EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5442-9 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/811231 | QJ-AB-16-019-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5428-3 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/54402 | QJ-AB-16-019-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5362-0 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/559968 | QJ-AB-16-019-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 14.1.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 11.4.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 1.6.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 5.7.2016

NL
2016

nr. 19

Speciaal verslag

Uitvoering van de
EU-begroting via
financieringsinstrumenten
— lessen die uit de
programmeringsperiode
2007-2013 moeten worden
getrokken

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Henri Grethen en gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door Iliana Ivanova, rapporterend lid, ondersteund door Tony Murphy, kabinetschef, en Mihail Stefanov, attaché; Niels-Erik Brokopp, hoofdmanager; Rares Rusanescu, taakleider, en Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje en Maria Ploumaki, controleurs.

Van links naar rechts: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Inhoud

Afkortingen

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Wat zijn financieringsinstrumenten?

Gebruik van financieringsinstrumenten bij de uitvoering van de EU-begroting sinds 2007

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften?

Buitensporig hoog dotatiekapitaal leidde tot lage uitbetalingspercentages, vermijding van vrijmakingen en potentiële terugbetalingen bij afsluiting

De marktbehoeften waren niet altijd naar behoren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er middelen werden toegewezen aan EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten

Regionale gerichtheid droeg ertoe bij dat de lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine financieringsinstrumenten opzetten

Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?

Bij de meting van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie wordt niet naar behoren rekening gehouden met de mate waarin overheidsfinanciering bijkomende middelen aantrekt

Problemen om investeerders uit de particuliere sector te interesseren voor financieringsinstrumenten bij zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer

Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?

Vertragingen bij de uitvoering verkortten de daadwerkelijke investeringsperiode van verschillende EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanzienlijk

Beperkt revolverend effect van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten tijdens de uitvoering en onzeker effect na de afsluiting van de programma’s van 2007-2013

Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te voeren?

Hoge beheerskosten en -vergoedingen vergeleken met het feitelijke uitbetalingsniveau aan de eindontvangers

Geen terugbetaling uit de EU-begroting van beheerskosten en -vergoedingen boven de bij verordening vastgelegde plafonds bij afsluiting

In de beoordeling door de Commissie van de beheerskosten en -vergoedingen is niet naar behoren rekening gehouden met de verschillen tussen soorten instrumenten en het daadwerkelijke niveau van de aan eindontvangers verstrekte steun

Beperkingen in de rapportage van beheerskosten en -vergoedingen door de lidstaten

Naast de administratieve kosten voor de uitvoering van EFRO- en ESF-OP’s worden er beheerskosten en -vergoedingen betaald

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? (programmeringsperiode 2014-2020)
Bijlage II | — | Definitie van de term „financieringsinstrumenten” in de rechtsgrondslag (programmeringsperiode 2014-2020 en 2007-2013)
Bijlage III | — | Overzicht van EFRO-financieringsinstrumenten in de 28 lidstaten van de EU: aantal fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
Bijlage IV | — | Overzicht van ESF-financieringsinstrumenten in de 28 EU-lidstaten: aantal fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
Bijlage V | — | Samenvatting van de vereisten voor ex-antebeoordelingen (programmeringsperiode 2014-2020)

De antwoorden van de Commissie

Antwoorden van het Margueritefonds

Afkortingen

CEF: financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility)

CF: Cohesiefonds

COCOF: Coördinatiecomité van de Fondsen

EaSI: programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie

EEEF: Europees Fonds voor energie-efficiëntie (European Energy Efficiency Fund)

EEPR: programma ter ondersteuning van het economisch herstel door financiële steun van de Gemeenschap te verlenen aan projecten op energiegebied

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

EFSI: Europees Fonds voor strategische investeringen

Egesif: groep van deskundigen inzake Europese structuur- en investeringsfondsen

EIB: Europese Investeringsbank

EIF: Europees Investeringsfonds

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

EPMF: Europese Progress-microfinancieringsfaciliteit voor werkgelegenheid en sociale insluiting

ESF: Europees Sociaal Fonds

ESIF: Europese structuur- en investeringsfondsen

EVF: Europees Visserijfonds

GBER: algemene groepsvrijstellingsverordening (General Block Exemption Regulation)

GB-verordening: verordening gemeenschappelijke bepalingen

Jeremie: gezamenlijke Europese middelen voor micro- tot middelgrote ondernemingen (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises)

Kmo’s: kleine en middelgrote ondernemingen

LGTT: leninggarantie-instrument voor trans-Europese vervoersnetprojecten (Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects)

Margueritefonds: Europees Fonds 2020 voor energie, klimaatverandering en infrastructuur

MFK: meerjarig financieel kader

OP: operationeel programma

PBI: initiatief inzake projectobligaties (Project Bond initiative)

PFLP: eersteverliestranche (Portfolio First Loss Piece)

Sicar: société d’investissement en capital à risque

Sicav: société d’investissement à capital variable

SoA: betrouwbaarheidsverklaring (Statement of assurance)

TEN-E/T: trans-Europese netwerken — energie/transport

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Woordenlijst

Algemene verordening voor de programmeringsperiode 2007-2013: Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999¹.

Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid, of een overheids- of particuliere instantie, die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Tot haar taken behoren het selecteren van projecten die gefinancierd zullen worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het verslag uitbrengen aan de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten.

Belegging in aandelen betekent de verschaffing van kapitaal aan een vennootschap, via directe of indirecte investeringen, in ruil voor geheel of gedeeltelijk eigenaarschap van de vennootschap, waarbij de belegger in de aandelen in zekere mate zeggenschap krijgt over het beheer van de vennootschap en deelt in de eventuele toekomstige winst.

CEF-verordening: Verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility), tot wijziging van Verordening (EU) nr. 913/2010 en tot intrekking van Verordeningen (EG) nr. 680/2007 en (EG) nr. 67/2010².

Het cohesiebeleid omvatte in de programmeringsperiode 2007-2013 het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds (d.w.z. de twee structuurfondsen), alsmede het Cohesiefonds. In de programmeringsperiode 2014-2020 werd de coördinatie tussen het cohesiebeleid en ander EU-beleid dat bijdraagt tot regionale ontwikkeling, namelijk het plattelandsontwikkelingsbeleid en het visserij- en maritiem beleid, verbeterd door de vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen voor de Europese structuur- en investeringsfondsen.

Het Coördinatiecomité voor de Fondsen (COCOF) is een permanent toezichtcomité van de Commissie. De functie van het comité is kwesties te bespreken met betrekking tot de uitvoering van de verordeningen betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds.

Dotatiekapitaal verwijst naar het financieringsbedrag dat in een financieringsinstrument wordt gestort (uit de EU-begroting, uit de nationale begroting of door particuliere investeerders) ter ondersteuning van de activiteiten ervan. Het dotatiekapitaal moet een afspiegeling zijn van de eigen investeringscapaciteit van het instrument en in verhouding staan tot de markt waarop het instrument is gericht.

Eersteverliestranche (PFLP): wanneer een leningenportefeuille is verdeeld in verschillende risicotranches, is de PFLP de tranche die de eerste verliezen van de portefeuille absorbeert (die bijvoorbeeld het gevolg kunnen zijn van verliezen op leningen).

Een eindontvanger is een rechtspersoon of natuurlijke persoon, anders dan een holdingfonds of financieel intermediair, die financiering ontvangt uit een financieringsinstrument.

Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor het creëren van infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral voor ondernemingen.

Het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) beoogt gedurende de periode 2015-2017 ten minste 315 miljard euro aan particuliere en publieke langetermijninvesteringen in de hele EU te mobiliseren en de financiering van projecten in de daaropvolgende jaren te garanderen. Het EFSI wordt opgezet binnen de Europese Investeringsbank (EIB) als beheerfonds van onbeperkte duur om de risicovollere onderdelen van projecten te financieren. Er wordt een garantie van maximaal 16 miljard euro afgegeven, gedekt door de EU-begroting, ter dekking van het extra risico voor de EIB. De lidstaten kunnen extra middelen bijdragen aan het EFSI.

Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen, hoofdzakelijk door middel van opleidingsmaatregelen, waardoor een hoger werkgelegenheidsniveau en de totstandkoming van meer en betere banen worden gestimuleerd.

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) omvatten vijf afzonderlijke fondsen die gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 de regionale onevenwichtigheden in de hele Unie beogen te verkleinen. De fondsen zijn: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

Een financieel intermediair is een entiteit die als intermediair optreedt tussen de beheersautoriteit of het holdingfonds en de eindontvangers van middelen die door middel van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer worden uitgekeerd.

