EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5372-9 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/113859 | QJ-AB-16-019-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5405-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/6976 | QJ-AB-16-019-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5406-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/3327 | QJ-AB-16-019-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije | 14.1.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 11.4.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 1.6.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 5.7.2016.

HR
2016

BR. 19

Tematsko izvješće

Izvršavanje proračuna
EU-a s pomoću financijskih
instrumenata – pouke
koje se mogu izvući iz
programskog razdoblja
2007. – 2013.

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodila Iliana Ivanova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda Tony Murphy, ataše u uredu Mihail Stefanov, glavni rukovoditelj Niels-Erik Brokopp, voditelj radnog zadatka Rares Rusanescu te revizori Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje i Maria Ploumaki.

Slijeva nadesno: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Sadržaj

Pokrate

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Što su financijski instrumenti?

Uporaba financijskih instrumenata za izvršenje proračuna EU-a od 2007. godine

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne potrebe?

Preveliki iznos dodijeljenih sredstava doveo je do niskih stopa isplate, izbjegavanja opoziva sredstava i potencijalnih nadoknada u vrijeme zaključenja instrumenata

Upravljačka tijela nisu u svim slučajevima obavila odgovarajuću procjenu tržišnih potreba prije nego što su izdvojila sredstva za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a

Regionalna usmjerenost doprinijela je tome da su države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavile velik broj malih financijskih instrumenata

Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?

Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske instrumente nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su zahvaljujući javnom financiranju uložena dodatna sredstva

Poteškoće u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora u financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem

Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska potpora?

Kašnjenja u provedbi znatno su skratila stvarno razdoblje ulaganja za nekoliko financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a

Ograničen učinak obnovljivosti financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a tijekom provedbe i neizvjesnost nakon zaključenja programa za razdoblje 2007. – 2013.

Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja proračuna EU-a?

Troškovi i naknade za upravljanje bili su visoki u odnosu na stvarni iznos sredstava isplaćenih krajnjim korisnicima

Troškovi i naknade za upravljanje koji prelaze propisane gornje granice ne nadoknađuju se iz proračuna EU-a pri zaključenju

Procjenom troškova i naknada za upravljanje koju je obavila Komisija ne uzimaju se na odgovarajući način u obzir razlike u vrstama instrumenata i stvarni iznos potpore pružene krajnjim korisnicima

Ograničenja u pogledu informacija o troškovima i naknadama za upravljanje u izvješćima država članica

Troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh administrativnih troškova provedbe operativnih programa EFRR-a i ESF-a

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
Prilog II. | — | Definicija pojma „financijski instrumenti” u pravnoj osnovi (programska razdoblja 2014. – 2020. i 2007. – 2013.)
Prilog III. | — | Pregled financijskih instrumenata EFRR-a u 28 država članica EU-a: broj fondova i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)
Prilog IV. | — | Pregled financijskih instrumenata ESF-a u 28 država članica EU-a: broj fondova i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)
Prilog V. | — | Sažetak uvjeta za ex ante procjenu (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Odgovori Komisije

Odgovori fonda Marguerite

Pokrate

CEF: Instrument za povezivanje Europe

COCOF: Odbor za koordinaciju fondova

DAS: izjava o jamstvu

EaSI: Program Europske unije za zapošljavanje i socijalne inovacije

EEEF: Europski fond za energetsku učinkovitost

EEPR: Program za potporu gospodarskom oporavku dodjelom financijske pomoći Zajednice projektima u području energetike

EFR: Europski fond za ribarstvo

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

EFSU: Europski fond za strateška ulaganja

EGESIF: Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove

EIB: Europska investicijska banka

EIF: Europski investicijski fond

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

EPMF: Europski mikrofinancijski instrument Progress za zapošljavanje i socijalnu uključenost

ESF: Europski socijalni fond

ESIF: europski strukturni i investicijski fondovi

Fond Marguerite: Europski fond za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020.

GBER: Uredba o općem skupnom izuzeću

JEREMIE: Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća

KF: Kohezijski fond

LGTT: Instrument za kreditna jamstva za projekte Transeuropske prometne mreže

MSP: mala i srednja poduzeća

OP: Operativni program

PBI: Inicijativa projektnih obveznica

PFLP: portfelj s tranšom prvog gubitka

SICAR: Société d’investissement en capital à risque

SICAV: Société d’investissement à capital variable

TEN-E/T: transeuropske mreže – energija/promet

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

VFO: Višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji uklanjanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti, i to s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, a koja je prvenstveno namijenjena poslovnim subjektima.

Cilj je Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) mobilizirati barem 315 milijardi eura privatnih i javnih dugoročnih ulaganja na razini cijelog EU-a u razdoblju 2015. – 2017. te zajamčiti financiranje projekata u sljedećim godinama. EFSU je uspostavljen u okviru Europske investicijske banke (EIB) u obliku uzajamnog fonda u neograničenom trajanju u svrhu financiranja rizičnijih dijelova projekata. Dodatni rizik koji EIB snosi nadoknadit će se jamstvom u iznosu do 16 milijardi eura koji se pokriva iz proračuna EU-a. Države članice mogu doprinijeti Fondu dodatnim sredstvima.

Cilj je Europskog socijalnog fonda (ESF) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji poboljšavanjem prilika za zapošljavanje, i to u prvom redu mjerama osposobljavanja, kako bi se potaknulo povećanje zaposlenosti i otvaranje novih i boljih radnih mjesta.

Delegirana uredba: Delegirana uredba Komisije (EU) br. 480/2014 od 3. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda, Kohezijskog fonda, Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo te o utvrđivanju općih odredbi Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda, Kohezijskog fonda i Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo¹.

Dodijeljena sredstva odnose se na iznos financiranja uplaćen u određeni financijski instrument (iz proračuna EU-a, državnog proračuna ili od privatnog ulagača) za potporu operacijama tog instrumenta. U dodijeljenim sredstvima trebao bi se odražavati kapacitet instrumenta za ulaganja te bi ona trebala biti razmjerna tržištu i ciljevima instrumenta.

Državna potpora čini bilo koji oblik izravne ili neizravne financijske potpore koju javna tijela pružaju poslovnim subjektima u privatnom sektoru. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) općenito se zabranjuje uporaba državnih potpora na zajedničkom tržištu, osim ako to nije na odgovarajući način opravdano. Pravilima EU-a o državnim potporama utvrđeni su slučajevi u kojima se tom potporom ne narušava (ili ne prijeti da će se narušiti) tržišno natjecanje. Za procjenu toga jesu li državne potpore koje su dodijelile države članice usklađene s tim pravilima isključivo je nadležna Komisija. Opći sud i Sud Europske unije imaju ovlasti preispitivanja odluka u vezi s postupcima koje je Komisija donijela i mjera koje je poduzela.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF) obuhvaćaju pet zasebnih fondova čiji je cilj smanjiti regionalne neuravnoteženosti u Uniji tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. U te se fondove ubrajaju Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski fond za poljoprivredni razvoj te Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.

Financijska uredba: Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002².

Financijski posrednik subjekt je koji djeluje kao posrednik između upravljačkog tijela ili holding fonda i krajnjih korisnika financijskih sredstava koja se usmjeravaju s pomoću financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem.

Holding fond je fond osnovan s ciljem ulaganja u niz fondova rizičnog kapitala, jamstvenih fondova, kreditnih fondova, fondova za urbani razvoj, fondova ili drugih programa poticaja u okviru kojih se izdaju zajmovi i jamstva za ulaganja koja se vraćaju ili u jednakovrijedne instrumente, kao i u učinkovitost energije i uporabu obnovljive energije u zgradama, uključujući u postojećim stambenim prostorima.

Jamstvo je obveza treće strane, koja se naziva jamcem, da će platiti dug zajmoprimca u slučaju da ga on ne može sam platiti. Jamac je odgovoran za pokrivanje svakog manjka u plaćanju ili neplaćanja duga zajmoprimca pod uvjetima koji su predviđeni sporazumom između jamca, zajmodavca i/ili zajmoprimca.

Kohezijska politika obuhvaćala je u programskom razdoblju 2007. – 2013. Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond (odnosno dva „strukturna fonda”) te Kohezijski fond. U programskom razdoblju 2014. – 2020. koordinacija između kohezijske politike i drugih politika EU-a kojima se doprinosi regionalnom razvoju, odnosno politike ruralnog razvoja te ribarstvene i pomorske politike, poboljšana je utvrđivanjem zajedničkih odredbi za europske strukturne i investicijske fondove.

Krajnji korisnik je bilo koja fizička ili pravna osoba osim holding fonda ili financijskog posrednika koja prima financijska sredstva iz financijskog instrumenta.

Minimalna stopa povrata odnosi se na najmanju stopu povrata od određenog projekta ili ulaganja koju traži određeni upravitelj ili ulagač.

Obnovljena sredstva dio su sredstava dodijeljenih instrumentu koja su došla do krajnjih korisnika te su potom vraćena u financijski instrument, čime su postala dostupna za novi ciklus ulaganja.

Obor za koordinaciju fondova (COCOF) stalni je odbor Komisije za praćenje. Njegova je zadaća raspravljati o pitanjima povezanima s provedbom propisa kojima se uređuju Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond i Kohezijski fond.

Opća uredba za programsko razdoblje 2007. – 2013.: Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999³.

Portfelj s tranšom prvog gubitka (PFLP): kada se određeni portfelj dijeli na nekoliko tranši rizika, tranša prvog gubitka odnosi se na tranšu u okviru koje se snose prvi gubitci portfelja (koji primjerice mogu biti rezultat neplaćanja zajma).

Posebni fondovi: fondovi koji nisu holding fondovi.

Potencijalna kreditna linija kreditna je linija koja se može pozvati pod uvjetom da se ostvari unaprijed definirani događaj.

Prioritetna os: jedan od prioriteta strategije u operativnom programu koji obuhvaća skupinu povezanih operacija s posebnim mjerljivim ciljevima.

Provedbena uredba: Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj⁴.

Société d’investissement à capital variable (SICAV) vrsta je otvorenog investicijskog fonda za koji se vrijednost promjene kapitala temelji na broju ulagača i vrijednosti povezanih ulaganja. Udjeli u fondu kupuju se i prodaju na temelju posljednje neto vrijednosti imovine fonda.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR) struktura je osmišljena za ulaganja privatnog vlasničkog i rizičnog kapitala bez pravila o diversifikaciji ulaganja i ograničenja u pogledu izdavanja zajma i učinka poluge.

Stopa ograničenja jamstva postotak je ukupne vrijednosti kreditnog portfelja koji je u stvarnosti pokriven jamstvom.

Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove (EGESIF) osnovana je unutar Komisije s ciljem pružanja savjeta Komisiji o pitanjima povezanima s provedbom programa koji su usvojeni i koji se provode u skladu s propisima o europskim strukturnim i investicijskim fondovima. EGESIF je jedna od dviju skupina kojima je zamijenjen Odbor za koordinaciju fondova (druga je skupina COESIF – Odbor za koordinaciju europskih strukturnih i investicijskih fondova).

U operativnom programu (OP) utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će se financijska sredstva upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja, u pravilu sedam godina. Tim se projektima mora doprinijeti ostvarivanju jednog ili više od određenog broja ciljeva utvrđenih na razini prioritetne osi operativnog programa. Za svaki fond iz područja kohezijske politike, tj. Europski fond za regionalni razvoj, Kohezijski fond i Europski socijalni fond, mora postojati program. Države članice pripremaju operativne programe te ih Komisija mora odobriti prije isplate bilo kakvih sredstava iz proračuna EU-a. Tijekom razdoblja u kojem se provode mogu se mijenjati samo uz suglasnost obiju strana.

Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno tijelo vlasti, ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo, koje je država članica zadužila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima i ostvarenim rezultatima.

Uredba o Instrumentu za povezivanje Europe: Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/2010⁵.

Uredba o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020.: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006⁶.

Vlasničko ulaganje odnosi se na pružanje kapitala poslovnom subjektu koji se ulaže izravno ili neizravno u zamjenu za djelomično ili potpuno vlasništvo nad tim subjektom, pri čemu ulagač vlasničkog kapitala može preuzeti dio kontrole nad upravljanjem subjektom i ostvariti udio u njegovoj dobiti.

Zajam je sporazum kojim se zajmoprimac obvezuje na to da će zajmoprimcu u dogovorenom vremenskom razdoblju staviti na raspolaganje dogovoreni iznos financijskih sredstava. Zajmoprimac je obvezan vratiti zajam u određenom roku, a u pravilu je obvezan platiti i kamate na iznos zajma.

Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća (JEREMIE) inicijativa je koju je Komisija osmislila zajedno s Europskim investicijskim fondom. Njome se promiče uporaba instrumenata financijskog inženjeringa kako bi se malim i srednjim poduzećima omogućio bolji pristup financiranju s pomoću strukturnih fondova.

1SL L 138, 13.5.2014., str. 5.

2SL L 298, 26.10.2012., str. 1.

3SL L 210, 31.7.2006., str. 25.

4SL L 371, 27.12.2006., str. 1.

5SL L 348, 20.12.2013., str. 129.

6SL L 347, 20.12.2013., str. 320.

Sažetak

I

Europska unija trenutačno se suočava s ozbiljnim izazovima kao što su gospodarski i financijski oporavak i upravljanje izbjegličkom krizom. Stoga donositelji odluka nastoje pronaći načine na koje mogu ostvariti najveću moguću djelotvornost i učinkovitost raspoloživog proračuna EU-a, koji čini manje od 1 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) EU-a.

II

Financijski instrumenti alat su kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a. S pomoću financijskih instrumenata krajnjim se korisnicima može pružati financijska potpora u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih ulaganja.

III

U slučaju njihove pravilne uporabe, financijski instrumenti imaju dvije posebne prednosti u odnosu na bespovratna sredstva:

–mogućnost ostvarivanja financijske poluge javnim sredstvima (odnosno ulaganje dodatnih javnih i privatnih sredstava kojima se nadopunjava početno javno financiranje),

–obnovljivost sredstava koja su im dodijeljena (odnosno ponovna uporaba sredstava kroz nekoliko ciklusa).

Zajmove je potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ulaganja dolazi do povrata, što bi u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih korisnika te dovesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjerojatnosti da će krajnji korisnici biti ovisni o javnoj potpori.

IV

U programskom razdoblju 2007. – 2013. financijske instrumente uspostavljene u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnoga fonda upotrebljavalo je 25 od 28 država članica EU-a: na razini cijelog EU-a uspostavljena su ukupno 972 financijska instrumenta EFRR-a i 53 financijska instrumenta ESF-a. Do kraja 2014. godine iz operativnih programa (OP) EFRR-a i ESF-a za te je instrumente izdvojen doprinos u visini od otprilike 16 milijardi eura. Riječ je o znatnom povećanju u odnosu na iznos od 1,3 milijarde koji je izdvojen u programskom razdoblju 2000. – 2006. za takve instrumente i iznos od 0,6 milijardi koji je izdvojen u programskom razdoblju 1994. – 1999. Tijekom istog razdoblja, odnosno od 2007. do 2013. godine, ukupni doprinos iz proračuna EU-a za 21 financijski instrument pod izravnim ili neizravnim upravljanjem Komisije iznosio je otprilike 5,5 milijardi eura. Ti su instrumenti pod središnjim upravljanjem te se primjenjuju na području svih država članica EU-a.

V

U okviru ove revizije ispitali smo jesu li financijski instrumenti bili učinkovit mehanizam za izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Reviziju smo proveli u razdoblju od listopada 2014. do ožujka 2016., stavljajući naglasak na područja regionalne, socijalne, prometne i energetske politike. Analiza koju smo proveli obuhvaća svih 1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a koji su uspostavljeni tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. pod podijeljenim upravljanjem te šest financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem u tim područjima. Podatci navedeni u ovom izvješću temelje se na najnovijim dostupnim informacijama koje je Komisija pružila u rujnu 2015. te pokazuju stanje na kraju 2014. godine.

VI

Revizijom smo utvrdili niz važnih pitanja koja su ograničila učinkovitost financijskih instrumenata kao mehanizma za izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.:

–Velikom broju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a dodijeljen je prevelik iznos sredstava te su se na kraju 2014. godine i dalje suočavali s velikim problemima pri isplati tih sredstava (u prosjeku je iskorišteno 57 % cjelokupnog kapitala koji je financijskim instrumentima isplaćen iz operativnih programa). Prevelikom iznosu početnih dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje država članica da tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. izbjegnu opozive sredstava.

–Općenito gledajući, ni financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem ni oni pod središnjim upravljanjem nisu uspješno privukli privatni kapital.

–Dosad je tek ograničeni broj financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a uspješno pružio obnovljivu financijsku potporu.

–Troškovi i naknade za upravljanje financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a bili su veliki u usporedbi sa stvarnom potporom koja je pružena krajnjim korisnicima te se čine znatno većima od troškova i naknada za instrumente pod središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru.

VII

Istodobno smo utvrdili i da je, kad je riječ o financijskim instrumentima, pravni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020. poboljšan na temelju iskustva stečenog u programskom razdoblju 2007. – 2013., no i dalje postoje pitanja koja je potrebno riješiti.

VIII

U našem izvješću preporučujemo sljedeće:

–U ex ante procjenu koju Komisija obavlja za instrumente pod središnjim upravljanjem trebalo bi sustavno uključivati analizu „pouka” koje su izvučene do tog trenutka.

–Komisija bi, osim uključivanja „izvučenih pouka”, za sve financijske instrumente pod središnjim upravljanjem trebala procijeniti i učinak velikih socioekonomskih promjena na svrhu instrumenta i odgovarajući doprinos potreban iz proračuna EU-a u kontekstu odgovarajućih srednjoročnih preispitivanja.

–Komisija i države članice trebale bi nastojati utvrditi optimalan iznos financijskih sredstava koja se dodjeljuju fondovima EFRR-a i ESF-a kako bi se, u svim slučajevima u kojima je to moguće, iskoristile prednosti znatnih ušteda troškova u poslovanju fondova. Državama članicama trebalo bi pružiti dodatne smjernice o načinu na koji je potrebno uspostaviti takve financijske instrumente na razini država članica ili EU-a (pod izravnim ili neizravnim upravljanjem Komisije).

–Komisija bi u Financijskoj uredbi (te potom i u sektorskim propisima) trebala dati definiciju učinka poluge za financijske instrumente koja je primjenjiva na sva područja proračuna EU-a, kojom se jasno utvrđuje razlika između učinka poluge privatnih i nacionalnih javnih doprinosa u okviru operativnog programa i/ili dodatnih privatnih ili javnih doprinosa kapitala te kojom se uzima u obzir vrsta financijskog instrumenta o kojem je riječ.

–Kad je riječ o financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., Komisija bi pri zaključenju trebala voditi računa o tome da države članice pruže potpune i pouzdane podatke o privatnim doprinosima sredstvima dodijeljenima instrumentima, kako u okviru operativnih programa tako i povrh njih.

–Komisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o načinu na koji se u slučaju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a najbolje mogu primijeniti odredbe o povlaštenom postupanju kako bi se privukla veća količina privatnog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni subjekti koji daju doprinose sredstvima dodijeljenima instrumentima ne snose prekomjeran rizik.

–Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, u zakonskim aktima kojima se uređuje predmetni instrument trebalo bi utvrditi opća načela podjele rizika koja bi mogla imati učinak na proračun EU-a.

–Komisija bi za sve financijske instrumente koji se financiraju iz proračuna EU-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. trebala zajamčiti da ona sama, kao i države članice i grupa EIB-a upotrebljavaju samo one strukture koje su u skladu s njezinim vlastitim preporukama i mjerama u području poreznih mehanizama.

–Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi zajamčila da države članice održavaju obnovljivu prirodu fondova tijekom propisanog razdoblja od osam godina nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za programsko razdoblje 2014. – 2020.

–Komisija bi trebala pružiti smjernice u vezi s odredbama kojima se omogućuje nastavak korištenja financijskih instrumenata u sljedećem programskom razdoblju, posebno za slučajeve u kojima se upravitelji fonda odabiru na temelju javne nabave.

–Komisija bi trebala zajamčiti da države članice u okviru izvješća dostavljaju sveobuhvatne informacije o troškovima i naknadama za upravljanje nastalima i isplaćenima do ožujka 2017. imajući u vidu nadolazeće zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013.

–Komisija bi trebala razjasniti da je gornje granice troškova i naknada za upravljanje potrebno primijeniti na financijska sredstva koja su u stvarnosti upotrijebljena u okviru financijskog instrumenta, tj. na doprinos iz operativnog programa koji je upotrijebljen za pružanje potpore krajnjim korisnicima.

–Kad je riječ o naknadama za upravitelje fonda koje se temelje na uspješnosti u programskom razdoblju 2014. – 2020. Komisija bi trebala donijeti zakonodavni prijedlog u svrhu izmjene postojećih odredbi u Uredbi o zajedničkim odredbama kako bi se povećao učinak poticaja koji imaju takvi mehanizmi.

–Upravljačka tijela u državama članicama trebala bi se pri pregovaranju o sporazumima o financiranju u velikoj mjeri koristiti postojećim elementima naknade za upravitelje fondova koji se temelje na uspješnosti.

–Komisija bi za razdoblje 2014. – 2020. trebala provesti komparativnu analizu troškova izvršenja za bespovratna sredstva i povratnu financijsku potporu, u prvom redu u okviru financijskih instrumenata, kako bi utvrdila njihove stvarne iznose. Takve informacije bile bi posebno relevantne za pripremu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. godine i utvrđivanje odgovarajućeg iznosa tehničke pomoći.

Uvod

Što su financijski instrumenti?

01

Europska unija trenutačno se suočava s ozbiljnim izazovima kao što su gospodarski i financijski oporavak i upravljanje izbjegličkom krizom. Stoga donositelji odluka nastoje pronaći načine na koje mogu ostvariti najveću moguću djelotvornost i učinkovitost raspoloživog proračuna EU-a, koji čini manje od 1 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) EU-a.

Financijski instrumenti⁷ alat su kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih (ili kvazivlasničkih) ulaganja za provedbu projekata (vidjeti tablicu 1.)⁸.

U prilogu I. prikazuju se načini na koje djeluju različite vrste financijskih instrumenata.

Tablica 1.

Glavne vrste financijskih instrumenata kojima se pruža potpora iz proračuna EU-a

Izvor: Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Proizvodi financijskih instrumenata. Zajmovi, jamstva, vlasnički kapital i kvazivlasnički kapital), str. 3.

02

U usporedbi s bespovratnim sredstvima (koja čine tradicionalni način pružanja financijskih sredstava iz proračuna EU-a), financijski instrumenti u slučaju pravilne uporabe imaju dvije posebne prednosti:

οmogućnost ostvarivanja financijske poluge javnim sredstvima (odnosno ulaganje dodatnih javnih i privatnih sredstava kojima se nadopunjava početno javno financiranje),

οobnovljiva priroda sredstava koja su im dodijeljena (odnosno uporaba istih sredstava u nekoliko ciklusa) zahvaljujući kojoj je svaki euro financiran s pomoću financijskih instrumenata u načelu moguće upotrijebiti više puta.

03

Zajmove je potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ulaganja dolazi do povrata, što bi u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih korisnika te dovesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjerojatnosti da će krajnji korisnici biti ovisni o javnoj potpori.

04

Zajednička definicija pojma „financijski instrumenti” prvi je put dana u okviru izmjene Financijske uredbe iz 2012. godine te se ta definicija otad primjenjuje u sektorskim propisima za programsko razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti prilog II.).

Uporaba financijskih instrumenata za izvršenje proračuna EU-a od 2007. godine

Korištenje financijskih instrumenata koji se financiraju iz proračuna EU-a

05

Proračun EU-a moguće je izvršavati podijeljenim upravljanjem (tj. u suradnji s državama članicama, npr. u okviru kohezijske politike), izravnim upravljanjem (tj. upravljanjem na razini službi ili izvršnih agencija) ili neizravnim upravljanjem (tj. povjeravanjem zadaća izvršenja proračuna trećim zemljama ili različitim tijelima)⁹. Izravno i neizravno upravljanje zajedno se nazivaju središnjim upravljanjem.

06

Financijski instrumenti koriste se u različitim područjima proračuna EU-a:

οFinancijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem u području kohezije uspostavljaju se prvenstveno u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) te u manjoj mjeri u okviru Europskog socijalnog fonda (ESF). Od programskog razdoblja 2014. – 2020. financijski instrumenti mogu se koristiti i za Kohezijski fond (KF). Svaki se instrument primjenjuje u okviru operativnog programa (OP), o čemu odluku donose upravljačka tijela zadužena za taj program, kao i o sredstvima koja mu se dodjeljuju i načinu na koji je osmišljen¹⁰. Financijski instrumenti koriste se i u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskog fonda za ribarstvo (EFR).

οFinancijski instrumenti pod središnjim upravljanjem financiraju se iz različitih proračunskih područja kao što su istraživanje, poduzetništvo i industrija, obrazovanje i kultura i sl. Komisija je zajedno sa svojim partnerima izravno uključena u osmišljavanje tih instrumenata, kao i u utvrđivanje njihove strategije ulaganja i dodijeljenih sredstava. Odluku o uspostavi tih instrumenata donose proračunska tijela (tj. Europski parlament i Vijeće) na temelju prijedloga Komisije.

Pravila o odabiru upravitelja fonda za financijske instrumente

07

U okviru podijeljenog upravljanja financijske je instrumente moguće uspostaviti kao samostalne fondove ili kao podfondove holding fonda, koji se kasnije u tekstu nazivaju „posebnim fondovima” (vidjeti sliku 1.). Holding fond, koji se katkad naziva i „fondom fondova”, fond je koji je uspostavljen radi upravljanja različitim vrstama instrumenata. S pomoću njega je, između ostaloga, moguće iz jednog operativnog programa ili više njih dati doprinose jednom financijskom instrumentu ili nekoliko njih.

08

Umjesto javnih uprava, financijskim instrumentima u pravilu upravljaju banke iz privatnog ili javnog sektora ili drugi financijski posrednici. Za instrumente EFRR-a i ESF-a upravitelja fonda potrebno je odabrati u skladu s pravilima EU-a i država članica o javnoj nabavi u slučaju da se on odabire na temelju javnog natječaja. U slučajevima u kojima pravila javne nabave nisu važeća (npr. ako ugovor o upravljanju fondom nije ugovor o javnim uslugama) upravljačko tijelo može imenovati upravitelja fonda te se primjenjuju relevantna pravila o državnim potporama (vidjeti odlomke 10. – 12.).

09

Grupa EIB-a (koju čine Europski investicijski fond (EIF) i Europska investicijska banka (EIB)) uživa poseban status s obzirom na to da ju se može imenovati kao upravitelja fonda bez provođenja postupka javne nabave¹¹. Grupa EIB-a upravlja i većinom instrumenata pod središnjim upravljanjem za koje se upravitelj fonda određuje u okviru zakonodavnog prijedloga.

Slika 1.

Pojednostavnjeni pregled strukture holding fonda za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a

Izvor: Europski revizorski sud.

Financijski instrumenti i pravila EU-a o državnim potporama

10

Fondovi EU-a pod podijeljenim upravljanjem smatraju se dijelom državnih ili regionalnih proračuna te se u skladu s time na njih može primjenjivati postupak kontrole državnih potpora. Stoga upravljačka tijela pri primjeni financijskih instrumenata moraju voditi računa o usklađenosti s pravilima o državnim potporama¹². Relevantna pravila o državnim potporama navode se u novoj Uredbi o općem skupnom izuzeću (Uredba GBER)¹³ i novim smjernicama Komisije o rizičnom financiranju¹⁴, pri čemu su oba akta stupila na snagu u srpnju 2014.

11

Upravljačko tijelo za svaki financijski instrument EFRR-a i ESF-a mora dokazati sljedeće¹⁵:

οda je usklađen s uobičajenom tržišnom praksom (što u praksi znači da je uprava fonda odabrana na temelju otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg procesa), ili

οda se na instrument primjenjuje Uredba o de minimis potporama¹⁶, ili

οda je riječ o izuzetoj potpori jer je instrument obuhvaćen područjem primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću ili je obuhvaćen prijavljenim programom potpore u skladu sa smjernicama Komisije za rizično financiranje.

12

Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem (za koje se ne koriste ni državni ni regionalni resursi) nisu obuhvaćeni područjem primjene pravila EU-a o državnim potporama jer ne ispunjavaju glavni uvjet iz članka 107. UFEU-a o potpori „koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava”.

Osnovne informacije o broju financijskih instrumenata i sredstvima koja su im dodijeljena od 2007. godine

Programsko razdoblje 2007. – 2013.

13

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. financijske je instrumente upotrebljavalo 25 od 28 država članica. Samo Hrvatska, Irska i Luksemburg nisu upotrebljavali taj mehanizam financiranja¹⁷. U prilozima III. i IV. prikazan je pregled instrumenata EFRR-a i ESF-a po državama članicama.

14

Kao što je prikazano u tablici 2., do kraja 2014. godine isplaćen je iznos od otprilike 15,2 milijarde eura u obliku doprinosa iz operativnih programa EFRR-a i otprilike 0,8 milijardi eura iz operativnih programa ESF-a. Riječ je o znatnom povećanju u odnosu na iznos od 1,3 milijarde izdvojen u programskom razdoblju 2000. – 2006. i iznos od 0,6 milijardi u programskom razdoblju 1994. – 1999.¹⁸.

15

Doprinos EU-a isplaćen za financijske instrumente tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. čini 5 % ukupnog financiranja EU-a za EFRR i 1 % ukupnog financiranja za ESF u cijelom tom razdoblju. Iz proračuna EU-a potječe 69 % ukupnih doprinosa sredstvima financijskih instrumenata EFRR-a i 56 % ukupnih doprinosa sredstvima financijskih instrumenata ESF-a u razdoblju 2007. – 2013. (vidjeti tablicu 2.). Kad je riječ o financijskoj potpori krajnjim korisnicima, doprinos EU-a čini udio od 63 % za EFRR i 65 % za ESF.

Tablica 2.

Primjena financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a (2007. – 2013.), stanje na dan 31. prosinca 2014.

Iznosi rezervirani za financijske instrumente na temelju sporazuma o financiranju
(iznosi u milijunima eura)
Iznosi isplaćeni za financijske instrumente iz operativnih programa
(iznosi u milijunima eura)
Iznosi isplaćeni krajnjim korisnicima iz financijskih instrumenata
(iznosi u milijunima eura)

OP¹
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %

EFRR
17 061
10 946
—
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Ukupno
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju najnovijih podataka Komisije iz rujna 2015.².

1U izvješću Komisije o provedbi nisu navedeni zasebni podatci o iznosima rezerviranima u okviru operativnih programa za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a.

2EGESIF_15. – 002.7. – 00., Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007. – 2013., Situation as at 31 December 2014 (Sažetak podataka o napretku ostvarenom u financiranju i provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe (EZ) br. 1083/2006, stanje na dan 31. prosinca 2014.), str. 21. i 54.

16

Prema najnovijim podatcima iz izvješća Komisije na razini EU-a uspostavljena su 972 financijska instrumenta EFRR-a i 53 financijska instrumenta ESF-a. Od toga njih 903 čine posebni fondovi EFRR-a, a 49 fondovi ESF-a (vidjeti tablicu 3.). Od instrumenata EFRR-a, 31 je pod upravljanjem grupe EIB-a (vidjeti odlomak 9.).

17

Povrh toga je postojalo 14 instrumenata financiranih iz EPFRR-a i 6 instrumenata financiranih iz EFR-a. U programskom razdoblju 2007. – 2013. države članice propisima nisu bile obvezane podnositi izvješća o financijskim instrumentima, stoga ne postoje službeni podatci o njima¹⁹. Međutim, na temelju podataka koje je prikupio Sud može se procijeniti da je iz EPFRR-a sufinancirano otprilike 700 milijuna eura dodijeljenih sredstava, a iz EFR-a otprilike 72 milijuna eura (u oba su slučaja u iznose uključeni nacionalni doprinosi programima).

Tablica 3.

Financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a po vrstama posebnih fondova (2007. – 2013.), stanje na dan 31. prosinca 2014.

