CORTE DEI CONTI EUROPEA

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EPUB | ISBN 978-92-872-5393-4 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/136439 | QJ-AB-16-019-IT-E

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Evento | Data
Adozione del piano di indagine (APM)/inizio dell’audit | 14.1.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) | 11.4.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio | 1.6.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) | 5.7.2016

IT
2016

n. 19

Relazione speciale

L’esecuzione del bilancio
UE tramite gli strumenti
finanziari: insegnamenti
utili del periodo
di programmazione
2007-2013

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II, presieduta da Henri Grethen, membro della Corte, specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto da Iliana Ivanova, membro relatore, coadiuvata da Tony Murphy, capo di Gabinetto; Mihail Stefanov, attaché; Niels-Erik Brokopp, primo manager; Rares Rusanescu, capo incarico; Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje e Maria Ploumaki, auditor.

Da sinistra a destra: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Indice

Abbreviazioni

Glossario

Sintesi

Introduzione

Che cosa sono gli strumenti finanziari?

L’impiego degli strumenti finanziari nell’esecuzione del bilancio UE a partire dal 2007

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?

L’eccessiva dotazione di capitale ha comportato bassi tassi di esborso, l’elusione del disimpegno e il potenziale rimborso alla chiusura

Le esigenze del mercato non sono state sempre valutate in maniera adeguata dalle autorità di gestione prima di assegnare fondi agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri hanno istituito un gran numero di strumenti finanziari di dimensioni modeste anche per effetto dell’impostazione regionale

Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?

Nel quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, la Commissione non considera correttamente la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi aggiuntivi

Attrarre gli investitori del settore privato verso gli strumenti finanziari è stato difficile sia nel caso della gestione concorrente che in quello della gestione centralizzata

Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?

I ritardi nell’attuazione hanno abbreviato sensibilmente il periodo effettivo di investimento per diversi strumenti finanziari del FESR e dell’FSE

L’effetto di rotazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è stato limitato nel corso della loro attuazione e rimane incerto dopo la chiusura dei programmi del periodo 2007-2013

Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente efficiente di dare esecuzione al bilancio UE?

Rispetto al livello effettivo di esborso ai destinatari finali, il livello dei costi e delle commissioni di gestione è stato elevato

Alla chiusura, i costi e le commissioni di gestione superiori ai massimali fissati dalla normativa non vengono rimborsati dal bilancio UE

La valutazione dei costi e delle commissioni di gestione eseguita dalla Commissione non tiene in debito conto le differenze tra tipologie di strumenti e il livello effettivo di sostegno erogato ai destinatari finali

Sono stati riscontrati limiti nella segnalazione dei costi e delle commissioni di gestione da parte degli Stati membri

Sono stati sostenuti costi e commissioni di gestione in aggiunta alle spese amministrative per l’attuazione dei PO del FESR e dell’FSE

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano nel periodo di programmazione 2014-2020?
Allegato II | — | Definizione della locuzione «strumenti finanziari» nella base giuridica (periodi di programmazione 2014-2020 e 2007-2013)
Allegato III | — | Panoramica degli strumenti finanziari del FESR nei 28 Stati membri dell’UE: numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
Allegato IV | — | Panoramica degli strumenti finanziari dell’FSE nei 28 Stati membri dell’UE: numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)
Allegato V | — | Sintesi degli obblighi di valutazione ex ante (periodo di programmazione 2014-2020)

Risposte della Commissione

Risposte del Fondo Marguerite

Abbreviazioni

BEI: Banca europea per gli investimenti

CEF: Connecting Europe Facility o Meccanismo per collegare l’Europa

COCOF: Comitato di coordinamento dei fondi

DAS: dichiarazione di affidabilità

EaSI: programma dell’Unione europea per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI)

EEEF: Fondo europeo per l’efficienza energetica

EEPR: programma volto a sostenere la ripresa economica attraverso l’assistenza finanziaria dell’Unione a favore di progetti nel settore dell’energia

Egesif: gruppo di esperti sui Fondi strutturali e di investimento europei

EPMF: strumento europeo Progress di microfinanza per l’occupazione e l’inclusione sociale

FC: Fondo di coesione

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FEI: Fondo europeo per gli investimenti

FEIS: Fondo europeo per gli investimenti strategici

FEP: Fondo europeo per la pesca

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

Fondo Marguerite: Fondo europeo 2020 per l’energia, il cambiamento climatico e le infrastrutture

FSE: Fondo sociale europeo

GBER: regolamento generale di esenzione per categoria

Jeremie: Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese

LGTT: Strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della rete transeuropea dei trasporti

PBI: Iniziativa «Prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti»

PFLP: tranche di prima perdita

PMI: piccole e medie imprese

PO: programma operativo

QFP: quadro finanziario pluriennale

RDC: regolamento recante disposizioni comuni

SICAR: società d’investimento in capitale di rischio

SICAV: società d’investimento a capitale variabile

SIE: Fondi strutturali e di investimento europei

TEN-E/T: reti transeuropee — Energia/trasporto

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Glossario

Costituisce aiuto di Stato qualsiasi forma di sostegno finanziario diretto o indiretto fornito dalle autorità pubbliche a imprese del settore privato. Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) vieta in genere gli aiuti di Stato all’interno del mercato comune se non debitamente giustificati. La normativa UE in questa materia stabilisce quando tale sostegno non falsa (o rischia di falsare) la concorrenza. La Commissione europea ha la competenza esclusiva per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato concessi dagli Stati membri con detta normativa. Le decisioni di procedura e le azioni adottate dalla Commissione europea sono soggette al riesame del Tribunale e della Corte di giustizia dell’Unione europea.

L’asse prioritario designa ciascuna delle priorità della strategia contenuta in un programma operativo comprendente un gruppo di operazioni connesse tra loro e aventi obiettivi specifici misurabili.

Una autorità di gestione è un’autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti.

Il comitato di coordinamento dei fondi (COCOF) è un comitato permanente della Commissione con funzioni di monitoraggio. Il suo compito è discutere questioni inerenti all’attuazione dei regolamenti che disciplinano il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo e il Fondo di coesione.

Per destinatario finale si intende qualsiasi persona fisica o giuridica, diversa da un fondo di partecipazione o da un intermediario finanziario, che riceva finanziamenti da uno strumento finanziario.

Per dotazione di capitale si intende l’ammontare dei fondi versati in uno strumento finanziario (dal bilancio UE, dal bilancio nazionale o da parte di investitori privati) per assicurarne l’operatività. Dovrebbe riflettere la capacità di investimento dello strumento stesso ed essere commisurato al mercato al quale si rivolge.

Un finanziamento rimborsato consiste nella parte della dotazione di capitale che, dopo aver raggiunto i destinatari finali, è stata successivamente restituita allo strumento finanziario ed è quindi disponibile per un nuovo ciclo di investimenti.

I fondi specifici sono i fondi diversi dai fondi di partecipazione.

I Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) si compongono di cinque fondi distinti volti a ridurre gli squilibri regionali all’interno dell’Unione durante il periodo di programmazione 2014-2020. Ne fanno parte il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

Un fondo di partecipazione è un fondo istituito per investire in più fondi di venture capital, fondi di garanzia, fondi per prestiti, fondi per lo sviluppo urbano, fondi o altri regimi di incentivi che forniscono prestiti, garanzie per investimenti rimborsabili o strumenti equivalenti volti a promuovere l’efficienza energetica e l’utilizzo delle energie rinnovabili negli edifici, comprese le abitazioni esistenti.

L’obiettivo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) è rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, correggendo le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario destinato alla realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi generatori di occupazione, a favore soprattutto delle imprese.

Il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) mira a mobilitare, nel periodo 2015-2017, almeno 315 miliardi di euro in investimenti pubblici e privati a lungo termine in tutta l’UE e ad assicurare il finanziamento dei progetti negli anni successivi. Il FEIS è stato istituito presso la Banca europea per gli investimenti (BEI) come fondo fiduciario di durata illimitata, per finanziare le parti maggiormente a rischio dei progetti. Una garanzia fino a 16 miliardi di euro, assistita dal bilancio UE, compenserà il rischio aggiuntivo assunto dalla BEI. Gli Stati membri possono contribuire al FEIS con fondi aggiuntivi.

L’obiettivo del Fondo sociale europeo (FSE) è rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea migliorando le opportunità di occupazione e di lavoro, soprattutto attraverso misure di formazione, nonché favorendo un livello di occupazione più elevato e la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro.

Una garanzia consiste nell’impegno assunto da un terzo, detto garante, a rimborsare il debito di un mutuatario laddove quest’ultimo sia in difetto. Il garante è tenuto a compensare qualunque carenza o inadempienza relativo al debito assunto dal mutuatario conformemente ai termini e alle condizioni stipulate nel contratto tra garante, mutuante e/o mutuatario.

Il gruppo di esperti sui Fondi strutturali e di investimento europei (Egesif) è stato creato presso la Commissione perché fornisse consulenza a quest’ultima su questioni relative all’attuazione dei programmi adottati e attuati ai sensi dei regolamenti sui Fondi strutturali e di investimento europei. È uno dei due gruppi che sostituiscono il comitato di coordinamento dei fondi (il secondo è il comitato di coordinamento dei Fondi strutturali e di investimento europei o Coesif).

Un intermediario finanziario è un soggetto che funge da intermediario tra l’autorità di gestione o il fondo di partecipazione e i destinatari finali dei fondi erogati tramite gli strumenti finanziari in gestione concorrente.

Per investimento azionario si intende il conferimento di capitale a una impresa, investito direttamente o indirettamente in contropartita della totale o parziale proprietà di quella stessa impresa laddove l’investitore azionario può assumere un certo controllo della gestione e condividere gli utili.

Una linea di credito «contingente» consiste in una linea di credito a cui si può attingere a condizione che si verifichi un evento determinato in precedenza.

La percentuale massima di garanzia è la percentuale del valore di un portafoglio complessivo di prestiti effettivamente assistita dalla garanzia.

Nella politica di coesione rientravano, durante il periodo di programmazione 2007-2013, il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo sociale europeo (cioè i due «fondi strutturali») nonché il Fondo di coesione. Per il periodo di programmazione 2014-2020, il coordinamento tra la politica di coesione e le altre politiche UE volte a contribuire allo sviluppo regionale (ossia la politica di sviluppo rurale e la politica in materia di pesca e affari marittimi) è stato migliorato con l’emanazione di disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei.

Un prestito implica un accordo ai sensi del quale il mutuante è tenuto a mettere a disposizione del mutuatario una somma di denaro per l’ammontare e il periodo di tempo concordati. Il mutuatario è tenuto a rimborsare il prestito dopo un certo periodo di tempo e, solitamente, a corrispondere un interesse sull’ammontare del prestito.

Un programma operativo (PO) stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e in che modo verrà utilizzata la dotazione finanziaria durante un determinato periodo, in genere sette anni, per finanziare progetti. Tali progetti devono concorrere alla realizzazione di uno o più obiettivi specificati a livello di asse prioritario del PO. I programmi devono essere posti in essere per ciascuno dei fondi nel settore della politica di coesione, vale a dire il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione e il Fondo sociale europeo. I PO sono elaborati dagli Stati membri e devono essere approvati dalla Commissione prima che possano essere eseguiti i pagamenti a titolo del bilancio UE. Possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo previo accordo di entrambe le parti.

Per regolamento CEF si intende il regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e che modifica il regolamento (UE) n. 913/2010 e che abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/2010¹.

Per regolamento delegato si intende il regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione, del 3 marzo 2014, che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca².

Per regolamento finanziario si intende il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002³.

Per regolamento recante disposizioni comuni (RDC), con riferimento al periodo 2014-2020, si intende il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio⁴.

Per regolamento recante disposizioni generali per il periodo di programmazione 2007-2013 si intende il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999⁵.

Per regolamento sulle modalità di applicazione si intende il regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, dell’8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale⁶.

L’iniziativa Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese (Jeremie), sviluppata dalla Commissione insieme al Fondo europeo per gli investimenti, promuove l’impiego di strumenti di ingegneria finanziaria per migliorare l’accesso ai finanziamenti da parte delle PMI tramite i fondi strutturali.

Il tasso di rendimento critico è il tasso di rendimento minimo di un progetto o investimento richiesto da un gestore o da un investitore.

La tranche di prima perdita (PFLP) è, delle varie tranche di rischio in cui può essere suddiviso un portafoglio prestiti, quella che assorbe le prime perdite del portafoglio (che potrebbero ad esempio discendere da inadempienze sui prestiti).

Una società d’investimento a capitale variabile (SICAV) è un tipo di fondo di investimento aperto il cui valore patrimoniale varia in base al numero di investitori e al valore degli investimenti sottostanti. Le quote del fondo sono acquistate e cedute sulla base del più recente valore delle attività nette dello stesso.

Una società d’investimento in capitale di rischio (SICAR) è una struttura concepita per investimenti in capitale azionario e in venture capital, ai quali non vengono applicate regole di diversificazione degli investimenti, né limitazioni all’erogazione di prestiti o all’indebitamento.

1GU L 348 del 20.12.2013, pag. 129.

2GU L 138 del 13.5.2014, pag. 5.

3GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1.

4GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320.

5GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25.

6GU L 371 del 27.12.2006, pag. 1.

Sintesi

I

L’Unione europea (UE) è confrontata attualmente a sfide imponenti, come la ripresa economica e finanziaria e la gestione della crisi dei profughi. Pertanto, i responsabili investiti dei poteri decisionali nell’Unione europea cercano di massimizzare l’efficacia e l’efficienza del bilancio UE disponibile, che rappresenta meno dell’1 % del prodotto interno lordo (PIL) dell’Unione.

II

Gli strumenti finanziari sono un mezzo per erogare sostegno finanziario dal bilancio UE. Il sostegno finanziario erogato ai destinatari finali mediante gli strumenti finanziari può assumere la forma di prestiti, garanzie e investimenti azionari.

III

Se attuati correttamente, gli strumenti finanziari offrono due vantaggi specifici rispetto alle sovvenzioni:

—possono conferire ai fondi pubblici un effetto moltiplicatore (mobilitare, cioè, ulteriori fondi pubblici e privati a integrazione dei finanziamenti pubblici iniziali);

—il carattere rotativo della dotazione di capitale assegnata loro (per cui gli stessi fondi vengono utilizzati in più cicli).

Il fatto che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari restituiti dovrebbe influire, in linea di principio, anche sul comportamento dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal sostegno pubblico.

IV

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, 25 Stati membri dell’UE su 28 si sono avvalsi di strumenti finanziari istituiti nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo (FSE): in totale, nell’intera UE sono stati creati 972 strumenti finanziari a titolo del FESR e 53 a titolo dell’FSE. Alla fine del 2014, circa 16 miliardi di euro erano stati versati in questi strumenti come contributi dei programmi operativi (PO) del FESR e dell’FSE. Si tratta di un incremento considerevole rispetto ai fondi assegnati a tali strumenti nel periodo di programmazione 2000-2006 (circa 1,3 miliardi) e nel periodo di programmazione 1994-1999 (0,6 miliardi). Nello stesso periodo in esame (2007-2013), il contributo complessivo del bilancio UE ai 21 strumenti finanziari sottoposti a gestione diretta o indiretta della Commissione ammontava a circa 5,5 miliardi di euro. Questi strumenti finanziari sottoposti a gestione centralizzata sono operanti in tutti gli Stati membri dell’UE.

V

Con il presente audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti finanziari abbiano costituito un meccanismo efficiente per dare esecuzione al bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013. L’audit, espletato tra l’ottobre 2014 e il marzo 2016, è stato incentrato nei settori della politica regionale, sociale, dei trasporti e dell’energia. L’analisi della Corte riguarda tutti i 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE istituiti durante il periodo di programmazione 2007-2013 nell’ambito della gestione concorrente, nonché sei strumenti finanziari a gestione centralizzata nei settori menzionati. I dati presentati in questa relazione si basano sulle ultime informazioni messe a disposizione dalla Commissione nel settembre 2015, che ritraggono la situazione a fine 2014.

VI

L’audit della Corte ha permesso di individuare una serie di problematiche importanti che hanno limitato l’efficienza degli strumenti finanziari come meccanismo di esecuzione del bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013:

—un numero significativo di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE era sovradimensionato e, a fine 2014, l’esborso della dotazione di capitale loro assegnata continuava a essere molto problematico (in media, era stato usato circa il 57 % della dotazione di capitale complessiva versata dai PO agli strumenti finanziari). Un fattore che ha contribuito alle sovracapitalizzazioni iniziali è stato l’intento degli Stati membri di evitare i disimpegni nell’intero periodo di programmazione 2007-2013;

—in generale, gli strumenti finanziari — che fossero sottoposti a gestione concorrente o centralizzata — non sono riusciti ad attrarre capitali privati;

—finora, solo un numero ristretto di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è riuscito a fornire sostegno finanziario rotativo;

—per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, i costi e le commissioni di gestione sono stati elevati rispetto al sostegno finanziario effettivamente erogato ai destinatari finali e risultano anche essere notevolmente superiori rispetto agli strumenti sottoposti a gestione centralizzata o ai fondi di investimento del settore privato.

VII

Al contempo, gli auditor della Corte osservano anche che, sulla base dell’esperienza maturata nel periodo di programmazione 2007-2013, il quadro normativo relativo agli strumenti finanziari è stato migliorato per il periodo di programmazione 2014-2020, sebbene rimangano determinati problemi.

VIII

Nella relazione, la Corte raccomanda quanto segue.

—La valutazione ex ante della Commissione per gli strumenti a gestione centralizzata dovrebbe comprendere sistematicamente un’analisi degli «insegnamenti appresi» fino a quel momento.

—La Commissione, oltre agli «insegnamenti appresi», dovrebbe anche valutare, per tutti gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, l’effetto di importanti mutamenti socio-economici sulle motivazioni alla base di ogni strumento e il contributo corrispondente richiesto al bilancio UE nel contesto dei rispettivi riesami intermedi.

—La Commissione e gli Stati membri dovrebbero prefiggersi di ottimizzare le dimensioni dei fondi specifici del FESR e dell’FSE per beneficiare, ove possibile, dei significativi risparmi sui costi di gestione di tali fondi. Agli Stati membri andrebbero forniti ulteriori orientamenti sul modo in cui istituire detti strumenti finanziari a livello nazionale o di Unione (gestiti direttamente o indirettamente dalla Commissione).

—Nel regolamento finanziario (e successivamente nei regolamenti settoriali), la Commissione dovrebbe fornire una definizione dell’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari applicabile a tutti i settori del bilancio UE, che operi una netta distinzione tra l’effetto moltiplicatore sui contributi pubblici nazionali e privati nell’ambito del PO e/o l’effetto moltiplicatore sui contributi di capitale pubblici o privati aggiuntivi, nonché tenga conto della tipologia di strumento in causa.

—Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE nell’ambito del periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione dovrebbe far sì che, alla chiusura, gli Stati membri forniscano dati completi e attendibili sui contributi privati alle dotazioni di capitale, sia tramite i PO sia in aggiunta a essi.

—Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione dovrebbe fornire agli Stati membri ulteriori orientamenti sul modo migliore di applicare le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, senza assegnare rischi eccessivi ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti finanziari.

—Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, i principi generali di condivisione dei rischi suscettibili di ripercuotersi sul bilancio UE andrebbero definiti nella normativa che disciplina lo strumento in questione.

—Per tutti gli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE durante il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe provvedere affinché solo le strutture in linea con le proprie raccomandazioni e azioni in materia di regimi fiscali vengano attuate dagli Stati membri, dalla Commissione stessa e dal gruppo BEI.

—Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe adottare misure adeguate affinché gli Stati membri preservino il carattere di rotazione dei fondi durante il periodo obbligatorio di otto anni dalla fine del periodo di ammissibilità.

—La Commissione dovrebbe emanare orientamenti su come disciplinare l’utilizzo degli strumenti finanziari anche nel periodo di programmazione successivo, in particolare per i casi in cui i gestori di fondi sono selezionati in virtù di un appalto pubblico.

—La Commissione dovrebbe provvedere affinché gli Stati membri comunichino informazioni esaustive su costi e commissioni di gestione sostenuti e versati entro il marzo 2017 in vista dell’imminente chiusura del periodo di programmazione 2007-2013.

—La Commissione dovrebbe precisare che i massimali per i costi e le commissioni di gestione vanno applicati all’effettiva dotazione di capitale utilizzata dallo strumento finanziario, cioè al contributo del PO impiegato per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali.

—Per quanto concerne la remunerazione dei gestori di fondi basata sulla performance nel periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe formulare una proposta legislativa che riveda le disposizioni esistenti nel regolamento recante disposizioni comuni, per rafforzare l’effetto incentivante di tale regime.

—Nel negoziare gli accordi di finanziamento, le autorità di gestione degli Stati membri dovrebbero fare ampio ricorso agli elementi esistenti di remunerazione per i gestori di fondi che sono basati sulla performance.

—La Commissione dovrebbe condurre, per il periodo di programmazione 2014-2020, un’analisi comparativa dei costi di attuazione delle sovvenzioni e del sostegno finanziario rimborsabile, realizzato principalmente grazie a strumenti finanziari, al fine di stabilirne i livelli effettivi. Tali informazioni dovrebbero essere particolarmente pertinenti ai fini dell’elaborazione delle proposte legislative per il periodo successivo al 2020 e della determinazione di un livello adeguato di assistenza tecnica.

Introduzione

Che cosa sono gli strumenti finanziari?

01

L’Unione europea è confrontata attualmente a sfide imponenti, come la ripresa economica e finanziaria e la gestione della crisi dei profughi. Pertanto, i responsabili investiti dei poteri decisionali nell’Unione europea cercano modi per massimizzare l’efficacia e l’efficienza del bilancio UE disponibile, che rappresenta meno dell’1 % del prodotto interno lordo dell’Unione.

Gli strumenti finanziari⁷ costituiscono un mezzo per erogare sostegno finanziario dal bilancio UE attraverso prestiti, garanzie e investimenti azionari (o quasi azionari) finalizzati alla realizzazione di progetti (cfr. tabella 1)⁸.

Nell’allegato I è illustrato il funzionamento dei diversi tipi di strumenti finanziari.

Tabella 1

Principali tipi di strumenti finanziari che godono del sostegno del bilancio UE

Fonte: Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, pag. 3.

02

Rispetto alle sovvenzioni (il modo tradizionale di offrire finanziamenti dal bilancio UE), gli strumenti finanziari, se attuati correttamente, offrono due vantaggi specifici:

οpossono conferire ai fondi pubblici un effetto moltiplicatore (mobilitare, cioè, ulteriori fondi pubblici e privati a integrazione dei finanziamenti pubblici iniziali);

οgrazie al carattere rotativo della dotazione di capitale assegnata loro (ossia grazie all’impiego dei medesimi fondi in più cicli), ogni euro di finanziamento mediante strumenti finanziari può essere utilizzato, in linea di principio, più di una volta.

03

Il fatto che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari restituiti dovrebbe influire, in linea di principio, anche sul comportamento dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal sostegno pubblico.

04

Nel regolamento finanziario rivisto del 2012 è stata fornita per la prima volta una definizione comune degli strumenti finanziari, che da allora è stata utilizzata nei regolamenti sui vari settori per il periodo di programmazione 2014-2020 (cfr. allegato II).

L’impiego degli strumenti finanziari nell’esecuzione del bilancio UE a partire dal 2007

L’impiego degli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE

05

L’esecuzione del bilancio UE può avvenire mediante gestione concorrente (cioè in collaborazione con gli Stati membri, come è il caso della politica di coesione), gestione diretta (ossia a opera dei servizi della Commissione o tramite le agenzie esecutive) o gestione indiretta (affidando cioè compiti di esecuzione del bilancio a paesi terzi o ad altri organismi)⁹. Queste ultime due modalità costituiscono, insieme, la cosiddetta gestione centralizzata.

06

Gli strumenti finanziari vengono impiegati in diverse parti del bilancio UE.

οIn materia di coesione, vengono istituiti strumenti finanziari soggetti alla gestione concorrente principalmente a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e, in misura minore, del Fondo sociale europeo (FSE). A decorrere dal periodo di programmazione 2014-2020, gli strumenti finanziari possono essere impiegati anche per il Fondo di coesione (FC). Ciascuno strumento deve essere attuato nel quadro di un programma operativo (PO) e viene stabilito, unitamente alle dimensioni e all’impostazione che lo concernono, dalle autorità di gestione responsabili del programma in questione¹⁰. Gli strumenti finanziari sono altresì utilizzati nell’ambito del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo per la pesca (FEP);

οgli strumenti finanziari a gestione centralizzata sono finanziati da vari settori di bilancio, come quelli dedicati a ricerca, imprese e industria, istruzione e cultura ecc. Per questi strumenti, la Commissione, con i suoi partner, è direttamente implicata nella rispettiva progettazione e nello sviluppo della strategia di investimento e della dotazione di capitale. La decisione di istituire questi strumenti è adottata dalle autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) sulla base di una proposta della Commissione.

Norme per la selezione del gestore di fondi per gli strumenti finanziari

07

Nella gestione concorrente, gli strumenti finanziari possono essere istituiti come fondi a sé stanti o come fondi di secondo livello (di seguito denominati «fondi specifici») che fanno parte di un fondo di partecipazione (cfr. figura 1). Un fondo di partecipazione, anche definito «fondo di fondi», è un fondo costituito allo scopo di gestire diverse tipologie di strumenti. Consente anche di effettuare contributi da uno o più PO a uno o più strumenti finanziari.

08

Gli strumenti finanziari sono in genere gestiti da banche del settore pubblico o privato oppure da altri intermediari finanziari, anziché da amministrazioni pubbliche. Per gli strumenti del FESR e dell’FSE, la selezione di un gestore di fondi deve rispettare la normativa UE e nazionale sugli appalti pubblici, qualora la gestione del fondo sia oggetto di gara. Nei casi in cui non si applica la normativa sugli appalti pubblici (laddove, cioè, il contratto di gestione del fondo non costituisce un contratto di servizio pubblico), l’autorità di gestione può designare il gestore di fondi nel rispetto della pertinente disciplina sugli aiuti di Stato (cfr. paragrafi 10-12).

09

Il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) e la Banca europea per gli investimenti (BEI), che compongono il gruppo BEI, godono di uno statuto speciale dal momento che possono essere nominati gestori di fondi in assenza di una procedura di appalto pubblico¹¹. Gestiscono anche la maggior parte degli strumenti a gestione centralizzata, per i quali il gestore di fondi è designato nella proposta legislativa.

Figura 1

Schema semplificato della struttura di un fondo di partecipazione per strumenti finanziari del FESR o dell’FSE

Fonte: Corte dei conti europea.

Gli strumenti finanziari e la normativa UE in materia di aiuti di Stato

10

I fondi dell’UE sottoposti a gestione concorrente sono considerati parte dei bilanci nazionali o regionali e, in quanto tali, sono potenzialmente soggetti al controllo sugli aiuti di Stato. Nel dare attuazione allo strumento finanziario, le autorità di gestione devono pertanto assicurare il rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato¹². La normativa applicabile al riguardo figura nel nuovo regolamento generale di esenzione per categoria (GBER)¹³ e nei più recenti orientamenti della Commissione sul finanziamento del rischio¹⁴, entrambi in vigore dal luglio 2014.

11

Per ciascuno strumento finanziario del FESR e dell’FSE, l’autorità di gestione deve dimostrare¹⁵:

οche si conforma alla normale prassi di mercato (ossia, in pratica, che la gestione del fondo è stata selezionata in esito a un procedura aperta, trasparente e non discriminatoria); oppure

οche ricade nella sfera di applicazione del regolamento «de minimis»¹⁶; oppure

οche costituisce un aiuto oggetto di esenzione in quanto è disciplinato dal GBER o ricade in un regime di aiuti notificato ai sensi degli orientamenti della Commissione sul finanziamento del rischio.

12

Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione centralizzata (che non si avvalgono di risorse nazionali o regionali e, quindi, non fanno parte dei bilanci degli Stati membri) non ricadono nel campo di applicazione della normativa UE sugli aiuti di Stato, dal momento che non è soddisfatta la principale condizione di cui all’articolo 107 del TFUE, relativa agli aiuti «concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali».

Informazioni generali sul numero di strumenti finanziari e sulla loro dotazione di capitale a partire dal 2007

Periodo di programmazione 2007-2013

13

Durante il periodo di programmazione 2007-2013 hanno fatto ricorso a strumenti finanziari 25 Stati membri dell’UE su 28. Solo Croazia, Irlanda e Lussemburgo non si sono avvalsi di questo meccanismo di finanziamento¹⁷. Gli allegati III e IV riportano una panoramica degli strumenti del FESR e dell’FSE per Stato membro.

14

Come illustra la tabella 2, alla fine del 2014 erano stati versati circa 15,2 miliardi di euro a titolo di contributi dei PO del FESR e 0,8 miliardi di euro a titolo di contributi dei PO dell’FSE. Si tratta di un incremento considerevole rispetto agli 1,3 miliardi di euro circa del periodo di programmazione 2000-2006 e agli 0,6 miliardi di euro del periodo di programmazione 1994-1999¹⁸.

15

Nel periodo di programmazione 2007-2013, il contributo UE versato agli strumenti finanziari corrisponde al 5 % del finanziamento complessivo dell’Unione a titolo del FESR e all’1 % del finanziamento complessivo dell’Unione a titolo dell’FSE per l’intero periodo. Il bilancio UE rappresenta il 69 % e il 56 % del contributo totale alla dotazione di capitale degli strumenti finanziari, rispettivamente, del FESR e dell’FSE nel periodo 2007-2013 (cfr. tabella 2). In termini di sostegno finanziario ai destinatari finali, il contributo UE costituisce il 63 % (FESR) e il 65 % (FSE).

Tabella 2

Attuazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE (2007-2013) al 31 dicembre 2014

Importi impegnati, nell’ambito di accordi di finanziamento, a favore di strumenti finanziari
(in milioni di euro)
Importi versati dai PO agli strumenti finanziari
(in milioni di euro)
Importi versati dagli strumenti finanziari ai destinatari finali
(in milioni di euro)

PO¹
UE
UE/
PO %
PO
UE
UE/
PO %
PO
UE
UE/
PO %

FESR
17 061
10 946
n.d.
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

FSE
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Totale
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione più recenti del settembre 2015².

1Nella relazione di attuazione della Commissione non viene operata alcuna distinzione tra gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE in riferimento agli importi dei PO impegnati.

2Egesif_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pagg. 21 e 54.

16

Stando agli ultimi dati segnalati dalla Commissione, in tutta l’UE erano stati istituiti 972 strumenti finanziari del FESR e 53 dell’FSE. Di questi, 903 sono fondi specifici del FESR e 49 sono fondi specifici dell’FSE (cfr. tabella 3). Degli strumenti del FESR, 31 sono gestiti dal gruppo BEI (cfr. paragrafo 9).

17

In aggiunta, vi erano 14 strumenti finanziati mediante il FEASR e sei strumenti finanziati dal FEP. Per il periodo di programmazione 2007-2013, questi due fondi non imponevano agli Stati membri di stilare relazioni in merito agli strumenti finanziari e, pertanto, non vi sono dati ufficiali in merito¹⁹. Tuttavia, sulla base dei dati compilati dalla Corte, alla fine del 2013 la dotazione di capitale dei fondi cofinanziati dal FEASR può essere stimata in circa 700 milioni di euro e in circa 72 milioni di euro per quelli cofinanziati dal FEP (in entrambi i casi, sono compresi i contributi nazionali ai programmi).

Tabella 3

Gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE per tipologia di fondo specifico (2007-2013) al 31 dicembre 2014

FESR
FSE

Numero di fondi
Dotazione
(in milioni di euro)
Numero di fondi
Dotazione
(in milioni di euro)

Fondi specifici, di cui:

—strumenti di prestito

371
5 637
31
417

—strumenti di garanzia

171
2 215
7
196

—strumenti azionari

162
2 006
1
70

—strumenti misti (combinazione di prestiti, garanzie, capitale azionario o altri strumenti)

110
2 496
5
59

—altri strumenti

6
65
0
0

—tipo imprecisato

83
770
5
74

Totale
903
13 189
49
816

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione più recenti del settembre 2015.