Financieel Reglement: Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002³.

Een garantie is de verbintenis door een derde partij, de garantieverstrekker genoemd, tot betaling van de schulden van een kredietnemer wanneer deze ze niet zelf kan betalen. De garantieverstrekker is aansprakelijk voor het dekken van tekorten in geval van wanbetaling door de kredietnemer, onder de voorwaarden die in de overeenkomst tussen de garantieverstrekker, de kredietverschaffer en/of de kredietnemer zijn bepaald.

De garantielimiet is het percentage van de totale waarde van de leningenportefeuille dat daadwerkelijk door de garantie wordt gedekt.

Gedelegeerde verordening: Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie van 3 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij⁴.

De Gezamenlijke Europese middelen voor micro- tot middelgrote ondernemingen (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises: Jeremie) is een initiatief dat de Commissie samen met het Europees Investeringsfonds heeft ontwikkeld. Het programma bevordert het gebruik van financieringsinstrumenten om de toegang tot financiering voor kmo’s via de structuurfondsen te verbeteren.

De groep van deskundigen inzake Europese structuur- en investeringsfondsen (Egesif) is door de Commissie opgezet om haar te adviseren over kwesties betreffende de uitvoering van programma’s die zijn vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de verordeningen inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen. Het is een van de twee groepen die het Coördinatiecomité voor de Fondsen vervangt (de tweede is het Coesif — het Coördinatiecomité voor Europese structuur- en investeringsfondsen).

Een holdingfonds is een fonds dat is opgezet om te investeren in verschillende risicokapitaalfondsen, garantiefondsen, leningfondsen, fondsen voor stedelijke ontwikkeling, fondsen of andere stimuleringsregelingen die leningen en garanties voor terugvorderbare investeringen bieden, of soortgelijke instrumenten voor energie-efficiëntie en het gebruik van hernieuwbare energie in gebouwen, waaronder bestaande woningen.

Hurdle rate is het minimale rendementspercentage voor een project of investering dat door een beheerder of investeerder wordt vereist.

Een lening is een overeenkomst die de kredietverschaffer verplicht om een geldsom ter hoogte van het overeengekomen bedrag gedurende de overeengekomen tijd beschikbaar te stellen voor de kredietnemer. De kredietnemer is verplicht om de lening na een zekere periode terug te betalen. In de regel is de kredietnemer verplicht rente te betalen over het geleende bedrag.

In een operationeel programma (OP) worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat beschreven, alsmede de wijze waarop de financiering gedurende een bepaalde periode (gewoonlijk zeven jaar) zal worden benut om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van een of meer van een bepaald aantal doelstellingen dat is beschreven op het niveau van de prioritaire as van het OP. Er moet een programma zijn voor elk van de fondsen op het gebied van het cohesiebeleid, te weten het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds of het Cohesiefonds. OP’s worden opgesteld door de lidstaten en moeten worden goedgekeurd door de Commissie voordat er betalingen uit de EU-begroting mogen worden verricht. Ze mogen tijdens de looptijd alleen worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.

Prioritaire as: een van de prioriteiten van de in een operationeel programma uiteengezette strategie, die bestaat uit een groep concrete acties die met elkaar verband houden en specifieke, meetbare doelstellingen hebben.

Resterende financiering is het deel van het dotatiekapitaal dat de eindontvangers heeft bereikt en vervolgens is terugbetaald aan het financieringsinstrument en dus beschikbaar is voor een nieuwe ronde investeringen.

Een Société d’investissement à capital variable (Sicav) is een soort beleggingsfonds met een open einde; de waarde van het kapitaal ervan verandert afhankelijk van het aantal beleggers en van de waarde van de onderliggende beleggingen. Aandelen in het fonds worden gekocht en verkocht op basis van de meest recente intrinsieke waarde van het fonds.

Een Société d’investissement en capital à risque (Sicar) is een structuur die voor beleggingen in private equity en risicokapitaal is opgezet zonder investeringsdiversificatieregels en zonder beperkingen op het gebruik van leningen of hefboomfinanciering.

Specifieke fondsen zijn fondsen die geen holdingfondsen zijn.

Staatssteun is iedere vorm van rechtstreekse of niet rechtstreekse financiële steun die door overheidsinstanties wordt verleend aan ondernemingen in de particuliere sector. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verbiedt in het algemeen staatssteun op de gemeenschappelijke markt, tenzij die naar behoren wordt gerechtvaardigd. In de EU-regels voor staatssteun wordt uiteengezet in welke omstandigheden deze steun de concurrentie niet verstoort (of dreigt te verstoren). De Europese Commissie heeft als enige de bevoegdheid om de verenigbaarheid van door de lidstaten verleende staatssteun met de regels te beoordelen. Door de Commissie genomen procedurele besluiten en maatregelen zijn onderworpen aan toetsing door het Gerecht en het Europees Hof van Justitie.

Uitvoeringsverordening: Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling⁵.

Verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) voor de periode 2014-2020: Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad⁶.

Een voorwaardelijke kredietlijn is een kredietlijn waarop een beroep kan worden gedaan op voorwaarde dat er een vooraf gedefinieerde gebeurtenis plaatsvindt.

1PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25.

2PB L 348 van 20.12.2013, blz. 129.

3PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1.

4PB L 138 van 13.5.2014, blz. 5.

5PB L 371 van 27.12.2006, blz. 1.

6PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320.

Samenvatting

I

De Europese Unie staat momenteel voor grote uitdagingen zoals het economisch en financieel herstel en de beheersing van de vluchtelingencrisis. Daarom zoeken EU-beleidsmakers naar manieren om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beschikbare EU-begroting, die minder dan 1 % uitmaakt van het bruto binnenlands product (bbp) van de EU, zo groot mogelijk te maken.

II

Financieringsinstrumenten zijn een middel om financiële steun te verlenen uit de EU-begroting. Financiële steun aan eindontvangers via financieringsinstrumenten kan de vorm aannemen van leningen, garanties en beleggingen in aandelen.

III

Indien financieringsinstrumenten naar behoren worden uitgevoerd, bieden ze twee specifieke voordelen ten opzichte van subsidies:

—het mogelijke hefboomeffect van de openbare middelen (d.w.z. het aantrekken van extra particuliere en publieke middelen om de oorspronkelijke overheidsfinanciering aan te vullen); en

—het revolverend karakter van het dotatiekapitaal (d.w.z. het gebruik van dezelfde middelen in verschillende cycli).

Het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggingen moeten worden teruggegeven, moet in principe ook van invloed zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen worden van overheidssteun.

IV

In de programmeringsperiode 2007-2013 werden in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) opgezette financieringsinstrumenten gebruikt door 25 van de 28 EU-lidstaten: in totaal waren er in de hele EU 972 EFRO-financieringsinstrumenten en 53 ESF-financieringsinstrumenten opgezet. Eind 2014 was er ongeveer 16 miljard euro betaald aan deze instrumenten als bijdrage in het kader van de operationele programma’s (OP’s) van het EFRO en het ESF. Dit betekent een aanzienlijke stijging vergeleken met de ongeveer 1,3 miljard euro in de programmeringsperiode 2000-2006, en de 0,6 miljard euro die in de programmeringsperiode 1994-1999 aan dergelijke instrumenten was toegewezen. Gedurende diezelfde periode 2007-2013 was de totale bijdrage uit de EU-begroting aan de 21 financieringsinstrumenten die direct of indirect door de Commissie werden beheerd ongeveer 5,5 miljard euro. Deze centraal beheerde financieringsinstrumenten worden in alle EU-lidstaten gebruikt.

V

Bij deze controle onderzochten we of financieringsinstrumenten een efficiënt mechanisme waren om de EU-begroting in de programmeringsperiode 2007-2013 uit te voeren. Onze controle werd tussen oktober 2014 en maart 2016 uitgevoerd en was gericht op de gebieden regionaal, sociaal, vervoers- en energiebeleid. Onze analyse bestrijkt alle 1025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werden opgezet onder gedeeld beheer, alsmede 6 centraal beheerde financieringsinstrumenten op deze gebieden. De in dit verslag gepresenteerde gegevens zijn gebaseerd op de meest recente beschikbare informatie die in september 2015 door de Commissie werd verstrekt en de situatie van eind 2014 weergeeft.