EFRR
ESF

Broj fondova
Dodijeljena sredstva (u milijunima eura)
Broj fondova
Dodijeljena sredstva (u milijunima eura)

Posebni fondovi, od toga:

–kreditni instrumenti

371
5 637
31
417

–jamstveni instrumenti

171
2 215
7
196

–vlasnički instrumenti

162
2 006
1
70

–mješoviti instrumenti (spoj zajmova, jamstava, vlasničkog kapitala ili drugih instrumenata)

110
2 496
5
59

–drugi instrumenti

6
65
0
0

–instrumenti za koje nije navedena vrsta

83
770
5
74

Ukupno
903
13 189
49
816

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju najnovijih podataka Komisije iz rujna 2015.

18

Ukupni doprinos EU-a instrumentima pod središnjim upravljanjem u razdoblju 2007. – 2013. u svim proračunskim područjima iznosio je oko 5,5 milijardi eura²⁰ podijeljenih na 21 financijski instrument²¹. Ti se instrumenti primjenjuju na području svih država članica EU-a.

Programsko razdoblje 2014. – 2020.

19

Glavni izvor za financiranje kapitalnih ulaganja i infrastrukture u okviru proračuna EU-a čine europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF), s ukupnim proračunom od otprilike 450 milijardi eura za programsko razdoblje 2014. – 2020.

20

Europski parlament i Europsko vijeće od 2011. godine potiču povećanje uporabe financijskih instrumenata²². Politička predanost vidljiva je i u Uredbi o zajedničkim odredbama, kojom se predviđa da se za provedbu svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova (tj. uključujući Kohezijski fond) i postizanje svih tematskih ciljeva programa u većoj mjeri koriste financijski instrumenti²³.

21

Prema procjenama Komisije s kraja 2015. godine, tijekom cijelog programskog razdoblja 2014. – 2020. financijskim instrumentima dodijelit će se otprilike 21 milijarda eura iz pet europskih strukturnih i investicijskih fondova²⁴. S obzirom na to da je do kraja 2014. godine prosječni doprinos EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013. činio otprilike 68 % ukupnih sredstava dodijeljenih takvim instrumentima²⁵, procjenjujemo da će 21 milijarda eura izdvojena iz proračuna EU-a vjerojatno odgovarati iznosu od 31 milijarde eura ukupnih izdvojenih sredstava (ne uzimajući u obzir dodatno nacionalno i privatno financiranje koje mogu dobiti izvan okvira programa ESIF-a).

22

Za usporedbu, s pomoću Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) namjerava se mobilizirati najmanje 315 milijardi eura privatnih i javnih dugoročnih ulaganja na razini cijelog EU-a u razdoblju 2015. – 2017., kao i financiranje projekata u sljedećim godinama.

7U zakonodavstvu kojim su bili uređeni EFRR i ESF tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. upućivalo se na „instrumente financijskog inženjeringa”. U ovom se izvješću pojmovi „instrument financijskog inženjeringa” i „financijski instrument” koriste kao sinonimi.

8U skladu s Međunarodnim revizijskim standardom br. 32 financijski je instrument „[…] svaki ugovor uslijed kojeg nastaje financijska imovina jednog subjekta i financijska obveza ili vlasnički instrument drugog subjekta”.

9Članak 58. Financijske uredbe.

10Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku, Financial Engineering Instruments in Cohesion policy – Study (Instrumenti financijskog inženjeringa u kohezijskoj politici – studija), 2013., str. 46.

11Članak 44. točka (c) Opće uredbe.

12Članak 37. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama: „Kod primjene ove glave (glave IV., Financijski instrumenti), upravljačka tijela, tijela koja provode fondove fondova i tijela koja provode financijske instrumente poštuju mjerodavno pravo, posebno o državnim potporama i javnoj nabavi.”

13Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (SL L 187, 26.6.2014., str. 1.).

14Europska komisija, „Smjernice o državnim potporama za promicanje rizičnih financijskih ulaganja” (SL C 19, 22.1.2014., str. 4.).

15Članak 37. Uredbe o zajedničkim odredbama.

16Uredba Vijeća (EZ) br. 2015/1588 od 13. srpnja 2015. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na određene kategorije horizontalnih državnih potpora (kodificirani tekst) (SL L 248, 24.9.2015., str. 1.).

17Bez obzira na to, u Luksemburgu su uspostavljeni financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem. Štoviše, iz njih je pruženo financiranje EU-a za projekte u Irskoj i Hrvatskoj.

18Europska komisija, EIB, FI Compass: Financial Instruments – A sustainable way of achieving EU economic and social objectives (FI Compass: Financijski instrumenti – održiv način postizanja gospodarskih i društvenih ciljeva EU-a), str. 3.

19Vidjeti tematsko izvješće br. 5/2015 „Jesu li financijski instrumenti djelotvorno i perspektivno sredstvo u području ruralnog razvoja?”, odlomak 82. (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final od 13. studenoga 2015., „Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o financijskim instrumentima koji na dan 31. prosinca 2014. primaju potporu iz općeg proračuna u skladu s člankom 140. stavkom 8. Financijske uredbe”, str. 4.

21SWD(2015) 206 final od 13. studenoga 2015., „Aktivnosti povezane s financijskim instrumentima”, str. 6. – 12.

22Europski parlament, Peto izvješće o koheziji i strategiji za kohezijsku politiku nakon 2013.; EUCO 169/13, Zaključci Europskog vijeća, 25. listopada 2013., str. 10.

23Uredba (EU) br. 1303/2013.

24Europski parlament, Komisija, Davanje razrješnice Komisiji za proračun za 2014. godinu – odgovori na pisana pitanja Europskog parlamenta upućena povjerenici Crețu, saslušanje od 7. prosinca 2015., str. 34.

25EGESIF_15. – 002.7. – 00., Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007. – 2013., Situation as at 31 December 2014, str. 21. i 54.

Opseg revizije i revizijski pristup

23

U okviru ove revizije Sud je ispitao jesu li financijski instrumenti bili učinkovit mehanizam za izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. U tom se kontekstu u našem izvješću nastoji odgovoriti na sljedeća glavna revizijska pitanja:

οJe li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne potrebe?

οJesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?

οJe li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska potpora?

οJesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja proračuna EU-a?

Za svako od tih pitanja ispitali smo koje je pouke moguće izvući iz glavnih utvrđenih nedostataka. Procijenili smo i u kojoj se mjeri propisima koji se primjenjuju u programskom razdoblju 2014. – 2020. pronašlo rješenja za te nedostatke.

24

Revizijom koju smo proveli obuhvaćeno je razdoblje 2009. – 2015., pri čemu smo naglasak stavili na područja regionalne, socijalne, prometne i energetske politike. Pregledom koji smo obavili posebno su obuhvaćeni financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a te šest financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem koji su djelovali u područjima socijalne, prometne i energetske politike. Međutim, nekoliko pitanja koja smo iznijeli u ovom izvješću mogu utjecati i na druga područja proračuna EU-a u kojima se koriste takvi instrumenti.

25

Rad na reviziji obuhvaćao je sljedeće:

οpregled raznih analiza i publikacija Komisije, EIB-a, EIF-a i trećih strana,

οanalizu najnovijeg godišnjeg izvješća o praćenju koje je Komisija objavila u rujnu 2015. i kojim je obuhvaćeno svih 1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a. Ta je analiza, na temelju podataka o kojima je Komisija izvijestila u studenome 2015., provedena i za šest²⁶ instrumenata od 21 instrumenta pod središnjim upravljanjem (za koje je EU izdvojio doprinos od 789 milijuna eura ili 14 % ukupnog iznosa izdvojenog za navedeni 21 instrument)²⁷,

οispitivanje 10 studija slučaja o financijskim instrumentima koji se primjenjuju u području proračuna EU-a, a obuhvaćeni su ovim izvješćem²⁸, uključujući terenski posjet jednoj državi članici (Slovačkoj),

οpregled daljnjeg postupanja po revizijama usklađenosti koje je Sud proveo za 45 financijskih instrumenata od 2009. godine (rezultati tih revizija već su izneseni u našim godišnjim izvješćima) i revizijama uspješnosti provedenim za 54 financijska instrumenta od 2012. godine,

οupitnik za 85 upravljačkih tijela i upravitelja fonda koji su uključeni u provedbu financijskih instrumenata. Od 85 tijela kojima je upućen upitnik, njih 82 povezano je s instrumentima EFRR-a i ESF-a pod podijeljenim upravljanjem, dok je njih tri povezano s instrumentima pod središnjim upravljanjem. Primljeno je 66 odgovora za instrumente pod podijeljenim upravljanjem i dva za instrumente pod središnjim upravljanjem,

οrazgovorima s više od 40 zaposlenika Komisije, EIB-a i EIF-a i više od deset stručnjaka iz organizacija s iskustvom u tom području²⁹.

26

Uporaba financijskih instrumenata već je bila predmet brojnih ispitivanja koje je Sud proveo, a nalazi su od 2011. godine izneseni u nekoliko godišnjih³⁰ i tematskih izvješća³¹. Osim toga, i sama Komisija, ali i EIB, EIF, Europski parlament, nacionalna tijela za reviziju i upravitelji fonda iz privatnog sektora utvrdili su tijekom prethodnih godina niz pitanja koja su zajedno ograničila djelotvornost financijskih instrumenata tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. U ovom se izvješću uzimaju u obzir i te procjene.

26Jedan od tih šest instrumenata, odnosno Europski fond za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020. (fond Marguerite) pod izravnim je upravljanjem (vidjeti odlomak 6.).

27SWD(2015) 206 final. Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007. – 2013., Situation as at 31 December 2014, Bruxelles, rujan 2015.

28Instrument za kreditna jamstva za projekte Transeuropske prometne mreže (LGTT), Inicijativa projektnih obveznica (PBI), fond Marguerite, Europski fond za energetsku učinkovitost (EEEF), Europski mikrofinancijski instrument Progress (EPMF), JESSICA u Grčkoj, JEREMIE u Slovačkoj, Fond za poduzetništvo u Grčkoj, Rizični kapital u Mađarskoj (JEREMIE u Mađarskoj), JEREMIE na Siciliji.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) i OECD.

30Odlomci 4.30. – 4.36. godišnjeg izvješća za 2010. (SL C 326, 10.11.2011.), odlomak 5.34. godišnjeg izvješća za 2011. (SL C 344, 12.11.2012.), odlomak 10.31. godišnjeg izvješća za 2012. (SL C 331, 14.11.2013.), odlomci 5.33. – 5.36. godišnjeg izvješća za 2013. (SL C 398, 12.11.2014.), odlomci 6.46. – 6.52. godišnjeg izvješća za 2014. (SL C 373, 10.11.2015.).

31Tematsko izvješće br. 4/2011 „Revizija instrumenta za davanje jamstva malim i srednjim poduzećima”, tematsko izvješće br. 2/2012 „Financijski instrumenti za malo i srednje poduzetništvo sufinancirani sredstvima Europskog fonda za regionalni razvoj”, tematsko izvješće br. 5/2015 „Jesu li financijski instrumenti djelotvorno i perspektivno sredstvo u području ruralnog razvoja?”, tematsko izvješće br. 8/2015 „Pružaju li se financijskom potporom EU a odgovarajuća rješenja za potrebe mikropoduzetnika?” (http://eca.europa.eu).

Opažanja

Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne potrebe?

27

Financijski instrumenti sami po sebi nisu projekti, već alat za pružanje financijskih sredstava iz proračuna EU-a. U kohezijskoj politici odluka upravljačkog tijela da pruži potporu u okviru operativnog programa s pomoću financijskog instrumenta u manjoj je mjeri odluka o tome hoće li se sredstva iz operativnog programa uopće uložiti; ta se odluka prvenstveno odnosi na način ulaganja tih sredstava: jednokratnom dodjelom bespovratnih sredstava ili preko financijskog instrumenta kojim se pruža povratna financijska potpora.

28

Stoga smo ispitali u kojoj je mjeri 1 025 instrumenata EFRR-a i ESF-a iskoristilo sredstva koja su im dodijeljena za pružanje različitih vrsta financijske potpore krajnjim korisnicima i analizirali nekoliko čimbenika koji su doprinijeli niskoj stopi isplate sredstava iz financijskih instrumenata krajnjim korisnicima tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.: iznos početnih sredstava dodijeljenih instrumentima, jesu li upravljačka tijela pronašla rješenja za tržišne potrebe te posebne poteškoće koje su postojale u slučaju regionalnih financijskih instrumenata. Analizirali smo i kako se postupalo u pogledu sličnih aspekata u slučaju instrumenata pod središnjim upravljanjem.

Preveliki iznos dodijeljenih sredstava doveo je do niskih stopa isplate, izbjegavanja opoziva sredstava i potencijalnih nadoknada u vrijeme zaključenja instrumenata

29

Stope isplate iz financijskih instrumenata već su ispitane u okviru nekoliko godišnjih i tematskih izvješća Suda³². U ovom izvješću analiziramo najnovije dostupne informacije koje su države članice dostavile Komisiji za stanje na dan 31. prosinca 2014., koje su objavljene u rujnu 2015. Analiza tih najnovijih podataka koju smo proveli pokazuje da se mnoge države članice i dalje suočavaju s poteškoćama u tome da iskoriste dodijeljena sredstva prema planu.

30

U tablici 4. prikazane su stope isplate za svaku od 25 država članica u kojima su se u programskom razdoblju 2007. – 2013. primjenjivali financijski instrumenti³³. Prikazani postotci predstavljaju prosjek za sve instrumente EFRR-a i ESF-a u predmetnim državama članicama. Znatan broj financijskih instrumenata uspostavljen je tek tijekom 2012. godine ili kasnije.

Tablica 4.

Provedba financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a po državama članicama – stanje na dan 31. prosinca 2014.

Država članica
Doprinosi rezervirani iz OP-a
(u milijunima eura)
od toga doprinos EU-a
%
Doprinosi EU-a isplaćeni financijskim instrumentima
(u milijunima eura)
Doprinosi EU-a isplaćeni krajnjim korisnicima
(u milijunima eura)

Iznos
% rezerviranih doprinosa
Iznos
% isplaćenih doprinosa
% rezerviranih doprinosa

Estonija
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Poljska
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenija
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Mađarska
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Njemačka
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugal
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Češka
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danska
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Rumunjska
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Švedska
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litva
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Francuska
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgija
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finska
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Latvija
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Ujedinjena Kraljevina
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cipar
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bugarska
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Austrija
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Nizozemska
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grčka
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italija
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Španjolska
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovačka
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Ukupno
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Napomena: Hrvatska, Irska i Luksemburg nisu navedene na popisu jer se u njima nije provodio nijedan financijski instrument EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.

31

Do kraja 2014., jednu godinu prije isteka početnog razdoblja prihvatljivosti (31. prosinca 2015.), krajnjim je korisnicima isplaćeno tek 57 % sredstava dodijeljenih instrumentima EFRR-a i ESF-a. Stope isplate bile su posebno niske za financijske instrumente u Slovačkoj (21 %), Španjolskoj (27 %) i Italiji (32), a usto je u dodatnim trima državama članicama (Grčka, Nizozemska i Austrija) isplaćeno manje od polovice početnih dodijeljenih sredstava.

32

Do kraja 2014. godine iz 177 financijskih instrumenata EFRR-a od njih 972 (18 %) i 16 financijskih instrumenata od njih 53 (30 %) ukupno je isplaćeno manje od trećine sredstava koja su im dodijeljena. Ukupan iznos neiskorištenih dodijeljenih sredstava za navedenih 177 instrumenata iznosio je na dan 31. prosinca 2014. ukupno 4,2 milijarde eura. Smatramo da u slučaju tih instrumenata postoji mala vjerojatnost da će doći do iskorištavanja dostupnih financijskih sredstava unatoč tome što je Komisija produžila razdoblje prihvatljivosti do ožujka 2017. (vidjeti odlomak 43.). Međutim, konačnu stopu isplate iz financijskih instrumenata moguće je procijeniti tek po njihovu zaključenju, posebno u slučaju onih koji su uspostavljeni na kraju programskog razdoblja.

Niske stope isplate uzrokovane su dodjelom prevelikog iznosa početnih sredstava financijskim instrumentima

33

Tijekom razgovora koje smo obavili kao argument se često navodio velik utjecaj financijske i gospodarske krize i njezino nepovoljno djelovanje na stope isplate krajnjim korisnicima. Međutim, s obzirom na razmjer problema, smatramo da to nije ni jedini ni glavni čimbenik koji je doveo do niskih stopa isplate. Niske stope isplate u stvarnosti su u prvom redu uzrokovane time što je financijskim instrumentima već prije toga dodijeljen preveliki iznos financijskih sredstava.

34

Naša analiza podataka koje je Komisija objavila 2015. godine pokazala je da postoji pozitivna korelacija između stopa iskorištavanja sredstava EFRR-a i ESF-a na razini država članica i stopa isplate iz financijskih instrumenata krajnjim korisnicima (vidjeti sliku 2.a i sliku 2.b). Iz te je analize vidljivo da države članice koje već imaju poteškoća u iskorištavanju proračuna EFRR-a i ESF-a često imaju još veće probleme u isplati sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima.

Slika 2.a

Usporedba ukupne iskorištenosti sredstava EFRR-a na razini država članica i stope isplate iz financijskih instrumenata na razini krajnjih korisnika

Napomena: Veličina kruga odgovara ukupnom iznosu koji je izdvojen za financijske instrumente iz OP-a (vidjeti tablicu 4.). Koeficijent korelacije: 0,5.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.

Slika 2.b

Usporedba ukupne iskorištenosti sredstava ESF-a na razini država članica i stope isplate iz financijskih instrumenata na razini krajnjih korisnika

Napomena: Veličina kruga odgovara ukupnom iznosu koji je izdvojen za financijske instrumente iz OP-a (vidjeti tablicu 4.). Koeficijent korelacije: 0,9.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.

U 21 državi članici od njih 25 došlo je do povećanja iznosa sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima

35

Utvrdili smo i da je u 21 državi članici od njih 25 došlo do povećanja iznosa sredstava koja su dodijeljena financijskim instrumentima od 2011. godine. Otad je iz operativnih programa EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013. izdvojeno ukupno 1,7 milijardi eura dodatnih financijskih sredstava za financijske instrumente.

36

Do najvećeg povećanja iznosa sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima došlo je u Italiji (2,5 milijardi eura), Španjolskoj (0,9 milijardi eura), Grčkoj (0,9 milijardi eura), Ujedinjenoj Kraljevini (0,7 milijardi eura) i Mađarskoj (0,5 milijardi eura). Povećanje u samo tih pet navedenih država članica čini 77 % ukupnog povećanja iznosa dodijeljenih sredstava tijekom cijelog razdoblja. U četirima od tih pet država članica (Italija, Španjolska, Ujedinjena Kraljevina i Mađarska) stopa iskorištavanja sredstava iz EFRR-a na kraju 2014. godine bila je niža od prosječne (vidjeti sliku 2.a).

Odredbama u pravnoj osnovi za programsko razdoblje 2007. – 2013. predviđeni su poticaji za države članice da koriste financijske instrumente kako bi izbjegle rizik od opoziva sredstava EU-a

37

Pravnom osnovom za programsko razdoblje 2007. – 2013. državama članicama omogućeno je da uporabom financijskih instrumenata avansno iskoriste doprinose EU-a operativnim programima. Države članice mogle su se koristiti tim avansnim doprinosima kao mehanizmom za izbjegavanje rizika od opoziva sredstava (pravilo „n + 2”)³⁴ (vidjeti okvir 1.).

Okvir 1.

Nadoknada doprinosa EFRR-a i ESF-a za uspostavu financijskih instrumenata kao prihvatljivih troškova tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

U skladu s Općom uredbom u programskom razdoblju 2007. – 2013. jedini je uvjet za ovjeravanje iznosa povezanih s financijskim instrumentima kao prihvatljivih rashoda u okviru operativnog programa bio da su predmetni iznosi upotrijebljeni za osnivanje fondova ili holding fondova. Na temelju toga se doprinosi EFRR-a i ESF-a nadoknađuju državama članicama iz proračuna EU-a te se smatraju privremeno iskorištenima. Drugim riječima, nije postojao uvjet da se doprinos iz operativnog programa poveže sa sredstvima koja su dodijeljena određenom instrumentu i pružena krajnjim korisnicima. Sredstvima koja su dodijeljena instrumentima pridodaje se i doprinos od kamata koje su nastale na temelju tih sredstava. Komisija će tek po zaključenju operativnog programa moći utvrditi ukupan iznos prihvatljivih rashoda na temelju stvarnih iznosa zajmova, jamstava i vlasničkih ulaganja pruženih krajnjim korisnicima.

38

Tim su mehanizmom države članice dobile poticaj da pohrane barem dio doprinosa EU-a operativnim programima na računima banaka i financijskih posrednika koji su upravljali fondovima a da sredstva u stvarnosti nisu bila iskorištena u predviđene svrhe (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Studija slučaja – dodjela prevelike količine sredstava jednom financijskom instrumentu u Italiji (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

U prosincu 2009. regionalna vlada odlučila je uspostaviti jamstveni fond kojemu su dodijeljena sredstva u visini od 233 milijuna eura. Taj je iznos činio 14 % ukupnog proračuna predmetnog operativnog programa za cijelo programsko razdoblje.

Ukupna dodijeljena sredstva bila su namijenjena davanju jamstva za zajmove u iznosu od otprilike 2,3 milijarde eura.

Revizijom koju smo 2010. godine proveli nad ovim talijanskim jamstvenim fondom utvrdili smo da nije postojala analiza tržišnih potreba kojom bi se opravdala dodjela tog iznosa. Osim toga, u vrijeme kad su regionalne vlasti i regionalna agencija koja je provodila fond potpisale sporazum o financiranju nedostajalo je nekoliko drugih obveznih elemenata (kao što su strategija i plan ulaganja, opis izlazne politike i odredbe o zaključenju).

Poslovni plan pripremljen je i odobren tek u lipnju 2010., no temeljio se na nerealnim pretpostavkama.

Revizijom koju smo proveli pokazalo se i da u to vrijeme još uvijek nije bio potrošen velik dio sredstava iz operativnog programa koja su upravljačka tijela rezervirala 2007. godine. Dodjela velikog iznosa sredstava financijskom instrumentu omogućila je da se zaobiđe pravilo „n + 2” koje se primjenjivalo u to vrijeme i prema kojem se neiskorištena sredstva moraju opozvati nakon dvije godine.

Prema izvješćima upravljačkog tijela do kraja 2014. godine krajnji korisnici primili su u obliku jamstva tek 45 milijuna eura od ukupnih 233 milijuna eura dodijeljenih financijskim instrumentima, što čini stopu isplate od 19 %.

Izdana jamstva odgovaraju zajmovima u vrijednosti od 460 milijuna eura.

39

S druge strane, utvrdili smo da je u jednom slučaju iznos sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima smanjen kako bi se uzeli u obzir tržišni uvjeti i projekcije stopa isplate, što se smatra dobrom praksom (vidjeti okvir 3.).

Okvir 3.

Studija slučaja – usklađivanje smanjenjem iznosa sredstava dodijeljenih fondu JEREMIE u skladu s promjenom tržišnih potreba u Litvi

U Litvi je 2008. godine uspostavljen instrument JEREMIE (Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća) te su se sredstva dodijeljena tom instrumentu do kraja 2009. godine postupno povećala na 210 milijuna eura. Iznos dodijeljenih sredstava temeljio se na procjeni tržišnih potreba koja je obavljena u rujnu 2007.

Međutim, u kasnijoj fazi, nakon analize učinaka gospodarske krize na litavsko gospodarstvo, upravljačko tijelo odlučilo je smanjiti iznos sredstava dodijeljenih fondu. Taj je iznos do 2012. godine smanjen na 170 milijuna eura te je razlika vraćena u operativni program.

Od smanjenog iznosa sredstava dodijeljenih fondu, odnosno 170 milijuna eura, do kraja 2014. isplaćen je 121 milijun eura, zbog čega je stopa isplate za fond JEREMIE iznosila 71 % umjesto 58 % koliko bi iznosila da nije smanjen iznos dodijeljenih sredstava. Bez te izmjene ukupna stopa isplate za sve litavske financijske instrumente iznosila bi 68 % umjesto 75 % (vidjeti tablicu 4.).

40

Preveliki iznosi sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima imaju nepovoljan učinak na troškove i naknade za upravljanje s obzirom na to da se ti troškovi i naknade utvrđuju na temelju sredstava uplaćenih u fond, a ne na temelju uspješnosti upravitelja fonda. Dodjelom prevelikog iznosa sredstava instrumentima upraviteljima fonda omogućuje se da ostvare prihode a da pri tome u stvarnosti ne pruže očekivane usluge (vidjeti odlomke 116. – 125.).

Financijski instrumenti kojima je upravljala grupa EIB-a imali su posebno niske stope isplate

41

Analiza koju smo proveli također je pokazala da je prosječna stopa isplate za 31 instrument EFRR-a i ESF-a kojim su upravljali EIB i EIF bila posebno niska i iznosila je 43 %, dok je stopa za instrumente pod rukovodstvom drugih upravitelja fonda iznosila 60 %.

Razdoblje prihvatljivosti za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem produženo je do ožujka 2017. samo na temelju smjernica Komisije

42

Doprinos EU-a koji odgovara neiskorištenim dodijeljenim sredstvima (odnosno sredstva koja nisu isplaćena ili za koja nije izdano jamstvo krajnjim korisnicima do kraja razdoblja prihvatljivosti) mora se po zaključenju razdoblja vratiti u proračun EU-a. S obzirom na niske prosječne stope isplate, Sud je već u godišnjem izvješću za 2014. istaknuo da nije moguće očekivati da će svi financijski instrumenti iskoristiti sva dostupna sredstva do kraja 2015. godine³⁵.

43

Komisija je u travnju 2015. objavila ažurirane smjernice za zaključenje kojima je produžila razdoblje prihvatljivosti za rashode povezane s financijskim instrumentima s 31. prosinca 2015. na 31. ožujka 2017.³⁶. Međutim, opće razdoblje prihvatljivosti utvrđeno je člankom 56. stavkom 1. Opće uredbe. Sud je u godišnjem izvješću za 2014. ustvrdio da je pravnu odredbu isključivo moguće izmijeniti zakonskim aktom jednake ili veće pravne snage kako bi se propisno poštovala hijerarhija pravnih propisa³⁷. Stoga je iznesen zaključak da smjernicama Komisije nije moguće izmijeniti pravila donesena u okviru zakonodavnog postupka Europskog parlamenta i Vijeća.

44

Na temelju provedene analize i izrađene linearne projekcije isplata tijekom prethodnih godina procjenjujemo da bi bez produženja razdoblja prihvatljivosti iznos neiskorištenih sredstava izdvojenih za instrumente EFRR-a i ESF-a prešao 5,0 milijardi eura. Od tog iznosa, 3,9 milijardi eura čine doprinosi operativnim programima iz proračuna EU-a. Stvarne vrijednosti iznosa upotrijebljenih od siječnja 2015. do ožujka 2017. bit će dostupne najranije krajem 2017. godine.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

45

S obzirom na to da se doprinosi iz operativnih programa sada isplaćuju u obrocima, financijskim instrumentima trebalo bi se u većoj mjeri dodjeljivati odgovarajuće iznose sredstava, što bi trebalo dovesti do poboljšanja stopa isplate (vidjeti okvir 4.).

Okvir 4.

Uvjeti za nadoknadu sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a iz proračuna EU-a (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

U skladu s člankom 41. stavkom 1. Uredbe o zajedničkim odredbama nijedan zahtjev za međuplaćanje podnesen tijekom razdoblja prihvatljivosti ne smije prelaziti 25 % ukupnog iznosa programskih doprinosa odobrenih financijskom instrumentu navedenom u relevantnom sporazumu o financiranju. Drugo, treće i sljedeća plaćanja izvršavaju se tek nakon što su dosegnuti određeni pragovi povezani s prethodnim zahtjevima.

Upravljačka tijela nisu u svim slučajevima obavila odgovarajuću procjenu tržišnih potreba prije nego što su izdvojila sredstva za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a

46

Ispitali smo i je li obavljena odgovarajuća procjena tržišnih potreba prije uspostave financijskih instrumenata i izdvajanja sredstava za njih. S pomoću procjene tržišnih potreba i ex ante procjene trebalo bi biti moguće razumjeti koje su potrebe tržišta i koja je vrsta potpore (zajmovi, jamstva ili vlasnička ulaganja) najprimjerenija kako bi se pronašla rješenja za utvrđene nedostatke na tržištu. Njima bi se također trebale utvrditi potrebe za financiranjem, te, naposljetku, procijeniti je li financijski instrument najbolje sredstvo za postizanje željenih ciljeva politike. Takva je procjena istaknuta i u našim prethodnim tematskim izvješćima i drugim studijama kao preduvjet za uspjeh takvih instrumenata³⁸.

Procjena tržišnih potreba nije bila obvezna za financijske instrumente tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

47

U programskom razdoblju 2007. – 2013. jedino se kad je riječ o holding fondovima izravno upućivalo na procjenu tržišnih potreba (poznatu i kao „analizu nedostataka”)³⁹.

48

Za sve ostale posebne fondove do 2009. godine bilo je moguće izvesti neizravnu obvezu provedbe takve procjene iz potrebe za utvrđivanjem poslovnog plana za svaki instrument⁴⁰. Međutim, izmjenama pravne osnove u rujnu 2009. uvedeni su manje strogi zahtjevi u pogledu tih poslovnih planova⁴¹. Nakon tih izmjena i dalje je postojala obveza dostavljanja poslovnog plana, ali uklonjeni su gotovo svi posebni uvjeti (kao što su ciljana poduzeća ili urbani projekti, kriteriji i uvjeti financiranja te obrazloženje za doprinos iz operativnog programa i njegova predviđena uporaba). Smatramo da se u nedostatku takvih informacija poslovnim planom ostvaruje ograničena dodana vrijednost.

49

Obveza da se provede procjena tržišnih potreba nije postojala ni za financijske instrumente pod središnjim upravljanjem uspostavljene tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. U slučaju šest instrumenata pod središnjim upravljanjem koji su obuhvaćeni ovim izvješćem uočili smo da se primjenjivala različita praksa. Iako nije postojala pravna obveza, općenito smo utvrdili da je za sve instrumente do određene mjere obavljena procjena tržišnih potreba, npr. obavljanjem procjene učinka, provedbom studija o analizi tržišta, javnim savjetovanjima i sl.

U gotovo polovici ispitanih slučajeva tržišne potrebe procijenjene su većima nego što su to bile

50

U okviru prethodnih tematskih izvješća već smo utvrdili bitne nedostatke u pogledu pouzdanosti procjena tržišnih potreba⁴². Konkretnije, procjene tržišnih potreba trebale bi se temeljiti na racionalnim i realističnim pretpostavkama. U suprotnome postoji mogućnost da se financijskim instrumentima neće ispuniti stvarne tržišne potrebe te će doći do prekomjerne kapitalizacije instrumenata i/ili slabog ili nikakvog učinka na terenu.

51

Procjena tržišnih potreba obavlja se u niz različitih svrha, uključujući utvrđivanje tržišnog neuspjeha i veličine tržišta. U tom se pogledu analizom koju smo proveli pokazalo da procjene tržišnih potreba tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu bile dovoljno pouzdane. U većini odgovora na naš upitnik (82 %) naznačeno je da je obavljena procjena tržišnih potreba, no to nije spriječilo dodjelu prevelikog iznosa sredstava: za gotovo polovicu financijskih instrumenata (njih 19 od 41) kojima su upravljali subjekti koji su u odgovorima naveli da su obavili procjenu tržišnih potreba stope isplate na kraju 2014. godine i dalje su iznosile manje od 50 % ukupnih sredstava dodijeljenih tim instrumentima. Samo je pet instrumenata (12 %) iskoristilo cjelokupan iznos početnih sredstava koja su im dodijeljena (vidjeti sliku 3.).

Slika 3.

Analiza stopa isplate za financijske instrumente za koje je u upitniku naznačeno da je obavljena procjena tržišnih potreba

Napomena: upitnik je upućen upraviteljima/upravljačkim tijelima 50 najvećih financijskih instrumenata EFRR-a, stopa odaziva na upitnik iznosila je 80 %.

Izvor: Sud, na temelju rezultata upitnika.