18

Per gli strumenti a gestione centralizzata, il contributo complessivo dell’UE agli strumenti del periodo 2007-2013, in tutti i settori di bilancio, è ammontato a circa 5,5 miliardi di euro²⁰, ripartiti tra 21 strumenti finanziari²¹ operanti in tutti gli Stati membri dell’UE.

Periodo di programmazione 2014-2020

19

Nell’ambito del bilancio UE, i Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) sono la principale fonte di finanziamento per investimenti in conto capitale e infrastrutture, con una dotazione finanziaria complessiva di circa 450 miliardi di euro per il periodo di programmazione 2014-2020.

20

Dal 2011 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno incoraggiato un maggiore utilizzo degli strumenti finanziari²². Questo impegno politico si riflette anche nel regolamento recante disposizioni comuni (RDC), che prevede un più ampio ricorso agli strumenti finanziari per realizzare tutti e cinque i Fondi SIE (compreso cioè il Fondo di coesione) e tutti gli obiettivi tematici dei programmi²³.

21

Alla fine del 2015, la Commissione ha stimato che, per l’intero periodo di programmazione 2014-2020, sarebbero stati assegnati circa 21 miliardi di euro agli strumenti finanziari dei cinque Fondi SIE²⁴. Dal momento che il contributo medio dell’UE alla dotazione complessiva di tali strumenti per il periodo di programmazione 2007-2013 si collocava attorno al 68 % a fine 2014²⁵, l’importo di 21 miliardi di euro proveniente dal bilancio UE probabilmente corrisponderà, secondo le stime degli auditor della Corte, a circa 31 miliardi di euro di fondi assegnati in totale (senza tenere conto degli ulteriori finanziamenti nazionali e privati che potranno essere erogati ai fondi al di fuori dei programmi dei Fondi SIE).

22

A titolo di confronto, il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) mira a mobilitare, tra il 2015 e il 2017, almeno 315 miliardi di euro in investimenti pubblici e privati a lungo termine in tutta l’UE e ad assicurare il finanziamento dei progetti negli anni successivi.

7Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la normativa disciplinante il FESR e l’FSE faceva riferimento a «strumenti di ingegneria finanziaria». Nella presente relazione, le locuzioni «strumento di ingegneria finanziaria» e «strumento finanziario» sono usate come sinonimi.

8Ai sensi del principio contabile internazionale IAS 32, per «strumento finanziario» si intende «qualsiasi contratto che dia origine a un’attività finanziaria per un’entità e a una passività finanziaria o a uno strumento rappresentativo di capitale per un’altra entità».

9Articolo 58 del regolamento finanziario.

10Parlamento europeo, direzione generale delle Politiche interne dell’Unione, Financial Engineering Instruments in Cohesion policy — Study, maggio 2013, pag. 46.

11Articolo 44, lettera c), del regolamento recante disposizioni generali.

12Articolo 37, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni (RDC): «Nell’applicare il presente titolo [titolo IV, Strumenti finanziari], le autorità di gestione, gli organismi che attuano fondi di fondi e gli organismi che attuano strumenti finanziari si conformano al diritto applicabile, in particolare quello in materia di aiuti di Stato e appalti pubblici».

13Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato (GU L 187 del 26.6.2014, pag. 1).

14Commissione europea, «Orientamenti sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti per il finanziamento del rischio» (GU C 19 del 22.1.2014, pag. 4).

15Articolo 37 del regolamento recante disposizioni comuni.

16Regolamento (CE) n. 2015/1588 del Consiglio, del 13 luglio 2015, sull’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali (codificazione) (GU L 248 del 24.9.2015, pag. 1).

17In Lussemburgo sono stati però istituiti strumenti finanziari a gestione centralizzata, che tra l’altro hanno fornito finanziamenti UE a progetti in Irlanda e Croazia.

18Commissione europea e BEI, FI Compass: Strumenti finanziari — Una via sostenibile per raggiungere gli obiettivi economici e sociali dell’UE, pag. 3.

19Cfr. relazione speciale n. 5/2015 «Gli strumenti finanziari sono uno strumento valido e promettente nel settore dello sviluppo rurale?», paragrafo 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final del 13 novembre 2015, Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sugli strumenti finanziari sostenuti dal bilancio generale a norma dell’articolo 140, paragrafo 8, del regolamento finanziario al 31 dicembre 2014, pag. 4.

21SWD(2015) 206 final del 13 novembre 2015, Activities relating to financial instruments, pagg. 6-12.

22Parlamento europeo, Quinta relazione sulla coesione e strategia per la politica di coesione dopo il 2013; EUCO 169/13, Conclusioni del conclusioni del Consiglio europeo, 25 ottobre 2013, pag. 10.

23Regolamento (UE) n. 1303/2013.

24Parlamento europeo, Commissione, The 2014 budgetary discharge to the Commission — Answers to the European Parliament’s written questions to Commissioner Crețu, audizione del 7 dicembre 2015, pag. 34.

25Egesif_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pagg. 21 e 54.

Estensione e approccio dell’audit

23

Con il presente audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti finanziari abbiano costituito un meccanismo efficiente per dare esecuzione al bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013. In tale contesto, questa relazione affronta i seguenti quesiti di audit principali:

οgli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?

οgli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?

οgli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?

οgli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente efficiente di dare esecuzione al bilancio UE?

Per ciascuno dei quesiti esposti, la Corte ha valutato quali insegnamenti si potevano trarre dalle principali carenze individuate. Gli auditor della Corte hanno anche verificato in quale misura i regolamenti applicabili al periodo di programmazione 2014-2020 abbiano ovviato a tali carenze.

24

L’audit riguarda il periodo 2009-2015 ed è stato imperniato sui settori della politica regionale, sociale, dei trasporti e dell’energia. L’esame condotto interessa, in particolare, tutti gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, nonché i sei strumenti finanziari a gestione centralizzata nei settori della politica sociale, dei trasporti ed energetica. Varie problematiche individuate nella presente relazione, tuttavia, possono riguardare anche altri settori del bilancio UE in cui sono stati utilizzati tali strumenti.

25

L’attività di audit ha comportato i seguenti elementi:

οun esame di varie analisi e pubblicazioni della Commissione, della BEI, del FEI e di terzi;

οl’analisi della relazione annuale di monitoraggio più recente pubblicata dalla Commissione nel settembre 2015, in merito a tutti i 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE. Sulla base dei dati comunicati dalla Commissione nel novembre 2015, detta analisi è stata eseguita anche su sei²⁶ dei 21 strumenti sottoposti a gestione centralizzata (che rappresentano un contributo UE di 789 milioni di euro, ossia il 14 % dell’ammontare complessivo di tutti i 21 strumenti)²⁷;

οl’esame di 10 studi di casi relativi a strumenti finanziari attuati in un settore del bilancio UE oggetto della presente relazione²⁸, ivi compresa una visita in loco presso uno Stato membro (Slovacchia);

οun esame di follow-up riguardante 45 strumenti finanziari sottoposti a audit di conformità da parte della Corte a partire dal 2009 (le cui risultanze sono già state riportate nelle relazioni annuali da essa redatte) e 54 strumenti finanziari analizzati nell’ambito dei controlli di gestione condotti sempre dalla Corte a partire dal 2012;

οun’indagine presso 85 autorità di gestione e gestori di fondi coinvolti nell’attuazione di strumenti finanziari. Degli 85 soggetti interpellati, 82 si occupano di strumenti del FESR e dell’FSE sottoposti a gestione concorrente e tre di strumenti sottoposti a gestione centralizzata. Sono pervenute 66 risposte per gli strumenti a gestione concorrente e due per gli strumenti a gestione centralizzata;

οcolloqui con oltre 40 funzionari della Commissione, della BEI e del FEI e con oltre 10 esperti provenienti da organizzazioni aventi competenze in materia²⁹.

26

La Corte ha già condotto numerosi esami dell’impiego degli strumenti finanziari e, sin dal 2011, ha riferito in merito alle risultanze emerse in varie relazioni annuali³⁰ e relazioni speciali³¹. Inoltre, la Commissione stessa, oltre alla BEI, al FEI, al Parlamento europeo, alle istituzioni nazionali di controllo e ai gestori di fondi del settore privato, ha individuato una serie di problematiche negli anni recenti che, nel loro insieme, hanno limitato l’efficacia degli strumenti finanziari nel periodo di programmazione 2007-2013. La presente relazione tiene conto anche di tali valutazioni.

26Uno di questi sei strumenti finanziari, il Fondo europeo 2020 per l’energia, il cambiamento climatico e le infrastrutture («Fondo Marguerite») è sottoposto alla modalità di gestione diretta (cfr. paragrafo 6).

27SWD(2015) 206 final, Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, Bruxelles, settembre 2015.

28Strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della rete transeuropea dei trasporti (LGTT), Iniziativa «Prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti» (PBI), Fondo Marguerite, Fondo europeo per l’efficienza energetica (EEEF), strumento europeo Progress di microfinanza per l’occupazione e l’inclusione sociale (EPMF), Jessica Grecia, Jeremie Slovacchia, fondo a favore dell’imprenditoria (Grecia), Venture Finance Hungary (Jeremie Ungheria), Jeremie Sicilia.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) e OCSE.

30Paragrafi 4.30-4.36 della relazione annuale sull’esercizio 2010 (GU C 326 del 10.11.2011); paragrafo 5.34 della relazione annuale sull’esercizio 2011 (GU C 344 del 12.11.2012); paragrafo 10.31 della relazione annuale sull’esercizio 2012 (GU C 331 del 14.11.2013); paragrafi 5.33-5.36 della relazione annuale sull’esercizio 2013 (GU C 398 del 12.11.2014); paragrafi 6.46-6.52 della relazione annuale sull’esercizio 2014 (GU C 373 del 10.11.2015).

31Relazione speciale n. 4/2011 «Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI»; relazione speciale n. 2/2012 «Strumenti finanziari per le PMI cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale»; relazione speciale n. 5/2015 «Gli strumenti finanziari sono uno strumento valido e promettente nel settore dello sviluppo rurale?»; relazione speciale n. 8/2015 «Il sostegno finanziario dell’UE fa adeguatamente fronte alle esigenze dei microimprenditori?» (http://eca.europa.eu).

Osservazioni

Gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?

27

Gli strumenti finanziari non sono progetti di per sé, ma un mezzo per erogare finanziamenti dal bilancio UE. Nella politica di coesione, quando un’autorità di gestione è chiamata a decidere se offrire il sostegno del PO mediante uno strumento finanziario, deve decidere non tanto se investire o meno le risorse del PO (aspetto che è già prestabilito nel PO stesso), ma piuttosto in che modo investirle: attraverso una sovvenzione una tantum o tramite uno strumento finanziario che fornisce sostegno finanziario rimborsabile.

28

Gli auditor della Corte hanno pertanto esaminato in quale misura i 1 025 strumenti del FESR e dell’FSE hanno sfruttato la propria dotazione di capitale per offrire varie forme di sostegno finanziario ai destinatari finali e hanno analizzato vari fattori che hanno contribuito ai bassi tassi di esborso ai destinatari finali durante il periodo di programmazione 2007-2013: il livello delle dotazioni iniziali di capitale assegnate agli strumenti, se le autorità di gestione abbiano risposto adeguatamente alle esigenze del mercato e le difficoltà specifiche incontrate dagli strumenti finanziari regionali. Hanno altresì analizzato il modo in cui sono stati trattati aspetti analoghi nel caso degli strumenti a gestione centralizzata.

L’eccessiva dotazione di capitale ha comportato bassi tassi di esborso, l’elusione del disimpegno e il potenziale rimborso alla chiusura

29

I tassi di esborso degli strumenti finanziari sono già stati esaminati in varie relazioni annuali e relazioni speciali della Corte³². Nella presente relazione gli auditor analizzano le ultime informazioni disponibili comunicate dagli Stati membri alla Commissione al 31 dicembre 2014, che hanno fatto l’oggetto di pubblicazione nel settembre 2015. L’analisi dei dati più recenti mostra che un numero significativo di paesi incontra ancora difficoltà nell’impiegare le dotazioni di capitale degli strumenti come previsto.

30

Nella tabella 4 sono riportati i tassi di esborso per ciascuno dei 25 Stati membri che hanno attuato strumenti finanziari nel periodo di programmazione 2007-2013³³. Le percentuali indicate costituiscono medie tra tutti gli strumenti FESR e FSE nello Stato membro interessato. Un numero significativo di strumenti finanziari è stato istituito solo nel 2012 o successivamente.

Tabella 4

Attuazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE per Stato membro al 31 dicembre 2014

Stato membro
Contributi impegnati dei PO
(in milioni di euro)
di cui contributo UE
%
Contributi dei PO versati agli strumenti finanziari
(in milioni di euro)
Contributi dei PO versati ai destinatari finali
(in milioni di euro)

Importo
% dell’importo impegnato
importo
% dell’importo versato
% dell’importo impegnato

Estonia
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polonia
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenia
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ungheria
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Germania
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portogallo
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Repubblica ceca
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danimarca
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Romania
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Svezia
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Lituania
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Francia
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgio
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finlandia
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Lettonia
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Regno Unito
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cipro
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgaria
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Austria
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Paesi Bassi
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grecia
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italia
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spagna
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovacchia
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Totale
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Nota: Croazia, Irlanda e Lussemburgo non figurano nell’elenco, in quanto non annoveravano strumenti finanziari del FESR o dell’FSE nel periodo di programmazione 2007-2013.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.

31

Alla fine del 2014, a solo un anno dalla fine del periodo di ammissibilità iniziale (31 dicembre 2015), era stato versato ai destinatari finali solo il 57 % delle dotazioni di capitale degli strumenti del FESR e dell’FSE. Gli esborsi sono stati contenuti soprattutto per gli strumenti finanziari di Slovacchia (21 %), Spagna (27 %) e Italia (32 %). Inoltre, altri tre Stati membri (Grecia, Paesi Bassi, Austria) avevano erogato meno della metà delle rispettive dotazioni iniziali.

32

Nel complesso, 177 strumenti finanziari del FESR su 972 (18 %) e 16 strumenti finanziari dell’FSE su 53 (30 %) avevano erogato, a fine 2014, meno di un terzo della rispettiva dotazione di capitale. Per detti 177 strumenti, la dotazione inutilizzata totale ammonta a 4,2 miliardi di euro al 31 dicembre 2014. Per questi strumenti, gli auditor della Corte ritengono improbabile che i fondi a disposizione vengano usati una volta, sebbene la Commissione abbia prorogato il periodo di ammissibilità al marzo 2017 (cfr. paragrafo 43). Il tasso di esborso finale degli strumenti finanziari, tuttavia, può essere valutato solo al termine del loro ciclo di vita, specie nel caso degli strumenti istituiti verso la fine del periodo di programmazione.

Bassi tassi di esborso a causa di un’eccessiva dotazione iniziale degli strumenti finanziari

33

Nel corso dei colloqui tenuti dagli auditor, è stato spesso osservato che la crisi economica e finanziaria aveva avuto un peso considerevole, con ricadute negative sui tassi di esborso ai destinatari finali. Tuttavia, data l’entità del problema, gli auditor della Corte ritengono che essa non costituisca né l’unico fattore né il più importante all’origine dei bassi tassi di esborso. In realtà, questi ultimi sono riconducibili soprattutto a una dotazione eccessiva degli strumenti finanziari.

34

L’analisi eseguita dagli auditor della Corte sui dati pubblicati dalla Commissione nel 2015 rileva una correlazione positiva tra i tassi di assorbimento del FESR e dell’FSE a livello di Stato membro e i tassi di esborso degli strumenti finanziari ai destinatari finali (cfr. figura 2a e figura 2b). Detta analisi mostra che gli Stati membri aventi già difficoltà ad assorbire la dotazione finanziaria del FESR e dell’FSE riscontrano spesso problemi ancora maggiori a erogare la dotazione di capitale assegnata agli strumenti finanziari.

Figura 2a

Raffronto tra l’assorbimento complessivo del FESR a livello di Stato membro e il tasso di esborso degli strumenti finanziari a livello dei destinatari finali

Nota: La dimensione dei cerchi corrisponde al contributo totale fornito dai PO agli strumenti finanziari (cfr. tabella 4). Coefficiente di correlazione: 0,5.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.

Figura 2b

Raffronto tra l’assorbimento complessivo dell’FSE a livello di Stato membro e il tasso di esborso degli strumenti finanziari a livello dei destinatari finali

Nota: La dimensione dei cerchi corrisponde al contributo totale fornito dai PO agli strumenti finanziari (cfr. tabella 4). Coefficiente di correlazione: 0,9.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.

In 21 Stati membri su 25 le dotazioni di capitale degli strumenti finanziari sono aumentate

35

Gli auditor della Corte hanno altresì riscontrato che in 21 Stati membri su 25 la dotazione iniziale era aumentata dal 2011. Da tale anno, nel complesso, i PO del FESR e dell’FSE del periodo 2007-2013 avevano assegnato agli strumenti finanziari circa 7,1 miliardi di euro di finanziamenti aggiuntivi.

36

L’incremento della dotazione di capitale degli strumenti ha avuto luogo in gran parte in Italia (2,5 miliardi di euro), Spagna (0,9 miliardi di euro), Grecia (0,9 miliardi di euro), Regno Unito (0,7 miliardi di euro) e Ungheria (0,5 miliardi di euro). Questi cinque Stati membri rappresentano, da soli, il 77 % dell’aumento complessivo della dotazione di capitale nell’intero periodo. Quattro di essi (Italia, Spagna, Regno Unito e Ungheria) registravano, a fine 2014, un tasso di assorbimento dei fondi del FESR inferiore alla media (cfr. figura 2a).

Nella base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 figuravano disposizioni che incentivavano gli Stati membri a utilizzare gli strumenti finanziari per evitare il rischio di un disimpegno dei fondi UE

37

La base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 consentiva agli Stati membri, mediante il ricorso a strumenti finanziari, di assorbire a monte il contributo dell’UE ai PO del FESR e dell’FSE. Questi contributi assorbiti a monte potevano essere utilizzati dagli Stati membri come meccanismo per evitare il rischio di un disimpegno («regola n + 2»)³⁴ (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Rimborso del contributo FESR e FSE per l’istituzione degli strumenti finanziari quale spesa ammissibile durante il periodo di programmazione 2007-2013

Ai sensi del regolamento recante disposizioni generali, nel periodo di programmazione 2007-2013 l’unica condizione per certificare importi relativi agli strumenti finanziari come spese ammissibili nell’ambito di un PO era che gli importi in questione fossero utilizzati per costituire fondi o fondi di partecipazione oppure per contribuire ad essi. Su tale base, i contributi FESR e FSE sono rimborsati dal bilancio UE agli Stati membri e considerati temporaneamente assorbiti. In altri termini, non sussisteva l’obbligo di collegare ai destinatari finali il contributo del PO alla dotazione di capitale di un dato strumento. Anche gli interessi generati dal capitale concorrono alla dotazione degli strumenti. È solo alla chiusura del PO in questione che la Commissione determinerà la spesa totale ammissibile sulla base degli importi effettivi dei prestiti, delle garanzie e degli investimenti azionari erogati ai destinatari finali.

38

Questo regime ha fatto sì che gli Stati membri fossero incentivati a «parcheggiare» almeno parte del contributo UE ai PO nei conti delle banche e degli intermediari finanziari incaricati della gestione dei fondi, senza che questi fondi venissero effettivamente utilizzati per gli scopi prefissati (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Studio di caso — Eccessiva dotazione di uno strumento finanziario in Italia (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Nel dicembre 2009 l’amministrazione regionale ha deciso di istituire un fondo di garanzia con una dotazione di capitale di 233 milioni di euro. Si trattava del 14 % della dotazione finanziaria complessiva del PO per l’intero periodo di programmazione.

L’intera dotazione era volta a garantire prestiti per circa 2,3 miliardi di euro.

In occasione dell’audit espletato nel 2010 dalla Corte su questo fondo di garanzia italiano, è emerso che non è stata eseguita alcuna analisi delle esigenze di mercato che giustificasse una simile assegnazione di risorse. Inoltre, vari altri elementi obbligatori (come la strategia e la pianificazione dell’investimento, la descrizione di una politica di disinvestimento e delle disposizioni di liquidazione) non erano stati predisposti al momento della firma della convenzione di finanziamento da parte delle autorità regionali e dell’agenzia regionale che attua il fondo.

Solo nel giugno 2010 è stato finalmente predisposto e approvato un piano di attività che, tuttavia, poggiava su ipotesi irrealistiche.

Nel corso dell’audit si è riscontrato inoltre che, per una parte considerevole dei finanziamenti del PO impegnati dalle autorità di gestione nel 2007, la spesa non era ancora stata eseguita. Il fatto di assegnare allo strumento finanziario una dotazione elevata ha consentito di eludere la regola n + 2 allora vigente, in virtù della quale i fondi inutilizzati devono essere disimpegnati dopo due anni.

A fine 2014, l’autorità di gestione ha comunicato che, a fronte di una dotazione totale di 233 milioni di euro, solo 45 milioni di euro erano stati stanziati in garanzia ai destinatari finali. Ciò si traduce in un tasso di esborso del 19 %.

Le garanzie stanziate corrispondono a 460 milioni di euro di prestiti.

39

D’altro canto, è stato rilevato un caso in cui la dotazione degli strumenti finanziari era stata ridotta per tener conto delle condizioni del mercato e dei tassi di esborso previsti, procedura ritenuta una buona pratica (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Studio di caso — Correzione al ribasso della dotazione per il fondo Jeremie al mutare delle esigenze del mercato in Lituania

Nel 2008 era stato istituito in Lituania uno strumento Jeremie (Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese), la cui dotazione era progressivamente aumentata fino a raggiungere 210 milioni di euro a fine 2009. La dotazione era stata fissata sulla base di una valutazione delle esigenze di mercato condotta nel settembre 2007.

In una fase successiva, tuttavia, una volta analizzati gli effetti della crisi sull’economia lituana, l’autorità di gestione ha deciso di ridurre la dotazione del fondo. Questa è stata ridotta, nel 2012, a 170 milioni di euro e le disponibilità eccedenti sono state restituite al PO.

Del capitale del fondo così ridotto a 170 milioni di euro, a fine 2014 erano stati erogati 121 milioni di euro, dando luogo a un tasso di esborso del fondo Jeremie del 71 %, contro il 58 % che si sarebbe registrato in assenza della riduzione del capitale. Senza questa variazione, il tasso di esborso complessivo per tutti gli strumenti finanziari lituani si sarebbe collocato al 68 % anziché al 75 % (cfr. tabella 4).

40

Le dotazioni eccessive degli strumenti finanziari hanno un impatto negativo sui costi e sulle commissioni di gestione, dal momento che questi sono determinati in funzione del capitale corrisposto al fondo e non della performance del gestore incaricato. Il sovradimensionamento della dotazione costituisce un modo di generare reddito per i gestori di fondi senza che questi forniscano di fatto i servizi previsti (cfr. paragrafi 116-125).

I tassi di esborso sono stati particolarmente bassi per gli strumenti finanziari gestiti dal gruppo BEI

41

Dall’analisi degli auditor della Corte è altresì emerso che il tasso di esborso dei 31 strumenti del FESR e dell’FSE gestiti dalla BEI e dal FEI era particolarmente basso, attestandosi al 43 % rispetto al 60 % degli strumenti affidati ad altri gestori di fondi.

La proroga fino al marzo 2017 del periodo di ammissibilità per gli strumenti finanziari sottoposti alla gestione concorrente è stata concessa unicamente in base ad orientamenti della Commissione

42

Il contributo UE corrispondente alle dotazioni inutilizzate (ossia i fondi che non sono stati versati od offerti in garanzia ai destinatari finali entro la fine del periodo di ammissibilità) deve essere riversato nel bilancio UE alla chiusura. Alla luce dei bassi tassi di esborso medi, la Corte aveva affermato già nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014 che non ci si poteva attendere il pieno utilizzo delle risorse disponibili entro il 2015 da parte di tutti gli strumenti finanziari³⁵.

43

Nell’aprile 2015 la Commissione ha pubblicato una versione rivista degli orientamenti sulla chiusura, che prorogava il periodo di ammissibilità delle spese connesse a strumenti finanziari dal 31 dicembre 2015 al 31 marzo 2017³⁶. Il periodo di ammissibilità generale è tuttavia sancito all’articolo 56, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni generali. Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014, la Corte ha sostenuto che una disposizione giuridica può essere modificata solo da norme aventi valore giuridico pari o superiore, in modo che venga debitamente rispettata la gerarchia delle norme³⁷. La conclusione era, quindi, che un orientamento della Commissione non può modificare le norme adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa.

44

Sulla base dell’analisi condotta e di una proiezione lineare formulata a partire dall’esborso negli anni passati, gli auditor della Corte stimano che oltre 5 miliardi di euro di fondi assegnati agli strumenti del FESR e dell’FSE rimarrebbero inutilizzati alla fine del 2015, senza una proroga del periodo di ammissibilità. Di questi, 3,9 miliardi di euro sono contributi erogati dal bilancio UE ai PO. I dati effettivi circa gli importi utilizzati tra gennaio 2015 e marzo 2017 non saranno disponibili prima della fine del 2017.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

45

Poiché il versamento dei contributi da parte dei PO è ora scaglionato, gli strumenti finanziari dovrebbero essere dimensionati in modo più appropriato e registrare, pertanto, migliori tassi di esborso (cfr. riquadro 4).

Riquadro 4

Modalità di rimborso, dal bilancio UE, della dotazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE (periodo di programmazione 2014-2020)

Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni, ogni domanda di pagamento intermedio presentata durante il periodo di ammissibilità non può essere superiore al 25 % dell’importo complessivo dei contributi del programma impegnati per gli strumenti finanziari nel quadro dell’accordo di finanziamento pertinente. La seconda e la terza domanda di pagamento, così come quelle successive, sono presentate al raggiungimento di determinate soglie di spesa relative ai pagamenti precedenti.

Le esigenze del mercato non sono state sempre valutate in maniera adeguata dalle autorità di gestione prima di assegnare fondi agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE

46

Gli auditor della Corte hanno inoltre verificato se le esigenze del mercato fossero state valutate in maniera adeguata prima di istituire gli strumenti finanziari e assegnare loro risorse. Le valutazioni sulle esigenze del mercato o ex ante dovrebbero consentire di comprendere le necessità del mercato e quale tipo di sostegno (prestiti, garanzie o investimenti azionari) sia più appropriato per fronteggiare le carenze rilevate. Dovrebbero riportare anche il fabbisogno di finanziamento e, in ultima istanza, accertare se il modo migliore per raggiungere l’obiettivo strategico perseguito possa il ricorso ad uno strumento finanziario. Questo è stato messo in luce anche nelle precedenti relazioni speciali della Corte e in altri studi come presupposto fondamentale per il successo di tali strumenti³⁸.

La valutazione delle esigenze di mercato non era obbligatoria per gli strumenti finanziari durante il periodo di programmazione 2007-2013

47

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, l’unico riferimento normativo esplicito alla valutazione delle esigenze di mercato (anche detta «valutazione del deficit») riguarda i fondi di partecipazione³⁹.

48

Per tutti gli altri fondi specifici, fino al 2009, un obbligo indiretto di condurre tale valutazione era desumibile dal fatto che fosse necessario produrre un piano di attività per ciascuno strumento⁴⁰. Tuttavia, le modifiche del settembre 2009 alla base giuridica hanno attenuato i requisiti in materia di piani aziendali⁴¹. Da allora, pur rimanendo obbligatorio presentare un piano di attività, sono stati soppressi quasi tutti i requisiti specifici (come le imprese o i progetti urbani destinatari, i criteri, i termini e le condizioni per il loro finanziamento, nonché la motivazione e la finalità del ricorso al contributo del PO). La Corte ritiene che il valore aggiunto di un piano di attività privo di tali informazioni sia limitato.

49

L’obbligo di eseguire una valutazione delle esigenze di mercato non sussisteva neanche per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata istituiti nel periodo di programmazione 2007-2013. Per i sei strumenti a gestione centralizzata di cui alla presente relazione, gli auditor hanno osservato pratiche diverse. Benché non vi sia un obbligo giuridico, hanno rilevato in genere che per tutti era stata in qualche misura eseguita una valutazione delle esigenze di mercato, sotto forma ad esempio di valutazioni d’impatto, studi di analisi del mercato, consultazioni pubbliche ecc.

In circa metà dei casi esaminati, le esigenze di mercato erano state sopravvalutate

50

In precedenti relazioni speciali, la Corte ha già rilevato notevoli carenze nella solidità delle valutazioni delle esigenze di mercato⁴². In particolare, le valutazioni delle esigenze di mercato dovrebbero poggiare su ipotesi di fondo razionali e realistiche. Altrimenti, gli strumenti potrebbero non fronteggiare esigenze reali del mercato, dando luogo a una sovracapitalizzazione dello strumento e/o a un impatto finale modesto, se non nullo di fatto.

51

La valutazione delle esigenze di mercato ha molteplici finalità, fra cui l’individuazione di un fallimento del mercato e la definizione delle dimensioni dello stesso. A tale proposito l’analisi degli auditor mostra che la valutazione delle esigenze di mercato non è stata sufficientemente robusta nel periodo di programmazione 2007-2013. Sebbene la maggioranza dei partecipanti all’indagine degli auditor (82 %) abbia indicato di aver condotto una valutazione delle esigenze di mercato, ciò non ha impedito il sovradimensionamento: a fine 2014 circa la metà degli strumenti finanziari (19 su 41) gestiti dai partecipanti all’indagine che avevano eseguito detta valutazione registrava, nondimeno, tassi di esborso inferiori al 50 % della dotazione totale degli strumenti. Solo cinque strumenti (12 %) avevano utilizzato appieno la dotazione iniziale (cfr. figura 3).

Figura 3

Analisi dei tassi di esborso relativi agli strumenti finanziari per i quali, stando all’indagine, era stata eseguita una valutazione delle esigenze di mercato

Nota: L’indagine è stata condotta presso i gestori e/o le autorità di gestione dei 50 maggiori strumenti finanziari del FESR; il tasso di risposta è stato pari all’80 %.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei risultati dell’indagine.

52

In una relazione speciale precedente, la Corte ha già segnalato che, nel periodo di programmazione 2007-2013, la metodologia adottata per condurre la valutazione delle esigenze di mercato e la plausibilità delle ipotesi sottostanti non erano soggette a verifica da parte di un organismo indipendente dall’autorità di gestione. Questa debolezza potrebbe aver contribuito al fatto che molte autorità di gestione hanno formulato valutazioni eccessivamente ottimistiche⁴³.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

53

Durante il periodo di programmazione 2014-2020 è obbligatoria, per gli strumenti sottoposti a gestione concorrente, una dettagliata valutazione ex ante volta a comprovare i fallimenti del mercato (o sulle condizioni di investimento subottimali) e a stimare il livello e gli ambiti in cui sono necessari investimenti pubblici. Questa valutazione deve anche stabilire le tipologie di strumento finanziario più consone alla situazione. Inoltre, la valutazione ex ante va trasmessa per informazione al comitato di sorveglianza del PO e la sintesi delle osservazioni e delle conclusioni deve essere pubblicata entro tre mesi dalla stesura definitiva (cfr. allegato V). Tuttavia, non vi è ancora alcun obbligo di eseguire una verifica indipendente della valutazione ex ante e della plausibilità delle ipotesi di fondo utilizzate prima di decidere la dotazione di capitale iniziale dello strumento.

54

Dall’entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario il 1° gennaio 2013, la valutazione ex ante è obbligatoria anche per tutti i nuovi strumenti a gestione centralizzata (cfr. allegato V). Nondimeno, la valutazione ex ante non comprende né un’analisi degli insegnamenti appresi, né la possibilità di riesame in caso di importanti mutamenti socio-economici, come avviene invece per la gestione concorrente. Una revisione intermedia (in cui poter affrontare questi aspetti) viene eseguita per molti strumenti finanziari a gestione centralizzata, ma non per tutti.