VI

Bij onze controle stelden we een aantal belangrijke problemen vast die in de programmeringsperiode 2007-2013 de doelmatigheid van de financieringsinstrumenten als een mechanisme om de EU-begroting uit te voeren, beperkten:

—een aanzienlijk aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten was te groot en eind 2014 bestonden er nog steeds grote problemen om het dotatiekapitaal ervan uit te betalen (gemiddeld was ongeveer 57 % van al het dotatiekapitaal dat in het kader van de OP’s aan de financieringsinstrumenten was betaald, gebruikt). Het buitensporig hoge initiële dotatiekapitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten vrijmakingen in de programmeringsperiode 2007-2013 wilden voorkomen;

—al met al hadden de financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer geen succes bij het aantrekken van particulier kapitaal;

—tot dusver lukte het slechts bij een beperkt aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten om revolverende financiële steun te verlenen; en

—voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de beheerskosten en -vergoedingen hoog vergeleken met de daadwerkelijke aan eindontvangers verleende financiële steun en lijken die ook aanzienlijk hoger dan die van instrumenten onder gecentraliseerd beheer of van investeringsfondsen in de particuliere sector.

VII

Tegelijkertijd merken we ook op dat er in het wetgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 verbeteringen zijn doorgevoerd met betrekking tot de financieringsinstrumenten op basis van de deskundigheid die in de programmeringsperiode 2007-2013 is opgebouwd, maar dat bepaalde problemen nog altijd bestaan.

VIII

In ons verslag bevelen we aan dat

—de ex-antebeoordeling voor centraal beheerde instrumenten door de Commissie systematisch een analyse van tot dusver „getrokken lessen” bevat;

—de Commissie, naast de „getrokken lessen”, ook het effect beoordeelt van belangrijke sociaaleconomische veranderingen op de bestaansgrond van het instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting in het kader van de respectieve tussentijdse beoordelingen van alle centraal beheerde financieringsinstrumenten;

—de Commissie en de lidstaten ernaar streven de grootte van de specifieke EFRO- en ESF-fondsen te optimaliseren, om waar dat mogelijk is te profiteren van aanzienlijke kostenbesparingen bij de aanwending van deze fondsen. Er moeten extra richtsnoeren worden verstrekt aan de lidstaten over de wijze waarop deze financieringsinstrumenten binnen de lidstaten of op het niveau van de Unie (met direct of indirect beheer door de Commissie) moeten worden opgezet;

—de Commissie in het Financieel Reglement (en vervolgens in de sectorale verordeningen) een definitie geeft van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten die van toepassing is op alle terreinen van de EU-begroting, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het hefboomeffect in de zin van mobilisering van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of van aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen, en waarin rekening wordt gehouden met het soort instrument waarvan sprake is;

—de Commissie er bij EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die in de programmeringsperiode 2007-2013 vallen, na afsluiting voor zorgt dat de lidstaten volledige en betrouwbare gegevens verstrekken over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal, zowel via de OP’s als in aanvulling daarop;

—de Commissie voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanvullende richtsnoeren aan de lidstaten verstrekt met betrekking tot de wijze waarop bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten;

—voor centraal beheerde financieringsinstrumenten de algemene beginselen voor risicodeling die van invloed kunnen zijn op de EU-begroting, worden vastgelegd in de wetgeving die van toepassing is op het instrument;

—de Commissie er bij alle financieringsinstrumenten die gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 uit de EU-begroting worden gefinancierd, voor zorgt dat alleen structuren die in overeenstemming zijn met haar eigen aanbevelingen en acties met betrekking tot fiscale regelingen, worden toegepast door de lidstaten, de Commissie zelf en de EIB-groept;

—de Commissie passende maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de lidstaten het revolverende karakter van de middelen in stand houden gedurende de verplichte periode van acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode van de programmeringsperiode 2014-2020;

—de Commissie richtsnoeren verschaft met betrekking tot de bepalingen waarin wordt toegestaan dat financieringsinstrumenten in de volgende programmeringsperiode verder worden gebruikt, met name in gevallen waarin fondsbeheerders worden geselecteerd op basis van een openbare aanbesteding;

—de Commissie ervoor zorgt dat de lidstaten alomvattende informatie rapporteren over de verschuldigde beheerskosten en -vergoedingen die voor eind maart 2017 zijn betaald, met het oog op de aanstaande afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013;

—de Commissie duidelijk maakt dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten worden toegepast op het feitelijk door het financieringsinstrument gebruikte dotatiekapitaal, d.w.z. de bijdrage van het OP die is gebruikt om financiële steun te verlenen aan de eindontvangers;

—wat betreft de op prestaties gebaseerde vergoeding van fondsbeheerders in de programmeringsperiode 2014-2020 de Commissie een wetgevingsvoorstel indient voor de herziening van de bestaande bepalingen in de GB-verordening om de stimulerende werking van deze regelingen te versterken;

—de beheersautoriteiten van de lidstaten uitgebreid gebruikmaken van de bestaande op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding voor fondsbeheerders bij de onderhandeling over financieringsovereenkomsten;

—de Commissie een vergelijkende analyse verricht van de uitvoeringskosten van subsidies en terugvorderbare financiële steun, voornamelijk door financieringsinstrumenten, voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op de vaststelling van het werkelijke niveau ervan. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 en voor het bepalen van een toereikend niveau van technische bijstand.

Inleiding

Wat zijn financieringsinstrumenten?

01

De Europese Unie staat momenteel voor grote uitdagingen zoals het economisch en financieel herstel en de beheersing van de vluchtelingencrisis. Daarom zoeken EU-beleidsmakers naar manieren om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beschikbare EU-begroting, die minder dan 1 % uitmaakt van het bruto binnenlands product (bbp) van de EU, zo groot mogelijk te maken.

Financieringsinstrumenten⁷ zijn een middel waarmee financiële steun wordt verstrekt uit de EU-begroting door middel van leningen, garanties en investeringen in aandelen (of quasiaandelen) voor de uitvoering van projecten (zie tabel 1)⁸.

In bijlage I wordt geïllustreerd hoe de verschillende soorten financieringsinstrumenten werken.

Tabel 1

Belangrijkste soorten financieringsinstrumenten die door de EU-begroting worden ondersteund

Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 3.

02

Vergeleken met subsidies (die de traditionele manier zijn om financiering te verstrekken uit de EU-begroting) kunnen financieringsinstrumenten, mits ze naar behoren worden uitgevoerd, twee specifieke voordelen bieden:

οhet mogelijke hefboomeffect van de openbare middelen (d.w.z. het aantrekken van extra particuliere en publieke middelen om de oorspronkelijke overheidsfinanciering aan te vullen); en

οdoor het revolverend karakter van het dotatiekapitaal (d.w.z. het gebruik van dezelfde middelen in verschillende cycli) kan iedere gefinancierde euro door middel van financieringsinstrumenten in principe meer dan eens worden gebruikt.

03

Het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggingen moeten worden teruggegeven, moet in principe ook van invloed zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen worden van overheidssteun.

04

Een gemeenschappelijke definitie van financieringsinstrumenten werd voor het eerst verstrekt bij de herziening van het Financieel Reglement in 2012; deze definitie is sindsdien toegepast in de sectorale verordeningen voor de programmeringsperiode 2014-2020 (zie bijlage II).

Gebruik van financieringsinstrumenten bij de uitvoering van de EU-begroting sinds 2007

Gebruik van financieringsinstrumenten die worden gefinancierd uit de EU-begroting

05

De EU-begroting kan onder gedeeld beheer worden uitgevoerd (d.w.z. in samenwerking met de lidstaten zoals bij het Cohesiebeleid), onder direct beheer (d.w.z. door afdelingen van de Commissie of door uitvoerende agentschappen) of onder indirect beheer (d.w.z. door taken op het gebied van de begrotingsuitvoering toe te vertrouwen aan derde landen of andere entiteiten)⁹. De laatste twee worden samen als „gecentraliseerd beheer” aangeduid.

06

Financieringsinstrumenten worden bij verschillende onderdelen van de EU-begroting gebruikt:

οFinancieringsinstrumenten onder gedeeld beheer op het gebied van cohesie worden voornamelijk opgezet in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en in mindere mate het Europees Sociaal Fonds (ESF). Sinds de programmeringsperiode 2014-2020 kunnen financieringsinstrumenten ook worden gebruikt in het kader van het Cohesiefonds (CF). Elk instrument moet worden uitgevoerd in het kader van een operationeel programma (OP), waarvan de inhoud, grootte en het ontwerp door de beheersautoriteiten die voor het programma verantwoordelijk zijn, worden vastgesteld¹⁰. Financieringsinstrumenten worden ook gebruikt in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Visserijfonds (EVF).

