulgemisel

29

Rahastamisvahendite väljamaksemäära on uuritud juba kontrollikoja mitmes aastaaruandes ja eriaruandes³². Käesolevas aruandes analüüsis kontrollikoda viimaseid kättesaadavaid andmeid, mille liikmesriigid on esitanud komisjonile seisuga 31. detsember 2014 ja mis avaldati 2015. aasta septembris. Kontrollikoja analüüs nende viimaste andmete kohta näitab, et väga paljude rahastamisvahendite puhul on endiselt raskusi nende kapitali kavakohase kasutamisega.

30

Tabelis 4 on näidatud väljamaksemäärad kõigi 25 liikmesriigi kohta, kes rakendasid rahastamisvahendeid programmitöö perioodil 2007–2013³³. Esitatud protsendid on asjaomase liikmesriigi kõigi ERFi ja ESFi vahendite keskmised näitajad. Paljud rahastamisvahendid loodi alles 2012. aastal või hiljem.

Tabel 4

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rakendamine liikmesriigiti 31. detsembri 2014. aasta seisuga

Liikmesriik
Rakenduskavade kulu
kohustustega kaetud osalus
(miljonites eurodes)
neist ELi osalus
%
Rakenduskavadest rahastamisvahenditele makstud summad
(miljonites eurodes)
Rakenduskavadest lõppsaajatele makstud summad
(miljonites eurodes)

Summa
Osakaal eraldatud summast (%)
Summa
Osakaal maksest (%)
Osakaal eraldatud summast (%)

Eesti
200
125
63%
200
100%
191
95%
95%

Poola
1196
1008
84%
1190
100%
1104
93%
92%

Sloveenia
124
105
85%
124
100%
112
90%
90%

Ungari
916
778
85%
897
98%
751
84%
82%

Saksamaa
1629
1025
63%
1554
95%
1265
81%
78%

Malta
12
10
83%
12
100%
10
81%
81%

Portugal
854
531
62%
477
56%
386
81%
45%

Tšehhi Vabariik
278
171
62%
278
100%
223
80%
80%

Taani
74
35
47%
51
68%
40
80%
55%

Rumeenia
150
129
86%
150
100%
118
78%
78%

Rootsi
161
74
46%
157
97%
121
77%
75%

Leedu
507
409
81%
444
87%
331
75%
65%

Prantsusmaa
460
240
52%
419
91%
310
74%
67%

Belgia
396
159
40%
396
100%
288
73%
73%

Soome
75
35
47%
75
100%
51
68%
68%

Läti
216
160
74%
216
100%
145
67%
67%

Ühendkuningriik
1632
710
44%
1483
91%
983
66%
60%

Küpros
20
17
85%
20
100%
13
63%
63%

Bulgaaria
388
330
85%
388
100%
228
59%
59%

Austria
27
10
37%
27
100%
13
49%
49%

Madalmaad
75
20
27%
67
90%
32
47%
42%

Kreeka
1789
1477
83%
1589
89%
695
44%
39%

Itaalia
4538
2809
62%
4460
98%
1427
32%
31%

Hispaania
1233
954
77%
1234
100%
330
27%
27%

Slovakkia
112
95
85%
112
100%
23
21%
21%

Kokku
17 061
11 418
67%
16 018
94%
9188
57%
54%

Märkus: Horvaatia, Iirimaa ja Luksemburg puuduvad loetelust, kuna nad ei kasutanud programmitöö perioodil 2007–2013 ERFi või ESFi rahastamisvahendeid.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

31

2014. aasta lõpuks, st vaid üks aasta enne esialgse rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu (31. detsember 2015) oli lõplikele toetusesaajatele välja makstud vaid 57% ERFi ja ESFi vahendite kapitalist. Väljamaksemäärad olid madalad eelkõige Slovakkia (21%), Hispaania (27%) ja Itaalia (32%) rahastamisvahenditel. Peale selle oli kolmes liikmesriigis (Kreekas, Madalmaades ja Austrias) välja makstud vähem kui pool algkapitalist.

32

Kokkuvõttes oli 2014. aasta lõpuks 972st ERFi rahastamisvahendist 177 puhul (18%) ja 53st ESFi rahastamisvahendist 16 puhul (30%) välja makstud vähem kui üks kolmandik kapitalist. Nende 177 rahastamisvahendi kasutamata kapital moodustas 31. detsembri 2014. aasta seisuga kokku 4,2 miljardit eurot. Kontrollikoja arvates on ebatõenäoline, et nende rahastamisvahendite olemasolevaid vahendeid kasutatakse vähemalt korra, ehkki komisjon pikendas rahastamiskõlblikkusperioodi kuni 2017. aasta märtsini (vt punkt 43). Rahastamisvahendite lõplikku väljamaksemäära saab aga hinnata alles nende kasutusaja lõppemise järel, eriti nende puhul, mis on loodud programmitöö perioodi lõpu poole.

Madalad väljamaksemäärad rahastamisvahendite liiga suure algkapitali tõttu

33

Intervjuude käigus märgiti sageli, et finants- ja majanduskriis avaldas suurt mõju, mistõttu vähenes lõplikele toetusesaajatele tehtavate väljamaksete määr. Kuid arvestades probleemi ulatust, on kontrollikoda seisukohal, et see ei ole ainus ega peamine tegur, mille pärast on väljamaksete määrad madalad. Madalate väljamaksemäärade põhjuseks on tegelikult eelkõige rahastamisvahendite liiga suur algkapital.

34

Kontrollikoja analüüs komisjoni 2015. aastal avaldatud andmete kohta näitas, et liikmesriikide ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kasutussuutlikkus ja rahastamisvahendite raames lõplikele toetusesaajatele välja makstud summade määrad on omavahel positiivses korrelatsioonis (vt joonis 2a ja joonis 2b). Analüüsis tuli esile, et liikmesriikidel, kellel on raskusi juba ERFi ja ESFi eelarve vahendite kasutamisega, on sageli ka suuri probleeme rahastamisvahendile eraldatud algkapitali väljamaksmisega.

Joonis 2a

ERFi liikmesriikide tasandi üldise kasutussuutlikkuse ja rahastamisvahendite lõplike toetusesaajate tasandi väljamaksemäärade võrdlus

Märkus: ringide suurus vastab rakenduskavadest rahastamisvahenditele makstud kogusummale (vt tabel 4). Korrelatsioonikordaja: 0,5.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

Joonis 2b

ESFi liikmesriikide tasandi üldise kasutussuutlikkuse ja rahastamisvahendite lõplike toetusesaajate tasandi väljamaksemäärade võrdlus

Märkus: ringide suurus vastab rakenduskavadest rahastamisvahenditele makstud kogusummale (vt tabel 4). Korrelatsioonikordaja: 0,9.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

Rahastamisvahendite algkapitali suurendamine 25 liikmesriigist 21s

35

Kontrollikoda tuvastas, et 25 liikmesriigist 21s on algkapitali alates 2011. aastast suurendatud. Sellest ajast on perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rakenduskavadest eraldatud rahastamisvahenditele lisaks ligikaudu 7,1 miljardit eurot.

36

Valdav osa rahastamisvahendite algkapitali suurendamisest toimus Itaalias (2,5 miljardit eurot), Hispaanias (0,9 miljardit eurot), Kreekas (0,9 miljardit eurot), Ühendkuningriigis (0,7 miljardit eurot) ja Ungaris (0,5 miljardit eurot). Algkapitali suurendamine ainuüksi nendes viies liikmesriigis moodustab 77% kogu algkapitali suurendamisest kogu perioodi jooksul. Viiest liikmesriigist nelja (Itaalia, Hispaania, Ühendkuningriik ja Ungari) ERFi vahendite kasutussuutlikkuse määr oli 2014. aasta lõpus alla keskmise (vt joonis 2a).

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses loodi liikmesriikidele rahastamisvahendite kasutamiseks stiimulid, mis võimaldavad kõrvale hoiduda ELi vahendite kulukohustustest vabastamise riskist

37

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslik alus võimaldas liikmesriikidel lugeda ERFi ja ESFi rakenduskavade ELi-poolsest kaasrahastamisest rahastamisvahendite kapitali eraldatud vahendid kasutatuks. Liikmesriigid võisid kasutada ELi osalust rahastamisvahendite kapitalis kulukohustustest vabastamise („n + 2 reegel”)³⁴ (vt 1. selgitus) riskist hoidumise vahendina.

1. selgitus

ERFi ja ESFi rahastamisvahendi loomiseks tehtud maksete hüvitamine rahastamiskõlblike kuludena programmitöö perioodil 2007–2013

Üldmääruse kohaselt oli programmitöö perioodil 2007–2013 ainus tingimus rahastamisvahenditega seotud summade tõendamiseks rakenduskava rahastamiskõlblike kuludena asjaolu, et asjaomaseid summasid pidi kasutama fondide või haldusfondide loomiseks või sellele kaasa aitamiseks. Sellest tulenevalt hüvitatakse ERFi ja ESFi maksed ELi eelarvest liikmesriikidele ja neid loetakse ajutiselt kasutusele võetuks. Teisisõnu puudus nõue siduda rakenduskavast rahastamisvahendi algkapitaliks makstud summa lõpliku toetusesaajaga. Kapitalilt teenitud intress lisati samuti rahastamisvahendi kapitalile. Alles rakenduskava sulgemisel määrab komisjon kindlaks rahastamiskõlblikud kogukulud lõplikele toetusesaajatele antud laenude, tagatiste ja omakapitaliinvesteeringute tegelike summade põhjal.

38

Selline kord on loonud liikmesriikidele stiimuli paigutada vähemalt osa ELi rakenduskavadele makstavatest summadest fonde haldavate pankade ja finantsvahendajate kontodele, ilma et neid kasutataks tegelikult eesmärgipäraselt (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Juhtumiuuring – rahastamisvahendite ülemäärane kapital Itaalias (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

2009. aasta detsembris otsustas piirkonna omavalitsus luua 233 miljoni euro suuruse kapitaliga tagatisfondi. See moodustas 14% rakenduskava kogueelarvest kogu programmitöö perioodil.

Kapitali kogusumma oli mõeldud laenude tagamiseks summas 2,3 miljardit eurot.

Kontrollikoda tegi 2010. aastal selle Itaalia tagatisfondi auditeerimisel kindlaks, et puudus turuvajaduste analüüs, mis oleks sellist eraldist põhjendanud. Lisaks puudus ajal, mil piirkondlik omavalitsus ja fondi rakendav piirkondlik asutus rahastamislepingu allkirjastasid, mitu teist kohustuslikku elementi (investeerimisstrateegia ja -kava, väljumisstrateegia kirjeldus ja tegevuse lõpetamise tingimused).

Äriplaan koostati ja kiideti heaks lõpuks alles 2010. aasta juunis, kuid selle aluseks olid ebarealistlikud eeldused.

Audit näitas ka seda, et suurt osa rakenduskava rahalistest vahenditest, mille korraldusasutus eraldas 2007. aastal, ei olnud selleks ajaks kasutatud. Rahastamisvahendile suure summa eraldamine võimaldas kõrvale hoiduda sellel ajal kehtinud n + 2 reeglist, mille kohaselt tuleb kasutamata vahendid pärast kahte aastat kulukohustustest vabastada.

2014. aasta lõpuks oli korraldusasutuse andmetel 233 miljoni euro suurusest kogukapitalist lõplikele toetusesaajatele tagatistena eraldatud 45 miljonit eurot. Selle järgi on väljamaksemäär 19%.

Antud tagatiste summa vastab 460 miljoni euro suurusele laenusummale.

39

Samas leidis kontrollikoda ühe juhtumi, mille puhul oli rahastamisvahendite kapitali vähendatud, et võtta arvesse turutingimusi ja prognoositud väljamaksemäära, ning seda loetakse heaks tavaks. (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Juhtumiuuring – programmi Jeremie fondi kapitali korrigeerimine allapoole kooskõlas muutunud turuvajadustega Leedus

Leedus loodi 2008. aastal programmi Jeremie (ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks) rahastamisvahend, mille kapitali suurendati järk-järgult, kuni see oli 2009. aasta lõpus 210 miljonit eurot. Kapitali suuruse aluseks oli 2007. aasta septembris koostatud turuvajaduste hinnang.

Korraldusasutus otsustas aga hilisemas etapis, pärast majanduskriisi mõju analüüsimist Leedu majandusele fondi kapitali vähendada. 2012. aastaks oli fondi kapitali vähendatud 170 miljoni euroni ja raha oli tagastatud rakenduskavale.

2014. aasta lõpuks oli fondi vähendatud 170 miljoni euro suurusest kapitalist välja makstud 121 miljonit eurot ja seega oli Jeremie fondi väljamaksemäär 71%, mitte 58%, mis oleks olnud väljamaksemäär ilma kapitali vähendamiseta. Selle muudatuseta oleks kõigi Leedu rahastamisvahendite üldine väljamaksemäär olnud 68%, mitte 75% (vt tabel 4).

40

Rahastamisvahendite ülemäärane kapital mõjutab negatiivselt halduskulusid ja -tasusid, kui need on kindlaks määratud fondi makstud kapitali, mitte fondivalitseja tulemuste põhjal. Liiga suur kapital võimaldab fondivalitsejatel teenida tulu, ilma et nad tegelikult osutaksid oodatavaid teenuseid (vt punktid 116–125).

EIP grupi juhitud rahastamisvahendite iseäranis madalad väljamaksemäärad

41

Kontrollikoja analüüs näitas, et Euroopa Investeerimispanga ja Euroopa Investeerimisfondi juhitud 31 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi keskmine väljamaksemäär oli iseäranis madal – 43% võrreldes 60 protsendiga teiste fondivalitsejate juhitud rahastamisvahendite puhul.

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite rahastamiskõlblikkusperioodi pikendamine kuni 2017. aasta märtsini üksnes komisjoni juhiste kohaselt

42

ELi eraldised kasutamata kapitaliga võrdses summas (st vahendid, mida ei ole rahastamiskõlblikkusperioodi lõpuks lõplikele toetusesaajatele välja makstud või antud tagatisena) tuleb rakenduskava sulgemisel tagastada ELi eelarvesse. Pidades silmas, et keskmised väljamaksemäärad on madalad, märkis kontrollikoda juba eelarveaasta 2014 aastaaruandes, et mitte kõigi rahastamisvahendite puhul ei kasutata tõenäoliselt kättesaadavaid vahendeid 2015. aasta lõpuks ära³⁵.

43

Komisjon avaldas 2015. aasta aprillis läbivaadatud suunised rakenduskavade sulgemise kohta, millega pikendati rahastamisvahenditega seotud kulude rahastamiskõlblikkusperioodi 31. detsembrist 2015 kuni 31. märtsini 2017³⁶. Üldine rahastamiskõlblikkusperiood on aga kehtestatud üldmääruse artikli 56 lõikes 1. Eelarveaasta 2014 aastaaruandes väljendas kontrollikoda seisukohta, et õigusnormi võib muuta üksnes samaväärse või hierarhiliselt kõrgemal asetseva õigusaktiga, tagamaks õigusnormide hierarhia nõuetekohane järgimine³⁷. Seega järeldati, et komisjoni suunistega ei saanud muuta norme, mis võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu seadusandliku menetluse raames.

44

Toetudes analüüsile ja varasemate aastate väljamaksete lineaarsele projektsioonile, jääb kontrollikoja hinnangul 2015. aasta lõpu seisuga, ilma rahastamiskõlblikkusperioodi pikendamiseta, kasutamata rohkem kui 5 miljardit eurot ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele eraldatud summadest. Sellest 3,9 miljardit eurot moodustavad ELi eelarvest rakenduskavadele eraldatud summad. Summad, mida 2015. aasta jaanuarist 2017. aasta märtsini tegelikult kasutatakse, selguvad alles kõige varem 2017. aasta lõpus.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

45

Kuna nüüd tehakse rakenduskavadest makseid maksegraafiku alusel, peaks rahastamisvahendite suurus olema asjakohasem ja tänu sellele väljamaksemäärad kõrgemad (vt 4. selgitus).

4. selgitus

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ELi eelarvest hüvitamise kord (programmitöö periood 2014–2020)

Ühissätete määruse artikli 41 lõike 1 kohaselt ei tohi programmist rahastamisvahendisse tehtava makse suurus abikõlblikkusperioodi jooksul esitatud igal vahemaksetaotlusel ületada 25% programmist vastava rahastamislepingu alusel rahastamisvahendi jaoks eraldatud maksete kogusummast. Teine ja kolmas makse ning edasised maksed tehakse siis, kui teatud protsent eelnevatest maksest on ära kasutatud.

Korraldusasutused ei hinnanud mitte alati turuvajadusi piisavalt enne rahaliste vahendite eraldamist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele

46

Kontrollikoda uuris, kas turuvajadusi hinnati piisavalt enne rahastamisvahendite loomist ja neile rahaliste vahendite eraldamist. Turuvajaduste hindamine või eelhindamine peaks võimaldama mõista turu vajadusi ja seda, millist liiki toetus (laen, tagatis või omakapitaliinvesteering) on kõige sobivam kindlakstehtud turupuuduste kõrvaldamiseks. Need hindamised peaksid aitama kindlaks määrata ka rahastamisvajadused ja lõppkokkuvõttes hinnata seda, kas rahastamisvahend on kõige parem viis kavandatava poliitikaeesmärgi saavutamiseks. Seda on toodud esile ka kontrollikoja varasemates eriaruannetes ja muudes uuringutes kui niisuguste vahendite edukuse eeltingimust³⁸.

Turuvajaduste hindamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 rahastamisvahendite jaoks kohustuslik

47

Programmitöö perioodil 2007–2013 oli ainus sõnaselge õiguslik viide turuvajaduste hindamisele (nimetatud ka „rahastamispuudujäägi hindamiseks”) seotud haldusfondidega³⁹.

48

Kõigi muude erifondide puhul oli kuni 2009. aastani võimalik järeldada kaudset kohustust sellise hindamise tegemiseks vajadusest koostada iga rahastamisvahendi jaoks äriplaan⁴⁰. Kuid 2009. aasta septembris kehtestati õigusliku aluse muudatustega äriplaanidele leebemad nõuded⁴¹. Alates sellest ajast on äriplaani esitamine küll kohustuslik, kuid peaaegu kõik konkreetsed nõuded on eemaldatud (nagu viitamine konkreetsetele ettevõtjatele või linnaprojektidele, kriteeriumid ja tingimused nende rahastamiseks ning rakenduskavast toetamise põhjus ja toetuse kasutamise eesmärk). Kontrollikoda on seisukohal, et äriplaani lisaväärtus on sellise teabe puudumise korral väike.

49

Turuvajaduste hindamise kohustust ei olnud ka programmitöö perioodil 2007–2013 loodud tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul. Aruandes käsitletud kuue tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul täheldas kontrollikoda eri tavasid. Ehkki õiguslikku nõuet ei olnud, oli üldiselt turuvajadusi hinnatud mõningal määral kõigi nende puhul, näiteks mõjuhindamise, turuanalüüsi, avaliku konsultatsiooni jms abil.

Ligi pooltes uuritavates juhtumites olid turuvajadused hinnatud liiga suureks

50

Kontrollikoda on juba varasemates eriaruannetes juhtinud tähelepanu märkimisväärsetele puudustele turuvajaduste hindamiste usaldusväärsuses⁴². Turuvajadusi tuleb hinnata eelkõige eelduste põhjal, mis on mõistlikud ja realistlikud. Vastasel juhul ei pruugi rahastamisvahend olla suunatud tegelikele turuvajadustele, mille tagajärjeks on vahendi ülekapitaliseeritus ja/või tegeliku mõju puudumine.

51

Turuvajaduste hindamine teenib mitut eesmärki, sealhulgas võimaldab kindlaks teha turutõrke ja turu suuruse. Seoses sellega näitab kontrollikoja üldanalüüs, et turuvajaduste hindamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 piisavalt põhjalik. Ehkki enamik (82%) kontrollikoja küsitlusele vastanuist märkis, et nad hindasid turuvajadusi, ei takistanud see ülekapitaliseerimist – peaaegu poolte rahastamisvahendite puhul (41st 19), mida haldasid vastajad, kes olid hinnanud turuvajadusi, oli 2014. aasta lõpus rahastamisvahendi kogukapitali väljamaksemäär väiksem kui 50%. Vaid viie vahendi (12%) puhul oli algkapital täielikult ära kasutatud (vt joonis 3).

Joonis 3

Nende rahastamisvahendite väljamaksemäärade analüüs, mille jaoks tehti küsitluse kohaselt turuvajaduste hindamine

Märkus: küsimustik saadeti 50 suurima ERFi rahastamisvahendi juhile/korraldusasutusele, vastuste määr oli 80%.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda küsitluse tulemuste põhjal.

52

Kontrollikoda juhtis juba ühes varasemas eriaruandes tähelepanu asjaolule, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei kontrollinud turuvajaduste hindamise meetodit ega selle aluseks olevate eelduste usaldusväärsust ükski korraldusasutusest sõltumatu asutus. See vajakajäämine võib olla üheks põhjuseks, miks on paljude korraldusasutuste hinnangud liiga optimistlikud⁴³.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

53

Programmitöö perioodil 2014–2020 on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite põhjalik eelhindamine kohustuslik, et teha kindlaks turutõrked (või ebaoptimaalsed investeerimisolukorrad) ning prognoosida avaliku sektori investeeringute vajaduse suurust ja ulatust. Hinnangus tuleb märkida ka rahastamisvahendite liigid, mis sobivad olukorra jaoks kõige paremini. Peale selle tuleb eelhinnang edastada teavitamise eesmärgil rakenduskava järelevalvekomiteele ning selle kokkuvõte tulemuste ja järelduste kohta tuleb avaldada kolme kuu jooksul alates selle valmimisest (vt V lisa). Endiselt puudub aga nõue teha eelhindamise ja selle aluseks olevate eelduste usaldusväärsuse sõltumatu kontroll enne rahastamisvahendi algkapitali suuruse üle otsustamist.

54

Alates uue finantsmääruse jõustumisest 1. jaanuaril 2013 tuleb eelhindamine teha ka kõigi uute tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta (vt V lisa). Sellele vaatamata ei hõlma eelhindamine ei saadud õppetundide analüüsi ega läbivaatamise võimalust suurte sotsiaal-majanduslike muutuste korral, nagu see on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul. Vahehindamine (mis võiks mainitud aspekte hõlmata) tehakse enamiku, kuid mitte kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul.

Piirkondlik suunitlus oli üheks põhjuseks, miks lõid liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 palju väikseid rahastamisvahendeid

ERFi ja ESFi rahastamisvahendid on oluliselt väiksemad kui tsentraliseeritult juhitavad fondid või erainvesteerimisfondid

55

ERFi ja ESFi rakenduskavasid rakendatakse koostöös riikliku või piirkondliku asutusega, mis tähendab seda, et riiklike või piirkondlike programmide elluviimiseks loodud rahastamisvahendite piirid ühtivad programmi geograafiliste ja rahastamiskõlblikkuse piiridega. Et projekt oleks rahastamiskõlblik, peab see asuma piirkonnas, mis on rahastamiskõlblik selle rakenduskava raames, millest rahastamisvahend on saanud oma kapitali⁴⁴.

56

Programmitöö perioodil 2007–2013 loodi ELis 952 ERFi ja ESFi erifondi (vt tabel 3). See viitab asjaolule, et enamikus piirkondades loodi mitu fondi. Kontrollikoja analüüs näitab, et ERFi ja eriti ESFi rahastamisvahendid on suhteliselt väikesed. ELi keskmine toetus ERFi rahastamisvahendile on haldusfondide puhul 80 miljonit eurot ja erifondide puhul 10 miljonit eurot. ELi keskmine toetus ESFi rahastamisvahendile on haldusfondide puhul 10 miljonit eurot ja erifondide puhul 9 miljonit eurot. Võrdluseks olgu toodud, et komisjoni esitatud andmete põhjal oli 2014. aasta lõpus ELi eelarve toetus tsentraliseeritult juhitavatele fondidele, mis hõlmavad põhimõtteliselt kõiki liikmesriike, kuni 1,2 miljardit eurot. Iga börsivälistesse ettevõtetesse investeeriva fondi käsutuses on keskmiselt 150–500 miljonit eurot.

57

Suurema kapitaliga fondide rakendamine võib aga aidata saavutada märkimisväärset mastaabisäästu ja suurendada tõhusust. Selle põhjuseks on asjaolu, et üldkulusid ja seotud riske saab hajutada piisavalt suure arvu lõppsaajate vahel. Teisisõnu ei ole ERFi ja ESFi erifondid sageli sellise suurusega, mida fondide sektoris loetakse piisavaks, et neid tõhusalt käitada.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

58

Programmitöö perioodil 2014–2020 on liikmesriikidel rahastamisvahendite loomiseks paindlikumad tingimused. Näiteks võib rakenduskavade raames kombineerida ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi ühte või enamat üksteist täiendavat investeerimisprioriteeti ühe ja sama valdkondliku eesmärgi all⁴⁵.

59

Peale selle on kehtestatud õiguslikud tingimused oluliselt suurema kapitaliga rahastamisvahendite loomiseks⁴⁶. Eelkõige on tagatud programmitöö perioodiks 2014–2020 võimalus luua ELi tasandil koostöös liikmesriikidega juhitavad rahastamisvahendid⁴⁷ (vt 5. selgitus).

5. selgitus

ELi tasandi rahastamisvahendite loomise kord (programmitöö periood 2014–2020)

Ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti a kohaselt on võimalik anda rahalist toetust liidu tasandil loodud rahastamisvahenditele, mida komisjon juhib otse või kaudselt, ehkki üldiselt „[---] [peab fonde rakendama] liikmesriikide ja komisjoni ühisjuhtimise raamistikus vastavalt finantsmääruse artiklile 59 [---]”.

60

Liikmesriikide jaoks on olemas ka märkimisväärsed rahalised stiimulid luua suurema kapitaliga rahastamisvahendeid või rahastamisvahendeid, mis ulatuvad piirkondlikust tasandist kaugemale. Kui rakenduskava kogu prioriteetne suund viiakse ellu rahastamisvahendi kaudu, võib kohaldada lisatoetust, mis moodustab 10% kaasrahastamise maksimaalsest määrast. Kui luuakse eraldi prioriteetne suund, mis viiakse ellu ELi tasandil loodud ja komisjoni poolt otse või kaudselt juhitud rahastamisvahendi kaudu, võib suuna kaasrahastamise määr olla 100%⁴⁸.

61

Komisjon ja liikmesriigid peaksid kasutama õiguslikus aluses ette nähtud võimalust ning looma võimaluse korral suuremad ERFi ja ESFi erifondid, et ära kasutada tänu selliste rahastamisvahendite tegevuskuludele tekkivat märkimisväärset säästu. Kui aga osalevaid piirkondi ja asutusi on rohkem, võib õiguslik struktuur olla keerukam ning see võib omakorda tekitada uusi viivitustest tulenevaid ohte, millega liikmesriigid peavad arvestama kõige sobivama rahastamisstruktuuri kavandamisel. Perioodi 2007–2013 õigusliku aluse kohaselt oli juba võimalik toetada ühte ja sama rahastamisvahendit rohkem kui ühest programmist⁴⁹. Sellised süsteemid ei ole aga seni osutunud populaarseks nende tajutava keerukuse tõttu. Kontrollikoja küsitlusele antud vastustest nähtub, et vaja on täiendavaid komisjoni juhiseid ELi tasandi rahastamisvahendite loomise kohta perioodil 2014–2020.

Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

62

Üks rahastamisvahendi peamisi eeliseid on finantsvõimenduse võimalus, st muud avaliku ja erasektori fondid võivad osaleda fondi kapitalis. Finantsvõimenduse mõju näitab seda, mil määral aitab avaliku sektori poolne rahastamine kaasata täiendavaid rahalisi vahendeid. See peaks andma teavet rahastamisvahendi võime kohta kaasata lisaraha, olenevalt selle liigist, asukohast ja lõplikest toetusesaajatest, aga ka valikute kohta, mida komisjon, korraldusasutus ja/või fondivalitseja on teinud rahastamisvahendi loomisel. Võrreldavate rahastamisvahendite puhul näitab seega suurem finantsvõimendus seda, milline vahend on parem täiendavate vahendite kaasamise seisukohast.