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri hanno istituito un gran numero di strumenti finanziari di dimensioni modeste anche per effetto dell’impostazione regionale

Le dimensioni degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE erano notevolmente più contenute rispetto ai fondi a gestione centralizzata o ai fondi di investimento privato

55

I PO del FESR e dell’FSE sono attuati, nell’ambito della gestione concorrente, da autorità nazionali o regionali, il che significa che gli strumenti finanziari istituiti per realizzare programmi nazionali o regionali devono ricalcare le demarcazioni dei programmi in termini geografici e di ammissibilità. Per essere ammissibili, i progetti devono essere realizzati in una regione ammissibile al PO da cui lo strumento finanziario ha ricevuto la propria dotazione di capitale⁴⁴.

56

Nell’UE, durante il periodo di programmazione 2007-2013 sono stati istituiti 952 fondi specifici nell’ambito del FESR e dell’FSE (cfr. tabella 3). Ciò significa che per la maggior parte delle regioni sono stati creati più fondi. In base all’analisi degli auditor della Corte, gli strumenti finanziari del FESR e, soprattutto, dell’FSE hanno dimensioni relativamente modeste. Il contributo medio dell’UE a uno strumento del FESR è pari a 80 milioni di euro per i fondi di partecipazione e a 10 milioni di euro per i fondi specifici. Il contributo medio dell’UE a uno strumento dell’FSE è pari a 10 milioni di euro per i fondi di partecipazione e a 9 milioni di euro per i fondi specifici. Per contro, a fine 2014, il contributo fornito dal bilancio UE ai fondi soggetti a gestione centralizzata, che in teoria coprono tutti gli Stati membri, può raggiungere 1,2 miliardi di euro, stando ai dati comunicati dalla Commissione. I fondi di private equity operano in media con 150-500 milioni di euro.

57

Realizzare fondi con una dotazione di capitale maggiore, invece, può dare luogo a economie di scala significative e a un’accresciuta efficienza. Questo perché le spese generali e i rischi associati possono essere ripartiti su un numero sufficientemente elevato di destinatari finali. In altri termini, i singoli fondi specifici del FESR e dell’FSE spesso non hanno la massa che nel settore di riferimento è considerata critica per una gestione efficiente.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

58

Durante il periodo di programmazione 2014-2020 gli Stati membri godono di maggiore flessibilità nell’istituire gli strumenti finanziari. Ad esempio, i PO possono combinare una o più priorità di investimento complementari fornite dal FESR, dal Fondo di coesione e dall’FSE nell’ambito di un unico obiettivo tematico⁴⁵.

59

Inoltre, sono stati introdotti i presupposti giuridici per istituire strumenti con dotazioni di capitale notevolmente maggiori⁴⁶. In particolare, per il periodo di programmazione 2014-2020 è stata contemplata la possibilità di istituire strumenti a gestione concorrente a livello dell’UE⁴⁷ (cfr. riquadro 5).

Riquadro 5

Modalità per istituire strumenti finanziari a livello dell’UE (periodo di programmazione 2014-2020)

Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera a), del regolamento recante disposizioni comuni, è possibile fornire un contributo finanziario a favore di uno strumento istituito a livello dell’Unione, gestito direttamente o indirettamente dalla Commissione, sebbene in linea di principio i «fondi [debbano essere eseguiti] nell’ambito della gestione concorrente degli Stati membri e della Commissione, ai sensi dell’articolo 59 del regolamento finanziario […]».

60

Inoltre, gli Stati membri hanno considerevoli incentivi finanziari a istituire strumenti con una maggiore dotazione di capitale o che superino il livello regionale. Se l’asse prioritario di un PO è attuato interamente attraverso uno strumento finanziario, è possibile aumentare il tasso massimo di cofinanziamento del 10 % a titolo di incentivo. Se viene stabilito un asse prioritario separato da realizzare attraverso uno strumento finanziario a livello dell’UE sotto la gestione diretta o indiretta della Commissione, tale asse può beneficiare di un tasso di cofinanziamento del 100 %⁴⁸.

61

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero cogliere le possibilità offerte dalla base giuridica per istituire strumenti finanziari specifici del FESR e dell’FSE di dimensioni maggiori, ove possibile, per poter sfruttare i significativi risparmi sui costi di gestione di tali strumenti. Tuttavia, con il coinvolgimento di più regioni e organi, la struttura giuridica potrebbe farsi più complessa, il che a sua volta potrebbe comportare nuovi rischi di ritardi che vanno considerati dagli Stati membri nel definire la struttura di finanziamento più appropriata. La normativa di base per il periodo di programmazione 2007-2013 consentiva già di far confluire nello stesso strumento finanziario contributi provenienti da più programmi⁴⁹. Tuttavia, questi approcci non hanno riscosso grande entusiasmo finora a causa della complessità aggiuntiva percepita. Stando alle risposte all’indagine della Corte, sono necessari ulteriori orientamenti della Commissione su come istituire strumenti a livello di UE durante il periodo 2014-2020.

Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?

62

Uno dei principali vantaggi degli strumenti finanziari è la possibilità di attrarre altri finanziamenti tramite l’effetto moltiplicatore, cioè ulteriori fondi pubblici e privati che possono concorrere alla loro dotazione di capitale. L’effetto moltiplicatore quantifica la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi aggiuntivi. Dovrebbe indicare la capacità di uno strumento di attrarre ulteriori finanziamenti, in funzione non solo della sua tipologia, dell’ubicazione e dei destinatari finali, ma anche delle scelte operate dalla Commissione, dall’autorità di gestione e/o dal gestore di fondi nel costituire lo strumento. A fronte di strumenti comparabili, un maggiore effetto moltiplicatore indicherebbe quindi una maggiore capacità dello strumento di attrarre fondi aggiuntivi.

63

Gli auditor della Corte hanno passato in rassegna il modo in cui la Commissione definisce e monitora questo effetto moltiplicatore per gli strumenti tanto a gestione concorrente quanto a gestione centralizzata e hanno valutato se gli strumenti siano riusciti ad attrarre capitali privati aggiuntivi. Hanno altresì analizzato l’impiego effettuato del regime preferenziale e degli accordi di condivisione dei rischi con i partner privati, nonché dei regimi fiscali al riguardo.

Nel quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, la Commissione non considera correttamente la misura in cui i finanziamenti pubblici mobilitano fondi aggiuntivi

Occorrono indici dell’effetto moltiplicatore più differenziati per ottenere misurazioni pregnanti

Sono state riscontrate difficoltà nell’individuare l’effetto moltiplicatore esercitato dagli strumenti a gestione concorrente su ulteriori capitali pubblici e privati

64

La normativa per il periodo 2007-2013 non specificava come quantificare l’effetto moltiplicatore per gli strumenti a gestione concorrente. Nel 2011, la Commissione ha compiuto i primi passi per affrontare tale questione, suggerendo una prima definizione dell’«effetto moltiplicatore», sancita due anni più tardi dal regolamento finanziario (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6

Definizione dell’«effetto moltiplicatore» per gli strumenti finanziari nell’ambito della gestione concorrente e della gestione centralizzata

Nell’agosto 2011, nel proprio quadro comune per l’audit, la Commissione ha definito l’effetto moltiplicatore come le risorse messe a disposizione fino al livello dei destinatari finali — in aggiunta al contributo dei fondi strutturali — solitamente da strumenti finanziari e altri investitori pubblici o privati⁵⁰. In base a questa definizione (che tuttavia non è giuridicamente vincolante), l’effetto moltiplicatore corrisponde al sostegno finanziario totale fornito ai destinatari finali (comprensivo di tutte le risorse investite nei destinatari finali, a prescindere dal fatto che siano o meno parte del PO oppure che si tratti di fondi aggiuntivi pubblici o privati) divisi per il contributo UE allo strumento (tramite il PO).

Per gli strumenti a gestione centralizzata, l’effetto moltiplicatore è stato definito dal 2013 nel regolamento finanziario come «pari all’importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo dell’Unione»⁵¹.

65

A giudizio della Corte, tuttavia, non è opportuno considerare tutti i finanziamenti pubblici nazionali come importi dovuti all’effetto moltiplicatore, come propone la Commissione nel caso degli strumenti finanziari a gestione concorrente: i tassi di cofinanziamento sono già specificati a livello di asse prioritario del PO e il contributo nazionale alla dotazione di capitale degli strumenti finanziari rimane in genere entro tali tassi. In questo senso, non vi è distinzione tra il cofinanziamento nazionale «normale» e il contributo nazionale «aggiuntivo» (che supera i tassi previsti dal PO). Si potrebbe considerare che solo quest’ultimo, invece, venga attratto dal contributo UE. La Corte ha già osservato, in una relazione precedente, che la prassi della Commissione di escludere dal denominatore il finanziamento pubblico nazionale erogato tramite i PO produce un incremento artificiale dell’indice moltiplicatore misurato⁵².

66

Inoltre, l’effetto moltiplicatore funge da indicatore della performance di uno strumento finanziario, con riferimento alla capacità di attrarre fondi pubblici o privati aggiuntivi (ancora una volta, rispetto a quelli già considerati per il PO nel suo complesso). È fuori di dubbio che una valutazione della performance debba tenere conto delle differenze nell’attuazione di ogni strumento. In particolare, a questo riguardo svolgono un ruolo determinante gli accordi di condivisione dei rischi e il regime preferenziale per i partner del settore privato (cfr. paragrafi 74-78). In aggiunta, l’indice moltiplicatore dovrebbe anche variare tra le diverse tipologie di sostegno finanziario (ad esempio, per le garanzie l’effetto moltiplicatore dovrebbe essere superiore rispetto ai prestiti), tra i tipi di investimento (dovrebbe essere inferiore per gli investimenti più rischiosi), tra gli stadi di sviluppo dei destinatari finali del sostegno (ad esempio, le start-up sono più rischiose) e tra mercati geografici (ad esempio, sarà inferiore nelle regioni meno sviluppate).

67

Nella forma attuale, il calcolo dell’«effetto moltiplicatore» eseguito dalla Commissione non può fornire un’indicazione attendibile della capacità effettiva di attrarre fondi pubblici o privati aggiuntivi. Non consente quindi di operare una distinzione fra strumenti finanziari più o meno capaci di attrarre contributi pubblici o privati aggiuntivi a favore della dotazione di capitale degli strumenti.

Per gli strumenti a gestione centralizzata la misurazione dell’effetto moltiplicatore non è stata omogenea

68

Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, l’analisi degli auditor della Corte mostra che la Commissione calcola in modo diverso l’effetto moltiplicatore a seconda degli strumenti, come illustra la tabella 5⁵³.

69

Di conseguenza, gli indici degli effetti moltiplicatori segnalati dalla Commissione per gli strumenti a gestione centralizzata non sono confrontabili né fra loro né con quelli relativi agli strumenti a gestione concorrente.

Tabella 5

Effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari a gestione centralizzata, secondo i dati comunicati dalla Commissione

Strumento | Tipo di strumento | Metodo di calcolo | Indice moltiplicatore al 31 dicembre 2014
LGTT | Garanzia | Ammontare totale dei finanziamenti attratti dal progetto diviso per il contributo UE corrisposto allo strumento in esame | 57
PBI | Garanzia | Analogo all’LGTT | 9
EEEF | Investimenti azionari | Ammontare totale dei finanziamenti attratti a livello di fondo diviso per il contributo UE | 2
Fondo Marguerite | Investimenti azionari | Ammontare totale dei finanziamenti mobilitati dallo strumento (in termini sia di azioni che di obbligazioni) a livello di progetto diviso per il contributo UE corrisposto | 157
Strumento di garanzia EPMF | Garanzia | Valore dei nuovi microprestiti assistiti da garanzia diviso per il massimale di garanzia | 7
EPMF FCP-FIS | Prestiti | Valore dei nuovi microprestiti assistiti da garanzia diviso per il contributo UE corrisposto | 2

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Non sono prese in considerazione solo le fonti di finanziamento riconducibili al contributo UE e/o nazionale allo strumento finanziario

70

Non tutte le fonti di finanziamento attratte da un progetto discendono dal contributo UE e/o nazionale. Tuttavia, non si presta attenzione a questo aspetto nel calcolo eseguito dalla Commissione dell’«indice moltiplicatore». Nel 2015 il Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE ha proposto una metodologia alternativa, in cui i calcoli dipendono dalla tipologia di strumento (prestiti, garanzie o investimenti azionari)⁵⁴. Nel riquadro 7 vengono illustrate le differenze fra questi due approcci.

Riquadro 7

Esempio di struttura di finanziamento per un progetto nel settore dei trasporti e differenze di calcolo dell’effetto moltiplicatore tra la metodologia adottata dalla Commissione e quella dell’OCSE

Questo progetto, generatore di entrate, riguarda infrastrutture di trasporto (una linea ferroviaria ad alta velocità in Francia) e ha ricevuto contributi da più fonti di finanziamento: di queste, le sovvenzioni nazionali rappresentavano il 52 % e i debiti commerciali il 39 %. Il contributo UE, sotto forma di garanzia fino a 200 milioni di euro del debito commerciale, incide per il 2,5 % del finanziamento complessivo.

In questo esempio, in base alla metodologia dell’OCSE, l’effetto moltiplicatore sarebbe tuttavia solo 1, in quanto vi è solo un prestito di 200 milioni di euro garantito dall’UE nella struttura di finanziamento del progetto.

Tipologie delle fonti di finanziamento | Milioni di euro | % del finanziamento totale
Debito commerciale | 3 038 | 39 %
Sovvenzioni nazionali | 4 050 | 52 %
Capitale azionario | 758 | 9 %
Finanziamento totale | 7 846 | 100 %
Garanzia massima dell’UE sul debito commerciale | 200 | 2.5 %

In base alla metodologia della Commissione, l’effetto moltiplicatore è pari a 39 (finanziamento totale di 7 846 milioni di euro diviso per la garanzia dell’UE di 200 milioni di euro).

A giudizio della Corte, la tesi secondo la quale le sovvenzioni nazionali, che costituiscono la parte principale del finanziamento del progetto, sarebbero state indotte dalla limitata garanzia dell’UE non è realistica. Questo problema concerne le informazioni comunicate dalla Commissione tanto sugli strumenti finanziari a gestione corrente quanto su quelli a gestione centralizzata, benché sia più evidente in questi ultimi in quanto nei progetti soggetti a gestione concorrente il coinvestimento privato è coinvolto in misura minore.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

71

Per il periodo di programmazione 2014-2020, per quanto concerne gli strumenti a gestione concorrente, il regolamento recante disposizioni comuni non fa esplicito riferimento alla definizione dell’effetto moltiplicatore di cui al regolamento finanziario dell’UE. Tuttavia, il concetto espresso all’articolo 37, paragrafo 2, lettera c), del regolamento recante disposizioni comuni è sostanzialmente identico, poiché recita: «una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo strumento finanziario ha la possibilità di raccogliere, fino al livello del destinatario finale (effetto moltiplicatore previsto)». La Commissione continua pertanto a considerare che il cofinanziamento nazionale risulti dall’effetto moltiplicatore del finanziamento UE al PO. Inoltre, non sono stati apportati cambiamenti al modo in cui misurare gli importi mobilitati provenienti dal settore privato. Secondo il parere degli auditor della Corte, la Commissione dovrebbe riconsiderare i metodi di calcolo dell’effetto moltiplicatore del finanziamento pubblico UE e nazionale tramite gli strumenti finanziari, tenendo conto della metodologia alternativa proposta dall’OCSE nel 2015.

72

La Corte osserva, inoltre, che gli Stati membri sono ora tenuti a specificare l’»effetto moltiplicatore previsto» di ciascuno strumento (cfr. riquadro 8). Questi elementi forniranno alla Commissione dati per sorvegliare come l’effetto moltiplicatore effettivo si collochi rispetto al relativo indice perseguito. In assenza però di una metodologia uniforme della Commissione riguardo a come calcolare l’effetto moltiplicatore, non è certo che questo esercizio dia luogo a dati pregnanti utilizzabili per raffronti.

Riquadro 8

«Indici previsti dell’effetto moltiplicatore» da precisare per ciascuno strumento finanziario (periodo di programmazione 2014-2020)

La valutazione ex ante obbligatoria per gli strumenti finanziari deve includere una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che gli strumenti finanziari possono generare a tutti i livelli, fino al destinatario finale. L’accordo di finanziamento tra un’autorità di gestione e un «fondo di fondi» (o il documento strategico, laddove l’autorità di gestione assicura l’esecuzione diretta del fondo) deve specificare detto «effetto moltiplicatore previsto» dello strumento.

Ogni anno, l’autorità di gestione è tenuta a presentare un allegato alla relazione di attuazione annuale sulle operazioni, compresi gli strumenti finanziari⁵⁵.

Attrarre gli investitori del settore privato verso gli strumenti finanziari è stato difficile sia nel caso della gestione concorrente che in quello della gestione centralizzata

73

Uno degli scopi dichiarati degli strumenti finanziari è attrarre finanziamenti aggiuntivi del settore privato a integrazione dei fondi pubblici disponibili, dal momento che ciò consente a un numero più elevato di progetti di beneficiare dello stesso livello di investimento pubblico. Gli auditor della Corte, quindi, si sono proposti di stabilire, tanto per gli strumenti a gestione concorrente quanto per quelli a gestione centralizzata, in quale misura siano stati effettivamente mobilitati finanziamenti privati aggiuntivi grazie ai contributi pubblici agli strumenti.

Le disposizioni specifiche per gli investitori privati in strumenti finanziari nel periodo di programmazione 2007-2013 non sono riuscite ad attrarre finanziamenti aggiuntivi significativi

74

Come confermano i colloqui avuti dagli auditor della Corte e l’esame della letteratura, nel periodo di programmazione 2007-2013 il settore privato è rimasto riluttante a investire in strumenti finanziari perché questi erano considerati soggetti a una regolamentazione troppo rigida (ad esempio, la normativa specifica dell’UE e nazionale, anche in materia di aiuti di Stato e di appalti pubblici). Va ricordato che le due parti si prefiggono finalità diverse: da un lato il settore pubblico intende realizzare obiettivi strategici e di investimento specifici, mentre dall’altro il settore privato deve orientarsi verso attività redditizie. Inoltre, in entrambi i settori potrebbero mancare le conoscenze. Il settore pubblico non ha necessariamente maturato esperienza avanzata nella finanza, mentre il settore privato non ha necessariamente familiarità con la normativa UE. La Commissione ritiene che un modo per attrarre capitali privati è offrire un trattamento preferenziale e/o «premi per il rischio» agli investitori privati. Gli auditor della Corte hanno quindi esaminato le disposizioni specifiche per gli investitori del settore privato, allo scopo di verificare se i rischi siano stati ripartiti in maniera ragionevole tra il settore pubblico e quello privato.

Mancano orientamenti della Commissione sul modo in cui stabilire regimi di trattamento preferenziale per gli strumenti del FESR e dell’FSE

75

Per gli strumenti FESR e FSE del periodo 2007-2013, la normativa prevede la possibilità che i rendimenti ottenuti dagli investimenti siano destinati in via preferenziale agli investitori che operano rispettando il principio dell’investitore in economia di mercato⁵⁶. Il trattamento preferenziale può essere esercitato, ad esempio, attraverso contratti che non riconoscono al partner di finanziamento pubblico i medesimi diritti di rimborso dei partner privati, oppure attraverso una ripartizione differenziata degli utili e delle perdite tra partner privati e pubblici.

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Il trattamento preferenziale è giustificabile se è necessario per attrarre investimenti privati in mercati che presentano disfunzioni, quando i finanziamenti privati possono contribuire al conseguimento di obiettivi dell’intervento pubblico. Se ingiustificato, il trattamento preferenziale può prosciugare la dotazione iniziale di capitale dello strumento finanziario e, quindi, ridurre i fondi rimborsati disponibili per il ciclo di investimenti successivo, una volta liquidato lo strumento. Tuttavia, né la base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 né le note orientative della Commissione forniscono indicazioni circa il modo in cui ripartire i rischi nell’accordo di finanziamento o accertare l’appropriatezza del trattamento preferenziale.

Nonostante i maggiori rischi assunti dalla Commissione, sono pervenuti contributi privati solo limitati al capitale degli strumenti a gestione centralizzata

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Come prassi generale, per quanto riguarda gli strumenti a gestione centralizzata, la normativa in vigore approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio prevede solo condizioni generali in relazione alla condivisione dei rischi e/o al trattamento preferenziale. Le disposizioni dettagliate connesse al contributo della Commissione a questi strumenti (ivi compresa la percentuale di condivisione dei rischi) sono definite solo successivamente, nell’ambito di un accordo distinto che non necessita l’approvazione dell’autorità di bilancio (cfr. riquadro 9).

Riquadro 9

La condivisione dei rischi tra la Commissione europea e i suoi partner: studio di caso sullo «strumento di garanzia dei prestiti LGTT» e sull’iniziativa «Prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti (PBI)»

L’LGTT è stato istituito nel 2008 congiuntamente dalla Commissione e dalla BEI mediante un accordo di cooperazione, in base al quale ciascuna parte si assumeva il 50 % del rischio di inadempienza dei prestiti (perdite previste e impreviste).

Lo strumento fornisce una garanzia sotto forma di linea di credito «contingente», a cui il realizzatore del progetto può ricorrere nei primi 5-7 anni di attività se gli introiti generati dal progetto non bastano a garantire il rimborso del debito senior (ossia qualora gli introiti effettivi generati dal progetto risultino inferiori al livello previsto).

In seguito a una modifica della base giuridica, nel 2013 è stato introdotto un approccio di portafoglio «di prima perdita», per cui il rischio assunto dalla Commissione era pari al 95 % delle perdite realizzate nella «tranche di prima perdita».

Introdotto dalla modifica del 2012 al regolamento (CE) n. 680/2007 come nuovo strumento, il PBI potenzia il credito sotto forma di strumento subordinato (prestito o meccanismo di emergenza, detto anche contingent facility) a sostegno di obbligazioni privilegiate per il progetto, emesse da una società coinvolta nel progetto stesso. Gli accordi di condivisione dei rischi tra la Commissione e la BEI sono identici a quelli dell’LGTT, ossia la Commissione si fa carico del 95 % delle perdite, mentre la BEI assume il rischio del restante 5 %.

La «tranche di prima perdita» per il portafoglio LGTT/PBI è stata fissata a un livello tale per cui è improbabile che le perdite effettive superino la tranche stessa. Di conseguenza, la maggior parte del rischio effettivo ricade di fatto sulla Commissione.

La base giuridica stabilisce che la condivisione del rischio deve poggiare «su base di primo rischio», ma non fornisce alcuna precisazione sul modo in cui il portafoglio di prima perdita vada determinato né sul livello di esposizione al rischio derivante da questo approccio. In un documento di lavoro dei servizi della Commissione⁵⁷, si afferma che la percentuale di prima perdita è fissata, in genere, appena al di sopra della perdita media storica. La BEI, tuttavia, ha fissato il massimale in modo tale che la propria esposizione netta attesa al rischio rimanesse entro il proprio rischio convenzionale (meno del 2 % della perdita attesa) e non sulla base di dati storici.

78

Per alcuni strumenti finanziari a gestione centralizzata, gli auditor della Corte hanno riscontrato che pressoché la totalità dei rischi effettivi è trasferita alla Commissione (cfr. riquadro 10). Ciò nonostante, benché la Commissione abbia assunto più rischi dei propri partner in questo tipo di strumenti, dall’analisi degli auditor risulta che non vi siano stati contributi significativi dal settore privato a favore degli stessi.

Riquadro 10

Studio di caso — Condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner: l’esempio dell’EEEF

L’EEEF investe in progetti connessi all’efficienza energetica, alle energie rinnovabili e al trasporto urbano pulito. I suoi azionisti sono la Commissione, la BEI e due banche. L’EEEF consiste in una società per azioni, le cui quote di capitale sono suddivise in tre categorie (A, B e C) a seconda del rischio assunto e dei diritti sugli utili: la categoria A è la più vantaggiosa, mentre la categoria C è la meno vantaggiosa.

La Commissione è l’unico detentore di azioni di categoria C, ossia il primo azionista a sostenere le perdite e l’ultimo a beneficiare degli utili. Le sue quote saranno riscattate alla scadenza. Tale riscatto è subordinato al fatto che le disponibilità di tesoreria del fondo siano sufficienti.

Le perdite della società sono imputate in prima istanza alla Commissione. Queste perdite non incidono sul valore delle azioni di categoria A e B, fintantoché il valore delle azioni di categoria C rimane positivo. Solo quando il valore di queste ultime è ridotto a zero, le perdite saranno imputate alle azioni di categoria A e B. I redditi e proventi futuri non comportano necessariamente la ripresa di valore delle azioni di categoria C, poiché verrebbero usati innanzitutto per i dividendi-obiettivo delle azioni di categoria A e B.

Inoltre, le azioni di categoria C non possono essere riscattate prima delle altre due categorie.

In alcuni casi si è fatto ricorso a decisioni anticipate in materia fiscale per rendere gli strumenti finanziari più interessanti per gli investitori

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Una decisione anticipata in materia fiscale (tax ruling) è una decisione scritta di un’autorità fiscale nazionale che stabilisce come un particolare aspetto delle attività di un organismo venga trattato nell’ambito del diritto tributario applicabile dello Stato membro in questione. Tale procedura può essere utilizzata in vari Stati membri dell’UE per conoscere con certezza l’imposizione fiscale cui saranno soggette le attività. In genere, le persone fisiche o giuridiche soggette a imposizione fiscale presentano la propria interpretazione del modo in cui il diritto tributario vada applicato a loro stessi o a una particolare operazione o attività, e l’autorità fiscale risponde con una decisione positiva o negativa. Tali convenzioni fiscali costituiscono prassi ordinaria anche nel settore dei fondi. Sebbene i tax ruling possano essere assolutamente legittimi e siano impiegati in varie giurisdizioni, possono anche essere utilizzati per agevolare una pianificazione fiscale aggressiva.

80

Già nel 2012 la Commissione aveva emanato, all’intenzione degli Stati membri, una raccomandazione sulla pianificazione fiscale aggressiva⁵⁸. In sostanza, gli Stati membri sono invitati a modificare la propria legislazione nazionale per sanare le costruzioni «di puro artificio» e «trattare tali costruzioni a fini fiscali facendo riferimento alla loro «sostanza economica». A ciò ha fatto seguito una serie di misure specifiche al riguardo:

οdal 2014, la Commissione ha avviato varie indagini per stabilire se le decisioni delle autorità fiscali degli Stati membri in materia di imposizione dei redditi societari applicabile alle società sia conforme alla normativa UE sugli aiuti di Stato⁵⁹;

οnel marzo 2015, la Commissione ha presentato un pacchetto di misure volto a promuovere la trasparenza fiscale e a introdurre lo scambio automatico delle informazioni tra Stati membri sui rispettivi tax ruling⁶⁰;

οnel giugno 2015, la Commissione ha adottato un piano d’azione per un’equa ed efficiente imposizione sulle società nell’UE⁶¹. Tale documento tratta, fra vari argomenti di materia tributaria, le misure per contrastare l’elusione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva.

81

Ciò nonostante, gli auditor della Corte hanno rinvenuto strumenti finanziari per i quali sono stati ottenuti tax ruling (cfr. riquadro 11).

Riquadro 11

Studio di caso — Tax ruling per strumenti finanziari soggetti a gestione centralizzata: il Fondo Marguerite

Nel 2013, il Fondo Marguerite ha ottenuto in Lussemburgo un accordo fiscale anticipato (comunemente noto come tax ruling) e, sempre nello stesso anno, un accordo anticipato sulla fissazione del prezzo per Marguerite Holdings e le relative filiali lussemburghesi. Quest’ultimo è un accordo tra il contribuente e le autorità fiscali in cui è precisato il metodo di fissazione dei prezzi che il contribuente applicherà alle proprie operazioni relative alla società.

La struttura specifica utilizzata dal Fondo Marguerite ha creato una situazione per cui è ridotta la ritenuta alla fonte sui dividendi versati provenienti dalle società di partecipazione al fondo stesso, trasformando i pagamenti di dividendi in versamenti di interessi mediante il ricorso a strumenti ibridi tra i soggetti lussemburghesi⁶². È altresì possibile che, mediante il ricorso a questa struttura, siano eluse altre imposte, come le ritenute alla fonte nei paesi delle società di gestione o le imposte sulle plusvalenze realizzate al momento della cessione.

82

La Corte osserva anche che alcuni strumenti del FESR e dell’FSE nel periodo di programmazione 2007-2013 sono stati strutturati come SICAV⁶³ o SICAR⁶⁴. Per queste, il ricorso al tax ruling è prassi comune. Ciò nonostante, gli Stati membri non segnalano alla Commissione se gli strumenti istituiti fanno o faranno ricorso ad accordi fiscali preventivi.

I contributi privati alla dotazione di capitale degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE incidono per circa il 2 % sul totale

83

In precedenti relazioni, la Corte ha constatato che l’indice moltiplicatore relativo al settore privato è stato limitato durante il periodo di programmazione 2007-2013⁶⁵. Stando agli ultimi dati comunicati dagli Stati membri alla Commissione, su 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE solo 154 in 11 Stati membri hanno attratto finanziamenti privati nella propria struttura di finanziamento quale parte del contributo del PO.

84

Per i fondi privati versati come contributo tramite i PO e segnalati dagli Stati membri, sussiste anche il rischio di una doppia contabilizzazione, poiché è possibile che il finanziamento privato presentato a livello dei fondi specifici corrisponda a un semplice trasferimento di fondi eseguito a partire dal fondo di partecipazione. Se si circoscrive l’analisi ai soli fondi di partecipazione, eliminando così il rischio di doppia contabilizzazione, solo nove dei 73 fondi di partecipazione esistenti in quattro dei 18 Stati membri in cui sono presenti detti fondi hanno beneficiato di contributi privati. Per questi nove fondi di partecipazione, la quota dei finanziamenti privati nella dotazione dello strumento si colloca tra il 5 % e il 50 %. Nel complesso, tramite i PO sono stati attratti, nei fondi di partecipazione, capitali privati per 325 milioni di euro. Al contempo, la Corte osserva che, indipendentemente dalle informazioni comunicate, la normativa in materia di aiuti di Stato impone che gli investimenti azionari nelle PMI abbiano un livello minimo di cofinanziamento privato del 30 %-50 % a seconda della regione⁶⁶.

85

Inoltre, sulla base delle informazioni fornite da 11 Stati membri su base volontaria, le risorse (pubbliche o private) versate agli strumenti finanziari in aggiunta a quelle provenienti dai PO ammontano a 342 milioni di euro⁶⁷. Gli Stati membri, tuttavia, non sono tenuti a fornire tali informazioni e i dati segnalati su base volontaria, peraltro, non sono verificati dalla Commissione.

86

Come inoltre rileva la Corte, la normativa relativa al periodo di programmazione 2007-2013 non stabiliva che gli accordi di finanziamento tra le autorità di gestione e i gestori di fondi dovessero precisare gli indici moltiplicatori per i contributi privati aggiuntivi. Per di più, le commissioni non erano in genere subordinate al fatto che i gestori di fondi riuscissero ad attrarre investitori privati (cfr. paragrafo 136)⁶⁸. I gestori di fondi, quindi, erano poco incentivati a coinvolgere investitori privati.

87

Per gli strumenti a gestione centralizzata, e in particolare per gli strumenti finanziari azionari, è risultato difficile attrarre il contributo di investimenti del settore privato, come illustrano i casi di studio nel riquadro 12.

Riquadro 12

Studi di casi — Difficoltà nell’attrarre investitori del settore privato in strumenti azionari finanziati con fondi pubblici — Fondo Marguerite e EEEF

Si illustrano di seguito esempi di un limitato cofinanziamento privato in riferimento a due strumenti a gestione centralizzata⁶⁹.