οCentraal beheerde financieringsinstrumenten worden op verschillende begrotingsterreinen gefinancierd, zoals onderzoek, ondernemingen en industrie, onderwijs en cultuur, enz. De Commissie is samen met haar partners rechtstreeks betrokken bij het ontwerp van deze instrumenten en de ontwikkeling van de investeringsstrategie en de kapitaaltoewijzing ervan. Het besluit om deze instrumenten op te zetten wordt door de begrotingsautoriteiten genomen (te weten het Europees Parlement en de Raad) op basis van een voorstel van de Commissie.

Regels voor het selecteren van de fondsbeheerder van financieringsinstrumenten

07

Onder gedeeld beheer kunnen financieringsinstrumenten worden opgezet als op zichzelf staande fondsen of subfondsen van een holdingfonds, die in het vervolg specifieke fondsen zullen worden genoemd (zie figuur 1). Een holdingfonds, soms ook wel een „fonds van fondsen” genoemd, is een fonds dat wordt opgezet met als doel verschillende soorten instrumenten te beheren. Via een holdingfonds is het ook mogelijk om in het kader van een of meer OP’s bij te dragen tot een of meer financieringsinstrumenten.

08

Financieringsinstrumenten worden in het algemeen vaker beheerd door banken uit de particuliere en publieke sector of andere financiële intermediairs dan door overheidsinstanties. Voor EFRO- en ESF-instrumenten moet de selectie van een fondsbeheerder overeenstemmen met EU- en nationale regels voor overheidsopdrachten indien het beheer van het fonds wordt uitbesteed. In situaties waarin de regels voor overheidsopdrachten niet van toepassing zijn (d.w.z. in het geval dat het fondsbeheercontract geen openbaredienstcontract betreft), kan de beheersautoriteit de fondsbeheerder aanstellen, zolang zij zich hierbij houdt aan de toepasselijke regels voor staatssteun (zie de paragrafen 10-12).

09

De EIB-groep (die het Europees Investeringsfonds (EIF) en de Europese Investeringsbank (EIB) omvat) geniet een speciale status, omdat deze kan worden benoemd als fondsbeheerder zonder openbare aanbestedingsprocedure¹¹. De groep beheert ook de meeste centraal beheerde instrumenten waarvoor de fondsbeheerder in het wetsvoorstel wordt aangewezen.

Figuur 1

Vereenvoudigde weergave van een holdingfondsstructuur voor EFRO- of ESF-financieringsinstrumenten

Bron: ERK.

Financieringsinstrumenten en de EU-regels voor staatssteun

10

EU-fondsen onder gedeeld beheer worden beschouwd als onderdeel van de nationale en regionale begrotingen en zijn als zodanig potentieel onderworpen aan staatssteuncontrole. Bij het uitvoeren van het financieringsinstrument moeten de beheersautoriteiten er daarom voor zorgen dat de regels inzake staatssteun in acht worden genomen¹². De relevante staatssteunregels staan in de nieuwe algemene groepsvrijstellingsverordening (GBER)¹³ en in de nieuwe richtsnoeren van de Commissie inzake risicofinanciering¹⁴, die beide in juli 2014 in werking traden.

11

Voor elk financieringsinstrument van het EFRO en het ESF moet de beheersautoriteit het bewijs leveren dat¹⁵:

οhet in overeenstemming is met de normale marktpraktijk (wat in de praktijk betekent dat het beheer van het fonds is geselecteerd na een openbare, transparante en niet-discriminerende procedure); ofwel

οde de-minimisverordening¹⁶ erop van toepassing is; ofwel

οer sprake is van vrijgestelde steun, omdat het onder de GBER valt of onder een aangemelde steunregeling in overeenstemming met de richtsnoeren van de Commissie voor risicofinanciering.

12

Centraal beheerde financieringsinstrumenten (waarbij geen gebruik wordt gemaakt van nationale of regionale middelen en die dus geen onderdeel zijn van de begrotingen van de lidstaten) vallen buiten de reikwijdte van de staatssteunregels van de EU, omdat niet is voldaan aan de belangrijkste voorwaarde van artikel 107 van het VWEU: „[…] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd”.

Achtergrondinformatie over het aantal financieringsinstrumenten en het dotatiekapitaal ervan sinds 2007

Programmeringsperiode 2007-2013

13

Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 werden financieringsinstrumenten gebruikt door 25 van de 28 EU-lidstaten. Alleen Kroatië, Ierland en Luxemburg maakten geen gebruik van dit financieringsmechanisme¹⁷. In bijlage III en IV is een overzicht te vinden van de EFRO- en ESF-instrumenten per lidstaat.

14

Zoals weergegeven in tabel 2 was er eind 2014 ongeveer 15,2 miljard euro betaald in de vorm van EFRO-OP-bijdragen en 0,8 miljard euro via ESF-OP-bijdragen. Dit betekent een aanzienlijke stijging ten opzichte van de ongeveer 1,3 miljard euro in de programmeringsperiode 2000-2006 en de 0,6 miljard euro in de programmeringsperiode 1994-1999¹⁸.

15

In de programmeringsperiode 2007-2013 komt de door EU aan financieringsinstrumenten betaalde bijdrage overeen met 5 % van de totale EU-financiering voor het EFRO en 1 % van de totale EU-financiering voor het ESF voor de gehele periode. De EU-begroting maakt respectievelijk 69 % en 56 % uit van de totale bijdrage aan het dotatiekapitaal van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten voor 2007-2013 (zie tabel 2). Wat betreft de financiële steun aan de eindontvanger is de EU-bijdrage goed voor 63 % (EFRO) en 65 % (ESF).

Tabel 2

Uitvoering van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten (2007-2013) op 31 december 2014

Bedragen die in financieringsovereenkomsten voor financieringsinstrumenten zijn vastgelegd
(bedragen in miljoen euro)
In het kader van OP’s aan financieringsinstrumenten betaalde bedragen
(bedragen in miljoen euro)
In het kader van financieringsinstrumenten aan eindontvangers betaalde bedragen
(bedragen in miljoen euro)

OP¹
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %

EFRO
17 061
10 946
n.v.t.
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Totaal
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Bron: ERK, op basis van de meest recente gegevens van de Commissie, stand van september 2015².

1Bij de vastgelegde OP-bedragen wordt in het uitvoeringsverslag van de Commissie geen onderscheid gemaakt tussen EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten.

2Egesif_15-0027-00, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 21 en 54.

16

Volgens de meest recente door de Commissie gerapporteerde gegevens waren er in de hele EU 972 EFRO-financieringsinstrumenten en 53 ESF-instrumenten opgezet. 903 van deze instrumenten betreffen specifieke EFRO-fondsen en 49 ervan ESF-fondsen (zie tabel 3). 31 van de EFRO-instrumenten worden door de EIB-groep beheerd (zie paragraaf 9).

17

Daarnaast waren er 14 instrumenten die in het kader van het Elfpo werden gefinancierd en 6 instrumenten in het kader van het EVF. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 waren de lidstaten wat deze fondsen betreft niet verplicht om verslag uit te brengen over financieringsinstrumenten, dus bestaan daarover geen officiële gegevens¹⁹. Op basis van door de Rekenkamer verzamelde gegevens kan het dotatiekapitaal van de door het Elfpo gecofinancierde fondsen eind 2013 worden geraamd op ongeveer 700 miljoen euro en ongeveer 72 miljoen euro voor het EVF (in beide gevallen met inbegrip van de nationale bijdragen aan de programma’s).

Tabel 3

EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten per soort specifiek fonds (2007-2013) op 31 december 2014

EFRO
ESF

Aantal fondsen
Dotatiekapitaal (in miljoen euro)
Aantal fondsen
Dotatiekapitaal (in miljoen euro)

Specifieke fondsen waaronder:

—leninginstrumenten

371
5 637
31
417

—garantieleningen

171
2 215
7
196

—eigenvermogensinstrumenten

162
2 006
1
70

—gecombineerde instrumenten (combinatie van leningen, garanties, aandelen of andere instrumenten)

110
2 496
5
59

—andere instrumenten

6
65
0
0

—soort niet gerapporteerd

83
770
5
74

Totaal
903
13 189
49
816

Bron: ERK, op basis van de meest recente gegevens van de Commissie, stand van september 2015.

18

Voor de centraal beheerde instrumenten was de totale bijdrage van de EU aan instrumenten voor 2007-2013 op alle begrotingsterreinen ongeveer 5,5 miljard euro²⁰, verdeeld over 21 financieringsinstrumenten²¹. Deze instrumenten worden gebruikt in alle EU-lidstaten.