52

U jednom od prethodnih tematskih izvješća već smo istaknuli da tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nijedno tijelo koje je neovisno o upravljačkom tijelu nije provjeravalo metodologiju koja se primjenjivala pri obavljanju procjena tržišnih potreba i vjerodostojnost povezanih pretpostavki. Moguće je da je taj nedostatak doprinio tome da su procjene u slučaju velikog broja upravljačkih tijela bile preoptimistične⁴³.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

53

U programskom razdoblju 2014. – 2020. obvezno je obaviti detaljnu ex ante procjenu za instrumente pod podijeljenim upravljanjem kako bi se utvrdili dokazi o tržišnim neuspjesima (ili slučajevi ulaganja koja nisu optimalna) i procijenili razina i opseg potreba za javnim ulaganjima. Tom se procjenom također moraju utvrditi vrste financijskih instrumenata koji su najprikladniji u predmetnom slučaju. Osim toga, tu je ex ante procjenu u informativne svrhe potrebno dostaviti odboru za praćenje operativnog programa, a u roku 3 mjeseca nakon njezina dovršavanja potrebno je objaviti sažetak nalaza i zaključaka procjene (vidjeti prilog V.). Međutim, i dalje ne postoji obveza obavljanja neovisne provjere ex ante procjene i vjerodostojnosti povezanih pretpostavki prije donošenja odluke o iznosu početnih sredstava koja će se dodijeliti financijskom instrumentu.

54

Od stupanja na snagu nove Financijske uredbe 1. siječnja 2013. provedba ex ante evaluacije obvezna je i za sve nove instrumente pod središnjim upravljanjem (vidjeti prilog V.). Međutim, ex ante procjena ne uključuje ni analizu izvučenih pouka ni mogućnost izmjene u slučaju velikih socioekonomskih promjena kao što je to slučaj za podijeljeno upravljanje. Srednjoročni pregled (kojim bi se mogla riješiti takva pitanja) obavlja se za većinu, ali ne za sve financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem.

Regionalna usmjerenost doprinijela je tome da su države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavile velik broj malih financijskih instrumenata

Financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a znatno su manji od fondova pod središnjim upravljanjem ili privatnih investicijskih fondova

55

Operativni programi EFRR-a i ESF-a provode se pod podijeljenim upravljanjem nacionalnih ili regionalnih vlasti, što znači da financijski instrumenti uspostavljeni u svrhu provedbe nacionalnih ili regionalnih programa moraju pratiti zemljopisne granice i uvjete prihvatljivosti programa. Kako bi bili prihvatljivi, programi se moraju provoditi u regiji koja je prihvatljiva u okviru operativnog programa iz kojeg se dodjeljuju sredstva financijskom instrumentu⁴⁴.

56

Unutar EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavljena su 952 posebna fonda EFRR-a i ESF-a (vidjeti tablicu 3.). Na temelju toga može se utvrditi da je za većinu regija uspostavljeno po nekoliko fondova. Analiza koju smo proveli pokazuje da su financijski instrumenti EFRR-a i posebno ESF-a razmjerno mali. Prosječan doprinos EU-a instrumentu EFRR-a iznosi 80 milijuna eura u slučaju holding fondova i 10 milijuna eura u slučaju posebnih fondova. Prosječan doprinos EU-a instrumentu ESF-a iznosi 10 milijuna eura u slučaju holding fondova i 9 milijuna eura u slučaju posebnih fondova. Suprotno tome, prema podatcima iz izvješća Komisije, doprinos iz proračuna EU-a fondovima pod središnjim upravljanjem, kojima su u teoriji obuhvaćene sve države članice, iznosio je do kraja 2014. godine do 1,2 milijarde eura. Privatni dionički fondovi prosječno posluju s iznosom od 150 do 500 milijuna eura.

57

Međutim, provedba fondova s većim iznosom dodijeljenih sredstava može dovesti do znatne ekonomije razmjera i povećanja učinkovitosti. Razlog leži u tome što se na taj način neizravni troškovi i povezani rizici mogu rasporediti na dovoljno velik broj krajnjih korisnika. Drugim riječima, veličina posebnih fondova EFRR-a i ESF-a u mnogo slučajeva nije odgovarala veličini koja se u sektoru fondova smatra odgovarajućom za njihovo učinkovito poslovanje.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

58

Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice imaju veću fleksibilnost u uspostavi financijskih instrumenata. Na primjer, u operativnim programima moguće je kombinirati jedan ili više komplementarnih prioriteta ulaganja iz EFRR-a, KF-a i ESF-a u okviru jednog tematskog cilja⁴⁵.

59

Osim toga, uvedeni su pravni preduvjeti za uspostavu instrumenata kojima se predviđaju dodjele sredstava u znatno većim iznosima⁴⁶. U programskom razdoblju 2014. – 2020. posebno je uvedena mogućnost uspostave instrumenata pod podijeljenim upravljanjem na razini EU-a⁴⁷ (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Uvjeti za uspostavu financijskih instrumenata na razini EU-a (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Člankom 38. stavkom 1. točkom (a) Uredbe o zajedničkim odredbama omogućeno je davanje financijskog doprinosa instrumentu uspostavljenom na razini Unije kojim Komisija upravlja izravno ili neizravno, iako se u načelu „ dio proračuna […] za […] fondove izvršava […] u okviru dijeljenog upravljanja između država članica i Komisije u skladu s člankom 59. Financijske uredbe.”

60

Postoje i znatni financijski poticaji državama članicama kako bi uspostavile instrumente kojima je dodijeljen veći iznos sredstava ili koji nisu ograničeni samo na regionalnu razinu. U slučajevima u kojima se cijela prioritetna os provodi s pomoću financijskog instrumenta može se primijeniti poticaj u obliku dodatnih sredstava u visini od 10 % najveće moguće stope financiranja. U slučajevima u kojima se uspostavi zasebna prioritetna os koja će se provoditi s pomoću financijskog instrumenta na razini EU-a kojim Komisija upravlja izravno ili neizravno, os ispunjava uvjete za sufinanciranje po stopi od 100 %⁴⁸.

61

Komisija i države članice trebale bi, u svim slučajevima u kojima je to moguće, iskoristiti mogućnosti pružene pravnom osnovom za uspostavu većih posebnih financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a kako bi iskoristile prednosti znatnih ušteda troškova poslovanja tih instrumenata. Međutim, uključenost većeg broja regija i tijela može dovesti do složenijeg pravnog ustroja, što bi pak moglo dovesti do novog rizika od kašnjenja koji države članice moraju uzeti u obzir pri osmišljavanju najprikladnije strukture financiranja. Pravnom osnovom za razdoblje 2007. – 2013. već je omogućeno davanje doprinosa istom financijskom instrumentu iz više od jednog programa⁴⁹. Međutim, takvi mehanizmi se do danas nisu pokazali popularnima jer se smatra da sa sobom nose dodatnu složenost. Prema odgovorima na naš upitnik, potrebne su dodatne smjernice Komisije o načinu uspostave instrumenata na razini EU-a tijekom razdoblja 2014. – 2020.

Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?

62

Jedna od ključnih prednosti financijskih instrumenata činjenica je da se njima može ostvariti učinak poluge dodatnih financijskih sredstava, odnosno, sredstvima dodijeljenima fondu može se pridodati doprinos u obliku privatnih i javnih financijskih sredstava. Učinkom poluge utvrđuje se mjera u kojoj se zahvaljujući javnom financiranju ulože dodatna sredstva. Njime bi se trebale pružiti informacije o mogućnosti određenog instrumenta da privuče dodatna sredstva ovisno o njegovoj vrsti, zemljopisnom području i krajnjim korisnicima, ali i o odlukama koje su Komisija, upravljačko tijelo i/ili upravitelj fonda donijeli pri uspostavi fonda. U slučaju usporedivih instrumenata veći učinak poluge bio bi znak veće uspješnosti određenog instrumenta u privlačenju dodatnih financijskih sredstava.

63

Stoga smo preispitali način na koji Komisija utvrđuje i prati taj učinak poluge, kako za instrumente pod podijeljenim upravljanjem, tako i za one pod središnjim upravljanjem, te smo procijenili jesu li instrumenti uspješno privukli dodatni privatni kapital. U tom smo kontekstu analizirali i uporabu povlaštenih uvjeta i mehanizama podjele rizika s privatnim partnerima, kao i sporazuma o oporezivanju.

Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske instrumente nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su zahvaljujući javnom financiranju uložena dodatna sredstva

Potrebno je veće razlikovanje omjera financijske poluge kako bi se mjerenjem dobili korisni podatci

Poteškoće u utvrđivanju učinka poluge dodatnog privatnog i javnog kapitala za instrumente pod podijeljenim upravljanjem

64

Zakonskim aktima za razdoblje 2007. – 2013. nije utvrđen način na koji je potrebno mjeriti učinak poluge za instrumente pod podijeljenim upravljanjem. Komisija je 2011. godine učinila prve korake kako bi pronašla rješenje za to pitanje iznošenjem prijedloga prve definicije „učinka poluge”, a dvije godine kasnije u okviru Financijske uredbe (vidjeti okvir 6.).

Okvir 6.

Definicija „učinka poluge” za financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem

Komisija je u kolovozu 2011. godine u svom Zajedničkom okviru za reviziju definirala financijsku polugu kao „[…] dodatna sredstva stavljena na raspolaganje sve do razine krajnjih korisnika koja nadilaze doprinose iz strukturnih fondova i koja u pravilu pružaju financijski instrumenti ili drugi privatni ili javni ulagači.”⁵⁰. Prema toj definiciji (koja nije pravno obvezujuća) financijska poluga odgovara ukupnoj financijskoj potpori koja je pružena krajnjim korisnicima (uključujući sve resurse koji su uloženi na razini krajnjih korisnika bez obzira na to jesu li oni dio operativnog programa ili je riječ o dodatnim privatnim ili javnim financijskim sredstvima) podijeljenoj s doprinosom EU-a predmetnom instrumentu (pruženom u okviru operativnog programa).

Za instrumente pod središnjim upravljanjem, prema definiciji iz Financijske uredbe koja se primjenjuje od 2013. godine učinak poluge „[…] jednak [je] iznosu financiranja prihvatljivim krajnjim primateljima podijeljenom iznosom doprinosa Unije.”⁵¹.

65

Međutim, smatramo da nije prikladno uračunavati sva javna nacionalna financijska sredstva kao iznose dobivene financijskom polugom, kao što Komisija predlaže u slučaju instrumenata pod podijeljenim upravljanjem: stope sufinanciranja unaprijed su utvrđene na razini prioritetne osi operativnog programa, a nacionalni doprinos sredstvima dodijeljenima financijskim instrumentima ne prelazi okvire tih stopa. U tom smislu ne postoji razlika između „uobičajenog” nacionalnog sufinanciranja i „dodatnih” nacionalnih doprinosa (koji nadilaze stope operativnog programa). Međutim, samo se za „dodatne” nacionalne doprinose može smatrati da su uloženi zahvaljujući doprinosima EU-a. U jednom od prethodnih tematskih izvješća već smo istaknuli da praksa Komisije u skladu s kojom se iz nazivnika isključuju nacionalna javna financijska sredstva u okviru operativnih programa dovodi do umjetnog povećanja izmjerene stope financijske poluge⁵².

66

Učinak poluge usto bi trebao služiti kao pokazatelj uspješnosti određenog financijskog instrumenta u privlačenju dodatnih privatnih ili javnih financijskih sredstava (riječ je ponovno o sredstvima koja nadilaze sredstva koja su predviđena za operativni program kao cjelinu). Podrazumijeva se da je pri procjeni uspješnosti potrebno uzeti u obzir razlike u provedbi takvog instrumenta. U tom pogledu odlučujuću ulogu imaju posebno mehanizmi podjele rizika i povlašteni uvjeti za partnere iz privatnog sektora (vidjeti odlomke 74. – 78.). Osim toga, stopa financijske poluge trebala bi se razlikovati ovisno o vrsti financijske potpore (na primjer, učinak poluge trebao bi biti veći za jamstva nego za zajmove), vrsti ulaganja (trebao bi biti manji za rizičnija ulaganja), razvojnim fazama krajnjih korisnika kojima se pruža potpora (na primjer, novoosnovana poduzeća (engl. start-up) sa sobom nose veći rizik) i zemljopisnim tržištima (na primjer, učinak poluge trebao bi biti manji za slabije razvijena tržišta).

67

Izračunom „učinka poluge” u obliku koji je Komisija trenutačno predvidjela ne pruža se pouzdana slika stvarne uspješnosti u privlačenju dodatnih privatnih ili javnih financijskih sredstava. Stoga se tim izračunom ne omogućava razlikovanje uspješnih i manje uspješnih financijskih instrumenata u privlačenju dodatnih privatnih ili javnih doprinosa sredstvima koja su dodijeljena instrumentu.

Nedosljedno mjerenje učinka poluge za instrumente pod središnjim upravljanjem

68

Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, analizom koju smo proveli pokazalo se da Komisija za različite instrumente izračunava učinak poluge na različite načine, kao što je prikazano u tablici 5.⁵³.

69

Slijedom toga, omjeri financijske poluge iz izvješća Komisije za instrumente pod središnjim upravljanjem nisu međusobno usporedivi, niti su usporedivi s omjerima za instrumente pod podijeljenim upravljanjem.

Tablica 5.

Učinak poluge za financijske instrumente pod središnjim upravljanjem prema izvješćima Komisije

Instrument | Vrsta instrumenta | Način izračuna | Omjer financijske poluge na dan 31. prosinca 2014.
LGTT | Jamstveni | Ukupan iznos financijskih sredstava koja je projekt privukao podijeljen s doprinosom EU-a koji je isplaćen instrumentu | 57
PBI | Jamstveni | Sličan onome za LGTT | 9
EEEF | Vlasnički | Ukupan iznos financijskih sredstava privučenih na razini fonda podijeljen s doprinosom EU-a | 2
Fond Marguerite | Vlasnički | Ukupni iznos financijskih sredstava koja su mobilizirana instrumentom (vlasnički kapital i dug) na razini projekata podijeljen s isplaćenim doprinosom EU-a | 157
Jamstveni instrument EPMF-a | Jamstveni | Vrijednost novih mikrozajmova pokrivenih jamstvom podijeljena s gornjom granicom jamstva | 7
EPMF FCP-FIS | Kreditni | Vrijednost novih mikrozajmova pokrivenih jamstvom podijeljena s isplaćenim doprinosom EU-a | 2

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.¹.

1SWD(2015) 206 final.

Osim izvora financiranja koji su rezultat doprinosa EU-a i/ili nacionalnih doprinosa financijskom instrumentu uzimaju se u obzir i drugi izvori

70

Neki izvori financijskih sredstava koja je određeni projekt privukao nisu rezultat doprinosa EU-a i/ili nacionalnih doprinosa. Međutim, načinom na koji Komisija izračunava „omjer financijske poluge” to se ne uzima u obzir. Odbor OECD-a za razvojnu pomoć predložio je 2015. godine alternativnu metodologiju u okviru koje izračuni ovise o vrsti instrumenta (zajmovi, jamstva ili vlasnički kapital)⁵⁴. Razlika između tih dvaju pristupa prikazana je s pomoću primjera u okviru 7.

Okvir 7.

Primjer strukture financiranja za prometni projekt i razlike u izračunu učinka poluge prema metodologijama Komisije i OECD-a

Predmetni projekt prometne infrastrukture za željezničku prugu za velike brzine u Francuskoj, kojim se ostvaruju prihodi, primio je doprinose iz nekoliko izvora financiranja, među kojima su nacionalna bespovratna sredstva činila 52 %, a komercijalni dug 39 %. Doprinos EU-a u obliku jamstva u iznosu do 200 milijuna eura komercijalnog duga čini 2,5 % ukupnog financiranja.

U ovom primjeru na temelju metodologije OECD-a učinak poluge bio bi samo 1 jer je u okviru ove strukture financiranja jamstvom EU-a pokriven samo jedan zajam od 200 milijuna eura.

Vrste izvora financiranja | milijuna eura | % ukupnog financiranja
Komercijalni dug | 3 038 | 39 %
Nacionalna bespovratna sredstva | 4 050 | 52 %
Vlasnički kapital | 758 | 9 %
Ukupno financiranje | 7 846 | 100 %
Najveće moguće jamstvo EU-a za komercijalni dug | 200 | 2,5 %

Prema metodologiji Komisije učinak poluge ima vrijednost 39 (ukupno financiranje u iznosu od 7 846 milijuna eura podijeljeno s jamstvom EU-a u visini od 200 milijuna eura).

Smatramo da nije realno pretpostaviti da je izdvajanje nacionalnih bespovratnih sredstava, koja čine najveći dio financiranja tog projekta, potaknuto ograničenim jamstvom EU-a. To pitanje utječe na izvješća Komisije o financijskim instrumentima pod podijeljenim i središnjim upravljanjem, iako u većoj mjeri dolazi do izražaja u slučaju financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem jer su privatna suulaganja u projektima u okviru podijeljenog upravljanja prisutna u manjoj mjeri.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

71

Kad je riječ o instrumentima pod podijeljenim upravljanjem, u programskom razdoblju 2014. – 2020. Uredbom o zajedničkim odredbama ne upućuje se izravno na definiciju učinka poluge iz Financijske uredbe EU-a. Međutim, u članku 37. stavku 2. točki (c) Uredbe o zajedničkim odredbama u osnovi je definiran identični koncept upućujući na „[…] procjenu dodatnih javnih i privatnih sredstava koja će potencijalno privući financijski instrument, sve do razine krajnjeg primatelja (očekivani učinak poluge).”. Stoga Komisija i dalje smatra da je nacionalnim sufinanciranjem postignut učinak poluge sredstava EU-a izdvojenih za operativni program. Isto tako, nema izmjena u pogledu mjerenja načina na koji se ulažu dodatna sredstva iz privatnog sektora. Naše je stajalište da bi Komisija trebala ponovno razmotriti svoje metode izračuna učinka poluge sredstava EU-a i nacionalnih javnih financijskih sredstava u okviru financijskih instrumenata uzimajući u obzir alternativnu metodologiju koju je OECD predložio 2015. godine.

72

Ističemo i da su države članice sada obvezne utvrditi „očekivani učinak poluge” za svaki instrument (vidjeti okvir 8.). Time će Komisija dobiti podatke na temelju kojih može pratiti stvarni učinak poluge u odnosu na ciljnu stopu financijske poluge. Međutim, u nedostatku dosljedne metodologije Komisije za izračun učinka poluge upitno je hoće li navedeno dovesti do korisnih podataka koji bi se mogli upotrijebiti za usporedbe.

Okvir 8.

„Očekivane stope financijske poluge” koje je potrebno utvrditi za svaki financijski instrument (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Obvezna ex ante procjena za financijske instrumente mora uključivati procjenu dodatnih javnih i privatnih resursa koja bi se mogla uložiti zahvaljujući financijskim instrumentima na svim razinama sve do krajnjih korisnika. U sporazumu o financiranju između upravljačkog tijela i „fonda fondova” (ili u strateškom dokumentu u slučaju da fond izravno provodi upravljačko tijelo) mora se naznačiti „očekivani učinak poluge” predmetnog instrumenta.

Upravljačko tijelo obvezno je svake godine uz godišnje izvješće o provedbi izraditi prilog o operacijama kojima su obuhvaćeni financijski instrumenti⁵⁵.

Poteškoće u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora u financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem

73

Kao jedan od ciljeva financijskih instrumenata navodi se privlačenje dodatnog financiranja iz privatnog sektora koje će se pridodati dostupnim javnim sredstvima jer se na taj način omogućuje da koristi od javnog ulaganja u istoj mjeri ostvari veći broj projekata. Stoga nam je cilj bio i za instrumente pod podijeljenim upravljanjem i za instrumente pod središnjim upravljanjem utvrditi mjeru u kojoj je javnim doprinosima instrumentima djelotvorno potaknuto dodatno privatno financiranje.

Posebnim uvjetima za privatne ulagače u financijske instrumente tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije se uspjelo privući veće iznose dodatnog financiranja

74

Razgovorima i pregledom dokumentacije koje smo obavili potvrdilo se da je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. privatni sektor ostao suzdržan u pogledu ulaganja u financijske instrumente s obzirom na to da su smatrani prestrogo reguliranima (npr. posebni propisi EU-a i država članica, državne potpore, javna nabava). Potrebno je imati na umu da te dvije strane imaju različite ciljeve: cilj je javnog sektora postići određene ciljeve u području politika i ulaganja, dok se privatni sektor mora usmjeriti na aktivnosti kojima ostvaruje dobit. Povrh toga, s obiju strana može postojati nedostatak znanja. Javni sektor ne raspolaže nužno bogatom financijskom pozadinom, dok privatni sektor nije nužno upoznat sa zakonodavstvom EU-a. Komisija smatra da je jedan od načina privlačenja privatnog kapitala dostupnost povlaštenih uvjeta i/ili „premija za rizik” za privatne ulagače. Stoga smo ispitali posebne uvjete za ulagače iz privatnog sektora kako bismo utvrdili je li postojala razumna podjela rizika između javnog i privatnog sektora.

Nedostatak smjernica Komisije o načinu utvrđivanja uvjeta o povlaštenom postupanju u slučaju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a

75

Zakonskim aktima o instrumentima EFRR-a i SEF-a za razdoblje 2007. – 2013. predviđena je mogućnost povlaštene dodjele povrata od ulaganja ulagačima koji posluju prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu⁵⁶. Povlašteno postupanje može se, na primjer, primijeniti s pomoću ugovora na temelju kojeg javni partner u financiranju ne ostvaruje jednaka prava isplate kao privatni partneri ili nejednakim udjelom javnih i privatnih partnera u dobiti i gubitku.

76

Povlašteno postupanje može biti opravdano ako je potrebno za privlačenje privatnih ulaganja na neuspješnim tržištima u slučajevima u kojima privatno financiranje može doprinijeti postizanju javnih političkih ciljeva. Ako nije opravdano, povlašteno postupanje može dovesti do odljeva početnih sredstava dodijeljenih financijskom instrumentu i na taj način smanjiti obnovljiva sredstva dostupna za sljedeći ciklus ulaganja nakon njegova zaključenja. Međutim, ni pravna osnova za programsko razdoblje 2007. – 2013. ni smjernice Komisije ne sadržavaju naznake o načinu na koji bi se uvjete podjele rizika trebalo utvrditi u sporazumu o financiranju ili načinu na koji je moguće provjeriti prikladnost povlaštenog postupanja.

Unatoč tome što je Komisija preuzela veće rizike, privatni doprinosi kapitalu instrumenata pod središnjim upravljanjem bili su tek ograničeni

77

Opća je praksa da se u zakonske akte kojima se uređuju financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem, a koje odobravaju Europski parlament i Vijeće, uključuju tek opći uvjeti u vezi s podjelom rizika i/ili povlaštenim postupanjem. Detaljni uvjeti povezani s doprinosom Komisije tim instrumentima (uključujući postotke podjele rizika) utvrđuju se tek kasnije u okviru zasebnog sporazuma za koji nije potrebno odobrenje proračunskog tijela (vidjeti okvir 9.).

Okvir 9.

Podjela rizika između Komisije i njezinih partnera – studija slučaja o „Instrumentu za kreditna jamstva” (LGTT) i Inicijativi projektnih obveznica (PBI)

Komisija i EIB uspostavili su LGTT 2008. godine sporazumom o suradnji, pri čemu je svaka strana snosila 50 % rizika od neplaćanja zajma (očekivani i neočekivani gubitci).

Instrumentom se pruža jamstvo u obliku potencijalne kreditne linije iz koje voditelj projekta može pozvati sredstva tijekom prvih pet do sedam godina poslovanja u slučaju da prihodi ostvareni provedbom projekta nisu dovoljni kako bi se osigurala otplata nadređenog duga (tj. u slučaju da su stvarni prihodi od projekta manji od predviđenih).

Slijedom promjene pravne osnove 2013. godine uveden je pristup portfelja prvog gubitka prema kojem Komisija preuzima 95 % rizika od gubitaka u okviru portfelja s tranšom prvog gubitka („PFLP”).

Izmjenom Uredbe (EZ) br. 680/2007 u 2012. godini uveden je PBI kao novi instrument. Njime se pruža kreditno poboljšanje u obliku podređenog instrumenta – zajma ili instrumenta za pokrivanje potencijalnih manjaka – kako bi se pružila potpora nadređenim projektnim obveznicama projektnog poduzeća. Uvjeti podjele rizika između Komisije i EIB-a isti su kao i za LGTT, odnosno Komisija snosi 95 % gubitka, dok EIB snosi rizik za preostalih 5 %.

Tranša prvog gubitka za portfelj LGTT-a/PBI-ja uspostavljena je na takvoj razini da postoji mala vjerojatnost da će stvarni gubitci biti veći od tranše prvog gubitka. Slijedom toga, Komisija u stvarnosti snosi najveći dio efektivnog rizika.

Pravnom osnovom predviđeno je da će se podjela rizika temeljiti na „prvom gubitku”, ali nisu navedeni detalji o tome na koji je način potrebno utvrditi portfelj prvog gubitka ili o razini izloženosti koja proizlazi iz tog pristupa. U radnom dokumentu službi Komisije⁵⁷ navodi se da se postotak prvog gubitka „u pravilu utvrđuje netom iznad prosječnog povijesnog gubitka.” Međutim, EIB nije utvrdio gornju granicu na temelju povijesnih podataka, već na takav način da očekivana neto izloženost riziku ne izlazi iz okvira standardnog rizika (manje od 2 % očekivanog gubitka).

78

Utvrdili smo da su u slučaju nekih financijskih instrumenata gotovo svi efektivni rizici prebačeni na Komisiju (vidjeti okvir 10.). Međutim, unatoč tome što je Komisija preuzela veći rizik za takvu vrstu instrumenata od svojih partnera, analiza koju smo proveli pokazuje da iz privatnog sektora nije bilo većih doprinosa tim instrumentima.

Okvir 10.

Studija slučaja – podjela rizika između Komisije i njezinih partnera – EEEF

Ulaganja iz EEEF-a namijenjena su povećanju učinkovitosti energije, projektima u području obnovljive energije i čistom gradskom prometu. Dioničare EEEF-a čine Komisija, EIB i dvije banke. EEEF je ustrojen u obliku dioničkog društva čije su dionice podijeljene u tri razreda (A, B i C) ovisno o preuzetom riziku i pravu na povrat, pri čemu razred A nudi najviše pogodnosti, a razred C najmanje.

Komisija je jedini dioničar s dionicama iz razreda C te prva snosi gubitke i zadnja ostvaruje koristi od dobiti. Njezine dionice otkupljuju se po dospijeću, pri čemu otkup ovisi o tome raspolaže li fond dovoljnom količinom sredstava.

Gubitke društva prvo snosi Komisija. Ti gubitci ne utječu na vrijednost dionica iz razreda A i B dokle god vrijednost dionica iz razreda C ostaje pozitivna. Gubitci se raspoređuju na dionice iz razreda A i B tek nakon što vrijednost dionica iz razreda C padne na nulu. Budući prihodi i dobit ne vode nužno do povrata na dionice iz razreda C jer se prvo upotrebljavaju za ciljne dividende dionica iz razreda A i B.

Osim toga, otkup dionica iz razreda C nije moguć prije otkupa dionica iz drugih dvaju razreda.

U nekim su slučajevima upotrijebljena porezna mišljenja kako bi se financijski instrumenti učinili privlačnijima za privatne ulagače

79

Porezno mišljenje pisana je odluka nacionalnog poreznog tijela o načinu na koji se u okviru primjenjivog zakona o porezu predmetne države članice postupa u vezi s određenim aspektom aktivnosti nekog subjekta. Takav je postupak moguće koristiti u nizu država članica radi stjecanja sigurnosti u pogledu načina na koji će se oporeziti određene aktivnosti. Pojedinci ili poduzeća koji su porezni obveznici u pravilu dostavljaju svoje tumačenje načina na koji se zakon o porezu primjenjuje na njih ili na određenu transakciju ili aktivnost, a porezno tijelo odgovara im s pozitivnom ili negativnom odlukom. Takvi su sporazumi također uobičajena praksa u sektoru fondova. Iako porezna mišljenja mogu biti u potpunosti zakonita i koriste se u nizu jurisdikcija, korištena su i za poticanje agresivnog poreznog planiranja.

80

Komisija je još 2012. godine iznijela preporuku o agresivnom poreznom planiranju upućenu državama članicama⁵⁸. Države članice u načelu se potiču na promjenu nacionalnog zakonodavstva kako bi pronašle rješenje za „[…] umjetne mehanizme” i „[…] postupale prema tim mehanizmima u porezne svrhe uzimajući u obzir njihov ekonomski sadržaj.”. Nakon toga je uslijedio niz posebnih mjera povezanih s tim pitanjem:

οKomisija je od 2014. godine pokrenula nekoliko istražnih postupaka kako bi ispitala jesu li odluke poreznih tijela u državama članicama u vezi s porezom na dobit koji trebaju platiti trgovačka društva u skladu s pravilima EU-a o državnoj potpori⁵⁹.

οU ožujku 2015. Komisija je predstavila paket mjera s ciljem povećanja porezne transparentnosti i uvođenja automatske razmjene informacija o poreznim mišljenjima između država članica⁶⁰.

οU lipnju 2015. Komisija je usvojila akcijski plan za pravedno i učinkovito oporezivanje trgovačkih društava u EU-u⁶¹. U tom se dokumentu obrađuje niz tema povezanih s oporezivanjem, među kojima su i mjere za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza i agresivnog poreznog planiranja.

81

Međutim, utvrdili smo da su za neke financijske instrumente pribavljena porezna mišljenja (vidjeti okvir 11.).

Okvir 11.

Studija slučaja – porezna mišljenja za financijske instrumente pod središnjim upravljanjem – fond Marguerite

2013. godine za fond Marguerite utvrđen je prethodni porezni sporazum države Luksemburg (općenito poznat kao „porezno mišljenje”) i prethodni sporazum o transfernim cijenama za holding društva Marguerite i njihova luksemburška društva kćeri. Sporazum o transfernim cijenama sporazum je između poreznog obveznika i poreznog tijela u kojem se utvrđuje način određivanja cijena koji će porezni obveznik primjenjivati na transakcije povezanih društava.

Posebni ustroj primijenjen u okviru fonda Marguerite doveo je do situacije u kojoj se smanjuje porez po odbitku na plaćanja dividendi holding društava samom fondu pretvaranjem isplata dividendi u isplate kamata korištenjem hibridnih instrumenata među tijelima u Luksemburgu⁶². Također postoji mogućnost da se korištenjem te strukture izbjegne plaćanje drugih poreza kao što su porezi po odbitku u zemljama u kojima predmetna društva posluju ili porezi na kapitalne dobitke u trenutku prodaje.

82

Također smo utvrdili da su za utvrđivanje ustroja određenog broja instrumenata EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013. korišteni oblici SICAV⁶³ i SICAR⁶⁴. U slučaju tih struktura porezna mišljenja uobičajena su praksa. Međutim, države članice ne izvješćuju Komisiju o tome hoće li se u poslovanju njihovih instrumenata upotrijebiti prethodni porezni sporazumi.

Privatni doprinosi sredstvima dodijeljenima financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a čine otprilike 2 % ukupnog iznosa

83

U prethodnim izvješćima istaknuli smo da je stopa financijske poluge iz privatnog sektora bila niska tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.⁶⁵. Prema najnovijim podatcima koje su države članice dostavile Komisiji, samo su 154 financijska instrumenta EFRR-a i ESF-a od njih 1 025 privukla privatna financijska sredstva u svoju strukturu financiranja kao dio doprinosa iz OP-a.