οOltre alla Commissione, il Fondo Marguerite conta otto finanziatori, tutti istituti di credito controllati dal settore pubblico. Questi finanziatori pubblici hanno impegnato un importo complessivo di 710 milioni di euro. Non sono stati attratti ancora capitali di investitori privati per raggiungere l’obiettivo di 1,5 miliardi di euro di impegni totali⁷⁰.

οAnche l’EEEF dipende prevalentemente da finanziamenti pubblici, in quanto la Commissione ha fornito finora il principale contributo (125 milioni di euro su un totale di 265 milioni di euro impegnati). L’unico contributo privato proviene dalla Deutsche Bank e consiste in un importo limitato impegnato nello strumento (5 milioni di euro). L’importo totale impegnato, allo stadio attuale, è inferiore alla metà dell’obiettivo dello strumento (700 milioni di euro).

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

88

Per gli strumenti sottoposti a gestione concorrente, la normativa relativa al periodo di programmazione 2014-2020 continua a consentire il trattamento preferenziale, ma impone altresì una condivisione appropriata dei rischi tra partner pubblici e privati (cfr. riquadro 13).

Riquadro 13

Disposizioni in materia di trattamento preferenziale e condivisione dei rischi (periodo di programmazione 2014-2020)

L’articolo 44 del regolamento recante disposizioni comuni impone «un’adeguata condivisione dei rischi e dei profitti» tra gli investitori pubblici e privati; inoltre, il regolamento delegato stabilisce che il livello del trattamento preferenziale deve essere proporzionato ai rischi assunti dagli investitori e limitato «al minimo necessario per attrarli»⁷¹. In particolare, nella valutazione ex ante, lo Stato membro deve riportare «una valutazione della necessità di remunerazione preferenziale, e del relativo livello, intesa ad attrarre risorse complementari da investitori privati e/o una descrizione del meccanismo che sarà impiegato per stabilire la necessità e l’entità di tale remunerazione preferenziale»⁷².

Questa remunerazione preferenziale può essere finanziata attraverso risorse rimborsate allo strumento oppure da plusvalenze e altri redditi o rendimenti imputabili al sostegno fornito dai fondi UE. Il concetto di trattamento preferenziale si applica anche agli investitori pubblici operanti secondo il principio dell’economia di mercato⁷³.

Inoltre, la Corte rileva che, per i casi interessati dal GBER, «in caso di ripartizione asimmetrica delle perdite tra investitori pubblici e privati, la prima perdita sostenuta dall’investitore pubblico è limitata al 25 % dell’importo totale dell’investimento»⁷⁴.

Altrimenti, il trattamento preferenziale deve rispettare le condizioni del mercato oppure essere sottoposto al procedimento di notifica relativo agli aiuti di Stato.

89

L’obbligo per gli Stati membri di valutare la necessità di un trattamento preferenziale e di accordi di condivisione dei rischi, nonché di motivarli, può essere decisamente considerato un progresso verso una gestione più efficiente degli strumenti finanziari. Sulla base dei colloqui intrattenuti, gli auditor della Corte ritengono, però, che la Commissione debba fornire orientamenti agli Stati membri circa il modo migliore di usare il trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, senza tuttavia assegnare un rischio eccessivo ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti.

90

La normativa ha anche trattato l’eventuale entità della condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner per alcuni strumenti sottoposti a gestione centralizzata. A questo proposito, il regolamento precisa che il modello di condivisione del rischio deve prevedere che questo sia opportunamente condiviso tra l’Unione e l’entità delegata, mentre il «rischio massimo coperto dal bilancio dell’Unione non supera il 50 % del rischio del portafoglio di debito fissato come obiettivo nell’ambito dello strumento di debito»⁷⁵. Resta da vedere se queste disposizioni modificate saranno sufficienti per attrarre maggiori contributi del settore privato rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. Come già affermato in una precedente relazione, la Corte ritiene che i principali aspetti degli accordi di condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner (come la BEI) andrebbero definiti nella normativa specifica per ciascuno strumento sottoposto a gestione centralizzata⁷⁶.

91

Infine, per quanto riguarda i tax ruling, la situazione resta invariata rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. Secondo la Corte, il protrarsi del ricorso ad accordi fiscali preventivi durante il periodo di programmazione 2014-2020 per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata e/o concorrente potrebbe costituire un rischio reputazionale, dal momento che detta pratica potrebbe essere percepita come contraria alle raccomandazioni e alle azioni in materia di regimi fiscali della Commissione stessa.

Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?

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Uno dei principali motivi per impiegare i fondi pubblici tramite strumenti finanziari è il fatto che il denaro può essere usato più volte, «a rotazione». Ad esempio, se un prestito erogato viene rimborsato dopo tre anni, la liquidità può essere impiegata per offrire un nuovo prestito. Gli auditor della Corte hanno quindi analizzato se questo effetto rotativo si sia di fatto concretizzato. La misura in cui i fondi possono essere usati a rotazione dipende dal tipo di sostegno finanziario, ma anche dal periodo di investimento degli strumenti. Gli auditor della Corte hanno quindi verificato se i periodi di investimento degli strumenti corrispondano alla prassi ordinaria del mercato e quali fattori abbiano contribuito a limitare il periodo effettivo di investimento degli strumenti.

I ritardi nell’attuazione hanno abbreviato sensibilmente il periodo effettivo di investimento per diversi strumenti finanziari del FESR e dell’FSE

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All’inizio del periodo di programmazione 2007-2013, in gran parte degli Stati membri le autorità pubbliche avevano solo un’esperienza limitata per la strutturazione e la gestione di strumenti rotativi in collaborazione con intermediari finanziari. In base agli audit espletati, si osserva che la maggior parte dei ritardi era dovuta alla lenta strutturazione interna degli strumenti finanziari, alle lunghe trattative con gli intermediari finanziari a veri livelli (spesso riconducibili alla definizione dei costi e delle commissioni di gestione), alle complesse procedure di appalto pubblico, all’incertezza circa la conformità alla normativa sugli aiuti di Stato, nonché alle difficoltà di ottenere contributi dal settore privato.

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In molti casi, i vari organismi coinvolti hanno avuto molto da imparare all’inizio e ci è voluto diverso tempo per conciliare gli interessi e le opinioni delle numerose parti in causa e arrivare a un accordo sulle strategie di investimento dello strumento. Molte di queste problematiche sono state rilevate anche da altri studi⁷⁷. Dagli audit eseguiti dalla Corte negli ultimi anni emerge anche che orientamenti più completi e tempestivi delle Commissione avrebbero potuto evitare questi problemi, almeno in parte.

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I bassi tassi di esborso in molti Stati membri e, pertanto, la limitata capacità degli strumenti di utilizzare i fondi a rotazione sono una ovvia conseguenza di tali difficoltà. In alcuni casi, i ritardi nell’attuazione sono durati anni, riducendo sensibilmente quindi il periodo di tempo durante il quale la dotazione dello strumento finanziario poteva poi essere erogata ai destinatari finali (cfr. riquadro 14).

Riquadro 14

Studio di caso — Ritardi nell’istituzione del fondo di partecipazione nell’ambito dell’iniziativa Jeremie in Slovacchia

Il protocollo d’intesa tra il FEI e il governo slovacco per il fondo di partecipazione nazionale nell’ambito dell’iniziativa Jeremie è stato sottoscritto nel 2006, ossia prima dell’inizio del periodo di programmazione 2007-2013. Una volta condotta l’analisi sui finanziamenti necessari nel mercato («analisi del deficit»), sono stati firmati nel 2008 un accordo quadro e nel 2009 gli accordi di finanziamento tra i vari ministeri e il FEI.

Ci è voluto poi un altro anno prima che fossero sottoscritti i due accordi definitivi (accordo sul fondo di partecipazione e accordo fra azionisti), anch’essi presupposti giuridici essenziali per dare inizio al funzionamento effettivo del fondo. La patrimonializzazione del fondo di partecipazione stesso è avvenuta infine nel 2011. Nel complesso, ci sono quindi voluti cinque anni (dal 2006 al 2011) perché il fondo di partecipazione per l’iniziativa Jeremie divenisse operativo.

Gli inviti a manifestare interesse volti alla selezione degli intermediari finanziari sono stati pubblicati negli anni 2011, 2012 e 2013. Trascorsi poi altri due o tre anni, gli accordi con gli intermediari finanziari sono stati conclusi solo nel 2013 (per lo strumento di garanzia) e nel 2014 (per lo strumento di prestito e quello azionario). Soltanto allora il sostegno finanziario ha incominciato a fluire ai destinatari finali.

Il tasso di esborso alla fine del 2014 era del 12 % a livello del fondo di partecipazione, mentre era addirittura inferiore se si considerano gli esborsi ai destinatari finali provenienti dai fondi che lo compongono.

L’effetto di rotazione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è stato limitato nel corso della loro attuazione e rimane incerto dopo la chiusura dei programmi del periodo 2007-2013

Alla fine del 2014 meno di un terzo di tutti gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE aveva utilizzato più di una volta il capitale in dotazione

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Nel complesso, stando all’analisi degli auditor della Corte, 316 strumenti del FESR e dell’FSE (per la maggior parte fondi specifici) in 19 Stati membri sono riusciti a erogare l’intera dotazione ai destinatari finali entro il 31 dicembre 2014. Tuttavia, anche per questi strumenti, l’effetto di rotazione si è prodotto molto tardi nel periodo di programmazione. Di conseguenza, soltanto una quota limitata della dotazione iniziale sarà utilizzata più di una volta entro la fine del periodo di ammissibilità prolungato (ossia entro marzo 2017). Inoltre, in nessuno dei 25 Stati membri che attuano strumenti finanziari il tasso di esborso aggregato ha raggiunto il 100 % (cfr. tabella 4).

La stretta tempistica ha creato particolari problemi per gli strumenti azionari

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Dall’analisi svolta dalla Corte risulta inoltre che gli strumenti azionari hanno avuto particolari problemi a conseguire un effetto di rotazione. In Europa, il periodo medio di mantenimento degli investimenti azionari (ossia, il tempo che intercorre tra l’acquisizione e la cessione delle azioni) era di circa sei anni nel 2014⁷⁸. Invece, gli strumenti azionari del FESR e dell’FSE sono stati operativi in gran parte per un periodo non superiore a otto anni (dal 2009 al 2017). Anche qualora l’operatività fosse cominciata, ad esempio, all’inizio del 2009 e il disinvestimento avesse avuto luogo alla fine del 2014, per effettuare un nuovo ciclo di investimenti azionari sarebbero rimasti solo meno di tre anni prima della chiusura dei PO. Pertanto, alla luce degli anni necessari all’istituzione dello strumento, è improbabile che i contributi dei PO agli strumenti azionari siano utilizzati nuovamente nell’arco di un periodo di programmazione.

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Per contro, gli strumenti azionari a gestione centralizzata hanno durate di gran lunga superiori, che meglio riflettono la natura degli strumenti stessi⁷⁹ (ad esempio, il Fondo Marguerite ha una durata di 20 anni con la possibilità di una proroga di due anni).

Dato l’elevato grado di discrezionalità nel reimpiego dei fondi per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, l’effetto di rotazione potrebbe venir meno alla conclusione dei PO

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Il quadro normativo relativo al periodo 2007-2013 per gli strumenti finanziari a gestione concorrente stabilisce che le risorse utilizzate almeno una volta al momento della chiusura possono essere trattenute dallo Stato membro, ma devono essere riutilizzate a vantaggio del gruppo bersaglio⁸⁰. Le note orientative della Commissione sugli strumenti finanziari⁸¹ e sulla chiusura dei PO del periodo di programmazione 2007-2013⁸² indicano che le risorse degli strumenti del FESR e dell’FSE andrebbero reinvestite all’infinito.

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A giudizio della Corte, tuttavia, il regolamento recante disposizioni generali per il periodo 2007-2013 non può essere interpretato in questo modo per quanto concerne il reinvestimento all’infinito⁸³. Ad esempio, le disposizioni consentono anche di ridurre il capitale dello strumento e di utilizzare le risorse degli strumenti finanziari sotto forma di sovvenzioni. Inoltre, sotto il profilo giuridico, qualsiasi attività dopo la chiusura dei programmi che non riguardi il bilancio UE ricade sotto l’esclusiva responsabilità dello Stato membro e non è più soggetta alla supervisione della Commissione, salvo laddove la base giuridica disponga diversamente.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

101

Per il periodo di programmazione 2014-2020, negli articoli 44 e 45 del regolamento recante disposizioni comuni sono state chiarite varie questioni riguardanti il reimpiego dei fondi per gli strumenti dei Fondi SIE dopo la fine del periodo di ammissibilità nel 2023.

102

Inoltre, la normativa che disciplina il periodo di programmazione 2014-2020 riconosce esplicitamente il carattere rotativo perseguito degli strumenti finanziari dopo il periodo di ammissibilità, includendo disposizioni per il reimpiego delle risorse rimborsate per un periodo di almeno otto anni dalla fine del periodo di ammissibilità⁸⁴. Con questa disposizione, il regolamento recante disposizioni comuni fissa un periodo minimo di destinazione dei fondi assegnati agli strumenti finanziari, ma non fornisce alcuna informazione aggiuntiva su come ciò debba avvenire. Secondo la Corte, la Commissione dovrebbe chiarire questo aspetto.

103

Un fattore cruciale per evitare gli errori del passato è la standardizzazione: la possibilità per le autorità di gestione di definire gli strumenti finanziari conformemente a termini e condizioni standard stabiliti dalla Commissione dovrebbe semplificare e agevolare in misura significativa il processo istitutivo.

104

Ai sensi della base giuridica per il periodo di programmazione 2014-2020, è possibile continuare a utilizzare gli strumenti finanziari nel periodo di programmazione successivo, anziché dover procedere alla loro liquidazione e sostituzione con nuovi strumenti⁸⁵. Ciò consente di risparmiare tempo e denaro, dal momento che gli strumenti finanziari sono pronti e operativi all’inizio del periodo di programmazione e la dotazione dello strumento potrebbe essere accresciuta sulla base della valutazione ex ante delle necessità. Nei casi in cui il gestore di fondi è stato scelto mediante una procedura di gara aperta, è possibile che il risparmio in termini di tempo sia limitato dal momento che, per selezionare il nuovo gestore di fondi, sarebbe necessaria in ogni caso una nuova procedura aperta. Stando alle risposte all’indagine della Corte (cfr. riquadro 15), i gestori di fondi apprezzerebbero enormemente ulteriori orientamenti della Commissione sul modo in cui trasferire gli strumenti al periodo 2014-2020.

Riquadro 15

Risposte all’indagine: aspetti per i quali sono necessari ulteriori orientamenti da parte delle Commissione (periodo di programmazione 2014-2020)

Aspetto | Tasso di risposta¹
Trasferimento al nuovo periodo programmazione (2014-2020) di strumenti costituiti nel periodo precedente | 27 %
Politica di uscita dagli investimenti e disposizioni di liquidazione | 21 %
Regole da applicare per la selezione dei gestori di fondi | 18 %
Reimpiego di fondi restituiti allo strumento finanziario al termine del periodo di ammissibilità | 17 %
Costituzione di strumenti a livello dell’UE | 9 %
Altro | 8 %

1L’indagine è stata condotta presso i gestori e/o le autorità di gestione dei 50 maggiori strumenti del FESR; il tasso di risposta è stato pari all’80 %.

Fonte: Corte dei conti europea.

105

Infine, durante il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha cominciato a organizzare una serie di presentazioni e seminari per diffondere le «buone pratiche» e formare i funzionari degli Stati membri. Nel gennaio 2015, a un anno dall’inizio del periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha anche varato una piattaforma di consulenza tecnica (www.fi-compass.eu) per divulgare informazioni relative agli obblighi giuridici UE in materia di strumenti finanziari.

Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente efficiente di dare esecuzione al bilancio UE?

106

A differenza delle sovvenzioni tradizionali, gli strumenti finanziari sono gestiti da gestori di fondi (anziché da amministrazioni pubbliche). Questi sono in genere intermediari finanziari, come banche private o dello Stato. La gestione degli strumenti finanziari ha un costo e i gestori maturano un diritto alla remunerazione per i servizi resi. Il livello dei costi (rimborsati a fronte di giustificativi di spesa) e delle commissioni di gestione (prezzo o compenso convenuto per i servizi resi) riguardanti il gestore di fondi sono in genere stabiliti nell’accordo di finanziamento per ogni singolo strumento finanziario. La remunerazione dovrebbe coprire le spese amministrative dello strumento finanziario (comprese le spese per le relazioni con gli investitori, le spese legali e le spese di audit) e consentire, nel caso dei gestori di fondi del settore privato, un margine di profitto. I costi e le commissioni di gestione dovrebbero variare a seconda dei prodotti finanziari (cioè se si tratta di garanzie, prestiti o azioni) e il livello dovrebbe essere correlato a criteri oggettivi (ad esempio, un numero ingente di prestiti di modesta entità spesso comporta spese amministrative maggiori rispetto a un numero ristretto di prestiti di valore elevato).

107

Sulla base dei dati più recenti comunicati dagli Stati membri alla Commissione, gli auditor della Corte hanno analizzato il livello effettivo dei costi e delle commissioni di gestione per gli strumenti a gestione concorrente e per quelli a gestione centralizzata durante il periodo di programmazione 2007-2013 e hanno esaminato se fossero sufficientemente legati alla performance del gestore di fondi. Inoltre, per quanto concerne il periodo di programmazione 2014-2020, hanno valutato se la maggiore quota di finanziamenti assegnata agli strumenti finanziari (e quindi in genere non sottoposta alla gestione delle amministrazioni nazionali o regionali) sia stata rispecchiata nella fissazione del livello di assistenza tecnica prestata agli Stati membri per dare attuazione ai Fondi SIE.

Rispetto al livello effettivo di esborso ai destinatari finali, il livello dei costi e delle commissioni di gestione è stato elevato

Per il 2 % circa degli strumenti, le spese di gestione in termini cumulati sono state superiori agli importi effettivamente erogati ai destinatari finali

108

Per alcuni strumenti, i costi e le commissioni di gestione hanno addirittura superato gli importi effettivi versati ai destinatari finali. Gli auditor della Corte, analizzando i 1 025 strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, hanno rilevato 23 casi del genere (2,2 %) in otto Stati membri (Bulgaria, Repubblica ceca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Polonia, Regno Unito). Nell’insieme, a questi strumenti è stata imputata una spesa di 28 milioni di euro per costi e commissioni di gestione a fronte di versamenti ai destinatari finali per 4 milioni di euro. Allo stesso tempo, vi sono strumenti analoghi per i quali non è corrisposta alcuna spesa o commissione di gestione agli intermediari finanziari (cfr. riquadro 16).

Riquadro 16

Studio di caso — I gestori di fondi che attuano gli strumenti finanziari a titolo gratuito: il fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia e il fondo di partecipazione nell’ambito dell’iniziativa Jeremie in Ungheria

a) Fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia

Il fondo a favore dell’imprenditoria in Grecia non corrisponde costi e commissioni di gestione alle banche che fungono da intermediari finanziari. Il fondo e le banche, invece, cofinanziano i prestiti offerti ai destinatari finali. Si ripartiscono anche il rischio di inadempienza dei prestiti. Il principale motivo delle banche per partecipare allo strumento è la condivisione dei rischi. Partecipano quindi allo strumento senza addebitare costi e commissioni di gestione.

b) Jeremie Ungheria

Neanche Jeremie Ungheria corrisponde costi e commissioni di gestione agli intermediari finanziari per gli strumenti di prestito. Per contro, i prestiti agli intermediari finanziari sono erogati a un tasso di interesse molto basso rispetto ai tassi di mercato. Il tasso d’interesse molto basso non rappresenta una remunerazione del gestore di fondi in quanto è controbilanciato dal maggiore rischio che gli intermediari finanziari assumono rispetto al fondo finanziato dall’UE. In caso di inadempienze su prestiti, gli intermediari finanziari si fanno carico in genere della parte più consistente della perdita.

I costi e le commissioni di gestione in termini cumulati si elevano fino al 75 % del sostegno finanziario erogato ai destinatari finali

109

Gli auditor della Corte hanno inoltre condotto una propria analisi dei dati della Commissione, nella quale hanno messo i costi e le commissioni di gestione in relazione con gli importi effettivamente corrisposti ai destinatari finali. La tabella 6 riporta i risultati di questo esercizio a livello di Stato membro.

110

È stato rilevato che, dei 1 025 strumenti del FESR e dell’FSE istituiti nei 25 Stati membri, i dati su costi e commissioni di gestione comunicati alla Commissione erano esaustivi per 274 strumenti finanziari in 10 Stati membri (Svezia, Austria, Lettonia, Malta, Finlandia, Lituania, Romania, Grecia, Ungheria, Cipro). Per altri sei Stati membri (Polonia, Portogallo, Germania, Slovacchia, Bulgaria e Regno Unito) tali informazioni erano fornite per 392 strumenti finanziari, che rappresentavano tra l’84 % e il 98 % della dotazione totale di capitale assegnata agli strumenti finanziari. Per tutti gli altri Stati membri sono state comunicate informazioni plausibili sui costi e sulle commissioni di gestione in relazione a strumenti che rappresentavano due terzi o meno della dotazione complessiva⁸⁶. Per alcuni strumenti finanziari i dati o non sono stati comunicati affatto o non erano plausibili (ad esempio, sono stati segnalati costi e commissioni di gestione pari a dieci volte l’importo dell’esborso effettivo). Inoltre, quando i costi e le commissioni di gestione erano stati indicati uguali a «zero», era possibile che fosse effettivamente così oppure che i dati non fossero stati comunicati. Questi dati sono stati tralasciati dagli auditor della Corte nelle successive analisi.

Tabella 6

Analisi dei costi e delle commissioni di gestione espressi in termini cumulati per Stato membro in relazione agli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE al 31 dicembre 2014

Stato membro
Totale dei costi di gestione comunicati
(in milioni di euro)
Numero di strumenti
(compresi i fondi che compongono altri fondi)
Costi e commissioni di gestione

% dell’importo corrisposto allo strumento
% dell’importo versato ai destinatari finali

Incidenza cumulata
Media annua
Incidenza cumulata
Media annua

Slovacchia
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Repubblica ceca
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Francia
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Svezia
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cipro
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Regno Unito
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spagna
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Austria
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Lettonia
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgaria
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italia
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polonia
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danimarca
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Lituania
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finlandia
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Germania
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Paesi Bassi
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Romania
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portogallo
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grecia
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenia
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgio
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ungheria
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estonia
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Totale
631
1 025

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015.

Alla chiusura, i costi e le commissioni di gestione superiori ai massimali fissati dalla normativa non vengono rimborsati dal bilancio UE

I costi e le commissioni di gestione erano limitati in linea di principio a un massimo del 4 % annuo della dotazione totale dello strumento finanziario

111

Nella base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013, le disposizioni previste dal regolamento principale⁸⁷ in materia di remunerazione del gestore di fondi erano succinte, ma i massimali per costi e commissioni di gestione erano già specificati nel regolamento della Commissione sulle modalità di applicazione⁸⁸. In particolare, sono stati fissati i seguenti massimali annui:

ο2 % annuo del contributo del PO ai fondi di partecipazione per i fondi di garanzia;

ο4 % del contributo del PO o del fondo di partecipazione agli strumenti di microcredito a favore delle microimprese;

ο3 % annuo del contributo del PO o del fondo di partecipazione in tutti gli altri casi.

Nella proposta legislativa, la Commissione ha fissato questi massimali alla luce dell’esperienza maturata durante il periodo di programmazione 2000-2006, quando vigeva un massimale generale per costi e commissioni di gestione del 5 % per i fondi azionari e del 2 % per i fondi di garanzia⁸⁹.

112

Nell’ambito della gestione concorrente, nel determinare la retribuzione del gestore di fondi, le autorità di gestione devono rispettare il quadro normativo riguardante sia i fondi strutturali sia gli aiuti di Stato. Inoltre, le autorità di gestione devono far sì che le disposizioni in materia di remunerazione siano in linea con la strategia d’investimento dello strumento affinché il gestore di fondi abbia un incentivo finanziario ad agire in conformità agli obiettivi dichiarati del PO. La negoziazione che porta all’accordo di finanziamento, quindi, non è un compito banale e, nel corso dei colloqui avuti con gli auditor della Corte, molte autorità di gestione hanno dichiarato che, agli inizi del periodo di programmazione 2007-2013, non disponevano delle competenze necessarie a tal fine.

113

A determinate condizioni, i massimali stabiliti dalla normativa per i costi e le commissioni di gestione possono essere superati (ad esempio, se i costi e le commissioni di gestione sono in linea con le condizioni del mercato e non superano quelli pagabili dagli investitori privati o se il gestore di fondi è stato selezionato tramite una procedura di appalto pubblico). Non esistono informazioni, basate sulle relazioni trasmesse dagli Stati membri alla Commissione, riguardo alla frequenza con cui i massimali sono stati superati.

114

I costi e le commissioni di gestione vengono dedotti dalla dotazione di capitale dello strumento finanziario; non sono addebitati al destinatario finale. Tali costi sono considerati ammissibili fino alla liquidazione del fondo, che in molti casi coincide con la fine del programma⁹⁰. L’ammissibilità dei costi e delle commissioni di gestione dichiarati per gli strumenti del FESR e dell’FSE istituiti durante il periodo di programmazione 2007-2013 sarà verificata dalla Commissione solo al momento di analizzare i documenti di chiusura nel 2017 e nel 2018.

In alcuni casi, alla chiusura i costi di gestione cumulati supereranno probabilmente i massimali stabiliti dalla normativa

115

I costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il 31 marzo 2017 possono essere dichiarati come spesa ammissibile dei PO del FESR e dell’FSE per i quali è stato istituito lo strumento finanziario⁹¹. Il regolamento precisa che i massimali per i costi e le commissioni di gestione sono connessi al «contributo del programma operativo». Secondo la Commissione, i massimali di cui all’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione vanno applicati al contributo totale di capitale allo strumento finanziario, e non al contributo effettivamente utilizzato per erogare assistenza finanziaria ai destinatari finali. Gli orientamenti esistenti per il periodo di programmazione 2007-2013 sui costi e sulle commissioni di gestione ribadiscono questa tesi⁹².

116

A giudizio della Corte, la Commissione avrebbe dovuto interpretare che le disposizioni sui massimali previsti per i costi e le commissioni di gestione dal regolamento si applicano alla dotazione di capitale che, versata come contributo del PO allo strumento finanziario, viene effettivamente utilizzata, ossia alla dotazione di fatto impiegata per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali. I gestori di fondi non dovrebbero essere retribuiti per aver utilizzato la dotazione di capitale degli strumenti.

La retribuzione vincolata alla performance non era un obbligo giuridico durante il periodo di programmazione 2007-2013

117

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la sana gestione finanziaria degli strumenti finanziari e l’effettiva performance del gestore di fondi venivano menzionati come fattore per determinare i costi e le commissioni di gestione soltanto nelle note orientative della Commissione, ma non nella base giuridica⁹³.

118

Sulla base degli audit di conformità e dei controlli di gestione espletati sugli strumenti finanziari, la Corte ha rilevato che i sistemi di retribuzione basati sulla performance costituivano l’eccezione anziché la regola: dei nove strumenti esaminati nel periodo tra il 2013 e il 2015, solo uno era stato dotato di un sistema retributivo del gestore di fondi basato sulla performance.

119

Quando la retribuzione dei gestori di fondi non è vincolata alla performance, questi sono poco motivati a traferire effettivamente i fondi ai destinatari finali. Ciò può avere avuto ripercussioni negative sulla performance degli strumenti finanziari del periodo di programmazione 2007-2013. Inoltre, la gestione degli strumenti del FESR e dell’FSE diventa così molto interessante anche per gestori di fondi inesperti (cfr. anche paragrafo 86).

120

Nel 2012, la Commissione ha raccomandato alle autorità di gestione di vincolare la retribuzione del gestore di fondi alla qualità degli investimenti effettivamente realizzati, misurata dal loro contributo al raggiungimento degli obiettivi strategici del PO e al valore delle risorse restituite all’operazione dagli investimenti effettuati dallo strumento⁹⁴. Questa raccomandazione, però, è stata formulata in una nota informativa COCOF e non è giuridicamente vincolante.

La valutazione dei costi e delle commissioni di gestione eseguita dalla Commissione non tiene in debito conto le differenze tra tipologie di strumenti e il livello effettivo di sostegno erogato ai destinatari finali

Il valore cumulato di 631 milioni di euro per i costi di gestione dal 2007 potrebbe essere stato sottostimato dalla Commissione

121

Nel dicembre 2015, sulla base dei dati comunicati dagli Stati membri per l’esercizio 2014, la Commissione ha stimato ad almeno 631 milioni di euro i costi e le commissioni di gestione cumulati per gli strumenti del FESR e dell’FSE dall’inizio del periodo di programmazione⁹⁵.

122

Secondo la Commissione, ciò equivale al 4,7 % dei contributi dei PO versati agli strumenti pertinenti nel periodo di programmazione 2007-2013.

123

Se si escludono dal calcolo gli importi versati tra i fondi di partecipazione e i fondi specifici afferenti, in quanto già compresi come contributi dei PO ai fondi di partecipazione, questi costi e commissioni di gestione complessivi salgono al 6,2 %. Inoltre, i gestori di fondi possono anche imporre oneri ai destinatari finali, ma potrebbero non segnalarlo alla Commissione. Pertanto, poiché il calcolo della Commissione si basa solo su dati parziali, è probabile che le cifre effettive (per quanto riguarda sia gli importi in termini assoluti sia l’incidenza sui contributi dei PO) risultino superiori.

Se calcolati in rapporto al sostegno finanziario erogato ai destinatari finali, i costi e le commissioni di gestione risultano nettamente superiori ai livelli comunicati dalla Commissione

124

Nel complesso, sulla base dei 764 strumenti del FESR e dell’FSE che hanno fornito informazioni pertinenti, gli auditor della Corte hanno rilevato che i costi e le commissioni di gestione cumulati rappresentano fino al 75 % del sostegno finanziario erogato ai destinatari finali, per una media annua pari fino al 16 % (cfr. tabella 6).

125

Per i dieci Stati membri che hanno comunicato dati validi per tutti i 274 fondi del FESR e dell’FSE che li riguardano, gli auditor hanno riscontrato che i costi e le commissioni di gestione cumulati si collocano su livelli compresi tra il 2 % e il 17 % del sostegno finanziario offerto ai destinatari finali, per una media annua dell’1 %-3 %.

I costi e le commissioni di gestione variano notevolmente tra una tipologia e l’altra di strumenti finanziari

126

Il livello dei costi e delle commissioni di gestione dipende anche dal tipo di strumento. Alla luce dei dati plausibili comunicati dalla Commissione, gli auditor della Corte hanno rilevato i valori medi riportati nella tabella 7. In media, gli strumenti di garanzia registrano la percentuale più bassa di costi e commissioni di gestione, mentre gli strumenti azionari la percentuale più elevata.

Tabella 7

Costi e commissioni di gestione medi in termini cumulati per tipologia di strumento finanziario in percentuale della dotazione del fondo

Tipo di strumento finanziario | Percentuale media cumulata di costi e commissioni di gestione al 31 dicembre 2014
Prestiti | 4,2 %
Garanzia | 2,7 %
Investimenti azionari | 11,0 %

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione del 2015¹.

1Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014.

127

Inoltre, come regola generale, gli strumenti finanziari realizzati tramite un fondo di partecipazione sono più onerosi da attuare perché i costi e le commissioni di gestione sono dovuti a entrambi i livelli (del fondo di partecipazione e del fondo specifico). La Corte nota peraltro che i massimali dei costi e delle commissioni di gestione per il periodo di programmazione 2007-2013 non dipendono dall’entità degli investimenti dello strumento finanziario in quanto sono fissati in percentuale del contributo del PO (cfr. paragrafo 108).