Programmeringsperiode 2014-2020

19

Binnen de EU-begroting zijn de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) de belangrijkste financieringsbron voor kapitaalinvesteringen en infrastructuur, met een totale begroting van ongeveer 450 miljard euro voor de programmeringsperiode 2014-2020.

20

Sinds 2011 hebben het Europees Parlement en de Europese Raad een grotere gebruikmaking van financieringsinstrumenten aangemoedigd²². Deze politieke inzet blijkt ook uit de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening), waarin een uitgebreider gebruik van financieringsinstrumenten wordt voorzien om uitvoering te geven aan alle vijf de ESIF (d.w.z. ook het Cohesiefonds) en alle thematische doelstellingen voor de programma’s te verwezenlijken²³.

21

De Commissie schatte eind 2015 dat voor de hele programmeringsperiode 2014-2020 ongeveer 21 miljard euro uit de vijf ESIF zal worden toegewezen aan financieringsinstrumenten²⁴. Aangezien de gemiddelde EU-bijdrage aan het totale dotatiekapitaal van dergelijke instrumenten voor de programmeringsperiode 2007-2013 eind 2014 ongeveer 68 % bedroeg²⁵, schatten wij dat de 21 miljard euro die uit de EU-begroting komt, waarschijnlijk zal overeenkomen met ongeveer 31 miljard euro aan totale toewijzingen (zonder rekening te houden met aanvullende nationale en particuliere financiering die kan worden verstrekt aan de fondsen buiten de ESIF-programma’s).

22

Ter vergelijking: het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) beoogt gedurende de periode 2015-2017 ten minste 315 miljard euro aan particuliere en publieke langetermijninvesteringen in de hele EU te mobiliseren, alsook de financiering van projecten in de daaropvolgende jaren.

7Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 werd in de wetgeving die van toepassing was op het EFRO en het ESF verwezen naar „financiële engineeringinstrumenten”. In dit verslag worden de termen „financieel engineeringinstrument” en „financieringsinstrument” als synoniemen gebruikt.

8Volgens International Accounting Standard 32 is een financieringsinstrument elk contract waarbij voor de ene entiteit een financieel activum ontstaat en voor de andere entiteit een financiële verplichting of een eigenvermogensinstrument.

9Artikel 58 van het Financieel Reglement.

10Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid, „Financial Engineering Instruments in Cohesion policy — Study”, 2013, blz. 46.

11Artikel 44, onder c), van de algemene verordening.

12Artikel 37, lid 1, van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening): „Bij de toepassing van de bepalingen van deze titel voldoen de managementautoriteiten, de instanties die de fondsen van fondsen uitvoeren, en de instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren aan het toepasselijke recht, in het bijzonder met betrekking tot staatssteun en overheidsopdrachten.”

13Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB L 187 van 26.6.2014, blz. 1).

14Europese Commissie, „Richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinvesteringen” (PB C 19 van 22.1.2014, blz. 4).

15Artikel 37 van de GB-verordening.

16Verordening (EU) 2015/1588 van de Raad van 13 juli 2015 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (codificatie) (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 1).

17Desondanks zijn er centraal beheerde financieringsinstrumenten opgezet in Luxemburg. Bovendien is in het kader ervan EU-financiering aan projecten in Ierland en Kroatië verstrekt.

18Europese Commissie, EIB, „FI Compass: Financial Instruments — A sustainable way of achieving EU economic and social objectives”, blz. 3.

19Zie Speciaal verslag nr. 5/2015 „Zijn financiële instrumenten een succesvol en veelbelovend instrument op het gebied van plattelandsontwikkeling?”, paragraaf 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final van 13 november 2015, „Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de financieringsinstrumenten die overeenkomstig artikel 140, lid 8, van het Financieel Reglement door de algemene begroting worden ondersteund — situatie per 31 december 2014”, blz. 4.

21SWD(2015) 206 final van 13 november 2015, „Activities relating to financial instruments”, blz. 6-12.

22Europees Parlement, „Vijfde cohesieverslag en de Strategie voor het cohesiebeleid na 2013”; EUCO 169/13, Conclusies van de Europese Raad van 25 oktober 2013, blz. 10.

23Verordening (EU) nr. 1303/2013.

24Europees Parlement, Commissie, „The 2014 budgetary discharge to the Commission — Answers to the European Parliament’s written questions to Commissioner Crețu, Hearing on 7 December 2015”, blz. 34.

25Egesif_15-0027-00, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 21 en 54.

Reikwijdte en aanpak van de controle

23

Bij deze controle onderzocht de Rekenkamer of financieringsinstrumenten een efficiënt mechanisme waren om de EU-begroting in de programmeringsperiode 2007-2013 uit te voeren. In dat verband gaan wij in ons verslag in op de volgende belangrijke controlevragen:

οWas de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften?

οHebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?

οWerd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?

οBleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te voeren?

Bij elk van deze vragen onderzochten we welke lessen er konden worden getrokken uit de belangrijkste vastgestelde tekortkomingen. Ook beoordeelden we in welke mate deze waren aangepakt in de verordeningen die van toepassing zijn op de programmeringsperiode 2014-2020.

24

Onze controle besloeg de periode 2009-2015. We richtten ons op de terreinen regionaal, sociaal, vervoers- en energiebeleid. Ons onderzoek bestrijkt alle EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten, evenals zes centraal beheerde financieringsinstrumenten op de gebieden sociaal, vervoers- en energiebeleid. Verschillende in dit verslag vastgestelde kwesties kunnen echter ook van invloed zijn op andere terreinen van de EU-begroting waar dergelijke instrumenten worden gebruikt.

25

De controlewerkzaamheden bestonden uit de volgende elementen:

οeen onderzoek van verschillende analyses door en publicaties van de Commissie, de EIB, het EIF en derden;

οde analyse van het meest recente jaarlijkse monitoringverslag, dat in september 2015 door de Commissie werd gepubliceerd en dat alle 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten bestreek. Deze analyse, die was gebaseerd op gegevens die de Commissie in november 2015 rapporteerde, omvatte ook 6²⁶ van de 21 instrumenten onder gecentraliseerd beheer (die goed zijn voor een EU-bijdrage van 789 miljoen euro, ofwel 14 % van het totaalbedrag van alle 21 instrumenten)²⁷.

οeen onderzoek van tien casestudy’s van financieringsinstrumenten die werden uitgevoerd op het terrein van de EU-begroting dat door dit verslag wordt bestreken²⁸, waaronder een bezoek ter plaatse aan één lidstaat (Slowakije);

οeen follow-uponderzoek van 45 financieringsinstrumenten die de Rekenkamer sinds 2009 in het kader van nalevingsgerichte controles heeft gecontroleerd (waarvan de resultaten eerder zijn gepubliceerd in onze jaarverslagen) en 54 financieringsinstrumenten die sinds 2012 in het kader van onze doelmatigheidscontroles zijn onderzocht;

οeen enquête onder 85 beheersautoriteiten en fondsbeheerders die betrokken zijn bij de uitvoering van financieringsinstrumenten. Van de 85 geënquêteerde entiteiten houden 82 zich bezig met EFRO- en ESF-instrumenten onder gedeeld beheer en 3 met instrumenten onder gecentraliseerd beheer. Er waren 66 antwoorden voor instrumenten onder gedeeld beheer en 2 voor centraal beheerde instrumenten; en

οinterviews met meer dan 40 ambtenaren van de Commissie, de EIB en het EIF, en meer dan 10 deskundigen van organisaties met expertise op dit gebied²⁹.

26

De Rekenkamer heeft al talrijke onderzoeken verricht naar het gebruik van financieringsinstrumenten en heeft sinds 2011 over de bevindingen gerapporteerd in verschillende jaarverslagen³⁰ en speciale verslagen³¹. Daarnaast hebben de Commissie zelf, maar ook de EIB, het EIF, het Europees Parlement, nationale controle-instanties en fondsmanagers uit de particuliere sector de afgelopen jaren een aantal kwesties vastgesteld die in hun geheel genomen de doeltreffendheid van de financieringsinstrumenten tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 hebben beperkt. Dit verslag is mede gebaseerd op deze beoordelingen.

26Een van deze zes financieringsinstrumenten, het Europees Fonds 2020 voor energie, klimaatverandering en infrastructuur (het „Margueritefonds”), wordt op basis van de methode van direct beheer beheerd (zie paragraaf 6).

27SWD(2015) 206 final. Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, Brussel, september 2015.