84

Kad je riječ o privatnim fondovima koji primaju doprinose iz operativnih programa i obuhvaćeni su izvješćima država članica, također postoji rizik od dvostrukog računanja jer se u slučaju privatnih sredstava prikazanih na razini posebnih fondova može jednostavno raditi o prijenosu sredstava koji je izvršio holding fond. Ako se analiza ograniči samo na holding fondove, čime bi se uklonio rizik dvostrukog računanja, od postojeća 73 holding fonda u četirima državama članicama od njih 18 u kojima postoje takvi fondovi samo je 9 holding fondova primilo privatne doprinose. Za tih 9 holding fondova udio privatnog financiranja u sredstvima koja su im dodijeljena kretao se u rasponu od 5 % do 50 %. Holding fondovi ukupno su privukli 325 milijuna eura privatnog kapitala na temelju operativnih programa. Istodobno smo utvrdili da bez obzira na informacije obuhvaćene podnesenim izvješćima postoji pravna obveza koja proizlazi iz pravila o državnim potporama u skladu s kojom se vlasnička ulaganja u mala i srednja poduzeća ovisno o regiji moraju sufinancirati po minimalnoj stopi od 30 % ili 50 %⁶⁶.

85

Osim toga, prema informacijama koje je pružilo 11 država članica na dobrovoljnoj bazi resursi uplaćeni u financijske instrumente povrh resursa iz operativnih programa (javni ili privatni) iznose 342 milijuna eura⁶⁷. Međutim, države članice nisu obvezne pružati takve informacije, a usto Komisija ne provjerava podatke dostavljene na dobrovoljnoj bazi.

86

Također smo utvrdili da u zakonskim aktima za programsko razdoblje 2007. – 2013. nije propisano da u sporazumima o financiranju između upravljačkih tijela i upravitelja fonda treba navesti očekivane stope financijske poluge za dodatne privatne doprinose. Povrh toga, naknade u pravilu nisu bile povezane s uspjehom upravitelja fonda u privlačenju privatnih ulagača (vidjeti odlomak 136.)⁶⁸. Stoga upravitelji fonda nisu imali mnogo poticaja za pridobivanje privatnih ulagača.

87

Kad je riječ o instrumentima pod središnjim upravljanjem, a posebno o vlasničkim financijskim instrumentima, privlačenje ulagača iz privatnog sektora kao davatelja doprinosa pokazalo se otežanim, kao što je opisano u studijama slučaja u okviru 12.

Okvir 12.

Studija slučaja – poteškoće u privlačenju ulagača iz privatnog sektora u slučaju javno financiranih vlasničkih instrumenata – fond Marguerite i EEEF

U nastavku su izneseni primjeri ograničenog sufinanciranja u slučaju dvaju instrumenata pod središnjim upravljanjem⁶⁹:

οFond Marguerite uz Komisiju ima osam sponzora od kojih sve čine banke u javnom vlasništvu. Ti su sponzori za fond ukupno izdvojili 710 milijuna eura. Dosad još nisu prikupljena nikakva sredstva od privatnih ulagača kako bi se dosegla ciljna vrijednost od 1,5 milijardi eura ukupnih dodijeljenih sredstava⁷⁰.

οI za EEEF glavni izvor financiranja u prvom redu čine javna sredstva, pri čemu je dosad najveći doprinos dala Komisija (125 milijuna eura od ukupnih 265 milijuna eura izdvojenih sredstava). Jedini privatni doprinos došao je iz banke Deutsche Bank, ali riječ je o tek malom iznosu sredstava izdvojenih za instrument (5 milijuna eura). Ukupni iznos izdvojenih sredstava trenutačno ne doseže ni polovicu ciljne vrijednosti za taj instrument (700 milijuna eura).

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

88

Odredbama u zakonskim aktima za razdoblje 2014. – 2020. za instrumente pod podijeljenim upravljanjem i dalje se dopušta povlašteno postupanje, ali zahtijeva se i odgovarajuća podjela rizika između javnih i privatnih partnera (vidjeti okvir 13.).

Okvir 13.

Odredbe u vezi s povlaštenim postupanjem i podjelom rizika (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Člankom 44. Uredbe o zajedničkim odredbama utvrđena je potreba za „[…] odgovarajućom podjelom rizika i dobiti” između javnih i privatnih ulagača, a u skladu s Delegiranom uredbom stupanj povlaštenog postupanja „razmjeran je riziku kojem su izloženi ti ulagači i ograničen na minimum potreban kako bi se privukli takvi ulagači”⁷¹. Države članice ex ante procjenom posebno moraju obuhvatiti „[…] procjenu potrebe za povlaštenom naknadom, kao i njezine razine, radi privlačenja drugog dijela sredstava privatnih ulagača i/ili opis mehanizama kojima će se koristiti za utvrđivanje potrebe i opsega takve povlaštene naknade […]”⁷².

Navedena povlaštena naknada može se financirati resursima vraćenima u instrument ili iz ostalih dobitaka i drugih dohodaka ili prihoda koji se mogu pripisati potpori iz fondova EU-a. Koncept povlaštenog postupanja primjenjuje se i na javne ulagače koji posluju prema načelu tržišnog gospodarstva⁷³.

Nadalje, napominjemo da u slučajevima koji su obuhvaćeni područjem primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću „u slučaju asimetrične podjele gubitaka između javnih i privatnih ulagača prvi gubitak koji snosi javni ulagač ograničava se na 25 % njegova ukupnog ulaganja”⁷⁴.

Osim toga, povlašteno postupanje mora biti u skladu s tržišnim uvjetima ili mora biti obuhvaćeno procesom prijavljivanja državnih potpora.

89

Obveza država članica da procijene potrebu za povlaštenim postupanjem i uvjete podjele rizika te da pruže određeno obrazloženje za takve uvjete nedvojbeno se može smatrati napretkom u postizanju učinkovitijeg upravljanja financijskim instrumentima. Međutim, na temelju razgovora koje smo obavili smatramo da bi Komisija trebala pružiti smjernice državama članicama o načinu na koji se povlašteno postupanje može najbolje upotrijebiti za privlačenje veće količine privatnog kapitala bez dodjele prekomjernog rizika javnim subjektima koji daju doprinose sredstvima dodijeljenima instrumentima.

90

U slučaju nekih instrumenata pod središnjim upravljanjem zakonskim aktima također su ponuđena rješenja u pogledu mogućeg omjera podjele rizika između Komisije i njezinih partnera. U tom pogledu Uredbom se propisuje da se „[…] uzorak dijeljenja rizika između Unije i tijela kojima je povjereno financiranje duga treba […] odražavati u prikladnom dijeljenju”, pri čemu „maksimalan rizik koji pokriva proračun Unije ne smije biti veći od 50 % rizika ciljnog dužničkog portfelja u okviru dužničkog instrumenta”⁷⁵. Tek će se pokazati hoće li te izmjene odredbi biti dovoljne za privlačenje više doprinosa iz privatnog sektora nego u programskom razdoblju 2007. – 2013. Kao što smo već istaknuli u jednom od prethodnih izvješća, smatramo da bi glavne aspekte uvjeta podjele rizika između Komisije i njezinih partnera (npr. EIB-a) trebalo definirati u povezanim zakonskim aktima za svaki pojedinačni instrument pod središnjim upravljanjem⁷⁶.

91

Konačno, kad je riječ o poreznim mišljenjima, stanje je ostalo nepromijenjeno u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. Smatramo da bi nastavak uporabe prethodnih poreznih sporazuma u programskom razdoblju 2014. – 2020. u okviru financijskih instrumenata pod središnjim i/ili podijeljenim upravljanjem mogao predstavljati rizik za ugled s obzirom na moguće stajalište da su takvi sporazumi protivni vlastitim preporukama Komisije i mjerama u vezi s poreznim mehanizmima.

Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska potpora?

92

Jedan od glavnih razloga za uporabu javnih sredstava preko financijskih instrumenata činjenica je da se ta sredstva mogu upotrijebiti više puta, odnosno, mogu se „obnavljati”. Na primjer, nakon što se isplaćeni zajam otplati nakon tri godine, sredstva bi se potom mogla upotrijebiti za izdavanje novog zajma. Stoga smo ispitali je li taj učinak obnovljivosti uistinu i postignut. Mjera u kojoj se fondovi obnavljaju u praksi ovisi o vrsti financijske potpore, ali i o razdoblju ulaganja iz instrumenta. Stoga smo analizirali jesu li razdoblja ulaganja iz instrumenata u skladu s uobičajenom tržišnom praksom, kao i čimbenike koji su doprinijeli ograničavanju stvarnog razdoblja ulaganja iz instrumenata.

Kašnjenja u provedbi znatno su skratila stvarno razdoblje ulaganja za nekoliko financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a

93

Iskustvo javnih tijela u utvrđivanju ustroja i vođenju obnovljivih instrumenata u partnerstvu s financijskim posrednicima na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. bilo je ograničeno u većini država članica. Na temelju obavljenih revizija utvrdili smo da je većina kašnjenja uzrokovana dugotrajnim unutarnjim utvrđivanjem ustroja financijskih instrumenata, dugotrajnim pregovorima s financijskim posrednicima na različitim razinama (često zbog pregovora o troškovima i naknadama za upravljanje), složenim postupcima javne nabave, nesigurnošću u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama te poteškoćama u osiguravanju doprinosa iz privatnog sektora.

94

U mnogo slučajeva razna tijela koja su bila uključena prošla su kroz zahtjevan početni proces stjecanja znanja u tom području te im je trebalo mnogo vremena za pronalaženje ravnoteže između interesa i stajališta brojnih dionika kako bi postigla dogovor u pogledu strategije ulaganja za predmetni instrument. Neka od tih pitanja istaknuta su i u okviru drugih studija⁷⁷. Revizije koje smo proveli posljednjih godina upućuju i na to da su se ti problemi barem djelomično mogli izbjeći većim brojem smjernica Komisije i njihovom ranijom objavom.

95

Niske stope isplate u mnogim državama članicama i, slijedom toga, ograničen kapacitet instrumenata za obnavljanje financijskih sredstava očita su posljedica navedenih poteškoća. U nekim je slučajevima provedba kasnila i po nekoliko godina, čime je znatno skraćeno vremensko razdoblje tijekom kojeg je krajnjim korisnicima moguće isplatiti sredstva dodijeljena određenom financijskom instrumentu (vidjeti okvir 14.).

Okvir 14.

Studija slučaja – kašnjenja u uspostavi holding fonda JEREMIE u Slovačkoj

Memorandum o razumijevanju između EIF-a i slovačke vlade za nacionalni holding fond potpisan je 2006. godine, odnosno prije početka programskog razdoblja 2007. – 2013. Nakon što je obavljena analiza tržišnih potreba fonda („analiza nedostataka”), 2008. godine potpisan je okvirni sporazum, dok su sporazumi o financiranju između raznih ministarstava i EIF-a potpisani 2009. godine.

Zatim je bila potrebna još jedna godina kako bi se potpisala dva zaključna sporazuma (sporazum o holding fondu i sporazum dioničara), koji ujedno čine zakonske preduvjete za stvarni početak poslovanja fonda. Do same kapitalizacije holding fonda konačno je došlo 2011. godine. Ukupno je bilo potrebno pet godina (2005. – 2011.) kako bi holding fond JEREMIE mogao započeti s poslovanjem.

Pozivi na iskaz interesa u svrhu angažiranja financijskih posrednika pokrenuti su 2011., 2012. i 2013. godine. Sporazumi s financijskim posrednicima zaključeni su nakon što su prošle još dvije godine, i to 2013. godine (za jamstveni instrument) i 2014. (za kreditne i vlasničke instrumente). Tek je tada mogla započeti isplata financijske potpore krajnjim korisnicima.

Stopa isplate na kraju 2014. godine iznosila je 12 % na razini holding fonda, a još je manje iznosila kad je riječ o isplatama iz podfondova krajnjim korisnicima.

Ograničen učinak obnovljivosti financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a tijekom provedbe i neizvjesnost nakon zaključenja programa za razdoblje 2007. – 2013.

Manje od jedne trećine svih financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a upotrijebilo je svoja sredstva više od jedanput do kraja 2014. godine

96

Analizom koju smo proveli pokazalo se da je ukupno 316 instrumenata EFRR-a i ESF-a (najvećim dijelom posebni fondovi) u 19 država članica uspjelo isplatiti krajnjim korisnicima sva dodijeljena sredstva do 31. prosinca 2014. Međutim, čak i u slučaju tih instrumenata učinak obnovljivosti postignut je vrlo kasno tijekom programskog razdoblja. Slijedom toga, samo će se ograničeni dio početnih dodijeljenih sredstava upotrijebiti više od jedanput do kraja produženog razdoblja prihvatljivosti (tj. ožujka 2017.). Povrh toga, u nijednoj od 25 država članica u kojima su se provodili financijski instrumenti ukupna stopa isplate nije dosegnula 100 % (vidjeti tablicu 4.).

Vremenska ograničenja uzrokovala su probleme posebno u slučaju vlasničkih instrumenata

97

Analiza koju smo proveli također pokazuje da su posebno vlasnički instrumenti imali problema u postizanju učinka obnovljivosti. Razdoblje držanja (tj. vrijeme od stjecanja do prodaje udjela) za vlasničke instrumente u Europi 2014. godine prosječno je iznosilo približno šest godina⁷⁸. Međutim, za većinu vlasničkih instrumenata EFRR-a i ESF-a razdoblje poslovanja nije trajalo dulje od osam godina (2009. – 2017.). Čak i u slučajevima u kojima su operacije primjerice počele 2009. godine, a izlaz je nastupio na kraju 2014., za novi ciklus vlasničkih ulaganja preostalo bi tek manje o tri godine do zaključenja operativnog programa. Stoga uzimajući u obzir broj godina potrebnih za uspostavu instrumenta postoji mala vjerojatnost da će se doprinosi izdvojeni iz operativnih programa za vlasničke instrumente ponovno upotrijebiti u okviru istog programskog razdoblja.

98

Suprotno tome, vijek trajanja vlasničkih instrumenata pod središnjim upravljanjem mnogo je duži te se u njemu bolje odražava priroda vlasničkih instrumenata⁷⁹ (npr. fond Marguerite osnovan je na razdoblje od 20 godina uz mogućnost produženja na dvije godine).

Zbog visoke razine slobode u ponovnoj uporabi sredstava financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a učinak obnovljivosti mogao bi nestati nakon zaključenja operativnih programa

99

Pravnim okvirom za razdoblje 2007. – 2013. za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem propisano je da država članica može zadržati sve resurse koji su do zaključenja upotrijebljeni barem jedanput uz uvjet da se ponovno upotrijebe u korist ciljne skupine⁸⁰. Smjernice Komisije za financijske instrumente⁸¹ i zaključenje operativnih programa za razdoblje 2007. – 2013.⁸² upućuju na to da bi se ponovno ulaganje resursa iz instrumenata EFRR-a i ESF-a trebalo nastaviti u neodređenom vremenskom razdoblju.

100

Međutim, smatramo da Opću uredbu za razdoblje 2007. – 2013. nije moguće protumačiti na taj način u vezi s ulaganjima u neodređenom vremenskom razdoblju⁸³. Na primjer, prema odredbama je također moguće smanjiti kapital instrumenta i upotrijebiti resurse financijskih instrumenata u obliku bespovratnih sredstava. Osim toga, s pravnog stajališta, svaka aktivnost nakon zaključenja programa koja nije povezana s proračunom EU-a u isključivoj je nadležnosti države članice te više nije obuhvaćena nadzorom Komisije, osim ako je pravnom osnovom predviđeno drugačije.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

101

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. niz pitanja povezanih s ponovnom uporabom financijskih sredstava instrumenata ESIF-a nakon završetka razdoblja prihvatljivosti 2023. godine pojašnjen je u člancima 44. i 45. Uredbe o zajedničkim odredbama.

102

Povrh toga, zakonskim aktima kojima je uređeno programsko razdoblje 2014. – 2020. izričito se potvrđuje predviđena obnovljiva priroda financijskih instrumenata nakon razdoblja prihvatljivosti uključivanjem odredbi o ponovnoj uporabi vraćenih resursa tijekom najmanje osam godina nakon završetka razdoblja prihvatljivosti⁸⁴. U okviru te odredbe, Uredbom o zajedničkim odredbama utvrđuje se najmanje razdoblje za izdvajanje sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima za ponovnu uporabu, no nisu navedeni nikakvi dodatni detalji o načinu na koji je to potrebno učiniti. Prema našem mišljenju Komisija bi trebala pojasniti taj aspekt.

103

Standardizacija je ključni čimbenik za izbjegavanje pogrešaka učinjenih u prošlosti: pružanjem mogućnosti upravljačkim tijelima da osmisle financijske instrumente prema standardnim odredbama i uvjetima koje je utvrdila Komisija trebao bi se znatno pojednostaviti i olakšati proces uspostave.

104

Pravnom osnovom za programsko razdoblje 2014. – 2020. također je omogućeno da se financijski instrumenti nastave koristiti u sljedećem programskom razdoblju umjesto da se traži njihovo zaključenje i zamjena novim instrumentima⁸⁵. Time se mogu ostvariti uštede vremena i novca jer su financijski instrumenti spremni za uporabu na početku programskog razdoblja, a iznos sredstava dodijeljenih određenom instrumentu moguće je povećati u skladu s ex ante procjenom potreba. Međutim, u slučajevima u kojima je upravitelj fonda odabran na temelju otvorenog natjecateljskog postupka postoji mogućnost da se ostvari tek ograničena ušteda vremena jer je svakako potrebno provesti novi otvoreni postupak kako bi se odabrao novi upravitelj fonda. Prema odgovorima na upitnik koji smo proveli (vidjeti okvir 15.) upravitelji fonda u velikoj bi mjeri pozdravili dodatne smjernice Komisije o tome na koji način prenijeti instrumente u razdoblje 2014. – 2020.

Okvir 15.

Odgovori na upitnik: pitanja u vezi s kojima su potrebne dodatne smjernice Komisije (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Pitanje | Stopa odaziva¹
Prijenos instrumenata uspostavljenih u prethodnom programskom razdoblju u novo (2014. – 2020.) | 27 %
Izlazna politika/odredbe o zaključenju | 21 %
Pravila koja se primjenjuju u vezi s odabirom upravitelja fonda | 18 %
Ponovna uporaba financijskih sredstava vraćenih u fond nakon završetka razdoblja prihvatljivosti | 17 %
Uspostava instrumenata na razini EU-a | 9 %
Druga pitanja | 8 %

1Upitnik je upućen upraviteljima/upravljačkim tijelima 50 najvećih financijskih instrumenata EFRR-a, stopa odaziva na upitnik iznosila je 80 %.

Izvor: Europski revizorski sud.

105

Naposljetku, Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. započela s organizacijom niza izlaganja i radionica namijenjenih širenju „dobre prakse” i osposobljavanju osoblja u državama članicama. Osim toga, u siječnju 2015., godinu dana nakon početka programskog razdoblja 2014. – 2020., Komisija je pokrenula platformu za tehničko savjetovanje (www.fi-compass.eu) s ciljem dijeljenja stručnog iskustva u području pravnih obveza EU-a koje se odnose na financijske instrumente.

Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja proračuna EU-a?

106

Za razliku od tradicionalnih bespovratnih sredstava, financijskim instrumentima upravljaju upravitelji fonda (a ne javne uprave). Oni su u pravilu financijski posrednici, na primjer banke u privatnom ili javnom vlasništvu. Upravljanjem financijskim instrumentima nastaju troškovi te upravitelji fonda ostvaruju pravo na primanje naknade za usluge koje su pružili. Iznosi troškova za upravljanje (koji se nadoknađuju na temelju dokaza o nastalim rashodima) i naknada (dogovorena cijena ili nadoknada za pružene usluge) za upravitelje fonda u pravilu nisu utvrđeni u sporazumima o financiranju za pojedinačne financijske instrumente. Naknadom bi se trebali obuhvatiti administrativni troškovi financijskog instrumenta (uključujući troškove za odnose s ulagačima, pravne troškove i troškove revizora) i, u slučaju upravitelja fonda iz privatnog sektora, predvidjeti profitna marža. Trebali bi ovisiti o vrsti financijskog proizvoda (jamstvo, zajam ili vlasnički kapital) te bi njihov iznos trebao biti povezan s objektivnim kriterijima (npr. administrativni troškovi u pravilu su viši za veći broj manjih zajmova nego za manji broj većih zajmova).

107

Na temelju najnovijih podataka koje su države članice dostavile Komisiji analizirali smo iznose stvarnih troškova i naknada za upravljanje za instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem u programskom razdoblju 2007. – 2013. te smo ispitali jesu li ti troškovi i naknade bili u dovoljnoj mjeri povezani s uspješnošću upravitelja fonda. Osim toga, za programsko razdoblje 2014. – 2020. procijenili smo odražava li se povećanje udjela sredstava izdvojenih za financijske instrumente (koji zbog toga u pravilu nisu pod upravom državnih ili regionalnih vlasti) u utvrđivanju iznosa tehničke pomoći koji su isplaćeni državama članicama za provedbu ESIF-a.

Troškovi i naknade za upravljanje bili su visoki u odnosu na stvarni iznos sredstava isplaćenih krajnjim korisnicima

Ukupni troškovi za upravljanje za otprilike 2 % instrumenata bili su veći od iznosa sredstava koja su u stvarnosti isplaćena krajnjim korisnicima

108

U slučaju nekih instrumenata troškovi i naknade za upravljanje bili su veći i od stvarnih iznosa isplaćenih krajnjim korisnicima. Analizom koju smo proveli za 1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a utvrđena su 23 takva slučaja (2,2 %) u osam država članica (Bugarska, Češka, Njemačka, Španjolska, Francuska, Italija, Poljska, Ujedinjena Kraljevina). Za te je instrumente naplaćeno ukupno 28 milijuna eura troškova i naknada za upravljanje, dok su krajnjim korisnicima isplaćena 4 milijuna eura. Istodobno postoje slični instrumenti za koje se financijskim posrednicima ne isplaćuju nikakvi troškovi ili naknade za upravljanje (vidjeti okvir 16.).

Okvir 16.

Studija slučaja – upravitelji fonda koji provode financijske instrumente bez naknade – „Fond za poduzetništvo” u Grčkoj i holding fond JEREMIE u Mađarskoj

(a) Fond za poduzetništvo u Grčkoj

U okviru Fonda za poduzetništvo u Grčkoj bankama koje djeluju kao financijski posrednici ne isplaćuju se troškovi i naknade za upravljanje. Umjesto toga, fond i banke sufinanciraju zajmove koji se izdaju krajnjim korisnicima. Zajedno snose i rizik od neplaćanja zajma. Za banke primarni motiv za sudjelovanje u instrumentu čini podjela rizika, zbog čega sudjeluju bez naplate ikakvih troškova ili naknada za upravljanje.

(b) Fond JEREMIE u Mađarskoj

Ni u okviru fonda JEREMIE u Mađarskoj financijskim posrednicima nisu isplaćivani nikakvi troškovi i naknade za upravljanje kreditnim instrumentima. Umjesto toga se zajmovi pružaju financijskim posrednicima po vrlo niskim kamatnim stopama u odnosu na tržišne stope. Vrlo niska kamatna stopa za upravitelja fonda ne predstavlja naknadu jer joj protutežu čini veći rizik koji financijski posrednici preuzimaju u usporedbi s fondom koji se financira iz EU-a. U slučaju neplaćanja zajma financijski posrednici općenito preuzimaju najveći dio gubitka.

Ukupni troškovi i naknade za upravljanje čine i do 75 % financijske potpore isplaćene krajnjim korisnicima

109

Nadalje, obavili smo analizu podataka Komisije u okviru koje smo usporedili troškove i naknade za upravljanje s iznosima koji su u stvarnosti isplaćeni krajnjim korisnicima. Rezultati naše analize prikazani su na razini država članica u tablici 6.

110

Utvrdili smo da su u slučaju 274 instrumenta EFRR-a i ESF-a od njih 1 025 u 10 od 25 država članica (Švedska, Austrija, Latvija, Malta, Finska, Litva, Rumunjska, Grčka, Mađarska, Cipar) podatci o troškovima i naknadama za upravljanje koje su države članice dostavile Komisiji bili sveobuhvatni za sve financijske instrumente. U slučaju drugih šest država članica (Poljska, Portugal, Njemačka, Slovačka, Bugarska i Ujedinjena Kraljevina) takve su informacije pružene za 392 financijska instrumenta na koje otpada između 84 % i 98 % ukupnih sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima. Za sve preostale države članice utemeljene informacije o troškovima i naknadama za upravljanje dostavljene su za instrumente na koje otpadaju dvije trećine ili manje ukupnih sredstava dodijeljenih instrumentima⁸⁶. Za određeni broj financijskih instrumenata podatci nisu dostavljeni ili nisu bili utemeljeni (npr. prijavljeni troškovi i naknade za upravljanje bili su deset puta veći od iznosa koji je u stvarnosti isplaćen). Osim toga, u slučajevima u kojima je za troškove i naknade za upravljanje kao vrijednost navedena „nula” postoji mogućnost da je to uistinu i bio slučaj, ali i da podatci nisu prijavljeni. Te smo podatke isključili iz daljnje analize.

Tablica 6.

Analiza ukupnih troškova i naknada za upravljanje po državama članicama za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a na dan 31. prosinca 2014.

Država članica
Ukupni prijavljeni troškovi upravljanja
(u milijunima eura)
Broj instrumenata
(uključujući podfondove)
Troškovi i naknade za upravljanje

% sredstava isplaćenih instrumentu
% sredstava isplaćenih krajnjim korisnicima

Ukupno
Godišnji prosjek
Ukupno
Godišnji prosjek

Slovačka
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Češka
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Francuska
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Švedska
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cipar
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Ujedinjena Kraljevina
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Španjolska
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Austrija
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Latvija
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bugarska
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italija
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Poljska
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danska
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litva
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finska
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Njemačka
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Nizozemska
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Rumunjska
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugal
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grčka
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenija
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgija
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Mađarska
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estonija
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Ukupno
631
1 025

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.

Troškovi i naknade za upravljanje koji prelaze propisane gornje granice ne nadoknađuju se iz proračuna EU-a pri zaključenju

Troškovi i naknade za upravljanje u načelu su bili ograničeni na najviše 4 % godišnje ukupnih sredstava dodijeljenih financijskom instrumentu

111

U okviru pravne osnove za programsko razdoblje 2007. – 2013. odredbe o naknadi za upravitelja fonda bile su sažetog sadržaja u glavnoj uredbi⁸⁷, ali gornje granice troškova i naknada za upravljanje već su bile navedene u Provedbenoj uredbi Komisije⁸⁸. Posebno su utvrđene sljedeće godišnje gornje granice:

ο2 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa za holding fondove u slučaju jamstvenih fondova,

ο4 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa ili holding fonda u slučaju mikrokreditnih instrumenata usmjerenih na mikropoduzeća,

ο3 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa ili holding fonda u svim drugim slučajevima.

Komisija je te gornje granice utvrdila u svojem zakonodavnom prijedlogu uzimajući u obzir iskustvo tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006. Tada je postojala opća gornja granica za troškove i naknade za upravljanje koja je utvrđena kao 5 % za dioničke fondove i 2 % za jamstvene fondove⁸⁹.

112

Kad je riječ o podijeljenom upravljanju, upravljačka tijela moraju se pri utvrđivanju naknade za upravitelja fonda pridržavati i pravnog okvira za strukturne fondove i pravnog okvira za državne potpore. Osim toga, upravljačka tijela moraju voditi računa o tome da su odredbe o naknadi u skladu sa strategijom ulaganja za predmetni instrument kako bi zajamčila da upravitelj fonda ima financijski poticaj za djelovanje u skladu s ciljevima operativnog programa. Stoga pregovaranje o sporazumu o financiranju nije jednostavan zadatak te su tijekom razgovora koje smo obavili mnoga upravljačka tijela navela da na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu raspolagala stručnim iskustvom koje je za to potrebno.

113

Propisane gornje granice troškova i naknada za upravljanje moguće je prijeći pod određenim uvjetima (npr. u slučajevima u kojima su troškovi i naknade za upravljanje u skladu s tržišnim uvjetima i ne prelaze naknade koje plaćaju privatni ulagači ili u kojima je upravitelj fonda odabran na temelju postupka javne nabave). Na temelju izvješća koja su države članice podnijele Komisiji nisu dostupne informacije o tome koliko su često prijeđene gornje granice.

114

Troškovi i naknade za upravljanje isplaćuju se iz sredstava dodijeljenih financijskom instrumentu te se krajnji korisnici ne terete za te naknade. Ti se troškovi smatraju prihvatljivima do zaključenja fonda, koje u najvećem broju slučajeva nastupa u vrijeme zaključenja programa⁹⁰. Komisija će prihvatljivost troškova i naknada za upravljanje koje su prijavljene u okviru fondova EFRR-a i ESF-a uspostavljenih tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. provjeriti tek tijekom analize dokumenata o zaključenju 2017. i 2018. godine.

Ukupni troškovi za upravljanje vjerojatno će u nekim slučajevima u vrijeme zaključenja prijeći propisane gornje granice

115

Troškovi ili naknade za upravljanje koji su nastali i koji su isplaćeni do 31. ožujka 2017. mogu se prijaviti kao prihvatljivi troškovi operativnog programa EFRR-a i ESF-a u okviru kojeg je uspostavljen predmetni financijski instrument⁹¹. Uredbom je predviđeno uspostavljanje veze između troškova i naknada za upravljanje s jedne strane i „kapitala koji je doprinos iz operativnog programa” s druge. Prema Komisiji gornje granice iz članka 43. Provedbene uredbe primjenjuju se na ukupna sredstva dodijeljena financijskom instrumentu, a ne na stvarni doprinos koji je upotrijebljen za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima. Postojećim smjernicama o troškovima i naknadama za upravljanje za programsko razdoblje 2007. – 2013. potvrđuje se to stajalište⁹².

116

Mišljenja smo da je Komisija trebala tumačiti odredbe o gornjim granicama troškova i naknada za upravljanje koje su utvrđene u Uredbi na način da se primjenjuju na stvarno upotrijebljena sredstva dodijeljena financijskom instrumentu iz operativnog programa, tj. na sredstva dodijeljena financijskom instrumentu koja su u stvarnosti upotrijebljena za pružanje potpore krajnjim korisnicima. Upravitelji fonda ne bi trebali primati naknade ako ne iskorištavaju sredstva dodijeljena instrumentu.

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije postojala pravna obveza utvrđivanja naknade na temelju uspješnosti

117

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. na dobro financijsko upravljanje financijskim instrumentima i stvarnu uspješnost upravitelja fonda kao čimbenik pri određivanju troškova i naknada za upravljanje upućivalo se samo u okviru smjernica Komisije, ali ne i u okviru neke od pravnih osnova⁹³.

118

Na temelju revizija uspješnosti i usklađenosti financijskih instrumenata koje smo proveli utvrdili smo da su sustavi utvrđivanja naknade na temelju uspješnosti bili iznimka, a ne pravilo: od devet instrumenata koji su ispitani od 2013. do 2015. godine naknada se utvrđivala na temelju uspješnosti samo u okviru jednog instrumenta.

119

U slučajevima u kojima se naknade za upravitelje ne temelje na uspješnosti, oni nemaju mnogo poticaja da u stvarnosti prenesu sredstva krajnjim korisnicima. To je moglo nepovoljno utjecati na uspješnost financijskih instrumenata tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Osim toga, na taj način upravljanje financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a također postaje vrlo privlačno neiskusnim upraviteljima fonda (vidjeti također odlomak 86.).

120

Komisija je 2012. godine preporučila upravljačkim tijelima da povežu naknade za upravitelje fonda s kvalitetom ulaganja do kojih je u stvarnosti došlo te da se one mjere na temelju njihova doprinosa postizanju strateških ciljeva operativnog programa i vrijednosti resursa vraćenih u poslovanje iz ulaganja koja su izvršena s pomoću instrumenta⁹⁴. Međutim, ta je preporuka iznesena u okviru smjernica COCOF-a te nije pravno obvezujuća.

Procjenom troškova i naknada za upravljanje koju je obavila Komisija ne uzimaju se na odgovarajući način u obzir razlike u vrstama instrumenata i stvarni iznos potpore pružene krajnjim korisnicima

Ukupni troškovi za upravljanje od 2007. godine vjerojatno su veći od iznosa od 631 milijuna eura koji je Komisija procijenila

121

Na temelju podataka koje su države članice dostavile u okviru izvješća za 2014. godinu Komisija je u prosincu 2015. procijenila ukupne troškove i naknade za upravljanje za instrumente EFRR-a i ESF-a na najmanje 631 milijun eura od početka programskog razdoblja⁹⁵.