63

Kontrollikoda uuris seetõttu, kuidas komisjon määratleb ja jälgib finantsvõimenduse mõju nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul, ning analüüsis, kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata täiendavat erakapitali. Kontrollikoda analüüsis ka soodus- ja riskijagamise korra kasutamist erasektori partneritega ning sellega seonduvat maksukorraldust.

Rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmisel ei võta komisjon asjakohaselt arvesse seda, mil määral kaasatakse avaliku sektori vahenditega täiendavaid rahalisi vahendeid

Arvestatavate tulemuste saamiseks on vaja diferentseeritumaid finantsvõimenduse näitajaid

Raskused täiendava avaliku ja erasektori kapitali finantsvõimenduse kindlaksmääramisel koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul

64

Perioodil 2007–2013 kehtinud õigusaktides ei olnud täpsustatud, kuidas mõõta koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite finantsvõimendust. Komisjon astus esimesi samme selle teema käsitlemiseks 2011. aastal, kui pakkus välja esimese määratluse finantsvõimenduse kohta, ja kaks aastat hiljem esitas selle finantsmääruses (vt 6. selgitus).

6. selgitus

Mõiste „finantsvõimendus” määratlus koostöös liikmesriikidega ja tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul

Komisjon esitas 2011. aasta augustis oma ühises auditiraamistikus finantsvõimenduse kohta järgmise määratluse: „[---] täiendavad ressursid, mis on tehtud kättesaadavaks lõplike toetusesaajate tasandil lisaks struktuurifondide toetusele tavaliselt rahastamisvahendite ning muude avaliku ja erasektori investorite poolt”⁵⁰. Selle määratluse järgi (mis ei ole siiski õiguslikult siduv) on finantsvõimendus kogu lõplikele toetusesaajatele antud rahalise toetuse (hõlmab kõiki lõplikesse toetusesaajatesse investeeritud ressursse, olenemata sellest, kas need on osa rakenduskavast või on tegemist täiendavate avaliku või erasektori vahenditega) ja rahastamisvahendile (rakenduskava kaudu) antud ELi toetuse suhtarv.

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite jaoks on finantsvõimendus sätestatud finantsmääruses alates 2013. aastast ja see „[---] võrdub rahastamiskõlblikele lõplikele vahendite saajatele võimaldatava rahastamise summa ja liidu pakutava rahalise toetuse summa suhtega”.⁵¹

65

Kontrollikoda on aga seisukohal, et kõigi riigi avaliku sektori summade lugemine finantsvõimenduse hulka, nagu komisjon on välja pakkunud koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul, ei ole asjakohane: kaasrahastamise määrad on juba täpsustatud rakenduskavade prioriteetsete suundade tasandil ja riiklik panus rahastamisvahendi kapitali jääb üldiselt nende määrade piiresse. Selles mõttes ei eristata üksteisest tavapärase riikliku kaasrahastamise vahendeid ja täiendavaid riiklikke vahendeid (rakenduskavade kaasrahastamismäärasid ületavad vahendid). Ometi võib vaid viimaseid lugeda ELi rahastamisega kaasatud vahenditeks. Kontrollikoda märkis juba ühes oma varasemas aruandes, et komisjoni tava jätta rakenduskavade kaudu antud riigi avaliku sektori toetus nimetajast välja põhjustab mõõdetud finantsvõimenduse määra kunstlikku suurenemist⁵².

66

Peale selle peaks finantsvõimendus näitama rahastamisvahendi tulemuslikkust täiendava avaliku või erasektori raha kaasamisel (taas lisaks sellele, mida arvestatakse juba rakenduskavas tervikuna). Tulemuslikkuse hindamisel on ilmselgelt vaja arvesse võtta sellise rahastamisvahendi rakendamise erinevusi. Otsustavat osa täidavad selles eelkõige riskijagamis- ja sooduskorra kasutamine erasektori partneritega (vt punktid 74–78). Finantsvõimenduse määr peaks olema erinev ka eri liiki rahalise toetuse (näiteks tagatiste puhul kõrgem kui laenude puhul), eri liiki investeeringute (riskantsemate investeeringute puhul madalam), eri arenguetapis olevate toetust saavate lõplike toetusesaajate (näiteks idufirmade puhul on risk suurem) ja eri geograafiliste turgude arvestuses (näiteks vähem arenenud piirkondades madalam).

67

Komisjoni praegune finantsvõimenduse arvutamise viis ei anna usaldusväärset teavet täiendavate avaliku või erasektori vahendite kaasamise tegelike tulemuste kohta. Seetõttu ei ole võimalik eristada edukaid rahastamisvahendeid nendest, mis on vähem edukad täiendavate avaliku või erasektori rahaliste vahendite kaasamisel rahastamisvahendi kapitali.

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite finantsvõimenduse ebajärjepidev mõõtmine

68

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta näitas kontrollikoja analüüs, et komisjon kasutab eri rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmiseks erinevaid viise, nagu on näidatud tabelis 5⁵³.

69

Seetõttu ei ole finantsvõimenduse määrad, mille komisjon esitas tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta, võrreldavad ei üksteisega ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahenditega.

Tabel 5

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite finantsvõimendus komisjoni esitatud andmete põhjal

Rahastamisvahend
Rahastamis
vahendi liik
Arvutamismeetod
Finantsvõimenduse määr seisuga 31. detsember 2014

Üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahend (LGTT)
Tagatis
Projekti kaasatud rahaliste vahendite kogusumma ja rahastamisvahendile makstud ELi toetuse suhtarv
57

Projektivõlakirjade algatus
Tagatis
Sarnane LGTTga
9

Euroopa Energiatõhususe Fond
Omakapital
Fondi tasandil kaasatud vahendite kogusumma ja ELi toetuse suhtarv
2

Marguerite’i fond
Omakapital
Projekti tasandil rahastamisvahendiga kaasatud vahendite kogusumma (nii omakapitali kui ka laenuna) ja makstud ELi toetuse suhtarv
157

EPMFi laenutagamisrahastu
Tagatis
Tagatisega toetatud uute mikrolaenude väärtuse ja tagatise maksimumsumma suhtarv
7

EPMF FCP-FIS (Fonds Commun de Placement - Fonds d’Investissements Spécialisé)
Laenud
Tagatisega toetatud uute mikrolaenude väärtuse ja makstud ELi toetuse suhtarv
2

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal¹.

1SWD(2015) 206 final.

Arvesse ei ole võetud mitte ainult neid rahastamisallikaid, mis tulenevad ELi ja/või riiklikust toetusest rahastamisvahendile

70

Mitte kõik rahastamisallikad, mis on projekti kaasatud, ei tulene ELi ja/või riiklikust toetusest. Komisjoni finantsvõimenduse arvutamise meetodis ei ole aga sellele tähelepanu pööratud. OECD arenguabi komitee pakkus 2015. aastal välja teistsuguse arvutamisviisi, milles arvutamine sõltub rahastamisvahendi liigist (laen, tagatis või omakapital)⁵⁴. Nende kahe käsitluse erinevused on esile toodud 7. selgituse näites.

7. selgitus

Näide ühe transpordiprojekti rahastamise struktuuri ja erinevuste kohta finantsvõimenduse arvutamises komisjoni ja OECD metoodika järgi

Tulutoovat transporditaristu projekti kiirraudteeliini ehitamiseks Prantsusmaal rahastati mitmest allikast, millest riiklik toetus moodustas 52% ja pangalaen 39%. ELi toetus, mis oli ärilaenude tagatis kuni 200 miljoni euro ulatuses, moodustas kogu rahastamisest 2,5%.

Selles näites on finantsvõimendus OECD metoodika põhjal vaid 1, sest selles on vaid üks 200 miljoni euro suurune laen, mida EL tagas projekti rahastamise struktuuris.

Rahastamisallikate liigid | miljonites eurodes | % rahastamise kogusummast
Pangalaen | 3038 | 39%
Riiklikud toetused | 4050 | 52%
Omakapital | 758 | 9%
Rahastamise kogusumma | 7846 | 100%
Maksimaalne ELi tagatis pangalaenu suhtes | 200 | 2,5%

Komisjoni metoodika põhjal on finantsvõimendus 39 (rahastamise kogusumma 7,846 miljardit eurot jagatuna ELi 200 miljoni euro suuruse tagatisega).

Kontrollikoja hinnangul on ebarealistlik eeldada, et riiklik toetus, mis moodustab projekti rahastamisest suurima osa, on ajendatud ELi piiratud tagatisest. See probleem mõjutab komisjoni aruandlust nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta, ehkki esimeste puhul on see nähtavam, sest koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite projektides on erasektoripoolset kaasrahastamist vähem.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

71

Ühissätete määruses ei ole programmitöö perioodiks 2014–2020 koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite suhtes esitatud sõnaselget viidet finantsvõimenduse määratlusele ELi finantsmääruses. Ühissätete määruse artikli 37 lõike 2 punktis c esitatud määratlus on aga sisuliselt sama: „[---] rahastamisvahendi abil potentsiaalselt kaasatavate täiendavate avaliku ja erasektori vahendite hinnanguline suurus toetuse lõppsaaja tasandil (eeldatav võimendav mõju)”. Seetõttu loeb komisjon riiklikku kaasrahastamist jätkuvalt rakenduskava ELi toetuse finantsvõimenduseks. Samuti ei ole muutunud see, kuidas erasektorist kaasatud summasid mõõdetakse. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks läbi vaatama oma rahastamisvahendite kaudu antavate ELi ja riigi avaliku sektori vahendite finantsvõimenduse arvutamise viisi, võttes arvesse teistsugust metoodikat, mille OECD pakkus välja 2015. aastal.

72

Kontrollikoda märgib veel, et liikmesriigid peavad nüüdsest täpsustama iga rahastamisvahendi puhul selle eeldatava võimendava mõju (vt 8. selgitus). See võimaldab komisjonil saada andmeid, mille põhjal jälgida tegelikku finantsvõimendust võrreldes eesmärgiks seatud finantsvõimendusega. Kuna aga komisjonil puudub järjepidev meetod finantsvõimenduse arvutamiseks, on kaheldav, kas see meede võimaldab saada arvestatavaid andmeid, mida saaks võrdluseks kasutada.

8. selgitus

Iga rahastamisvahendi puhul tuleb täpsustada „eeldatav võimendav mõju” (programmitöö periood 2014–2020)

Rahastamisvahendite kohustuslik eelhindamine peab hõlmama ka hinnangut selle kohta, kui palju täiendavaid avaliku ja erasektori vahendeid võidakse rahastamisvahendiga kaasata kõigil tasanditel kuni lõplike toetusesaajateni. Korraldusasutuse ja fondifondi vahel sõlmitud rahastamislepingus (või strateegiadokumendis, kui korraldusasutus rakendab fondi otse) tuleb täpsustada rahastamisvahendi eeldatav võimendav mõju.

Korraldusasutus peab esitama igal aastal rakendamisaruande rahastamisvahendeid käsitlevate toimingute kohta⁵⁵.

Raskused erainvestorite kaasamisel nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul

73

Üks rahastamisvahendite sätestatud eesmärke on kaasata täiendavaid erasektori vahendeid, et need täiendaksid olemasolevaid avaliku sektori vahendeid, sest see võimaldab enamatel projektidel saada kasu sama suurest avaliku sektori investeeringust. Seetõttu püüdis kontrollikoda kindlaks teha, mil määral on avaliku sektori vahenditega kaasatud (nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavatesse) rahastamisvahenditesse tulemuslikult täiendavaid erasektori vahendeid.

Programmitöö perioodil 2007–2013 erasektori investoritele rahastamisvahendi raames ette nähtud erikord ei aidanud oluliselt kaasata täiendavaid vahendeid

74

Kontrollikoja intervjuud ja kirjanduse läbivaatamine kinnitavad, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei olnud erasektor huvitatud investeerimisest rahastamisvahenditesse, sest arvati, et need on liiga rangelt reguleeritud (nt spetsiifilised ELi ja riiklikud õigusnormid, riigiabi, riigihanked). Siinkohal tuleb meelde tuletada, et poolte eesmärgid on erinevad: avalik sektor püüab rakendada konkreetset meedet ja täita investeerimiseesmärke, kuid erasektor peab tegutsema kasumi nimel. Peale selle võib mõlema poole teadmistes lünki esineda. Avalikul sektoril ei ole ilmtingimata põhjalikku finantstausta ning erasektor ei pruugi tunda ELi õigusakte. Komisjon on seisukohal, et üks erakapitali kaasamise viise on pakkuda erainvestoritele sooduskohtlemist ja/või riskipreemiat. Seetõttu uuris kontrollikoda erasektori investoritele ettenähtud konkreetset korda, et selgitada välja, kas avalik ja erasektor jagasid riske mõistlikul viisil.

Komisjoni juhiste puudumine sooduskohtlemise korra kehtestamiseks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite raames

75

Perioodiks 2007–2013 nähti õigusaktides ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele ette võimalus jagada saadud tulu eeliskorras turumajandusliku investeerimise põhimõtte kohaselt tegutsevatele investoritele⁵⁶. Sooduskohtlemist võib rakendada näiteks lepingute kaudu, millega antakse avaliku sektori partnerile teistsugused õigused oma panuse tagasisaamiseks kui erasektori partnerile, või kasumi ja kahjumi ebavõrdse jagamise kaudu avaliku ja erasektori partnerite vahel.

76

Sooduskohtlemine võib olla põhjendatud, kui see on vajalik erainvesteeringute kaasamiseks probleemsele turule, kus erasektori vahendid võivad aidata saavutada avaliku poliitika eesmärke. Põhjendamata juhul võib sooduskohtlemise tõttu järk-järgult suureneda rahastamisvahendi algkapitali vajadus ja seega väheneda ELi vahendite maht, mida saaks kasutada järgmises investeerimistsüklis pärast rahastamisvahendi tegevuse lõpetamist. Kuid ei programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses ega komisjoni suunistes pole viidatud sellele, kuidas peaks rahastamislepingus kindlaks määrama riskijagamise korra või kuidas kontrollida sooduskohtlemise asjakohasust.

Ehkki komisjon võttis endale suurema riski, on erasektori osalus tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kapitalis väike

77

Üldiselt on tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul Euroopa Parlamendi ja nõukogu heakskiidetud reguleerivates õigusaktides sätestatud vaid riskijagamise ja/või sooduskohtlemise üldtingimused. Üksikasjalik kord seoses komisjoni osalusega nendes rahastamisvahendites (sealhulgas riski jagamise osakaal) määrati hiljem kindlaks eraldi lepingus, mida eelarvepädevad institutsioonid ei pea heaks kiitma (vt 9. selgitus).

9. selgitus

Riski jagamine komisjoni ja tema partnerite vahel – juhtumiuuring, mis käsitleb üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahendit (LGTT) ja projektivõlakirjade algatust (PBI)

LGTT asutasid 2008. aastal ühiselt Euroopa Komisjon ja Euroopa Investeerimispank koostöölepingu alusel, milles kumbki pool kandis 50% kohustuste täitmata jätmise riskist (nii oodatavast kui ka ettenägematust kahjust).

Rahastamisvahendiga antakse tagatis tingimusliku krediidiliini vormis, mille projekti korraldaja võib kasutusele võtta projekti rakendamise esimesel viiel kuni seitsmel aastal, kui projekti tulust ei piisa kõrgema nõudeõiguse järguga võlgade maksmiseks (st kui projekti tegelik tulu on väiksem kui prognoositud tulu).

Õigusliku aluse muutmisega kehtestati 2013. aastal portfelli esimese järjekoha kahjust tuleneva riski käsitlusviis, millega komisjon võttis endale riski kanda portfelli esmariski osaga seotud kahjust 95%.

Määruse (EÜ) nr 680/2007 muutmisega kehtestati uue vahendina projektivõlakirjade algatus. Projektivõlakirjade algatusega tagatakse krediidikvaliteedi parandamine allutatud vahendi vormis – kas laenu või tingimusliku vahendina –, et toetada kõrgema nõudeõiguse järguga projektivõlakirju, mille on väljastanud projektiettevõtja. Komisjoni ja EIP vaheline riskijagamise kord on sama, mis LGTT puhul, st komisjon kannab 95% kahjust ja EIP kannab ülejäänud 5%.

LGTT ja PBI portfellide esmariski osa seati sellisele tasemele, et on ebatõenäoline, et tegelik kahju oleks suurem kui esmariski osa. Seetõttu kannab komisjon tegelikkuses suurimat tegeliku riski osa.

Õiguslikus aluses on sätestatud, et riskijagamise aluseks on esimese järjekoha kahju, kuid selles ei nähta ette üksikasju esimese järjekoha kahju kindlaksmääramise viisi ega sellest käsitlusviisist tuleneva riskipositsiooni taseme kohta. Komisjoni talituste töödokumendis⁵⁷ on märgitud, et esimese järjekoha kahju protsent seatakse tavaliselt nii, et see oleks varasemast keskmisest kahjust veidi kõrgem. EIP määras aga ülemmäära kindlaks nii, et tema oodatava riskipositsiooni netoväärtus jäi standardriski piiridesse (vähem kui 2% oodatavast kahjust), mitte varasemaid andmeid arvestades.

78

Kontrollikoda leidis mõne tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul, et peaaegu kogu tegelik risk on jäetud komisjoni kanda (vt 10. selgitus). Ent vaatamata sellele, et komisjon võttis seda liiki rahastamisvahendite puhul endale suurema riski kui partnerid, näitas kontrollikoja analüüs, et erasektori osalus neis ei olnud märkimisväärne.

10. selgitus

Juhtumiuuring – riski jagamine komisjoni ja tema partnerite vahel: Euroopa Energiatõhususe Fond (EEEF)

EEEF investeerib energiatõhususe, taastuvenergia ja keskkonnahoidliku linnatranspordi projektidesse. Fondi aktsionärid on komisjon, EIP ja kaks panka. EEEF on aktsiaselts ja tema aktsiad on jaotatud kolme klassi (A, B ja C), olenevalt võetud riskist ning õigusest kasumile, kusjuures A-klassi aktsiad on kõige soodsamad ja C-klassi aktsiad kõige vähem soodsad.

Komisjon on ainus C-klassi aktsiate omanik – esimene, kes kannab kahju, ja viimane, kes saab tulu. Tema aktsiad võetakse kehtivusaja lõppemisel tagasi. Tagasivõtmine oleneb piisavate vahendite olemasolust fondis.

Ettevõtte kahju kannab kõigepealt komisjon. Kahju ei mõjuta A- ja B-klassi aktsiate väärtust, kui C-klassi aktsiate väärtus on positiivne. Alles siis, kui C-klassi aktsiate väärtus kahaneb nullini, kantakse kahju A- ja B-klassi aktsiate arvelt. Tulevase tulu arvelt ei taastata ilmtingimata C-klassi aktsiate väärtust, sest seda kasutatakse kõigepealt A- ja B-klassi aktsiate dividendide maksmiseks.

C-klassi aktsiaid ei saa aga võtta tagasi enne kahe teise klassi aktsiaid.

Maksuotsuseid kasutatakse mõnel juhul rahastamisvahendite ligitõmbavamaks muutmiseks erasektori investorite jaoks

79

Maksuotsus on riigi maksuhalduri kirjalik otsus selle kohta, kuidas käsitletakse üksuse tegevuse konkreetset aspekti selle liikmesriigi kehtiva maksuõiguse kohaselt. Niisugust menetlust võib kasutada mitmes ELi liikmesriigis, et saada kindlustunne tegevuse maksustamise suhtes. Üldiselt esitavad isikud või ettevõtjad, kes peavad makse maksma, tõlgenduse selle kohta, kuidas maksuõigust nende või konkreetse tehingu või toimingu suhtes kohaldatakse, ja maksuhaldur vastab neile positiivse või negatiivse otsusega. Niisugused eelotsused on tavapärased ka fondide valdkonnas. Ehkki maksuotsused võivad olla täiesti õiguspärased ja neid kasutatakse paljudes jurisdiktsioonides, on neid kasutatud ka agressiivse maksuplaneerimise hõlbustamiseks.

80

Komisjon väljastas juba 2012. aastal liikmesriikidele suunatud soovituse agressiivse maksuplaneerimise kohta⁵⁸. Peamiselt julgustatakse liikmesriike muutma oma riigisiseseid õigusakte, et käsitleda „[---] kunstlikku võtet” ja „[---] kõnealuseid võtteid maksueesmärgil vastavalt nende majanduslikule sisule”. Seejärel võeti mitu konkreetset meedet selle küsimuse suhtes.

οAlates 2014. aastast on komisjon alustanud mitut uurimist, et välja selgitada, kas liikmesriikide maksuhaldurite otsused ettevõtjate makstava ettevõtte tulumaksu kohta on kooskõlas ELi riigiabi eeskirjadega⁵⁹.

ο2015. aasta märtsis tutvustas komisjon meetmepaketti, et muuta maksuvaldkond läbipaistvamaks ja kehtestada liikmesriikide vahel maksuotsuseid käsitleva teabe automaatne vahetamine⁶⁰.

ο2015. aasta juunis võttis komisjon vastu tegevuskava ELi õiglase ja tõhusa äriühingute maksustamise süsteemi kohta⁶¹. Selles dokumendis arutatakse paljude maksustamise teemade kõrval ka meetmeid, millega võidelda maksustamise vältimise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu.

81

Kontrollikoda tegi aga kindlaks rahastamisvahendid, mille suhtes on esitatud maksuotsuseid (vt 11. selgitus).

11. selgitus

Juhtumiuuring – maksuotsused tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite suhtes: Marguerite’i fond

Marguerite’i fond sai 2013. aastal äriühingu Marguerite Holdings ja oma Luksemburgi tütarettevõtjate jaoks Luksemburgi eelotsuse (tavapäraselt tuntud kui „maksuotsus”) ja siirdehindade eelkokkuleppe. Viimane on maksumaksja ja maksuhalduri vaheline kokkulepe, milles määratakse kindlaks hinnameetod, mida maksumaksja kohaldab oma ettevõttega seotud tehingute suhtes.

Tänu struktuurile, mida Marguerite’i fond kasutas, vähendati valdusettevõtjate poolt fondi tehtud dividendimaksetelt kinnipeetavat maksu, muutes dividendimaksed intressimakseteks, kasutades selleks Luksemburgi majandusüksuste vahel hübriidinstrumente⁶². Samuti on võimalik, et kirjeldatud süsteemi abil välditakse muid makse, näiteks kinnipeetavaid makse riikides, kus ettevõtted tegutsevad, või kapitali kasvutulu makse investeeringust väljumise ajal.

82

Kontrollikoda märgib ka seda, et paljude perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite struktuuris on kasutatud üksusi Société d’investissement à capital variable (SICAV)⁶³ või Société d’investissement en capital à risque (SICAR)⁶⁴. Nendes süsteemides on maksuotsused tavapärane tava. Liikmesriigid ei teavita aga komisjoni, kas nende rahastamisvahendites kasutatakse eelnevalt tehtud maksuotsuseid.

Erasektori vahendid moodustavad ERFi ja ESFi rahastamisvahendites ligikaudu 2% koguvahenditest

83

Kontrollikoda on varasemates aruannetes märkinud, et programmitöö perioodil 2007–2013 oli erasektori vahendite finantsvõimenduse määr madal⁶⁵. Liikmesriikide viimaste komisjonile esitatud andmete põhjal suudeti 1025st ERFi ja ESFi rahastamisvahendist 11 liikmesriigis vaid 154 puhul kaasata nende rahastamisstruktuuri erasektori vahendeid osana rakenduskava toetusest.

84

Rakenduskava kaudu antud erasektori rahaliste vahendite puhul, millest liikmesriigid on teavitanud, on ka oht, et neid arvestatakse kaks korda, sest on võimalik, et erifondide tasandil esitatud erasektori vahendite puhul on tegemist lihtsalt vahendite ülekandmisega haldusfondi poolt. Kui analüüsis arvestada vaid haldusfonde ja seega kõrvaldada topeltarvestamise risk, sai erasektori vahenditest kasu 73 haldusfondist vaid üheksa (neljas liikmesriigis kokku 18 liikmesriigist, kus sellised fondid olid olemas). Nende üheksa haldusfondi erasektori vahendite osakaal rahastamisvahendi kapitalis on 5–50%. Rakenduskavade kaudu suudeti haldusfondidesse kaasata kokku 325 miljonit eurot erasektori vahendeid. Kontrollikoda märgib samal ajal, et olenemata esitatud andmetest peab riigiabi eeskirjade kohaselt erasektori kaasrahastamine moodustama VKEdesse tehtavate omakapitaliinvesteeringute korral olenevalt piirkonnast vähemalt 30–50%⁶⁶.

85

Arvestades 11 liikmesriigi vabatahtlikult esitatud andmeid, moodustasid rahalised vahendid, mis maksti rahastamisvahendile lisaks rakenduskavast makstud vahenditele (nii avalikust kui ka erasektorist), 342 miljonit eurot⁶⁷. Liikmesriigid ei ole aga kohustatud sellist teavet esitama ja vabatahtlikult edastatud andmeid komisjon ka ei kontrolli.

86

Kontrollikoda märgib veel, et programmitöö perioodi 2007–2013 reguleerivates õigusaktides ei olnud sätestatud, et korraldusasutuse ja fondivalitsejate vahel sõlmitud lepingus tuleks kindlaks määrata täiendavate erasektori vahendite oodatavad finantsvõimenduse määrad. Samuti ei olnud tasud üldiselt seotud fondivalitsejate tulemuslikkusega erainvestorite kaasamisel (vt punkt 136)⁶⁸. Seega oli fondivalitsejal erainvestorite kaasamiseks vähe stiimuleid.

87

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite ja eriti omakapitalipõhiste rahastamisvahendite puhul osutus erasektori investeeringute kaasamine raskeks, mida näitab 12. selgituse juhtumiuuring.

12. selgitus

Juhtumiuuring – raskused erainvestorite kaasamisel avaliku sektori vahenditest rahastatavate omakapitaliinstrumentide raames: Marguerite’i fond ja EEEF

Näited erasektori vähese kaasrahastamise kohta kahe tsentraliseeritult rahastamisvahendi puhul on esitatud allpool⁶⁹:

οLisaks komisjonile on Marguerite’i fondil kaheksa rahastajat, kes on kõik avaliku sektori kontrollitavad pangad. Need rahastajad on eraldanud kokku 710 miljonit eurot. Erainvestorite raha ei ole veel kaasatud, et saavutada eesmärk, milleks on 1,5 miljardi euro suurune kulukohustuste kogusumma⁷⁰.

οEEEF toetus samuti peamiselt avaliku sektori vahenditele ning seni on suurim toetaja komisjon (125 miljonit eurot 265 miljoni euro suurusest kogusummast). Ainus erasektori osaleja, Deutsche Bank, on eraldanud rahastamisvahendile vaid väikese summa (5 miljonit eurot). Kogu seni eraldatud summa moodustab vähem kui pool rahastamisvahendi eesmärgist (700 miljonit eurot).

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

88

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul võimaldatakse programmitöö perioodi 2014–2020 õigusnormidega jätkuvalt kohaldada sooduskohtlemist, kuid nõutakse ka riski asjakohast jagamist avaliku ja erasektori partnerite vahel (vt 13. selgitus).

13. selgitus

Sooduskohtlemist ja riskijagamist käsitlevad normid (programmitöö periood 2014–2020)

Ühissätete määruse artiklis 44 nõutakse riskide ja kasumi nõuetekohast jagamist avaliku ja erasektori investorite vahel ning delegeeritud määruses sätestatakse, et sooduskohtlemine peab olema proportsionaalne investorite võetavate riskidega ning piiratud selliste investorite meelitamiseks vajaliku miinimumiga⁷¹. Eelkõige peab liikmesriikide eelhindamises olema esitatud „[---] hinnanguline vajadus erainvestorite vahendite kaasamiseks makstava soodustasu järele ja selle suurus ja/või mehhanismide kirjeldus, mida kasutatakse sellise soodustasu vajaduse ja suuruse kindlakstegemiseks [---]”⁷².