28Leninggarantie-instrument voor trans-Europese vervoersnetprojecten (LGTT), projectobligatie-initiatief (PBI), Margueritefonds, Europees Fonds voor energie-efficiëntie (EEEF), Europese Progress-microfinancieringsfaciliteit (EPMF), JESSICA Griekenland, Jeremie Slowakije, Europees sociaalondernemerschapsfonds Griekenland, Risicokapitaal Hongarije (Jeremie Hongarije), Jeremie Sicilië.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) en OESO.

30De paragrafen 4.30-4.36 van het Jaarverslag 2010 (OJ C 326 van 10.11.2011); paragraaf 5.34 van het Jaarverslag 2011 (OJ C 344 van 12.11.2012); paragraaf 10.31 van het Jaarverslag 2012 (OJ C 331 van 14.11.2013); de paragrafen 5.33-5.36 van het Jaarverslag 2013 (OJ C 398 van 12.11.2014); de paragrafen 6.46-6.52 van het Jaarverslag 2014 (OJ C 373 van 10.11.2015).

31Speciaal verslag nr. 4/2011 „Controle van de mkb-garantiefaciliteit”; Speciaal verslag 2/2012 „Door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling gecofinancierde financiële instrumenten voor het midden- en kleinbedrijf”; Speciaal verslag nr. 5/2015 „Zijn financiële instrumenten een succesvol en veelbelovend instrument op het gebied van plattelandsontwikkeling?”; Speciaal verslag nr. 8/2015 „Voorziet de financiële steun van de EU behoorlijk in de behoeften van micro-ondernemers?” (http://eca.europa.eu).

Opmerkingen

Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften?

27

Financieringsinstrumenten zelf zijn geen projecten, maar een middel voor het verstrekken van financiering uit de EU-begroting. Bij het cohesiebeleid is het besluit van een beheersautoriteit om OP-steun te verlenen via een financieringsinstrument niet zozeer een besluit om al dan niet OP-middelen te investeren (dit is al vastgelegd in het OP), als wel een besluit over de wijze waarop er geïnvesteerd zal worden: door een eenmalige subsidie of via een financieringsinstrument waarmee terugvorderbare financiële steun wordt verleend.

28

Daarom hebben we onderzocht in welke mate er bij de 1 025 EFRO- en ESF-instrumenten gebruik is gemaakt van het dotatiekapitaal om verschillende vormen van financiële steun te verlenen aan eindontvangers en hebben we verscheidene factoren geanalyseerd die bijdroegen tot de lage uitbetalingspercentages van de instrumenten aan de eindontvangers in de programmeringsperiode 2007-2013, namelijk het niveau van het initiële dotatiekapitaal van de instrumenten, de vraag of de beheersautoriteiten naar behoren rekening hielden met de marktbehoeften, en specifieke problemen voor regionale financieringsinstrumenten. Ook analyseerden we hoe er werd omgegaan met vergelijkbare aspecten in het geval van centraal beheerde instrumenten.

Buitensporig hoog dotatiekapitaal leidde tot lage uitbetalingspercentages, vermijding van vrijmakingen en potentiële terugbetalingen bij afsluiting

29

De uitbetalingspercentages van de financieringsinstrumenten zijn al onderzocht in verschillende jaarverslagen en speciale verslagen van de Rekenkamer³². In dit verslag analyseren we de meest recente, door de lidstaten op 31 december 2014 aan de Commissie verstrekte informatie, die in september 2015 werd gepubliceerd. Uit onze analyse van deze meest recente gegevens blijkt dat een aanzienlijk aantal van de lidstaten er nog steeds moeite mee heeft om hun dotatiekapitaal te gebruiken zoals gepland.

30

In tabel 4 zijn de uitbetalingspercentages weergegeven voor elk van de 25 lidstaten die gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 financieringsinstrumenten hebben uitgevoerd³³. De weergegeven percentages zijn gemiddelden voor alle EFRO- en ESF-instrumenten in de desbetreffende lidstaat. Een aanzienlijk aantal financieringsinstrumenten werd pas in 2012 of later vastgesteld.

Tabel 4

Uitvoering van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten per lidstaat op 31 december 2014

Lidstaat
Vastgelegde OP-bijdragen (in miljoen euro)
waarvan EU-bijdrage
%
Aan financieringsinstrumenten betaalde OP-bijdragen
(in miljoen euro)
Aan eindontvangers betaalde OP-bijdragen
(in miljoen euro)

Bedrag
% van vastlegging
bedrag
% van betaling
% van vastlegging

Estland
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polen
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenië
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Hongarije
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Duitsland
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugal
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Tsjechische Republiek
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Denemarken
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Roemenië
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Zweden
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litouwen
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Frankrijk
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

België
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finland
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Letland
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Verenigd Koninkrijk
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cyprus
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgarije
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Oostenrijk
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Nederland
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Griekenland
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italië
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spanje
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slowakije
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Totaal
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Opmerking: Kroatië, Ierland en Luxemburg zijn niet in de lijst opgenomen, omdat ze in de programmeringsperiode 2007-2013 geen EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten hadden.

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.

31

Eind 2014, toen er nog maar één jaar te gaan was tot het einde van de oorspronkelijke subsidiabiliteitsperiode (31 december 2015), was slechts 57 % van het dotatiekapitaal van de EFRO- en ESF-instrumenten uitbetaald aan eindontvangers. De uitbetalingen waren met name laag voor financieringsinstrumenten in Slowakije (21 %), Spanje (27 %) en Italië (32 %). Daarnaast hadden nog drie andere lidstaten (Griekenland, Nederland en Oostenrijk) minder dan de helft van hun initiële dotatiekapitaal uitbetaald.

32

Al met al was eind 2014 bij 177 van de 972 EFRO-financieringsinstrumenten (18 %) en bij 16 van de 53 ESF-financieringsinstrumenten (30 %) minder dan een derde van het dotatiekapitaal uitbetaald. Het niet-gebruikte dotatiekapitaal van deze 177 instrumenten bedroeg op 31 december 2014 in totaal 4,2 miljard euro. Wij achten het onwaarschijnlijk dat de beschikbare financiering voor deze instrumenten eenmaal zal worden gebruikt, hoewel de Commissie de subsidiabiliteitsperiode heeft verlengd tot maart 2017 (zie paragraaf 43). Het uiteindelijke uitbetalingspercentage van de financieringsinstrumenten kan echter pas aan het einde van de levenscyclus worden beoordeeld, in het bijzonder voor instrumenten die tegen het eind van de programmeringsperiode werden opgezet.

Lage uitbetalingspercentages vanwege het buitensporig hoge initiële dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten

33

Tijdens onze interviews werd vaak gesteld dat de financiële en economische crisis grote impact en een negatieve invloed had gehad op de uitbetalingspercentages aan eindontvangers. Gegeven de omvang van het probleem zijn we echter van oordeel dat dit niet de enige en belangrijkste factor is die bijdroeg tot de lage uitbetalingspercentages. De lage uitbetalingspercentages worden in feite voornamelijk veroorzaakt door een buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten in de eerste plaats.

34

Uit onze analyse van de door de Commissie in 2015 gepubliceerde gegevens blijkt dat er een positieve correlatie bestaat tussen EFRO- en ESF-absorptiepercentages op lidstaatniveau en uitbetalingspercentages van financieringsinstrumenten aan eindontvangers (zie figuur 2a en figuur 2b). Deze analyse illustreert dat lidstaten die al moeite hebben om de EFRO- en ESF-begroting te absorberen, vaak nog meer moeite hebben om het aan financieringsinstrumenten toegewezen dotatiekapitaal uit te betalen.

Figuur 2a

Vergelijking tussen de totale EFRO-absorptie op lidstaatniveau en het uitbetalingspercentage van de financieringsinstrumenten op het niveau van de eindontvangers

Opmerking: De grootte van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage van de OP’s aan financieringsinstrumenten (zie tabel 4). Correlatiecoëfficiënt: 0,5.

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.

Figuur 2b

Vergelijking tussen de totale ESF-absorptie op lidstaatniveau en het uitbetalingspercentage van de financieringsinstrumenten op het niveau van de eindontvangers

Opmerking: De grootte van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage van de OP’s aan financieringsinstrumenten (zie tabel 4). Correlatiecoëfficiënt: 0,9.

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.

Stijging in het dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten in 21 van de 25 lidstaten

35

Bij 21 van de 25 lidstaten stelden we tevens vast dat het aanvangskapitaal sinds 2011 was verhoogd. In totaal werd er sindsdien ongeveer 7,1 miljard euro aan bijkomende financiering in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s voor 2007-2013 toegewezen aan financieringsinstrumenten.