122

Prema Komisiji taj iznos odgovara vrijednosti od 4,7 % doprinosa iz operativnih programa koji su isplaćeni relevantnim instrumentima u programskom razdoblju 2007. – 2013.

123

Ako se iz tog izračuna isključe iznosi isplaćeni između holding fondova i njihovih posebnih podfondova jer su ti iznosi već uključeni kao doprinosi holding fondovima iz operativnih programa, ukupna stopa troškova i naknada za upravljanje povećava se na 6,2 %. Povrh toga, može se dogoditi i da su upravitelji fonda naplatili naknade krajnjim korisnicima, ali nisu obavijestili Komisiju o tim naknadama. U skladu s time, imajući na umu da se izračun Komisije temelji tek na nepotpunim podatcima, vjerojatno je da su stvarni iznosi (kako apsolutne vrijednosti tako i udio doprinosa iz operativnih programa) veći.

Troškovi i naknade za upravljanje znatno su veći od iznosa koje je Komisija navela u izvješćima ako se računaju na temelju financijske potpore pružene krajnjim korisnicima

124

Na temelju 764 instrumenta EFRR-a i ESF-a iz tablice 6. općenito smo utvrdili da su ukupni troškovi i naknade za upravljanje činili do 75 % financijske potpore pružene krajnjim korisnicima, što čini godišnji prosjek u visini do 16 %.

125

Za 10 država članica koje su podnijele pouzdane podatke za svaki od svoja 274 instrumenta EFRR-a i ESF-a utvrdili smo da su ukupni troškovi i naknade za upravljanje iznosili između 2 % i 17 % financijske potpore pružene krajnjim korisnicima. Iz toga proizlazi godišnji prosjek između 1 % i 3 %.

Velike razlike u troškovima i naknadama za upravljanje među različitim vrstama financijskih instrumenata

126

Iznos troškova i naknada za upravljanje povezan je i s vrstom instrumenta. Uzimajući u obzir utemeljene podatke koje je Komisija podnijela u svojim izvješćima utvrdili smo prosječne vrijednosti prikazane u tablici 7. Postotak troškova i naknada za upravljanje u prosjeku je najmanji za jamstvene instrumente, a najveći za vlasničke instrumente.

Tablica 7.

Prosječni ukupni troškovi i naknade za upravljanje po vrstama financijskih instrumenata izraženi kao postotak sredstava dodijeljenih fondu

Vrsta financijskog instrumenta | Prosječan ukupni postotak troškova i naknada za upravljanje na dan 31. prosinca 2014.
Kreditni | 4,2 %
Jamstveni | 2,7 %
Vlasnički | 11,0 %

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.¹.

1Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 31 December 2014.

127

Osim toga, opće je pravilo da financijski instrumenti koji se provode s pomoću holding fonda sa sobom nose veće troškove provedbe jer se troškovi i naknade za upravljanje isplaćuju na objema razinama (tj. na razinama holding fonda i posebnog fonda). Također ističemo da gornje granice troškova i naknada za upravljanje tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu ovisile o veličini ulaganja iz financijskog instrumenta jer su se oni isplaćivali kao postotak doprinosa iz operativnog programa (vidjeti odlomak 108.).

Uzimajući u obzir pruženu financijsku potporu, troškovi i naknade za upravljanje znatno su veći za instrumente EFRR-a i ESF-a nego za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru

128

Analizom koju smo proveli također se pokazalo da su prosječni troškovi i naknade za upravljanje bili znatno manji za instrumente pod središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru nego za instrumente EFRR-a i ESF-a u odnosu na financijsku potporu koja je pružena krajnjim korisnicima do kraja 2014. godine:

οUkupni troškovi poslovanja naplaćeni za EEEF od početka njegova djelovanja 2011. godine čine otprilike 5 % ukupnih uloženih iznosa, što čini godišnji trošak od 1,2 %.

οPrema procjeni Komisije prosječni godišnji trošak isplaćen iz proračuna EU-a za EPMF (zajmovi i jamstveni instrumenti zajedno) iznosi najviše od 0,5 % do 0,7 % sredstava dodijeljenih instrumentu⁹⁶. To odgovara godišnjem trošku u visini od 0,2 % vrijednosti jamstava koja su iz EPMF-a pružena krajnjim korisnicima.

129

Analizom koju smo proveli pokazalo se da su čak i troškovi i naknade za upravljanje EIB-a i EIF-a općenito bili veći od troškova i naknada koje naplaćuju kada djeluju kao upravitelji fonda za instrumente pod „središnjim upravljanjem”.

130

Ispitivanjem dviju studija o naknadama za upravitelje fonda u okviru investicijskih fondova u privatnom sektoru koje su objavljene 2015. godine utvrdili smo da je prosječna godišnja naknada za sve vrste fondova (ne ubrajajući holding fondove) iznosila između 0,6 % i 1 %⁹⁷. U objema se studijama upućuje i na to da je tijekom posljednjih godina došlo do smanjenja naknada za upravljanje. U jednoj drugoj studiji, koja je objavljena 2013. godine, navedeno je da se godišnje naknade za upravljanje fondovima rizičnog kapitala kreću između 2,0 % i 2,5 %⁹⁸.

131

Analiza koju smo proveli pokazuje i velike razlike u naplaćenim troškovima i naknadama za upravljanje među pojedinačnim instrumentima EFRR-a i ESF-a. Komisija na temelju dostupnih informacija o stvarnim troškovima provedbe pojedinačnih financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a nije u mogućnosti procijeniti jesu li takve razlike u troškovima opravdane. Slična opažanja već smo iznijeli u jednom drugom tematskom izvješću⁹⁹.

Ograničenja u pogledu informacija o troškovima i naknadama za upravljanje u izvješćima država članica

Informacije o troškovima i naknadama za upravljanje Komisiji se dostavljaju tek za otprilike 60 % svih instrumenata EFRR-a i ESF-a

132

Komisija je 2011. godine za sve države članice uvela obvezu godišnjeg izvješćivanja o instrumentima pod podijeljenim upravljanjem¹⁰⁰. Upravljačka tijela morala su te informacije prvi put dostaviti u okviru svojih izvješća za 2011. godinu. Podatci koje je Komisija tražila uključivali su između ostaloga informacije povezane s troškovima i naknadama za upravljanje, čije dostavljanje nije bilo obvezno za upravljačka tijela EFRR-a i ESF-a. Za instrumente za koje su podneseni podatci o troškovima i naknadama za upravljanje za 2014. godinu isplaćeno je tek 69 % sredstava koja su ukupno isplaćena financijskim instrumentima iz operativnih programa EFRR-a i ESF-a (u usporedbi s 50 % 2013. godine)¹⁰¹.

133

Osim toga, ističemo da je u izvješćima kao troškove i naknade za upravljanje potrebno navesti samo one iznose koji su isplaćeni. Međutim, postoje i slučajevi u kojima su troškovi i naknade obračunani, ali još nisu isplaćeni. Ti se troškovi i naknade de facto isključuju iz izvješćivanja, što utječe na njegovu cjelovitost i doprinosi tome da se u izvješćima Komisiji naknade i troškovi za upravljanje prikažu manjima nego što to u stvarnosti jesu.

Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?

Kad je riječ o pitanjima povezanima s troškovima i naknadama za upravljanje, u programskom razdoblju 2014. – 2020. poduzet je niz mjera.

Rokovi za podnošenje izvješća skraćeni su za države članice, a produženi za Komisiju

134

U programskom razdoblju 2014. – 2020. države članice obvezne su podnijeti Komisiji izvješće o provedbi financijskih instrumenata u okviru svojih godišnjih izvješća o provedbi. To znači da se izvješća podnose mjesec dana ranije (do 31. svibnja, dok je rok u prethodnom razdoblju, kada takvo izvješćivanje nije bilo dijelom godišnjeg izvješća o provedbi, bio 30. lipnja, pri čemu za 2017. i 2019. kao rok i dalje vrijedi 30. lipnja)¹⁰². Osim toga, utvrđeno je razdoblje od 6 mjeseci u kojem Komisija treba pregledati podatke koje su dostavile države članice. To znači da je rok u kojem Komisija treba predstaviti konsolidirano izvješće o provedbi financijskih instrumenata odgođen, uz iznimku 2017. i 2019. godine, s 1. listopada na 30. studenoga. To vodi do situacije u kojoj će tijelima zaduženima za davanje razrješnice važne informacije o provedbi financijskih instrumenata biti dostupne još kasnije nego što je to trenutačno slučaj.

Upravljačka tijela obvezna su izvješćivati Komisiju o troškovima i naknadama za upravljanje

135

U slučaju financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020. upravljačka tijela obvezna su objavljivati podatke o troškovima i naknadama za upravljanje kao prilog godišnjem izvješću o provedbi¹⁰³. Riječ je o bitnom poboljšanju koje će Komisiji omogućiti da u nadolazećim godinama mnogo bolje analizira i nadzire troškove primjene financijskih instrumenata.

Smanjenje gornjih granica troškova i naknada za upravljanje, koji se razlikuju prema vrsti financijskih instrumenata

136

U pogledu gornjih granica troškova i naknada za upravljanje uočili smo dvije glavne razlike u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. Prva se odnosi na gornje granice naknada za upravitelje fonda, koje se razlikuju prema vrsti financijskih instrumenata¹⁰⁴ (vidjeti tablicu 8.).

Tablica 8.

Gornje granice troškova i naknada za upravljanje za različite vrste financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

| Gornje granice | Godišnja osnovna naknada | Godišnja naknada na temelju uspješnosti
Holding fondovi | 7 % | 3 % tijekom prvih 12 mjeseci | 0,5 %
1 % tijekom sljedećih 12 mjeseci | 0,5 %
0,5 % tijekom sljedećih godina | 0,5 %
Zajmovi | 8 % | 0,5 % | 1 %
Jamstva | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Vlasnička ulaganja | 20 % | 2,5 % tijekom prva 24 mjeseca¹ | 2,5 %
1 % tijekom sljedećih godina² | 2,5 %
Mikrozajmovi | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Ostalo | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Odnosi se na razdoblje nakon potpisivanja sporazuma o financiranju, pri čemu je višu stopu moguće upotrijebiti jedino u tom razdoblju, a u praksi samo od trenutka u kojem dođe do stvarne isplate programskih doprinosa holding fondu.

2U slučaju vlasničkih ulaganja osnovna naknada povezana je s iznosima rezerviranima za financijski instrument.

Izvor: Europska komisija, Smjernice državama članicama za članak 42. stavak 1. točku (d) Uredbe o zajedničkim odredbama – prihvatljivi troškovi upravljanja i naknade za upravljanje (EGESIF_15. – 002.1. – 01.), str. 8.

137

Druga glavna razlika odnosi se na gornje granice (koje su sada utvrđene na ukupnoj razini, a ne na godišnjoj), koje su znatno niže u odnosu na one koje su se primjenjivale u programskom razdoblju 2007. – 2013. Općenito smatramo da smanjenje gornjih granica uvedeno za ukupni iznos naknade upravitelja fonda predstavlja poboljšanje, no Komisija nije obrazložila način na koji su utvrđene te gornje granice. Analizom stvarnih podataka koji se odnose na razdoblje od početka programskog razdoblja 2007. – 2013. do danas utvrdili smo da su postotci u praksi niži (vidjeti odlomak 120.).

Elementima naknade upravitelja fonda koji se temelje na uspješnosti postiže se tek ograničeni učinak poticaja

138

Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. također je predviđeno da se kao kriterij za utvrđivanje naknada i troškova za upravljanje upotrebljava uspješnost upravitelja fonda. Posebno za sve troškove i naknade za upravljanje koji su prijavljeni kao prihvatljivi u vrijeme zaključenja osnovu treba činiti metodologija izračuna koja se temelji na uspješnosti (vidjeti također tablicu 6.)¹⁰⁵.

139

Daljnje pojedinosti o kriterijima utemeljenima na uspješnosti za utvrđivanje troškova i naknada za upravljanje i gornjih granica koje se na njih primjenjuju utvrđene su Delegiranim aktom¹⁰⁶.

140

Osim toga, prema smjernicama Komisije za rizična financijska ulaganja¹⁰⁷ navedeni element naknade utemeljen na uspješnosti mora biti znatan i osmišljen na način da se njime nagradi postizanje posebnih unaprijed određenih ciljnih vrijednosti politika, kao i financijska uspješnost upravitelja fonda. Ta se uspješnost ne bi trebala mjeriti samo na temelju uspješne isplate početnih dodijeljenih sredstava ili iznosa prikupljenog privatnog kapitala, već i na temelju stvarnih povrata od ulaganja.

141

Međutim, uočili smo da zbog razloga koji su navedeni u nastavku predmetni novi elementi utemeljeni na uspješnosti imaju sporednu ulogu u određivanju ukupne naknade upravitelja fonda koja će se teretiti na proračun EU-a:

οUzimajući u obzir uobičajeno vrijeme poslovanja holding fonda ili posebnog fonda, gornje granice utvrđene Delegiranim aktom Komisije lako je doseći prije primitka dijela naknade koji je povezan s uspješnošću. Slijedom toga, vrlo uspješan upravitelj fonda doseći će najveći mogući iznos naknade već u ranijoj fazi nego manje uspješan upravitelj, nakon čega više neće primati naknadu za svoje usluge.

οNe naplaćuje se naknada za nedovoljnu uspješnost kojom bi se zajamčilo da upravitelj fonda snosi dio svih financijskih gubitaka koji nastanu za financijski instrument. U stvarnosti u okviru trenutačnog sustava naknada čak i upravitelji fonda koji ostvare negativne povrate mogu primiti najveći mogući iznos naknade.

οPravnim okvirom nije propisano da upravljačko tijelo mora unaprijed utvrditi minimalne referentne stope uspješnosti (ili minimalne stope povrata) koje je potrebno dosegnuti prije nego što upravitelj fonda može primiti dio naknade koji se odnosi na uspješnost.

Stoga općenito gledajući smatramo da se dijelom naknade za upravitelja sufinancirane iz proračuna EU-a koji se temelji na uspješnosti trenutačno ostvaruje vrlo ograničen učinak poticaja te je potrebno ponovno razmotriti taj dio naknade.

Troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh administrativnih troškova provedbe operativnih programa EFRR-a i ESF-a

142

Upravljanje operativnim programima EFRR-a i ESF-a te njihova kontrola, praćenje i evaluacija sa sobom nose troškove: administrativni troškovi za nacionalne uprave obuhvaćaju naknade za osoblje, operativne troškove (kao što su putni troškovi i troškovi osposobljavanja) te troškove povezane s aktivnostima informiranja i komunikacije. Države članice mogu se za pokrivanje tih administrativnih troškova koristiti tehničkom pomoći u okviru operativnih programa EFRR-a i ESF-a¹⁰⁸.

143

U programskom razdoblju 2007. – 2013. tehnička pomoć mogla je iznositi do 4 % ukupnog financiranja operativnog programa EFRR-a ili ESF-a¹⁰⁹. Ista je razina zadržana i u programskom razdoblju 2014. – 2020. Utvrđena je na temelju studije provedene 2010. godine u ime Komisije u okviru njezine procjene učinka za programsko razdoblje 2014. – 2020.¹¹⁰. Na temelju toga Komisija procjenjuje da države članice za tehničku pomoć tijekom cijelog navedenog razdoblja mogu potrošiti 13,6 milijardi eura.

144

Međutim, udio proračuna EFRR-a i ESF-a koji se u programskom razdoblju 2014. – 2020. izvršava s pomoću financijskih instrumenata bit će znatno veći (vidjeti odlomak 21.). Iz toga se može utvrditi da će za aktivnosti financiranja na temelju bespovratnih sredstava u okviru operativnih programa EFRR-a i ESF-a biti dostupan razmjerno veći iznos tehničke pomoći jer glavni dio administrativnih aktivnosti za financijske instrumente obavljaju upravitelji fonda. Za te aktivnosti upravitelji fonda naplaćuju troškove i naknade za upravljanje izravno iz operativnih programa (ili od krajnjih korisnika). Stoga se povećanjem financiranja s pomoću financijskih instrumenata neizravno povećavaju i ukupni administrativni troškovi za proračun EU-a jer se povećava iznos potpore u obliku tehničke pomoći koja se državama članicama pruža iz proračuna EU-a za preostale aktivnosti financiranja na temelju bespovratnih sredstava.

145

Također ističemo da nacionalne uprave za programsko razdoblje 2007. – 2013. nisu obvezne detaljno izvješćivati o načinu na koji je potrošena tehnička pomoć¹¹¹. U jednom od prethodnih izvješća već smo naveli da Komisija ne raspolaže nikakvim usporedivim informacijama o stvarnim administrativnim troškovima po državama članicama, pojedinačnim operativnim programima ili pojedinačnim mehanizmima financiranja (npr. bespovratnim sredstvima ili financijskim instrumentima)¹¹². Time se otežava procjena toga jesu li iznosi tehničke pomoći opravdani u odnosu na stvarne troškove koji su nastali za države članice provedbom operativnih programa EFRR-a i ESF-a.

146

Stoga je i dalje važeća naša prethodna preporuka Komisiji da provede komparativnu analizu troškova provedbe za bespovratna sredstva i financijske instrumente (pod središnjim i podijeljenim upravljanjem) za programsko razdoblje 2014. – 2020. kako bi utvrdila njihove stvarne iznose¹¹³. Takve informacije bile bi osobito relevantne u kontekstu pripreme zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. godine.

32Vidjeti godišnja izvješća za financijske godine 2013. (odlomak 5.35.) i 2014. (odlomak 6.49.) te tematsko izvješće br. 8/2015 (odlomak 67.).

33Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007. – 2013., Situation as at 31 December 2014, str. 22.

34Pravilo o automatskom opozivu sredstava (pravilo „n + 2”) pomaže u poravnavanju nepodmirenih obveza. Prema tom pravilu potrebno je automatski opozvati sva sredstva koja nisu potrošena ili pokrivena zahtjevom za plaćanje do kraja druge godine nakon godine izdvajanja tih sredstava.

35Odlomak 6.50. godišnjeg izvješća za 2014.

36C(2015) 2771 final od 30. travnja 2015. „Prilog Odluci Komisije o izmjeni Odluke C(2013) 1573 o odobrenju smjernica za zaključenje operativnih programa donesenih za pomoć iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda (2007. – 2013.)”, str. 7.

37Odlomak 6.52. godišnjeg izvješća za 2014.

38Tematska izvješća br. 8/2015 (odlomak 21.), br. 2/2012 (odlomak 118.) i br. 5/2015 (odlomak 27.); Europska komisija, EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014. – 2020. Programme period (Financijski instrumenti: pregled u svrhu pripreme za programsko razdoblje 2014. – 2020.), studija koju su proveli Mazars/Ecorys/EPR, str. 52., 66., 73.

39U slučaju holding fondova, na analizu nedostataka (engl. gap analysis) upućuje se u članku 44. stavku 1. točki (a) Provedbene uredbe: „[…] Sporazum o financiranju [između države članice ili upravljačkog tijela i holding fonda] prema potrebi, uzima u obzir sljedeće: (a) s obzirom na instrumente financijskog inženjeringa koji podupiru poduzeća, prvenstveno MSP-ove, uključujući mikropoduzeća, zaključke o procjeni raskoraka između ponude takvih instrumenata i potražnje za takvim instrumentima […]”.

40Članak 43. stavak 2. Provedbene uredbe, početna inačica.

41Članak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 846/2009 od 1. rujna 2009. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1828/2006 o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL L 250, 23.9.2009., str. 1.).

42Tematska izvješća br. 8/2015 (odlomci 21. i 22.), br. 2/2012 (odlomci 33. – 37. i 116. – 118.) i br. 5/2015 (odlomci 27. i 96.).

43Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2012, odlomak 118.

44Članak 35. Opće uredbe.

45Članak 96. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama.

46Članak 38. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama.

47U okviru te mogućnosti predviđen je poseban slučaj u kojemu se iz operativnih programa EFRR-a može dati doprinosi inicijativi za MSP-ove, kojom izravno upravlja Komisija. U tom se slučaju primjenjuju posebna pravila kako su utvrđena člankom 39. Uredbe o zajedničkim odredbama.

48Članak 120. stavak 5. i članak 120 stavak 7. Uredbe o zajedničkim odredbama.

49Komisija, COCOF (10. – 001.4. – 05.), Smjernice za instrumente financijskog inženjeringa u okviru članka 44. Opće uredbe.

50Europska komisija, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Common Audit Framework (Zajednički okvir za reviziju), srpanj 2011. (Dio 2.), str. 7.

51Članak 223. pravila za primjenu Financijske uredbe.

52Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2012, okvir 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (Metodologije za mjerenje iznosa mobiliziranih iz privatnog sektora s pomoću službenih intervencija za financiranje razvoja), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. veljače 2015.

55Prilogom I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 821/2014 od 28. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu detaljnih postupaka za prijenos programskih doprinosa i upravljanje njima, izvješćivanja o financijskim instrumentima, tehničkih obilježja mjera informiranja i komunikacije za operacije te sustava evidentiranja i pohranjivanja podataka (SL L 223, 29.7.2014., str. 7.) utvrđen je niz kategorija koje je potrebno koristiti kao temelj za takva izvješća, koji uključuju informacije o izvorima financiranja financijskih instrumenata.

56Članak 43. stavak 5. Provedbene uredbe.

57SEC(2011) 1237 final od 19. listopada 2011. „Radni dokument službi Komisije – procjena učinka priložena dokumentu „Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Pilot-faza inicijative projektnih obveznica Europa 2020.’”, str. 53.

58Preporuka Komisije od 6. prosinca 2012. o agresivnom poreznom planiranju, C(2012) 8806.

59Vidjeti na primjer IP/14/463 – Priopćenje za medije od 11. lipnja 2014.

60COM(2015) 135 final od 18. ožujka 2015. „Prijedlog direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene informacija u području oporezivanja”.

61COM(2015) 302 final od 17. lipnja 2015., „Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o pravednom i učinkovitom sustavu oporezivanja dobiti poduzeća u Europskoj uniji: pet ključnih područja djelovanja”.

62U slučaju hibridnih instrumenata riječ je o instrumentima prema kojima se u okviru jedne ili više različitih jurisdikcija u porezne svrhe može postupati različito, primjerice u jednoj se zemlji može postupati kao da je riječ o dugu, dok se u drugoj postupa kao da je riječ o vlasničkom kapitalu (vidjeti OECD, Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues (Neusklađenost hibridnih instrumenata – pitanja porezne politike i pridržavanja propisa), ožujak 2012., str. 7.).

63SICAV je vrsta otvorenog investicijskog fonda za koji se vrijednost promjene kapitala temelji na broju ulagača i vrijednosti povezanih ulaganja. Udjeli u fondu kupuju se i prodaju na temelju posljednje neto vrijednosti imovine fonda.

64SICAR je struktura osmišljena za ulaganja privatnog vlasničkog i poduzetničkog kapitala bez pravila o diversifikaciji ulaganja i ograničenja u pogledu izdavanja zajma i učinka poluge.

65Vidjeti tematska izvješća br. 2/2012 (odlomci 105. – 115. i 124.), br. 8/2015 (odlomci 34. i 35.) i br. 5/2015 (odlomci 66. i 67. te okvir 7.).

66„Smjernice Zajednice o državnim potporama za promicanje ulaganja rizičnog kapitala u mala i srednja poduzeća”, odlomak 4.3.4. (SL C 194, 18.8.2006., str. 2.).

67Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014, str. 25.

68Članak 43. stavak 4. Provedbene uredbe.

69SWD(2015) 206 final.

70Odluka Komisije od 25. veljače 2010. o sudjelovanju Europske unije u Europskom fondu za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020. (fond Marguerite), C(2010) 941.

71Članak 6. stavak 1. točka (d) Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 480/2014.

72Članak 37. stavak 2. točka (c) Uredbe o zajedničkim odredbama.

73Članak 44. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama.

74Članak 21. stavak 13. točka (c) Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014.

75Prilog I. Uredbi o CEF-u, dio III., odjeljak 6.

76Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2013, 7. preporuka.

77Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku, Financial Instruments under Cohesion policy 2007 – 13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (Financijski instrumenti u okviru kohezijske politike 2007. – 2013.: jesu li države članice i odabrane financijske institucije poštovale i očuvale financijske interese EU-a?), str. 16.; Komisija i EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014 – 2020 Programme period (Financijski instrumenti: pregled u svrhu pripreme za programsko razdoblje 2014. – 2020.) – studija koju su proveli Mazars/Ecorys/EPR, str. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight (Privatni vlasnički kapital pod povećalom), svibanj 2015., str. 8.

79SWD(2015) 206 final, str. 151. i 159.

80Članak 78. stavak 7. Opće uredbe.

81Europska komisija, Ažurirane smjernice za instrumente financijskog inženjeringa u skladu s člankom 44. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006, COCOF (10. – 001.4. – 05.), 10. veljače 2012., odlomak 5.2.5.

82C(2015) 2771 od 30. travnja 2015. „Prilog Odluci Komisije o izmjeni Odluke C(2013) 1573 o odobrenju smjernica za zaključenje operativnih programa donesenih za pomoć iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda (2007. – 2013.)”, str. 7.

83Članak 108. Opće uredbe u vezi s člankom 152. stavkom 1. i člankom 153. Uredbe o zajedničkim odredbama.

84Članak 45. Uredbe o zajedničkim odredbama.

85Članak 38. stavak 3. točka (b) Uredbe o zajedničkim odredbama.

86Slovenija (66 %), Španjolska (63 %), Francuska (37 %), Italija (28 %), Danska (18 %), Češka (16 %), Nizozemska (10 %), Belgija (1 %) i Estonija (0 %).

87Članak 78. stavak 6. Opće uredbe.

88Članak 43. stavak 4. Provedbene uredbe.

89Uredba Komisije (EZ) br. 488/2004, pravilo br. 8, točka 2.7. i pravilo br. 9, točka 2.6.

90Članak 42. stavak 1. točka (d) Uredbe (EU) br. 1303/2013.

91Članak 78. stavak 6. točka (d) Opće uredbe u okviru ograničenja utvrđenih u članku 43. stavku 4. Provedbene uredbe.

92COCOF (10. – 001.4. – 05.), 8. veljače 2012., odjeljak 2.6.

93Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. izdala tri dokumenta sa smjernicama COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) i COCOF (10. – 001.4. – 05.).

94Europska komisija, Ažurirane smjernice za instrumente financijskog inženjeringa u skladu s člankom 44. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006, COCOF (10. – 001.4. – 05.), 10. veljače 2012., odlomak 2.6.12.

95Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014, str. 29.

96Vidjeti tematsko izvješće br. 8/2015, odlomak 63.

97Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey (Upitnik o naknadama za upravljanje ulaganjima), 2015., i Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down (Studija o naknadama: ulagači spuštaju omjere troškova), 2015.

98KfW Economic Research No 18 (Ekonomsko istraživanje, br. 18), You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences (Odnos cijene i kvalitete – struktura naknada u okviru fondova poduzetničkog kapitala i njezine posljedice), 7. ožujka 2013.

99Vidjeti tematsko izvješće br. 8/2015, odlomci 62. i 72.

100Uredba (EU) br. 1310/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o povratnoj pomoći, financijskom inženjeringu i određenim odredbama u vezi s izjavom o izdacima (SL L 337, 20.12.2011., str. 1.).

101Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014, str. 27.

102Članak 46. stavak 1. i članak 111. Uredbe o zajedničkim odredbama.

103Članak 46. stavak 2. točka (e) Uredbe (EU) br. 1303/2013.

104Članak 13. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 480/2014.

105Uvodna izjava 123. i članak 42. Uredbe o zajedničkim odredbama.

106Članci 12., 13. i 14. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 480/2014.

107Europska komisija, „Smjernice o državnim potporama za promicanje rizičnih financijskih ulaganja”, točka 3.6.1.

108Članak 45. Opće uredbe.

109Članak 46. Opće uredbe.

110SEC(2011) 1141 final od 6. listopada 2011. (vidjeti također tematsko izvješće br. 8/2015, odlomak 56., i tematsko izvješće br. 16/2013, odlomci 74. i 75.).

111Europska komisija, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007 – 2013 period (Sufinanciranje plaća, bonusa i doplataka iz strukturnih fondova tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.), završno izvješće, 2014.

112Vidjeti tematsko izvješće br. 5/2015, odlomci 58. i 71.

113Vidjeti tematsko izvješće br. 8/2015, odlomci 57., 63., 64., 71. i 72. te 4. preporuka.

Zaključci i preporuke

147

Općenito gledajući, ističemo da se financijskom potporom koja se krajnjim korisnicima pruža s pomoću financijskih instrumenata nude znatne prednosti u odnosu na bespovratna sredstva jer je svaki euro financiran s pomoću financijskih instrumenata u pravilu moguće upotrijebiti više puta. Osim toga, zajmove je potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ulaganja dolazi do povrata, što bi u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih korisnika te dovesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjerojatnosti da će krajnji korisnici biti ovisni o javnoj potpori.

148

Međutim, revizijom smo utvrdili niz važnih pitanja koja su ograničila učinkovitost financijskih instrumenata kao mehanizma za izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.:

οVelikom broju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a dodijeljen je prevelik iznos sredstava te su se na kraju 2014. godine i dalje suočavali s velikim problemima pri isplati tih sredstava (u prosjeku je iskorišteno 57 % cjelokupnog kapitala koji je financijskim instrumentima isplaćen iz operativnih programa). Prevelikom iznosu početnih dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje država članica da tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. izbjegnu opozive sredstava.

οOpćenito gledajući, ni financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem ni oni pod središnjim upravljanjem nisu uspješno privukli privatni kapital.

οDosad je tek ograničeni broj financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a uspješno pružio obnovljivu financijsku potporu.

οTroškovi i naknade za upravljanje financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a bili su veliki u usporedbi sa stvarnom potporom koja je pružena krajnjim korisnicima te se čine znatno većima od troškova i naknada za instrumente pod središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru.

149

Istodobno smo također utvrdili da je, kad je riječ o financijskim instrumentima, pravni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020. poboljšan na temelju iskustva stečenog u programskom razdoblju 2007. – 2013., no i dalje postoje pitanja koja je potrebno riješiti. Naši glavni zaključci za programska razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. izneseni su u skladu sa strukturom izvješća, zajedno s našim preporukama.

Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne potrebe?

150

Smatramo da su velikom broju financijskih instrumenata dodijeljeni preveliki iznosi financijskih sredstava. To pokazuje da u nekim slučajevima nije obavljena odgovarajuća procjena tržišnih potreba prije izdvajanja sredstava za financijske instrumente iz operativnih programa EFRR-a i ESF-a. To je dovelo do toga da je financijskim instrumentima pri uspostavi dodijeljen prevelik iznos financijskih sredstava, zbog čega su stope isplate bile niske. Prevelikom iznosu početnih dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje država članica da izbjegnu pravilo „n + 2”.

Uvođenjem obveznih ex ante procjena za financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem u programskom razdoblju 2014. – 2020. u velikoj će se mjeri doprinijeti sprječavanju dodjele prevelikih iznosa sredstava financijskim instrumentima. Međutim, uspjeh tih procjena ovisit će o tome zasnivaju li se one na utemeljenim pretpostavkama i pouzdanoj analizi. U slučaju instrumenata pod podijeljenim upravljanjem rješenje za dodjelu prevelikih iznosa sredstava nastoji se pronaći i uvođenjem pristupa plaćanja u fazama (prema kojem se plaćanja iz proračuna EU-a povezuju s isplatama financijskih sredstava krajnjim korisnicima). Povrh toga, Uredbom o zajedničkim odredbama predviđena je mogućnost redovitog preispitivanja ex ante procjene u slučaju promjena u gospodarskom ili tržišnom okruženju, ali ne i za instrumente pod središnjim upravljanjem. Srednjoročni pregled (kojim bi se mogla riješiti takva pitanja) obavlja se za većinu, ali ne za sve financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem. Konačno, ni za instrumente pod podijeljenim upravljanjem ni za one pod središnjim upravljanjem nije predviđeno neovisno preispitivanje ex ante procjena.

151

Regionalna usmjerenost financijskih instrumenata doprinijela je tome da su države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavile veliki broj malih financijskih instrumenata. Veličina posebnih fondova EFRR-a i ESF-a u mnogo slučajeva nije odgovarala veličini koja se u sektoru fondova smatra odgovarajućom za njihovo učinkovito poslovanje (vidjeti odlomke 27. – 61.).