Soodustasusid võib rahastada rahastamisvahendile tagasimakstud vahenditest või tuludest ja muudest sissetulekutest või kasumist, mis lisandub ELi fondidest saadud toetusele. Sooduskohtlemise põhimõte kehtib ka avaliku sektori investoritele, kes tegutsevad kooskõlas turumajanduse põhimõttega⁷³.

Kontrollikoda märgib veel, et üldise grupierandi määrusega reguleeritavate juhtumite puhul ja „asümmeetrilise kahjumijagamise korral riiklike ja erainvestorite vahel piirdub riikliku investori esimese järjekoha kahju 25%-ga koguinvesteeringust”⁷⁴.

Muul juhul peab sooduskohtlemine olema kooskõlas turutingimustega või tuleb selle suhtes kohaldada riigiabist teatamise protsessi.

89

Liikmesriikide kohustust hinnata vajadust sooduskohtlemise ja riskijagamise korra järele ning põhjendada selle korra kohaldamist võib selgelt pidada edusammudeks rahastamisvahendite tõhusama juhtimise saavutamise suunas. Oma küsitlusele tuginedes on aga kontrollikoda seisukohal, et komisjon peaks andma liikmesriikidele juhised, kuidas kasutada sooduskohtlemist kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevatele avaliku sektori partneritele.

90

Õigusaktides on käsitletud ka mõne tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi võimalikku riskijagamise määra komisjoni ja tema partnerite vahel. Euroopa ühendamise rahastu määruses on sätestatud: „[---] riskijagamismudel [peab kajastuma] riskitasu asjakohases jagamises liidu ja volitatud üksuse vahel [---]” ja „[---] liidu eelarvega kaetud risk ei [tohi olla] suurem kui 50% sihtvõlaportfelli riskist võlainstrumendi raames [---]”⁷⁵. Ei ole veel teada, kas nende sätete muutmisest piisab, et kaasata rohkem erasektori vahendeid kui programmitöö perioodil 2007–2013. Nagu on märgitud ühes varasemas aruandes, on kontrollikoda seisukohal, et komisjoni ja tema partnerite (nt EIP) vahelise riskijagamise korra peamised asjaolud peavad iga tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul olema kindlaks määratud konkreetses õigusaktis⁷⁶.

91

Maksuotsuste suhtes on olukord samasugune nagu programmitöö perioodil 2007–2013. Kontrollikoda on seisukohal, et eelotsuste jätkuv kasutamine programmitöö perioodil 2014–2020 tsentraliseeritult ja/või koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul võib tekitada maineriski, sest võib jääda mulje, et need on vastuolus komisjoni enda soovituste ja tegevusega maksustamise vallas.

Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse uuenemine?

92

Üks peamisi põhjusi avaliku sektori rahaliste vahendite kasutamiseks rahastamisvahendi kaudu on asjaolu, et raha saab kasutada mitu korda – sellel on ringlev iseloom. Näiteks kui väljastatud laen makstakse kolme aasta pärast tagasi, saab seda raha kasutada uue laenu andmiseks. Kontrollikoda uuris seetõttu, kas see ringlus on tegelikkuses ka saavutatud. See, mil määral vahendeid saab tegelikkuses mitu korda kasutada, oleneb rahalise toetuse liigist, aga ka rahastamisvahendi investeerimisperioodist. Kontrollikoda analüüsis, kas rahastamisvahendite investeerimisperioodid on kooskõlas tavapärase turutavaga ja millised tegurid põhjustasid rahastamisvahendite tegeliku investeerimisperioodi lühenemist.

Viivitused rakendamisel lühendasid märkimisväärselt mitme ERFi ja ESFi rahastamisvahendi tegelikku investeerimisperioodi

93

Programmitöö perioodi 2007–2013 alguses oli enamiku liikmesriikide riigiasutustel vähe kogemusi ringlevate rahastamisvahendite struktureerimise ja rakendamisega koostöös finantsvahendajatega. Oma auditite põhjal täheldas kontrollikoda, et enamiku viivitustest põhjustasid rahastamisvahendite aeganõudev sisemine struktuur, pikalevenivad läbirääkimised eri tasandite finantsvahendajatega (sageli halduskulude ja -tasude üle peetavate läbirääkimiste tõttu), keerulised riigihankemenetlused, ebakindlus riigiabi eeskirjade täitmise suhtes ning raskused erasektori vahendite kaasamisel.

94

Paljudel juhtudel oli mitmesugustel asjaomastel asutustel vaja lühikese ajaga palju õppida ning see võttis kaua aega, et ühildada arvukate sidusrühmade huvid ja vaated ning saavutada kokkulepe rahastamisvahendi investeerimisstrateegia suhtes. Paljusid neist probleemidest on esile toodud ka teistes uuringutes⁷⁷. Kontrollikoja viimaste aastate auditid näitavad, et komisjoni põhjalikumad ja varajasemad juhised oleksid aidanud vähemalt osa neist probleemidest ära hoida.

95

Nende probleemide ilmsed tagajärjed on madalad väljamaksemäärad paljudes liikmesriikides ja sellest tulenevalt rahastamisvahendite piiratud võime vahendeid uuesti kasutusse võtta. Mõnel juhul kestsid viivitused rakendamisel mitu aastat, mistõttu lühenes märgatavalt aeg, mil rahastamisvahendi kapitali oleks saanud lõplikele toetusesaajatele välja maksta (vt 14. selgitus).

14. selgitus

Juhtumiuuring – viivitused programmi Jeremie haldusfondi loomisel Slovakkias

EIF ja Slovakkia valitsus allkirjastasid vastastikuse mõistmise memorandumi programmi Jeremie riikliku haldusfondi loomiseks 2006. aastal, st enne programmitöö perioodi 2007–2013 algust. Pärast fondide turuvajaduste analüüsi (lünkade hindamist) sõlmiti 2008. aastal raamleping ning 2009. aastal rahastamislepingud mitme ministeeriumi ja EIFi vahel.

Seejärel kulus veel aasta, enne kui sõlmiti kaks lõplikku lepingut (haldusfondi leping ja osanike leping), mis on samuti õiguslikud eeltingimused fondi tegeliku rakendamise alustamiseks. Haldusfondi kapitaliseerimine toimus lõpuks 2011. aastal. Seega kulus kokku viis aastat (2006–2011), kuni programmi Jeremie haldusfond oli valmis tegevust alustama.

Osalemiskutse finantsvahendajate kaasamiseks avaldati 2011., 2012. ja 2013. aastal. Seejärel kulus veel kaks kuni kolm aastat, kuni finantsvahendajatega sõlmiti lepingud – 2013. aastal tagatisvahendi ning 2014. aastal laenu- ja omakapitaliinstrumendi jaoks. Alles seejärel hakati lõplikele toetusesaajatele rahalist toetust maksma.

Väljamaksemäär oli 2014. aasta lõpus haldusfondi tasandil 12%; lõplikele toetusesaajatele allfondidest välja makstavate summade määr oli veel madalam.

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ringlus oli rakendamise ajal väike ning on pärast 2007.–2013. aasta rakenduskavade sulgemist ebaselge

2014. aasta lõpuks oli kõigist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditest vähem kui ühe kolmandiku puhul kasutatud nende vahendeid rohkem kui korra

96

Kontrollikoja analüüs näitas, et 19 liikmesriigis on kokku 316 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit (valdavalt erifondid), mille kapital oli suudetud lõplikele toetusesaajatele 31. detsembriks 2014 täielikult välja maksta. Kuid ka nende rahastamisvahendite ringlev mõju ilmnes programmitöö perioodi hilises etapis. Seetõttu kasutatakse vaid väikest osa nende algkapitalist rohkem kui korra kuni pikendatud rahastamiskõlblikkusperioodi lõpuni (st kuni märtsini 2017). Peale selle ei saavutatud 25 liikmesriigist, mis rahastamisvahendeid rakendasid, mitte üheski väljamakse koondmääraks 100% (vt tabel 4).

Ajapiirangud põhjustasid eriprobleeme omakapitaliinstrumentide puhul

97

Kontrollikoja analüüs näitab ka seda, et omakapitaliinstrumentide puhul esines probleeme vahendite ringlusega. Euroopas oli 2014. aastal omakapitaliinvesteeringu keskmine hoidmisaeg (st aeg aktsiate omandamise ja müügi vahel) umbes kuus aastat⁷⁸. Enamik ERFi ja ESFi omakapitaliinstrumente tegutses aga mitte rohkem kui kaheksa aastat (2009–2017). Isegi kui fond alustas tegevust näiteks 2009. aasta alguses ja väljumine toimus 2014. aasta lõpus, oleks rakenduskava sulgemiseni vähem kui kolm aastat aega, et kasutada omakapitaliinvesteeringuid uuel ringil. Seega, arvestades seda, mitu aastat kulub rahastamisvahendi loomiseks, on ebatõenäoline, et rakenduskava omakapitaliinstrumentidele antud vahendeid kasutatakse programmitöö perioodil uuesti.

98

Võrdluseks olgu toodud, et tsentraliseeritult juhitavate omakapitaliinstrumentide kestus on palju pikem ja see kajastab omakapitaliinstrumendi olemust paremini⁷⁹ (nt Marguerite’i fondi tähtaeg on 20 aastat, võimalusega seda kahe aasta võrra pikendada).

Suure valikuvabaduse tõttu ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rahaliste vahendite uuesti kasutamisel võib ringlev mõju rakenduskava sulgemise järel kaduda

99

Perioodi 2007–2013 õigusraamistikus on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta sätestatud, et liikmesriik võib vahendid, mida on sulgemise ajaks kasutatud vähemalt korra, endale jätta, kuid neid tuleb sihtrühma huvides uuesti kasutada⁸⁰. Komisjoni suunistes rahastamisvahendite kohta⁸¹ ja perioodi 2007–2013 rakenduskavade sulgemise kohta⁸² on märgitud, et ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ressursse tuleks korduvalt reinvesteerida.

100

Kontrollikoda on aga seisukohal, et perioodi 2007–2013 üldmäärust ei saa korduva reinvesteerimise suhtes ülalmainitud viisil tõlgendada⁸³. Õigusnormidega võimaldatakse näiteks ka rahastamisvahendi kapitali vähendada ja rahastamisvahendite ressursse tagastamatu toetusena kasutada. Pealegi on õiguslikust seisukohast pärast programmide sulgemist mis tahes tegevus, mis ei puuduta ELi eelarvet, liikmesriigi ainupädevuses ja mitte enam komisjoni järelevalve all, kui õiguslikus aluses ei ole sätestatud teisiti.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

101

Programmitöö perioodil 2014–2020 on paljusid küsimusi, mis puudutavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendite uuesti kasutamist pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu 2023. aastal, täpsustatud ühissätete määruse artiklites 44 ja 45.

102

Samuti on programmitöö perioodi 2014–2020 reguleerivates õigusaktides sõnaselgelt välja toodud, et rahastamisvahenditel on kavandatud ringlev iseloom pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu, lisades sätte, mis käsitleb vähemalt kaheksa-aastase perioodi jooksul pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu tekkinud ressursside uuesti kasutamist⁸⁴. Selle sättega määratakse ühissätete määruses kindlaks miinimumperiood rahastamisvahendile eraldatud vahendite sihtotstarbe määramiseks, ent ei esitata rohkem selgitusi selle kohta, kuidas seda tuleks teha. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks seda asjaolu täpsustama.

103

Otsustav tegur varasemate vigade vältimiseks on standardimine – korraldusasutuste võimalus kavandada rahastamisvahendeid komisjoni kehtestatud standardtingimuste kohaselt peaks kavandamisprotsessi oluliselt ühtlustama ja hõlbustama.

104

Programmitöö perioodi 2014–2020 õiguslik alus võimaldab jätkata ka rahastamisvahendite kasutamist järgneval perioodil, selle asemel et nõuda nende tegevuse lõpetamist ja asendamist uutega⁸⁵. See võib aidata kokku hoida aega ja raha, kuna rahastamisvahendid on programmitöö perioodi alguses juba kasutusvalmis ja rahastamisvahendi kapitali saab suurendada vajaduste eelhindamise põhjal. Kui aga fondivalitseja valitakse avatud pakkumismenetluse alusel, võib aja kokkuhoid olla väike, kuna uue fondivalitseja valimiseks on igal juhul vaja korraldada uus avatud pakkumismenetlus. Arvestades kontrollikoja küsimustikule antud vastuseid (vt 15. selgitus), sooviksid fondivalitsejad hea meelega komisjonilt täiendavaid juhiseid selle kohta, kuidas kanda rahastamisvahendid üle perioodi 2014–2020.

15. selgitus

Vastused küsimustikule: teemad, mille kohta on vaja komisjoni täiendavaid juhiseid (programmitöö periood 2014–2020)

Teema | Vastuste määr¹
Eelneval programmitöö perioodil loodud rahastamisvahendite ülekandmine uude perioodi (2014–2020) | 27%
Väljumispoliitika / tegevuse lõpetamise tingimused | 21%
Eeskirjad, mida kohaldada seoses fondivalitsejate valimisega | 18%
Rahastamisvahendile tagastatud vahendite uuesti kasutamine pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu | 17%
Rahastamisvahendite loomine ELi tasandil | 9%
Muu | 8%

1Küsimustik saadeti 50 suurima ERFi rahastamisvahendi juhile/korraldusasutusele, vastuste määr oli 80%.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

105

Programmitöö perioodil 2007–2013 hakkas komisjon läbi viima mitmesuguseid ettekandeid ja töötubasid, et levitada häid tavasid ning koolitada liikmesriikide ametnikke. 2015. aasta jaanuaris, st üks aasta pärast programmitöö perioodi 2014–2020 algust, käivitas komisjon tehnilise nõuandeplatvormi (www.fi-compass.eu), et levitada oskusteavet rahastamisvahendeid puudutavate ELi õigusnõuete kohta.

Kas rahastamisvahendid on olnud kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

106

Erinevalt tavapärasest toetusest juhivad rahastamisvahendeid fondivalitsejad (mitte riiklikud haldusasutused). Need on üldiselt finantsvahendajad, näiteks eraõiguslikud või riiklikud pangad. Rahastamisvahendi juhtimisega kaasnevad kulud ja fondivalitsejatel on õigus saada osutatud teenuste eest tasu. Fondivalitseja halduskulude (hüvitatakse kulusid tõendavate dokumentide alusel) ja haldustasude (kokkulepitud hind või tasu osutatud teenuste eest) tase on üldiselt kindlaks määratud iga rahastamisvahendi rahastamislepingus. Tasustamine peaks katma rahastamisvahendi halduskulud (sh kulud investoritega suhtlemise eest, õiguskulud ja kulud audiitoritele) ja erasektori fondivalitseja puhul võimaldama teenida ka kasumit. Need peaksid eri finantstoodete (st tagatiste, laenude või omakapitali) arvestuses olema erinevad ja nende tase peaks olema seotud objektiivsete kriteeriumidega (nt suure arvu väikeste laenudega kaasnevad suuremad halduskulud kui väikese arvu suurte laenudega).

107

Kontrollikoda analüüsis viimaste andmete põhjal, mille liikmesriigid on esitanud komisjonile, nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite tegelike halduskulude ja -tasude taset programmitöö perioodil 2007–2013 ning uuris, kas need olid piisavalt seotud fondivalitseja tegevuse tulemustega. Peale selle hindas kontrollikoda programmitöö perioodi 2014–2020 puhul seda, kas asjaolu, et järjest suurem osa vahenditest on eraldatud rahastamisvahenditele (mistõttu ei halda neid üldjuhul ei riiklikud ega piirkondlikud haldusasutused), kajastub ka liikmesriikidele Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise eest makstava tehnilise abi suuruses.

Halduskulude ja -tasude kõrge tase võrreldes lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summade tasemega

Umbkaudu 2% puhul rahastamisvahenditest ületavad kumulatiivsed halduskulud lõplikele toetusesaajatele tehtud tegelikke väljamakseid

108

Mõne rahastamisvahendi halduskulud ja -tasud olid isegi suuremad kui lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelikud summad. Kontrollikoda analüüs 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi kohta tõi ilmsiks 23 sellist juhtumit (2,2%) kaheksas liikmesriigis (Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis, Saksamaal, Hispaanias, Prantsusmaal, Itaalias, Poolas ja Ühendkuningriigis). Nende rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud moodustasid kokku 28 miljonit eurot, et maksta lõplikele toetusesaajatele välja 4 miljonit eurot. Samas on sarnaseid rahastamisvahendeid, mille puhul ei hüvitata finantsvahendajatele üldse halduskulusid ega maksta tasu (vt 16. selgitus).

16. selgitus

Juhtumiuuring – fondivalitsejad rakendavad rahastamisvahendeid tasuta: ettevõtlusfond Kreekas ja programmi Jeremie haldusfond Ungaris

a) Ettevõtlusfond Kreekas

Kreeka ettevõtlusfond ei tasu finantsvahendajana tegutsevate pankade halduskulusid ega maksa neile tasu. Selle asemel kaasrahastavad fond ja pangad lõplikele toetusesaajatele antavaid laenusid. Nad jagavad ka laenukohustuse täitmata jätmisest tulenevat riski. Pankade peamine ajend rahastamisvahendis osalemiseks on riski jagamine. Seetõttu osalevad nad rahastamisvahendis, ilma et nõuaksid halduskulude ja -tasude maksmist.

b) Programm Jeremie Ungaris

Programmi Jeremie raames ei tasuta Ungaris samuti laenuinstrumentide finantsvahendajatele halduskulusid ega maksta tasu. Selle asemel antakse finantsvahendajatele laenud võrreldes turuga väga madala intressiga. Väga madal intressimäär ei kujuta endast tasu fondivalitsejale, sest seda tasakaalustab suurem risk, mille finantsvahendajad võrreldes ELi rahastatava fondiga võtavad. Laenukohustuse täitmata jätmise korral kannavad finantsvahendajad üldiselt suurima osa kahjust.

Kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustavad kuni 75% lõplikele toetusesaajatele välja makstud rahalisest toetusest

109

Kontrollikoda analüüsis komisjoni andmeid ning vaatles selle käigus halduskulude ja -tasude suhet lõplikele toetusesaajatele tegelikult makstud summadega. Liikmesriikide tasandi tulemusi on tutvustatud tabelis 6.

110

Kokku 1025st ERFi ja ESFi rahastamisvahendist 274 puhul, mida rakendati 25 liikmesriigist kümnes (Rootsis, Austrias, Lätis, Maltal, Soomes, Leedus, Rumeenias, Kreekas, Ungaris ja Küprosel), leiti, et komisjonile esitatud andmed halduskulude ja -tasude kohta olid kõigi rahastamisvahendite puhul kõikehõlmavad. Kuue liikmesriigi (Poola, Portugali, Saksamaa, Slovakkia, Bulgaaria ja Ühendkuningriigi) puhul esitati sellised andmed 392 rahastamisvahendi kohta, mille kapital moodustas 84–98% rahastamisvahenditele antud kogukapitalist. Kõigi muude liikmesriikide puhul esitati usutav halduskulusid ja -tasusid käsitlev teave rahastamisvahendite kohta, mille kapital moodustas kogukapitalist kaks kolmandikku või vähem⁸⁶. Paljude rahastamisvahendite kohta ei esitatud kas üldse teavet või ei olnud see usutav (näiteks olid teavitatud halduskulud ja -tasud kümme korda suuremad kui tegelikult väljamakstud summad). Kui teavitatud halduskulud ja-tasud võrdusid nulliga, võis see ka tegelikult nii olla või tuleneda sellest, et andmeid ei esitatud. Sellised andmed jäeti analüüsist välja.

Tabel 6

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kumulatiivsete halduskulude ja -tasude analüüs liikmesriigiti 31. detsembri 2014. aasta seisuga

Liikmesriik
Teavitatud halduskulud kokku
(miljonites eurodes)
Rahastamis vahendite arv
(sh allfondid)
Halduskulud ja -tasud

Osakaal rahastamisvahendile makstud summast (%)
Osakaal lõplikele toetusesaaja
tele makstud summast (%)

Kumulatiivne
Aasta keskmine
Kumulatiivne
Aasta keskmine

Slovakkia
9
7
9%
2%
75%
16%

Tšehhi Vabariik
4
5
9%
3%
47%
16%

Prantsusmaa
14
120
9%
2%
19%
4%

Rootsi
21
11
13%
2%
17%
3%

Küpros
2
5
10%
2%
16%
3%

Ühendkuningriik
124
74
10%
2%
16%
3%

Hispaania
43
16
6%
1%
16%
2%

Austria
2
2
6%
1%
12%
3%

Läti
17
15
8%
2%
12%
2%

Bulgaaria
20
10
6%
1%
11%
3%

Itaalia
51
128
4%
1%
11%
2%

Malta
1
2
8%
2%
10%
2%

Poola
110
248
9%
2%
10%
2%

Taani
1
9
9%
2%
10%
2%

Leedu
29
36
7%
1%
9%
2%

Soome
4
1
6%
1%
9%
1%

Saksamaa
105
45
7%
1%
9%
1%

Madalmaad
0
11
6%
1%
8%
1%

Rumeenia
8
4
5%
1%
6%
1%

Portugal
18
56
4%
1%
5%
1%

Kreeka
29
32
2%
0%
4%
1%

Sloveenia
3
3
3%
1%
4%
1%

Belgia
0
9
4%
%
4%
1%

Ungari
17
170
2%
0%
2%
0%

Eesti
0
6
0%
0%
0%
0%

Kokku
631
1025

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

Halduskulusid ja -tasusid ei hüvitata ELi eelarvest rakenduskava sulgemisel üle õiguslikult kehtestatud ülemmäära

Halduskulud ja -tasud olid üldiselt piiratud ülemmääraga 4% aastas rahastamisvahendi kogukapitalist

111

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses olid fondivalitsejate tasustamise sätted lühidalt kokku võetud üldmääruses⁸⁷, kuid halduskulude ja -tasude ülemmäärad olid täpsustatud juba komisjoni rakendusmääruses⁸⁸. Konkreetsed aastased ülemmäärad olid järgmised:

ο2% aastas rakenduskava raames haldusfondidest tagatisfondidele antud toetusest;

ο4% aastas rakenduskava raames või haldusfondist mikroettevõtetes juhitud mikrokrediidiprojektidele antud toetusest;

ο3% aastas rakenduskava raames või haldusfondist antud toetusest kõigil teistel juhtudel.

Komisjon määras need ülemmäärad kindlaks oma seadusandlikus ettepanekus, võttes arvesse programmitöö perioodil 2000–2006 saadud kogemusi. Tollal kehtis aktsiafondide halduskuludele ja -tasudele 5% suurune ülemmäär ning tagatisfondide halduskuludele ja -tasudele 2% suurune ülemmäär⁸⁹.

112

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul peavad korraldusasutused fondivalitseja tasude määramisel järgima nii struktuurifondide kui ka riigiabi õigusraamistikku. Peale selle peavad korraldusasutused tagama, et tasustamist käsitlevad normid oleksid kooskõlas rahastamisvahendi investeerimisstrateegiaga, mis annaks fondivalitsejale rahalise stiimuli tegutseda rakenduskava väljakuulutatud eesmärkide nimel. Läbirääkimised rahastamisvahendi lepingu üle ei ole seega tähtsusetu ülesanne ja kontrollikoja küsitluse käigus märkisid paljud korraldusasutused, et programmitöö perioodi 2007–2013 alguses puudus neil selleks vajalik oskusteave.

113

Teatavatel tingimustel võib halduskulude ja -tasude õiguslikult kehtestatud ülemmäärasid ületada (nt kui halduskulud ja -tasud vastavad turutingimustele ega ole suuremad kui erainvestorite makstavad tasud või kui fondivalitseja on valitud riigihankemenetlusega). Liikmesriikide komisjonile esitatud andmetes puudub teave selle kohta, kui sageli ülemmäärasid ületati.

114

Halduskulud ja -tasud makstakse rahastamisvahendi kapitalist, neid ei tasu lõplikud toetusesaajad. Neid kulusid loetakse rahastamiskõlblikuks kuni fondi tegevuse lõpetamiseni, mis enamikul juhtudel toimub rakenduskava sulgemisel⁹⁰. Komisjon kontrollib programmitöö perioodil 2007–2013 ERFi ja ESFi fondide puhul sisse nõutud halduskulude ja -tasude rahastamiskõlblikkust alles sulgemisdokumentide analüüsimisel 2017. ja 2018. aastal.

Kumulatiivsed halduskulud on mõnel juhul sulgemisel õiguslikult sätestatud ülemmääradest tõenäoliselt suuremad

115

Halduskulud või -tasud, mis on tekkinud ja tasutud 31. märtsiks 2017, võib tunnistada selle rakenduskava ERFi ja ESFi rahastamiskõlblikeks kuludeks, mille raames rahastamisvahend on loodud⁹¹. Määruses on sätestatud, et halduskulud ja -tasud on seotud rakenduskava raames antud toetusega. Komisjoni hinnangul kehtivad rakendusmääruse artiklis 43 sätestatud ülemmäärad rahastamisvahendi kapitalisisendi kogusumma suhtes, mitte lõplikele toetusesaajatele rahalise toetuse andmiseks kasutatud tegeliku summa suhtes. Olemasolevad suunised programmitöö perioodi 2007–2013 halduskulude ja -tasude kohta kinnitavad seda seisukohta⁹².

116

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon oleks pidanud kohaldama määruses kehtestatud sätteid, mis käsitlevad halduskulusid ja -tasusid, rakenduskava raames rahastamisvahendile antud tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st selle kapitali suhtes, mis on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele. Fondivalitsejatele ei tuleks maksta tasu rahastamisvahendi kapitali kasutamata jätmise eest.

Tulemuspõhine tasustamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 õiguslik nõue

117

Programmitöö perioodi 2007–2013 puhul osutati rahastamisvahendi usaldusväärsele finantsjuhtimisele ja fondivalitseja tegelikele tulemustele kui halduskulude ja -tasude otsustavale tegurile ainult komisjoni suunistes, kuid mitte üheski õiguslikus aluses⁹³.

118

Kontrollikoda leidis oma tulemus- ja vastavusauditite põhjal, et tulemuspõhised tasustamissüsteemid olid pigem erand kui reegel: perioodil 2013–2015 uuritud üheksast rahastamisvahendist oli vaid ühes kehtestatud fondivalitsejale tulemuspõhine tasustamissüsteem.

119

Kui fondivalitsejate tasustamine ei ole tulemuspõhine, puudub fondivalitsejatel stiimul vahendid reaalselt lõplikele toetusesaajatele üle kanda. See võis kahjustada rahastamisvahendite tulemuslikkust programmitöö perioodil 2007–2013. Lisaks muudab see ERFi ja ESFi rahastamisvahendite juhtimise huvipakkuvaks ka kogenematutele fondivalitsejatele (vt ka punkt 86).

120

Komisjon soovitas 2012. aastal korraldusasutustel siduda fondivalitsejate tasu reaalselt tehtud investeeringute kvaliteediga, mida mõõdetakse nende panuse põhjal rakenduskava strateegiliste eesmärkide saavutamisse ja rahastamisvahendi investeeringutest tegevuseks tagastatud ressursside väärtusesse⁹⁴. See soovitus esitati aga fondide koordineerimiskomitee suunistes ega ole õiguslikult siduv.

Komisjon ei võta halduskulude ja -tasude hindamisel nõuetekohaselt arvesse rahastamisvahendite liikide vahelisi erinevusi ja lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summasid

Komisjoni hinnang, mille kohaselt on kumulatiivsete halduskulude summa alates 2007. aastast 631 miljonit eurot, on tõenäoliselt tegelikust väiksem

121

Arvestades andmeid, mille liikmesriigid esitasid 2014. aasta kohta, hindas komisjon 2015. aasta detsembris, et ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustavad alates programmitöö perioodi algusest vähemalt 631 miljonit eurot⁹⁵.

122

Komisjoni andmete kohaselt moodustab see 4,7% rakenduskava maksetest asjaomastele rahastamisvahenditele programmitöö perioodil 2007–2013.