36

De meeste van deze stijgingen in het dotatiekapitaal van de instrumenten vonden plaats in Italië (2,5 miljard euro), Spanje (0,9 miljard euro), Griekenland (0,9 miljard euro), het Verenigd Koninkrijk (0,7 miljard euro) en Hongarije (0,5 miljard euro). Deze vijf lidstaten zijn samen goed voor 77 % van de totale stijging van het dotatiekapitaal gedurende de gehele periode. Vier van deze vijf lidstaten (Italië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Hongarije) hadden eind 2014 een EFRO-absorptiepercentage dat onder het gemiddelde ligt (zie figuur 2a).

Bepalingen in de rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 zetten lidstaten ertoe aan om financieringsinstrumenten te gebruiken om het risico op vrijmakingen van EU-middelen te omzeilen

37

De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 maakte het mogelijk voor de lidstaten om de EU-bijdrage aan de EFRO- en ESF-OP’s bij voorbaat te absorberen door het gebruik van financieringsinstrumenten. Deze initiële bijdragen konden door lidstaten worden gebruikt als mechanisme om het risico van vrijmakingen („n+2”-regel)³⁴ te vermijden (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Terugbetaling van de EFRO- en ESF-bijdrage tot het opzetten van financieringsinstrumenten als subsidiabele kosten gedurende de programmeringsperiode 2007-2013

Volgens de algemene verordening was de enige voorwaarde voor het certificeren van bedragen in de programmeringsperiode 2007-2013 die verband hielden met financieringsinstrumenten als subsidiabele uitgaven in het kader van het OP, dat de desbetreffende bedragen moesten zijn gebruikt om fondsen of holdingfondsen op te zetten of ertoe bij te dragen. Op basis daarvan worden EFRO- en ESF-bijdragen aan lidstaten vergoed uit de EU-begroting en als tijdelijk geabsorbeerd beschouwd. Met andere woorden, er bestond geen vereiste om de bijdrage van het OP aan het dotatiekapitaal van een instrument te koppelen aan de eindontvangers. De rente die het kapitaal oplevert, draagt ook bij tot het dotatiekapitaal van de instrumenten. Pas na afsluiting van het OP bepaalt de Commissie de totale subsidiabele uitgaven op basis van de daadwerkelijke bedragen van de aan de eindontvangers verstrekte leningen, garanties en beleggingen.

38

Deze regeling heeft de lidstaten ertoe aangezet om ten minste een deel van de bijdrage van de EU aan de OP’s te „parkeren” op de rekeningen van de banken en van de financiële intermediairs die de fondsen beheren, zonder dat die werkelijk wordt gebruikt voor de beoogde doeleinden (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Casestudy — Buitensporig hoog dotatiekapitaal van een financieringsinstrument in Italië (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

In december 2009 besloot de regionale regering een garantiefonds op te zetten met een dotatiekapitaal van 233 miljoen euro. Dit kwam overeen met 14 % van de totale begroting van het OP voor de hele programmeringsperiode.

Het volledige dotatiekapitaal was bedoeld om ongeveer 2,3 miljard euro aan leningen te garanderen.

Uit onze controle in 2010 van dit Italiaanse garantiefonds bleek dat er geen analyse van marktbehoeften had plaatsgevonden die een dergelijke toewijzing onderbouwde. Daarnaast ontbraken verscheidene andere verplichte elementen (zoals de investeringsstrategie en -planning, de beschrijving van een exitbeleid en bepalingen inzake de opheffing) op het moment van ondertekening van de financieringsovereenkomst door de regionale overheid en het regionale agentschap dat het fonds ten uitvoer legde.

Pas in juni 2010 was er eindelijk een bedrijfsplan opgesteld en goedgekeurd; dit was echter gebaseerd op onrealistische veronderstellingen.

Uit onze controle bleek ook dat een aanzienlijk deel van de financiering van het OP die in 2007 door de beheersautoriteiten was vastgelegd, op dat moment nog niet was uitgegeven. Door een hoog dotatiekapitaal aan het financieringsinstrument toe te wijzen, kon de toen geldende n+2-regel, die voorschrijft dat ongebruikte middelen na twee jaar moeten worden vrijgemaakt, worden omzeild.

Eind 2014 rapporteerde de beheersautoriteit dat 45 miljoen euro van het totale dotatiekapitaal van 233 miljoen euro als garantie aan eindontvangers was verstrekt. Het uitbetalingspercentage bedroeg dus 19 %.

De toegekende garanties komen overeen met leningen van in totaal 460 miljoen euro.

39

Anderzijds troffen we één geval aan waarbij het dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten was verminderd om rekening te houden met de marktomstandigheden en voorspelde vergoedingspercentages, wat als goede praktijk wordt beschouwd (zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

Casestudy — Bijstelling naar beneden van het dotatiekapitaal van het Jeremie-fonds in overeenstemming met veranderende marktbehoeften in Litouwen

In 2008 werd in Litouwen een Jeremie-instrument (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) opgezet en het dotatiekapitaal ervan was geleidelijk gestegen naar 210 miljoen euro eind 2009. Het dotatiekapitaal was gebaseerd op een beoordeling van marktbehoeften die in september 2007 was uitgevoerd.

In een later stadium besloot de beheersautoriteit, na het analyseren van de effecten van de economische crisis op de Litouwse economie, echter het dotatiekapitaal van het fonds te verlagen. In 2012 was het dotatiekapitaal van het fonds verlaagd tot 170 miljoen euro en werd het geld terugbetaald aan het OP.

Van het verlaagde fondskapitaal van 170 miljoen euro was 121 miljoen euro eind 2014 uitbetaald, hetgeen resulteerde in een uitbetalingspercentage voor het Jeremie-fonds van 71 %, in plaats van 58 %, dat het uitbetalingspercentage zou zijn geweest als het kapitaal niet was verlaagd. Zonder deze verandering zou het totale uitbetalingspercentage voor alle Litouwse financieringsinstrumenten 68 % zijn geweest in plaats van 75 % (zie tabel 4).

40

Buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten heeft een negatieve impact op beheerskosten en -vergoedingen, indien deze worden bepaald aan de hand van de omvang van het kapitaal dat in het fonds wordt gestort in plaats van de prestaties van de fondsbeheerder. Een te hoog dotatiekapitaal biedt fondsbeheerders de mogelijkheid om inkomsten te genereren zonder dat ze daarvoor werkelijk de diensten hoeven te leveren die van hen worden verwacht (zie de paragrafen 116-125).

Bijzonder lage uitbetalingspercentages voor financieringsinstrumenten die door de EIB-groep werden beheerd

41

Uit onze analyse bleek ook dat het gemiddelde uitbetalingspercentage voor de 31 door de EIB en het EIF beheerde EFRO- en ESF-instrumenten bijzonder laag was: 43 % vergeleken met 60 % voor de instrumenten die door andere fondsbeheerders werden beheerd.

De subsidiabiliteitsperiode voor financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer is uitsluitend op basis van een richtsnoer van de Commissie verlengd tot maart 2017

42

De EU-bijdrage ter hoogte van het niet-gebruikte dotatiekapitaal (te weten middelen die aan het eind van de subsidiabiliteitsperiode niet zijn uitbetaald of gegarandeerd aan de eindontvangers) moet bij afsluiting terugvloeien naar de EU-begroting. Gezien de lage gemiddelde uitbetalingspercentages verklaarde de Rekenkamer al in haar Jaarverslag 2014 dat niet alle financieringsinstrumenten de beschikbare middelen eind 2015 naar verwachting volledig zouden hebben gebruikt³⁵.

43

In april 2015 publiceerde de Commissie herziene richtsnoeren inzake afsluiting, waarin de subsidiabiliteitsperiode voor uitgaven in het kader van financieringsinstrumenten werd verlengd van 31 december 2015 tot 31 maart 2017³⁶. De algemene subsidiabiliteitsperiode is echter vastgesteld in artikel 56, lid 1, van de algemene verordening. In haar Jaarverslag 2014 was de Rekenkamer van oordeel dat een wettelijke bepaling alleen kan worden gewijzigd door wetgeving van gelijke of hogere juridische orde, zodat de hiërarchie der normen naar behoren in acht wordt genomen³⁷. De Rekenkamer concludeerde dat met een richtsnoer van de Commissie geen regels konden worden gewijzigd die via de wetgevingsprocedure van het Europees Parlement en de Raad waren vastgesteld.