1. preporuka

U pogledu ex ante procjena za financijske instrumente:

(a)U ex ante procjenu koju Komisija obavlja za instrumente pod središnjim upravljanjem trebalo bi sustavno uključivati analizu „pouka” koje su izvučene do tog trenutka.

Ciljni rok provedbe: pri svakoj uspostavi novog instrumenta.

(b)Komisija bi, osim uključivanja „izvučenih pouka”, za sve financijske instrumente pod središnjim upravljanjem trebala procijeniti i učinak velikih socioekonomskih promjena na svrhu instrumenta i odgovarajući doprinos potreban iz proračuna EU-a u kontekstu odgovarajućih srednjoročnih preispitivanja.

Ciljni rok provedbe: odmah nakon provedbe srednjoročnih preispitivanja.

2. preporuka

Komisija i države članice trebale bi nastojati utvrditi optimalan iznos financijskih sredstava koja se dodjeljuju fondovima EFRR-a i ESF-a kako bi se, u svim slučajevima u kojima je to moguće, iskoristile prednosti znatnih ušteda troškova u poslovanju fondova. Komisija bi trebala pružiti dodatne smjernice državama članicama o načinu na koji je potrebno uspostaviti takve financijske instrumente (pod izravnim ili neizravnim upravljanjem Komisije) na razini država članica ili EU-a.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine (za Komisiju), odnosno pri uspostavi financijskih instrumenata (za države članice).

Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?

152

Utvrdili smo da su se Komisija i države članice suočile sa znatnim poteškoćama u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora u financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim upravljanjem tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Posebno se povlaštenim postupanjem prema privatnim ulagačima u financijske instrumente nije uspjelo privući veće iznose dodatnog financiranja. Osim toga, smatramo da Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske instrumente nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su zahvaljujući javnom financiranju iz proračuna EU-a uložena dodatna sredstva. Nadalje, države članice nisu obvezne podnositi Komisiji informacije o privatnim doprinosima koji su pridodani sredstvima dodijeljenima instrumentima EFRR-a i ESF-a.

153

U trenutačnoj fazi postoji mala vjerojatnost da će se u programskom razdoblju 2014. – 2020. privući velik iznos privatnih financijskih sredstava, bilo u okviru operativnih programa ili u obliku dodatnih doprinosa. Smjernicama koje je Komisija objavila u travnju 2014. ne uzima se u dovoljnoj mjeri u obzir „dobra praksa” utvrđena tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. u vezi s najboljim načinom primjene odredbi o povlaštenom postupanju u svrhu privlačenja veće količine privatnog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni sektor ne snosi prekomjeran rizik.

154

Uporaba prethodnih poreznih sporazuma, koja pod određenim uvjetima može dovesti do izbjegavanja plaćanja poreza, u programskom razdoblju 2014. – 2020. bila bi protivna vlastitoj politici Komisije u tom pogledu (vidjeti odlomke 62. – 91.).

3. preporuka

Komisija bi u Financijskoj uredbi (te potom i u sektorskim propisima) trebala dati definiciju učinka poluge za financijske instrumente koja je primjenjiva na sva područja proračuna EU-a, kojom se jasno utvrđuje razlika između učinka poluge privatnih i nacionalnih javnih doprinosa u okviru operativnog programa i/ili dodatnih privatnih ili javnih doprinosa kapitala te kojom se uzima u obzir vrsta financijskog instrumenta o kojem je riječ. Tom bi se definicijom trebao jasno odrediti način na koji se utvrđuju iznosi uloženi zahvaljujući javnim doprinosima EU-a i država članica, po mogućnosti na temelju smjernica OECD-a o tom pitanju.

Ciljni rok provedbe: pri izmjeni Financijske uredbe, a u slučaju sektorskih propisa u vrijeme srednjoročnog preispitivanja.

4. preporuka

Kad je riječ o financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., Komisija bi trebala voditi računa o tome da države članice pruže potpune i pouzdane podatke o privatnim doprinosima sredstvima dodijeljenima instrumentima, kako u okviru operativnih programa tako i povrh njih.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine.

5. preporuka

Komisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o načinu na koji se u slučaju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a najbolje mogu primijeniti odredbe o povlaštenom postupanju kako bi se privukla veća količina privatnog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni subjekti koji daju doprinose sredstvima dodijeljenima instrumentima ne snose prekomjeran rizik.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.

6. preporuka

Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, u zakonskim aktima kojima se uređuje predmetni instrument trebalo bi utvrditi opća načela podjele rizika koja bi mogla imati učinak na proračun EU-a.

Ciljni rok provedbe: pri davanju prijedloga za uspostavu novih financijskih instrumenata ili preispitivanju postojećih.

7. preporuka

Komisija bi za sve financijske instrumente koji se financiraju iz proračuna EU-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. trebala zajamčiti da ona sama, kao i države članice i grupa EIB-a upotrebljavaju samo one strukture koje su u skladu s njezinim vlastitim preporukama i mjerama u području poreznih mehanizama.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.

Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska potpora?

155

Većinom instrumenata EFRR-a i ESF-a nije postignut znatan učinak obnovljivosti financijskih sredstava do kraja 2014. godine. Uzrok tome leži u činjenici da su kašnjenja u provedbi doprinijela poteškoćama s kojima su se financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a suočavali tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. u pogledu isplate cjelovitog iznosa sredstava koja su im dodijeljena. Bilo je potrebno odgoditi kraj razdoblja prihvatljivosti s prosinca 2015. na ožujak 2017. kako bi se povećala vjerojatnost da će većina financijskih instrumenata potrošiti svoja početna dodijeljena sredstava u okviru jednog ciklusa. Osim toga, odluka o provedbi financijskih instrumenata nakon zaključenja u ožujku 2017. prepuštena je državama članicama te će se tek pokazati u kojoj će se mjeri postići učinak obnovljivosti.

156

Odredbama u pravnoj osnovi za programsko razdoblje 2014. – 2020. ograničen je rizik od uspostave instrumenata kojima je dodijeljen prevelik iznos sredstava, što će doprinijeti i većoj vjerojatnosti postizanja učinka obnovljivosti. Međutim, to znači da je iz nedostataka koji su uočeni tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. potrebno izvući pouke te da upravljačka tijela moraju biti realističnija u pogledu udjela ESIF-a koji je moguće izvršiti s pomoću financijskih instrumenata.

157

Uvedene su i druge izmjene koje bi trebale doprinijeti većoj učinkovitosti u uspostavi instrumenata, no utvrdili smo da su u pogledu dvaju posebnih aspekata potrebne dodatne smjernice (vidjeti odlomke 92. – 105.).

8. preporuka

Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi zajamčila da države članice održavaju obnovljivu prirodu fondova tijekom propisanog razdoblja od osam godina nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za programsko razdoblje 2014. – 2020. To bi se moglo postići uvođenjem obveze uključivanja izričite odredbe u sporazum o financiranju kako bi se zajamčilo da se financijska sredstva koriste u predviđene svrhe.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.

9. preporuka

Komisija bi trebala pružiti smjernice u vezi s odredbama kojima se omogućuje nastavak korištenja financijskih instrumenata u sljedećem programskom razdoblju, posebno za slučajeve u kojima se upravitelji fonda odabiru na temelju javne nabave.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.

Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja proračuna EU-a?

158

Utvrdili smo da je velik dio početnih sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a utrošen na troškove i naknade za upravljanje. Povrh toga, iznos troškova i naknada bio je znatno veći nego za instrumente pod središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru u odnosu na financijsku potporu koja je u stvarnosti pružena krajnjim korisnicima. S obzirom na veličinu iznosa koji su utvrđeni do kraja 2014. godine, postoji veliki rizik da će znatan dio financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a prijeći gornje granice troškova i naknada za upravljanje koje su utvrđene u pravnoj osnovi za razdoblje 2007. – 2013. Visoki iznosi troškova i naknada za upravljanje mogu biti znak toga da postoje temeljni problemi u načinu na koji se taj mehanizam financiranja primjenjivao tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

Troškovi ili naknade za upravljanje koji su nastali i koji su isplaćeni do 31. ožujka 2017. mogu se prijaviti kao prihvatljivi rashodi operativnih programa EFRR-a i ESF-a u okviru kojih je uspostavljen predmetni financijski instrument. Uredbom je predviđeno uspostavljanje veze između troškova i naknada za upravljanje s jedne strane i „kapitala koji je doprinos iz operativnog programa” instrumentima s druge.

Prema Komisiji gornje granice iz članka 43. Provedbene uredbe primjenjuju se na ukupna sredstva dodijeljena financijskom instrumentu, a ne na stvarni doprinos koji je upotrijebljen za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima. Mišljenja smo da bi u vrijeme zaključenja gornje granice troškova i naknada za upravljanje pak trebalo tumačiti na način da se primjenjuju na stvarno upotrijebljena sredstva dodijeljena financijskom instrumentu iz operativnog programa, tj. na sredstva koja su upotrijebljena za pružanje potpore krajnjim korisnicima. Upravitelji fonda ne bi trebali primati naknade ako ne iskorištavaju sredstva dodijeljena instrumentu.

159

Komisija nema sveobuhvatan pregled nad troškovima provedbe financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a, kao ni nad načinom na koji se utvrđuju troškovi i naknade za upravljanje te nad time jesu li oni opravdani. Slično tome, Komisija ne raspolaže dostatnim informacijama o ukupnim administrativnim troškovima provedbe ESIF-a tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. po državama članicama, ovisno o načinu na koji se upotrebljavaju alternativni mehanizmi financiranja (odnosno bespovratna sredstva ili povratna financijska potpora, u prvom redu u okviru financijskih instrumenata).

160

Također smo utvrdili da navedeni troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh općih administrativnih troškova za operativne programe EFRR-a i ESF-a. S obzirom na to da se troškovi za upravljanje isplaćuju iz početnih sredstava dodijeljenih instrumentu, njima se smanjuje iznos financijskih sredstava iz proračuna EU-a koji je dostupan za krajnje korisnike.

161

Rokovi u kojima države članice trebaju podnijeti izvješća skraćeni su za programsko razdoblje 2014. – 2020. jer je izvješćivanje o financijskim instrumentima postalo dijelom godišnjeg izvješća o provedbi. To se izvješće Komisiji dostavlja mjesec dana ranije nego prethodna izvješća o financijskim instrumentima, uz iznimku izvješća za 2017. i 2019. godinu. Istodobno je utvrđen rok od šest mjeseci u kojem Komisija treba predstaviti svoje izvješće tijelima zaduženima za davanje razrješnice. U usporedbi s time, tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija je trebala provjeriti podatke i predstaviti svoje konsolidirano izvješće o provedbi financijskih instrumenata u roku od tri mjeseca. To znači da su relevantne informacije o provedbi financijskih instrumenata i troškovima koji su s njima povezani dostupne kasnije nego u prethodnom razdoblju.

162

Kad je riječ o troškovima i naknadama za upravljanje, u zakonskim aktima došlo je do znatnog poboljšanja jer su utvrđene gornje granice za ukupne iznose koje su manje od onih koje su se primjenjivale tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Međutim, elementi naknade koji se temelje na uspješnosti još nisu dovoljno čvrsti te Komisija mora dodatno razjasniti način na koji bi upravljačka tijela trebala primjenjivati te odredbe tijekom pregovora o sporazumima o financiranju (vidjeti odlomke 106. – 145.).

10. preporuka

U pogledu nadolazećeg zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija bi trebala:

(a)zajamčiti da države članice u okviru izvješća dostavljaju sveobuhvatne informacije o troškovima i naknadama za upravljanje nastalima i isplaćenima do ožujka 2014.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine;

(b)razjasniti da je gornje granice troškova i naknada za upravljanje potrebno primijeniti na financijska sredstva koja su u stvarnosti upotrijebljena u okviru financijskog instrumenta, tj. na doprinos iz operativnog programa koji je upotrijebljen za pružanje potpore krajnjim korisnicima.

Ciljni rok provedbe: do kraja ožujka 2017. godine.

11. preporuka

Kad je riječ o naknadama za upravitelje fonda koje se temelje na uspješnosti u programskom razdoblju 2014. – 2020.:

(a)Komisija bi trebala donijeti zakonodavni prijedlog u svrhu izmjene postojećih odredbi u Uredbi o zajedničkim odredbama kako bi se povećao učinak poticaja koji imaju takvi mehanizmi.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.

(b)Upravljačka tijela u državama članicama trebala bi se pri pregovaranju o sporazumima o financiranju u velikoj mjeri koristiti postojećim elementima naknade za upravitelje fondova utemeljenima na uspješnosti. To bi se moglo nadopuniti uporabom dodatnih elemenata na dobrovoljnoj osnovi.

Ciljni rok provedbe: odmah.

12. preporuka

Komisija bi za razdoblje 2014. – 2020. trebala provesti komparativnu analizu troškova izvršenja za bespovratna sredstva i povratnu financijsku potporu, u prvom redu u okviru financijskih instrumenata, kako bi utvrdila njihove stvarne iznose. Takve informacije bile bi posebno relevantne za pripremu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. godine i utvrđivanje odgovarajućeg iznosa tehničke pomoći.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine.

163

Konačno, tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. također će biti ključno da Komisija i EIB djelotvorno koordiniraju uporabu financijskih instrumenata pod podijeljenim i središnjim upravljanjem koji se financiraju iz proračuna EU-a u okviru europskih fondova za strateška ulaganja (EFSU), poznatih i pod nazivom „Junckerov plan”. Tek će se tada financijskim instrumentima u okviru proračuna EU-a moći ostvariti najdjelotvorniji doprinos prijeko potrebnim infrastrukturnim ulaganjima u EU-u.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 1. lipnja 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

(a) Kreditni instrumenti

Izvor: Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products: Loans, guarantees, equity and quasi-equity, str. 5.

(b) Jamstveni instrumenti

Izvor: Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products: Loans, guarantees, equity and quasi-equity, str. 9.

(c) Vlasnički (ili kvazivlasnički) instrumenti

Izvor: Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products: Loans, guarantees, equity and quasi-equity, str. 14.

Prilog II.

Definicija pojma „financijski instrumenti” u pravnoj osnovi (programska razdoblja 2014. – 2020. i 2007. – 2013.)

Regionalna politika
(EFRR i ESF)
Socijalna politika
(Program EaSI)
Energetska i prometna politika
(CEF)

2014. – 2020.
Definicija financijskih instrumenata navedena je u Financijskoj uredbi te se u skladu s time primjenjuje na sva proračunska područja:
Članak 2.
„(p) ‚financijski instrumenti’ znači mjere financijske potpore Unije koja se pruža dodatno iz proračuna kako bi se postigao jedan ili više određenih ciljeva politike Unije. Ti instrumenti mogu imati oblik vlasničkih ili kvazivlasničkih ulaganja, zajmova ili jamstava, ili drugih instrumenata podjele rizika i mogu se, prema potrebi, kombinirati s bespovratnim sredstvima”.

Nema posebne definicije po sektorima.
Uredbom o zajedničkim odredbama izravno se upućuje na definiciju u Financijskoj uredbi.
Unatoč zajedničkoj definiciji u Financijskoj uredbi, Uredbom o EaSI-ju upućuje se na „zajmove”, „jamstva”, „vlasnički kapital” i „kvazivlasnički kapital”.
Unatoč zajedničkoj definiciji u Financijskoj uredbi, Uredbom o CEF-u upućuje se na:
„vlasničke instrumente”, „zajmove i/ili jamstva” i „instrumente podjele rizika za projektne obveznice”.

Regionalna politika
(EFRR i ESF)
Socijalna politika
(EPMF)
Energetska i prometna politika
(TEN)

2007. – 2013.
Ne postoji službena definicija.
Neizravne definicije postoje u Provedbenoj uredbi i u smjernicama COCOF-a.

Članak 43. Provedbene uredbe:

„Članci 43. do 46. primjenjuju se na instrumente financijskog inženjeringa u obliku radnji koje donose povratna ulaganja ili pružaju jamstva za povratna ulaganja, ili oboje, u sljedećem:

[…].”

Smjernice COCOF-a:

„1.2.12. Kako bi se mogli smatrati instrumentima financijskog inženjeringa u skladu s uredbama o strukturnim fondovima stoga je nužno da doprinosi iz operativnih programa […] budu u obliku povratnih ulaganja, odnosno vlasničkog kapitala, zajmova i/ili jamstava za takva povratna ulaganja u skladu s posebnim odredbama u članku 44. prvom stavku, točkama (a), (b) ili (c) Opće uredbe.

1.2.13. Povratna ulaganja razlikuju se od nepovratne pomoći ili bespovratnih sredstava, koji se u svrhu ovih smjernica definiraju kao ‚izravan financijski doprinos u obliku donacije’”.
Ne postoji službena definicija.

Unatoč tome, Odlukom o EPMF-u upućuje se na „jamstva i instrumente podjele rizika”, „vlasničke instrumente” i „dužničke instrumente”.
Ne postoji službena definicija.

Unatoč tome, Uredbom o TEN-u upućuje se na „instrument zajmovnog jamstva”, „instrumenta podjele rizika za projektne obveznice” i na „sudjelovanje u rizičnom kapitalu za investicijske fondove”.

Uredbom o EEPR-u upućuje se na „instrument” ulaganja u kojem će EU biti dioničar.

Izvor: Europska komisija.

Prilog III.

Pregled financijskih instrumenata EFRR-a u 28 država članica EU-a: broj fondova i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije, stanje na dan 31. prosinca 2014.

Prilog IV.

Pregled financijskih instrumenata ESF-a u 28 država članica EU-a: broj fondova i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije, stanje na dan 31. prosinca 2014.

Prilog V.

Sažetak uvjeta za ex ante procjenu (programsko razdoblje 2014. – 2020.)

Element
Financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem u okviru kohezijske politike (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem u okviru socijalne, energetske i prometne politike (na snazi od 1. siječnja 2013.)

Pravna osnova
Pravna osnova:
Aspekti koje je potrebno analizirati i o kojima je potrebno izvješćivati utvrđeni su u članku 37. stavcima 2. i 3. Uredbe o zajedničkim odredbama i uključuju aspekte navedene u nastavku.
Pravna osnova:
Člankom 140. točkom (f) Financijske uredbe predviđeno je da se financijski instrumenti moraju uspostaviti na temelju ex ante evaluacije. Elementi te evaluacije opisani su u pravilima za primjenu Financijske uredbe¹ i sažeti u nastavku.

Tržišni nedostatci
Analiza tržišnih nedostataka, neoptimalnih situacija za ulaganja te potreba za ulaganjima.
Utvrđivanje nepravilnosti na tržištu ili njegova nedjelovanja ili investicijskih okolnosti koje nisu optimalne i ocjena investicijskih potreba.

Dodana vrijednost
Procjena dodane vrijednosti financijskih instrumenata koji se razmatraju za potporu ESIF-a, usklađenost s ostalim oblicima javnih intervencija usmjerenih na isto tržište, proporcionalnost planiranih aktivnosti i mjere za minimaliziranje narušavanja tržišta.

οDokazivanje da se utvrđene potrebe tržišta ne mogu primjereno i pravodobno riješiti aktivnostima na tržištu ili vrstama intervencija Unije koje nisu financiranje s pomoću financijskog instrumenta.

οDokazivanje da je planirani financijski instrument usklađen s novim i postojećim financijskim instrumentima kako bi se izbjeglo preklapanje.

Državna potpora
Moguće implikacije u pogledu državnih potpora.
Nije primjenjivo.

Financijska poluga
Procjena dodatnih javnih i privatnih sredstava koja će potencijalno privući financijski instrument, sve do razine krajnjeg primatelja (očekivani učinak poluge).
Procjena proporcionalnosti planiranih aktivnosti u odnosu na veličinu utvrđenih nedostajućih financijskih sredstva, očekivani učinak poluge i dodatne kvalitativne učinke.

Strategija ulaganja
Predložena strategija ulaganja, uključujući ispitivanje mogućih rješenja u vezi s predviđenom ponudom financijskih proizvoda.
Utvrđivanje najdjelotvornijih načina za isporuku financijskog instrumenta.

Rezultati
Navođenje očekivanih rezultata i načina na koje se očekuje da će dotični financijski instrument doprinijeti ostvarivanju specifičnih ciljeva određenih u okviru relevantnog prioriteta koji uključuje pokazatelje za taj doprinos.
Utvrđivanje skupine primjerenih pokazatelja uspješnosti.

Izvučene pouke
Procjena naučenih lekcija iz sličnih instrumenata i ex ante procjena koje su države članice izvršile u prošlosti.
U pravnoj osnovi nema usporedive odredbe o razmatranju prethodnih iskustava.

Mogućnost ažuriranja
Odredbe kojima se omogućuje da se ex ante procjena preispita i, prema potrebi, ažurira tijekom provedbe bilo kojeg financijskog instrumenta koji je proveden na temelju takve procjene kada tijekom faze provedbe upravljačko tijelo smatra da ex ante procjena moguće više točno ne predstavlja tržišne uvjete prisutne u vrijeme provedbe.
U pravnoj osnovi nema odredbe o preispitivanju.

1Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, članak 224. (SL L 362, 31.12.2012., str. 1.).

Odgovori Komisije

Sažetak

II

Komisija se slaže da pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata ima brojne prednosti i zato aktivno promiče i potiče njihovu sve veću uporabu u programskom razdoblju 2014. – 2020.

VI

Komisija smatra da se učinak pitanja koja je utvrdio Sud razlikuje među državama članicama i vrstama financijskih instrumenata i da su, u načelu, financijski instrumenti učinkovit i djelotvoran način za isplaćivanje sredstava EU-a.

VI Prva alineja

Komisija smatra da prosječna stopa isplate od 57 % (na kraju 2014.) upućuje na vrlo heterogenu situaciju. Rizik od neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključivanja programa odnosi se na ograničen broj financijskih instrumenata u nekoliko država članica.

Niska stopa isplate na kraju 2014. rezultat je niza čimbenika, među ostalim financijske krize, ograničenog iskustva u nekim državama članicama i kasnog početka provedbe nekih financijskih instrumenata.

VI Druga alineja

U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).

Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučajevima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih ulaganja.

VI Treća alineja

Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.

Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.

VI Četvrta alineja

U skladu s pravilima uspostavljenima za programsko razdoblje 2007. – 2013., troškovi i naknade za upravljanje povezani su s iznosima uplaćenima u financijske instrumente, a ne s iznosima koji su isplaćeni krajnjim korisnicima. Komisija napominje da će usporedba s instrumentima sa središnjim upravljanjem biti moguća tek u trenutku zaključenja instrumenata EFRR i ESF.

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.

VIII Prva preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Kad god se razvija novi financijski instrument, ex ante procjena trebala bi uključivati analizu stečenih saznanja iz iskustva sa sličnim instrumentima u prošlosti.

VIII Druga preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Za instrumente sa središnjim upravljanjem u primjenjivim pravnim osnovama predviđene su srednjoročne provjere ili evaluacije.

Komisija će osigurati da sve takve buduće srednjoročne provjere financijskih instrumenata obuhvaćaju naučene pouke i učinak važnijih socioekonomskih promjena na osnovu instrumenta i odgovarajući doprinos iz proračuna EU-a.

VIII Treća preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija smatra da se ova preporuka provodi s pomoću nacrta smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama koje su prvi put predstavljene državama članicama 28. travnja 2016. i trenutačno se dovršavaju, opsežnih pojašnjenja dostavljenih državama članicama o inicijativi MSP-ova i brošuri s vodičem za države članice o nadopunjavanju ESIF-a i EFSU-a.

VIII Četvrta preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

Ona smatra da nije nužno izmijeniti Financijsku uredbu i/ili sektorska pravila na kojima ona počiva (Uredbu o zajedničkim odredbama i sektorska pravila sa središnjim upravljanjem) i smatra da se pitanje može dostatno riješiti davanjem smjernica.

U tom pogledu glavne uprave za europske strukturne i investicijske fondove počele su razvijati nacrt smjernica o izvješćivanju. Nacrt je predstavljen državama članicama 28. travnja 2016. i predviđa se da će sadržavati opsežne informacije o izračunu učinka poluge kako je predviđeno u Financijskoj uredbi. U pogledu instrumenata sa središnjim upravljanjem Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun učinka poluge za financijske instrumente za razdoblje 2014. – 2020. kako bi na dosljedan i usklađen način ispunila primjenjive zahtjeve o učinku poluge u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu.

VIII Peta preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Države članice morat će u trenutku zaključenja operativnih programa prijaviti nacionalno privatno sufinanciranje koje je uistinu uplaćeno u financijski instrument i identitet nacionalnih pružatelja sufinanciranja, vrstu nacionalnog sufinanciranja i sredstva za sufinanciranje pored sredstava iz programa.

VIII Šesta preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.

VIII Sedma preporuka

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj se odnosi na njezine zakonodavne prijedloge za programsko razdoblje nakon 2020.

VIII Osma preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Kada je riječ o podijeljenom upravljanju, Komisija će u završnu verziju smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama uključiti dodatne preporuke kojima se zahtijeva usklađivanje struktura financijskih instrumenata s politikama iz Komunikacije Komisije o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza iz siječnja 2016.

Komisija je već u vezi s instrumentima s podijeljenim upravljanjem pisala EIB-u i EIF-u kako bi naglasila važnost mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza kojima se potiče daljnje promicanje najbolje prakse EIB-a/EIF-a u tom području. Komisija sudjeluje u aktivnom dijalogu s EIB-om i EIF-om o preispitivanju njihovih politika u tom području.

VIII Deveta preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija će u završnoj verziji smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama naglasiti važnost zahtjeva iz Uredbe o zajedničkim odredbama o uporabi vraćenih sredstava u sporazumu o financiranju koji su potpisala upravljačka tijela i navest će da je provjera primjerenosti te odredbe unutar područja primjene redovitih postupaka revizije revizijskih tijela.

VIII Deseta preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U smjernici o ex ante procjeni koja je donesena u svibnju 2014. objašnjavaju se uvjeti za doprinos programa za razdoblje 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu i predviđa se da će smjernica o odabiru tijela za provedbu financijskih instrumenata na kojoj je Komisija počela raditi uključivati odjeljak u kojem su objašnjeni uvjeti koji se primjenjuju na izmjene ugovora. Trenutačno je u izradi završna verzija te smjernice.

VIII Jedanaesta preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U Smjernicama za zaključenje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771) predviđeno je obvezno izvješćivanje o troškovima i naknadama za upravljanje nastalima i plaćenima do ožujka 2017.

VIII Dvanaesta preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj fazi nema prostora za drugačije tumačenje.

VIII Trinaesta preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

Komisija smatra da obvezne odredbe o naknadi na temelju uspješnosti propisane u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajedničkim odredbama te detaljni kriteriji uspješnosti utvrđeni u članku 12. Delegiranog akta 480/2014 čine odgovarajuću osnovu za postizanje željenog učinka poticaja i da u ovoj fazi ne postoji dovoljna osnova kojom bi se moglo opravdati predlaganje izmjene.

VIII Četrnaesta preporuka

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

Komisija se slaže da bi upravljačka tijela trebala na najbolji mogući način iskoristiti postojeće pravne zahtjeve.

VIII Petnaesta preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

U pogledu izvedivosti i proporcionalnosti provedbe ove preporuke Komisija smatra da će za analizu biti potrebno izdvojiti troškove za bespovratna sredstva i financijske instrumente koje snosi upravljačko tijelo i vjerojatno isto osoblje koje radi na objema zadaćama. Nadalje, strukture troškova za bespovratna sredstva i financijske instrumente te za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem i izravnim upravljanjem razlikuju se jer je riječ o različitim načinima provedbe politika koji su usmjereni na različite vrste ulaganja.

Uvod

02

Komisija bi željela istaknuti dodatne prednosti poput veće stručnosti i pristupa širem spektru financijskih alata za provedbu politike.

08

Komisija ističe da se kriteriji za odabir upravitelja fondova, kako su definirani u članku 7. Uredbe (EU) br. 480/2014, primjenjuju čak i u slučajevima kada pravila javne nabave nisu primjenjiva.

Pravilima o državnim potporama propisan je otvoren, transparentan i nediskriminacijski postupak odabira upravitelja fonda.

Komisija smatra da su to snažne zaštitne mjere za osiguranje dobrog odabira upravitelja fondova.

09

Komisija napominje da u zakonodavnom prijedlogu nije imenovan upravitelj fonda za sve instrumente sa središnjim upravljanjem, na primjer u Uredbi o EaSI-ju spominje se skupina EIB-a, ali nisu isključeni drugi upravitelji fondova.

22

Komisija podsjeća da se europskim strukturnim i investicijskim fondovima planira mobilizirati najmanje 315 milijardi eura s proračunskim jamstvom EU-a u iznosu od 16 milijardi eura i dodatnih 5 milijardi eura kapaciteta snošenja rizika iz sredstava EIB-a.

Očekuje se da će se tim jamstvom osigurati veći učinak poluge za razliku od različitih proizvoda isporučenih u okviru financijskih instrumenata ESIF-a.

Napomene

31

Uzimajući u obzir životni ciklus financijskih instrumenata, posljednjih godina provedbe očekuje se povećanje i ukupni zaključak o stopama isplate može se donijeti u trenutku zatvaranja.

32

Vidjeti odgovor Komisije na stavak 43. i preporuku 5. godišnjeg izvješća Suda za 2014.

33

Komisija smatra da ne postoji automatska veza između razine isplate i razine početnog iznosa sredstava zbog sljedećih čimbenika:

Analiza stopa isplate temelji se na podacima prikupljenima na kraju 2014. Napredak iz godine u godinu ostvaren 2014. (+12 % za doprinose iz OP-ova financijskim instrumentima i +38 % za plaćanja krajnjim korisnicima, što dovodi do povećanja za 10 postotnih bodova u ukupnim stopama isplate) odgovara životnom ciklusu financijskih instrumenata. Komisija očekuje da će stopa apsorpcije u izvješću za 2015. i u završnom izvješću o provedbi za 2016. i 2017. biti znatno viša.

Komisija napominje da na razinu stopa isplate utječu i drugi čimbenici na kraju 2014. poput novih instrumenata uspostavljenih 2014. i kasnog namirenja financijskih instrumenata u nekim državama članicama 2012. i 2013.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 53. i 54.

34

Komisija smatra da se na kraju 2014. ukupna stopa apsorpcije od 75 % i stopa isplate od otprilike 60 % za financijske instrumente mogu smatrati razumnima. Kako je prikazano na slici 2.a, visoke stope iskorištenosti sredstava postoje i u nekim državama članicama koje dodjeljuju znatne iznose financijskim instrumentima.

Kao i u bilo kojem statističkom prikazu, postoje neke iznimke:

–niska ukupna stopa iskorištenosti sredstava i visoka stopa isplate za Rumunjsku i Češku,

–visoka ukupna stopa iskorištenosti sredstava i srednja stopa isplate kao u Grčkoj i Francuskoj,

–Italija, Španjolska i Slovačka s ukupno niskom stopom iskorištenosti sredstava.

Komisija je uspostavila posebne mjere za pomoć onima koji ostvaruju loše rezultate da povećaju svoju administrativnu sposobnost kako bi mogli iskorištavati sredstva u skladu sa svojim potrebama.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 36. – 38.

Komisija je utvrdila rizik koji je istaknuo Sud (iako je u nekim slučajevima povećanje bilo opravdano uvjetima na tržištu). To se pitanje rješava pravilima o plaćanjima u fazama iz razdoblja 2014. – 2020.

Komisija bi željela istaknuti da financijski posrednici u svakom slučaju neće odobriti početak provedbe financijskog instrumenta ako im nije dostupan odgovarajući iznos novca.

40

Rješenja u pogledu troškova i naknada za upravljanje dogovaraju upravljačko tijelo i upravitelj fonda u skladu s načelom supsidijarnosti.

U mnogim slučajevima rješenja su uključivala i naknadu na temelju uspješnosti i/ili utvrđivanje troškova i naknada za upravljanje ispod najvećih pragova iz Uredbe. U nekim slučajevima troškovi i naknade za upravljanje naplaćivali su se iz proračuna EU-a.