In rapporto al sostegno finanziario erogato, i costi e le commissioni di gestione per gli strumenti del FESR e dell’FSE sono di gran lunga superiori a quelli degli strumenti finanziari a gestione centralizzata o dei fondi di investimento del settore privato

128

Dall’analisi degli auditor della Corte risulta anche che la media dei costi e delle commissioni di gestione per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata o per i fondi di investimento del settore privato è stata nettamente inferiore a quella relativa agli strumenti del FESR e dell’FSE, se confrontati al sostegno finanziario erogato ai destinatari finali entro la fine del 2014:

οi costi di funzionamento addebitati dall’EEEF da quando ha iniziato a operare nel 2011 ammontano approssimativamente al 5 % degli importi complessivi investiti, il che corrisponde a un costo annuo dell’1,2 %;

οquanto all’EPMF (prestiti e strumenti di garanzia insieme), la Commissione stima che il costo medio annuo imputabile al bilancio UE corrisponda a un massimo dello 0,5 %-0,7 % della dotazione di capitale⁹⁶. Ciò corrisponde a un costo annuo pari allo 0,2 % dell’ammontare delle garanzie offerte dall’EPMF ai destinatari finali.

129

Dall’analisi degli auditor della Corte risulta addirittura che i costi e le commissioni di gestione della BEI e del FEI per gli strumenti del FESR sono stati superiori in genere ai costi da essi addebitati quando agiscono in veste di gestori di fondi per gli strumenti sottoposti alla gestione centralizzata.

130

Dall’esame di due studi sulla retribuzione dei gestori di fondi di investimento del settore privato pubblicati nel 2015, è emerso che le commissioni di gestione per tutti i tipi di fondi (esclusi quelli di partecipazione) si collocava in media d’anno tra lo 0,6 % e l’1 %⁹⁷. Entrambi gli studi indicavano, inoltre, che negli anni recenti le commissioni di gestione si erano ridotte. Un altro studio pubblicato nel 2013 riporta che le commissioni di gestione annue per i fondi azionari di venture capital si collocano tra il 2,0 % e il 2,5 %⁹⁸.

131

L’analisi della Corte rileva anche notevoli differenze tra i costi e le commissioni di gestione applicati ai singoli strumenti del FESR e dell’FSE. Sulla base delle informazioni disponibili in merito ai costi effettivi di attuazione dei singoli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione non è in grado di valutare se tali differenze siano giustificate. La Corte ha formulato osservazioni simili in un’altra relazione speciale⁹⁹.

Sono stati riscontrati limiti nella segnalazione dei costi e delle commissioni di gestione da parte degli Stati membri

Solo il 60 % circa di tutti gli strumenti FESR e FSE fornisce alla Commissione informazioni sui propri costi e commissioni di gestione

132

Nel 2011, la Commissione ha introdotto l’obbligo per gli Stati membri di presentare relazioni annuali sugli strumenti a gestione concorrente¹⁰⁰. Le autorità di gestione dovevano comunicare tali informazioni per la prima volta nelle relazioni relative all’esercizio 2011. Tra i dati chiesti dalla Commissione figuravano, fra l’altro, informazioni riguardanti i costi e le commissioni di gestione che erano facoltative per le autorità di gestione del FESR e dell’FSE. Per l’esercizio 2014 sono stati trasmessi dati su costi e commissioni di gestione solo per strumenti che rappresentavano il 63 % dell’ammontare complessivo dei pagamenti effettuati a titolo dei PO del FESR e dell’FSE agli strumenti finanziari (a fronte del 50 % nel 2013)¹⁰¹.

133

Inoltre, la Corte osserva che solo gli importi versati vanno segnalati come costi e commissioni di gestione. Vi sono però casi in cui i costi e le commissioni sono maturati, ma non ancora versati. Questi vengono de facto esclusi dalla comunicazione, inficiandone così la completezza e contribuendo a una sottovalutazione dei costi e delle commissioni di gestione segnalati alla Commissione.

Questa problematica è stata fronteggiata nel periodo di programmazione 2014-2020?

Per il periodo di programmazione 2014-2020 è stata adottata una serie di misure in relazione agli aspetti dei costi e delle commissioni di gestione.

La tempistica per la predisposizione delle relazioni è stata abbreviata per gli Stati membri ed estesa per la Commissione

134

Nel periodo di programmazione 2014-2020 gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione la relazione sull’attuazione degli strumenti finanziari quale parte della relazione di attuazione annuale. Ciò significa che tale compito è assolto con un mese di anticipo (entro il 31 maggio, contro il 30 giugno del periodo precedente, quando detta relazione non faceva parte della relazione di attuazione annuale; per il 2017 e il 2019, invece, la scadenza rimane il 30 giugno)¹⁰². Inoltre, il periodo a disposizione della Commissione per esaminare i dati comunicati dagli Stati membri è stato fissato in sei mesi. Ciò significa che il termine ultimo entro il quale la Commissione deve presentare la relazione consolidata sull’attuazione degli strumenti finanziari è stato posticipato dal 1° ottobre al 30 novembre, ad eccezione del 2017 e del 2019. Ne consegue una situazione in cui importanti informazioni sull’attuazione degli strumenti finanziari saranno messe a disposizione delle autorità di discarico ancora più tardi di quanto non avvenga ora.

Le autorità di gestione sono tenute a riferire alla Commissione i costi e le commissioni di gestione

135

Per gli strumenti finanziari del periodo di programmazione 2014-2020, le autorità di gestione sono tenute a pubblicare dati sui costi e sulle commissioni di gestione in allegato alla relazione di attuazione annuale¹⁰³. Si tratta di un miglioramento importante che consentirà alla Commissione di analizzare e sorvegliare il costo di attuazione degli strumenti finanziari in modo decisamente migliore negli anni a venire.

I massimali per costi e commissioni di gestione sono stati ridotti e differenziati a seconda della tipologia di strumenti finanziari

136

Per quanto riguarda i massimali dei costi e delle commissioni di gestione, si osservano due principali differenze rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. Innanzitutto, i massimali per la remunerazione del gestore di fondi sono differenziati a seconda della tipologia di strumenti finanziari¹⁰⁴ (cfr. tabella 8).

Tabella 8

Massimali per costi e commissioni di gestione delle diverse tipologie di strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente (periodo di programmazione 2014-2020)

| Massimali | Remunerazione annua di base | Remunerazione annua basata sulla performance
Fondo di partecipazione | 7 % | 3 % per i primi 12 mesi | 0,5 %
1 % per i 12 mesi successivi | 0,5 %
0,5 % per gli anni successivi | 0,5 %
Prestiti | 8 % | 0,5 % | 1 %
Garanzie | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Investimenti azionari | 20 % | 2,5 % per i primi 24 mesi¹ | 2,5 %
1 % per gli anni successivi² | 2,5 %
Microcredito | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Altro | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Si tratta del periodo successivo alla firma dell’accordo di finanziamento: il tasso più elevato può essere usato solo in questo periodo, ma di fatto solo a decorrere dall’effettivo pagamento dei contributi del programma al fondo di partecipazione.

2Per gli investimenti azionari, la remunerazione di base è collegata agli importi impegnati nei confronti dello strumento finanziario.

Fonte: Commissione europea, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR — Eligible management costs and fees (Egesif_15-0021-01), pag. 8.

137

In secondo luogo, i massimali (fissati ora in termini cumulati anziché su base annua) sono significativamente inferiori rispetto a quelli applicabili nel periodo di programmazione 2007-2013. Nel complesso, la Corte ritiene che i massimali più bassi imposti sull’ammontare cumulato della remunerazione del gestore di fondi costituisca un passo avanti, benché la Commissione non abbia spiegato come questi massimali siano stati determinati. L’analisi della Corte sui dati effettivi comunicati per il periodo di programmazione 2007-2013 mostra percentuali più basse nella pratica (cfr. paragrafo 120).

Gli elementi della remunerazione del gestore di fondi basati sulla performance hanno un effetto incentivante solo limitato

138

Per il periodo 2014-2020, il regolamento recante disposizioni comuni stabilisce anche che la performance del gestore di fondi debba fungere da criterio per la determinazione dei costi e delle commissioni di gestione. In particolare, tutti i costi e le commissioni di gestione da dichiarare ammissibili alla chiusura devono fondarsi su una metodologia di calcolo basata sulla performance (cfr. anche tabella 6)¹⁰⁵.

139

In un atto delegato¹⁰⁶ sono stabiliti ulteriori dettagli riguardanti i criteri per determinare i costi e le commissioni di gestione in base alla performance e i massimali applicabili.

140

In aggiunta, secondo gli orientamenti della Commissione sugli investimenti per il finanziamento del rischio¹⁰⁷, questa componente della remunerazione, basata sul rischio, deve essere significativa e studiata per premiare il raggiungimento di specifici obiettivi strategici fissati in anticipo nonché la performance finanziaria del gestore di fondi. Quest’ultima andrebbe misurata non solo in termini di importi effettivamente versati della dotazione iniziale o di ammontare di capitali privati raccolti, ma anche sulla base dei rendimenti effettivi degli investimenti.

141

La Corte osserva, tuttavia, che questi nuovi elementi basati sulla performance rivestono un ruolo secondario nella determinazione della remunerazione complessiva del gestore di fondi rimborsata dal bilancio UE, per i seguenti motivi:

οdata la durata normale di un fondo di partecipazione o specifico, i massimali specificati dall’atto delegato della Commissione sono in genere raggiunti facilmente, senza ottenere la parte della remunerazione correlata alla performance. Di conseguenza, il gestore di fondi che ha una buona performance avrà raggiunto già in uno stadio precedente la remunerazione massima rispetto a un gestore con una performance inferiore, e quindi da quel momento non sarà più pagato per i servizi resi;

οnon sono previste penali in caso di performance insoddisfacente, in virtù delle quali il gestore di fondi si farebbe carico di parte delle eventuali perdite finanziarie che potrebbe subire lo strumento finanziario. In realtà, stando all’attuale sistema remunerativo, possono ottenere la massima remunerazione persino i gestori di fondi che conseguono rendimenti negativi;

οil quadro normativo non richiede che siano specificati in anticipo dall’autorità di gestione parametri minimi di performance (o tassi di rendimento critico) da raggiungere prima che il gestore di fondi possa percepire la parte di remunerazione correlata alla performance.

Nel complesso, quindi, la Corte ritiene che la componente della remunerazione del gestore di fondi correlata alla performance e cofinanziata dal bilancio UE generi un effetto incentivante solo molto limitato e debba essere riconsiderata.

Sono stati sostenuti costi e commissioni di gestione in aggiunta alle spese amministrative per l’attuazione dei PO del FESR e dell’FSE

142

La gestione, il controllo, il monitoraggio e la valutazione dei PO del FESR e dell’FSE hanno un costo: queste spese amministrative per le autorità nazionali comprendono la retribuzione del personale, le spese operative (come le spese di viaggio o di formazione) e i costi connessi alle attività di informazione e comunicazione. Gli Stati membri hanno la possibilità di ricorrere all’assistenza tecnica nell’ambito dei PO del FESR e dell’FSE per coprire queste spese amministrative¹⁰⁸.

143

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, l’assistenza tecnica poteva ammontare fino al 4 % del finanziamento totale di un PO del FESR o dell’FSE¹⁰⁹. Per il periodo di programmazione 2014-2020 è stato mantenuto il medesimo livello, stabilito sulla base di uno studio condotto nel 2010 per conto della Commissione ai fini della valutazione d’impatto per il periodo di programmazione 2014-2020¹¹⁰. Su questa base, la Commissione stima che gli Stati membri possano spendere fino a 13,6 miliardi di euro per l’assistenza tecnica nell’intero periodo.

144

Durante il periodo di programmazione 2014-2020, però, tramite gli strumenti finanziari sarà eseguita una quota di gran lunga più significativa del bilancio del FESR e dell’FSE (cfr. paragrafo 21). Di conseguenza, le disponibilità finanziarie per l’assistenza tecnica saranno comparativamente maggiori per le attività finanziate tramite sovvenzioni dei PO del FESR e dell’FSE, poiché la maggior parte dell’attività amministrativa per gli strumenti finanziari è svolta dal gestore di fondi. Per queste attività, i costi e le commissioni di gestione sono imputate direttamente dai gestori di fondi ai PO (o ai destinatari finali). Pertanto, l’incremento del finanziamento tramite strumenti finanziari accresce indirettamente le spese amministrative complessive per il bilancio UE dal momento che aumenta l’importo del sostegno a titolo di assistenza tecnica fornito agli Stati membri dal bilancio UE per le rimanenti attività finanziate tramite sovvenzioni.

145

La Corte osserva inoltre che, per il periodo di programmazione 2007-2013, non sussiste alcun obbligo per l’amministrazione nazionale di comunicare nel dettaglio come sia stata effettuata la spesa relativa all’assistenza tecnica¹¹¹. In una relazione precedente la Corte ha già rilevato che la Commissione non dispone di informazioni comparative sui costi amministrativi effettivi per singolo Stato membro né per singolo PO o per singolo meccanismo di finanziamento (cioè sovvenzioni o strumenti finanziari)¹¹². Ciò rende difficile valutare se i livelli di assistenza tecnica siano giustificati alla luce dei costi effettivi sostenuti dagli Stati membri per attuare i PO del FESR e dell’FSE.

146

La Corte ribadisce quindi la raccomandazione alla Commissione di condurre, per il periodo di programmazione 2014-2020, un’analisi comparativa dei costi di attuazione delle sovvenzioni e degli strumenti finanziari (nell’ambito della gestione centralizzata e di quella concorrente), al fine di stabilirne i livelli effettivi¹¹³. Tali informazioni sarebbero particolarmente pertinenti in vista dell’elaborazione delle proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

32Cfr. le relazioni annuali relative agli esercizi finanziari 2013 (paragrafo 5.35) e 2014 (paragrafo 6.49), nonché la relazione speciale n. 8/2015 (paragrafo 67).

33Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pag. 22.

34La regola del disimpegno automatico («regola n + 2») aiuta a liquidare gli impegni ancora da eseguire. Tale regola richiede il disimpegno automatico di tutti i fondi inutilizzati o non coperti da una richiesta di pagamento entro la fine del secondo esercizio successivo a quello di assegnazione.

35Paragrafo 6.50 della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014.

36C(2015) 2771 final del 30 aprile 2015, «Allegato della decisione della Commissione che modifica la decisione C(2013) 1573 sull’approvazione degli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi adottati per beneficiare dell’assistenza del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e del Fondo di coesione (2007-2013)», pag. 7.

37Paragrafo 6.52 della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014.

38Relazioni speciali n. 8/2015 (paragrafo 21), n. 2/2012 (paragrafo 118) e n. 5/2015 (paragrafo 27); Commissione europea e BEI, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period, studio condotto da Mazars/Ecorys/EPRC, pagg. 52, 66, 73.

39Per i fondi di partecipazione, l’analisi del deficit è disciplinata dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera a), del regolamento sulle modalità di applicazione, che recita: «L’accordo di finanziamento [tra lo Stato membro o l’autorità di gestione e il fondo di partecipazione] tiene conto, all’occorrenza, di quanto segue: a) per quanto riguarda gli strumenti di ingegneria finanziaria a favore delle imprese, principalmente le PMI, comprese le microimprese, le conclusioni di una valutazione del divario tra l’offerta e la domanda di tali strumenti».

40Articolo 43, paragrafo 2, del regolamento sulle modalità di applicazione, versione iniziale.

41Articolo 1 del regolamento (CE) n. 846/2009 della Commissione, del 1° settembre 2009, che modifica il regolamento (CE) n. 1828/2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 250 del 23.9.2009, pag. 1).

42Relazioni speciali n. 8/2015 (paragrafi 21-22), n. 2/2012 (paragrafi 33-37 e 116-118) e n. 5/2015 (paragrafi 27 e 96).

43Cfr. relazione speciale n. 2/2012, paragrafo 118.

44Articolo 35 del regolamento recante disposizioni generali.

45Articolo 96, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni.

46Articolo 38, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni.

47Nell’ambito di questa opzione, vi è una circostanza particolare in cui i PO del FESR possono contribuire alla «iniziativa PMI», che viene gestita direttamente dalla Commissione. In questo caso, si applicano norme specifiche, come sancisce l’articolo 39 del regolamento recante disposizioni comuni.

48Articolo 120, paragrafi 5 e 7, del regolamento recante disposizioni comuni.

49Commissione, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation.

50Commissione europea, direzione generale della Politica regionale e urbana, Common Audit Framework, luglio 2011, parte 2, pag. 7.

51Articolo 223 del regolamento recante le modalità di applicazione del regolamento finanziario.

52Relazione speciale n. 2/2012, riquadro 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OCSE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 febbraio 2015.

55L’allegato I del regolamento di esecuzione (UE) n. 821/2014 della Commissione, del 28 luglio 2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le modalità dettagliate per il trasferimento e la gestione dei contributi dei programmi, le relazioni sugli strumenti finanziari, le caratteristiche tecniche delle misure di informazione e di comunicazione per le operazioni e il sistema di registrazione e memorizzazione dei dati (GU L 223 del 29.7.2014, pag. 7) stabilisce varie sezioni da utilizzare come base di tale comunicazione, che riguarda anche informazioni sulle fonti di finanziamento dello strumento finanziario.

56Articolo 43, paragrafo 5, del regolamento sulle modalità di applicazione.

57SEC(2011) 1237 final del 19 ottobre 2011, Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document «Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions — A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, pag. 53.

58Raccomandazione della Commissione, del 6 dicembre 2012, sulla pianificazione fiscale aggressiva, C(2012) 8806.

59Cfr. ad esempio il comunicato stampa IP/14/663 dell’11 giugno 2014.

60COM(2015) 135 final del 18 marzo 2015, Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2011/16/UE per quanto riguarda lo scambio automatico obbligatorio di informazioni nel settore fiscale.

61COM(2015) 302 final del 17 giugno 2015, Un regime equo ed efficace per l’imposta societaria nell’Unione europea: i 5 settori principali d’intervento.

62Gli strumenti ibridi sono strumenti assoggettabili a trattamenti fiscali distinti all’interno di una stessa giurisdizione e/o fra giurisdizioni diverse, ad esempio come titoli di debito in un paese e come titoli azionari in un altro (cfr. OCSE, Le strutture Ibride: tematiche di politica e compliance fiscale, marzo 2012, pag. 6).

63Una SICAV è un tipo di fondo di investimento aperto il cui valore patrimoniale varia in base al numero di investitori e al valore degli investimenti sottostanti. Le quote del fondo sono acquistate e cedute sulla base del più recente valore delle attività nette dello stesso.

64Una SICAR è una struttura concepita per investimenti in capitale azionario e in venture capital, ai quali non vengono applicate regole di diversificazione degli investimenti, né limitazioni all’erogazione di prestiti o all’indebitamento.

65Cfr. relazioni speciali n. 2/2012 (paragrafi 105-115 e 124), n. 8/2015 (paragrafi 34-35) e n. 5/2015 (paragrafi 66-67 e riquadro 7).

66Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti in capitale di rischio nelle piccole e medie imprese, paragrafo 4.3.4 (GU C 194 del 18.8.2006, pag. 2).

67Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pag. 25.

68Articolo 43, paragrafo 4, del regolamento sulle modalità di applicazione.

69SWD(2015) 206 final.

70Decisione della Commissione, del 25 febbraio 2010, relativa alla partecipazione dell’Unione europea al Fondo europeo 2020 per l’energia, il cambiamento climatico e le infrastrutture (Fondo Marguerite), C(2010) 941.

71Articolo 6, paragrafo 1, lettera d), del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione.

72Articolo 37, paragrafo 2, lettera c), del regolamento recante disposizioni comuni.

73Articolo 44, paragrafo 1, del regolamento recante disposizioni comuni.

74Articolo 21, paragrafo 13, lettera c), del regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione.

75Allegato I del regolamento CEF, parte III, sezione 6.

76Cfr. relazione speciale n. 2/2013, raccomandazione 7.

77Parlamento europeo, direzione generale delle Politiche interne dell’Unione, Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?, pag. 16; Commissione europea e BEI, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period, studio condotto da Mazars/Ecorys/EPRC, pag. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, maggio 2015, pag. 8.

79SWD(2015) 206 final, pagg. 151 e 159.

80Articolo 78, paragrafo 7, del regolamento recante disposizioni generali.

81Commissione europea, Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006, COCOF_10-0014-05-EN, 10 febbraio 2012, paragrafo 5.2.5.

82C(2015) 2771 del 30 aprile 2015, «Allegato della decisione della Commissione che modifica la decisione C(2013) 1573 sull’approvazione degli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi adottati per beneficiare dell’assistenza del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e del Fondo di coesione (2007-2013)», pag. 7.

83Articolo 108 del regolamento recante disposizioni generali in combinato disposto con l’articolo 152, paragrafo 1, e l’articolo 153 del regolamento recante disposizioni comuni.

84Articolo 45 del regolamento recante disposizioni comuni.

85Articolo 38, paragrafo 3, lettera c), del regolamento recante disposizioni comuni.

86Slovenia (66 %), Spagna (63 %), Francia (37 %), Italia (28 %), Danimarca (18 %), Repubblica ceca (16 %), Paesi Bassi (10 %), Belgio (1 %) ed Estonia (0 %).

87Articolo 78, paragrafo 6, del regolamento recante disposizioni generali.

88Articolo 43, paragrafo 4, del regolamento sulle modalità di applicazione.

89Regolamento (CE) n. 448/2004 della Commissione, norma n. 8, punto 2.7, e norma n. 9, punto 2.6.

90Articolo 42, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (UE) n. 1303/2013.

91Articolo 78, paragrafo 6, lettera d), del regolamento recante disposizioni generali, entro i limiti fissati dall’articolo 43, paragrafo 4 del regolamento sulle modalità di applicazione.

92COCOF (10-0014-05), 8 febbraio 2012, sezione 2.6.

93Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha emanato tre note orientative sugli strumenti di ingegneria finanziaria: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) e COCOF (10-0014-05).

94Commissione europea, Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006, COCOF_10-0014-05-EN, 10 febbraio 2012, paragrafo 2.6.12.

95Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pag. 29.

96Cfr. relazione speciale n. 8/2015, paragrafo 63.

97Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey, 2015, e Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98KfW, «You get what you pay for — The remuneration structure of VC funds and its consequences», Economic Research n. 18, 7 marzo 2013.

99Cfr. relazione speciale n. 8/2015, paragrafi 62 e 72.

100Regolamento (UE) n. 1310/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio per quanto riguarda gli aiuti rimborsabili e l’ingegneria finanziaria e alcune disposizioni relative alla dichiarazione di spesa (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 1).

101Commissione europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, pag. 27.

102Articolo 46, paragrafo 1, e articolo 111 del regolamento recante disposizioni comuni.

103Articolo 46, paragrafo 2, lettera e), del regolamento (UE) n. 1303/2013.

104Articolo 13 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione.

105Considerando 123 e articolo 42 del regolamento recante disposizioni comuni.

106Articoli 12, 13, e 14 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione.

107Commissione europea, Orientamenti sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti per il finanziamento del rischio, punto 3.6.1.

108Articolo 45 del regolamento recante disposizioni generali.

109Articolo 46 del regolamento recante disposizioni generali.

110SEC(2011) 1141 final del 6 ottobre 2011 (cfr. anche relazione speciale n. 8/2015, paragrafo 56; relazione speciale n. 16/2013, paragrafi 74-75).

111Commissione europea, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, relazione finale, 2014.

112Cfr. relazione speciale n. 5/2015, paragrafi 58 e 71.

113Cfr. relazione speciale n. 8/2015, paragrafi 57, 63-64, 71-72 e raccomandazione 4.

Conclusioni e raccomandazioni

147

Nel complesso, la Corte osserva che il sostegno finanziario fornito ai destinatari finali tramite gli strumenti finanziari offre vantaggi significativi rispetto alle sovvenzioni, poiché ogni euro di finanziamento erogato tramite strumenti finanziari può essere utilizzato, in linea di principio, più di una volta. Inoltre, il fatto che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari restituiti dovrebbe influire, in linea di principio, anche sul comportamento dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dei destinatari finali dal sostegno pubblico.

148

L’audit della Corte ha permesso di individuare, però, una serie di problematiche importanti che hanno limitato l’efficienza degli strumenti finanziari come meccanismo di esecuzione del bilancio UE nel periodo di programmazione 2007-2013:

οun numero significativo di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE era sovradimensionato e, a fine 2014, l’esborso della dotazione di capitale loro assegnata continuava a essere molto problematico (in media, era stato usato circa il 57 % della dotazione di capitale complessiva versata dai PO agli strumenti finanziari). Un fattore che ha contribuito alle sovracapitalizzazioni iniziali è stato l’intento degli Stati membri di evitare i disimpegni nell’intero periodo di programmazione 2007-2013;

οin generale, gli strumenti finanziari — che fossero sottoposti a gestione concorrente o centralizzata — non sono riusciti ad attrarre capitali privati;

οfinora, solo un numero ristretto di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è riuscito a fornire sostegno finanziario rotativo;

οper gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, i costi e le commissioni di gestione sono stati elevati rispetto al sostegno finanziario effettivamente erogato ai destinatari finali e risultano anche essere notevolmente superiori rispetto agli strumenti sottoposti a gestione centralizzata o ai fondi di investimento del settore privato.

149

Al contempo, la Corte osserva anche che, sulla base dell’esperienza maturata nel periodo di programmazione 2007-2013, il quadro normativo relativo agli strumenti finanziari è stato migliorato per il periodo di programmazione 2014-2020, sebbene rimangano determinati problemi. Le principali conclusioni delle Corte per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 sono esposte, unitamente alle sue raccomandazioni, seguendo la struttura della relazione.

Gli strumenti finanziari erano commisurati alle esigenze del mercato?

150

La Corte è del parere che un numero significativo di strumenti finanziari fosse sovradimensionato. Ciò indica che le autorità di gestione, prima di assegnare i fondi dei PO del FESR e dell’FSE a detti strumenti, non hanno valutato sempre in maniera adeguata le esigenze del mercato. Al momento di istituire gli strumenti finanziari, questo ha portato a dotazioni di capitale eccessive, che sono sfociate in bassi tassi di esborso. Un fattore che ha contribuito a tali sovracapitalizzazioni iniziali è stato l’intento degli Stati membri di eludere la regola n + 2.

L’introduzione di valutazioni ex ante obbligatorie nel periodo di programmazione 2014-2020 per gli strumenti finanziari nell’ambito sia della gestione concorrente che della gestione centralizzata contribuirà a impedire dotazioni eccessive degli strumenti finanziari su larga scala. Nondimeno, si riuscirà a conseguire questo obiettivo solo se alla base vi saranno ipotesi e analisi solide. Per gli strumenti a gestione concorrente, anche lo scaglionamento dei pagamenti dal bilancio UE (che collega questi ultimi all’esborso dei fondi ai destinatari finali) intende ovviare al problema della dotazione eccessiva. Inoltre, nel regolamento recante disposizioni comuni è prevista la possibilità di un riesame periodico della valutazione ex ante a fronte di mutamenti nel contesto economico o del mercato, ma non per gli strumenti a gestione centralizzata. Un riesame intermedio (in cui poter affrontare questi aspetti) viene eseguito per molti strumenti finanziari a gestione centralizzata, ma non per tutti. Infine, un’analisi indipendente delle valutazioni ex ante non è prevista in nessuno dei due casi.

151

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri hanno istituito un gran numero di strumenti finanziari di dimensioni modeste, anche per effetto dell’impostazione regionale degli strumenti finanziari. Spesso, questi fondi specifici del FESR e dell’FSE, da soli, non avevano la massa considerata critica nel settore di riferimento per una gestione efficiente (cfr. paragrafi 27-61).

Raccomandazione 1

Per quanto riguarda le valutazioni ex ante per gli strumenti finanziari:

a)la valutazione ex ante della Commissione per gli strumenti a gestione centralizzata dovrebbe comprendere sistematicamente un’analisi degli «insegnamenti appresi» fino a quel momento.

Data-obiettivo di attuazione: ogniqualvolta venga istituito un nuovo strumento;

b)la Commissione, oltre agli «insegnamenti appresi», dovrebbe anche valutare, per tutti gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, l’effetto di importanti mutamenti socio-economici sulle motivazioni alla base di ogni strumento e il contributo corrispondente richiesto al bilancio UE nel contesto dei rispettivi riesami intermedi.

Data-obiettivo di attuazione: non appena vengano condotti i riesami intermedi.

Raccomandazione 2

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero prefiggersi di ottimizzare le dimensioni dei fondi specifici del FESR e dell’FSE per beneficiare, ove possibile, dei significativi risparmi sui costi di gestione di tali fondi. La Commissione dovrebbe fornire ulteriori orientamenti agli Stati membri sul modo in cui istituire detti strumenti finanziari a livello nazionale o di Unione (gestiti direttamente o indirettamente dalla Commissione).

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016 (per la Commissione), all’istituzione degli strumenti finanziari (per gli Stati membri).

Gli strumenti finanziari sono riusciti ad attrarre capitali privati?

152

La Corte ha constatato che, nel periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione e gli Stati membri hanno avuto notevoli difficoltà ad attrarre gli investitori del settore privato verso gli strumenti finanziari, sia nel caso della gestione concorrente che in quello della gestione centralizzata. In particolare, il trattamento preferenziale degli investitori privati per gli strumenti finanziari non è riuscito ad attrarre finanziamenti aggiuntivi significativi. Inoltre, la Corte ritiene che, nel quantificare l’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, la Commissione non calcoli correttamente la misura in cui i finanziamenti pubblici del bilancio UE mobilitano fondi aggiuntivi. Peraltro, gli Stati membri non sono tenuti a comunicare alla Commissione informazioni sui contributi privati alla dotazione di capitale degli strumenti del FESR e dell’FSE.

153

Al momento attuale, sembra improbabile che per il periodo di programmazione 2014-2020 venga attratto un ammontare significativo di finanziamenti privati, tramite i PO o come contributi aggiuntivi. Gli orientamenti emanati dalla Commissione nell’aprile 2014 non si ispirano sufficientemente alle «buone pratiche» osservate durante il periodo di programmazione 2007-2013 su come applicare al meglio le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre più capitali privati senza assegnare rischi eccessivi al settore pubblico.

154

Il ricorso — durante il periodo di programmazione 2014-2020 — ad accordi fiscali preventivi per gli strumenti finanziari, che in determinate circostanze può tradursi in elusione fiscale, sarebbe contrario alla politica stessa della Commissione a tale proposito (cfr. paragrafi 62-91).

Raccomandazione 3

Nel regolamento finanziario (e successivamente nei regolamenti settoriali) la Commissione dovrebbe fornire una definizione dell’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari applicabile a tutti i settori del bilancio UE, che operi una netta distinzione tra l’effetto moltiplicatore sui contributi pubblici nazionali e privati nell’ambito del PO e/o sui contributi di capitale pubblici o privati aggiuntivi, nonché tenga conto della tipologia di strumento in causa. Tale definizione dovrebbe indicare chiaramente come determinare gli importi mobilitati dal contributo pubblico dell’UE e nazionale, possibilmente in linea con gli orientamenti dell’OCSE al riguardo.

Data-obiettivo di attuazione: alla revisione del regolamento finanziario e, per il regolamento settoriale, al riesame intermedio.

Raccomandazione 4

Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE nell’ambito del periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione dovrebbe far sì che gli Stati membri forniscano dati completi e attendibili sui contributi privati alle dotazioni di capitale, sia tramite i PO sia in aggiunta a essi.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017.

Raccomandazione 5

Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione dovrebbe fornire agli Stati membri ulteriori orientamenti sul modo migliore di applicare le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, senza assegnare rischi eccessivi ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.

Raccomandazione 6

Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, i principi generali di condivisione dei rischi suscettibili di ripercuotersi sul bilancio UE andrebbero definiti nella normativa che disciplina lo strumento in questione.

Data-obiettivo di attuazione: alla presentazione delle proposte di istituire nuovi strumenti finanziari o di rivederne di esistenti.

Raccomandazione 7

Per tutti gli strumenti finanziari finanziati dal bilancio UE durante il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe provvedere affinché solo le strutture in linea con le proprie raccomandazioni e azioni in materia di regimi fiscali vengano attuate dagli Stati membri, dalla Commissione stessa e dal gruppo BEI.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.