123

Kui arvutustest välja jätta haldusfondide ja nende erifondide vahel makstud summad, mida on juba arvestatud rakenduskava maksetena haldusfondidele, suureneb halduskulude ja -tasude üldmäär 6,2 protsendini. Peale selle võivad fondivalitsejad nõuda tasude maksmist ka lõplikelt toetusesaajatelt, ent ei pruugi nendest tasudest komisjoni teavitada. Seega, kuna komisjoni arvutused põhinevad vaid osalistel andmetel, on tegelikud näitajad (nii kogusummana kui ka rakenduskava summade osakaaluna) tõenäoliselt suuremad.

Halduskulud ja -tasud ületavad tunduvalt komisjoni teatatud taseme, kui arvutuse aluseks võtta lõplikele toetusesaajatele makstud toetussummad

124

Tabelis 6 esitatud 764 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi põhjal leidis kontrollikoda, et üldiselt moodustasid kumulatiivsed halduskulud ja -tasud kuni 75% lõplikele toetusesaajatele antud rahalisest toetusest (aasta keskmine määr kuni 16%).

125

Nende kümne liikmesriigi puhul, kes esitasid kõigi oma 274 ERFi ja ESFi fondi kohta põhjalikud andmed, leidis kontrollikoda, et kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustasid 2–17% lõplikele toetusesaajatele antud rahalisest toetusest. Selle kohaselt on aasta keskmine määr 1–3%.

Märkimisväärsed erinevused eri liiki rahastamisvahendite halduskuludes ja -tasudes

126

Halduskulude ja -tasude tase on seotud ka rahastamisvahendi liigiga. Arvestades komisjoni edastatud usaldusväärseid andmeid, arvutas kontrollikoda keskmised määrad, mis on esitatud tabelis 7. Keskmiselt kõige madalamad on tagatisvahendite halduskulud ja -tasud, samas kui kõige suurem on nende osakaal omakapitaliinstrumentide puhul.

Tabel 7

Keskmised kumulatiivsed halduskulud ja -tasud rahastamisvahendite liikide kaupa väljendatuna protsendina fondi kapitalist

Rahastamisvahendi liik | Halduskulude ja -tasude keskmine kumulatiivne osakaal 31. detsembri 2014. aasta seisuga
Laen | 4,2%
Tagatis | 2,7%
Omakapital | 11,0%

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal¹.

1Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest finantskorraldusvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga.

127

Peale selle on haldusfondiga rakendatavaid rahastamisvahendeid üldjuhul kulukam rakendada, sest halduskulusid ja -tasusid makstakse mõlemal tasandil (st haldusfondi ja erifondi tasandil). Kontrollikoda märgib ka seda, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei sõltu halduskulude ja -tasude ülemmäärad rahastamisvahendi investeeringute mahust, sest neid makstakse osakaaluna rakenduskava toetusest (vt punkt 108).

Makstud toetussummade alusel on ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud märkimisväärselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite või erasektori investeerimisfondide puhul

128

Kontrollikoja analüüs näitas ka seda, et kui võtta aluseks 2014. aasta lõpu seisuga lõplikele toetusesaajatele makstud toetussummad, olid tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite ja erasektori investeerimisfondide keskmised halduskulud ja -tasud oluliselt väiksemad kui ERFi ja ESFi rahastamisvahenditel:

οEEEFi kumulatiivsed tegevuskulud on alates selle tegevuse algusest 2011. aastal olnud ligikaudu 5% kogu investeeritud summast. Sellest tulenevalt on aasta kulu 1,2%;

οEPMFi (laenu- ja tagatisvahendid kokku) puhul on komisjoni hinnangul aasta keskmine ELi eelarvest makstav kulu maksimaalselt 0,5–0,7% kapitalist⁹⁶. See teeb aasta kulu suuruseks 0,2% EPMFist lõplikele toetusesaajatele antud tagatiste summast.

129

Ühtlasi näitas analüüs, et isegi EIP ja EIFi halduskulud ja -tasud olid ERFi rahastamisvahendite puhul üldiselt suuremad kui need, mida nad nõudsid tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite fondivalitsejatena tegutsedes.

130

Kontrollikoda vaatas läbi kaks 2015. aastal avaldatud uuringut erasektori investeerimisfondide fondivalitsejate tasustamise kohta, millest selgus, et aasta keskmine haldustasu kõigi fondiliikide kohta (välja arvatud haldusfondid) oli 0,6–1%⁹⁷. Mõlemad uuringud näitasid ka seda, et haldustasud on viimastel aastatel vähenenud. Ühes 2013. aastal avaldatud uuringus on märgitud, et era- ja riskikapitalifondide aastased haldustasud on vahemikus 2–2,5%⁹⁸.

131

Kontrollikoja analüüs näitab ka märkimisväärseid erinevusi ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulude ja -tasude vahel. ERFi ja ESFi rahastamisvahendite tegelike rakenduskulude kohta kättesaadava teabe põhjal ei ole komisjonil võimalik hinnata, kas sellised kuluerinevused on põhjendatud. Sarnaseid tähelepanekuid on kontrollikoda esitanud ka ühes teises eriaruandes⁹⁹.

Liikmesriikidepoolne halduskuludest ja -tasudest teavitamine on puudulik

Kõigist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditest vaid 60% puhul teavitatakse komisjoni nende halduskuludest ja -tasudest

132

Komisjon kehtestas 2011. aastal liikmesriikidele kohustuse esitada igal aastal andmed koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta¹⁰⁰. Korraldusasutused pidid selle teabe esitama esimest korda oma 2011. aastat käsitlevates aruannetes. Komisjon nõudis muu hulgas andmete esitamist halduskulude ja -tasudega seotud teabe kohta, mis oli ERFi ja ESFi korraldusasutustele vabatahtlik. 2014. aasta kohta esitati halduskulusid ja -tasusid käsitlevad andmed vaid rahastamisvahendite kohta, mille vahendid moodustasid 63% ERFi ja ESFi rakenduskavade raames rahastamisvahenditele makstud vahendite kogusummast (võrreldes 50 protsendiga 2013. aastal)¹⁰¹.

133

Kontrollikoda märgib veel, et halduskulude ja -tasudena tuleb teavitada vaid makstud summadest. Kuid on ka juhtumeid, kus kulud ja tasud on tekkinud, ent neid ei ole veel makstud. Need on de facto aruandlusest välja jäetud, mistõttu see ei ole täielik ning komisjonile esitatud halduskulud ja -tasud on tegelikust väiksemad.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Halduskulude ja -tasude probleemide lahendamiseks on programmitöö perioodil 2014–2020 võetud mitu meedet.

Andmete esitamise tähtajad on liikmesriikide jaoks lühemad ja komisjoni jaoks pikemad

134

Programmitöö perioodil 2014–2020 peavad liikmesriigid esitama komisjonile iga-aastase rakendamisaruande osana aruande rahastamisvahendite rakendamise kohta. See tähendab, et aruanne esitatakse kuu aega varem (31. maiks, võrreldes 30. juuniga eelneval programmitöö perioodil, mil aruanne ei olnud osa iga-aastasest rakendamisaruandest; 2017. ja 2019. aastal on tähtaeg endiselt 30. juuni)¹⁰². Lisaks määrati komisjonipoolse liikmesriikide edastatud andmete läbivaatamise aja pikkuseks kuus kuud. See tähendab, et tähtaeg, mille jooksul peab komisjon esitama konsolideeritud aruande rahastamisvahendite rakendamise kohta, on varasema 1. oktoobri asemel 30. november (välja arvatud 2017. ja 2019. aastal). Selle tõttu tekib olukord, kus oluline teave rahastamisvahendite rakendamise kohta saab eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavale institutsioonile kättesaadavaks veel hiljem kui praegu.

Korraldusasutused peavad esitama komisjonile andmed halduskulude ja -tasude kohta

135

Perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite puhul peavad korraldusasutused avaldama andmed halduskulude ja -tasude kohta rakendamise aastaaruande lisana¹⁰³. See on oluline parandus, mis võimaldab komisjonil analüüsida ja kontrollida rahastamisvahendite rakendamise kulusid edaspidi tunduvalt paremini.

Halduskulude ja -tasude madalam ülemmäär, mis sõltub rahastamisvahendi liigist

136

Seoses halduskulude ja -tasude ülemmääradega täheldas kontrollikoda kahte peamist erinevust võrreldes programmitöö perioodiga 2007–2013. Esiteks eristatakse fondivalitsejate tasude ülemmäärasid vastavalt rahastamisvahendi liigile¹⁰⁴ (vt tabel 8).

Tabel 8

Koostöös liikmesriikidega juhitavate eri liiki rahastamisvahendite halduskulude ja -tasude ülemmäärad (programmitöö periood 2014–2020)

| Ülemmäär | Põhitasu aastas | Tulemustasu aastas
Haldusfond | 7% | 3% esimesel 12 kuul | 0,5%
1% järgneval 12 kuul | 0,5%
0,5% järgnevatel aastatel | 0,5%
Laenud | 8% | 0,5% | 1%
Tagatised | 10% | 0,5% | 1,5%
Omakapital | 20% | 2,5% esimesel 24 kuul¹ | 2,5%
1% järgnevatel aastatel² | 2,5%
Mikrokrediit | 10% | 0,5% | 1,5%
Muu | 6% | 0,5% | 0,5%

1See on seotud perioodiga pärast rahastamislepingu sõlmimist, kõrgemat määra võib kasutada ainult sellel perioodil, kuid tegelikkuses vaid alates programmi vahendite tegelikust maksmisest haldusfondi.

2Omakapitali puhul on põhitasu seotud rahastamisvahendile makstud summadega.

Allikas: Euroopa Komisjon, „Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees” (EGESIF_15–0021–01), lk 8.

137

Teiseks on ülemmäärad (mis on nüüd kumulatiivsed, mitte aastapõhised) märkimisväärselt madalamad võrreldes programmitöö perioodil 2007–2013 kohaldatud ülemmääradega. Kontrollikoda on seisukohal, et üldiselt on madalamate ülemmäärade kehtestamine fondivalitsejate tasude kumulatiivsele summale edusamm, ent komisjon ei selgitanud seda, kuidas need kindlaks määrati. Kontrollikoja analüüs kuni praeguseni esitatud programmitöö perioodi 2007–2013 andmete kohta näitas, et tegelikud protsendid on väiksemad (vt punkt 120).

Fondivalitsejate tasude tulemuspõhiste elementide stimuleeriv mõju on väike

138

Ühissätete määruses on perioodiks 2014–2020 ette nähtud, et halduskulude ja -tasude kindlaksmääramise kriteeriumiks peaks olema fondivalitseja tulemuslikkus. Eelkõige peab kõigi sulgemisel rahastamiskõlblikuks tunnistatud halduskulude ja -tasude aluseks olema tulemuspõhine arvutamismeetod (vt ka tabel 6)¹⁰⁵.

139

Üksikasjad tulemuspõhiste kriteeriumide kohta halduskulude ja -tasude ning kohaldatavate ülemmäärade kindlaksmääramiseks on sätestatud delegeeritud õigusaktis¹⁰⁶.

140

Peale selle peab komisjoni suuniste (riskifinantseerimisinvesteeringute edendamiseks antava riigiabi kohta)¹⁰⁷ kohaselt tasu tulemuspõhine element olema olulise suurusega ja kujutama endast preemiat eelnevalt kindlaksmääratud konkreetsete poliitikaeesmärkide saavutamise ja fondivalitseja finantstulemuste eest. Viimast tuleks mõõta nii algkapitali eduka väljamaksmise või kaasatud erakapitali summa seisukohast kui ka investeeringutelt teenitud tegeliku tulu põhjal.

141

Kontrollikoda märgib aga, et need uued tulemuspõhised elemendid täidavad fondivalitseja ELi eelarvest hüvitatava kogutasu kindlaksmääramisel teisejärgulist rolli, ja seda järgmistel põhjustel:

οarvestades haldus- või erifondi tavapärast kestust, saavutatakse komisjoni delegeeritud õigusaktis kindlaksmääratud ülemmäärad üldiselt kerge vaevaga, ilma tasu tulemuspõhist osa saamata. Sellest tulenevalt on tulemuslikult tegutsev fondivalitseja saavutanud tasu maksimummäära juba varasemas etapis kui kehvemate tulemustega fondivalitseja ning seejärel talle tema teenuste eest enam tasu ei maksta;

οkehtestatud ei ole trahvi ebarahuldavate tulemuste eest, mis tagaks, et fondivalitseja kannaks osa rahastamisvahendile tekkida võivast kahjust. Tegelikult saavad praeguse tasustamissüsteemi kohaselt maksimumtasu taotleda isegi need fondivalitsejad, kelle puhul on tootlikkus negatiivne;

οreguleeriva raamistikuga ei nõuta, et korraldusasutus määraks eelnevalt kindlaks minimaalsed tulemusnäitajad (või tasuvusläve), mis tuleb saavutada enne, kui fondivalitseja saab tulemuspõhise osa tasust.

Kontrollikoda on seetõttu seisukohal, et fondivalitseja ELi eelarvest kaasrahastatava tasu tulemuspõhisel osal on praegu vaid väga väike stimuleeriv mõju ja see tuleks läbi vaadata.

Halduskulud ja -tasud tekivad lisaks ERFi ja ESFi rakenduskavade rakendamise halduskuludele

142

ERFi ja ESFi rakenduskavade juhtimise, kontrollimise, järelevalve ja hindamisega kaasnevad kulud: see riikliku ametiasutuse halduskulu hõlmab töötajate töötasusid, tegevuskulusid (nt reisi- ja koolituskulusid) ning teabe ja teavitamistegevusega seotud kulusid. Nende halduskulude katmiseks on liikmesriikidel võimalik kasutada ERFi ja ESFi rakenduskavade raames tehnilist abi¹⁰⁸.

143

Programmitöö perioodil 2007–2013 võis tehniline abi moodustada kuni 4% kogu ERFi ja ESFi rakenduskava toetusest¹⁰⁹. Programmitöö perioodil 2014–2020 on see määr jäänud samaks. See määrati kindlaks uuringu põhjal, mille komisjon tegi 2010. aastal oma programmitöö perioodi 2014–2020 mõjuhinnangu jaoks¹¹⁰. Selle põhjal prognoosib komisjon, et liikmesriigid saavad kogu perioodil kulutada tehnilisele abile kuni 13,6 miljardit eurot.

144

Programmitöö perioodil 2014–2020 rakendatakse ERFi ja ESFi eelarvest aga tunduvalt suuremat osa rahastamisvahendite kaudu (vt punkt 21). See tähendab, et ERFi ja ESFi rakenduskavade toetuspõhiseks rahastamistegevuseks on võimalik kasutada suhteliselt rohkem tehnilise abi raha, sest põhiosa rahastamisvahendite haldustegevusest viib ellu fondivalitseja. Selle tegevuse halduskulud ja -tasud nõuavad fondivalitsejad sisse otse rakenduskavast (või lõplikelt toetusesaajatelt). Seetõttu suurendab rahastamise suurenemine rahastamisvahendite kaudu kaudselt ka kogu ELi eelarvest makstavat halduskulu summat, kuna seeläbi suureneb tehnilise abi toetussumma, mida antakse liikmesriikidele ELi eelarvest ülejäänud toetuspõhise rahastamistegevuse jaoks.

145

Kontrollikoda märgib ka seda, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei olnud riiklikel haldusasutustel kohustust anda aru tehnilise abi kulude kohta¹¹¹. Kontrollikoda on juba ühes varasemas aruandes täheldanud, et komisjonil puudub võrreldav teave iga liikmesriigi, iga rakenduskava ja iga rahastamismehhanismi (st tagastamatute toetuste või rahastamisvahendite) tegelike halduskulude kohta¹¹². Seetõttu on raske hinnata, kas tehnilise abi suurus on põhjendatud, arvestades liikmesriigi tegelikke kulusid ERFi ja ESFi rakenduskavade rakendamisel.

146

Seetõttu kordab kontrollikoda oma varasemat soovitust, et komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema toetuste ja rahastamisvahendite (nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite) rakendamiskulude võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik suurus¹¹³. See teave oleks iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks 2020. aasta järgseks perioodiks.

32Vt eelarveaasta 2013 aastaaruanne (punkt 5.35) ning eelarveaasta 2014 aastaaruanne (punkt 6.49); eriaruanne nr 8/2015 (punkt 67).

33Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 22.

34Kulukohustustest vabastamise reegli (n + 2 reegli) automaatne kohaldamine aitab tasaarveldada täitmata kulukohustusi. Selle reegli kohaselt tuleb kulukohustustest automaatselt vabastada kõik vahendid, mida ei ole ära kasutatud või maksetaotlusega kaetud nende eraldamise aastast ülejärgmise aasta lõpuks.

35Kontrollikoja aastaaruanne eelarveaasta 2014 kohta, punkt 6.50.

36C(2015) 2771 final, 30. aprill 2015, komisjoni otsuse C(2015) 2771 (millega muudetakse otsust C(2013), millega kiidetakse heaks suunised Euroopa Regionaalarengu Fondist, Euroopa Sotsiaalfondist ja Ühtekuuluvusfondist antava abi suhtes vastu võetud rakenduskavade lõpetamise kohta (2007–2013)) lisa, lk 7.

37Kontrollikoja aastaaruanne eelarveaasta 2014 kohta, punkt 6.52.

38Eriaruanded nr 8/2015 (punkt 21), nr 2/2012 (punkt 118) ja nr 5/2015 (punkt 27); Euroopa Komisjon, EIP, „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period”, uuringu koostas Mazars/Ecorys/EPRC, lk 52, 66 ja 73.

39Seoses haldusfondidega käsitletakse vajaduste hindamist rakendusmääruse artikli 44 lõike 1 punktis a: „[Liikmesriigi või korraldusasutuse ja haldusfondi vahel sõlmitud] rahastamislepingus arvestatakse järgmist: a) finantskorraldusvahendite puhul, millega toetatakse ettevõtjaid, peamiselt VKEsid, sealhulgas mikroettevõtteid, selliste vahendite pakkumise ja VKEde nõudluse vaheliste lõhede hindamisel tehtud järeldusi [---]”.

40Rakendusmääruse artikli 43 lõige 2, esialgne redaktsioon.

41Komisjoni 1. septembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 846/2009 (milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi) artikkel 1 (ELT L 250, 23.9.2009, lk 1).

42Eriaruanded nr 8/2015 (punktid 21 ja 22), nr 2/2012 (punktid 33–37 ja 116–118) ning nr 5/2015 (punktid 27 ja 96).

43Vt eriaruande nr 2/2012 punkt 118.

44Üldmääruse artikkel 35.

45Ühissätete määruse artikli 96 lõige 1.

46Ühissätete määruse artikli 38 lõige 1.

47See võimalus hõlmab erijuhtumit, mille korral saab ERFi rakenduskavade raames toetada VKEde projekte, mida komisjon juhib otse. Sellisel juhul kehtivad erinormid, mis on sätestatud ühissätete määruse artiklis 39.

48Ühissätete määruse artikli 120 lõiked 5 ja 7.

49Komisjon, fondide koordineerimiskomitee (10–0014–05) „Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation”.

50Euroopa Komisjoni regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat, ühine auditiraamistik, juuli 2011 (2. osa), lk 7.

51Finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikkel 223.

52Eriaruanne nr 2/2012, 5. selgitus.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions”, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. veebruar 2015.

55Komisjoni 28. juuli 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 821/2014 (millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 rakenduseeskirjad seoses programmist tehtavate maksete ülekandmise ja haldamise ning rahastamisvahendite aruandluse üksikasjaliku korraga, toiminguga seotud teabe- ja teavitamismeetmete tehniliste omadustega ning andmete kirjendamise ja salvestamise süsteemiga) (ELT L 223, 29.7.2014, lk 7) I lisas on ära toodud punktid, mille aluselx koostada aruandlus, mis hõlmab teavet rahastamisvahendi rahastamise allikate kohta.

56Rakendusmääruse artikli 43 lõige 5.

57SEK(2011) 1237 (lõplik), komisjoni talituste töödokument, 19. oktoober 2011, mõjuhinnang dokumendi „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: „Euroopa 2020 projektivõlakirjade algatuse katseetapp” juurde”, lk 53.

58Komisjoni 6. detsembri 2012. aasta soovitus agressiivse maksuplaneerimise kohta, C(2012) 8806.

59Vt nt IP/14/663 – 11. juuni 2014. aasta pressiteade.

60COM(2015) 135 final, 18. märts 2015, ettepanek võtta vastu nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega maksustamise valdkonnas.

61COM(2015) 302 final, 17. juuni 2015, Euroopa Liidu õiglane ja tõhus äriühingute maksustamise süsteem: viis tähtsaimat meetmevaldkonda.

62Need on instrumendid, mida võidakse maksustamise eesmärgil käsitleda eri jurisdiktsioonides ja/või ühe jurisdiktsiooni siseselt erinevalt, näiteks ühes riigis laenuna ja teises omakapitalina (vt OECD, „Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues”, märts 2012, lk 7).

63SICAV on avatud investeerimisfond, mille kapitali suurus muutub vastavalt investorite arvule ja alusvaraks olevate investeeringute väärtusele. Fondi osakuid ostetakse ja müüakse fondi viimase puhasväärtuse põhjal.

64SICAR on mehhanism, mis on mõeldud börsivälistesse ettevõtetesse ja riskikapitali investeerimiseks ilma investeeringute hajutamise eeskirjade ning laenamise või finantsvõimenduse piiranguteta.

65Vt eriaruanded nr 2/2012 (punktid 105–115 ja 124), nr 8/2015 (punktid 34 ja 35) ning nr 5/2015 (punktid 66 ja 67 ja 7. selgitus).

66Ühenduse suunised väikestesse ja keskmise suurusega ettevõtetesse tehtavatele riskikapitaliinvesteeringutele antava riigiabi kohta, punkt 4.3.4 (ELT C 194, 18.8.2006, lk 2).

67Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 25.

68Rakendusmääruse artikli 43 lõige 4.

69SWD(2015) 206 final.

70Komisjoni 25. veebruari 2010. aasta otsus Euroopa Liidu osalemise kohta 2020. aasta Euroopa energeetika, kliimamuutuste ja infrastruktuuride fondis (Marguerite’i fond), K(2010) 941.

71Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014 artikli 6 lõike 1 punkt d.

72Ühissätete määruse artikli 37 lõike 2 punkt c.

73Ühissätete määruse artikli 44 lõige 1.

74Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 artikli 21 lõike 13 punkt c.

75Euroopa ühendamise rahastu määruse I lisa III osa punkt 6.

76Vt eriaruande nr 2/2013 7. soovitus.

77Euroopa Parlamendi liidu sisepoliitika peadirektoraat, „Financial Instruments under Cohesion policy 2007–13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?”, lk 16; komisjon ja EIP, „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period”, uuringu korraldaja Mazars/Ecorys/EPRC, lk 62.

78Preqin, „Private Equity Spotlight”, mai 2015, lk 8.

79SWD(2015) 206 final, lk 151 ja 159.

80Üldmääruse artikli 78 lõige 7.

81Euroopa Komisjon, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF (10–0014–05), 10. veebruar 2012, punkt 5.2.5.

82C(2015) 2771, 30. aprill 2015, komisjoni otsuse C(2015) 2771 (millega muudetakse otsust C(2013), millega kiidetakse heaks suunised Euroopa Regionaalarengu Fondist, Euroopa Sotsiaalfondist ja Ühtekuuluvusfondist antava abi suhtes vastu võetud rakenduskavade lõpetamise kohta (2007–2013)) lisa, lk 7.

83Üldmääruse artikkel 108 koostoimes ühissätete määruse artikli 152 lõikega 1 ja artikliga 153.

84Ühissätete määruse artikkel 45.

85Ühissätete määruse artikli 38 lõike 3 punkt b.

86Sloveenia (66%), Hispaania (63%), Prantsusmaa (37%), Itaalia (28%), Taani (18%), Tšehhi Vabariik (16%), Madalmaad (10%), Belgia (1%) ja Eesti (0%).

87Üldmääruse artikli 78 lõige 6.

88Rakendusmääruse artikli 43 lõige 4.

89Komisjoni määruse (EÜ) 448/2004 eeskirja 8 punkt 2.7 ja eeskirja 9 punkt 2.6.

90Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 42 lõike 1 punkt d.

91Üldmääruse artikli 78 lõike 6 punkt d, rakendusmääruse artikli 43 lõikes 4 kehtestatud piirides.

92COCOF (10–0014–05), 8. veebruar 2012, punkt 2.6.

93Programmitöö perioodil 2007–2013 avaldas komisjon finantskorraldusvahendite kohta kolm fondide koordineerimiskomitee suunist: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) ja COCOF (10–0014–05).

94Euroopa Komisjon, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF (10–0014–05), 10. veebruar 2012, punkt 2.6.12.

95Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest finantskorraldusvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 29.

96Vt eriaruande nr 8/2015 punkt 63.

97Lane Clark & Peacock, „Investment management fee survey”, 2015, ja Morningstar, „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down”, 2015.

98KfW Economic Research No 18, „You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences”, 7. märts 2013.

99Vt eriaruanne nr 8/2015, punktid 62 ja 72.

100Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta määrus (EL) nr 1310/2011, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 1083/2006 seoses tagasimakstavat abi, finantskorraldust ja kuluaruannet käsitlevate teatavate sätetega (ELT L 337, 20.12.2011, lk 1).

101Euroopa Komisjon, „Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest finantskorraldusvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta”, programmitöö periood 2007–2013, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga, lk 27.

102Ühissätete määruse artikli 46 lõige 1 ja artikkel 111.

103Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 46 lõike 2 punkt e.

104Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014 artikkel 13.

105Ühissätete määruse põhjendus 123 ja artikkel 42.

106Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014 artiklid 12, 13 ja 14.

107Euroopa Komisjon, „Suunised riskifinantseerimisinvesteeringute edendamiseks antava riigiabi kohta”, punkt 3.6.1.

108Üldmääruse artikkel 45.

109Üldmääruse artikkel 46.

110SEK(2011) 1141 (lõplik), 6. oktoober 2011 (vt ka eriaruande nr 8/2015 punkt 56 ja eriaruande nr 16/2013 punktid 74 ja 75).

111Euroopa Komisjon, „Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007–2013 programme period”, lõpparuanne, 2014.

112Vt eriaruande nr 5/2015 punktid 58 ja 71.

113Vt eriaruande nr 8/2015 punktid 57, 63, 64, 71 ja 72 ning 4. soovitus.

Järeldused ja soovitused

147

Üldkokkuvõttes märgib kontrollikoda, et lõplikele toetusesaajatele rahastamisvahendite kaudu antud rahalistel vahenditel on suuri eeliseid võrreldes tagastamatute toetustega, sest iga rahastamisvahendite kaudu antud eurot saab põhimõtteliselt kasutada rohkem kui korra. Lisaks peaks asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetusesaajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

148

Auditi raames tehti aga kindlaks mitu olulist probleemi, mis vähendasid rahastamisvahendite tõhusust ELi eelarve täitmise mehhanismina programmitöö perioodil 2007–2013:

οsuur osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendeist olid üledimensioneeritud ning 2014. aasta lõpus oli neil endiselt olulisi probleeme oma kapitali väljamaksmisega (keskmiselt oli kasutatud ligikaudu 57% kogu kapitalist, mis maksti rahastamisvahenditele rakenduskavadest). Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus vältida kulukohustustest vabastamist kogu programmitöö perioodil 2007–2013;

οüldiselt ei suudetud ei tsentraliseeritult ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul kaasata erakapitali;

οsiiani on vaid väheste ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul suudetud tagada rahalise toetuse ringlus;

οERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud on võrreldes lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelike summadega suured; halduskulud ja -tasud näivad olevat ka oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel;

149

Samal ajal märgib kontrollikoda, et programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikku parandati rahastamisvahendite suhtes programmitöö perioodil 2007–2013 saadud teabe ja kogemuste põhjal, kuid teatud probleemid jäid püsima. Programmitöö perioode 2007–2013 ja 2014–2020 puudutavad põhijäreldused on esitatud vastavalt aruande struktuurile ning koos kontrollikoja soovitustega.

Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

150

Kontrollikoda on seisukohal, et suur osa rahastamisvahenditest on liiga mahukad. See näitab, et korraldusasutused ei hinnanud mitte alati turuvajadusi piisavalt enne ERFi ja ESFi rakenduskavadest rahastamisvahenditele rahaliste vahendite eraldamist. Seetõttu oli rahastamisvahendite algkapital nende käivitamisel liiga suur, mille tõttu olid väljamaksemäärad omakorda madalad. Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus hoiduda kõrvale n + 2 reeglist.

Programmitöö perioodil 2014–2020 kohustuslike eelhindamiste kehtestamine nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavatele rahastamisvahenditele aitab laiemas plaanis vältida nende liiga suure kapitali moodustumist. Selle edukus aga sõltub siiski sellest, kas nende aluseks on usaldusväärsed eeldused ja analüüs. Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite etapiviisiliste maksete käsitlusega (mis aitab siduda maksed ELi eelarvest vahendite väljamaksmisega lõplikele toetusesaajatele) on võimalik lahendada ka ülemäärase kapitali probleem. Pealegi on eelhindamiste läbivaatamine majanduse või turukeskkonna muutuste puhul ka ühissätete määruses ette nähtud võimalus, kuid mitte tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite jaoks. Vahehindamine (mis võiks mainitud aspekte hõlmata) tehakse enamiku, ent mitte kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul. Eelhindamiste sõltumatut läbivaatamist ei ole aga ette nähtud kummagi rahastamisvahendi liigi puhul.

151

Piirkondlik suunitlus oli üheks põhjuseks, miks lõid liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 palju väikseid rahastamisvahendeid. Sageli ei olnud ERFi ja ESFi erifondid sellise suurusega, mida fondide sektoris loetakse piisavaks, et neid tõhusalt käitada (vt punktid 27–61).

1. soovitus

Seoses rahastamisvahendite eelhindamisega peaks:

a)tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite komisjonipoolne eelhindamine hõlmama saadud õppetundide analüüsi;

soovituslik rakendamisaeg: uue rahastamisvahendi loomisel;

b)komisjon lisaks saadud õppetundide analüüsile kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite vahehindamise kontekstis hindama oluliste sotsiaal-majanduslike muutuste mõju rahastamisvahendi ülesehitusele ja ELi eelarvest vajaminevatele vahenditele.

Soovituslik rakendamisaeg: vahehindamiste tegemisel.

2. soovitus

Komisjon ja liikmesriigid peaksid püüdma ERFi ja ESFi erifonde võimaluse korral optimeerida, et ära kasutada fondide tegevuskulude märkimisväärset kokkuhoidu. Komisjon peaks andma liikmesriikidele täiendavad juhised selle kohta, kuidas luua selliseid rahastamisvahendeid liikmesriikides või liidu tasandil (mida juhiks otse või kaudselt komisjon).

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks (komisjon); rahastamisvahendite loomisel (liikmesriigid).

Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

152

Kontrollikoda tuvastas, et komisjonil ja liikmesriikidel on olnud programmitöö perioodil 2007–2013 suuri raskusi erainvestorite kaasamisega nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavatesse rahastamisvahenditesse. Täpsemalt ei aidanud erainvestorite sooduskohtlemine rahastamisvahendite raames oluliselt täiendavaid vahendeid kaasata. Kontrollikoda on ka seisukohal, et rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmisel ei võtnud komisjon asjakohaselt arvesse seda, mil määral kaasatakse ELi eelarvest pärinevate avaliku sektori vahenditega täiendavaid rahalisi vahendeid. Lisaks ei pea liikmesriigid esitama komisjonile andmeid erakapitali osaluse kohta ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kapitalis.

153

Praeguses etapis näib ebatõenäoline, et programmitöö perioodil 2014–2020 õnnestuks kaasata märkimisväärsel määral erasektori vahendeid, kas siis rakenduskavade kaudu või täiendavate maksetena. Komisjoni poolt 2014. aasta aprillis avaldatud suunistes ei käsitleta piisavalt programmitöö perioodil 2007–2013 täheldatud häid tavasid seoses sellega, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski avalikule sektorile.

154

Programmitöö perioodil 2014–2020 rahastamisvahendite suhtes eelotsuste kasutamine, mis teatud tingimustel võib viia maksustamise vältimiseni, on vastuolus komisjoni enda sellekohase poliitikaga (vt punktid 62–91).

3. soovitus

Komisjon peaks esitama finantsmääruses (ja sellest tulenevalt ka sektoripõhistes määrustes) rahastamisvahendite finantsvõimenduse määratluse, mida kohaldatakse kõigis ELi eelarvevaldkondades, mis võimaldab selgelt eristada üksteisest rakenduskava erasektori ja riigi avaliku sektori vahendite ja/või täiendava era- või avaliku sektori kapitali finantsvõimendust ning milles võetakse arvesse asjaomase rahastamisvahendi liiki. Selles määratluses tuleks selgelt näidata, kuidas määrata kindlaks ELi ja riigi avaliku sektori vahendite poolt kaasatud summad, järgides võimaluse korral OECD sellekohaseid suuniseid.

Soovituslik rakendamisaeg: finantsmääruse läbivaatamisel ja sektoripõhiste määruste puhul vahehindamise tegemisel.

4. soovitus

Komisjon peaks programmitöö perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul tagama, et liikmesriigid esitaksid täielikud ja usaldusväärsed andmed erasektori vahendite kohta, mis on makstud nii kapitali rakenduskavade kaudu kui ka lisaks neile.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks.

5. soovitus

Komisjon peaks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite suhtes andma liikmesriikidele täiendavaid juhiseid, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevatele avaliku sektori partneritele.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

6. soovitus

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul tuleks üldised riskijagamise põhimõtted, mis võivad avaldada mõju ELi eelarvele, kindlaks määrata asjaomast rahastamisvahendit reguleerivates õigusaktides.

Soovituslik rakendamisaeg: uute rahastamisvahendite loomise ettepanekute esitamisel või olemasolevate rahastamisvahendite läbivaatamisel.

7. soovitus

Kõigi programmitöö perioodil 2014–2020 ELi eelarvest rahastatavate rahastamisvahendite puhul peaks komisjon tagama, et liikmesriigid, komisjon ise ja EIP grupp rakendaksid maksustamisel ainult neid süsteeme, mis on kooskõlas komisjoni enda soovituste ja meetmetega.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse ringlus?

155

Valdava osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul kapitali ringlust 2014. aasta lõpuks sisuliselt ei saavutatud. Selle põhjuseks on asjaolu, et viivitused rakendamisel põhjustasid programmitöö perioodil 2007–2013 raskusi ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kapitali täieliku väljamaksmisega. Rahastamiskõlblikkusperioodi oli vaja pikendada 2015. aasta detsembrist 2017. aasta märtsini, suurendamaks tõenäosust, et enamiku rahastamisvahendite puhul kasutatakse nende algkapitali vähemalt korra. Peale selle otsustavad pärast rakenduskavade sulgemist 2017. aasta märtsis rahastamisvahendite rakendamise üle liikmesriigid ning jääb üle vaid oodata ja vaadata, mil määral vahendite ringlus saavutatakse.

156

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusliku alusega vähendatakse ülemäärase kapitaliga rahastamisvahendite loomise ohtu ning sellest tulenevalt aidatakse ka suurendada vahendite ringluse saavutamise tõenäosust. See aga eeldab, et programmitöö perioodil 2007–2013 ilmnenud vigadest on õpitud ja et korraldusasutused on realistlikumad selle suhtes, kui suurt osa Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde on võimalik rakendada rahastamisvahendite kaudu.

157

Tehtud on ka muid muudatusi, mis peaksid aitama luua rahastamisvahendeid tõhusamalt, kuid kontrollikoda leidis, et kahe aspekti kohta on vaja täiendavaid juhiseid (vt punktid 92–105).

8. soovitus

Komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, mis aitavad tagada, et liikmesriigid jätkaksid vahendite ringlust nõutud kaheksa aasta pikkuse perioodi jooksul pärast programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu. See on võimalik saavutada, nõudes spetsiaalse klausli kasutamist rahastamislepingus, et tagada rahaliste vahendite kasutamine eesmärgipäraselt.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

9. soovitus

Komisjon peaks andma juhiseid sätete kohta, mis võimaldavad jätkata rahastamisvahendite kasutamist järgneval programmitöö perioodil, eriti juhul, kui fondivalitsejad on valitud riigihanke alusel.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

Kas rahastamisvahendid on olnud kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

158

Kontrollikoda leidis, et suurt osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendite algkapitalist kasutati halduskulude ja -tasude maksmiseks. Peale selle olid tasud oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel, kui neid võrrelda lõplikele toetusesaajatele tegelikult makstud toetussummadega. Arvestades nende kõrget taset 2014. aasta lõpus, on suur oht, et paljude ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul ületatakse perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses kindlaks määratud halduskulude ja -tasude ülemmäärad. Halduskulude ja -tasude kõrge tase võib osutada põhimõttelisele probleemile seoses selle rahastamismehhanismi rakendamise viisiga programmitöö perioodil 2007–2013.

Halduskulud või -tasud, mis on tekkinud ja tasutud 31. märtsiks 2017, võib tunnistada selle rakenduskava ERFi ja ESFi rahastamiskõlblikeks kuludeks, mille raames rahastamisvahend on loodud. Määruses on sätestatud, et halduskulude ja -tasude ülemmäärad on seotud rakenduskava raames rahastamisvahenditele antud toetusega.

Komisjoni hinnangul kehtivad rakendusmääruse artiklis 43 sätestatud ülemmäärad rahastamisvahendi kapitalisisendi kogusumma suhtes, mitte lõplikele toetusesaajatele rahalise toetuse andmiseks kasutatud tegeliku summa suhtes. Kontrollikoda on aga seisukohal, et rakenduskava sulgemisel tuleb määruses sätestatud ülemmäära kohaldada rakenduskava raames rahastamisvahendile antud tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st kapitali selle osa suhtes, mis on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele. Fondivalitsejatele ei tuleks maksta tasu rahastamisvahendi kapitali kasutamata jätmise eest.

159

Komisjonil puudub põhjalik ülevaade ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rakendamise kulude ning selle kohta, kuidas halduskulusid ja -tasusid kindlaks määratakse ja kas need on põhjendatud. Samamoodi puudub komisjonil teave iga liikmesriigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise halduskulude kogusumma kohta programmitöö perioodil 2014–2020, sõltuvalt erinevate rahastamismehhanismide kasutamisest (st tagastamatute toetuste või peamiselt rahastamisvahendite kaudu tagasimakstava rahalise toetusena).

160

Kontrollikoda märgib ka seda, et need halduskulud ja -tasud tekivad lisaks ERFi ja ESFi rakenduskavade üldistele halduskuludele. Kuna halduskulusid makstakse rahastamisvahendi algkapitalist, väheneb selle võrra ELi eelarve vahendite summa, mis on lõplikele toetusesaajatele kättesaadav.

161

Programmitöö perioodiks 2014–2020 on liikmesriikide teabe esitamise tähtaega lühendatud, sest rahastamisvahendeid käsitlev aruanne tuleb esitada osana iga-aastasest rakendamisaruandest. Aruanne tuleb esitada komisjonile kuu aega varem kui eelmised rahastamisvahendite aruanded, välja arvatud aastatel 2017 ja 2019. Samas määrati komisjoni tähtajaks, mille jooksul tuleb esitada aruanne eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavatele institutsioonidele, kuus kuud. Võrdluseks: programmitöö perioodil 2007–2013 oli komisjonil andmete kontrollimiseks ja rahastamisvahendite konsolideeritud rakendamisaruande esitamiseks kolm kuud. See tähendab, et oluline teave rahastamisvahendite rakendamise ja nendega seotud kulude kohta muutub kättesaadavaks hiljem kui eelmisel perioodil.

162

Õiguslikku alust parandati halduskulude ja -tasude suhtes märkimisväärselt, kuna määrati kindlaks kumulatiivsete summade ülemmäärad, mis on madalamad kui programmitöö perioodil 2007–2013 kehtinud määrad. Kuid tulemuspõhised elemendid ei ole veel piisavalt tugevad ja komisjon peab täpsustama, kuidas korraldusasutused peaksid kasutama neid sätteid rahastamislepingute üle peetavates läbirääkimistes (vt punktid 106–145).

10. soovitus

Arvestades programmitöö perioodi 2007–2013 tulevast sulgemist, peaks komisjon:

a)tagama, et liikmesriigid esitavad põhjaliku teabe kuni 2017. aasta märtsini tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude kohta;

soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks;

b)täpsustama, et halduskulude ja -tasude ülemmäära tuleb kohaldada rahastamisvahendi raames tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st rakenduskava raames antud vahendite suhtes, mida on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta märtsi lõpuks.

11. soovitus

Seoses fondivalitsejate tulemuspõhise tasustamisega programmitöö perioodil 2014–2020 tuleks:

a)komisjonil esitada seadusandlik ettepanek eesmärgiga muuta kehtivaid ühissätete määruse norme, et suurendada selle korra stimuleerivat mõju;

soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks;

b)liikmesriikide korraldusasutustel kasutada rahastamislepingute üle peetavatel läbirääkimistel ulatuslikult fondivalitsejate tasustamise kehtivaid tulemuspõhiseid elemente. Neid võiksid täiendada lisaelemendid vabatahtlikkuse alusel.

Soovituslik rakendamisaeg: viivitamatult.

12. soovitus

Komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema toetuste ja peamiselt rahastamisvahendite kaudu antava tagastatava rahalise toetuse rakendamiskulude võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik tase. Selline teave on iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks 2020. aasta järgseks perioodiks ja tehnilise abi piisava taseme kindlaksmääramiseks.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks.

163

Programmitöö perioodil 2014–2020 on ülioluline ka see, et komisjon ja EIP kooskõlastaksid ELi eelarvest rahastatavate, koostöös liikmesriikidega ja tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kasutamist Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondiga, mida teatakse ka Junckeri investeerimiskavana. Üksnes siis saavad ELi eelarve rahastamisvahendid aidata kõige tõhusamal viisil kaasa väga vajalikele taristuinvesteeringutele ELis.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Henri GRETHEN, võttis käesoleva aruande vastu 1. juuni 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite toimimine (programmitöö periood 2014–2020)

a) Laenuvahendid

Allikas: Euroopa Komisjon, EIP, „FI Compass – rahastamisvahendite tooted. Laenud, tagatised, omakapital ja kvaasiomakapital”, lk 5.

b) Tagatisvahendid

Allikas: Euroopa Komisjon, EIP, „FI Compass – rahastamisvahendite tooted. Laenud, tagatised, omakapital ja kvaasiomakapital”, lk 9.

c) Omakapitaliinstrumendid (või kvaasiomakapitali instrumendid)

Allikas: Euroopa Komisjon, EIP, „FI Compass – rahastamisvahendite tooted. Laenud, tagatised, omakapital ja kvaasiomakapital”, lk 14.

II lisa

Mõiste „rahastamisvahendid” määratlus õiguslikus aluses (programmitöö perioodid 2014–2020 ja 2007–2013)

Regionaalpoliitika
(ERF ja ESF)
Sotsiaalpoliitika
(EaSI)
Transpordi- ja energiapoliitika
(CEF)

2014–2020
Rahastamisvahendite määratlus on esitatud finantsmääruses ja seetõttu kehtib see kõigile eelarvevaldkondadele:
Artikkel 2
„p) „rahastamisvahendid” – liidu meetmed, millega antakse eelarvest liidu ühe või mitme konkreetse poliitikaeesmärgi saavutamiseks täiendavuse põhimõttel rahalist toetust. Sellised vahendid võivad olla omakapitali- või kvaasiomakapitali investeeringute, laenu, tagatise või muu riskijagamisvahendi vormis, mida võidakse vajaduse korral kombineerida toetusega;”

Valdkondlikku määratlust ei ole.
Ühissätete määruses osutatakse otse finantsmääruses sätestatud määratlusele.
Vaatamata ühisele määratlusele finantsmääruses osutatakse Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programmi määruses „laenudele”, „tagatistele”, „omakapitalile” ja „kvaasiomakapitalile”.
Vaatamata ühisele määratlusele finantsmääruses osutatakse Euroopa ühendamise rahastu määruses „omakapitali
instrumentidele”, „laenudele ja/või tagatistele” ning „projektivõlakirjade riskijagamise instrumentidele”.

Regionaalpoliitika
(ERF ja ESF)
Sotsiaalpoliitika
(EPMF)
Transpordi- ja energiapoliitika
(TEN)

2007–2013
Ametlikku määratlust ei ole.
Kaudsed määratlused on esitatud rakendusmääruses ja fondide koordineerimiskomitee teatises.

Rakendusmääruse artikkel 43:

„Artikleid 43–46 kohaldatakse nende finantskorraldusvahendite suhtes, mis seisnevad kas investeeringute tagastamises või tagastatavate investeeringute eest tagatise andmises või mõlemas: [---]”

Fondide koordineerimiskomitee teatis:

„1.2.12. Et rakenduskavadest makstavad toetused liigituksid struktuurifondide määruste kohaselt finantskorraldusvahendite hulka, peavad need olema tagastatavate investeeringute vormis, nimelt niisuguste tagastatavate investeeringute omakapitali, laenude ja/või tagatistena, mis vastavad üldmääruse artikli 44 esimese lõigu punktide a, b või c konkreetsetele sätetele.

1.2.13. Tagastatavaid investeeringuid eristatakse tagastamatust abist või toetustest, mida on teatise eesmärgil „määratletud annetusena antava rahalise otsetoetusena”.
Ametlikku määratlust ei ole.

Sellele vaatamata osutatakse Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” otsuses „tagatistele ja riskijagamisvahenditele”, „omakapitaliinstrumentidele” ja „võlainstrumentidele”.
Ametlikku määratlust ei ole.

Sellele vaatamata osutatakse üleeuroopalisi võrke käsitlevas määruses „laenutagamisvahendile”, „projektivõlakirjade riskijagamise instrumentidele” ja „investeerimisfondide riskikapitali osalusele”.

Määruses, mis käsitleb abikava majanduse elavdamiseks ühenduse finantsabi andmisega energeetikaprojektidele, osutatakse investeerimisvahendile, milles ELil on osalus.

Allikas: Euroopa Komisjon.

III lisa

Ülevaade ERFi rahastamisvahenditest ELi 28 liikmesriigis: fondide arv ja kapitali suurus (programmitöö periood 2007–2013)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal, olukord seisuga 31. detsember 2014.

IV lisa

Ülevaade ESFi rahastamisvahenditest ELi 28 liikmesriigis: fondide arv ja kapitali suurus (programmitöö periood 2007–2013)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal, olukord 31. detsembri 2014. aasta seisuga.

V lisa

Eelhindamisnõuete kokkuvõte (programmitöö periood 2014–2020)

Element
Koostöös liikmesriikidega juhitavad rahastamisvahendid ühtekuuluvuspoliitikas (programmitöö periood 2014–2020)
Tsentraliseeritult juhitavad rahastamisvahendid sotsiaal-, energia- ja transpordipoliitikas (kehtib alates 1. jaanuarist 2013)

Õiguslik alus
Õiguslik alus:
asjaolud, mida tuleb analüüsida ja mille kohta aru anda, on sätestatud ühissätete määruse artikli 37 lõigetes 2 ja 3 ning need hõlmavad järgmisi aspekte.
Õiguslik alus:
finantsmääruse artikli 140 punktis f on sätestatud, et rahastamis
vahendite loomise aluseks peab olema eelhindamine. Selle hindamise elemente on kirjeldatud finantsmääruse kohaldamise eeskirjades¹ ja need on kokku võetud allpool.

Turutõrked
Turutõrgete, ebaoptimaalsete investeerimisolukordade ja investeerimisvajaduste analüüsimine.
Turu puuduste või -tõrgete või ebaoptimaalsete investeerimisolu
kordade kindlakstegemine ning investeerimisvajaduste hindamine poliitikaeesmärkide seisukohast.

Lisaväärtus
Hinnang nende rahastamisvahendite lisaväärtuse kohta, mida kavatsetakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest toetada, kooskõla kohta samale turule suunatud teiste avaliku sektori sekkumisvormidega, kavandatud sekkumise proportsionaalsuse kohta ja turumoonutuste minimeerimise meetmete kohta.

οVaja on näidata, et kindlakstehtud turuvajadusi ei saa asjakohaselt ja õigeaegselt täita turupõhiste meetmete ega liidu muud liiki sekkumiste kui rahastamisvahendist rahastamise kaudu.

οVaja on näidata, et kavandatav rahastamisvahend on järjepidev uute ja olemasolevate rahastamisvahenditega, et vältida ebasoovitavaid kattumisi.

Riigiabi
Võimalik riigiabi mõju;
Ei kohaldata

Finantsvõimendus
Hinnang rahastamisvahendi abil potentsiaalselt kaasatavate täiendavate avaliku ja erasektori vahendite suuruse kohta lõpliku toetusesaaja tasandil (eeldatav võimendav mõju).
Hinnang kavandatud sekkumise proportsionaalsuse kohta kindlakstehtud rahastamispuudujäägi seisukohast, oodatava finantsvõimenduse ja täiendavate kvalitatiivsete mõjude kohta.

Investeerimisstrateegia
Esitatud investeerimisstrateegia, sealhulgas pakutavate finantstoodete võimaluste uurimine.
Rahastamisvahendi abil tulemuste saavutamiseks kõige tõhusama viisi kindlakstegemine.

Tulemused
Oodatavate tulemuste täpsustamine, sealhulgas näidates, kuidas asjaomane rahastamisvahend aitab kaasa prioriteedi erieesmärkide ja tulemuste saavutamisele, sealhulgas sellise panuse näitajad.
Asjakohaste tulemusnäitajate kindlaksmääramine.

Saadud õppetunnid
Hinnang samalaadsete vahendite kasutamisest ja liikmesriikide poolt tehtud varasematest eelhindamistest saadud kogemuste kohta.
Õiguslikus aluses puudub võrreldav säte varasemate kogemuste kajastamiseks.

Läbivaatamise võimalus
Sätted, mis võimaldavad eelhindamise vajaduse korral läbi vaadata ja seda ajakohastada sellise eelhindamise alusel rakendatava rahastamisvahendi rakendamise käigus, kui korraldusasutus leiab rakendamisetapi ajal, et eelhindamine ei pruugi enam täpselt kajastada rakendamise ajal kehtivaid turutingimusi.
Õiguslikus aluses puudub läbivaatamisklausel.

1Komisjoni 29. oktoobri 2012. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 1268/2012 (mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise eeskirju) artikkel 224 (ELT L 362, 31.12.2012, lk 1).

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

II

Komisjon nõustub, et ELi eelarvest rahalise toetuse andmisel rahastamisvahendite kaudu on eeliseid, mistõttu komisjon edendab ja soodustab programmitöö perioodil 2014–2020 aktiivselt nende kasutamist.

VI

Komisjon usub, et kontrollikoja nimetatud probleemide mõju on liikmesriigiti ja rahastamisvahendite liigiti erinev ning et üldiselt on rahastamisvahendite kasutamine siiski tõhus ja mõjus ELi vahendite jaotamise meetod.

VI Esimene taane

Komisjoni hinnangul näitab keskmine väljamaksete määr 57% (2014. aasta lõpus) väga mitmekesist olukorda. Täielike väljamaksete mittesaavutamise risk rakenduskavade lõpetamisel puudutab piiratud hulka rahastamisvahendeid üksikutes liikmesriikides.

2014. aasta vähene väljamaksete määr tuleneb reast teguritest, sealhulgas finantskriisist, mõne liikmesriigi piiratud kogemusest ning mõne rahastamisvahendi hilisest käivitamisest.

VI Teine taane

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul ei võimaldanud aruandlust puudutavad õiguslikud nõuded komisjonil saada ammendavaid andmeid erainvestorite osaluse kohta liikmesriikides. Sellegipoolest märgib komisjon, et riigiabi eeskirjad nõuavad teatavate rahastamisvahendite puhul erainvestorite miinimumosalust (näiteks 30% või mõnel juhul isegi 60%).

Komisjon on arvamusel, et aastatel 2007–2013 välja töötatud keskselt hallatavad rahastamisvahendid suutsid meelitada projektide tasandil erasektorist märkimisväärseid ressursse isegi nendel juhtudel, kui fondi tasandil (näiteks Marguerite’i fond) erasektori sissemakseid ei tehtud. Komisjon usub, et nende rahastamisvahenditega saadud kogemused aitavad tal töötada välja vahendeid, mis suudavad meelitada ligi veelgi rohkem erainvesteeringuid.

VI Kolmas taane

Komisjon on arvamusel, et fondide uuendamise sagedus rahastamiskõlblikkuse perioodil ei ole eesmärk omaette.

Peale selle peab pakutava rahastamise lõpptähtaeg vastama rahastatavate investeeringute liigile või tuleb sellega vastavusse viia ning mis tahes järeldusi piiratud uuendamise mõju kohta tuleks teha võrdluses rahastamisvahendi loomise kuupäeva, ajapikenduse, lõpptähtaja ning lõppsaajatele pakutavate makseviivituse määradega.

VI Neljas taane

Programmitöö perioodiks 2007–2013 kehtestatud eeskirjade järgi on halduskulud ja -tasud seotud rahastamisvahenditesse sissemakstud summadega ja mitte lõppsaajatele väljamakstud summadega. Komisjon märgib, et võrdlus keskselt hallatavate rahastamisvahenditega on võimalik alles ERFi ja ESFi vahendite kasutamise lõpetamisel.

Ajavahemikul 2014–2020 peavad halduskulud ja -tasud olema seotud tulemustega, sealhulgas lõppsaajatele väljamakstud summadega.

VIII Esimene soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Uue rahastamisvahendi väljatöötamisel peaks eelhindamine alati hõlmama varem sarnastest rahastamisvahenditest saadud õppetundide analüüsi.

VIII Teine soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Keskselt hallatavate rahastamisvahendite puhul nähakse asjakohaste õiguslike alustega ette vahekokkuvõtted või -hindamised.

Kõigi selliste rahastamisvahendite vahekokkuvõtete puhul tagab komisjon, et need käsitlevad saadud õppetunde ning kõigi oluliste sotsiaal-majanduslike muudatuste mõju rahastamisvahendi sisule ja vastavale sissemaksele ELi eelarvest.

VIII Kolmas soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Endaga seoses leiab komisjon, et see soovitus on rakendamisel ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b kohaseid rakendamisvõimalusi käsitlevate suuniste eelnõu kaudu, mida tutvustati liikmesriikidele esmakordselt 28. aprillil 2016 ja mida nüüd viimistletakse, samuti liikmesriikidele seoses VKEde algatusega antud põhjalike selgituste ning liikmesriikidele suunatud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi täiendavust käsitleva brošüüri kaudu.

VIII Neljas soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjon ei pea vajalikuks muuta finantsmäärust ja/või aluseks olevaid valdkondlikke eeskirju (ühissätete määrus ja keskselt hallatavate rahastamisvahendite valdkondlikud eeskirjad) ning leiab, et probleemi saab piisavalt hästi lahendada suuniste andmise teel.

Seoses sellega on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide peadirektoraadid alustanud juba aruandlust käsitlevate suuniste eelnõu koostamist. Kõnealust eelnõud tutvustati liikmesriikidele 28. aprillil 2016 ning see peab kava kohaselt sisaldama põhjalikku teavet finantsmääruses sätestatud finantsvõimenduse arvutamise kohta. Keskselt hallatavate rahastamisvahendite jaoks täpsustas komisjon 2015. aasta juunis finantsvõimenduse arvutamise metoodika perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite jaoks, et täita järjepidevalt ja ühtselt finantsmääruse ja selle kohaldamiseeskirjade finantsvõimenduse suhtes kohaldatavaid nõudeid.