Uredbom je definirana samo najveća razina prihvatljivih troškova i naknada koja je ograničena pragom koji je povezan s uplaćenim kapitalom.

41

Kada je riječ o ulaganjima u MSP-ove, provedba financijskih instrumenata kojima upravlja EIF započela je 2013. – 2014., a nekim su instrumentima 2015. dodijeljena dodatna sredstva. Čak i ako su na kraju 2014. stope isplate bile ispod prosjeka, očekuje se daljnje znatno povećanje do kraja razdoblja prihvatljivosti.

U pogledu ulaganja u fondove za urbani razvoj, EIB i fondovi za urbani razvoj znatno su povećali aktivnosti ulaganja od 2014. Sporo pokretanje ulagačkih projekata na razini krajnjih korisnika može se objasniti infrastrukturnom prirodom i stoga duljim ciklusom projekata JESSICA, što podrazumijeva složenije postupke izdavanja dozvola, državnu potporu i plaćanja za provođenje radova. Niz južnoeuropskih fondova također je trpio posljedice makroekonomske krize i krize bankarskog sektora.

43

Komisija smatra da su izmjene uvedene u njezine smjernice za zaključenje bile unutar područja primjene članka 78. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjen, te stoga nisu bile potrebne izmjene zakonodavnog akta (vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 6.52. i 5. preporuku iz godišnjeg izvješća Suda za 2014.).

44

Komisija smatra da projekcija stopa isplata iz prethodnih godina nije najrelevantniji način za procjenu razine stope isplate do kraja 2015. jer se njome ne uzima u obzir cijeli životni ciklus financijskih instrumenata i vrijeme koje je prošlo od uspostave određenog fonda.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 43.

48

Iz iskustva se može zaključiti da nije bilo primjereno uređivati pojedinosti sadržaja poslovnog plana. To je također u skladu s duhom podijeljenog upravljanja i s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Izvorni tekst članka 43. stavka 2. Opće uredbe potaknuo je važna pitanja. Na primjer, nije se smatralo primjerenim tražiti da poslovni plan podnesu partneri u sufinanciranju jer bi poslovni plan (ili drugi primjereni dokument) trebao podnositi samo upravitelj fonda. Nadalje, u članku 43. stavku 2. nije se razlikovalo između poslovnog plana holding fonda i poslovnog plana financijskog posrednika i stoga je njegov sadržaj bio zbunjujući.

Točan sadržaj poslovnog plana nije naveden ni u pravnom okviru za razdoblje 2014. – 2020., koji je sveobuhvatniji. Ključan element u pogledu uspostave financijskog instrumenta jest sporazum o financiranju potpisan između upravljačkog tijela i upravitelja fonda. Sporazum o financiranju mora uključivati investicijsku strategiju i poslovni plan i nekoliko drugih relevantnih elemenata (vidjeti Prilog IV. Uredbi o zajedničkim odredbama).

50

Komisija je u više navrata preporučila državama članicama da u sporazume o financiranju uključe uvjete za moguće povlačenje sredstava iz financijskih instrumenata i da u fazama nastave s plaćanjima u instrumente (vidjeti točku 5.3. Smjernica COCOF-a FEI 10-0014-05-EN).

51

Komisija napominje da su u istoj zemlji različiti fondovi ostvarili različite rezultate.

Komisija smatra da postoje drugi čimbenici osim pouzdanosti analize nedostataka koji su možda pridonijeli pretjeranoj veličini instrumenta (npr. financijska kriza ili kasna uspostava instrumenata koji utječu na isplatu sredstava).

Nadalje, financijski instrumenti ovise o tržištu. Analizom instrumenata otkriva se postojanje određenog tržišnog nedostatka, ako ga ima. Međutim, tržišni uvjeti mogu se znatno razlikovati nekoliko godina nakon uspostave instrumenata. Prema tome, čini se da ocjenjivanjem uspješnosti financijskog instrumenta upućivanjem na vezu između analiza nedostataka i stopa isplate nisu obuhvaćeni ti promjenjivi tržišni uvjeti.

52

Komisija napominje da je u razdoblju 2007. – 2013. provođenje analize nedostataka bilo propisano pravnim okvirom samo neizravno. S obzirom na to, Komisija smatra da je pozitivna činjenica da je 82 % ispitanika koji su sudjelovali u anketi Suda provelo analizu.

53

Komisija podsjeća da neizravni zahtjev provođenja analize nedostataka u razdoblju 2007. – 2013. nije uključivao niti jedan od obveznih i detaljnih zahtjeva predviđenih ex ante ocjenom u članku 37. Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. Komisija smatra da će se novim pravnim zahtjevom spriječiti povezani rizik i da se drugim slojem provjere ne bi ostvarila dodana vrijednost.

Za izvršavanje ex ante procjene odgovorno je upravljačko tijelo i njezini rezultati podnose se odboru za praćenje prije donošenja odluke o doprinosima iz programa u financijske instrumente. Ex ante procjena nije sama po sebi odluka. Njome se izbjegavaju preklapanja i nedosljednosti između instrumenata koje provode različiti dionici na različitim razinama i neki problemi utvrđeni u razdoblju 2007. – 2013.

Komisijino je iskustvo da procjene u razdoblju 2014. – 2020. provode tijela s tržišnim iskustvom i nadležnošću, uključujući skupinu EIB-a. Zahtjev ex ante procjene osmišljen je s ciljem osiguranja njezine neovisnosti i objektivnosti. U tijeku je stroga javna kontrola ex ante procjene s mnogo većom dodanom vrijednošću od „neovisne provjere” zbog podnošenja odboru za praćenje i objave u roku od tri mjeseca od datuma dovršetka.

Komisija smatra da će novi sustav plaćanja u fazama funkcionirati i kao ispitivanje tržišta i kao drugi sloj zaštite. Ako isplate krajnjim korisnicima budu niže od očekivanog, Komisija neće vršiti daljnje isplate.

54

Komisija napominje da su se „naučene pouke” i „manje socioekonomske promjene” već uzele u obzir u sustavnim srednjoročnim provjerama instrumenata sa središnjim upravljanjem za razdoblje 2014. – 2020. Zbog toga Komisija smatra da se ex ante procjene ne moraju ažurirati kako bi se uzeli u obzir ti aspekti.

55

Komisija podsjeća da, iako bi financijske instrumente trebalo uspostaviti u skladu s pravilima programa (nacionalni/regionalni), to ne znači da je potrebno stvoriti financijski instrument u svakoj regiji. Moguće je izvršiti nekoliko doprinosa programa jednom financijskom instrumentu i tako ostvariti koristi od ekonomija razmjera i kritične mase.

Također se ističe da iznosi dodijeljeni financijskim instrumentima u regiji nisu arbitrarni. Oni su dio strategije programa koja se upotrebljava za pregovore o programu i uključuju analizu rizika u regiji koja je potvrđena u ex ante evaluaciji programa.

57

U okviru kohezijske politike cilj je bio pružiti dovoljan raspon mogućnosti kako bi se mogla odabrati najbolja mogućnost provedbe za utvrđeni tržišni nedostatak i tako osigurati najučinkovitija potpora.

Instrumente bi trebalo oblikovati na temelju ex ante procjene kako bi se izbjegla preklapanja i osiguralo nadopunjavanje. Moguće je izvršiti nekoliko doprinosa programa iz različitih regija jednom financijskom instrumentu i tako iskoristiti ekonomije razmjera i kritičnu masu. Ovisno o vrsti instrumenata (npr. krediti i jamstva) i posebnostima država članica, neki manji fondovi ostvaruju jednako dobre rezultate kao i veći fondovi, ako ne i bolje (npr. Njemačka, Poljska i Francuska).

Komisija vjeruje da će se ex ante procjenom, označujući primjerenu veličinu financijskog instrumenta, točnije osigurati pouzdani i primjereni rezultati nego općim informacijama koje izdaje industrija poslovnog fonda.

59

Komisija podsjeća da se tom mogućnošću u Uredbi o zajedničkim odredbama ne uklanjaju zemljopisna ograničenja svakog programa koji daje doprinos. Zemljopisna prihvatljivost jedna je od glavnih značajki kohezijske politike.

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 55. i 57.

61

U skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (a) Uredbe o zajedničkim odredbama, upravljačka tijela mogu dati financijski doprinos financijskim instrumentima uspostavljenima na razini Unije, kojima Komisija upravlja izravno ili neizravno.

Komisija je dala opsežna pojašnjenja i blisko je surađivala s državama članicama u pogledu inicijative za MSP-ove, koja je financijski instrument na razini EU-a. Nadalje, Komisija je izdala brošuru koja državama članicama može poslužiti kao vodič o komplementarnosti europskih strukturnih i investicijskih fondova i Europskog fonda za strateška ulaganja. Ako su razvijeni novi instrumenti na razini EU-a, Komisija će dati smjernice o doprinosu sredstava programa instrumentima na razini EU-a na temelju zahtjeva država članica.

64

Definicija poluge potječe iz članka 223. Pravila za primjenu Financijske uredbe čime će se omogućiti usklađeno izvješćivanje po državama članicama.

Rasprava o zajedničkoj definiciji poluge održala se među svim službama Komisije. Odjeljkom 2.3.4. Komunikacije Komisije COM(2011) 662 od 19.10.2011. uvodi se ujednačeni pojam.

65

Razgovori o definiciji poluge između Suda i Komisije u tijeku su od 2010. Kako je navedeno u odgovoru Komisije na odlomak 64., definicija poluge potječe iz Financijske uredbe i njome se osiguravaju dosljedna izvješća država članica.

Komisija smatra da se tumačenje učinka poluge koje je dao Sud razlikuje od definicije članka 223. Pravila za primjenu Financijske uredbe EU-a kao „iznos financiranja prihvatljiv krajnjim primateljima podijeljen iznosom doprinosa Unije”. To znači da bi se poluga trebala promatrati kao omjer između financijskih sredstava Unije dodijeljenih financijskom instrumentu (ulazna vrijednost) i (ukupnog) iznosa financiranja pruženog prihvatljivim krajnjim korisnicima (izlazna vrijednost).

Takvim tumačenjem jamči se usporediv tretman učinka poluge za financijske instrumente i bespovratna sredstva.

Kada je riječ o instrumentima podijeljenog upravljanja izvješćima država članica Komisiji će se omogućiti razlikovanje između poluge privatnih i nacionalnih doprinosa u okviru OP-a i/ili dodatnih doprinosa privatnog ili javnog kapitala. Sufinanciranje ne čini nužno samo javno financiranje. Prioritet se može odnositi na prihvatljive javne rashode ili prihvatljive ukupne rashode (uključujući javne i privatne rashode). Većina osi stvorenih za podupiranje MSP-ova i privatnog sektora općenito odnosi se na ukupne rashode (vidjeti članak 120. Uredbe o zajedničkim odredbama).

Budući da se europski strukturni i investicijski fondovi (ESI) uvijek provode s pomoću operativnih programa koji se sufinanciraju iz javnih i/ili privatnih sredstava (dok za financijske instrumente koji se provode u okviru drugih područja politika nije potrebno takvo sufinanciranje na razini programa), ne bi bilo primjereno smatrati da se takvo sufinanciranje ne bi trebalo smatrati sredstvima poluge za financijske instrumente koji se provode s pomoću europskih strukturnih i investicijskih fondova.

67

Komisija ističe da će se izvješćima država članica za razdoblje 2014. – 2020. među ostalim omogućiti Komisiji da dostavi informacije o učinku poluge financijskih instrumenata, čime se uzimaju u obzir zahtjevi sufinanciranja, odnosno činjenica da se nacionalno sufinanciranje može sastojati od javnih i/ili privatnih rashoda.

68

Komisija je uspostavila horizontalnu radnu skupinu dajući smjernice za tumačenje pravila postojeće Financijske uredbe u vezi s provedbom financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020., uključujući u vezi s polugom.

Komisija također upućuje na svoje odgovore na odlomke 69. i 73.

69

Trenutačnom Financijskom uredbom i njezinim pravilima za primjenu zahtijeva se jedinstven pristup izvješćivanju o financijskoj poluzi. Komisija je poduzela korake za dotjerivanje metodologije za izračun poluge kako je navedeno u odgovoru na odlomak 68.

Budući da su odredbe koje se odnose na financijske instrumente stupile na snagu u siječnju 2014., taj revidirani pristup primjenjuje se samo na financijske instrumente za razdoblje 2014. – 2020.

Nadalje, treba napomenuti da područje primjene tih instrumenata nije homogeno, čime se mogu objasniti neke razlike u primijenjenoj metodologiji. Te se razlike stoga ne bi trebale sustavno promatrati kao nedosljednosti.

70

Komisija se slaže da bi trebalo pojasniti različite metodologije prilagođene različitim instrumentima i napominje da su već uloženi napori u tom pogledu.

Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun učinka poluge kako bi se na dosljedan i usklađen način uskladila s primjenjivim zahtjevima o učinku poluge u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu. Metodologijom su obuhvaćeni financijski instrumenti iz trenutačnog programskog razdoblja na razini EU-a (2014. – 2020.). Prema prethodno navedenoj metodologiji iznos za financiranje prihvatljivih financijskih primatelja trebao bi odgovarati količini financijskih sredstava koja se pružaju prihvatljivim krajnjim primateljima financijskog instrumenta kroz lanac financiranja, uključujući dio doprinosa Unije.

Nadalje, financijska sredstva pružena izvan lanca financiranja financijskog instrumenta mogu se isto uzeti u obzir pod uvjetom da postoji jasna veza s financiranjem koje se pruža kroz lanac financiranja financijskog instrumenta. U skladu s navedenim, kod financiranja infrastrukture moraju se za izračun iznosa financiranja projekta uzeti u obzir svi izvori financiranja – ulaganja u vlasnički kapital, zajmovi i bespovratna sredstva. U tom kontekstu intervencijom iz proračuna EU-a u financiranju transakcije osigurava se visok stupanj sigurnosti i izvedivosti transakcije u cjelini čime se ostvaruje učinak veće količine mobiliziranih financijskih sredstava.

Za razdoblje izvješćivanja koje počinje od 2015. Komisija će osigurati bolju usklađenost u metodologiji za izračun poluge u svim instrumentima i vrstama proizvoda.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 69. i 73.

Okvir 7

Komisija napominje da se metodologija OECD-a odnosi na mjerenja iznosa koji su mobilizirani iz privatnog sektora u okviru službenog financiranja razvoja.

Komisija smatra da se odnos uzroka i posljedice između doprinosa iz proračuna EU-a i iznosa financiranja koji je uslijed toga mobiliziran može ocjenjivati samo za svaki slučaj zasebno.

Čak i ograničeni doprinosi EU-a i SAD-a projektima mogu imati pozitivne učinke:

–privlačenje dodatnog privatnog financiranja barem u iznosu nadređenih zajmova EIB-a (to je slučaj za sve projekte Instrumenta za kreditna jamstva za projekte transeuropske prometne mreže (LGTT), ako su zajmovi EIB-a bili jednaki zajmovima drugih banaka),

–osiguravanje ulaska u financijski zatvoreni krug privatnih financijskih institucija ili nacionalnih razvojnih banaka zbog priznate uloge EIB-a kao financijske institucije ocjene AAA,

–javna tijela koja od EIB-a uzimaju financiranje za projekte s dugoročnim dospijećem, a koja se inače ne bi mogla financirati isključivo u regionalnom/čak i nacionalnom kontekstu zbog zahtjeva ulagatelja za kratkoročniji povrat na ulaganja.

S obzirom na navedene argumente, Komisija smatra da zajednički financijski doprinosi EK-a i EIB-a, kao i uloga EIB-a kao institucionalne banke, utječu na odluke nacionalnih/regionalnih nadležnih tijela u vezi s pokretanjem projekata javno-privatnog partnerstva pri čemu se dio financiranja osigurava dugoročno iz nacionalnih proračuna, na temelju dugoročnog sporazuma EU-a i EIB-a, što privatne institucije ne bi mogle pružiti.

Metodologija za izračun multiplikatora razrađena je u oblikovanju Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU). Zbog toga su troškovi ulaganja u projekt prilagođeni kako bi se isključilo sve financiranje bespovratnim sredstvima EU-a, financijskim instrumentima EU-a ili bespovratnim sredstvima/financijskim instrumentima ESIF-a (uključujući povezano nacionalno sufinanciranje upravljačkih tijela) koji se upotrebljavaju za sufinanciranje predloženog projekta.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 71. i 72.

Uredbom o zajedničkim odredbama osiguran je okvir za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova. Primjenjuju se drugi pravni okviri poput direktiva o javnoj nabavi ili pravila o državnim potporama te ih nije potrebno ponoviti u Uredbi o zajedničkim odredbama. I Financijska uredba primjenjuje se na isti način, osobito njezine posebne odredbe koje se primjenjuju na podijeljeno upravljanje.

Komisija je u travnju 2016. izdala smjernice o izvješćivanju kojima je obuhvaćen izračun poluge kako bi se državama članicama osigurala dosljedna metodologija. Time će se osigurati pouzdani i usporedivi podaci u odnosu na očekivani i postignuti učinak poluge. Kada je riječ o instrumentima s podijeljenim upravljanjem, izvješćima država članica omogućit će se Komisiji da dostavi informacije o učinku poluge financijskih instrumenata, čime se uzimaju u obzir zahtjevi sufinanciranja koji se mogu sastojati od javnih i/ili privatnih rashoda.

73

Komisija smatra da ne bi trebalo pretjerano isticati cilj privlačenja privatnog kapitala, posebno za sektore izložene velikim tržišnim nedostacima.

Drugi ciljevi mogu biti jednako važni za instrumente sa središnjim upravljanjem i one s podijeljenim upravljanjem (npr. uspostava ulaganja u određeno tržište sa snažnom dodanom vrijednošću EU-a u trenutku gospodarske krize; podupiranje rasta, zapošljavanja i konkurentnosti u svim državama članicama i regijama itd.). Stoga mjerenjem čimbenika uspjeha financijskih instrumenata nisu obuhvaćena samo privučena privatna sredstva.

Komisija ističe da je privatno financiranje dodatni pravni zahtjev za podijeljeno upravljanje koje potječe iz pravnog okvira za državne potpore.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 74. do 76.

Komisija ističe da će se činjenicom da stranke mogu imati različite ciljeve pojačati kvaliteta projekata i omogućit će se pristup širem spektru financijskih alata za provedbu politika i sudjelovanje i stručnost privatnog sektora. Ona vjeruje da će se potporom EU-a pruženom s pomoću stručnih i iskusnih mehanizama pojačati sustavi upravljanja i provedbe ESIF-a.

Kada je riječ o financijskim instrumentima s „podijeljenim upravljanjem”, povlašteno postupanje prema privatnim ulagateljima ili javnim ulagateljima koji posluju u skladu načelom tržišnog gospodarstva, kao i svi sporazumi o podijeli rizika, mora biti u skladu s pravilima o državnim potporama predviđenima u uredbama za razdoblje 2007. – 2013. i ograničeno je na minimum koji je nužan za privlačenje tih ulagatelja.

Nadalje, kako je predviđeno u članku 6. Delegirane uredbe (EU) br. 480/2014, povlašteni tretman privatnih ulagatelja ili javnih ulagatelja koji djeluju u skladu s načelima tržišnog gospodarstva, kako je navedeno u članku 37. stavku 2. točki (c) i članku 44. stavku 1. točki (b) Uredbe o zajedničkim odredbama, razmjeran je riziku kojem su izloženi ti ulagatelji i ograničen na minimum potreban kako bi se privukli takvi ulagatelji, što će se osigurati odredbama i uvjetima i postupovnim jamstvima.

77

Komisija vjeruje da bi pravna osnova trebala sadržavati opće uvjete u pogledu mehanizama podjele rizika i prihoda kako bi se omogućila dovoljna fleksibilnost za dogovaranje detaljnih rješenja u posebnim sporazumima o delegiranju između Komisije i tijela kojima je povjereno upravljanje (vidjeti odgovor Komisije na okvir 9.).

Okvir 9 Peta alineja

Komisija smatra da je razina naknade koju Komisija može primiti za portfelj LGTT-a/PBI-ja razmjerna preuzetom riziku. Nadalje, kada se isprazni portfelj s tranšom prvog gubitka, rizik u cijelosti snosi EIB.

Okvir 9 Šesta alineja

Radni dokument službi Komisije od 19. listopada 2011. bio je istraživački dokument u kojem su ocrtani okviri vrlo inovativnog sustava bez presedana.

U skladu sa zakonodavnim postupkom, suzakonodavci su obaviješteni o razvoju detaljnog sustava, što je potaknuto daljnjim izračunima i analizom rizika Komisije i EIB-a. U svakom slučaju, podjela prvog gubitka od 95 %/5 % jasno je navedena u radnom dokumentu službi Komisije – parametar podjele rizika nikada se nije promijenio.

Zajednički odgovor Komisije na odlomak 78. i okvir 10.

Komisija smatra da je podjela rizika u okviru analiziranih instrumenata sa središnjim upravljanjem opravdana posebno kako bi se prevladala nevoljkost privatnog sektora da ulaže u određena područja. Tranše prvog gubitka trebale bi biti potpuno opravdane i moraju se primjenjivati određena ograničenja uzimajući u obzir sektor i tržište na kojem se provodi instrument, čime bi se moglo opravdati takvo riskiranje.

U pogledu EEEF-a, s obzirom na poteškoće s poticanjem ulaganja u nova, fragmentirana, mala tržišta energetske učinkovitosti koja zahtijevaju intenzivna ulaganja kapitala, možda će biti potrebno dodatno preuzimanje rizika ili druge mjere za poticanje ulaganja.

79

Uporaba poreznog mišljenja u industriji fonda u Luksemburgu uobičajena je i nužna, posebno za SICAV radi smanjenja nesigurnosti s kojom se suočavaju ulagatelji pojašnjavanjem sustava oporezivanja prekograničnih ulaganja.

Takvi fondovi pribavljaju porezna mišljenja samo zbog tržišnog okruženja u kojem djeluju i to nije povezano s činjenicom da se financijski instrument provodi u okviru strukture SICAV-a.

80

Komisija napominje da niti jedna od navedenih istraga nije povezana sa SICAV-om. Komisija ističe da su velika multinacionalna poduzeća upotrijebila samo mali dio poreznih mišljenja za stjecanje nepoštene prednosti. Zakonodavac još mora donijeti prijedlog Direktive Vijeća COM(2015) 135 i on potom mora biti prenesen u nacionalno zakonodavstvo država članica. Preporuka C(2012) 8806 upućena je državama članicama.

Zajednički odgovor Komisije na odlomak 81. i okvir 11.

Marguerite je SICAV sa sjedištem u Luxembourgu koji posluje u skladu s tržišnom praksom i uvjetima i nacionalnim pravnim okruženjem.

Uporaba poreznih mišljenja uobičajena je za financijske instrumente uspostavljene u Luxembourgu u svrhu potvrde kako bi se ograničila nesigurnost za ulagatelje (posebno kada se fondom žele privući privatni ulagatelji).

82

Ne postoji pravni zahtjev da države članice moraju obavješćivati Komisiju o pojedinostima o uspostavi financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a. U okviru podijeljenog upravljanja i u skladu s načelom supsidijarnosti države članice odgovorne su osigurati da je uspostava financijskih instrumenata u skladu s primjenjivim pravom EU-a i nacionalnim pravom kako bi povezani rashodi bili zakoniti i pravilni.

83

Komisija podsjeća da ne postoji sustavno izvješćivanje na temelju kojeg se može utvrditi privatno financiranje na razini krajnjih korisnika.

U analizi Suda uzima se u obzir samo izvješće o provedbi o FEI-ja za koje su podaci umetnuti u stupac II.10. Iznosi doprinosa iz OP-a plaćenih u FEI – nacionalno privatno sufinanciranje. Međutim, kako je Sud objasnio u odlomku 85., privatno financiranje može se osigurati i iz izvora izvan OP-a.

85

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. zahtjevi za izvješćivanje o financijskim instrumentima navedeni su u članku 46. Uredbe o zajedničkim odredbama i u Prilogu I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 821/2014. Potonja sadržava obrazac za izvješćivanje o financijskim instrumentima. U odjeljku VIII. obrasca za izvješćivanje države članice moraju navesti podatke o iznosima ostalih doprinosa, koji nisu iz ESI fondova isplaćenih financijskom instrumentu, uključujući javne i/ili privatne doprinose, te koji su odobreni u sporazumima o financiranju i plaćeni na razini krajnjih korisnika. U regulatornom okviru predviđeno je da bi izvješćivanje o financijskim instrumentima u skladu s člankom 46. trebalo sadržavati informacije o privatnim doprinosima (u kontekstu ocjenjivanja učinka poluge).

86

Iako u pravnoj osnovi za razdoblje 2007. – 2013. nisu izričito propisani troškovi i naknade za upravljanje usmjereni na uspješnost, naknada se u načelu utvrđuje u sporazumu o financiranju između upravljačkog tijela i tijela koje provodi financijski instrument. Na primjer, barem su Portugal, UK i Poljska uspostavili sustave naknade utemeljene na uspješnosti u nekima od sporazuma o financiranju za instrumente EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.

Komisija ističe da se u mnogim kreditnim fondovima privatno sufinanciranje odvija na razini fonda i osigurava ga sam upravitelj fonda.

87

Komisija napominje da je dodatni čimbenik u vezi s uspostavom financijskih instrumenata i rezultatom poluge u mobilizaciji dodatnih privatnih sredstava profil kreditnog rizika ciljanih krajnjih primatelja. Vrijedi spomenuti da je EPMF usmjeren na krajnje korisnike s višim profilima rizika.

Vidjeti i odgovor Komisije na okvir 12.

Okvir 12 Prva alineja

Prema izvješću o ad hoc reviziji fonda Marguerite koju su pripremili vanjski konzultanti na zahtjev Komisije, manjak privatnog sufinanciranja na razini fonda nije bio posljedica nesklonosti privatnog sektora da ulaže u javno financirane instrumente, već neuobičajene upravljačke strukture fonda Marguerite, ograničenog niza zrelih projekata i teških uvjeta na tržištu u kojima fond mora djelovati.

Okvir 12 Druga alineja

EEEF je osnovan u kratkom roku u okviru Europskog energetskog programa za oporavak za podupiranje posebno rizičnih i inovativnih projekata energetske učinkovitosti, sektor u kojem nisu utvrđeni prethodni posebni fondovi. Komisija je stoga pristala biti glavni ulagatelj za fond. Ipak još uvijek ima prostora za dodatna ulaganja jer je ukupni iznos odobren u toj fazi manje od pola cilja fonda od 700 milijuna eura.

89

Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.

90

Komisija vjeruje da se glavni aspekti mehanizama za podjelu rizika između Komisije i njezinih partnera moraju ocjenjivati u budućim pravnim osnovama.

Međutim, potrebno je pronaći ravnotežu kako bi se omogućila dovoljna fleksibilnost u pravnim osnovama da bi se u posebnom sporazumu o delegiranju mogli dogovoriti mehanizmi za podjelu rizika i prihoda između Komisije i tijela kojima je povjereno financiranje.

91

Komisija potvrđuje da je važno osigurati da financijski instrumenti ne podliježu neprihvatljivim sustavima izbjegavanja plaćanja poreza. To se ponavlja u njezinoj nedavnoj Komunikaciji o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza od 29. siječnja 2016. Međutim, ne može se smatrati da su prethodni porezni sporazumi sami po sebi protivni politici Komisije.

U pogledu financijskih instrumenata sa središnjim upravljanjem i onih s podijeljenim upravljanjem, kako je propisano u članku 140. stavku 4. Financijske uredbe i članku 38. stavku 4. Uredbe o zajedničkim odredbama, tijela koja provode te instrumente ne osnivaju se na državnim područjima država koje ne surađuju s Unijom u pogledu primjene međunarodno dogovorenih poreznih standarda i ne održavaju poslovne odnose sa subjektima osnovanima u tim državama te prenose te zahtjeve u svoje ugovore s odabranim financijskim posrednicima. To je pravni zahtjev za provedbu financijskih instrumenata i njime se osigurava snažna zaštitna mjera za uporabu fondova EU-a.

Komisija smatra da rizik za ugled ne bi trebalo pripisati postojanju prethodnih poreznih sporazuma, već posebnim odredbama iz tih sporazuma.

94

Komisija predviđa da će dati pravovremene smjernice na temelju utvrđenih pitanja i potreba država članica.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 96. i 97.

Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.

Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.

Na primjer, u lako dostupnom instrumentu za energetsku učinkovitost „Zajam na obnovu” za razdoblje 2014. – 2020. dospijeće zajma može se definirati za razdoblje do 20 godina.

Potpuni obnavljajući ciklus unutar programskog razdoblja u suprotnosti je s takvom dugoročnom perspektivom.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 99. i 100.

Komisija ističe da upravljačka tijela moraju osigurati odgovarajuće mjere za usklađivanje s člankom 78. stavkom 7. Opće uredbe i te mjere predstaviti u trenutku zaključenja programa, na primjer informacije o ponovnoj uporabi obnovljenih sredstava koja se mogu pripisati EFRR-u i ESF-u u kojima je navedeno nadležno tijelo za upravljanje obnovljenim sredstvima, oblik ponovne uporabe, svrha, predmetno zemljopisno područje i predviđeno trajanje (vidjeti smjernice o zaključivanju iz točke 5.2.5.).

Okvirom se države članice ne potiče samo na ponovnu uporabu sredstava za istu ciljnu skupinu, već i na ponovno ulaganje tih sredstava nekoliko puta ako postoji nedostatak na tržištu. Države članice moraju osigurati usklađenost s tim odredbama.

102

Komisija ističe da sredstva koja se vraćaju u fond nakon isteka razdoblja prihvatljivosti više nisu sredstva EU-a, već nacionalna sredstva.

U Uredbi o zajedničkim odredbama propisano je da države članice donose nužne mjere kojima će osigurati odgovarajuću uporabu sredstava vraćenih financijskim instrumentima u razdoblju od najmanje osam godina poslije kraja razdoblja prihvatljivosti (vidjeti članak 45. Uredbe o zajedničkim odredbama) i obrazac sporazuma o financiranju iz članka 1. točke (j) Priloga IV.

Komisija predviđa provjeru primjerenosti mjera koje su uspostavljene u sporazumima o financiranju provođenjem redovite revizije financijskih instrumenata koje provode nacionalna revizijska tijela i njezine vlastite službe.

104

Komisija potvrđuje da je organizacija otvorenog postupka za izbor upravitelja fonda dugotrajan postupak. Međutim, to se ne može izbjeći jer se moraju poštovati primjenjiva pravila za izbor, uključujući pravila o javnoj nabavi.

U smjernici o ex ante procjeni koja je dovršena u veljači 2015. objašnjeni su uvjeti za doprinos programskih sredstava u razdoblju 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu. Nadalje, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o izboru tijela za provedbu financijskih instrumenata koje bi trebale uključivati odjeljak u kojem su objašnjeni uvjeti koji se primjenjuju na izmjene ugovora (npr. produljenje razdoblja provedbe ili povećanje iznosa doprinosa OP-ova financijskim instrumentima iz razdoblja 2007. – 2013.).

110

Komisija podsjeća da, ako je za naknade prijavljen iznos „nula”, to u mnogim slučajevima znači da nisu plaćeni troškovi i naknade za upravljanje. Više od 261 fonda prijavilo je da je iznos troškova i naknada za upravljanje „nula”.

111 Druga alineja

U Uredbi koja se primjenjivala na razdoblje 2007. – 2013. upućivalo se na nacionalna pravila prihvatljivosti, a ne na pravila EU-a o prihvatljivosti (članak 56. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1083/2006). To ovlaštenje država članica bilo je u skladu s podijeljenim upravljanjem i načelom supsidijarnosti.

Pravila o prihvatljivosti troškova i naknada za upravljanje jedan su od rijetkih elemenata u zakonodavstvu u odnosu na koje je ograničenje posebnih rashoda propisano u pravnoj osnovi. Uredbom su utvrđeni različiti pragovi za troškove i naknade za upravljanje ovisno o vrsti financijskih proizvoda koji se pružaju i oni mogu biti niži (ali ne viši) od 4 %, odnosno 2 % za holding fondove i jamstvene fondove, 3 % za kreditne i privatne dioničke fondove i 4 % za instrumente za mikrokreditiranje. Gornjim granicama nastoje se zaštititi financijski interesi EU-a.