Gli strumenti finanziari fornivano sostegno finanziario rotativo?

155

Per la grande maggioranza degli strumenti del FESR e dell’FSE, a fine 2014 non si era osservato alcun effetto rotativo di rilievo per i fondi. Ciò è ascrivibile al fatto che i ritardi di attuazione hanno aggravato le difficoltà degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE a erogare per intero il capitale in dotazione durante il periodo di programmazione 2007-2013. Si è dovuto estendere il periodo di ammissibilità dal dicembre 2015 al marzo 2017 per accrescere la probabilità che la gran parte degli strumenti finanziari spendesse una volta la propria dotazione iniziale. Inoltre, dopo la chiusura nel marzo 2017, l’attuazione degli strumenti finanziari ricade nella discrezionalità degli Stati membri e resta da vedere in quale misura verrà realizzato un effetto di rotazione.

156

Per il periodo di programmazione 2014-2020, le disposizioni nella base giuridica limitano il rischio di istituire strumenti con una dotazione di capitale eccessiva e, di conseguenza, concorrono anche ad accrescere le probabilità di conseguire un effetto di rotazione. Occorre però trarre insegnamento dalle carenze osservate durante il periodo di programmazione 2007-2013 e che le autorità di gestione dimostrino maggiore realismo riguardo alla quota di Fondi SIE cui si potrà dare esecuzione grazie agli strumenti finanziari.

157

Sono state apportate altre modifiche che dovrebbero servire a istituire strumenti in modo più efficiente ma, secondo quanto riscontrato dagli auditor della Corte, sono necessari orientamenti aggiuntivi riguardo a due aspetti specifici (cfr. paragrafi 92-105).

Raccomandazione 8

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe adottare misure adeguate affinché gli Stati membri preservino il carattere di rotazione dei fondi durante il periodo obbligatorio di otto anni dalla fine del periodo di ammissibilità. Ciò potrebbe essere conseguito imponendo l’introduzione di una clausola specifica nell’accordo di finanziamento, in modo che i fondi vengano utilizzati per le finalità perseguite.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.

Raccomandazione 9

La Commissione dovrebbe emanare orientamenti su come disciplinare l’utilizzo degli strumenti finanziari anche nel periodo di programmazione successivo, in particolare per i casi in cui i gestori di fondi sono selezionati in virtù di un appalto pubblico.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016.

Gli strumenti finanziari si sono dimostrati un metodo economicamente efficiente di dare esecuzione al bilancio UE?

158

La Corte ha riscontrato che una quota significativa delle dotazioni iniziali degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è stata spesa per costi e commissioni di gestione. Inoltre, il livello delle commissioni è stato molto più elevato di quello degli strumenti a gestione centralizzata o dei fondi di investimento del settore privato, se confrontato al sostegno finanziario effettivamente erogato ai destinatari finali. Alla luce dei livelli elevati osservati a fine 2014, sussiste un rischio significativo che una parte consistente degli strumenti del FESR e dell’FSE superi le soglie fissate dalla base giuridica del periodo di programmazione 2007-2013 per i costi e le commissioni di gestione. Livelli elevati di costi e commissioni di gestione potrebbero indicare un problema di fondo nel modo in cui questo meccanismo di finanziamento è stato attuato in tale periodo di programmazione.

I costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il 31 marzo 2017 possono essere dichiarati come spesa ammissibile dei programmi del FESR e dell’FSE per i quali è stato istituito lo strumento finanziario. Il regolamento precisa che i massimali per i costi e le commissioni di gestione sono connessi al «contributo del programma operativo» agli strumenti.

Secondo la Commissione, i massimali di cui all’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione vanno applicati al contributo totale di capitale allo strumento finanziario, e non al contributo effettivamente utilizzato per erogare assistenza finanziaria ai destinatari finali. A giudizio della Corte, l’interpretazione dovrebbe essere che i massimali fissati dal regolamento si applicano alla dotazione di capitale che, versata come contributo del PO allo strumento finanziario, viene effettivamente utilizzata, ossia alla dotazione impiegata per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali. I gestori di fondi non dovrebbero essere retribuiti per non aver utilizzato la dotazione di capitale degli strumenti.

159

La Commissione non ha una visione completa dei costi e delle commissioni di gestione degli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, di come detti costi e commissioni siano determinati e se siano giustificati. Parimenti, la Commissione non conosce i costi amministrativi complessivi per ciascuno Stato membro relativi all’esecuzione dei Fondi SIE durante il periodo di programmazione 2014-2020, a seconda del ricorso fatto ai meccanismi alternativi di finanziamento (ossia sovvenzioni o sostegno finanziario rimborsabile, principalmente attraverso strumenti finanziari).

160

La Corte osserva, peraltro, che sono stati sostenuti costi e commissioni di gestione in aggiunta alle spese amministrative generali per i PO del FESR e dell’FSE. Dal momento che sono coperti dalla dotazione iniziale degli strumenti, i costi di gestione riducono il livello di finanziamento dal bilancio UE a disposizione dei destinatari finali.

161

Per il periodo di programmazione 2014-2020, il periodo utile per le comunicazioni da parte degli Stati membri è stato abbreviato, in quanto la relazione sugli strumenti finanziari ora fa parte della relazione di attuazione annuale. Quest’ultima è presentata alla Commissione un mese prima rispetto alle passate relazioni sugli strumenti finanziari, ad eccezione degli anni 2017 e 2019. Allo stesso tempo, il periodo a disposizione delle Commissione per presentare la propria relazione alle autorità di discarico è stato fissato in sei mesi. In confronto, nel periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione aveva tre mesi per verificare i dati e presentare la propria relazione consolidata sull’attuazione degli strumenti finanziari. Ciò significa che le pertinenti informazioni sull’attuazione degli strumenti finanziari e sui costi correlati sono disponibili più tardi rispetto al periodo precedente.

162

Per quanto concerne i costi e le commissioni di gestione, la normativa è stata migliorata in misura significativa, in quanto fornisce massimali per gli importi cumulati che sono inferiori a quelli applicabili durante il periodo di programmazione 2007-2013. Ciò nonostante, gli elementi basati sulla performance non sono ancora sufficientemente solidi e la Commissione deve fornire ulteriori chiarimenti su come le autorità di gestione debbano applicare tali disposizioni quando negoziano gli accordi di finanziamento (cfr. paragrafi 106-145).

Raccomandazione 10

In vista dell’imminente chiusura del periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione dovrebbe:

a)provvedere affinché gli Stati membri comunichino informazioni esaustive su costi e commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro il marzo 2017.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017;

b)precisare che i massimali per i costi e le commissioni di gestione vanno applicati all’effettiva dotazione di capitale utilizzata dallo strumento finanziario, cioè al contributo del PO impiegato per fornire sostegno finanziario ai destinatari finali.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine marzo 2017.

Raccomandazione 11

Per quanto concerne la remunerazione dei gestori di fondi basata sulla performance nel periodo di programmazione 2014-2020,

a)la Commissione dovrebbe presentare una proposta legislativa per una revisione delle disposizioni esistenti nel regolamento recante disposizioni comuni per rafforzare l’effetto incentivante di tale regime.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2016;

b)nel negoziare gli accordi di finanziamento, le autorità di gestione degli Stati membri dovrebbero fare ampio ricorso agli elementi esistenti di remunerazione dei gestori di fondi che sono basati sulla performance. Questo approccio potrebbe essere integrato dall’impiego di elementi aggiuntivi su base volontaria.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

Raccomandazione 12

La Commissione dovrebbe condurre, per il periodo di programmazione 2014-2020, un’analisi comparativa dei costi di attuazione delle sovvenzioni e del sostegno finanziario rimborsabile, realizzato principalmente grazie a strumenti finanziari, al fine di stabilirne i livelli effettivi. Tali informazioni dovrebbero essere particolarmente pertinenti ai fini dell’elaborazione delle proposte legislative per il periodo successivo al 2020 e della determinazione di un livello adeguato di assistenza tecnica.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine 2017.

163

Infine, durante il periodo di programmazione 2014-2020, sarà indispensabile anche che la Commissione e la BEI coordinino in modo efficace il ricorso agli strumenti finanziari, sia a gestione concorrente sia a gestione centralizzata, finanziati dal bilancio UE con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), noto anche come «Piano Juncker». Solo allora gli strumenti finanziari sostenuti dal bilancio UE potranno contribuire nel modo più efficace agli investimenti in infrastrutture, quanto mai indispensabili, nell’UE.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri GRETHEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 1° giugno 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Gli strumenti finanziari sottoposti a gestione concorrente: come funzionano nel periodo di programmazione 2014-2020?

a) Strumenti di prestito

Fonte: Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, pag. 5.

b) Strumenti di garanzia

Fonte: Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, pag. 9.

c) Investimenti azionari o quasi-azionari

Fonte: Commissione europea e BEI, FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity, pag. 14.

Allegato II

Definizione della locuzione «strumenti finanziari» nella base giuridica (periodi di programmazione 2014-2020 e 2007-2013)

Politica regionale
(FESR e FSE)
Politica sociale
(EaSI)
Politica in materia di trasporti ed energia
(CEF)

2014-2020
Nel regolamento finanziario è fornita una definizione di «strumenti finanziari», che è quindi applicabile in tutti i settori di bilancio:
Articolo 2
«p) “strumenti finanziari”, le misure di sostegno finanziario dell’Unione fornite a titolo complementare dal bilancio per conseguire uno o più obiettivi strategici specifici dell’Unione. Tali strumenti possono assumere la forma di investimenti azionari o quasi-azionari, prestiti o garanzie, o altri strumenti di condivisione del rischio, e possono, se del caso, essere associati a sovvenzioni».

Nessuna definizione specifica per settore.
Il regolamento recante disposizioni comuni fa diretto riferimento alla definizione riportata nel regolamento finanziario.
Nonostante la definizione comune di cui al regolamento finanziario, il regolamento EaSI menziona «prestiti», «garanzie», «equity» e «quasi-equity».
Nonostante la definizione comune di cui al regolamento finanziario, il regolamento CEF fa riferimento a:
«strumenti di capitale», «prestiti e/o garanzie», «strumenti di condivisione del rischio per le obbligazioni per il finanziamento di progetti».

Politica regionale
(FESR e FSE)
Politica sociale
(EPMF)
Politica in materia di trasporti ed energia
(TEN)

2007-2013
Nessuna definizione ufficiale.
Figurano definizioni indirette nel regolamento sulle modalità di applicazione e nella nota COCOF.

L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione recita:

«Gli articoli da 43 a 46 si applicano agli strumenti di ingegneria finanziaria che forniscono investimenti rimborsabili o garanzie per investimenti rimborsabili, o entrambi, nei seguenti soggetti:

[…]»

Nella nota orientativa COCOF si legge [traduzione a cura della Corte]:

«1.2.12 Per costituire uno strumento di ingegneria finanziaria ai sensi dei regolamenti sui fondi strutturali, è necessario pertanto che i contributi dei programmi operativi […] assumano la forma di investimenti rimborsabili, ossia partecipazioni di capitale, prestiti e/o garanzie per tali investimenti rimborsabili in conformità alle specifiche disposizioni dell’articolo 44, primo comma, lettere a), b) o c), del regolamento recante disposizioni generali.

1.2.13 Gli investimenti rimborsabili si distinguono dall’assistenza a fondo perduto o sovvenzioni, definite ai fini della presente nota come un contributo finanziario diretto accordato a titolo di liberalità».
Nessuna definizione ufficiale.

Nondimeno, la decisione relativa all’EPMF cita «garanzie e strumenti di condivisione del rischio», «strumenti rappresentativi di capitale» e «titoli di debito».
Nessuna definizione ufficiale.

Ciononostante, il regolamento TEN fa riferimento allo «strumento di garanzia sui prestiti», allo «strumento di condivisione del rischio per prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti» e alla «partecipazione al capitale di rischio per quanto riguarda i fondi d’investimento».

Il regolamento EEPR fa riferimento a uno «strumento» di investimento, di cui l’UE è azionista.

Fonte: Commissione europea.

Allegato III

Panoramica degli strumenti finanziari del FESR nei 28 Stati membri dell’UE: numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione, situazione al 31 dicembre 2014.

Allegato IV

Panoramica degli strumenti finanziari dell’FSE nei 28 Stati membri dell’UE: numero di fondi e dotazione finanziaria (periodo di programmazione 2007-2013)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione, situazione al 31 dicembre 2014.

Allegato V

Sintesi degli obblighi di valutazione ex ante (periodo di programmazione 2014-2020)

Elemento
Strumenti finanziari a gestione concorrente nell’ambito della politica di coesione (periodo di programmazione 2014-2020)
Strumenti finanziari a gestione centralizzata riguardanti le politiche in ambito sociale, energetico e dei trasporti (a decorrere dal gennaio 2013)

Base giuridica
Base giuridica:
Gli aspetti da analizzare e in merito ai quali redigere relazioni sono fissati all’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del regolamento recante disposizioni comuni; fra questi rientrano i seguenti aspetti.
Base giuridica:
L’articolo 140, paragrafo 2, lettera f), del regolamento finanziario statuisce che gli strumenti finanziari devono essere stabiliti sulla base di una valutazione ex ante. Gli elementi di detta valutazione, descritti nelle modalità di applicazione del regolamento finanziario¹, sono riassunti di seguito.

Fallimenti del mercato
Un’analisi dei fallimenti del mercato, delle condizioni di investimento subottimali e delle esigenze di investimento.
Identificazione di imperfezioni o lacune del mercato oppure di situazioni di investimento non ottimali, nonché valutazione degli investimenti necessari per il conseguimento degli obiettivi strategici.

Valore aggiunto
Una valutazione del valore aggiunto degli strumenti finanziari che si ritiene saranno sostenuti dai Fondi SIE, della coerenza con altre forme di intervento pubblico che si rivolgono allo stesso mercato, della proporzionalità dell’intervento previsto e delle misure intese a contenere al minimo la distorsione del mercato.

οDimostrazione che le esigenze del mercato individuate non possono essere soddisfatte adeguatamente e tempestivamente attraverso attività guidate dal mercato o tipi di intervento dell’UE diversi dal finanziamento da parte di uno strumento finanziario.

οDimostrazione che lo strumento finanziario pianificato è compatibile con gli strumenti finanziari nuovi ed esistenti, evitando sovrapposizioni.

Aiuti di Stato
L’analisi delle possibili implicazioni in materia di aiuti di Stato.
Non applicabile.

Effetto moltiplicatore
Una stima delle risorse pubbliche e private aggiuntive che lo strumento finanziario ha la possibilità di raccogliere, fino al livello del destinatario finale (effetto moltiplicatore previsto).
Determinazione della proporzionalità dell’intervento previsto in relazione all’entità del deficit di finanziamento, all’atteso effetto moltiplicatore e agli effetti qualitativi supplementari.

Strategia d’investimento
La strategia d’investimento proposta, compreso un esame delle opzioni per quanto riguarda i prodotti finanziari da offrire.
Definizione del metodo più efficiente per attuare lo strumento finanziario.

Risultati
Un’indicazione dei risultati attesi e del modo in cui si prevede che lo strumento finanziario considerato contribuisca al conseguimento degli obiettivi specifici della pertinente priorità, compresi gli indicatori per tale contributo.
Fissazione di una serie di indicatori di performance appropriati.

Esperienza acquisita
Una valutazione delle lezioni tratte dall’impiego di strumenti analoghi e dalle valutazioni ex ante effettuate in passato dagli Stati membri.
Non sussistono disposizioni comparabili nella base giuridica per riflettere sulle esperienze maturate.

Possibilità di riesame
Disposizioni che consentano di procedere, ove necessario, al riesame e all’aggiornamento della valutazione ex ante durante l’attuazione di qualsiasi strumento finanziario realizzato in base a tale valutazione, se durante la fase di attuazione l’autorità di gestione ritiene che la valutazione ex ante non possa più rappresentare con precisione le condizioni di mercato esistenti in quel momento.
La base giuridica non contempla clausole per il riesame.

1Articolo 224 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU L 362 del 31.12.2012, pag. 1).

Risposte della Commissione

Sintesi

II

La Commissione concorda sul fatto che il sostegno finanziario erogato dal bilancio dell’UE tramite gli strumenti finanziari presenta molteplici vantaggi, e per questo motivo ne sta promuovendo e incoraggiando attivamente un maggiore utilizzo per il periodo di programmazione 2014-2020.

VI

La Commissione ritiene che gli effetti degli aspetti problematici individuati dalla Corte siano diversi nei vari Stati membri e per i diversi tipi di strumenti finanziari e che, nel complesso, gli strumenti finanziari restino un meccanismo efficiente ed efficace per erogare i fondi UE.

VI. Primo trattino

La Commissione ritiene che il tasso di esborso medio del 57 % (alla fine del 2014) rispecchi una situazione molto eterogenea. Il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguarda un numero limitato di strumenti finanziari e in pochi Stati membri.

Il modesto tasso di esborso alla fine del 2014 dipende da una serie di fattori, tra cui la crisi finanziaria, la mancanza di esperienza in alcuni Stati membri e il ritardo nel varo di alcuni strumenti.

VI. Secondo trattino

Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi di rendicontazione non hanno consentito alla Commissione di ottenere dati completi sulla partecipazione di investitori privati degli Stati membri. Nondimeno, la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finanziari, una partecipazione minima degli investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).

La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato a livello di progetti, anche nei casi in cui non sono stati forniti contributi privati a livello dei fondi (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita con questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di incrementare ulteriormente l’ammontare degli investimenti privati.

VI. Terzo trattino

La Commissione ritiene che la frequenza del riutilizzo di fondi durante il periodo di ammissibilità non costituisca un fine in sé.

Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferimento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadempimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.

VI. Quarto trattino

Ai sensi delle norme stabilite per il periodo di programmazione 2007-2013, i costi e le commissioni di gestione sono collegati agli importi versati agli strumenti finanziari e non agli importi erogati ai destinatari finali. La Commissione rileva che un confronto con gli strumenti a gestione centralizzata sarà possibile solo alla chiusura degli strumenti del FESR e dell’FSE.

Per il periodo 2014-2020 i costi e le commissioni di gestione devono essere collegati ai risultati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.

VIII. Prima raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

Ogniqualvolta si metta a punto un nuovo strumento finanziario, la valutazione ex ante dovrebbe comprendere un’analisi dell’esperienza maturata in passato con strumenti analoghi.

VIII. Seconda raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata la base giuridica pertinente prevede valutazioni o riesami intermedi.

Per tutte le future valutazioni intermedie degli strumenti finanziari, la Commissione garantirà che si tenga conto dell’esperienza maturata e degli effetti di eventuali mutamenti socioeconomici rilevanti sulla motivazione dello strumento e sul corrispondente contributo dal bilancio dell’UE.

VIII. Terza raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

Per quanto la riguarda, la Commissione ritiene che la raccomandazione è già in fase di attuazione tramite il progetto di nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), presentato per la prima volta agli Stati membri il 28 aprile 2016 e attualmente in fase di completamento, nonché tramite gli ampi chiarimenti forniti agli Stati membri in merito all’iniziativa PMI e l’opuscolo di orientamento per gli Stati membri sulle complementarità dei Fondi SIE/FEIS.

VIII. Quarta raccomandazione

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione non vede la necessità di modificare il regolamento finanziario e/o la normativa settoriale soggiacente (RDC e regolamenti settoriali in gestione centralizzata) e ritiene che la questione si possa affrontare in misura sufficiente con la pubblicazione di orientamenti.

A tale proposito, le DG che si occupano dei Fondi SIE hanno cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla rendicontazione, presentato agli Stati membri il 28 aprile 2016, che dovrebbe contenere ampie informazioni sul calcolo dell’effetto moltiplicatore di cui al regolamento finanziario. Riguardo agli strumenti a gestione centralizzata, nel giugno 2015 la Commissione ha perfezionato la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per gli strumenti finanziari 2014-2020, nell’intento di conformarsi in modo coerente e armonizzato alle disposizioni sull’effetto moltiplicatore contenute nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione.

VIII. Quinta raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

Gli Stati membri dovranno comunicare alla chiusura dei programmi operativi i cofinanziamenti privati nazionali effettivamente erogati allo strumento finanziario, nonché l’identità delle fonti dei cofinanziamenti nazionali, il tipo di cofinanziamento nazionale erogato ed eventuali fondi di coinvestimento in aggiunta alle risorse del programma.

VIII. Sesta raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

La Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, che è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015 e la cui versione finale è in corso di preparazione.

VIII. Settima raccomandazione

La Commissione accetta in parte la raccomandazione, per quanto concerne le sue proposte legislative per il periodo di programmazione post-2020.

VIII. Ottava raccomandazione

La Commissione accetta la raccomandazione.

Per la gestione concorrente, la Commissione intende inserire nella versione finale della nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, ulteriori raccomandazioni per richiedere l’allineamento delle strutture degli strumenti finanziari alla politica indicata nella comunicazione della Commissione sul pacchetto antielusione del gennaio 2016.

Per gli strumenti a gestione centralizzata, la Commissione ha già scritto alla Banca europea per gli investimenti (BEI) e al Fondo europeo per gli investimenti (FEI) per sottolineare l’importanza delle misure antielusione, incoraggiando BEI e FEI a promuovere ulteriormente le migliori pratiche in questo campo. La Commissione è impegnata in un dialogo attivo con BEI e FEI sul riesame delle rispettive politiche in quest’ambito.

VIII. Nona raccomandazione

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Nella versione finale della nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, la Commissione intende sottolineare l’importanza del requisito contenuto nel regolamento recante disposizioni comuni sull’impiego delle risorse rimborsate nell’accordo di finanziamento stipulato dalle autorità di gestione, precisando che una verifica dell’adeguatezza di questa disposizione rientra nell’ambito di una regolare attività di audit delle autorità a ciò preposte.

VIII. Decima raccomandazione

La Commissione accetta questa raccomandazione.

La nota orientativa sulla valutazione ex ante adottata nel maggio 2014 illustra le condizioni per conferire risorse del programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente, mentre il progetto di nota orientativa sulla selezione degli organismi di attuazione degli strumenti finanziari che la Commissione ha cominciato a elaborare dovrebbe includere una sezione che illustra le condizioni applicabili a modifiche contrattuali. La versione finale di tale nota orientativa è attualmente in corso di preparazione.

VIII. Undicesima raccomandazione

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi (decisione C(2015) 2771 della Commissione) prevedono una relazione obbligatoria sui costi e sulle commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro marzo 2017.

VIII. Dodicesima raccomandazione

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orientamenti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.

VIII. Tredicesima raccomandazione

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione ritiene che le disposizioni obbligatorie sulla remunerazione basata sui risultati di cui all’articolo 42, paragrafo 5, del regolamento recante disposizioni comuni, nonché i criteri dettagliati stabiliti nell’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014, costituiscano una base adeguata per ottenere l’effetto incentivante desiderato e che in questa fase non esista una base sufficiente per giustificare la proposta di una modifica.

VIII. Quattordicesima raccomandazione

La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

La Commissione conviene che le autorità di gestione dovrebbero applicare al meglio i requisiti giuridici esistenti.

VIII. Quindicesima raccomandazione

La Commissione non accetta la raccomandazione.

Per quanto concerne la fattibilità e la proporzionalità dell’attuazione di questa raccomandazione, la Commissione ritiene che l’analisi imporrebbe di isolare i costi sostenuti per le sovvenzioni e per gli strumenti finanziari da un’autorità di gestione e probabilmente dallo stesso personale che si occupa di entrambi. Inoltre, le strutture di costo di sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché di strumenti finanziari a gestione concorrente e diretta, sono diverse in quanto si tratta di modalità di attuazione delle politiche differenti e mirate a diverse tipologie di investimenti.

Introduzione

02

La Commissione desidera mettere in luce gli ulteriori vantaggi, quali le maggiori competenze e l’accesso a una più ampia gamma di strumenti finanziari per l’attuazione delle politiche.

08

La Commissione rileva che i criteri per la selezione dei gestori di fondi, quali definiti nell’articolo 7 del regolamento (UE) n. 480/2014, valgono anche nei casi in cui non sia applicabile la normativa sugli appalti pubblici.

Le norme in materia di aiuti di Stato prevedono anche una procedura aperta, trasparente e non discriminatoria per la selezione del gestore dei fondi.

Secondo la Commissione si tratta di solide tutele per garantire una selezione efficace dei gestori dei fondi.

09

La Commissione rileva che il gestore non viene designato nella proposta legislativa per tutti gli strumenti a gestione centralizzata; a titolo di esempio, il regolamento EaSI cita il gruppo BEI, ma non esclude altri gestori di fondi.

22

La Commissione ricorda che il FEIS mira a mobilitare almeno 315 miliardi di euro con una garanzia di 16 miliardi di euro a titolo del bilancio dell’UE e una capacità di rischio di ulteriori 5 miliardi di euro proveniente dalle risorse BEI.

Questa garanzia dovrebbe indurre un effetto moltiplicatore superiore rispetto ai diversi prodotti erogati nel quadro degli strumenti finanziari dei Fondi SIE.

Osservazioni

31

Tenendo conto del ciclo di vita degli strumenti finanziari, è previsto un aumento negli ultimi anni di attuazione e solo alla chiusura sarà possibile trarre una conclusione definitiva sui tassi di esborso.

32

Cfr. la risposta della Commissione al punto 43 e la raccomandazione 5 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2014.

33

Secondo la Commissione, non esiste un collegamento automatico tra i tassi di esborso e il livello della dotazione iniziale, e ciò in virtù dei seguenti fattori:

L’analisi dei tassi di esborso si basa su dati raccolti alla fine del 2014. I progressi compiuti nel 2014 rispetto all’anno precedente (+ 12 % per i contributi dei PO agli strumenti finanziari e + 38 % per i pagamenti ai destinatari finali, con il risultato di un aumento di 10 punti percentuali nei tassi di esborso complessivi) corrispondono al ciclo di vita degli strumenti finanziari. La Commissione prevede che il tasso di assorbimento nella relazione per l’esercizio 2015 e nella relazione finale sull’attuazione per il periodo 2016-2017 sarà sostanzialmente superiore.

La Commissione rileva che sul livello dei tassi di esborso alla fine del 2014 hanno influito anche altri fattori, quali i nuovi strumenti istituiti nel 2014 e i ritardi nell’istituzione di strumenti finanziari in alcuni Stati membri nel 2012 e 2013.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai punti 53 e 54.

34

La Commissione ritiene che un tasso di assorbimento complessivo del 75 % e un tasso di esborso pari al 60 % circa per gli strumenti finanziari alla fine del 2014 possano essere considerati ragionevoli. Come indicato nella Figura 2a, sono presenti tassi di assorbimento elevati anche in alcuni degli Stati membri che destinano importi considerevoli agli strumenti finanziari.

Come in tutte le rappresentazioni statistiche, esistono eccezioni:

—basso tasso di assorbimento complessivo e tasso di esborso elevato per Romania e Repubblica ceca;

—alto tasso di assorbimento complessivo e tasso di esborso medio per Grecia e Francia;

—basso tasso di assorbimento complessivo per Italia, Spagna e Slovacchia.

La Commissione ha messo in atto azioni specifiche per aiutare i paesi meno efficienti a rafforzare la propria capacità amministrativa affinché siano in grado di utilizzare i fondi in modo conforme alle rispettive esigenze.

Risposta comune della Commissione ai punti 36-38

La Commissione ha individuato il rischio indicato dalla Corte (anche se in alcuni casi l’aumento è giustificato dalle condizioni di mercato). Le norme 2014-2020 sui pagamenti sono finalizzate a risolvere questo problema.

La Commissione intende precisare che in ogni caso gli intermediari finanziari non approveranno il varo dell’attuazione di uno strumento finanziario, qualora quest’ultimo non disponga di un’adeguata dotazione finanziaria.

40

I costi e le commissioni di gestione dipendono dagli accordi tra autorità di gestione e gestore dei fondi, in linea con il principio di sussidiarietà.

In molti casi, questi accordi comprendono anche una remunerazione basata sui risultati e/o fissano i costi e le commissioni di gestione al di sotto dei massimali previsti dal regolamento. In alcuni casi, costi e commissioni di gestione non sono stati imputati al bilancio dell’’UE.

Il regolamento definisce solo il livello massimo di costi e commissioni di gestione ammissibili, limitato alla soglia collegata al capitale versato.

41

Per quanto riguarda gli investimenti nelle PMI, gli strumenti finanziari gestiti dal FEI sono stati avviati nel 2013-2014 e per alcuni strumenti sono stati assegnati ulteriori fondi nel 2015. Anche se i tassi di esborso alla fine del 2014 erano inferiori alla media, se ne prevede un ulteriore aumento significativo entro la fine del periodo di ammissibilità.

Per quanto riguarda gli investimenti nei fondi per lo sviluppo urbano, la BEI e i fondi per lo sviluppo urbano hanno fortemente accelerato l’attività di investimento dal 2014. La lentezza nel varo dei progetti di investimento al livello dei destinatari finali si può spiegare con la natura infrastrutturale e il conseguente ciclo più lungo dei progetti Jessica, che implica procedure di autorizzazione più complesse, aiuti di Stato e pagamenti per l’avanzamento lavori. Una serie di fondi nell’Europa meridionale hanno risentito anche della crisi macroeconomica e del settore bancario.

43

La Commissione ritiene che le modifiche introdotte negli orientamenti sulla chiusura rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1083/2006 e successive modifiche, e che pertanto non richiedano un emendamento dell’atto legislativo (cfr. anche la risposta della Commissione al punto 6.52 e alla raccomandazione 5 della relazione annuale della Corte relativa all’esercizio 2014).

44

Secondo la Commissione, la proiezione dei tassi di esborso a partire dagli anni precedenti non è il metodo più pertinente per stimare il livello del tasso di esborso entro la fine del 2015, poiché non tiene conto dell’intero ciclo di vita degli strumenti finanziari e del tempo trascorso dall’istituzione di un particolare fondo.

Cfr. anche la risposta della Commissione al punto 43.

48

L’esperienza ha dimostrato come non fosse opportuno regolamentare nel dettaglio il contenuto di un piano di attività, in linea anche con lo spirito della gestione concorrente e con i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

La formulazione iniziale dell’articolo 43, paragrafo 2, del regolamento recante disposizioni generali sollevava importanti interrogativi. Ad esempio, non considerava opportuno prevedere che il piano di attività fosse presentato dai soci cofinanziatori, in quanto il piano di attività (o altro documento analogo) avrebbe dovuto essere presentato esclusivamente dal gestore dei fondi. Inoltre, il contenuto dell’articolo 43, paragrafo 2, creava confusione, poiché non operava una distinzione tra il piano di attività di un fondo di partecipazione e quello di un intermediario finanziario.

L’esatto contenuto di un piano di attività non è indicato neppure nel quadro giuridico 2014-2020, che è maggiormente organico. L’elemento cruciale per l’istituzione di uno strumento finanziario è un accordo di finanziamento stipulato tra l’autorità di gestione e il gestore dei fondi. Tale accordo di finanziamento deve comprendere la strategia di investimento e un piano economico, oltre a numerosi altri elementi pertinenti (cfr. allegato IV del regolamento recante disposizioni comuni).

50

La Commissione ha ripetutamente raccomandato agli Stati membri di includere negli accordi di finanziamento le condizioni per l’eventuale ritiro dei fondi dagli strumenti finanziari e di procedere con conferimenti graduali agli strumenti (cfr. punto 5.3, COCOF Guidance FEI 10-0014-05-EN).

51

La Commissione rileva che nello stesso paese fondi diversi hanno ottenuto risultati diversi.

Secondo la Commissione, oltre alla solidità della valutazione del deficit, esistono altri fattori che possono aver contribuito al sovradimensionamento degli strumenti (ad esempio, la crisi finanziaria o l’istituzione ritardata degli strumenti che ha influito sugli esborsi).