VIII Viies soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Liikmesriigid peavad teatama rakenduskavade lõpetamisel rahastamisvahendisse tegelikult sisse makstud riikliku erasektori kaasrahastamise määra ning riikliku kaasrahastamise andjad, kaasrahastamise liigi ning võimalikud kaasrahastamise fondid lisaks programmi ressurssidele.

VIII Kuues soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon on alustanud soodustasu käsitlevate suuniste koostamist eelnõuga, mida tutvustati liikmesriikidele 2015. aasta oktoobris ja mille lõppversiooni praegu ette valmistatakse.

VIII Seitsmes soovitus

Komisjon nõustub soovitusega selles osas, mis puudutab komisjoni õigusaktide ettepanekuid 2020. aastale järgnevaks programmitöö perioodiks.

VIII Kaheksas soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul lisab komisjon ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b rakendamisvõimaluste suuniste lõppversiooni täiendavad soovitused nõuda rahastamisvahendite struktuuride ühtlustamist komisjoni 2016. aasta jaanuari maksustamise vältimise vastase paketi teatises kindlaksmääratud poliitikaga.

Keskselt hallatavate rahastamisvahendite kohta on komisjon kirjutanud juba Euroopa Investeerimispangale (EIP) ja Euroopa Investeerimisfondile (EIF), et rõhutada komisjoni maksustamise vältimise vastaste meetmete tähtsust EIP/EIFi parimate tavade jätkuva edendamise soodustajana selles valdkonnas. Komisjon peab EIP ja EIFiga selle valdkonna vastavate põhimõtete läbivaatamisel aktiivset dialoogi.

VIII Üheksas soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon kavatseb rõhutada ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b rakendamisvõimaluste suuniste lõppversioonis seda, kui tähtis on ühissätete määruse nõue tagastatud ressursside kasutamise kohta korraldusasutuste sõlmitavas rahastamislepingus, ning märgib suunistes, et kõnealuse sätte piisavuse kontroll kuulub auditeerimisasutuste tavapärase auditeerimistöö valdkonda.

VIII Kümnes soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

2014. aasta mais vastu võetud eelhindamise suunistes selgitatakse perioodi 2014–2020 programmiressursside olemasolevasse rahastamisvahendisse sissemaksmise tingimusi, ning rahastamisvahendeid rakendavate asutuste valikut käsitlevate komisjoni suuniste eelnõus, mida on hakatud koostama, sisaldub kava kohaselt osa, mis selgitab lepingu muudatuste suhtes kohaldatavaid tingimusi. Kõnealuste suuniste lõppversioon on praegu ettevalmistamisel.

VIII Üheteistkümnes soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Rakendusprogrammide lõpetamise suunised (komisjoni otsus C(2015) 2771) näevad ette kohustusliku tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude aruandluse 2017. aasta märtsiks.

VIII Kaheteistkümnes soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjon leiab, et eeskirjad on juba selgelt sätestatud õiguslikus aluses, mille kohta on välja antud üksikasjalikud suunised, ning et käesolevas etapis uuesti tõlgendamise võimalust ei ole.

VIII Kolmeteistkümnes soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjoni arvates moodustavad ühissätete määruse artikli 42 lõikes 5 sätestatud kohustuslikud sätted tulemustasu kohta ning delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12 kehtestatud üksikasjalikud tulemuskriteeriumid piisava aluse soovitud stimuleeriva mõju saavutamiseks ning praeguses etapis ei ole piisavalt alust muudatusettepaneku tegemiseks.

VIII Neljateistkümnes soovitus

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

Komisjon nõustub, et korraldusasutused peaksid olemasolevaid õiguslikke nõudeid parimal võimalikul moel kasutama.

VIII Viieteistkümnes soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Selle soovituse rakendamise teostatavuse ja proportsionaalsusega seoses leiab komisjon, et analüüs nõuaks korraldusasutuse hallatavate toetuste ja rahastamisvahendite kulude eristamist ning mõlemat ülesannet täidaksid tõenäoliselt ühed ja samad töötajad. Pealegi on toetuste ja rahastamisvahendite, nagu ka koostöös liikmesriikidega ja keskselt hallatavate rahastamisvahendite kulude struktuurid erinevad, kuna need on poliitika elluviimise eri viisid ja suunatud investeeringute eri liikidele.

Sissejuhatus

02

Komisjon soovib rõhutada täiendavaid eeliseid, nagu parem oskusteave ja juurdepääs laiemale rahastamismeetodite valikule poliitika elluviimisel.

08

Komisjon toonitab, et määruse nr 480/2014 artiklis 7 kindlaksmääratud fondivalitsejate valiku kriteeriume kohaldatakse ka juhtudel, kui riigihanke-eeskirju ei kohaldata.

Ka riigiabi eeskirjades nõutakse avatud, läbipaistvat ja mittediskrimineerivat fondivalitseja valiku protsessi.

Komisjon usub, et need on kindlad meetmed, mis tagavad fondivalitsejate põhjendatud valiku.

09

Komisjon märgib, et mitte kõigi keskselt hallatavate rahastamisvahendite puhul ei määrata fondivalitsejat ametisse õigusakti ettepanekuga. Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programmi määruses nimetatakse näiteks EIP gruppi, kuid ei välistata teisi fondivalitsejaid.

22

Komisjon tuletab meelde, et EFSI-l on eesmärk kaasata vähemalt 315 miljardit eurot 16 miljardi euro suuruse ELi eelarvetagatisega ja täiendava 5 miljardi euro suuruse riskivõtmisvõimega EIP ressurssidest.

Nimetatud tagatis peaks tooma kaasa suurema finantsvõimenduse võrreldes Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahenditest pakutavate eri toodetega.

Tähelepanekud

31

Võttes arvesse rahastamisvahendite elutsüklit, eeldatakse väljamaksete suurenemist viimastel rakendusaastatel ning järelduse väljamaksete määrade kohta saab lõplikult teha rahastamisvahendite kasutamise lõpetamisel.

32

Vt komisjoni vastus kontrollikoja 2014. aasta aruande punktile 43 ja soovitusele 5.

33

Komisjon leiab, et automaatset seost väljamaksete määra ja algkapitali vahel järgmiste tegurite tõttu ei ole.

Väljamaksete määra analüüs tugineb 2014. aasta lõpus kogutud andmetele. 2014. aastal toimunud aastane areng (+12% rakenduskava sissemaksete puhul rahastamisvahenditesse ning +38% lõppsaajatele tehtud maksete puhul, mis tõi kaasa 10 protsendipunkti suuruse kasvu üldistes väljamaksete määrades) vastab rahastamisvahendite elutsüklile. Komisjon eeldab, et 2015. aasta aruandes ning aastaid 2016 ja 2017 hõlmavas rakendamise lõpparuandes on kasutusmäärad oluliselt kõrgemad.

Komisjon märgib, et väljamaksete määra 2014. aasta lõpus mõjutavad ka teised tegurid, näiteks 2014. aastal loodud uued vahendid ning rahastamisvahendite hiline arveldamine mõnes liikmesriigis aastatel 2012 ja 2013.

Vt ka komisjoni vastused punktidele 53 ja 54.

34

Komisjon usub, et üldist kasutusmäära 75% ja rahastamisvahendite väljamaksete määra umbes 60% võib pidada 2014. aasta lõpus mõistlikuks. Nagu joonisel 2a näidatud, täheldatakse kõrgeid kasutusmäärasid ka teatavates liikmesriikides, kes eraldavad rahastamisvahenditele olulisi summasid.

Nagu igas statistilises kajastuses, on ka siin erandeid:

–madal üldine kasutusmäär ning kõrge väljamaksete määr Rumeenias ja Tšehhi Vabariigis;

–suur üldine kasutusmäär ning keskmine väljamaksete määr näiteks Kreekas ja Prantsusmaal;

–üldised kasutusmäärad on madalad Itaalias, Hispaanias ja Slovakkias.

Komisjon on võtnud konkreetseid meetmeid aitamaks nõrgemate tulemustega riikidel parandada oma haldussuutlikkust ja olla võimeline rahalisi vahendeid oma vajadustest lähtuvalt kasutama.

Komisjoni vastused punktidele 36–38

Komisjon on kontrollikoja viidatud riski kindlaks teinud (isegi kui mõnel juhul oli suurendamine turutingimustega põhjendatud). Perioodi 2014–2020 eeskirjad etapiviisiliste maksete kohta võtavad seda arvesse.

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et ühelgi juhul ei kiida finantsvahendajad rahastamisvahendi rakendamise alustamist heaks, ilma et vahendile oleks eraldatud sobiv summa raha.

40

Halduskulude ja -tasude korra kokkuleppimine on jäetud subsidiaarsuse põhimõttest lähtuvalt korraldusasutuse ja fondivalitseja ülesandeks.

Paljudel juhtudel sisaldas see kord ka tulemustasu ja/või halduskulusid ja -tasusid, mis jäävad allapoole määruses sätestatud piirmäärasid. Mõnel juhul ELi eelarvest halduskulusid ja -tasusid ei taotletud.

Määrus näeb ette ainult rahastamiskõlblike halduskulude ja -tasude maksimaalse määra, mille suhtes kohaldatakse sissemakstud kapitaliga seotud piirmäära.

41

VKEdesse investeerimiseks võeti aastatel 2013-2014 kasutusele EIFi juhitavad rahastamisvahendid ning mõne rahastamisvahendi puhul eraldati 2015. aastal täiendavaid summasid. Isegi kui 2014. aastal olid väljamaksete määrad alla keskmise, oodatakse nende olulist suurenemist kuni rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpuni.

Linnaarengu fondidesse investeerimiseks on EIP ja linnaarengu fondid pärast 2014. aastat investeerimistegevust oluliselt kiirendanud. Investeerimisprojektide aeglast käivitumist lõppsaajate tasandil selgitab taristu olemus ja sellest tulenev pikem tsükkel JESSICA projektide puhul, mis toob kaasa keerukamad loasaamise protsessid, riigiabi ja töö edendamise maksed. Mitu Lõuna-Euroopa fondi kannatas ka makromajanduse ja pangandussektori kriisi tõttu.

43

Komisjon on arvamusel, et tema rakenduskavade lõpetamise suunistes tehtud muudatused jäävad muudetud määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 78 lõike 6 kohaldamisalasse ega vaja õigusakti muutmist (vt ka komisjoni vastus kontrollikoja 2014. aasta aruande punktile 6.52 ja soovitusele 5).

44

Komisjon leiab, et väljamaksete määrade ülekandmine eelmistelt aastatelt ei ole kõige sobivam meetod väljamaksete määra prognoosimiseks 2015. aasta lõpus, kuna see ei võta arvesse rahastamisvahendite kogu elutsüklit ega konkreetse fondi loomisest möödunud aega.

Vt ka komisjoni vastus punktile 43.

48

Kogemus näitas, et äriplaani üksikasjaliku sisu reguleerimine ei olnud asjakohane. See on kooskõlas ka põhimõttega, mille kohaselt hallatakse teatavaid rahastamisvahendeid koostöös liikmesriikidega, ning samuti subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega.

Üldmääruse artikli 43 lõike 2 algne sõnastus tekitas olulisi küsimusi. Näiteks ei peetud piisavaks nõuda äriplaani esitamist kaasrahastamise partneritelt, kuna äriplaani (või muu sobiva dokumendi) peaks esitama ainult fondivalitseja. Peale selle ei tehtud artikli 43 lõikes 2 vahet haldusfondi äriplaani ning finantsvahendaja äriplaani vahel ja seetõttu tekitas selle sisu segadust.

Ka perioodi 2014–2020 õigusraamistikus, mis on põhjalikum, ei ole äriplaani sisu täpselt sätestatud. Rahastamisvahendi loomise seisukohast on kriitilise tähtsusega korraldusasutuse ja fondivalitseja vahel sõlmitav rahastamisleping. Rahastamisleping peab sisaldama investeerimisstrateegiat ja äriplaani ning muid asjakohaseid elemente (vt ühissätete määruse IV lisa).

50

Komisjon on korduvalt soovitanud liikmesriikidel lisada rahastamislepingutesse rahastamisvahenditest kapitali võimaliku tagasivõtmise tingimused ning jätkata etapiviisiliste maksetega rahastamisvahenditesse (vt COCOFi suuniste FEI 10-0014-05-EN punkt 5.3).

51

Komisjon märgib, et samas riigis olid eri fondide tulemused erinevad.

Komisjoni arvates on peale turuvajaduste hindamise usaldusväärsuse muid tegureid, mis võisid rahastamisvahendi suuruse üleplaneerimist põhjustada (näiteks finantskriis või rahastamisvahendite hiline loomine, mis mõjutavad kapitali väljamaksete määra).

Peale selle on rahastamisvahendid turupõhised vahendid. Turuvajaduste hinnang näitab konkreetse turutõrke olemasolu või puudumist. Turutingimused aga võivad mõni aasta pärast rahastamisvahendi loomist oluliselt muutuda. Seetõttu näib, et rahastamisvahendi edukuse hindamisel turuvajaduste analüüsi ja väljamaksete määra seose alusel ei võeta kõnealust turutingimuste arengut arvesse.

52

Komisjon märgib, et perioodil 2007–2013 oli turuvajaduste hindamine õigusraamistiku kohaselt ainult kaudselt nõutav. Seda arvesse võttes leiab komisjon, et 82% kontrollikoja küsitlusele vastanutest on teinud hindamise positiivselt.

53

Komisjon tuletab meelde, et perioodi 2007–2013 kaudne nõue hinnata turuvajadusi ei sisaldanud ühtki perioodi 2014–2020 ühissätete määruse artiklis 37 eelhindamise kohta sätestatud kohustuslikku ja üksikasjalikku nõuet. Komisjon usub, et uus õiguslik hindamine hoiab seonduva riski ära ning et teine läbivaatamise tasand ei annaks lisaväärtust.

Eelhindamise tegemine on korraldusasutuse ülesanne ning selle tulemused tuleb esitada järelevalvekomiteele enne mis tahes otsust rahastamisvahenditesse programmimaksete tegemise kohta. Eelhindamine ei ole otsus kui selline. See aitab vältida dubleerimist ja vastuolusid erinevate osalejate poolt eri tasanditel rakendatavate rahastamisvahendite puhul ning vältida mõnda perioodil 2007–2013 tuvastatud probleemi.

Komisjoni kogemus näitab, et perioodi 2014–2020 eelhindamisi teevad turul kogenud ja asjatundlikud üksused, teiste seas Euroopa Investeerimispanga grupp. Eelhindamise nõue kavandati selleks, et tagada selle sõltumatus ja objektiivsus. Eelhindamine läbib range avaliku kontrolli, millel on palju suurem lisaväärtus kui sõltumatul kontrollil tänu sellele, et see esitatakse järelevalvekomiteele ja avaldatakse kolme kuu jooksul alates lõpliku teksti valmimisest.

Komisjon leiab, et uus etapiviisiline maksesüsteem toimib ka turutestina ning teise kontrollitasandina. Kui väljamaksed lõppsaajatele on oodatust väiksemad, ei jätka komisjon täiendavate hüvitiste maksmist.

54

Komisjon märgib, et „saadud õppetunde” ja „sotsiaal-majanduslikke muutusi” võetakse juba arvesse perioodi 2014–2020 keskselt hallatavate rahastamisvahendite süstemaatilisel vahehindamisel. Seetõttu arvab komisjon, et eelhindamisi ei ole vaja nende aspektide arvessevõtmiseks ajakohastada.

55

Komisjon tuletab meelde, et kuigi rahastamisvahendid tuleks luua kooskõlas (riiklike/piirkondlike) programmide eeskirjadega, ei tähenda see seda, et igasse piirkonda tuleb luua rahastamisvahend. On võimalik teha mitme programmi makseid ühte rahastamisvahendisse, soodustades seeläbi nende mastaabisäästu ja kriitilise massi saavutamist.

Samuti toonitatakse, et rahastamisvahenditele eraldatavad summad ühes piirkonnas ei ole suvalised. Need on osa programmi läbirääkimistel kasutatavast programmistrateegiast ja arvestavad piirkonna vajaduste analüüsiga, mis kinnitatakse programmi eelhindamisega.

57

Ühtekuuluvuspoliitika raames oli eesmärk anda piisavalt erinevaid valikuvõimalusi, et tuvastatud turutõrke jaoks valitaks parim rakendusvõimalus, pakkudes seeläbi kõige tõhusamat toetust.

Eelhindamise alusel tuleks kavandada rahastamisvahendid nii, et välditaks dubleerimist ja tagataks täiendavus. On võimalik teha erinevatest piirkondadest mitme programmi makseid ühte rahastamisvahendisse, soodustades seeläbi nende mastaabisäästu ja kriitilise massi saavutamist. Olenevalt rahastamisvahendi liigist (nt laenud ja tagatised) ning liikmesriikide eripärast toimivad mõned väiksemad fondid sama hästi kui suuremad või isegi paremini (näiteks Saksamaal, Poolas või Prantsusmaal).

Komisjon usub, et eelhindamine, mis näitab rahastamisvahendi piisavat suurust, annab usaldusväärsed ja asjakohased tulemused suurema täpsusega kui mis tahes üldine teave, mille on andnud välja ettevõtluskapitali sektor.

59

Komisjon tuletab meelde, et see võimalus ühissätete määruses ei kaota iga sissemakseid tegeva programmi geograafilisi piiranguid. Geograafiline rahastamiskõlblikkus on üks ühtekuuluvuspoliitika põhiomadusi.

Vt komisjoni vastused punktidele 55 ja 57.

61

Seoses ühissätete määruse artikli 38 lõikega 1 võivad korraldusasutused teha rahalisi sissemakseid liidu tasandil loodud rahastamisvahenditesse, mida haldab otseselt või kaudselt komisjon.

Komisjon on andnud põhjalikke selgitusi ja teinud liikmesriikidega tihedalt koostööd seoses VKEde algatusega, mis on ELi tasandi rahastamisvahend. Peale selle on komisjon andnud välja brošüüri, mis juhendab liikmesriike Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning EFSI vahelise täiendavuse vallas. Kui töötatakse välja uusi ELi tasandi rahastamisvahendeid, annab komisjon suuniseid programmi ressursside ELi tasandi rahastamisvahenditesse maksmise kohta liikmesriikide taotluste alusel.

64

Finantsvõimenduse määratlus tuleneb finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artiklist 223, mis võimaldab liikmesriikidepoolset järjepidevat aruandlust.

Finantsvõimenduse ühise määratluse arutelu toimus kõigi komisjoni talituste vahel. Ühtne mõiste on kehtestatud komisjoni 19. oktoobri 2011. aasta teatise KOM(2011) 662 punktis 2.3.4.

65

Kontrollikoja ja komisjoni vahelised arutelud finantsvõimenduse määratluse üle on kestnud alates 2010. aastast. Nagu öeldakse komisjoni vastuses punktile 64, tuleneb finantsvõimenduse määratlus finantsmäärusest ning tagab liikmesriikide aruandluse järjepidevuse.

Komisjon on arvamusel, et kontrollikoja tõlgendus finantsvõimendusest läheb lahku ELi finantsmääruse kohaldamiseeskirjade artikli 223 määratlusest, mille kohaselt „finantsvõimendus võrdub rahastamiskõlblikele lõplikele vahendite saajatele võimaldatava rahastamise summa ja liidu pakutava rahalise toetuse summa suhtega”. See tähendab, et finantsvõimendust tuleks mõista kui suhet rahastamisvahendile eraldatud liidu rahaliste ressursside (sisend) ja rahastamiskõlblikele lõppsaajatele antud (kogu) rahastamise summa (väljund) vahel.

Selline tõlgendus tagab tegelikult finantsvõimenduse mõju võrreldava käsitlemise rahastamisvahendite ja toetuste vahel.

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul võimaldab liikmesriikide aruandlus komisjonil eristada erasektori ning riigi avaliku sektori sissemaksete finantsvõimendust rakenduskavas ja/või täiendavate era- või avaliku sektori kapitalimaksete finantsvõimendust. Kaasrahastamine ei tähenda tingimata ainult rahastamist avalikust sektorist. Prioriteetse suuna puhul võidakse arvestada rahastamiskõlblikke avaliku sektori kulutusi või rahastamiskõlblikke kogukulutusi (mis hõlmab avaliku ja erasektori kulutusi). Enamikul juhtudel arvestatakse VKEde (ja üldiselt erasektori) toetamiseks loodud prioriteetse suuna puhul kogukulutusi (vt ühissätete määruse artikkel 120).

Kuna Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde rakendatakse alati rakenduskavade kaudu, mida kaasrahastatakse avaliku ja/või erasektori ressurssidega (samal ajal kui teiste poliitikavaldkondade raames rakendatavad rahastamisvahendid ei nõua sellist kaasrahastamist kava tasandil), oleks asjakohatu arvestada nii, et selline kaasrahastamine ei tohiks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kapitali abil rakendatavate rahastamisvahendite puhul võimendatud ressurssidena arvesse minna.

67

Komisjon toonitab, et liikmesriikide aruanded perioodil 2014–2020 võimaldavad komisjonil muu hulgas anda rahastamisvahendite finantsvõimenduse kohta teavet, mis võtab arvesse kaasrahastamise nõudeid, s.o fakti, et riiklik kaasrahastamine võib koosneda avaliku ja/või erasektori kulutustest.

68

Komisjon on moodustanud horisontaalse töökonna, mis annab suuniseid kehtiva finantsmääruse eeskirjade tõlgendamiseks seoses perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite rakendamisega, käsitledes muu hulgas finantsvõimendust.

Samuti viitab komisjon oma vastustele, mille ta andis punktidele 69 ja 73.

69

Kehtiv finantsmäärus ja selle kohaldamise eeskirjad nõuavad finantsvõimendusest teatamisel ühtset lähenemisviisi. Komisjon on astunud samme finantsvõimenduse arvutamise meetodite täpsustamiseks, nagu on osutatud vastuses punktile 68.

Kuna rahastamisvahendite puhul kohaldatavad sätted jõustusid 2014. aasta jaanuaris, kohaldatakse muudetud lähenemisviisi alles perioodi 2014–2020 rahastamisvahenditele.

Samuti tuleb märkida, et kõnealuste vahendite rakendamisala ei ole kaugeltki ühetaoline, mis selgitab mõningaid erinevusi kohaldatavas metoodikas. Seetõttu ei tohiks neid erinevusi vaadelda süstemaatiliselt järjepidetutena.

70

Komisjon nõustub, et erinevatele rahastamisvahenditele kohandatud eri meetodeid tuleks selgitada, ning märgib, et selleks on juba jõupingutusi tehtud.

2015. aasta juunis täpsustas komisjon finantsvõimenduse arvutamise metoodika, et täita järjepidevalt ja ühtselt finantsmääruse ja selle kohaldamiseeskirjade finantsvõimenduse mõju suhtes kohaldatavaid nõudeid. See metoodika hõlmab käimasoleva programmitöö perioodi (2014–2020) ELi tasandi rahastamisvahendeid. Kõnealuse metoodika kohaselt peab rahastamiskõlblikele lõppsaajatele antud rahastamise summa vastama rahastamiskõlblikele lõppsaajatele rahastamisvahendi poolt selle rahastamisahela kaudu antud vahendite mahule, sisaldades liidu makse osa.

Lisaks võib arvesse võtta ka väljaspool rahastamisvahendi rahastamisahelat antud vahendeid, kui neil on selge seos rahastamisvahendi rahastamisahela kaudu antud vahenditega. Eelnevat arvestades tuleb taristu rahastamisel võtta projektile antud rahastamise summas arvesse kõiki rahastamisallikaid – omakapitaliinvesteeringuid, laene ja toetusi. Seoses sellega tagab ELi eelarveline sekkumine tehingu rahastamisse tehingu suure kindluse ja teostatavuse ning selle tulemuseks on kaasatavate vahendite suurem maht.

2015 aastal algavaks aruandlusperioodiks tagab komisjon finantsvõimenduse arvutamise metoodika suurema järjepidevuse erinevate rahastamisvahendite ja tooteliikide puhul.

Vt ka komisjoni vastused punktidele 69 ja 73.

7. selgitus

Komisjon märgib, et OECD metoodika puudutab ametliku arenguabi rahastamise abil erasektorist kaasatud summade mõõtmist.

Komisjon usub, et ELi eelarvest tehtava makse ning selle tulemusena kaasatud vahendite summa vahelist põhjuslikku seost saab hinnata ainult juhtumipõhiselt.

Isegi väikesed ELi ja EIP toetused projektidesse võivad avaldada positiivset mõju.

–Täiendavate erasektori vahendite ligimeelitamine vähemalt EIP kõrgema nõudeõiguse järguga laenudega samas summas (see kehtib kõigi üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahendist tagatud projektide puhul, milles EIP laenud on olnud võrdsed teiste pankade laenudega).

–Finantsasjade sulgemisele viiva astme loomine erasektori finantsasutustele või riiklikele arengupankadele, mis tuleneb EIP tunnustatud rollist AAA-reitinguga finantsasutusena.

–Avaliku sektori asutuste koostöö EIPga pikkade tähtaegadega projektide puhul, mida ei oleks muul viisil võimalik ainult piirkondlikus või ka riiklikus kontekstis rahastada, kuna erainvestorite investeeringutasuvuse nõuded on lühiajalisemad.

Kõike eeltoodut arvestades leiab komisjon, et komisjoni ja EIP ühised sissemaksed ning EIP roll institutsioonilise pangana ärgitavad tõepoolest riiklikke/piirkondlikke ametiasutusi korraldama avaliku ja erasektori partnerluse projektide hankeid, mille raames antakse osa rahalistest vahenditest pikaajaliselt riiklikest eelarvetest koos ELi-EIP pikaajalise osalusega, mida ainult erasektori finantsasutused ei oleks suutnud ette võtta.

Finantsvõimenduse arvutamise metoodikat täiustati Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi (EFSI) kavandamisel. Seoses sellega on projekti investeeringukulusid kohandatud nii, et jäetakse välja kõik kavandatava projekti kaasrahastamiseks kasutatavad ELi toetuste abil tehtavad investeeringud, ELi rahastamisvahendid ja Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide toetused/rahastamisvahendid (sealhulgas seonduv riiklik avaliku sektori kaasrahastamine korraldusasutuste poolt).

Komisjoni vastus punktidele 71 ja 72

Ühissätete määruses sätestatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise raamistik. Kohaldatakse ka teisi õigusraamistikke, näiteks riigihangete direktiive või riigiabi eeskirju, ilma et neid oleks vaja ühissätete määruses korrata. Samamoodi kohaldatakse finantsmäärust, eelkõige selle erisätteid, mida kohaldatakse koostöös liikmesriikidega toimuva haldamise suhtes.

2016. aasta aprillis andis komisjon välja aruandlusjuhendi, mis sisaldab finantsvõimenduse arvutamist, et pakkuda liikmesriikidele järjepidevat metoodikat. See tagab usaldusväärsed ja võrreldavad andmed oodatava ja saavutatud finantsvõimenduse kohta. Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul võimaldab liikmesriikide aruandlus komisjonil ka anda rahastamisvahendite finantsvõimenduse kohta teavet, mis võtab arvesse nõudeid kaasrahastamise kohta, mis võib koosneda avaliku ja/või erasektori kulutustest.

73

Komisjon on arvamusel, et erakapitali kaasamise eesmärki ei tohiks liigselt esile tõsta, eriti suurtest turutõrgetest mõjutatud sektorite puhul.

Nii keskselt hallatavate kui ka koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul võivad teised eesmärgid sama tähtsad olla (näiteks investeerimistegevuse käimalükkamine uuel suure ELi lisaväärtusega turul majanduslanguse ajal; majanduskasvu, tööhõive ja konkurentsivõime toetamine kõigis liikmesriikides ja nende piirkondades jne). Seetõttu hõlmab rahastamisvahendite edufaktori mõõtmine enamat kui kaasatud erakapitali määra mõõtmist.

Komisjon rõhutab, et erakapital on keskselt hallatavate rahastamisvahendite puhul täiendav õiguslik nõue, mis tuleneb riigiabi õigusraamistikust.