113

Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni. Država članica stoga nema obavezu prijavljivati troškove i naknade za upravljanje koji nisu plaćeni jer se za njih ne može tražiti nadoknada od Komisije i stoga se ne financiraju iz proračuna EU-a.

Ako troškovi i naknade za upravljanje prekoračuju gornje granice temeljene na konkurentnom postupku i ako su prijavljeni Komisiji kao prihvatljivi rashodi, u trenutku zaključivanja odgovarajuća nadležna tijela (upravljačka tijela, tijela za ovjeravanje i revizijska tijela) provjerit će prihvatljivost tih rashoda i dužni su izvijestiti Komisiju o svim nepravilnostima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 115. do 117.

Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj fazi nema prostora za drugačije tumačenje.

U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na doprinos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim korisnicima.

Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, pro rata temporis. U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dodatno objašnjava pravna osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).

U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.

118

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 86.

122

Na temelju podataka koje su dostavile države članice, ukupni troškovi i naknade za upravljanje za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a na kraju 2014. čine 4,7 % iznosa plaćenih u financijske instrumente, što je godišnji ekvivalent od manje od 1,0 %. To je u skladu s podacima koje je Sud predstavio za doprinose iz proračuna EU-a instrumentima sa središnjim upravljanjem.

123

Troškovi i naknade za upravljanje koje je prijavila Komisija uplaćuju upravljačka tijela i Komisija ih nadoknađuje državama članicama bez obzira na razinu/sloj provedbe ako su nastali troškovi i naknade za upravljanje. Komisija ističe da upravitelj holding fonda i upravitelj financijskog instrumenta izvršavaju različite funkcije i imaju pravo na naknade za izvršavanje svojih funkcija.

Naknade koje se naplaćuju krajnjim korisnicima moraju se oduzeti od prihvatljivih rashoda prijavljenih Komisiji radi izbjegavanja dvostrukog financiranja. Postojanje takvih naknada i njihov ispravni tretman dio su provjera upravljanja i revizija.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 124. do 127.

Omjer između naknada i financijske potpore koja se pruža krajnjim korisnicima temelji se na stanju provedbe financijskih instrumenata na kraju 2014. i smanjit će se sljedećih godina jer se očekuje povećanje financijske potpore krajnjim korisnicima.

128

Komisija upućuje na svoj odgovor na stavak 124. i napominje da će usporedba biti moguća samo u trenutku zaključivanja instrumenata EFRR-a i ESF-a.

131

U okviru podijeljenog upravljanja i u skladu s načelom supsidijarnosti, nacionalna tijela odgovorna su osigurati provođenje pojedinačnih operacija u skladu s primjenjivim pravnim odredbama, uključujući usklađenost s gornjim granicama za nadoknade.

Komisija ističe u odnosu na financijske instrumente EFRR-a i ESF-a da se troškovi i naknade za upravljanje temelje na sporazumu o financiranju o kojem pregovaraju upravljačko tijelo i upravitelj fonda i Komisija nije stranka tog ugovornog odnosa. To je drugačije u slučaju instrumenta sa središnjim upravljanjem jer je Komisija stanka u ugovornom odnosu s upraviteljem fonda.

133

Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni. Država članica stoga nema obavezu prijavljivati troškove i naknade za upravljanje koji nisu plaćeni jer se za njih ne može tražiti nadoknada od Komisije i stoga se ne financiraju iz proračuna EU-a.

Troškovi i naknade za upravljanje koje plaća upravljačko tijelo mogu prekoračivati pragove utvrđene u članku 43. stavku 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006, ali nisu prihvatljivi za nadoknadu iz strukturnih fondova.

134

Komisija mora pripremiti sažetak podataka za programsko razdoblje 2014. – 2020. za svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova. Izvješćivanje o financijskim instrumentima uspostavljeno je na razdoblje od šest mjeseci kako bi se uzela u obzir sva posebna pravila za fondove (i rokovi za podnošenje godišnjeg izvješća o provedbi u skladu s člankom 50. stavcima 5. i 7. Uredbe o zajedničkim odredbama), vrijeme potrebno za objedinjavanje i ocjenjivanje podataka koje su dostavile države članice/upravljačka tijela u okviru godišnjeg izvješća o provedbi i općeg pregleda napretka u provedbi financijskih instrumenata u okviru svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Ako Komisija dostavi opažanja na godišnje izvješće o provedbi, među ostalim za financijske instrumente, izvješće se vraća upravljačkim tijelima i rok od 2 mjeseca prekida se do ponovnog podnošenja revidiranih informacija Komisiji kada počinje ponovno teći.

Prema tome, podaci se mogu objediniti kada Komisija u cijelosti dovrši ocjenjivanje i ako postoji dovoljno jamstvo o točnosti i uvjerljivosti podataka koje su dostavila upravljačka tijela.

141 Prva alineja

Komisija smatra da je uobičajeno trajanje holding fonda i posebnog fonda kraće od razdoblja prihvatljivosti s obzirom na potrebno vrijeme za uspostavu financijskog instrumenta (vidjeti i odlomak 93.).

Komisija ističe da je, u skladu s člankom 42. stavkom 5. Uredbe o zajedničkim odredbama, obvezno upotrebljavati metodologiju izračuna temeljenu na uspješnosti, a kriteriji uspješnosti utvrđeni su u članku 12. Delegiranog akta 480/2014. Globalna gornja granica za prihvatljive troškove i naknade za upravljanje utvrđena je u članku 13. stavku 3. Delegiranog akta 480/2014 čiji je cilj zaštita financijskih interesa EU-a.

U skladu s načelom supsidijarnosti plaćanja troškova i naknada za upravljanje utvrđuju se u sporazumu o financiranju. Uredbom o zajedničkim odredbama i Delegiranim aktom 480/2014 utvrđuju se samo gornje granice najviših prihvatljivih rashoda koji će se sufinancirati iz ESIF-a, a ne stvarnih plaćanja naknada. Time se štite financijski interesi EU-a.

141 Druga alineja

Komisija je objasnila u Smjernici EGESIF-a 15-0021-01 o troškovima i naknadama za upravljanje od 26. studenoga 2015. da bi se „sustav bonus/malus” trebao upotrebljavati kada je, na primjer, potpuna nadoknada troškova upravljanja povezana s ostvarenjem dogovorenih ciljeva povezanih s primjenjivim kriterijima uspješnosti (vidjeti točku 2.2. na stranici 3. Smjernica).

141 Treća alineja

U skladu s načelom supsidijarnosti takav uvjet može se uspostaviti na razini sporazuma o financiranju jer je to pitanje pregovora između upravljačkog tijela i tijela koje provodi financijski instrument. Gornjim granicama za osnovne naknade i naknade utemeljene na uspješnosti nastoje se ograničiti najveći prihvatljivi rashodi.

Komisija dalje ističe da je uporaba kriterija utemeljenih na uspješnosti obavezna.

Naknada utemeljena na uspješnosti obvezni je zahtjev kako je predviđeno u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajedničkim odredbama i kriteriji uspješnosti utvrđuju se u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.

S regulatornog gledišta suzakonodavci su to smatrali dovoljnim za osiguranje uspješne provedbe financijskih instrumenata.

S gledišta transparentnosti i dobrog financijskog upravljanja ističe se i da upravljačko tijelo mora obavijestiti odbor za praćenje o odredbama povezanima s izračunom troškova upravljanja temeljenim na uspješnosti ili o naknadama za upravljanje financijskim instrumentom. Odbor za praćenje svake će godine primati izvješća o troškovima i naknadama za upravljanje koje su stvarno isplaćene u prethodnoj godini.

144

Komisija ne smatra da se povećanjem financiranja s pomoću financijskih instrumenata de facto povećava financijska potpora državama članicama jer se iznosi odobreni za tehničku pomoć temelje na posebnim projektima povezanima s provedbom programa, a ne na razini financiranja pruženoj s pomoću financijskih instrumenata.

Nadalje, dio tehničke potpore mora se upotrebljavati u provedbi financijskih instrumenata (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 94.).

Razina tehničke pomoći planirana je u svakoj državi članici u odnosu na očekivane potrebe za pokrivanje posla povezanog s pripremom i provedbom programa.

Troškovi i naknade za upravljanje čine naknadu upravitelju fonda za upravljanje za ispunjenje zahtjeva za izvješćivanje.

Nadalje, pokretač troška tehničke pomoći nije nužno ukupni iznos stavljen na raspolaganje sustavima bespovratnih sredstava, već drugi čimbenici poput složenosti sustava upravljanja i kontrole i pravnih zahtjeva povezanih s provedbom na nacionalnoj razini i razini EU-a, brojem OP-ova, mjerama i velikim sufinanciranim projektima te s brojem posredničkih tijela.

145

Komisija ističe da su u posebnom odjeljku godišnjeg izvješća o provedbi koje je podnijelo upravljačko tijelo opisane glavne mjere tehničke pomoći poduzete u određenoj godini. Nadalje, rashodi tehničke pomoći prijavljeni Komisiji radi nadoknade provjeravaju se na temelju raščlambe troškova i upravljačko ili drugo tijelo potvrđuju ih računima, platnim listama ili drugim dokazima.

Izjavu o troškovima koju je potvrdilo upravljačko tijelo, na temelju metode uzorkovanja, moglo bi dodatno provjeriti tijelo za ovjeravanje, revizijsko tijelo i revizori Komisije.

146

Komisija smatra da se troškovi upravljanja programom (proračun za tehničku pomoć) ne bi trebali miješati s troškovima provedbe pojedinih operacija u okviru programa (troškovi i naknade za upravljanje za financijske instrumente) jer nisu uključeni u provedbu operacija bespovratne pomoći (npr. troškovi povezani s naknadom nadzornog inženjera projekta uključeni u iznose dodijeljene projektima, a ne u iznose tehničke pomoći).

Komisija prima izvješća od država članica o proračunu za tehničku pomoć.

Nadalje, strukture troškova bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata te financijskih instrumenata s podijeljenim i izravnim upravljanjem razlikuju se.

Komisija je u srpnju 2012. objavila studiju s kvantitativnim i kvalitativnim informacijama o administrativnim troškovima i administrativnim opterećenjem zbog upravljanja strukturnim fondovima EU-a (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

U tijeku je ažuriranje studije i njezina objava planira se krajem 2016. Planira se da će se uzeti u obzir u postupku pojednostavnjenja.

Zaključci i preporuke

147

Komisija se slaže da pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata ima brojne prednosti i zato aktivno promiče i potiče njihovu sve veću uporabu u programskom razdoblju 2014. – 2020.

148

Komisija smatra da se učinak pitanja koja je utvrdio Sud razlikuje među državama članicama i vrstama financijskih instrumenata i da su, u načelu, financijski instrumenti učinkovit i djelotvoran način za isplaćivanje sredstava EU-a.

148 Prva alineja

Komisija smatra da prosječna stopa isplate od 57 % (na kraju 2014.) upućuje na vrlo heterogenu situaciju. Rizik od neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključivanja programa odnosi se na ograničen broj financijskih instrumenata u nekoliko država članica.

Niska stopa isplate na kraju 2014. rezultat je niza čimbenika, među ostalim financijske krize, ograničenog iskustva u nekim državama članicama i kasnog početka provedbe nekih financijskih instrumenata.

148 Druga alineja

U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).

Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučajevima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih ulaganja.

148 Treća alineja

Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.

Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.

148 Četvrta alineja

U skladu s pravilima uspostavljenima za programsko razdoblje 2007. – 2013., troškovi i naknade za upravljanje povezani su s iznosima uplaćenima u financijske instrumente, a ne s iznosima koji su isplaćeni krajnjim korisnicima. Komisija napominje da će usporedba s instrumentima sa središnjim upravljanjem biti moguća tek u trenutku zaključenja instrumenata EFRR i ESF.

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.

150

Rizik od neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključenja programa odnosi se na ograničen broj financijskih instrumenata u nekoliko država članica.

Komisija napominje da je 82 % ispitanika izjavilo da su izvršili analizu nedostataka na tržištu unatoč tome što se to samo neizravno zahtijevalo u pravnom okviru. To bi se trebalo smatrati pozitivnim aspektom s obzirom na neobvezujuću prirodu ovog zahtjeva za razdoblje 2007. – 2013.

151

Komisija napominje da, ovisno o vrsti instrumenata (npr. zajmovi i jamstva) i posebnostima država članica, neki manji fondovi ostvaruju jednake ili bolje rezultate od većih fondova (npr. Njemačka, Poljska ili Francuska).

1. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku.

Kad god se razvija novi financijski instrument, ex ante procjena trebala bi uključivati analizu naučenih poruka iz iskustva sa sličnim instrumentima u prošlosti.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku.

Za instrumente sa središnjim upravljanjem u primjenjivim pravnim osnovama predviđene su srednjoročne provjere ili evaluacije.

Komisija će osigurati da sve takve buduće srednjoročne provjere financijskih instrumenata obuhvaćaju naučene pouke i učinak važnijih socioekonomskih promjena na osnovu instrumenta i odgovarajući doprinos iz proračuna EU-a.

2. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra je provedenom, u mjeri u kojoj se to na nju odnosi.

U odnosu na financijske instrumente na nacionalnoj/regionalnoj razini, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama i predstavila ga je državama članicama 28. travnja 2016. Mogućnost za ekonomije razmjera treba razmotriti i u kontekstu ex ante procjene kada se promatra mehanizam provedbe u smislu članka 38. Uredbe o zajedničkim odredbama.

U pogledu doprinosa programa europskih strukturnih i investicijskih fondova instrumentima na razini EU-a, Komisija je dala opsežna pojašnjenja i blisko je surađivala s državama članicama na onome što je obuhvaćeno inicijativom za MSP-ove, koja je financijski instrument na razini EU-a.

Nadalje, Komisija je izdala brošuru koja državama članicama može poslužiti kao vodič o nadopunjavanju između ESIF-a i EFSU-a.

Ako su razvijeni novi instrumenti na razini EU-a, Komisija će dati smjernice o doprinosu sredstava programa instrumentima na razini EU-a na temelju zahtjeva država članica.

U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.

152

Komisija smatra da ne bi trebalo pretjerano isticati cilj privlačenja privatnog kapitala, posebno za sektore izložene velikim tržišnim nedostacima. Za instrumente na razini EU-a i instrumente s podijeljenim upravljanjem jednako su bili važni drugi ciljevi (npr. uspostava ulaganja u određeno novo tržište s velikom dodanom vrijednošću EU-a u trenutku gospodarske krize i poticanjem rasta, zapošljavanja i konkurentnosti u svim državama članicama i njihovim regijama). Stoga se mjerenje uspjeha financijskih instrumenata ne temelji samo na opsegu privučenih privatnih fondova.

U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).

Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučajevima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih ulaganja.

Člankom 223. Pravila za primjenu Financijske uredbe EU-a poluga se definira „kao iznos financiranja prihvatljivim krajnjim primateljima podijeljen s iznosom doprinosa Unije”. To znači da bi se poluga trebala promatrati kao omjer između financijskih sredstava Unije dodijeljenih financijskom instrumentu (ulazna vrijednost) i (ukupnog) iznosa financiranja pruženog prihvatljivim krajnjim korisnicima (izlazna vrijednost). Komisija smatra da se tom formulom kao takvom potpuno uzima u obzir opseg do kojeg se javnim financiranjem iz proračuna EU-a mobiliziraju dodatna sredstva.

153

Komisija smatra da je prerano donositi zaključke o razini privatnog financiranja koje će se privlačiti tijekom razdoblja 2014. – 2020. Širim rasponom financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020. trebale bi se osigurati dodatne prilike kao i mogućnost za kombiniranje s Europskim fondom za strateška ulaganja. Komisija napominje da je u smjernicama iz 2014. osigurala obrasce za mehanizme povlaštenih naknada.

U Provedbenoj uredbi (EU) br. 964/2014 za lako dostupne instrumente za razdoblje 2014. – 2020. navedeni su primjeri o tome kako najbolje primijeniti odredbe o povlaštenom tretmanu u cilju privlačenja više privatnog kapital bez dodjele pretjeranih rizika javnom sektoru.

Nadalje, Komisija je u svojoj brošuri od 22. veljače 2016. navela primjere kombinacija ESIF-a i EFSU-a koji uključuju povlaštene naknade privatnim ulagateljima (vidjeti http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Naposljetku, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernice o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.

154

Komisija potvrđuje da je važno osigurati da financijski instrumenti ne podliježu neprihvatljivim sustavima izbjegavanja plaćanja poreza. To se ponavlja u njezinoj nedavnoj Komunikaciji o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza od 29. siječnja 2016. Međutim, ne može se smatrati da su prethodni porezni sporazumi sami po sebi protivni politici Komisije. Cilj je prethodnih poreznih sporazuma umanjiti nesigurnost za ulagatelje.

3. preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

Ona smatra da nije nužno izmijeniti Financijsku uredbu i/ili sektorska pravila (Uredbu o zajedničkim odredbama i sektorska pravila sa središnjim upravljanjem) i smatra da se pitanje može dostatno riješiti davanjem smjernica.

Glavne uprave za europske strukturne i investicijske fondove počele su razvijati nacrt smjernica o izvješćivanju za podijeljeno upravljanje. Nacrt je predstavljen državama članicama 28. travnja 2016. i predviđa se da će sadržavati opsežne informacije o izračunu učinka poluge kako je predviđeno u Financijskoj uredbi i pravilima za njezinu primjenu, uključujući način utvrđivanja mobiliziranih iznosa. Izvješćivanjem država članica omogućit će se Komisiji razlikovanje između poluge privatnih i nacionalnih doprinosa u okviru OP-a i/ili dodatnih doprinosa privatnog ili javnog kapitala.

U pogledu instrumenata sa središnjim upravljanjem Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun učinka poluge za financijske instrumente za razdoblje 2014. – 2020. kako bi na dosljedan i usklađen način ispunila primjenjive zahtjeve o učinku poluge u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu.

4. preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

U Smjernicama za zaključenje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771) predviđeno je u poglavlju 5.2.5. da se u završnom izvješću koje je dio paketa za zaključenje mora opisati identitet nacionalnih pružatelja sufinanciranja, vrsta nacionalnog sufinanciranja i sredstava zajedničkog ulaganja povrh sredstava programa. Nadalje, u predlošcima 1. i 2. iz Priloga I. zahtijeva se od država članica da u obaveznom polju III.2.2.4. navedu nacionalno privatno sufinanciranje uplaćeno u financijski instrument.

5. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Način primjene odredaba o povlaštenom postupanju radi privlačenja više privatnog kapitala bez dodjele pretjeranog rizika javnim ulagateljima u sredstva dodijeljena financijskim instrumentima obuhvaćen je Sveskom I. Opće metodologije za provođenje ex ante procjene financijskih instrumenata koja je izdana u travnju 2014.

Nadalje, u Provedbenoj uredbi (EU) br. 964/2014 za lako dostupne instrumente za razdoblje 2014. – 2020. navedeni su primjeri o tome kako najbolje primijeniti odredbe o povlaštenom tretmanu u cilju privlačenja više privatnog kapitala bez dodjele pretjeranih rizika javnom sektoru.

Naposljetku, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernice o povlaštenoj naknadi koja je predstavljena državama članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.

U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.

6. preporuka

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj se odnosi na njezine zakonodavne prijedloge za programsko razdoblje nakon 2020.

7. preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

U pogledu podijeljenog upravljanja Komisija će u smjernice o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama uključiti dodatne preporuke za usklađivanje struktura financijskih instrumenata s politikama iz Komunikacije Komisije o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza iz siječnja 2016.

Komisija je već u vezi s instrumentima s podijeljenim upravljanjem pisala EIB-u i EIF-u kako bi naglasila važnost mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza kojima se potiče daljnje promicanje najbolje prakse EIB-a/EIF-a u tom području. Komisija sudjeluje u aktivnom dijalogu s EIB-om i EIF-om o preispitivanju njihovih politika u tom području.

Nadalje, Komisija napominje da je u članku 140. stavku 4. Financijske uredbe i članku 38. stavku 4. drugom podstavku Uredbe o zajedničkim odredbama propisano da se tijela koja provode financijske instrumente moraju uskladiti s primjenjivim zakonodavstvom, među ostalim o pranju novca, borbi protiv terorizma i utaji poreza. Tijela koja provode financijske instrumente ne osnivaju se i ne održavaju poslovne odnose sa subjektima osnovanima u državama koje ne surađuju s Unijom u smislu primjene međunarodno utvrđenih poreznih standarda. Upravljačka tijela prenose takve zahtjeve u svoje ugovore s odabranim financijskim posrednicima.

Usklađenost poreznog tretmana s nacionalnim zakonodavstvom i preporukama EU-a dio je uspostavljenog sustava za provedbu financijskih instrumenata i obuhvaćena je područjem primjene provjera upravljanja kako je predviđeno u smjernici EGESIF-a 14/0012/02.

U odnosu na ciljni datum provedbe, Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 155. i 156.

Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.

Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.

U odnosu na kraj provedbenog razdoblja, Komisija smatra da su izmjene uvedene u njezine smjernice za zaključivanje bile unutar područja primjene članka 78. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjen, te stoga nisu bile potrebne izmjene zakonodavnog akta (vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 43. i odgovor Komisije na odlomak 6.5. te 5. preporuku iz godišnjeg izvješća Suda za 2014.). Komisija ističe da upravljačka tijela moraju osigurati odgovarajuće mjere za usklađivanje s člankom 78. stavkom 7. Opće uredbe i te mjere predstaviti u trenutku zaključenja programa, na primjer informacije o ponovnoj uporabi obnovljenih sredstava koja se mogu pripisati EFRR-u i ESF-u u kojima je navedeno nadležno tijelo za upravljanje obnovljenim sredstvima, oblik ponovne uporabe, svrha, predmetno zemljopisno područje i predviđeno trajanje (vidjeti točku 5.2.5. smjernica za zaključivanje).

8. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U članku 45. Uredbe o zajedničkim odredbama propisano je da države članice donose potrebne mjere kojima će osigurati odgovarajuću uporabu sredstava vraćenih financijskim instrumentima u razdoblju od najmanje osam godina nakon isteka razdoblja prihvatljivosti (vidjeti i obrazac sporazuma o financiranju iz članka 1. točke (j) Priloga IV.). Sredstva vraćena u fond nakon isteka razdoblja prihvatljivosti više nisu sredstva EU-a, već nacionalna sredstva.

Komisija će u smjernicama o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama naglasiti važnost tog zahtjeva u sporazumu o financiranju koji su potpisala upravljačka tijela i navest će da je provjera primjerenosti ove odredbe unutar područja primjene redovitih postupaka revizije revizijskih tijela.

U odnosu na ciljni datum provedbe, Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.

9. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U smjernici o ex ante procjeni koja je donesena u svibnju 2014. objašnjavaju se uvjeti za doprinos programskih sredstava u razdoblju 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu.

Nadalje, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica za izbor tijela za provedbu financijskih instrumenata. Taj je nacrt predstavljen državama članicama u listopadu 2015. i predviđa se da će uključivati odjeljak u kojem su objašnjeni uvjeti koji se primjenjuju na izmjene ugovora (npr. produljenje razdoblja provedbe ili povećanje iznosa doprinosa OP-ova financijskim instrumentima iz razdoblja 2007. – 2013.). Trenutačno je u izradi završna verzija ove smjernice.

U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.

158

Ukupni troškovi i naknade za upravljanje čine 4,7 % iznosa uplaćenih u financijske instrumente na kraju listopada 2014., što je godišnji ekvivalent od manje od 1 %.

Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni upravitelju fonda. Ako plaćeni troškovi i naknade za upravljanje prekoračuju gornje granice, isplata će se izvršiti na temelju tih gornjih granica, a ne na temelju stvarnih plaćenih viših iznosa. Mjerom se štite financijski interesi EU-a.

Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmetom detaljnih smjernica i da u ovoj fazi nema prostora za drugačije tumačenje.

U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na doprinos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim korisnicima.

Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, pro rata temporis. U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dalje objašnjava pravna osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).

U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 159. i 160.

Komisija prati za razdoblje 2007. – 2013. troškove i naknade za upravljanje na temelju sažetka podataka o financijskim instrumentima utemeljenog na izvješćima država članica. Taj zahtjev uveden je 2011.

Komisija će za razdoblje 2014. – 2020. imati na raspolaganju potpuniji i pouzdaniji skup podataka za praćenje cjelokupne provedbe financijskih instrumenata, uključujući troškove i naknade za upravljanje.

Za oba razdoblja nacionalna nadležna tijela odgovorna su osigurati prihvatljivost troškova i naknada za upravljanje u skladu s primjenjivim pravilima i načelom supsidijarnosti.

Komisija smatra da se troškovi upravljanja programom (proračun za tehničku pomoć) ne bi trebali mijenjati s troškovima provedbe pojedinih operacija u okviru programa (troškovi i naknade za upravljanje za financijske instrumente) jer nisu uključeni u provedbu operacija bespovratne pomoći (npr. troškovi povezani s naknadom nadzornog inženjera projekta uključeni u iznose dodijeljene projektima, a ne u iznose tehničke pomoći).

Komisija bi željela istaknuti da pregledava izvješća zaprimljena od država članica o proračunu za tehničku pomoć. Tako je postupala u razdoblju 2007. – 2013. i nastavit će tako postupati u razdoblju 2014. – 2020.

161

Komisija mora pripremiti sažetak podataka za programsko razdoblje 2014. – 2020. za svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova. Izvješćivanje o financijskim instrumentima uspostavljeno je na razdoblje od šest mjeseci kako bi se uzela u obzir sva posebna pravila za fondove (i rokovi za podnošenje godišnjeg izvješća o provedbi u skladu s člankom 50. stavcima 5. i 7. Uredbe o zajedničkim odredbama), vrijeme potrebno za objedinjavanje i ocjenjivanje podataka koje su dostavile države članice/upravljačka tijela u okviru godišnjeg izvješća o provedbi i općeg pregleda napretka u provedbi financijskih instrumenata u okviru svih 5 europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Ako Komisija dostavi opažanja na godišnje izvješće o provedbi, među ostalim za financijske instrumente, izvješće se vraća upravljačkim tijelima i rok od 2 mjeseca prekida se do ponovnog podnošenja revidiranih informacija Komisiji kada počinje ponovno teći.

Prema tome, podaci se mogu objediniti kada Komisija u cijelosti dovrši ocjenjivanje i ako postoji dovoljno jamstvo o točnosti i uvjerljivosti podataka koje su dostavila upravljačka tijela.

162

Naknada utemeljena na uspješnosti obvezni je zahtjev kako je predviđeno u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajedničkim odredbama i kriteriji uspješnosti utvrđuju se u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.

U smjernici o troškovima i naknadama za upravljanje (EGESIF_15-0021-01) izdanoj u studenome 2015. Komisija je dala smjernice o metodologiji izračuna utemeljenoj na uspješnosti.

10. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

O troškovima i naknadama za upravljanje i dalje će se izvješćivati u okviru sažetka podataka, a posebne upute o toj vrsti izvješćivanja poslane su državama članicama u svibnju 2015.

U smjernicama za zaključivanje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771), Prilog I., obrazac 1. (obvezno polje III.4, III.6) i obrazac 2. (obvezno polje III.4) zahtijeva se od država članica da prijavljuju troškove i naknade za upravljanje koji su nastali i plaćeni su do ožujka 2017.

10. preporuka (b)

Komisija ne prihvaća preporuku.

Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj fazi nema prostora za drugačije tumačenje.

U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na doprinos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim korisnicima.

Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, pro rata temporis. U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dalje objašnjava pravna osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).

U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.

11. preporuka (a)

Komisija ne prihvaća preporuku.

Komisija smatra da obvezne odredbe o naknadi na temelju uspješnosti propisane u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajedničkim odredbama te detaljni kriteriji uspješnosti utvrđeni u članku 12. Delegiranog akta 480/2014 čine odgovarajuću osnovu za postizanje željenog učinka poticaja i da u ovoj fazi ne postoji dovoljna osnova kojom bi se moglo opravdati predlaganje izmjene.

Nadalje, Komisija napominje da upravljačko tijelo mora obavijestiti odbor za praćenje o odredbama povezanima s izračunom troškova upravljanja temeljenim na uspješnosti ili o naknadama za upravljanje financijskim instrumentom. Odbor za praćenje svake će godine primati izvješća o troškovima i naknadama za upravljanje koje su stvarno isplaćene u prethodnoj godini.

11. preporuka (b)

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

Komisija se slaže da bi upravljačka tijela trebala na najbolji mogući način iskoristiti postojeće pravne zahtjeve. Ti su zahtjevi objašnjeni i detaljno protumačeni u Smjernici o troškovima i naknadama za upravljanje.

U postojećoj pravnoj osnovi dopuštena je uporaba više kriterija uspješnosti koje treba upotrebljavati povrh onih navedenih u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.

12. preporuka

Komisija ne prihvaća preporuku.

U pogledu izvedivosti i proporcionalnosti provedbe ove preporuke Komisija smatra da će za analizu biti potrebno izdvojiti troškove za bespovratna sredstva i financijske instrumente koje snosi upravljačko tijelo i vjerojatno isto osoblje koje radi na objema zadaćama. Nadalje, strukture troškova bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata te financijskih instrumenata s podijeljenim i izravnim upravljanjem razlikuju se.

U pogledu važnosti takve usporedne analize, Komisija bi željela dalje istaknuti da su bespovratna sredstva i financijski instrumenti dva različita modela provedbe politike europskih strukturnih i investicijskih fondova i da su usmjereni na različite tipologije ulaganja.

163

Komisija se slaže s načelom optimizacije koordinacije između financijskih instrumenata u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova i EFSU-a.

Komisija je 22. veljače 2016. izdala brošuru kao pomoć lokalnim nadležnim tijelima i promotorima projekata da u potpunosti iskoriste prilike za koordinaciju, sinergije i komplementarnosti EFSU-a i europskih strukturnih i investicijskih fondova. Oni su uspostavljeni kao dva različita, no ipak komplementarna instrumenta u pogledu njihove svrhe, koncepcije i zakonodavnog okvira. Pozitivno djeluju jedan na drugog. U brošuri je prikazan pregled mogućih kombinacija EFSU-a i europskih strukturnih i investicijskih fondova na razini projekta ili s pomoću financijskog instrumenta poput platforme za ulaganja (vidjeti http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Odgovori fonda Marguerite

Odgovori na odlomak 81. i okvir 11.

Struktura kojom se fond Marguerite koristi za svoja ulaganja uspostavljena je u prvom redu kako bi fond mogao vršiti zasebna ulaganja preko zasebnih društava kćeri, kako u svrhu upravljanja rizikom portfelja (omogućavajući da se ulaganja međusobno razdvoje) tako i radi olakšavanja prodaje tih ulaganja u budućnosti te olakšavanja novčanih tokova unutar te strukture (počevši od ulaganja iz fonda Marguerite pa do povrata novčanih tokova od tih ulaganja u fond). Porezno mišljenje zatraženo je od luksemburških tijela u svrhu dobivanja potvrde.

Kad je riječ o vašem navodu da „postoji mogućnost da se korištenjem te strukture izbjegne plaćanje drugih poreza”, smatramo da upućivanje na izbjegavanje plaćanja poreza može navoditi na krivi zaključak jer se taj pojam često koristi za mehanizme čijom se uporabom nastoji izbjeći plaćanje zakonom propisanih poreza. Društvo Marguerite Adviser upravlja poreznim poslovima fonda kako bi se zajamčilo da fond ispunjava sve svoje porezne obveze i podmiruje sve propisane poreze.

QJ-AB-16-019-HR-E    ISSN 2315-2230

Financijski instrumenti sve se češće upotrebljavaju za pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću zajmova, jamstava ili vlasničkih ulaganja. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. iz proračuna EU-a za financijske instrumente izdvojeno je otprilike 21,5 milijardi eura. Utvrdili smo da, iako financijski instrumenti nude određene prednosti u odnosu na druge oblike financiranja EU-a kao što su bespovratna sredstva, u pogledu njihove provedbe postoje znatni izazovi koji bi mogli ograničiti njihovu učinkovitost.