Inoltre, gli strumenti finanziari sono orientati dal mercato. La valutazione del deficit individua l’esistenza, o meno, di un fallimento in un dato mercato. Tuttavia, le condizioni di mercato possono variare in misura significativa pochi anni dopo l’istituzione degli strumenti. Di conseguenza, la valutazione delle prestazioni di uno strumento finanziario riferita al collegamento tra analisi del deficit e tassi di esborso non sembra tenere conto dell’evoluzione delle condizioni di mercato.

52

La Commissione nota che, nel periodo 2007-2013, la valutazione del deficit era richiesta solo indirettamente dal quadro giuridico. Pertanto, secondo la Commissione, è già positivo il fatto che l’82 % dei partecipanti all’indagine della Corte abbia condotto una valutazione.

53

La Commissione ricorda che l’obbligo indiretto di effettuare una valutazione del deficit nel periodo 2007-2013 non comprendeva nessuno dei requisiti obbligatori dettagliati previsti per la valutazione ex ante nell’articolo 37 del regolamento recante disposizioni comuni per il periodo 2014-2020. Secondo la Commissione il nuovo requisito giuridico servirà a impedire i rischi associati e un secondo livello di riesame non comporterebbe alcun valore aggiunto.

Spetta all’autorità di gestione eseguire una valutazione ex ante, i cui risultati devono essere trasmessi al comitato di sorveglianza prima che sia presa qualsiasi decisione di erogare contributi del programma a strumenti finanziari. La valutazione ex ante non è una decisione di per sé, ma serve a evitare sovrapposizioni e incongruenze tra gli strumenti attuati da soggetti differenti a livelli diversi e a evitare alcuni dei problemi individuati nel periodo 2007-2013.

L’esperienza della Commissione dimostra che le valutazioni ex ante nel periodo 2014-2020 sono condotte da entità competenti e con esperienza di mercato, ivi compreso il gruppo BEI. Il requisito della valutazione ex ante è stato studiato nell’intento di garantirne l’indipendenza e l’obiettività. La valutazione ex ante è soggetta a un rigoroso controllo pubblico, con un valore aggiunto molto più elevato rispetto a una «verifica indipendente», in quanto viene presentata al comitato di sorveglianza e pubblicata entro tre mesi dalla data di completamento.

La Commissione ritiene che il nuovo sistema di pagamenti scaglionati funzionerà anche come test del mercato e come secondo livello di garanzia. Laddove gli esborsi ai destinatari finali siano inferiori alle attese, la Commissione non procederà a ulteriori rimborsi.

54

La Commissione rileva che le verifiche intermedie sistematiche degli strumenti a gestione centralizzata 2014-2020 prendono già in considerazione gli «insegnamenti tratti» e «importanti mutamenti socio-economici». Per questo motivo la Commissione ritiene che non occorra aggiornare le valutazioni ex ante per tenere conto di tali aspetti.

55

La Commissione ricorda che, per quanto gli strumenti finanziari istituiti debbano essere conformi ai regolamenti dei programmi (nazionali/regionali), questo non significa che occorra creare uno strumento finanziario specifico per ogni regione. È possibile effettuare numerose erogazioni di contributi del programma a favore di un singolo strumento finanziario, beneficiando così di economie di scala e di una massa critica.

Si sottolinea inoltre che gli importi assegnati agli strumenti finanziari in una data regione non sono arbitrari, bensì rientrano nella strategia di programmazione utilizzata nei negoziati sul programma, che comprende l’analisi delle esigenze della regione confermata da una valutazione ex ante del programma.

57

Nell’ambito della politica di coesione, l’obiettivo era quello di offrire una gamma sufficiente di alternative, affinché si potesse scegliere la modalità di attuazione migliore con riferimento al fallimento del mercato individuato, nell’intento di fornire il sostegno più efficace.

Sulla base delle valutazioni ex ante, gli strumenti dovrebbero essere strutturati in modo da evitare sovrapposizioni e garantire la complementarità. Sono possibili più erogazioni di contributi del programma da regioni diverse a favore di un unico strumento finanziario, beneficiando così di economie di scala e di una massa critica. A seconda del tipo di strumenti (ad esempio prestiti e garanzie) e delle specificità degli Stati membri, alcuni fondi più piccoli ottengono risultati analoghi a quelli di fondi più grandi, se non addirittura migliori (ad esempio, Germania, Polonia o Francia).

La Commissione ritiene che la valutazione ex ante, indicando le dimensioni adeguate dello strumento finanziario, fornisca risultati affidabili e consoni con maggiore accuratezza rispetto a qualsiasi informazione generale pubblicata dal settore dei fondi per le imprese.

59

La Commissione ricorda che questa possibilità nel regolamento recante disposizioni comuni non elimina le limitazioni geografiche di ciascun programma che eroga contributi. L’ammissibilità geografica è una delle caratteristiche principali della politica di coesione.

Cfr. le risposte della Commissione ai punti 55 e 57.

61

Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera a) del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), le autorità di gestione possono fornire un contributo finanziario agli strumenti finanziari istituiti a livello dell’Unione, gestiti direttamente o indirettamente dalla Commissione.

La Commissione ha fornito ampi chiarimenti e ha collaborato strettamente con gli Stati membri per quanto concerne l’iniziativa PMI, che è uno strumento finanziario di livello UE. Inoltre, la Commissione ha pubblicato un opuscolo per informare gli Stati membri sulle complementarità tra Fondi SIE e FEIS. Qualora vengano messi a punto nuovi strumenti a livello dell’UE, la Commissione fornirà orientamenti sul conferimento di risorse dei programmi agli strumenti a livello dell’UE in base alle richieste degli Stati membri.

64

La definizione di effetto moltiplicatore deriva dall’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario che consente la presentazione di relazioni coerenti da parte degli Stati membri.

La discussione sulla definizione comune di effetto moltiplicatore ha visto la partecipazione di tutti i servizi della Commissione. La sezione 2.3.4 della comunicazione della Commissione COM(2011) 662 del 19.10.2011 ha introdotto un concetto unificato.

65

Il dibattito tra la Corte e la Commissione sulla definizione di effetto moltiplicatore è in atto dal 2010. Come indicato nella risposta della Commissione al punto 64, la definizione di effetto moltiplicatore deriva dal regolamento finanziario e garantisce relazioni coerenti da parte degli Stati membri.

La Commissione ritiene che l’interpretazione dell’effetto moltiplicatore fornita dalla Corte diverga dalla definizione di «importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo dell’Unione» di cui all’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE. Questo significa che l’effetto moltiplicatore si dovrebbe considerare come il rapporto tra le risorse finanziarie dell’Unione assegnate a uno strumento finanziario (input) e l’importo (totale) di finanziamenti erogati a destinatari finali ammissibili (output).

Una simile interpretazione garantisce di fatto un trattamento comparabile dell’effetto moltiplicatore tra strumenti finanziari e sovvenzioni.

Per quanto riguarda gli strumenti a gestione concorrente, le relazioni degli Stati membri consentiranno alla Commissione di operare una distinzione tra l’effetto moltiplicatore dei contributi privati e pubblici nazionali nel quadro del PO e/o di contributi di capitale aggiuntivi, privati o pubblici. I cofinanziamenti non sono necessariamente costituiti solo da finanziamenti pubblici. L’asse prioritario può riguardare la spesa pubblica ammissibile o la spesa totale ammissibile (comprese la spesa pubblica e privata). La maggioranza degli assi creati a sostegno di PMI e del settore privato in generale riguarda la spesa totale (cfr. articolo 120 del regolamento recante disposizioni comuni).

Poiché i fondi strutturali e di investimento europei (SIE) sono sempre attuati tramite programmi operativi cofinanziati con risorse pubbliche e/o private (mentre gli strumenti finanziari attuati in altri ambiti politici non richiedono un simile cofinanziamento a livello di programma), sarebbe inopportuno ritenere che tale cofinanziamento non debba rientrare nelle risorse che contribuiscono all’effetto moltiplicatore per gli strumenti finanziari attuati tramite i Fondi SIE.

67

La Commissione sottolinea che le relazioni degli Stati membri nel periodo 2014-2020 le consentiranno, tra l’altro, di fornire informazioni sull’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari tenendo conto dei requisiti di cofinanziamento, ossia del fatto che il cofinanziamento nazionale può comprendere fondi pubblici e/o privati.

68

La Commissione ha istituito una task force orizzontale che fornisce orientamenti sull’interpretazione delle norme dell’attuale regolamento finanziario per quanto concerne l’attuazione degli strumenti finanziari 2014-2020, ivi compreso l’effetto moltiplicatore.

La Commissione fa inoltre riferimento alle risposte fornite ai punti 69 e 73.

69

Il regolamento finanziario vigente e le relative modalità di applicazione richiedono un approccio unificato alle relazioni sull’effetto moltiplicatore. La Commissione ha adottato misure intese a perfezionare la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore come indicato nella risposta al punto 68.

Poiché le disposizioni concernenti gli strumenti finanziari sono entrate in vigore nel gennaio 2014, l’approccio rivisto si applica esclusivamente agli strumenti finanziari 2014-2020.

Inoltre, va notato che l’ambito di applicazione di questi strumenti non è affatto omogeneo, il che spiega alcune differenze nella metodologia applicata. Pertanto, tali differenze non si dovrebbero considerare sistematicamente come incoerenze.

70

La Commissione conviene che le diverse metodologie adattate ai diversi strumenti dovrebbero essere chiarite e rileva che si è già cominciato a operare in tal senso.

Nel giugno 2015, la Commissione ha perfezionato la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore, nell’intento di conformarsi in modo coerente e armonizzato ai requisiti applicabili concernenti l’effetto moltiplicatore contenuti nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione. La metodologia copre gli strumenti finanziari a livello dell’UE dell’attuale periodo di programmazione (2014-2020). Secondo la succitata metodologia, l’ammontare del finanziamento ai destinatari finali ammissibili dovrebbe corrispondere al volume di finanziamenti erogati a destinatari finali ammissibili da uno strumento finanziario tramite la sua catena di finanziamento, ivi compresa la parte relativa al contributo dell’Unione.

Inoltre, è possibile tenere conto anche di finanziamenti erogati al di fuori della catena di finanziamento di uno strumento finanziario, purché esista un chiaro collegamento con i fondi erogati tramite la catena di finanziamento dello strumento finanziario. In linea con quanto precede, nel finanziamento di infrastrutture occorre tenere conto di tutte le fonti — investimenti azionari, prestiti e sovvenzioni — per il calcolo dell’ammontare del finanziamento al progetto. In tale contesto, l’intervento del bilancio UE nel finanziamento di un’operazione garantisce un grado elevato di certezza e fattibilità dell’operazione nel suo complesso, con il conseguente effetto di un volume più elevato di fondi mobilitati.

Per il periodo di riferimento a partire dal 2015, la Commissione garantirà una maggiore coerenza nella metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per i vari tipi di strumenti e prodotti.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai punti 69 e 73.

Riquadro 7

La Commissione rileva che la metodologia dell’OCSE riguarda le misurazioni dell’importo mobilitato nel settore privato da finanziamenti ufficiali per lo sviluppo.

La Commissione ritiene che il rapporto causa-effetto tra il contributo di bilancio dell’UE e l’ammontare del finanziamento mobilitato di conseguenza si può valutare soltanto caso per caso.

Anche contributi limitati di UE e BEI a favore di progetti possono esercitare impatti positivi:

—attirare finanziamenti aggiuntivi almeno di importo pari al prestito senior BEI (è il caso di tutti i progetti garantiti dall’LGTT, dove il prestito BEI è pari a quello di altre banche);

—favorire l’accesso a finanziamenti di istituzioni finanziarie private o banche di sviluppo nazionali, in virtù del ruolo riconosciuto della BEI come istituzione finanziaria AAA;

—impegnare le autorità pubbliche in scadenze a lungo termine con la BEI per progetti che altrimenti non potrebbero essere finanziati esclusivamente nel contesto regionale o anche nazionale, a causa della necessità di un ritorno sull’investimento a più breve termine degli investitori privati.

Alla luce degli argomenti di cui sopra, la Commissione ritiene che i contributi finanziari congiunti Commissione-BEI, nonché il ruolo della BEI in quanto banca istituzionale, influiscano sulle decisioni delle autorità nazionali/regionali relative a progetti di partenariato pubblico-privato, dove una parte del finanziamento è fornita su una base a lungo termine dai bilanci nazionali, unitamente all’impegno a lungo termine di UE-BEI, che le sole istituzioni private non sarebbero in grado di intraprendere.

La metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore è stata perfezionata nella progettazione del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS). A tale proposito, i costi d’investimento del progetto sono stati adeguati per escludere tutte le sovvenzioni UE, gli strumenti finanziari dell’UE o le sovvenzioni/strumenti finanziari dei Fondi SIE (ivi compreso il relativo cofinanziamento nazionale pubblico dalle autorità di gestione) utilizzati per cofinanziare il progetto proposto.

Risposta comune della Commissione ai punti 71 e 72

Il regolamento recante disposizioni comuni fornisce il quadro per l’attuazione dei Fondi SIE. Si applicano anche altri quadri giuridici, quali le direttive in materia di appalti o la normativa sugli aiuti di Stato, senza che vi sia la necessità di ripeterle nel regolamento recante disposizioni comuni. Allo stesso modo si applica anche il regolamento finanziario, in particolare le disposizioni speciali relative alla gestione concorrente.

Nell’aprile 2016, la Commissione ha pubblicato una nota orientativa sulla presentazione di relazioni, che comprende il calcolo dell’effetto moltiplicatore nell’intento di indicare agli Stati membri una metodologia coerente, che garantirà dati solidi e confrontabili con riferimento all’effetto moltiplicatore atteso e realizzato. Per gli strumenti a gestione concorrente, le relazioni degli Stati membri consentiranno alla Commissione di fornire anche informazioni sull’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari, tenendo conto dei requisiti del cofinanziamento, che può essere costituito da contributi pubblici e/o privati.

73

La Commissione ritiene che l’obiettivo di attrarre capitali privati non dovrebbe essere eccessivamente enfatizzato, in particolare per i settori esposti a importanti fallimenti del mercato.

Per entrambe le tipologie di strumenti, a gestione centralizzata e concorrente, altri obiettivi possono essere ugualmente importanti (ad esempio, promuovere investimenti in un dato mercato emergente con forte valore aggiunto UE in un momento di recessione economica; sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività in tutti gli Stati membri e nelle rispettive regioni ecc.). La misurazione del fattore di successo degli strumenti finanziari non si limita quindi all’entità dei fondi privati attratti.

La Commissione sottolinea che il finanziamento privato è un obbligo giuridico aggiuntivo per la gestione concorrente derivante dal quadro giuridico in materia di aiuti di Stato.

Risposta comune della Commissione ai punti 74-76

Secondo quanto precisato dalla Commissione, il fatto che le parti possano avere finalità diverse rafforza la qualità dei progetti e consente l’accesso a un più ampio spettro di strumenti finanziari per l’attuazione di politiche, nonché il coinvolgimento e la competenza del settore privato. La Commissione ritiene che il sostegno UE fornito attraverso meccanismi professionali e sperimentati rafforzerà il sistema di governance e attuazione dei Fondi SIE.

Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, il trattamento preferenziale degli investitori privati o pubblici operanti secondo il principio dell’economia di mercato, nonché eventuali accordi di condivisione dei rischi, devono essere conformi alle norme in materia di aiuti di Stato, come disposto dai regolamenti per il periodo 2007-2013, e limitarsi al minimo necessario per attrarre tali investitori.

Inoltre, come disposto dall’articolo 6 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014, la remunerazione preferenziale degli investitori privati o degli investitori pubblici operanti secondo il principio dell’economia di mercato, richiamata all’articolo 37, paragrafo 2, lettera c), e all’articolo 44, paragrafo 1, lettera b), del regolamento recante disposizioni comuni, è proporzionata ai rischi assunti da tali investitori e limitata al minimo necessario per attrarli, il che è garantito da termini e condizioni contrattuali e da garanzie procedurali.

77

La Commissione ritiene che la base giuridica dovrebbe contenere termini generali in relazione ai meccanismi di condivisione di rischi e introiti, per consentire una sufficiente flessibilità nelle disposizioni dettagliate da concordare in specifici accordi di delega tra la Commissione e le entità incaricate (cfr. risposta della Commissione al riquadro 9).

Riquadro 9. Quinto capoverso

La Commissione ritiene che il livello di remunerazione al quale ha diritto per il portafoglio LGTT/PBI sia commisurato al rischio assunto. Inoltre, dopo il completo esaurimento della tranche di prima perdita, il rimanente rischio resta completamente a carico della BEI.

Riquadro 9. Sesto capoverso

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione datato 19 ottobre 2011 era un documento esplorativo, che tratteggiava il profilo di un sistema altamente innovativo senza precedenti.

Nell’ambito della procedura legislativa, i colegislatori sono stati messi a conoscenza dell’evoluzione del sistema dettagliato, formulato a seguito di ulteriori calcoli e analisi del rischio della Commissione e della BEI. In ogni caso, la ripartizione 95 %/5 % della tranche di prima perdita era chiaramente indicata nel documento di lavoro dei servizi, secondo un parametro di condivisione del rischio che non è mai cambiato.

Risposta comune della Commissione al punto 78 e al riquadro 10

La Commissione ritiene che la ripartizione del rischio negli strumenti a gestione centralizzata esaminati sia giustificata in particolare per contribuire a superare la riluttanza del settore privato a investire in determinati settori. Le tranche di prima perdita dovrebbero essere debitamente giustificate e occorre applicare determinate riserve, tenendo conto in particolare del settore e del mercato in cui opera lo strumento, che a loro volta possono giustificare l’assunzione del rischio.

Per quanto concerne l’EEEF, considerate le difficoltà nello stimolare gli investimenti nel mercato dell’efficienza energetica, ad alta intensità di capitale, piccolo, frammentato e ancora allo stadio embrionale, un’ulteriore assunzione di rischio o altre misure possono rivelarsi necessarie per stimolare gli investimenti.

79

Il ricorso a decisioni anticipate in materia fiscale (tax ruling) nel settore dei fondi in Lussemburgo è normale e necessario, in particolare per una SICAV, al fine di ridurre l’incertezza degli investitori con informazioni chiare sulla tassazione degli investimenti transfrontalieri.

Questi fondi ottengono tax ruling esclusivamente in virtù del contesto di mercato nel quale operano e non per il fatto che uno strumento finanziario sia attuato attraverso una struttura SICAV.

80

La Commissione rileva che nessuna delle indagini citate è collegata a una SICAV e sottolinea che i tax ruling sono stati utilizzati solo in piccola parte da grandi società multinazionali per ottenere indebiti vantaggi. La proposta di direttiva del Consiglio COM(2015) 135 deve ancora essere adottata dal legislatore e successivamente recepita nella legislazione nazionale degli Stati membri. La raccomandazione C(2012) 8806 è rivolta agli Stati membri.

Risposta comune della Commissione al punto 81 e al riquadro 11

Il Fondo Marguerite è una SICAV con sede a Lussemburgo che opera nell’ambito di prassi e condizioni di mercato, nonché nel contesto giuridico nazionale.

Il ricorso a tax ruling è comune per gli strumenti finanziari istituiti in Lussemburgo per motivi di conferma, nell’intento di limitare le incertezze per gli investitori (soprattutto quando il fondo mira ad attrarre investitori privati).

82

Gli Stati membri non hanno l’obbligo giuridico di segnalare alla Commissione i dettagli dell’istituzione di strumenti finanziari a titolo del FESR e dell’FSE. Nel quadro della gestione concorrente e in linea con il principio di sussidiarietà, gli Stati membri hanno la responsabilità di garantire che l’istituzione degli strumenti finanziari sia conforme alle legislazioni nazionali e dell’UE applicabili, cosicché la relativa spesa sia legale e regolare.

83

La Commissione ricorda che non esiste un meccanismo di segnalazione sistematica per individuare i finanziamenti privati al livello dei destinatari finali.

Nella sua analisi, la Corte tiene conto esclusivamente della relazione di attuazione sugli strumenti di ingegneria finanziaria per i quali sono state inserite cifre nella colonna II.10 Contributi dei PO agli strumenti finanziari — Cofinanziamento nazionale privato. Tuttavia, come spiega la Corte al punto 85, i finanziamenti privati possono provenire anche da fonti diverse dai PO.

85

Per il periodo di programmazione 2014-2020 gli obblighi di relazione sugli strumenti finanziari sono indicati nell’articolo 46 del regolamento recante disposizioni comuni e nell’allegato I del regolamento di esecuzione (UE) n. 821/2014 della Commissione, che contiene un modello per la presentazione di relazioni sugli strumenti finanziari. Nella sezione VIII del modello gli Stati membri devono fornire informazioni sull’importo di altri contributi raccolti dallo strumento finanziario, al di fuori dei Fondi SIE, ivi compresi contributi pubblici e/o privati, impegnati negli accordi di finanziamento e versati al livello dei destinatari finali. In effetti, il quadro normativo prevede che le relazioni sugli strumenti finanziari ai sensi dell’articolo 46 comprendano informazioni sui contributi privati (nel contesto della valutazione dell’effetto moltiplicatore).

86

La base giuridica per il periodo 2007-2013 non prevedeva esplicitamente costi e commissioni di gestione orientati ai risultati, ma in generale la remunerazione è determinata nell’accordo di finanziamento tra l’autorità di gestione e l’organismo di attuazione dello strumento finanziario. A titolo di esempio, durante il periodo di programmazione 2007-2013 almeno Portogallo, Regno Unito e Polonia hanno istituito un sistema di remunerazione basato sui risultati in alcuni degli accordi di finanziamento relativi a strumenti del FESR e dell’FSE.

La Commissione sottolinea inoltre che in molti fondi per prestiti il coinvestimento privato avviene a livello del fondo ed è fornito dallo stesso gestore del fondo.

87

La Commissione rileva che un ulteriore fattore concernente la costituzione di strumenti finanziari e l’effetto moltiplicatore nel mobilitare fondi privati aggiuntivi è il profilo di rischio e di credito dei destinatari finali. Vale la pena di ricordare che l’EPMF si rivolge a destinatari finali con profili di rischio e di credito elevati.

Cfr. anche la risposta della Commissione al riquadro 12.

Riquadro 12. Primo capoverso

Secondo la relazione di audit ad hoc preparata da consulenti esterni su richiesta della Commissione sul Fondo Marguerite, la mancanza di cofinanziamenti privati a livello del fondo non è dovuta alla riluttanza del settore privato a investire in strumenti finanziati con fondi pubblici, ma piuttosto alla struttura di governance meno comune di Marguerite, al portafoglio limitato di progetti maturi e alle difficili condizioni di mercato nelle quali ha dovuto operare il fondo.

Riquadro 12. Secondo capoverso

L’EEEF è stato creato in un lasso di tempo limitato nel quadro del programma European Energy Recovery a sostegno di progetti particolarmente rischiosi e innovativi per l’efficienza energetica, un settore nel quale non esistevano precedenti fondi dedicati. Di conseguenza, la Commissione ha convenuto di essere l’investitore primario del fondo. Ciononostante, c’è ancora spazio per investimenti aggiuntivi, poiché l’importo totale impegnato, allo stadio attuale, è inferiore alla metà dell’obiettivo del fondo di 700 milioni di euro.

89

La Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.

90

La Commissione ritiene che i principali aspetti degli accordi di condivisione dei rischi tra la Commissione e i suoi partner debbano essere valutati nella futura base giuridica.

Tuttavia, occorre trovare un equilibrio per consentire una sufficiente flessibilità della base giuridica affinché nello specifico accordo di delega si possano definire i meccanismi di condivisione di rischi e introiti tra la Commissione e l’entità delegata.

91

La Commissione riconosce l’importanza di garantire che gli strumenti finanziari non siano soggetti a regimi di elusione fiscale inaccettabili e lo ribadisce nella sua recente comunicazione sul pacchetto antielusione del 29 gennaio 2016. Tuttavia, gli accordi fiscali preventivi non si possono considerare di per sé come contrari alla politica della Commissione.

Con riferimento agli strumenti finanziari a gestione centralizzata e concorrente, come disposto rispettivamente dall’articolo 104, paragrafo 4, del regolamento finanziario e dall’articolo 38, paragrafo 4, del regolamento recante disposizioni comuni, gli organismi incaricati dell’attuazione di questi strumenti non sono stabiliti né intrattengono rapporti commerciali con entità costituite in territori le cui giurisdizioni non collaborano con l’Unione relativamente all’applicazione di norme fiscali convenute a livello internazionale e recepiscono tali obblighi nei loro contratti con gli intermediari finanziari selezionati. Si tratta di un requisito normativo per l’attuazione degli strumenti finanziari che rappresenta un’importante garanzia per l’impiego dei fondi UE.

La Commissione ritiene che il rischio per la reputazione non dovrebbe essere riferito all’esistenza di accordi fiscali preventivi, bensì alle specifiche disposizioni di tali accordi.

94

La Commissione prevede di fornire orientamenti tempestivi sulla base di domande e necessità individuate dagli Stati membri.

Risposta comune della Commissione ai punti 96 e 97

La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un fine.

Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferimento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadempimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.

A titolo di esempio, nello strumento standardizzato per l’efficienza energetica «Renovation Loan» per il periodo 2014-2020, la durata del prestito può arrivare fino a vent’anni.

Un ciclo di rotazione completo nell’arco del periodo di programmazione contrasta con una prospettiva a così lungo termine.

Risposta comune della Commissione ai punti 99 e 100

La Commissione sottolinea che le autorità di gestione hanno l’obbligo di garantire misure adeguate per rispettare l’articolo 78, paragrafo 7, del regolamento generale e di presentarle alla chiusura, così come le informazioni sul riutilizzo delle risorse ancora disponibili, imputabili al FESR e all’FSE, specificando l’autorità competente che ha il compito di gestire le risorse ancora disponibili, la forma di riutilizzo, lo scopo, la zona geografica interessata e la durata prevista (cfr. gli orientamenti sulla chiusura, punto 5.2.5).

Il quadro incentiva gli Stati membri non solo a riutilizzare le risorse per il medesimo gruppo destinatario, ma anche a reinvestirle più volte, in presenza di un deficit di mercato. Spetta agli Stati membri garantire la conformità a queste disposizioni.

102

La Commissione sottolinea che le risorse restituite al fondo al termine del periodo di ammissibilità non sono più da considerarsi risorse dell’UE, bensì risorse nazionali.

Il regolamento recante disposizioni comuni prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché le risorse restituite agli strumenti finanziari durante un periodo di almeno otto anni dalla fine del periodo di ammissibilità siano utilizzate in modo corretto, cfr. l’articolo 45 del regolamento recante disposizioni comuni e il modello di accordo di finanziamento nell’allegato IV, articolo 1, lettera j).

La Commissione prevede di verificare l’adeguatezza delle misure istituite negli accordi di finanziamento tramite la regolare attività di audit delle autorità di audit nazionali e i propri servizi in materia di strumenti finanziari.

104

La Commissione è consapevole dei tempi necessari per organizzare una procedura di gara aperta per la selezione di un nuovo gestore di fondi. Tuttavia, non è possibile evitarla, poiché occorre rispettare le norme di selezione applicabili, ivi comprese quelle in materia di appalti pubblici.

La nota orientativa sulla valutazione ex ante, completata nel febbraio 2015, illustra le condizioni per conferire risorse del programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente. Inoltre, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla selezione degli organismi di attuazione degli strumenti finanziari, che dovrebbe comprendere una sezione in cui si illustrano le condizioni applicabili per le modifiche contrattuali (quali estensione del periodo di attuazione o aumento degli importi del contributo del PO agli strumenti finanziari esistenti nell’arco del periodo 2007-2013).

110

La Commissione ricorda che laddove le commissioni sono indicate come uguali a «zero», in molti casi significa che non sono stati pagati costi e commissioni di gestione. Oltre 261 fondi hanno riportato costi e commissioni di gestione pari a «zero».

111. Secondo capoverso

Nel periodo 2007-2013 il regolamento si riferiva alle norme di ammissibilità nazionali e non alle norme di ammissibilità dell’UE (articolo 56, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1083/2006). Questo conferimento di responsabilità agli Stati membri era in linea con la gestione concorrente e il principio di sussidiarietà.

Le norme in materia di ammissibilità relative a costi e commissioni di gestione sono uno dei pochissimi elementi della legislazione in cui la base giuridica impone una limitazione a una spesa specifica. Il regolamento stabilisce diverse soglie per i costi e le commissioni di gestione, a seconda del tipo di prodotto finanziario fornito, che possono essere inferiori (ma non superiori) al 4 %, e precisamente il 2 % per fondi di partecipazione e garanzia, il 3 % per prestiti e fondi azionari e il 4 % per strumenti di microcredito. I massimali sono intesi a preservare gli interessi finanziari dell’UE.

113

I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsabili dall’UE solo se pagati. Gli Stati membri non sono quindi tenuti a riportare costi e commissioni di gestione non pagati, in quanto non è possibile richiederne il rimborso alla Commissione e pertanto non sono finanziati dal bilancio dell’UE.

Se i costi e le commissioni di gestione superano i massimali sulla base di una procedura competitiva e sono dichiarati alla Commissione come spesa ammissibile, alla chiusura le autorità competenti (autorità di gestione, di certificazione e di audit) provvedono a verificare l’ammissibilità della spesa e sono tenute a riferire alla Commissione eventuali irregolarità.

Risposta comune della Commissione ai punti 115-117

La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orientamenti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.

L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire sostegno ai destinatari finali.

I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, pro rata temporis. La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).

Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risultati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.

118

Cfr. la risposta della Commissione al punto 86.

122

Sulla base dei dati riportati dagli Stati membri, i costi e le commissioni di gestione cumulati per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE alla fine del 2014 rappresentano il 4,7 % degli importi versati agli strumenti finanziari, per un equivalente annuo inferiore all’1,0 %, in linea con le cifre presentate dalla Corte per i contributi dal bilancio UE agli strumenti a gestione centralizzata.

123

I costi e le commissioni di gestione riportati alla Commissione sono gli importi pagati dalle autorità di gestione e rimborsati dalla Commissione agli Stati membri, a prescindere dal livello di attuazione al quale vengono sostenuti. La Commissione sottolinea che il gestore di un fondo di partecipazione e il gestore di uno strumento finanziario svolgono funzioni diverse e hanno diritto a commissioni per l’esercizio delle rispettive funzioni.

Le commissioni addebitate ai destinatari finali devono essere dedotte dalla spesa ammissibile dichiarata alla Commissione al fine di evitare un doppio finanziamento. L’esistenza di commissioni e la correttezza del relativo trattamento sono oggetto delle verifiche di gestione e dell’attività di audit.

Risposta comune della Commissione ai punti 124-127

Il rapporto tra commissioni e sostegno finanziario fornito ai destinatari finali rispecchia la situazione dell’attuazione degli strumenti finanziari alla fine del 2014 e si ridurrà negli anni successivi, poiché è previsto un aumento del sostegno finanziario ai destinatari finali.

128

Con riferimento alla sua risposta al punto 124, la Commissione rileva che un confronto sarà possibile solo alla chiusura degli strumenti del FESR e dell’FSE.

131

Nel quadro della gestione concorrente e in linea con il principio di sussidiarietà, spetta alle autorità nazionali garantire che le singole operazioni siano attuate nel rispetto delle disposizioni giuridiche applicabili, ivi compresa la conformità ai massimali per il rimborso.

Per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione sottolinea che i costi e le commissioni di gestione sono stabiliti sulla base di un accordo di finanziamento negoziato tra l’autorità di gestione e il gestore dei fondi e che la Commissione non è parte di tale rapporto contrattuale. La situazione è diversa per gli strumenti a gestione centralizzata, dove la Commissione è parte del rapporto contrattuale con il gestore di fondi.

133

I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsabili dall’UE solo se pagati. Gli Stati membri non sono quindi tenuti a riportare costi e commissione di gestione non pagati, in quanto non è possibile richiederne il rimborso alla Commissione e pertanto non sono finanziati dal bilancio dell’UE.

I costi e le commissioni di gestione pagati dall’autorità di gestione possono anche superare le soglie stabilite nell’articolo 43, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, ma in tal caso non sono ammissibili per il rimborso dai fondi strutturali.