Komisjoni vastus punktidele 74–76

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et asjaolu, et erinevatel osapooltel on eri eesmärgid, kindlustab projektide kvaliteedi ja võimaldab poliitika elluviimisel juurdepääsu suuremale hulgale rahastamisvõimalustele ning erasektori osalusele ja teadmistele. Komisjon usub, et asjatundlike ja suure kogemusega mehhanismide kaudu antud ELi toetused tugevdavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide valitsemist ja toimimissüsteemi.

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul peab erainvestorite või turumajanduslikel alustel tegutsevate avaliku sektori investorite eeliskohtlemine ning võimalik riskijagamise kord olema kooskõlas perioodi 2007–2013 määrustes sätestatud riigiabi eeskirjadega ning piirduma nende investorite kaasamiseks minimaalselt vajalikuga.

Peale selle, nagu on sätestatud delegeeritud määruse nr 480/2014 artiklis 6, on erainvestorite või turumajanduse põhimõttel tegutsevate avaliku sektori investorite soodustasud, nagu on osutatud ühissätete määruse artikli 37 lõike 2 punktis c ja artikli 44 lõike 1 punktis b, proportsionaalsed nende investorite võetavate riskidega ning piiratud selliste investorite ligimeelitamiseks vajaliku miinimumiga, mis tagatakse tingimuste ning menetluslike kaitsemeetmetega.

77

Komisjon usub, et õiguslik alus peaks sisaldama üldiseid tingimusi riski ja tulu jagamise mehhanismide kohta, et võimaldada piisavalt paindlikkust üksikasjaliku korra kokkuleppimiseks konkreetsetes komisjoni ja määratud asutuste vahelistes delegeerimislepingutes (vt komisjoni vastus 9. selgitusele).

9. selgitus

Viies lõik: komisjon leiab, et tasu määr, mida komisjonil on õigus LGTT/PBI portfelli eest saada, on vastavuses võetud riskiga. Lisaks jääb pärast PFLP ärakasutamist jääkrisk täielikult EIP-le.

Kuues lõik: 19. oktoobri 2011. aasta komisjoni talituste töödokument oli ettevalmistav dokument, milles visandati väga uuendusliku ja pretsedenditu skeemi piirjooned.

Seadusandliku menetluse kohaselt teatati kaasseadusandjatele üksikasjaliku skeemi arengust, mis sai alguse komisjoni ja EIP täiendavatest arvutustest ja riskianalüüsist. Igal juhul oli komisjoni talituste töödokumendis selgelt näidatud esimese järjekoha kahju jaotus 95% / 5% – riskijagamise parameeter ei muutunud.

Komisjoni vastus punktile 78 ja 10. selgitusele

Komisjon usub, et riskide jaotus uuritud keskselt hallatavates rahastamisvahendites on põhjendatud eelkõige eesmärgiga aidata ületada erasektori vastumeelsust teatavatesse valdkondadesse investeerimisel. Esimese järjekoha kahjumid peavad olema nõuetekohaselt põhjendatud ning rakendada tuleb teatavaid erandeid, võttes eelkõige arvesse sektorit ja turgu, millel rahastamisvahend tegutseb, mis võib omakorda sellist riskeerimist õigustada.

Mis puudutab Euroopa Energiatõhususe Fondi (EEEF), siis arvestades raskuseid investeeringute stimuleerimisel algstaadiumis, killustunud, väikesel ja kapitalimahukal energiatõhususe turul, võib investeeringute stimuleerimiseks olla tarvis võtta täiendavaid riskivõtmis- või muid meetmeid.

79

Eelotsuse kasutamine Luksemburgi fondisektoris on tavapärane ja vajalik, eriti investeerimisfondi SICAV puhul, et vähendada investorite ebakindlust, tagades selguse piiriüleste investeeringumaksude vallas.

Sellised fondid taotlevad eelotsuseid ainult turukeskkonna tõttu, milles nad tegutsevad, ning see ei ole seotud faktiga, et rahastamisvahendit rakendatakse SICAVi struktuuri kaudu.

80

Komisjon märgib, et mitte ükski viidatud uurimistest ei ole SICAViga seotud. Komisjon rõhutab, et suured rahvusvahelised äriühingud kasutasid vaid murdosa eelotsustest ebaõiglaste eeliste saamiseks. Nõukogu direktiivi ettepanek COM(2015) 135 tuleb alles seadusandjal vastu võtta ning seejärel liikmesriikide poolt siseriiklikku õigusesse üle võtta. Liikmesriikidele on suunatud soovitus C(2012) 8806.

Komisjoni vastus punktile 81 ja 11. selgitusele

Marguerite on Luksemburgis baseeruv Société d’investissement à capital variable (SICAV), mis tegutseb turutavade ja -tingimuste ning siseriikliku õiguskeskkonna raames.

Eelotsuste kasutamine on Luksemburgis asutatud rahastamisvahendajate puhul tavaline kindluse saavutamise vahend ja selle eesmärk on vähendada investorite ebakindlust (eriti kui fondil on eesmärk erainvestoreid kaasata).

82

Puudub õiguslik nõue, mis kohustaks liikmesriike andma komisjonile aru ERFi ja ESFi rahastamisvahendite struktuuri üksikasjadest. Liikmesriikidega tehtava koostöö raames ning kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega on liikmesriikidel kohustus tagada, et rahastamisvahendite struktuur oleks kokkusobiv kohaldatavate ELi ja siseriiklike õigusaktidega, et seonduvad kulutused oleksid seaduslikud ja nõuetele vastavad.

83

Komisjon tuletab meelde, et lõppsaajate tasandil puudub süstemaatiline aruandlus erakapitali tuvastamiseks.

Kontrollikoja analüüs võtab arvesse ainult Euroopa investeerimisfonde käsitlevat rakendusaruannet, mille kohta olid näitajad sisestatud II tulba reale 10 „Euroopa Investeerimisfondi makstud rakenduskavade maksed – riiklik kaasrahastamine erasektorist”. Kontrollikoda selgitab aga punktis 85, et erasektori rahastamist võidakse pakkuda ka rakenduskavavälistest allikatest.

85

Programmitöö perioodiks 2014–2020 on rahastamisvahendeid puudutava aruandluse nõuded sätestatud ühissätete määruse artiklis 46 ning komisjoni rakendusmääruse 821/2014 I lisas. Viimases on toodud rahastamisvahendite aruannete näidis. Aruande näidise VIII jaotises peavad liikmesriigid esitama teavet rahastamisvahendisse väljastpoolt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde kogutud muude maksete summa kohta, tuues välja avaliku ja/või erasektori maksed – nii rahastamislepingutega seotud kui ka lõppsaaja tasandil makstud summad. Regulatiivne raamistik näebki tegelikult ette, et artikli 46 kohane aruandlus rahastamisvahendite kohta peaks sisaldama ka erasektori makseid (seoses finantsvõimenduse hindamisega).

86

Kuigi perioodi 2007–2013 õiguslik alus ei nõudnud sõnaselgelt tulemuspõhiseid halduskulusid ja -tasusid, määratakse tasu üldiselt kindlaks korraldusasutuse ja rahastamisvahendit rakendava asutuse vahelises rahastamislepingus. Näiteks on vähemalt Portugal, Ühendkuningriik ja Poola kehtestanud programmitöö perioodil 2007–2013 mitmes ERFi ja ESFi rahastamislepingus tulemuspõhiste tasude süsteemi.

Komisjon rõhutab samuti, et paljudes laenufondides toimub erasektori kaasinvesteering fondi tasandil ja seda pakub fondivalitseja ise.

87

Komisjon märgib, et üks lisategur seoses rahastamisvahendite struktuuri ja täiendavat erakapitali kaasava finantsvõimendusega on kavandatud lõppsaajate riski- ja krediidiprofiil. Väärib mainimist, et Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” kavandatud lõppsaajad on kõrgema riski- ja krediidiprofiiliga.

Vt ka komisjoni vastus 12. selgitusele.

12. selgitus. Esimene lõik

Komisjoni tellimusel väliskonsultantide poolt Marguerite’i fondi kohta koostatud erakorralise auditi aruande kohaselt ei tulenenud erasektori kaasrahastamise puudumine fondi tasandil mitte niivõrd erasektori vastumeelsusest investeerida avalikult rahastatavatesse vahenditesse, vaid pigem Marguerite’i vähelevinud juhtimisstruktuurist, küpsete projektide piiratud mahust ning keerulistest turutingimustest, milles fond on pidanud tegutsema.

12. selgitus. Teine lõik

Euroopa Energiatõhususe Fond (EEEF) loodi lühikese aja jooksul Euroopa majanduse elavdamise energeetikakava raames, et toetada eriti riskantseid ja uuenduslikke energiatõhususe projekte – sektor, milles varem ei oldud spetsiaalseid fonde loodud. Seetõttu nõustus komisjon olema fondi peainvestor. Sellegipoolest on veel ruumi täiendavatele investeeringutele, kuna praeguseks eraldatud kogusumma moodustab vähem kui pool rahastamisvahendi eesmärgist (700 miljonit eurot).

89

Komisjon on alustanud soodustasu käsitlevate suuniste koostamist eelnõuga, mida tutvustati liikmesriikidele 2015. aasta oktoobris ja mille lõppversiooni praegu sõnastatakse.

90

Komisjon usub, et tema ja ta partnerite vaheliste riskijagamise kokkulepete peamisi aspekte tuleb hinnata tulevastes õiguslikes alustes.

Siiski tuleb leida tasakaal, mis võimaldab õiguslikus aluses piisavalt paindlikkust, et riski ja tulu jagamise korra komisjoni ja volitatud üksuse vahel saaks kokku leppida konkreetses delegeerimislepingus.

91

Komisjon nõustub, et on tähtis tagada, et rahastamisvahendite suhtes ei rakendataks vastuvõetamatuid maksude vältimise skeeme. Seda rõhutati hiljutises komisjoni maksustamise vältimise vastast paketti käsitlevas 29. jaanuari 2016. aasta teatises. Maksustamise eelotsuseid kui selliseid ei saa siiski pidada komisjoni enda poliitikaga vastuolus olevaiks.

Nii keskselt kui ka koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul, nagu on sätestatud finantsmääruse artikli 140 lõikes 4 ja ühissätete määruse artikli 38 lõikes 4, ei tohi rahastamisvahendeid rakendavad asutused asuda territooriumidel, kus ei tehta liiduga koostööd rahvusvaheliselt kokkulepitud maksustandardite rakendamise valdkonnas, neil ei tohi olla ärisuhteid sellistel territooriumidel asuvate üksustega ning nad sätestavad sellised nõuded valitud finantsvahendajatega sõlmitavates lepingutes. See on rahastamisvahendite rakendamisel õigusaktidest tulenev nõue ja tagab ELi rahaliste vahendite kasutamisele tugeva kaitse.

Komisjon on arvamusel, et maineriski ei tohiks seostada mitte maksustamise eelotsuste olemasoluga, vaid selliste otsuste konkreetsete sätetega.

94

Komisjon plaanib anda suuniseid õigeaegselt lähtuvalt liikmesriikide nimetatud küsimustest ja vajadustest.

Komisjoni vastus punktidele 96 ja 97

Komisjon on arvamusel, et fondide uuendamise sagedus rahastamiskõlblikkuse perioodil ei ole eesmärk omaette.

Peale selle peab pakutava rahastamise lõpptähtaeg vastama rahastatavate investeeringute liigile või tuleb sellega vastavusse viia ning mis tahes järeldusi piiratud uuendamise mõju kohta tuleks teha võrdluses rahastamisvahendi loomise kuupäeva, ajapikenduse, lõpptähtaja ning lõppsaajatele pakutavate makseviivituse määradega.

Näiteks perioodi 2014–2020 standardses energiatõhususe rahastamisvahendis „renoveerimislaen” võib määrata tähtajaks kuni 20 aasta pikkuse ajavahemiku.

Täielik uuenemistsükkel programmitöö perioodi vältel on sellise pikaajalise perspektiiviga vastuolus.

Komisjoni vastus punktidele 99 ja 100

Komisjon rõhutab, et korraldusasutustel on kohustus tagada nõuetekohased meetmed üldmääruse artikli 78 lõike 7 järgimiseks ning tutvustada neid meetmeid rakenduskavade lõpetamisel. Näiteks on neil kohustus anda teavet ERFile ja ESFile omistatavate järelejäänud ressursside kasutamise kohta, täpsustades järelejäänud vahendite haldamise eest vastutava pädeva asutuse, uuesti kasutamise vormi, eesmärgi, asjaomase geograafilise ala ning ettenähtud kestuse (vt rakenduskavade lõpetamise suuniste punkt 5.2.5).

Raamistik mitte ainult ei julgusta liikmesriike kasutama ressursse sama sihtrühma heaks, vaid soodustab ka nende uuesti investeerimist mitu korda, juhul kui turuvajadus on olemas. Viidatud sätete järgimise peavad tagama liikmesriigid.

102

Komisjon rõhutab, et ressursid, mis tagastatakse pärast rahastamiskõlblikkusperioodi fondile, ei ole enam mitte ELi, vaid riiklikud ressursid.

Ühissätete määrus nõuab liikmesriikidelt vajalike meetmete vastuvõtmist selleks, et tagada rahastamisvahenditesse tagasi makstud ressursside nõuetekohane kasutamine vähemalt kaheksa aasta jooksul pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu (vt ühissätete määruse artikkel 45 ning rahastamislepingu näidis IV lisa punkti 1 alapunktis j).

Komisjon kavatseb kontrollida rahastamislepingutega kehtestatavate meetmete sobivust siseriiklike auditeerimisasutuste ning komisjoni enda rahastamisvahendite talituste regulaarse auditeerimistegevuse kaudu.

104

Komisjon nõustub, et menetluse korraldamine fondivalitseja valimiseks võtab kaua aega. Paraku ei saa seda vältida, kuna kohaldatavaid valikueeskirju, sealhulgas riigihanke-eeskirju, peab täitma.

2015. aasta veebruaris lõpliku kuju saanud eelhindamise suunistes selgitatakse tingimusi, mille alusel on võimalik maksta perioodi 2014–2020 programmiressursse olemasolevatesse rahastamisvahenditesse. Peale selle on komisjon asunud koostama suuniste eelnõud rahastamisvahendeid rakendavate asutuste valimise kohta, mis kava kohaselt sisaldab jaotist, milles selgitatakse lepingu muudatuste suhtes kohaldatavaid tingimusi (näiteks rakendusperioodi pikendamise või rakenduskavast perioodil 2007–2013 olemasolevatesse rahastamisvahenditesse makstavate summade suurendamise korral).

110

Komisjon tuletab meelde, et „nullina” teatatud tasud tähendavad paljudel juhtudel seda, et halduskulusid ja -tasusid ei ole välja makstud. Üle 261 fondi on teatanud, et halduskulude ja -tasude suurus on „null”.

111 Teine lõik

Perioodi 2007–2013 puhul osutati määruses siseriiklikele rahastamiskõlblikkuse eeskirjadele, mitte ELi rahastamiskõlblikkuse eeskirjadele (määruse 1083/2006 artikli 56 lõige 4). Selline volituste suunamine liikmesriikidele sobis kokku koostöös liikmesriikidega toimuva fondijuhtimise ning subsidiaarsuse põhimõttega.

Halduskulusid ja -tasusid käsitlevad rahastamiskõlblikkuse eeskirjad on üks väga vähestest õigusaktide elementidest, mille puhul õiguslik alus näeb ette konkreetse kululiigi piirangu. Määrusega nähti halduskuludele ja -tasudele ette erinevad piirmäärad olenevalt pakutavatest finantstoodetest; need võivad olla madalamad (aga mitte kõrgemad) kui 4%, nimelt 2% haldus- ja tagatisfondide puhul, 3% laenu- ja omakapitalifondide puhul ning 4% mikrokrediidi vahendite puhul. Ülemmäärade eesmärk on kaitsta ELi finantshuve.

113

Halduskulud ja -tasud on rahastamiskõlblikud ja hüvitatakse ELi poolt ainult juhul, kui neid makstakse. Seetõttu ei ole liikmesriigil kohustust anda aru halduskuludest ja -tasudest, mida ei maksta, kuna nende hüvitamist ei saa komisjonilt nõuda ning seetõttu ei rahastata neid ELi eelarvest.

Kui halduskulud ja -tasud ületavad konkurentsipõhisel menetlusel põhinevaid ülemmäärasid ja need deklareeritakse rakenduskavade lõpetamisel komisjonile rahastamiskõlblike kuludena, kontrollivad asjakohased asutused (korraldusasutused, sertifitseerimisasutused ja auditeerimisasutused) nende kulude rahastamiskõlblikkust ning on rikkumiste korral kohustatud neist komisjonile teatama.

Komisjoni vastus punktidele 115–117

Komisjon leiab, et eeskirjad on juba selgelt sätestatud õiguslikus aluses, mille kohta on välja antud üksikasjalikud suunised, ning et käesolevas etapis uuesti tõlgendamise võimalust ei ole.

Rakendusmääruse artiklis 43 sätestatakse, et rahastamiskõlblike kulude ülemmäärasid kohaldatakse rakenduskavast fondi makstava kapitali suhtes, mitte aga fondi poolt lõppsaajatele toetuse andmiseks kasutatud kapitali suhtes.

Ülemmääradest tuleneb maksimaalne rahastamiskõlblike kulude summa ja need tuleb arvutada aasta keskmisena aja suhtes proportsionaalselt. COCOFi suunistes finantskorraldusvahendite kohta käsitletakse ning selgitatakse täiendavalt õiguslikku alust (vt punktid 2.6.1–2.6.17).

Perioodi 2014–2020 puhul nõuab õigusraamistik, et halduskulud ja -tasud peavad olema seotud tulemustega, sealhulgas lõppsaajatele väljamakstud summadega.

118

Vt komisjoni vastus punktile 86.

122

Liikmesriikide esitatud andmete põhjal olid ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kumulatiivsed halduskulud ja -tasud 2014. aasta lõpus 4,7% rahastamisvahenditesse makstud summadest, mis võrdub aastas vähem kui 1,0%-ga. See on kooskõlas kontrollikoja esitatud arvandmetega ELi eelarvest keskselt hallatavatesse rahastamisvahenditesse tehtud maksete kohta.

123

Komisjonile teatatud halduskulud ja -tasud on need, mida korraldusasutused on maksnud ja komisjon liikmesriigile hüvitanud olenemata rakendamise tasandist, millel need halduskulud ja -tasud tekkisid. Komisjon rõhutab, et haldusfondi valitseja ja rahastamisvahendi juht täidavad erinevaid ülesandeid ning neil on õigus saada oma ülesannete eest tasu.

Lõppsaajatelt sissenõutavad tasud tuleb komisjonile deklareeritavatest rahastamiskõlblikest kuludest maha arvata, et vältida topeltrahastamist. Selliste tasude olemasolu ja nende õige käsitlemine on osa halduskontrollidest ja auditeerimistööst.

Komisjoni vastus punktidele 124–127

Tasude ja lõppsaajatele antud rahalise toetuse vaheline suhtarv kajastab rahastamisvahendite rakendamise olukorda 2014. aasta lõpus ning see väheneb järgmistel aastatel, kuna lõppsaajatele antav rahaline toetus eeldatavasti suureneb.

128

Komisjon viitab oma punkti 124 kohta antud vastusele ning märgib, et võrdlemine on võimalik alles ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kasutamise lõpetamisel.

131

Koostöös liikmesriikidega toimuva vahendite haldamise korras ning kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega on riikide ametiasutuste ülesanne tagada, et üksiktegevusi rakendatakse kooskõlas kohaldatavate õigussätetega, sealhulgas hüvitamise ülemmääradest kinni pidades.

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul toonitab komisjon, et halduskulud ja -tasud määratakse kindlaks korraldusasutuse ja fondivalitseja vahel sõlmitavas rahastamislepingus ning komisjon ei ole selle lepingulise suhte osapool. Keskselt hallatavate rahastamisvahendite puhul on see teisiti, kuna komisjon on fondivalitsejaga sõlmitava lepingulise suhte osapool.

133

Halduskulud ja -tasud on rahastamiskõlblikud ja EL hüvitab need ainult juhul, kui neid makstakse. Seetõttu ei ole liikmesriigil kohustust anda aru halduskuludest ja -tasudest, mida ei maksta, kuna nende hüvitamist ei saa komisjonilt nõuda ning seetõttu ei rahastata neid ELi eelarvest.

Korraldusasutuse makstavad halduskulud ja -tasud võivad ületada ka komisjoni määruse (EÜ) nr 1828/2006 artikli 43 lõikes 4 sätestatud ülemmäärasid, kuid sel juhul ei ole need struktuurifondidest hüvitamiseks rahastamiskõlblikud.

134

Programmitöö perioodi 2014–2020 kohta peab komisjon koostama kõiki viit Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi hõlmavate andmete kokkuvõtte. Rahastamisvahendeid puudutava aruandluse jaoks on ette nähtud kuuekuuline ajavahemik, et võtta arvesse kõiki fondispetsiifilisi eeskirju (ning vastavaid rakendamise aastaaruande esitamise tähtaegu, nagu on nõutud ühissätete määruse artikli 50 lõigetes 6 ja 7), aega, mida on vaja liikmesriikide/korraldusasutuste poolt rakendamise aastaaruande osana esitatud andmete koondamiseks ja hindamiseks ning rahastamisvahendite rakendamisel toimuvate arengute üldist esitlemist kõigi viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi lõikes.

Kui komisjon esitab rakendamise aastaaruande, sealhulgas tähelepanekud rahastamisvahendite kohta, tagastatakse aruanne korraldusasutustele ning kahekuuline tähtaeg katkestatakse ajani, mil muudetud teave esitatakse uuesti komisjonile ja kahekuulise tähtaja arvestus algab uuesti.

Seetõttu on andmeid võimalik koondada, kui komisjoni tehtav täielik hindamine on toimunud ning on olemas piisav kindlus korraldusasutuste esitatud andmete täpsuse ja usutavuse osas.

141 Esimene taane

Komisjon on arvamusel, et haldusfondi ja erifondi tavapärane kestus on rahastamiskõlblikkusperioodist lühem, kui arvestada rahastamisvahendi loomiseks vajalikku aega (vt ka punkt 93).

Komisjon rõhutab, et ühissätete määruse artikli 42 lõike 5 kohaselt on kohustuslik kasutada tulemuspõhist arvutusmetoodikat ning tulemuslikkuse kriteeriumid on kehtestatud delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12. Rahastamiskõlblike halduskulude ja -tasude üldine ülemmäär on kehtestatud delegeeritud õigusakti 480/2014 artikli 13 lõikes 3 eesmärgiga kaitsta ELi finantshuve.

Kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega on halduskulude ja -tasude maksed rahastamislepingus sätestatavad küsimused. Ühissätete määruses ja delegeeritud õigusaktis 480/2014 on kehtestatud ainult Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest kaasrahastatavate rahastamiskõlblike kulude, mitte tegelikult tehtavate maksete ülemmäär. See kaitseb ELi finantshuve.

141 Teine taane

Komisjon on selgitanud 26. novembri 2015. aasta halduskulusid ja -tasusid käsitlevates suunistes EGESIF 15-0021-01, et kasutada tuleks bonus-malus süsteemi, milles näiteks halduskulude täielik hüvitamine on seotud kokkulepitud eesmärkide täitmisega seoses asjakohaste tulemuslikkuse kriteeriumidega (vt suuniste punkt 2.2, lk 3).

141 Kolmas taane

Kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega võib sellise tingimuse kehtestada rahastamislepingu tasandil korraldusasutuse ja rahastamisvahendit rakendava asutuse vaheliste läbirääkimiste küsimusena. Baastasu ja tulemustasu ülemmäärade eesmärk on piirata maksimaalseid rahastamiskõlblikke kulutusi.

Komisjon rõhutab veel, et tulemuspõhiste kriteeriumide kasutamine on kohustuslik.

Tulemuspõhine tasustamine on ühissätete määruse artikli 42 lõikes 5 sätestatud kohustuslik nõue ning tulemuslikkuse kriteeriumid on kehtestatud delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12.

Regulatiivsest vaatepunktist pidasid kaasseadusandjad seda piisavaks, et tagada rahastamisvahendite usaldusväärne rakendamine.

Samuti toonitatakse läbipaistvuse ja usaldusväärse finantsjuhtimise vaatepunktist, et korraldusasutus peab teatama järelevalvekomiteele tekkinud haldustasude või rahastamisvahendi haldustasude tulemuspõhist arvutamist käsitlevad sätted. Järelevalvekomitee saab igal aastal aruandeid eelmisel kalendriaastal tegelikult makstud halduskulude ja -tasude kohta.

144

Komisjon ei arva, et rahastamisvahendite kaudu saadava rahastamise suurenemine tegelikult suurendaks tehnilise abi kulude toetuse andmist liikmesriikidele, kuna tehnilisele abile eraldatavad summad põhinevad konkreetsetel projektidel, mis seonduvad programmide rakendamisega, mitte aga rahastamisvahendite kaudu antava rahastamise hulgaga.

Peale selle tuleb rahastamisvahendite rakendamisel kasutada teatavat tehnilist tuge (vt komisjoni vastus punktile 94).

Tehnilise abi toetuse suuruse kavandas iga liikmesriik seoses eeldatavate vajadustega, võttes arvesse programmide ettevalmistamise ja rakendamisega seotud tööd.

Halduskulud ja -tasud kajastavad fondivalitseja tasustamist fondi haldamise ja aruandlusnõuete tagamise eest.

Samuti ei ole mõjuta tehnilise abi kulusid tingimata toetuskavadele kättesaadavaks tehtud üldsumma, vaid muud tegurid, näiteks haldus- ja kontrollisüsteemi ning riiklikul või ELi tasandil rakendamisega seotud õigusaktide nõuete keerukus, rakenduskavade, kaasrahastatavate meetmete ja suurprojektide arv, vahendusasutuste arv jne.

145

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et korraldusasutuse esitatavas rakendamise aastaaruandes kirjeldatakse eraldi jaotises konkreetsel aastal rakendatud peamisi tehnilise abi meetmeid. Lisaks kontrollib korraldusasutus või muu asutus komisjonile deklareeritud tehnilise abi kulusid lähtuvalt kulude jaotusest ning arvete, palgateatiste ja muude tõendite alusel.

Korraldusasutuse poolt valimimeetodil kontrollitud kulude deklareerimist saaksid kontrollida täiendavalt sertifitseerimisasutus, auditeerimisasutus või komisjoni audiitorid.

146

Komisjon leiab, et programmi halduskulusid (tehnilise abi eelarve) ei tohiks ajada segamini programmi raames üksiktegevuste rakendamise kuludega (rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud), kuna neid ei panda kokku ka toetatavate tegevuste rakendamisega (näiteks projekti ülevaatava inseneri tasuga, mis sisaldub projektidele eraldatud summades, mitte aga tehnilise abi summades).

Komisjon saab liikmesriikidelt tehnilise abi eelarve kohta aruandeid.

Samuti on erinev toetuste ja rahastamisvahendite kulude struktuur, nagu ka koostöös liikmesriikidega hallatavate ja keskselt hallatavate rahastamisvahendite kulude struktuur.

Komisjon avaldas 2012. aasta juulis uuringu, mis hõlmas kvantitatiivset ja kvalitatiivset teavet ELi struktuurifondide halduskulude ja juhtimise halduskoormuse kohta (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Praegu ajakohastatakse kõnealust uuringut ning see avaldatakse kava kohaselt 2016. aasta lõpus. Seda kavatsetakse lihtsustamisel arvesse võtta.

Järeldused ja soovitused

147

Komisjon nõustub, et ELi eelarvest rahalise toetuse andmisel rahastamisvahendite kaudu on eeliseid, mistõttu komisjon edendab ja soodustab programmitöö perioodil 2014–2020 aktiivselt nende kasutamist.

148

Komisjon usub, et kontrollikoja nimetatud probleemide mõju on liikmesriigiti ja rahastamisvahendite liigiti erinev ning et üldiselt on rahastamisvahendite kasutamine siiski tõhus ja mõjus ELi vahendite jaotamise meetod.

148 Esimene taane

Komisjoni hinnangul näitab keskmine väljamaksete määr 57% (2014. aasta lõpus) väga mitmekesist olukorda. Täielike väljamaksete mittesaavutamise risk lõpetamisel puudutab piiratud hulka rahastamisvahendeid üksikutes liikmesriikides.