134

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la sintesi dei dati deve essere preparata dalla Commissione per tutti i cinque Fondi SIE. Per la predisposizione delle relazioni sugli strumenti finanziari è previsto un periodo di sei mesi, al fine di tenere conto delle norme specifiche di tutti i fondi (nonché dei rispettivi termini per la presentazione della relazione di attuazione annuale, come disposto dall’articolo 50, paragrafi 6 e 7, RDC), del tempo necessario per il consolidamento e la valutazione dei dati presentati da Stati membri/autorità di gestione nella relazione di attuazione annuale e della presentazione generale dei progressi nell’attuazione degli strumenti finanziari per tutti i cinque Fondi SIE.

Se la Commissione formula osservazioni sulla relazione di attuazione annuale, compresi gli strumenti finanziari, la relazione viene restituita alle autorità di gestione e il termine di due mesi s’intende sospeso per poi riprendere quando la Commissione riceve nuovamente le informazioni riviste.

Di conseguenza, i dati possono essere aggregati solo dopo la valutazione completa della Commissione e in presenza di sufficienti garanzie sull’accuratezza e sulla plausibilità dei dati forniti dalle autorità di gestione.

141. Primo trattino

La Commissione ritiene che la normale durata di un fondo di partecipazione e di un fondo specifico sia inferiore al periodo di ammissibilità, considerato il tempo necessario per istituire lo strumento finanziario (cfr. anche punto 93).

La Commissione sottolinea che, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 5, RDC, è obbligatorio utilizzare una metodologia di calcolo basata sui risultati e i relativi criteri sono stabiliti all’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014. Il limite massimo per i costi e le commissioni di gestione ammissibili è stabilito nell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento delegato (UE) n. 480/2014, nell’intento di tutelare gli interessi finanziari dell’UE.

In linea con il principio di sussidiarietà, i pagamenti di costi e commissioni sono una questione da definire nell’accordo di finanziamento. A tutela degli interessi finanziari ‘dell’UE, il regolamento recante disposizioni comuni e il regolamento delegato (UE) n. 480/2014 stabiliscono solo i massimali della spesa ammissibile per il cofinanziamento da parte dei Fondi SIE e non gli importi effettivi delle commissioni da versare.

141. Secondo trattino

Nella nota orientativa Egesif_15-0021-01 sui costi e sulle commissioni di gestione, del 26 novembre 2015, la Commissione ha chiarito che si dovrebbe utilizzare un «sistema bonus/malus» nel caso in cui, ad esempio, il rimborso completo dei costi di gestione sia collegato al conseguimento di obiettivi concordati in relazione a parametri di performance pertinenti (cfr. punto 2.2, pag. 3, della nota orientativa).

141. Terzo trattino

In linea con il principio di sussidiarietà, una simile condizione può essere istituita al livello dell’accordo di finanziamento poiché si tratta di una questione di negoziazione tra l’autorità di gestione e l’organismo incaricato dell’attuazione dello strumento finanziario. I massimali per la remunerazione di base e la remunerazione basata sui risultati mirano a porre un limite alla spesa massima ammissibile.

La Commissione sottolinea inoltre che l’uso di parametri basati sui risultati è obbligatorio.

La remunerazione basata sui risultati è un requisito obbligatorio, come disposto dall’articolo 42, paragrafo 5, del regolamento recante disposizioni comuni, e i criteri basati sui risultati sono stabiliti dall’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014.

Dal punto di vista normativo, i colegislatori l’hanno ritenuto sufficiente per garantire una valida attuazione degli strumenti finanziari.

Dal punto di vista della trasparenza e di una sana gestione finanziaria, si sottolinea che l’autorità di gestione è tenuta a informare il comitato di sorveglianza in merito alle disposizioni concernenti il calcolo basato sui risultati dei costi di gestione sostenuti o delle commissioni di gestione dello strumento finanziario. Il comitato di sorveglianza riceve relazioni annuali su costi e commissioni di gestione effettivamente pagati nel precedente anno solare.

144

La Commissione non ritiene che l’incremento del finanziamento tramite gli strumenti finanziari aumenti di fatto l’importo del sostegno a titolo di assistenza tecnica agli Stati membri, poiché gli importi impegnati per l’assistenza tecnica si basano su progetti specifici connessi all’attuazione dei programmi e non al livello dei finanziamenti erogati tramite gli strumenti finanziari.

Inoltre, l’attuazione degli strumenti finanziari richiede un certo grado di assistenza tecnica (cfr. risposta della Commissione al punto 94).

Il livello dell’assistenza tecnica richiesta è stato pianificato in ogni Stato membro in relazione alle necessità previste per svolgere il lavoro connesso con la preparazione e l’attuazione dei programmi.

I costi e le commissioni di gestione rappresentano la remunerazione del gestore dei fondi per l’attività di gestione e per gli obblighi di relazione.

Inoltre, il fattore di costo dell’assistenza tecnica non è rappresentato necessariamente dall’importo complessivo reso disponibile per le sovvenzioni, bensì da altri elementi quali la complessità del sistema di gestione e controllo e dei requisiti giuridici connessi all’attuazione a livello nazionale e dell’UE, il numero di PO, le misure e i principali progetti cofinanziati, il numero di organismi di attuazione ecc.

145

La Commissione precisa che nella relazione di attuazione annuale presentata dall’autorità di gestione, i principali interventi di assistenza tecnica intrapresi in un particolare anno sono descritti in una sezione specifica. Inoltre, le spese per l’assistenza tecnica dichiarate alla Commissione per il rimborso sono verificate, basate su costi dettagliati e sostenute da fatture, buste paga, o altri documenti giustificativi, forniti dall’autorità di gestione o da altri organismi.

La dichiarazione di spesa verificata dall’autorità di gestione in base a un metodo di campionamento potrebbe essere ulteriormente controllata dall’autorità di certificazione, dall’autorità di audit e dagli auditor della Commissione.

146

La Commissione ritiene che i costi di gestione del programma (bilancio dell’assistenza tecnica) non dovrebbero essere combinati con i costi di attuazione di singole operazioni nell’ambito di un programma (costi e commissioni di gestione per strumenti finanziari), così come non rientrano nell’attuazione di operazioni di sovvenzione (ad esempio i costi relativi alla remunerazione del supervisore tecnico del progetto sono compresi negli importi assegnati ai progetti e non nelle spese di assistenza tecnica).

La Commissione riceve le relazioni degli Stati membri sul bilancio dell’assistenza tecnica.

Inoltre, le strutture di costo di sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché degli strumenti finanziari a gestione concorrente e centralizzata, sono diverse.

Nel luglio 2012 la Commissione ha pubblicato uno studio contenente informazioni quantitative e qualitative sui costi amministrativi e sull’onere amministrativo della gestione dei fondi strutturali dell’UE (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

L’aggiornamento di questo studio è in corso e dovrebbe essere pubblicato entro la fine del 2016; si prevede di tenerne conto nell’esercizio di semplificazione.

Conclusioni e raccomandazioni

147

La Commissione concorda sul fatto che il sostegno finanziario erogato dal bilancio dell’UE tramite gli strumenti finanziari presenta molteplici vantaggi, e per questo motivo ne sta promuovendo e incoraggiando attivamente un maggiore utilizzo per il periodo di programmazione 2014-2020.

148

La Commissione ritiene che gli effetti delle problematiche individuate dalla Corte siano diversi nei vari Stati membri e per i diversi tipi di strumenti finanziari e che, nel complesso, gli strumenti finanziari restino un meccanismo efficiente ed efficace per erogare i fondi UE.

148. Primo trattino

La Commissione ritiene che il tasso di esborso medio del 57 % (alla fine del 2014) rispecchi una situazione molto eterogenea. Il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguarda un numero limitato di strumenti finanziari in alcuni Stati membri.

Il modesto tasso di esborso alla fine del 2014 dipende da una serie di fattori, tra cui la crisi finanziaria, la scarsa esperienza in alcuni Stati membri e il ritardo nel varo di alcuni strumenti.

148. Secondo trattino

Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi sulla presentazione di relazioni non hanno consentito alla Commissione di ottenere dati esaustivi in merito alla partecipazione di investitori privati degli Stati membri. In ogni caso, la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finanziari, una partecipazione minima di investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).

La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato al livello di progetti, anche nei casi in cui non sono stati forniti contributi privati al livello del fondo (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita con questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di attrarre un ammontare anche maggiore di investimenti privati.

148. Terzo trattino

La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un fine.

Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferimento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadempimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.

148. Quarto trattino

Ai sensi delle norme stabilite per il periodo di programmazione 2007-2013, i costi e le commissioni di gestione sono collegati agli importi versati agli strumenti finanziari e non agli importi erogati ai destinatari finali. La Commissione rileva che un confronto con gli strumenti a gestione centralizzata sarà possibile solo alla chiusura degli strumenti del FESR e dell’FSE.

Per il periodo 2014-2020 i costi e le commissioni di gestione devono essere collegati ai risultati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.

150

La Commissione ritiene che il rischio di non completare l’esborso alla chiusura riguardi un numero limitato di strumenti finanziari in alcuni Stati membri.

La Commissione rileva che l’82 % degli intervistati ha indicato di aver condotto una valutazione del deficit in termini di esigenze del mercato malgrado fosse richiesta solo indirettamente dal quadro giuridico. Questo è da ritenersi un aspetto positivo tenendo conto della natura non vincolante di questo requisito per il periodo 2007-2013.

151

La Commissione fa notare che, a seconda del tipo di strumenti (ad esempio prestiti e garanzie) e delle specificità degli Stati membri, alcuni fondi più piccoli ottengono risultati analoghi a quelli di fondi più grandi, se non addirittura migliori (ad esempio Germania, Polonia o Francia).

Raccomandazione 1 a)

La Commissione accetta la raccomandazione.

Ogniqualvolta si metta a punto un nuovo strumento finanziario, la valutazione ex ante dovrebbe comprendere un’analisi degli insegnamenti tratti in passato con strumenti simili.

Raccomandazione 1 b)

La Commissione accetta la raccomandazione.

Per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata la base giuridica pertinente prevede valutazioni o riesami intermedi.

Per tutti i futuri riesami intermedi degli strumenti finanziari, la Commissione garantirà che vengano considerati gli insegnamenti tratti e gli effetti di eventuali mutamenti socioeconomici rilevanti sulla motivazione dello strumento e sul corrispondente contributo dal bilancio dell’UE.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta questa raccomandazione e, per quanto la riguarda, la ritiene già in corso di attuazione.

In relazione agli strumenti finanziari a livello nazionale/regionale, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), presentato agli Stati membri il 28 aprile 2016. Nel contesto della valutazione ex ante, occorre tenere presente anche il potenziale per le economie di scala nel considerare le modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38 dell’RDC.

Per quanto concerne i contributi del programma dei Fondi SIE agli strumenti a livello dell’UE, la Commissione ha fornito ampi chiarimenti e ha collaborato strettamente con gli Stati membri per quanto concerne l’iniziativa PMI, che è uno strumento finanziario a livello dell’UE.

Inoltre, la Commissione ha pubblicato un opuscolo per orientare gli Stati membri sulle complementarità di Fondi SIE/FEIS.

Ogniqualvolta vengano messi a punto nuovi strumenti a livello dell’UE, la Commissione fornirà orientamenti sul contributo delle risorse del programma agli strumenti a livello dell’UE, in base alle richieste degli Stati membri.

Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la raccomandazione è in corso di attuazione.

152

La Commissione ritiene che l’obiettivo di attrarre capitali privati non dovrebbe essere eccessivamente enfatizzato, in particolare per i settori esposti a importanti fallimenti del mercato. Per entrambe le tipologie di strumenti, a gestione centralizzata e concorrente, altri obiettivi possono essere ugualmente importanti (ad esempio, promuovere investimenti in un dato mercato emergente con forte valore aggiunto UE in un momento di recessione economica; sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività in tutti gli Stati membri e nelle rispettive regioni ecc.). La misurazione del fattore di successo degli strumenti finanziari non si limita quindi all’entità dei fondi privati attratti.

Per gli strumenti finanziari a gestione concorrente, i requisiti normativi sulla presentazione di relazioni non hanno consentito alla Commissione di ottenere dati esaustivi in merito alla partecipazione di investitori privati degli Stati membri. In ogni caso, la Commissione rileva che la normativa sugli aiuti di Stato prevede, per taluni strumenti finanziari, una partecipazione minima di investitori privati (ad esempio il 30 % e in alcuni casi persino il 60 %).

La Commissione ritiene che gli strumenti finanziari a gestione centralizzata messi a punto nel periodo 2007-2013 siano riusciti ad attrarre consistenti risorse dal settore privato al livello di progetti, anche nei casi in cui non sono stati forniti contributi privati al livello del fondo (come il Fondo Marguerite). Si ritiene che l’esperienza acquisita con questi strumenti possa aiutare la Commissione a mettere a punto strumenti in grado di attrarre un ammontare anche maggiore di investimenti privati.

L’articolo 223 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario dell’UE definisce l’effetto moltiplicatore come «l’importo del finanziamento a favore dei destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo dell’Unione». Questo significa che l’effetto moltiplicatore si dovrebbe considerare come il rapporto tra le risorse finanziarie dell’Unione assegnate a uno strumento finanziario (input) e l’importo (totale) di finanziamenti erogati a destinatari finali ammissibili (output). Secondo la Commissione, questa formula in quanto tale tiene conto pienamente della misura in cui il finanziamento pubblico dal bilancio dell’UE mobilita fondi aggiuntivi.

153

La Commissione ritiene che sia prematuro trarre conclusioni in merito al livello di finanziamenti privati da attrarre nel periodo 2014-2020. La portata più ampia degli strumenti finanziari per il periodo 2014-2020 dovrebbe offrire opportunità aggiuntive, così come la possibilità della combinazione con i Fondi SIE. La Commissione fa notare di avere fornito modelli per sistemi di remunerazione preferenziale negli orientamenti del 2014.

Il regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 concernente gli strumenti finanziari standardizzati per il periodo 2014-2020 fornisce esempi su come applicare al meglio le disposizioni sul trattamento preferenziale per attrarre più capitale privato senza attribuire rischi eccessivi al settore pubblico.

Inoltre, nel suo opuscolo del 22 febbraio 2016, la Commissione ha fornito esempi di combinazioni di Fondi SIE e FEIS che comportano remunerazioni preferenziali di investitori privati (cfr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Infine, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, che è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.

154

La Commissione riconosce l’importanza di garantire che gli strumenti finanziari non siano soggetti a regimi di elusione fiscale inaccettabili e lo ribadisce nella sua recente comunicazione sul pacchetto antielusione del 29 gennaio 2016. Tuttavia, gli accordi fiscali preventivi non si possono considerare di per sé come contrari alla politica della Commissione. Da un punto di vista concettuale, gli accordi fiscali preventivi mirano a ridurre l’incertezza per gli investitori.

Raccomandazione 3

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione non vede la necessità di modificare il regolamento finanziario e/o la normativa settoriale soggiacente (RDC e regolamenti settoriali in gestione centralizzata) e ritiene che la questione si possa affrontare in misura sufficiente con la formulazione di orientamenti.

Per la gestione concorrente, le DG dei Fondi SIE hanno cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla presentazione di relazioni, che è stato presentato agli Stati membri il 28 aprile 2016 e dovrebbe contenere ampie informazioni sul calcolo dell’effetto moltiplicatore secondo quanto disposto nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione, ivi compresa la determinazione degli importi mobilitati. Le relazioni degli Stati membri consentiranno alla Commissione di operare una distinzione tra l’effetto moltiplicatore dei contributi privati e pubblici nazionali nel quadro del PO e/o di contributi di capitale aggiuntivi, privati o pubblici.

Riguardo agli strumenti a gestione centralizzata, nel giugno 2015 la Commissione ha perfezionato la metodologia per il calcolo dell’effetto moltiplicatore per gli strumenti finanziari 2014-2020, nell’intento di conformarsi in modo coerente e armonizzato alle disposizioni sull’effetto moltiplicatore contenute nel regolamento finanziario e nelle relative modalità di applicazione.

Raccomandazione 4

La Commissione accetta la raccomandazione.

Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi (decisione C(2015) 2771 della Commissione) prevedono al punto 5.2.5 che il rapporto finale come parte del pacchetto di chiusura descriva l’identità dei fornitori del cofinanziamento nazionale, il tipo di cofinanziamento nazionale ed eventuali fondi di coinvestimento in aggiunta alle risorse del programma. Inoltre, nell’allegato I, modelli 1 e 2, si richiede agli Stati membri di riportare nel campo obbligatorio III.2.2.4 il cofinanziamento nazionale privato effettivamente versato allo strumento finanziario.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta questa raccomandazione.

La modalità di applicazione delle disposizioni sul trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati senza attribuire rischi eccessivi ai fornitori di contributi pubblici alle dotazioni degli strumenti finanziari è contenuta nel volume I della metodologia generale per l’effettuazione della valutazione ex ante per gli strumenti finanziari, pubblicata nell’aprile 2014.

Inoltre, il regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 concernente gli strumenti finanziari standardizzati per il periodo 2014-2020 fornisce esempi su come applicare al meglio le disposizioni sul trattamento preferenziale per attrarre più capitale privato senza attribuire rischi eccessivi al settore pubblico.

Infine, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla remunerazione preferenziale, che è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015, mentre la versione finale è in corso di preparazione.

Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la raccomandazione è in corso di attuazione.

Raccomandazione 6

La Commissione accetta in parte questa raccomandazione, per quanto concerne le sue proposte legislative per il periodo di programmazione post-2020.

Raccomandazione 7

La Commissione accetta la raccomandazione.

Per la gestione concorrente, la Commissione intende inserire nella nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, ulteriori raccomandazioni che richiedano di allineare le strutture degli strumenti finanziari alla politica indicata nella comunicazione della Commissione sul pacchetto antielusione del gennaio 2016.

Per gli strumenti a gestione centralizzata, la Commissione ha già scritto alla Banca europea per gli investimenti (BEI) e al Fondo europeo per gli investimenti (FEI) per sottolineare l’importanza delle misure antielusione, incoraggiando BEI e FEI a promuovere ulteriormente le migliori prassi in questo campo. La Commissione è impegnata in un dialogo attivo con BEI e FEI sul riesame delle rispettive politiche in quest’ambito.

Inoltre, la Commissione rileva che l’articolo 140, paragrafo 4, del regolamento finanziario e l’articolo 38, paragrafo 4, secondo comma, dell’RDC, specificano che gli organismi incaricati dell’attuazione degli strumenti finanziari devono garantire la conformità al diritto applicabile, compresa la legislazione applicabile in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro, lotta al terrorismo e contrasto della frode fiscale. Tali organismi non sono stabiliti né intrattengono rapporti commerciali con entità costituite in territori le cui giurisdizioni non collaborano con l’Unione relativamente all’applicazione di norme fiscali convenute a livello internazionale. Le autorità di gestione recepiscono tali obblighi nei loro contratti con gli intermediari finanziari selezionati.

La conformità dei trattamenti fiscali al diritto nazionale e alle raccomandazioni dell’UE fa parte del sistema in vigore per attuare gli strumenti finanziari e rientra anche nella portata delle verifiche di gestione previste nella nota orientativa Egesif 14/0012/02.

Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la raccomandazione è in corso di attuazione.

Risposta comune della Commissione ai punti 155 e 156:

La Commissione ritiene che la frequenza del riciclo dei fondi durante il periodo di ammissibilità non sia di per sé un fine.

Inoltre, la data di scadenza del finanziamento fornito è/deve essere adeguata alla tipologia degli investimenti oggetto del finanziamento e qualsiasi conclusione in merito all’effetto rotativo limitato si dovrebbe trarre con riferimento alla data di istituzione dello strumento finanziario, al periodo di rimborso, alla scadenza e ai tassi di inadempimento del finanziamento erogato ai destinatari finali.

Per quanto concerne la fine del periodo di attuazione, la Commissione ritiene che le modifiche introdotte negli orientamenti sulla chiusura rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo 78, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1083/2006 e successive modifiche, e pertanto non richiedano un emendamento dell’atto legislativo (cfr. anche la risposta della Commissione al punto 43, nonché al paragrafo 6.52 e alla raccomandazione 5 della relazione annuale per l’esercizio 2014 della Corte). La Commissione sottolinea che le autorità di gestione hanno l’obbligo di garantire misure adeguate per rispettare l’articolo 78, paragrafo 7, del regolamento generale e di presentarle alla chiusura, così come le informazioni sul riutilizzo delle risorse rimborsate imputabili al FESR e all’FSE, specificando in particolare l’autorità competente che ha il compito di gestire le risorse ancora disponibili, la forma di riutilizzo, lo scopo, la zona geografica interessata e la durata prevista; (cfr. gli orientamenti sulla chiusura, punto 5.2.5).

Raccomandazione 8

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Ai sensi dell’articolo 45 del regolamento recante disposizioni comuni, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire l’uso corretto delle risorse restituite agli strumenti finanziari durante un periodo di almeno otto anni dalla fine del periodo di ammissibilità, cfr. anche il modello di accordo di finanziamento nell’allegato IV, articolo 1, lettera j). Le risorse restituite al fondo al termine del periodo di ammissibilità non sono più da considerarsi risorse dell’UE, bensì risorse nazionali.

Nella nota orientativa sulle modalità di attuazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), dell’RDC, la Commissione sottolinea l’importanza di tale requisito nell’accordo di finanziamento stipulato dalle autorità di gestione, precisando che una verifica dell’adeguatezza di questa disposizione rientra nell’ambito di una regolare attività di audit delle autorità di audit.

Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la raccomandazione è in corso di attuazione.

Raccomandazione 9

La Commissione accetta questa raccomandazione.

La nota orientativa sulla valutazione ex ante adottata nel maggio 2014 illustra le condizioni per conferire risorse del programma 2014-2020 a uno strumento finanziario esistente.

Inoltre, la Commissione ha cominciato a elaborare un progetto di nota orientativa sulla selezione degli organismi di attuazione degli strumenti finanziari. Il progetto è stato presentato agli Stati membri nell’ottobre 2015 e dovrebbe includere una sezione che illustra le condizioni applicabili a modifiche contrattuali (quali la proroga del periodo di attuazione o l’aumento degli importi del contributo del PO agli strumenti finanziari esistenti nell’arco del periodo 2007-2013). La versione finale della nota orientativa è in corso di preparazione.

Per quanto concerne la data-obiettivo di attuazione, la Commissione sottolinea che, per quanto la riguarda, la raccomandazione è in corso di attuazione.

158

I costi e le commissioni di gestione cumulati alla fine di dicembre 2014 rappresentano il 4,7 % degli importi versati agli strumenti finanziari, per un equivalente annuo inferiore all’1,0 %.

I costi e le commissioni di gestione sono ammissibili e rimborsati dall’UE solo se sono versati al gestore dei fondi. Se i costi e le commissioni di gestione versati superano i massimali, il rimborso sarà effettuato sulla base di tali massimali e non degli importi più elevati effettivamente versati, a tutela degli interessi finanziari dell’UE.

La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orientamenti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.

L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire sostegno ai destinatari finali.

I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, pro rata temporis. La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).

Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risultati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.

Risposta comune della Commissione ai punti 159 e 160

Per il periodo 2007-2013, la Commissione controlla i costi e le commissioni di gestione attraverso la sintesi dei dati per gli strumenti finanziari basata sulle relazioni degli Stati membri. Questo requisito è stato introdotto nel 2011.

Per il periodo 2014-2020, la Commissione disporrà di serie di dati più complete e affidabili per il controllo completo dell’attuazione degli strumenti finanziari, ivi compresi i costi e le commissioni di gestione.

Per entrambi i periodi, le autorità nazionali sono competenti per garantire l’ammissibilità dei costi e delle commissioni di gestione, in linea con la normativa applicabile e il principio di sussidiarietà.

La Commissione ritiene che i costi di gestione del programma (bilancio dell’assistenza tecnica) non dovrebbero essere combinati con i costi di attuazione di singole operazioni nell’ambito di un programma (costi e commissioni di gestione per strumenti finanziari), così come non rientrano nell’attuazione di operazioni di sovvenzione (ad esempio, i costi relativi alla remunerazione del supervisore tecnico del progetto sono compresi negli importi assegnati ai progetti e non nelle spese di assistenza tecnica).

La Commissione tiene a sottolineare che le relazioni trasmesse dagli Stati membri sul bilancio dell’assistenza tecnica sono soggette al suo riesame anche per il periodo 2014-2020, così come è avvenuto nel periodo 2007-2013.

161

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la sintesi dei dati deve essere preparata dalla Commissione per tutti i cinque Fondi SIE. Per la predisposizione delle relazioni sugli strumenti finanziari è previsto un periodo di sei mesi, al fine di tenere conto delle norme specifiche di tutti i fondi (nonché dei rispettivi termini per la presentazione della relazione di attuazione annuale come disposto dall’articolo 50, paragrafi 6 e 7, RDC), del tempo necessario per il consolidamento e la valutazione dei dati presentati da Stati membri/autorità di gestione nella relazione di attuazione annuale e della presentazione generale dei progressi nell’attuazione degli strumenti finanziari per tutti i cinque Fondi SIE.

Se la Commissione formula osservazioni sulla relazione di attuazione annuale, compresi gli strumenti finanziari, la relazione viene restituita alle autorità di gestione e il termine di due mesi s’intende sospeso per poi riprendere quando la Commissione riceve nuovamente le informazioni riviste.

Di conseguenza, i dati possono essere aggregati solo dopo la valutazione completa della Commissione e in presenza di sufficienti garanzie sull’accuratezza e sulla plausibilità dei dati forniti dalle autorità di gestione.

162

La remunerazione basata sui risultati è un requisito obbligatorio, come disposto dall’articolo 42, paragrafo 5, dell’RDC, e i criteri basati sui risultati sono stabiliti dall’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014.

Nella nota orientativa sui costi e sulle commissioni di gestione (Egesif_15-0021-01) pubblicata nel novembre 2015, la Commissione fornisce chiarimenti sulla metodologia di calcolo basata sui risultati.

Raccomandazione 10 a)

La Commissione accetta questa raccomandazione.

I costi e le commissioni di gestione continueranno ad essere riportati nel quadro della sintesi dei dati e, nel maggio 2015, gli Stati membri hanno ricevuto istruzioni specifiche su queste relazioni.

Gli orientamenti sulla chiusura dei programmi operativi — decisione C(2015) 2771 della Commissione, allegato I, modello 1 (campo obbligatorio III.4, III.6) e modello 2 (campo obbligatorio III.4) — prevedono che gli Stati membri riferiscano i costi e le commissioni di gestione sostenuti e corrisposti entro marzo 2017.

Raccomandazione 10 b)

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione ritiene che le norme siano indicate chiaramente nella base giuridica che è stata oggetto di orientamenti dettagliati e che in questa fase non vi sia spazio per reinterpretazioni.

L’articolo 43 del regolamento sulle modalità di applicazione stabilisce che i massimali per le spese ammissibili sono applicabili al contributo del programma operativo al fondo, e non al capitale utilizzato dal fondo per fornire sostegno ai destinatari finali.

I massimali definiscono l’importo massimo della spesa ammissibile e devono essere calcolati su una media annua, pro rata temporis. La nota orientativa COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria affronta e chiarisce la base giuridica (cfr. punti da 2.6.1 a 2.6.17).

Per il periodo 2014-2020, il quadro giuridico prevede che i costi e le commissioni di gestione siano collegati ai risultati, ivi compresi gli importi erogati ai destinatari finali.

Raccomandazione 11 a)

La Commissione non accetta la raccomandazione.

La Commissione ritiene che le disposizioni obbligatorie sulla remunerazione basata sui risultati di cui all’articolo 42, paragrafo 5, del regolamento recante disposizioni comuni, nonché i criteri dettagliati stabiliti nell’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014, costituiscano una base adeguata per ottenere l’effetto incentivante desiderato e che in questa fase non esista una base sufficiente per giustificare la proposta di una modifica.

Inoltre, la Commissione fa notare che l’autorità di gestione è tenuta a informare il comitato di sorveglianza in merito alle disposizioni concernenti il calcolo basato sui risultati dei costi di gestione sostenuti o delle commissioni di gestione dello strumento finanziario. Il comitato di sorveglianza riceve relazioni annuali su costi e commissioni di gestione effettivamente pagati nel precedente anno solare.

Raccomandazione 11 b)

La Commissione rileva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

La Commissione conviene che le autorità di gestione dovrebbero applicare al meglio i requisiti giuridici esistenti, che sono anche illustrati e interpretati nel dettaglio nella nota orientativa sui costi e sulle commissioni di gestione.

La base giuridica esistente consente l’utilizzo di un maggior numero di criteri basati sui risultati, in aggiunta a quelli citati nell’articolo 12 del regolamento delegato (UE) n. 480/2014.

Raccomandazione 12

La Commissione non accetta la raccomandazione.

Per quanto concerne la fattibilità e la proporzionalità dell’attuazione di questa raccomandazione, la Commissione ritiene che l’analisi imporrebbe di isolare i costi sostenuti per le sovvenzioni e per gli strumenti finanziari da un’autorità di gestione e probabilmente dallo stesso personale che si occupa di entrambi. Inoltre, le strutture di costo di sovvenzioni e strumenti finanziari, nonché di strumenti finanziari a gestione concorrente e diretta, sono diverse.

Per quanto concerne la pertinenza di una tale analisi comparativa, la Commissione tiene inoltre a sottolineare che le sovvenzioni e gli strumenti finanziari sono due differenti modalità di attuazione delle politiche dei Fondi SIE, mirate a diverse tipologie di investimenti.

163

La Commissione concorda sul principio di ottimizzare il coordinamento tra gli strumenti finanziari nel quadro di Fondi SIE e FEIS.

Il 22 febbraio 2016 la Commissione ha pubblicato un opuscolo inteso ad aiutare le autorità locali e i promotori di progetti a sfruttare appieno le opportunità di coordinamento, le sinergie e le complementarità di Fondi SIE e FEIS. Questi due strumenti sono stati concepiti in modo differente ma complementare in termini di fondamento logico, struttura e quadro legislativo e si rafforzano vicendevolmente. L’opuscolo offre una panoramica delle possibili combinazioni di FEIS e Fondi SIE, a livello di progetto o tramite uno strumento finanziario quale una piattaforma di investimento (cfr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Risposte del Fondo Marguerite

Risposte al paragrafo 81 e al riquadro 11

La struttura utilizzata dal Fondo Marguerite per detenere i propri investimenti è stata innanzitutto predisposta in modo che possa detenere i ciascun investimento in società controllate distinte per motivi di gestione del rischio di portafoglio (consentendo così la separazione fra un investimento e l’altro), per agevolare la dismissione degli investimenti in futuro e per facilitare i flussi di cassa all’interno della struttura (dal Fondo Marguerite per la realizzazione degli investimenti e poi, in direzione opposta, verso il Fondo Marguerite a partire da tali investimenti). Alle autorità lussemburghesi è stato chiesto un tax ruling a titolo di conferma.

Quanto all’asserzione «È […] possibile che, mediante il ricorso a questa struttura, siano eluse altre imposte», si ritiene che il riferimento all’elusione fiscale possa essere fuorviante, in quanto l’espressione è spesso utilizzata in riferimento a sistemi finalizzati all’elusione di imposte legittimamente dovute. Il consulente del Fondo Marguerite gestisce gli aspetti fiscali del Fondo per far sì che esso ottemperi ai propri obblighi fiscali e versi tutte le imposte dovute.

QJ-AB-16-019-IT-E    ISSN 1977-5709

Gli strumenti finanziari sono sempre più utilizzati per erogare sostegno finanziario dal bilancio UE attraverso prestiti, garanzie e investimenti azionari. Durante il periodo di programmazione 2007-2013, agli strumenti finanziari sono stati assegnati dal bilancio UE circa 21,5 miliardi di euro. La Corte ha riscontrato che, sebbene tali strumenti presentino chiari vantaggi rispetto ad altre forme di finanziamento UE come le sovvenzioni, la loro attuazione pone difficoltà significative, suscettibili di limitarne l’efficienza.