2014. aasta vähene väljamaksete määr tuleneb reast teguritest, sealhulgas finantskriisist, mõne liikmesriigi piiratud kogemusest ning mõne rahastamisvahendi hilisest käivitamisest.

148 Teine taane

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul ei võimaldanud aruandlust puudutavad õiguslikud nõuded komisjonil saada ammendavaid andmeid erainvestorite osaluse kohta liikmesriikides. Sellegipoolest märgib komisjon, et riigiabi eeskirjad nõuavad teatavate rahastamisvahendite puhul erainvestorite miinimumosalust (näiteks 30% või mõnel juhul isegi 60%).

Komisjon on arvamusel, et aastatel 2007–2013 välja töötatud keskselt hallatavad rahastamisvahendid suutsid meelitada projektide tasandil erasektorist märkimisväärseid ressursse isegi nendel juhtudel, kui fondi tasandil (näiteks Marguerite’i fond) erasektori sissemakseid ei tehtud. Usume, et nende rahastamisvahenditega saadud kogemused aitavad komisjonil töötada välja vahendeid, mis suudavad meelitada ligi veelgi rohkem erainvesteeringuid.

148 Kolmas taane

Komisjon on arvamusel, et fondide uuendamise sagedus rahastamiskõlblikkuse perioodil ei ole eesmärk omaette.

Peale selle peab pakutava rahastamise lõpptähtaeg vastama rahastatavate investeeringute liigile või tuleb sellega vastavusse viia ning mis tahes järeldusi piiratud uuendamise mõju kohta tuleks teha võrdluses rahastamisvahendi loomise kuupäeva, ajapikenduse, lõpptähtaja ning lõppsaajatele pakutavate makseviivituse määradega.

148 Neljas taane

Programmitöö perioodiks 2007–2013 kehtestatud eeskirjade järgi on halduskulud ja -tasud seotud rahastamisvahenditesse sissemakstud summadega ja mitte lõppsaajatele väljamakstud summadega. Komisjon märgib, et võrdlus keskselt hallatavate rahastamisvahenditega on võimalik alles ERFi ja ESFi vahendite kasutamise lõpetamisel.

Ajavahemikul 2014–2020 peavad halduskulud ja -tasud olema seotud tulemustega, sealhulgas lõppsaajatele väljamakstud summadega.

150

Komisjon leiab, et täielike väljamaksete mittesaavutamise risk rakenduskavade lõpetamisel puudutab piiratud hulka rahastamisvahendeid üksikutes liikmesriikides.

Komisjon märgib, et 82% vastanutest teatas, et nad hindasid turuvajaduste puudusi hoolimata sellest, et õigusraamistik nõudis seda ainult kaudselt. Seda tuleks näha positiivse küljena, kui võtta arvesse selle nõude mittesiduvat iseloomu perioodil 2007–2013.

151

Komisjon märgib, et olenevalt rahastamisvahendi liigist (nt laenud ja tagatised) ja liikmesriikide eripärast toimivad mõned väiksemad fondid sama hästi kui suuremad või isegi paremini (näiteks Saksamaal, Poolas või Prantsusmaal).

1. soovitus a)

Komisjon nõustub soovitusega.

Uue rahastamisvahendi väljatöötamisel peaks eelhindamine alati hõlmama minevikus sarnastest rahastamisvahenditest saadud õppetundide analüüsi.

1. soovitus b)

Komisjon nõustub soovitusega.

Keskselt hallatavate rahastamisvahendite puhul nähakse asjakohaste õiguslike alustega ette vahekokkuvõtted või -hindamised.

Kõigi selliste rahastamisvahendite vahekokkuvõtete puhul tagab komisjon, et need käsitlevad saadud õppetunde ning kõigi oluliste sotsiaal-majanduslike muudatuste mõju rahastamisvahendi sisule ja vastavale sissemaksele ELi eelarvest.

2. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega ja nendib, et komisjon ise juba rakendab seda.

Seoses riikliku/piirkondliku tasandi rahastamisvahenditega on komisjon alustanud rakendamisvõimalusi käsitlevate suuniste koostamist ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b alusel ja on tutvustanud neid 28. aprillil 2016 liikmesriikidele. Käsitledes rakendamiskorda ühissätete määruse artikli 38 tähenduses, tuleb eelhindamise kontekstis hinnata ka mastaabisäästu potentsiaali.

Mis puudutab Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmimakseid ELi tasandi rahastamisvahenditesse, siis komisjon on andnud põhjalikke selgitusi ja teinud liikmesriikidega tihedalt koostööd seoses VKEde algatusega, mis on ELi tasandi rahastamisvahend.

Peale selle on komisjon andnud välja brošüüri, mis juhendab liikmesriike Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning EFSI vahelise täiendavuse vallas.

Kui töötatakse välja uusi ELi tasandi rahastamisvahendeid, annab komisjon suuniseid programmi ressursside ELi tasandi rahastamisvahenditesse maksmise kohta liikmesriikide taotluste alusel.

Rakendamisaja eesmärki silmas pidades rõhutab komisjon, et seoses komisjoni endaga on soovitus rakendamisel.

152

Komisjon on arvamusel, et erakapitali kaasamise eesmärki ei tohiks liigselt esile tõsta, eriti suurtest turutõrgetest mõjutatud sektorite puhul. Nii ELi tasandil kui ka koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul olid teised eesmärgid sama tähtsad (näiteks investeerimistegevuse käimalükkamine uuel suure ELi lisaväärtusega turul majanduslanguse ajal ning majanduskasvu, tööhõive ja konkurentsivõime toetamine kõigis liikmesriikides ja nende piirkondades). Seetõttu hõlmab rahastamisvahendite edu mõõtmine enamat kui kaasatud erakapitali.

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul ei võimaldanud aruandlust puudutavad õiguslikud nõuded komisjonil saada ammendavaid andmeid erainvestorite osaluse kohta liikmesriikides. Sellegipoolest märgib komisjon, et riigiabi eeskirjad nõuavad teatavate rahastamisvahendite puhul erainvestorite miinimumosalust (näiteks 30% või mõnel juhul isegi 60%).

Komisjon on arvamusel, et aastatel 2007–2013 välja töötatud keskselt hallatavad rahastamisvahendid suutsid meelitada projektide tasandil erasektorist märkimisväärseid ressursse isegi nendel juhtudel, kui fondi tasandil (näiteks Marguerite’i fond) erasektori sissemakseid ei tehtud. Usume, et nende rahastamisvahenditega saadud kogemused aitavad komisjonil töötada välja vahendeid, mis suudavad meelitada ligi veelgi rohkem erainvesteeringuid.

ELi finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artiklis 223 määratletakse finantsvõimendus kui „rahastamiskõlblikele lõplikele vahendite saajatele võimaldatava rahastamise summa ja liidu pakutava rahalise toetuse summa su[he]”. See tähendab, et finantsvõimendust tuleks mõista kui suhet rahastamisvahendile eraldatud liidu rahaliste ressursside (sisend) ja rahastamiskõlblikele lõppsaajatele antud (kogu) rahastamise summa (väljund) vahel. Sellisena võtab see valem komisjoni arvates täielikult arvesse seda, millises ulatuses kaasatakse avaliku sektori rahastamisel ELi eelarvest lisaressursse.

153

Komisjon on arvamusel, et perioodil 2014–2020 kaasatavate erasektori vahendite hulga kohta on praegu liiga vara järeldusi teha. Perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite laiem rakendusala, nagu ka EFSIga kombineerimise võimalus peaks pakkuma täiendavaid võimalusi. Komisjon märgib, et 2014. aasta suunistes ei sätestanud ta soodustasu süsteemi mudeleid.

Rakendusmäärus nr 964/2014 perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite standardtingimuste kohta pakub näiteid sellest, kuidas sooduskohtlemise tingimusi kõige paremini rakendada, et kaasata rohkem erakapitali, võtmata samas avalikule sektorile liigseid riske.

Lisaks tõi komisjon oma 22. veebruari 2016. aasta brošüüris näiteid Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ja EFSI kombinatsioonidest, hõlmates erainvestorite soodustasustamise (vt http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Samuti on komisjon alustanud soodustasu käsitlevate suuniste koostamist eelnõuga, mida tutvustati liikmesriikidele 2015. aasta oktoobris ja mille lõppversiooni praegu sõnastatakse.

154

Komisjon nõustub, et on tähtis tagada, et rahastamisvahendite suhtes ei rakendataks vastuvõetamatuid maksude vältimise skeeme. Seda rõhutati hiljutises komisjoni maksustamise vältimise vastast paketti käsitlevas 29. jaanuari 2016. aasta teatises. Maksustamise eelotsuseid kui selliseid ei saa siiski pidada komisjoni enda poliitikaga vastuolus olevaiks. Põhimõtteliselt on eelotsuste eesmärk vähendada investorite ebakindlust.

3. soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjon ei pea vajalikuks muuta finantsmäärust ja/või aluseks olevaid valdkondlikke eeskirju (ühissätete määrus ja keskselt hallatavate rahastamisvahendite valdkondlikud eeskirjad) ning leiab, et probleemi saab piisavalt hästi lahendada suuniste andmise teel.

Koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite puhul on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide peadirektoraadid juba alustanud aruandlust käsitlevate suuniste eelnõu koostamist. Kõnealust eelnõud tutvustati liikmesriikidele 28. aprillil 2016 ning see peab kava kohaselt sisaldama põhjalikku teavet finantsmääruses ja selle kohaldamise eeskirjades sätestatud finantsvõimenduse arvutamise kohta, käsitledes ka kaasatud summade kindlaksmääramise viisi. Liikmesriikide aruandlus võimaldab komisjonil eristada erasektori ning riigi avaliku sektori sissemaksete finantsvõimendust rakenduskavas ja/või täiendavate era- või avaliku sektori kapitalimaksete finantsvõimendust.

Komisjon täpsustas 2015. aasta juunis finantsvõimenduse arvutamise metoodika perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite, eelkõige keskselt hallatavate rahastamisvahendite jaoks, et täita järjepidevalt ja ühtselt finantsmääruse ja kohaldamise eeskirjade finantsvõimenduse suhtes kohaldatavaid nõudeid.

4. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Rakenduskavade lõpetamise suunised (komisjoni otsus C(2015) 2771) näevad punktis 5.2.5 ette, et lõpparuandes tuleb lõpetamispaketi osana kirjeldada, kes on riikliku kaasrahastamise pakkujad, millist riiklikku kaasrahastamist on pakutud, ning nimetada võimalikud kaasinvesteerimise fondid lisaks programmi ressurssidele. Peale selle nõutakse I lisa vormides 1 ja 2, et liikmesriigid tooksid kohustuslikul väljal III.2.2.4 esile tegelikult rahastamisvahendisse makstud riikliku erasektori kaasrahastamise.

5. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Sooduskohtlemise sätete parimat kasutusviisi erakapitali kaasamiseks suuremal määral, võtmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevatele avaliku sektori partneritele, käsitletakse 2014. aasta aprillis välja antud rahastamisvahendite eelhindamise üldmetoodika I köites.

Lisaks pakub rakendusmäärus nr 964/2014 perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite standardtingimuste kohta näiteid sellest, kuidas sooduskohtlemise tingimusi kõige paremini rakendada, et kaasata rohkem erakapitali, võtmata samas avalikule sektorile liigseid riske. Samuti on komisjon alustanud soodustasu käsitlevate suuniste koostamist eelnõuga, mida tutvustati liikmesriikidele 2015. aasta oktoobris ja mille lõppversiooni praegu sõnastatakse.

Rakendamisaja eesmärki silmas pidades rõhutab komisjon, et seoses komisjoni endaga on soovitus rakendamisel.

6. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega selles osas, mis puudutab komisjoni õigusaktide ettepanekuid 2020. aastale järgnevaks programmitöö perioodiks.

7. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Seoses koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahenditega lisab komisjon ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b rakendamisvõimaluste suunistesse täiendavad soovitused nõuda rahastamisvahendite struktuuride ühtlustamist komisjoni 2016. aasta jaanuari maksustamise vältimise vastast paketti käsitlevas teatises sätestatud poliitikaga.

Keskselt hallatavate rahastamisvahendite kohta on komisjon kirjutanud juba Euroopa Investeerimispangale (EIP) ja Euroopa Investeerimisfondile (EIF), et rõhutada komisjoni maksustamise vältimise vastaste meetmete tähtsust EIP/EIFi parimate tavade jätkuva edendamise soodustajana selles valdkonnas. Komisjon peab EIP ja EIFiga selle valdkonna vastavate põhimõtete läbivaatamisalast aktiivset dialoogi.

Samuti märgib komisjon, et finantsmääruse artikli 140 lõikes 4 ja ühissätete määruse artikli 38 lõike 4 teises lõigus nähakse ette, et rahastamisvahendeid rakendavad asutused peaksid järgima kohaldatavaid õigusakte, mis käsitlevad muu hulgas rahapesu tõkestamist, terrorismivastast võitlust ja maksupettusevastast võitlust. Rahastamisvahendeid rakendavad asutused ei tohi asuda territooriumidel, kus ei tehta liiduga koostööd rahvusvaheliselt kokkulepitud maksustandardite rakendamise valdkonnas, ning neil ei tohi olla ärisuhteid sellistel territooriumidel asuvate üksustega. Korraldusasutused sätestavad sellised nõuded valitud finantsvahendajatega sõlmitavates lepingutes.

Maksustamislahenduste kooskõla siseriiklike õigusaktide ja ELi soovitustega on osa rahastamisvahendite rakendamiseks kehtestatud süsteemist ja seda hõlmab ka suunistes EGESIF 14/0012/02 sätestatud halduskontrollide käsitlusala.

Rakendamisaja eesmärki silmas pidades rõhutab komisjon, et seoses komisjoni endaga on soovitus rakendamisel.

Komisjoni vastus punktidele 155 ja 156

Komisjon on arvamusel, et fondide uuendamise sagedus rahastamiskõlblikkuse perioodil ei ole eesmärk omaette.

Peale selle peab pakutava rahastamise lõpptähtaeg vastama rahastatavate investeeringute liigile või tuleb sellega vastavusse viia ning mis tahes järeldusi piiratud uuendamise mõju kohta tuleks teha võrdluses rahastamisvahendi loomise kuupäeva, ajapikenduse, lõpptähtaja ning lõppsaajatele pakutavate makseviivituse määradega.

Seoses rakendusperioodi lõpuga on komisjon arvamusel, et tema rakenduskavade lõpetamise suunistes tehtud muudatused olid muudetud määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 78 lõike 6 kohaldamisala piires ega vaja õigusakti muutmist (vt ka komisjoni vastus kontrollikoja 2014. aasta aruande punktile 43 ning komisjoni vastus kontrollikoja 2014. aasta aruande punktile 6.52 ja soovitusele 5). Komisjon rõhutab, et korraldusasutustel on kohustus tagada nõuetekohased meetmed üldmääruse artikli 78 lõike 7 järgimiseks ning tutvustada neid meetmeid rakenduskavade lõpetamisel, näiteks anda teavet ERFile ja ESFile omistatavate järelejäänud ressursside kasutamise kohta, täpsustades eelkõige järelejäänud vahendite haldamise eest vastutava asutuse, uuesti kasutamise vormi, eesmärgi, asjaomase geograafilise ala ning ettenähtud kestuse (vt rakenduskavade lõpetamise suuniste punkt 5.2.5).

8. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Ühissätete määruse artikkel 45 nõuab liikmesriikidelt vajalike meetmete vastuvõtmist selleks, et tagada rahastamisvahenditesse tagasi makstud ressursside nõuetekohane kasutamine vähemalt kaheksa aasta jooksul pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu (vt ka rahastamislepingu näidis IV lisa punkti 1 alapunktis j). Ressursid, mis tagastatakse fondile pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppemist, ei ole enam ELi, vaid riiklikud ressursid.

Komisjon kavatseb rõhutada ühissätete määruse artikli 38 lõike 1 punkti b rakendamisvõimaluste suunistes seda, kui tähtis on see nõue korraldusasutuste sõlmitavas rahastamislepingus, ning märgib suunistes, et kõnealuse sätte piisavuse kontroll kuulub auditeerimisasutuste tavapärase auditeerimistöö valdkonda.

Rakendamisaja eesmärki silmas pidades rõhutab komisjon, et seoses komisjoni endaga on soovitus rakendamisel.

9. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

2014. aasta mais vastu võetud eelhindamiste suunistes selgitatakse tingimusi, mille alusel on võimalik maksta perioodi 2014–2020 programmiressursse olemasolevasse rahastamisvahenditesse.

Lisaks on komisjon alustanud rahastamisvahendeid rakendavate asutuste valimise suuniste eelnõu koostamist. Seda eelnõu tutvustati liikmesriikidele 2015. aasta oktoobris ning kava kohaselt sisaldab see jaotist, milles selgitatakse lepingu muudatuste suhtes kohaldatavaid tingimusi (näiteks rakendusperioodi pikendamise või rakenduskavast perioodil 2007–2013 olemasolevatesse rahastamisvahenditesse makstavate summade suurendamise korral). Suuniste lõppversioon on praegu ettevalmistamisel.

Rakendamisaja eesmärki silmas pidades rõhutab komisjon, et seoses komisjoni endaga on soovitus rakendamisel.

158

Kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustavad 4,7% rahastamisvahenditele makstud summadest 2014. aasta detsembri lõpu seisuga ning see võrdub vähem kui 1%-ga aastas.

Halduskulud ja -tasud on rahastamiskõlblikud ja EL hüvitab need ainult juhul, kui neid fondivalitsejale makstakse. Kui makstud halduskulud ja -tasud ületavad ülemmäärasid, toimub hüvitamine nende ülemmäärade, mitte tegelikult makstud suuremate summade alusel. See meede kaitseb ELi finantshuve.

Komisjon leiab, et eeskirjad on juba selgelt sätestatud õiguslikus aluses, mille kohta on välja antud üksikasjalikud suunised, ning et käesolevas etapis uuesti tõlgendamise võimalust ei ole.

Rakendusmääruse artiklis 43 sätestatakse, et rahastamiskõlblike kulude ülemmäärasid kohaldatakse rakenduskavast fondi makstava kapitali suhtes, mitte aga fondi poolt lõppsaajatele toetuse andmiseks kasutatud kapitali suhtes.

Ülemmääradest tuleneb maksimaalne rahastamiskõlblike kulude summa ja need tuleb arvutada aasta keskmisena aja suhtes proportsionaalselt. COCOFi suunistes finantskorraldusvahendite kohta käsitletakse ning selgitatakse täiendavalt õiguslikku alust (vt punktid 2.6.1–2.6.17).

Perioodi 2014–2020 puhul nõuab õigusraamistik, et halduskulud ja -tasud peavad olema seotud tulemustega, sealhulgas lõppsaajatele väljamakstud summadega.

Komisjoni vastus punktidele 159 ja 160

Perioodi 2007–2013 kohta teeb komisjon halduskulude ja -tasude üle järelevalvet rahastamisvahendite kokkuvõtvate andmete alusel, mis tuginevad liikmesriikide aruandlusele. See nõue kehtestati 2011. aastal.

Perioodil 2014–2020 on komisjonil kogu rahastamisvahendite rakendamise, sealhulgas halduskulude ja -tasude järelevalveks täielikum ja usaldusväärsem andmekogu.

Mõlemal perioodil vastutavad halduskulude ja -tasude rahastamiskõlblikkuse tagamise eest kooskõlas kohaldatavate eeskirjade ja subsidiaarsuse põhimõttega siseriiklikud asutused.

Komisjon leiab, et programmi halduskulusid (tehnilise abi eelarve) ei tohiks ajada segamini programmi raames üksiktegevuste rakendamise kuludega (rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud), kuna neid ei panda kokku ka toetatavate tegevuste rakendamisega (näiteks projekti ülevaatava inseneri tasuga, mis sisaldub projektidele eraldatud summades, mitte aga tehnilise abi summades).

Komisjon soovib rõhutada, et ta vaatab läbi liikmesriikidelt tehnilise abi eelarve kohta saadavaid aruandeid. Nii oli see perioodil 2007–2013 ja jätkub ka perioodil 2014–2020.

161

Programmitöö perioodi 2014–2020 kohta peab komisjon koostama kõiki viit Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi hõlmavate andmete kokkuvõtte. Rahastamisvahendeid puudutava aruandluse jaoks on ette nähtud kuuekuuline ajavahemik, et võtta arvesse kõiki fondispetsiifilisi eeskirju (ning vastavaid rakendamise aastaaruande esitamise tähtaegu, nagu on nõutud ühissätete määruse artikli 50 lõigetes 6 ja 7), aega, mida on vaja liikmesriikide/korraldusasutuste poolt rakendamise aastaaruande osana esitatud andmete koondamiseks ja hindamiseks ning rahastamisvahendite rakendamisel toimuva arengu üldist esitlemist kõigi viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi lõikes.

Kui komisjon esitab rakendamise aastaaruande, sealhulgas tähelepanekud rahastamisvahendite kohta, tagastatakse aruanne korraldusasutustele ning kahekuuline tähtaeg katkestatakse ajani, mil muudetud teave esitatakse uuesti komisjonile, ja kahekuulise tähtaja arvestus algab uuesti.

Seetõttu on andmeid võimalik koondada, kui komisjoni tehtav täielik hindamine on toimunud ning on olemas piisav kindlus korraldusasutuste esitatud andmete täpsuse ja usutavuse osas.

162

Tulemuspõhine tasustamine on ühissätete määruse artikli 42 lõikes 5 sätestatud kohustuslik nõue ning tulemuslikkuse kriteeriumid on kehtestatud delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12.

2015. aasta novembris välja antud halduskulude ja -tasude suunistes (EGESIF_15-0021-01) andis komisjon selgitusi tulemuspõhise arvutusmetoodika kohta.

10. soovitus a)

Komisjon nõustub soovitusega.

Halduskuludest ja -tasudest antakse ka edaspidi aru kokkuvõtvate andmete raames ning 2015. aasta mais saadeti selle aruandluse kohta liikmesriikidele konkreetne juhend.

Rakenduskavade lõpetamise suuniste (komisjoni otsus C(2015) 2771) I lisa vormis 1 (kohustuslikud väljad III.4, III.6) ja vormis 2 (kohustuslik väli III.4) nõutakse liikmesriikidelt enne 2017. aasta maid tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude teatamist.

10. soovitus b)

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjon leiab, et eeskirjad on juba selgelt sätestatud õiguslikus aluses, mille kohta on välja antud üksikasjalikud suunised, ning et käesolevas etapis uuesti tõlgendamise võimalust ei ole.

Rakendusmääruse artiklis 43 sätestatakse, et rahastamiskõlblike kulude ülemmäärasid kohaldatakse rakenduskavast fondi makstava kapitali suhtes, mitte aga fondi poolt lõppsaajatele toetuse andmiseks kasutatud kapitali suhtes.

Ülemmääradest tuleneb maksimaalne rahastamiskõlblike kulude summa ja need tuleb arvutada aasta keskmisena aja suhtes proportsionaalselt. COCOFi suunistes finantskorraldusvahendite kohta käsitletakse ning selgitatakse täiendavalt õiguslikku alust (vt punktid 2.6.1–2.6.17).

Perioodi 2014–2020 puhul nõuab õigusraamistik, et halduskulud ja -tasud peavad olema seotud tulemustega, sealhulgas lõppsaajatele väljamakstud summadega.

11. soovitus a)

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Komisjoni arvates moodustavad ühissätete määruse artikli 42 lõikes 5 sätestatud kohustuslikud sätted tulemustasu kohta ning delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12 kehtestatud üksikasjalikud tulemuskriteeriumid piisava aluse soovitud stimuleeriva mõju saavutamiseks ning et praeguses etapis ei ole piisavalt alust muudatusettepaneku tegemiseks.

Peale selle märgib komisjon, et korraldusasutus peab teatama järelevalvekomiteele tekkinud haldustasude või rahastamisvahendi haldustasude tulemuspõhist arvutamist käsitlevad sätted. Järelevalvekomitee saab igal aastal aruandeid eelmisel kalendriaastal tegelikult makstud halduskulude ja -tasude kohta.

11. soovitus b)

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

Komisjon nõustub, et korraldusasutused peaksid olemasolevaid õiguslikke nõudeid parimal võimalikul moel kasutama. Samuti selgitatakse ja tõlgendatakse neid nõudeid üksikasjalikult halduskulusid ja -tasusid käsitlevates suunistes.

Kehtiv õiguslik alus võimaldab enamate tulemuskriteeriumide kasutamist lisaks delegeeritud õigusakti 480/2014 artiklis 12 nimetatutele.

12. soovitus

Komisjon ei nõustu soovitusega.

Seoses selle soovituse rakendamise teostatavuse ja proportsionaalsusega leiab komisjon, et analüüs nõuaks korraldusasutuse hallatavate toetuste ja rahastamisvahendite kulude eristamist ning mõlemat ülesannet täidaksid tõenäoliselt ühed ja samad töötajad. Samuti on erinev toetuste ja rahastamisvahendite kulude struktuur, nagu ka koostöös liikmesriikidega hallatavate ja keskselt hallatavate rahastamisvahendite kulude struktuur.

Sellise võrdleva analüüsi asjakohasuse kohta sooviks komisjon toonitada veel, et toetused ja rahastamisvahendid on kaks erinevat Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide poliitika rakendamise viisi, mis on suunatud erinevatele investeeringute liikidele.

163

Komisjon nõustub põhimõttega, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning EFSI rahastamisvahendite vahelist koordineerimist tuleks optimeerida.

22. veebruaril 2016 andis komisjon välja brošüüri, et aidata kohalikel asutustel ja projektide edendajatel EFSI ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahelist koordineerimist, sünergiat ja täiendavust täielikult kasutada. Kõnealused kaks vahendit on kavandatud aluspõhimõtete, ülesehituse ja õigusraamistiku poolest erinevalt, kuid teineteist täiendavalt. Need tugevdavad teineteist. Brošüür annab ülevaate EFSI ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide võimalikest kombinatsioonidest kas projekti tasandil või rahastamisvahendi, näiteks investeerimisplatvormi kaudu (vt http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Marguerite’i fondi vastus

Vastused punktile 81 ja 11. selgitusele

Marguerite’i fondi kasutatav struktuur oma investeeringute hoidmiseks loodi eeskätt eesmärgiga võimaldada Marguerite’i fondil hoida iga investeeringut eraldi tütarettevõtjas selleks, et juhtida portfelliriski (võimaldades investeeringute üksteisest lahus hoidmist), hõlbustada investeeringute võõrandamist tulevikus ja lihtsustada struktuurisisest rahavoogu (Marguerite’i fondist investeeringute tegemiseks ning seejärel investeeringutest tagasi Marguerite’i fondi). Maksuotsust taotleti Luksemburgi ametivõimudelt kinnituse saamiseks.

Oleme seisukohal, et Teie väites „Samuti on võimalik, et kirjeldatud süsteemi abil välditakse muid makse [---]” sisalduv viide maksustamise vältimisele võib olla eksitav, kuna seda terminit kasutatakse sageli skeemide kohta, mille eesmärk on vältida seadusjärgsete maksude maksmist. Marguerite Adviser haldab Marguerite’i fondi maksuasju, tagamaks, et fond täidab oma maksukohustusi ja maksab kõiki seadusega ettenähtud makse.

QJ-AB-16-019-ET-E    ISSN 1977-5652

Rahastamisvahendeid kasutatakse järjest rohkem ELi eelarvest rahalise toetuse andmiseks laenude, tagatiste ja omakapitaliinvesteeringutena. Programmitöö perioodil 2007–2013 eraldati ELi eelarvest rahastamisvahenditele ligikaudu 21,5 miljardit eurot. Kontrollikoda jõudis järeldusele, et rahastamisvahendid omavad potentsiaalselt olulisi eeliseid ELi teiste rahastamisviiside ees, nagu tagastamatud toetused, kuid rahastamisvahendite rakendamist ohustavad tõsised probleemid, mis võivad nende mõjusust vähendada.