44

Op basis van onze analyse en een lineaire projectie van de uitbetaling in de voorgaande jaren schatten we dat meer dan 5,0 miljard euro aan middelen die aan EFRO- en ESF-instrumenten zijn toegewezen, zonder verlenging van de subsidiabiliteitsperiode, eind 2015 niet gebruikt zouden zijn. 3,9 miljard euro hiervan zijn bijdragen van de EU-begroting aan de OP’s. De werkelijke cijfers van de tussen januari 2015 en maart 2017 gebruikte bedragen zullen op zijn vroegst pas eind 2017 beschikbaar zijn.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

45

Aangezien de bijdragen in het kader van de OP’s nu gespreid worden betaald, zou de omvang van de financieringsinstrumenten nu passender moeten zijn, wat zou leiden tot betere uitbetalingspercentages (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

Regelingen voor de terugbetaling van het dotatiekapitaal van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten uit de EU-begroting (programmeringsperiode 2014-2020)

Volgens artikel 41, lid 1, van de GB-verordening mag een aanvraag voor een tussentijdse betaling die gedurende de subsidiabiliteitsperiode is ingediend niet hoger zijn dan 25 % van het totaalbedrag van de programmabijdragen die krachtens de toepasselijke financieringsovereenkomst voor het financieringsinstrument zijn vastgelegd. Tweede, derde en verdere betalingen worden gedaan wanneer bepaalde bestedingsdrempels met betrekking tot de voorgaande betalingen zijn bereikt.

De marktbehoeften waren niet altijd naar behoren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er middelen werden toegewezen aan EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten

46

Wij onderzochten ook of de marktbehoeften naar behoren waren beoordeeld voordat er financieringsinstrumenten werden opgezet en er middelen aan werden toegewezen. Beoordelingen van de marktbehoeften of ex-antebeoordelingen zouden het mogelijk moeten maken om te begrijpen wat de behoeften van de markt zijn en welk soort steun (leningen, garanties of beleggingen in aandelen) het meest geschikt is om de vastgestelde lacunes op de markt te verhelpen. Ook zou daarin moeten worden vastgesteld wat de financieringsbehoeften zijn en uiteindelijk moeten worden beoordeeld of de beoogde beleidsdoelstelling het best kan worden verwezenlijkt door middel van een financieringsinstrument. Ook in onze voorgaande speciale verslagen en in andere studies is dit als voorwaarde genoemd voor het succes van dergelijke instrumenten³⁸.

Een beoordeling van de marktbehoeften was niet verplicht voor financieringsinstrumenten gedurende de programmeringsperiode 2007-2013

47

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de enige expliciete verwijzing in de regelgeving naar beoordelingen van marktbehoeften (ook wel „beoordeling van lacunes” genoemd) betrekking op holdingfondsen³⁹.

48

Bij alle andere specifieke fondsen kon tot 2009 uit het vereiste om voor elk instrument een bedrijfsplan in te dienen de indirecte verplichting worden afgeleid om een dergelijke beoordeling te verrichten⁴⁰. Door de in september 2009 ingevoerde wijzigingen in de rechtsgrondslag werden de vereisten ten aanzien van deze bedrijfsplannen echter versoepeld⁴¹. Daarna bleef weliswaar de verplichting bestaan om een bedrijfsplan in te dienen, maar werden bijna alle specifieke eisen geschrapt (zoals de beoogde ondernemingen of stedelijke projecten, de criteria, de financieringsvoorwaarden voor en de onderbouwing alsmede het beoogde gebruik van de bijdrage in het kader van het OP). Wij zijn van oordeel dat de toegevoegde waarde van een bedrijfsplan beperkt is indien dergelijke informatie ontbreekt.

49

De verplichting om een beoordeling van marktbehoeften uit te voeren bestond evenmin voor de centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de programmeringsperiode 2007-2013 werden opgezet. Bij de zes centraal beheerde instrumenten die in dit verslag worden besproken, constateerden wij verschillende praktijken. Hoewel dit wettelijk niet was voorgeschreven, zagen we in het algemeen dat de markbehoeften bij alle instrumenten in zekere mate werden beoordeeld, bijvoorbeeld in impactbeoordelingen, marktanalysestudies, publieke raadplegingen, enz.

In bijna de helft van de onderzochte gevallen werden de marktbehoeften te hoog ingeschat

50

In eerdere speciale verslagen hebben we al aanzienlijke tekortkomingen vastgesteld in de degelijkheid van beoordelingen van marktbehoeften⁴². Beoordelingen van marktbehoeften moeten met name berusten op rationele en realistische onderliggende veronderstellingen. Is dat niet het geval, dan is het mogelijk dat de instrumenten niet voorzien in daadwerkelijke marktbehoeften, wat kan leiden tot de overkapitalisatie van het instrument en/of weinig of geen echte impact in het veld.

51

Het beoordelen van marktbehoeften dient een aantal doeleinden, waaronder de vaststelling van marktfalen en de bepaling van de marktomvang. In dit opzicht blijkt uit onze algehele analyse dat de beoordeling van marktbehoeften niet robuust genoeg was in de programmeringsperiode 2007-2013. Hoewel de meerderheid van de respondenten van onze enquête (82 %) aangaf dat ze een beoordeling van de marktbehoeften hadden uitgevoerd, was er toch sprake van een te hoog dotatiekapitaal: bijna de helft van de financieringsinstrumenten (19 van de 41) die werden beheerd door respondenten die een beoordeling van de marktbehoeften hadden uitgevoerd, had eind 2014 nog altijd uitbetalingspercentages van minder dan 50 % van het totale dotatiekapitaal van de instrumenten. Bij slechts vijf instrumenten (12 %) is het aanvangskapitaal volledig gebruikt (zie figuur 3).

Figuur 3

Analyse van uitbetalingspercentages voor financieringsinstrumenten waarbij in de enquête werd aangegeven dat er een beoordeling van de marktbehoeften was verricht

Opmerking: De enquête was naar de beheerders/beheersautoriteiten van de 50 grootste EFRO-financieringsinstrumenten verstuurd; het responspercentage bedroeg 80 %.

Bron: ERK, op basis van enquêtegegevens.

52

In een eerder speciaal verslag hebben we er al op gewezen dat gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 de methodologie die werd toegepast om een beoordeling van de marktbehoeften uit te voeren en de aannemelijkheid van de onderliggende veronderstellingen niet werden onderworpen aan enige controle door een orgaan dat onafhankelijk is van de beheersautoriteit. Deze tekortkoming kan hebben bijgedragen tot het feit dat een groot aantal beheersautoriteiten al te optimistische beoordelingen maakte⁴³.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

53

Gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 is een gedetailleerde ex-antebeoordeling verplicht gesteld voor instrumenten onder gedeeld beheer om bewijs te verzamelen voor marktfalen (of suboptimale investeringssituaties) en om het niveau en de omvang van de behoefte aan overheidsinvesteringen, te schatten. Bij deze beoordeling moeten ook de soorten financieringsinstrumenten worden beschreven die het geschiktst zijn voor de situatie. Bovendien moet de ex-antebeoordeling ter informatie worden ingediend bij het toezichtcomité van het OP, en moeten de samenvatting van de bevindingen en de conclusies binnen drie maanden na afronding worden gepubliceerd (zie bijlage V). Het is echter nog steeds geen vereiste om een onafhankelijke controle van de ex-antebeoordeling en de aannemelijkheid van de onderliggende veronderstellingen uit te voeren voordat er een besluit wordt genomen over het initiële dotatiekapitaal van het instrument.

54

Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel Reglement op 1 januari 2013 is het uitvoeren van een ex-ante-evaluatie ook verplicht gesteld voor alle nieuwe centraal beheerde instrumenten (zie bijlage V). Desondanks bevat de ex-antebeoordeling geen analyse van de getrokken lessen, noch de mogelijkheid van een herziening in het geval van grote sociaaleconomische veranderingen, zoals bij gedeeld beheer. Een tussentijdse evaluatie (waarin dergelijke aspecten behandeld kunnen worden) wordt voor de meeste, maar niet alle centraal beheerde financieringsinstrumenten uitgevoerd.

Regionale gerichtheid droeg ertoe bij dat de lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine financieringsinstrumenten opzetten

De EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten zijn aanzienlijk kleiner dan centraal beheerde fondsen of particuliere investeringsfondsen

55

EFRO- en ESF-OP’s worden uitgevoerd onder gedeeld beheer met nationale of regionale autoriteiten, wat betekent dat de financieringsinstrumenten die zijn opgezet in het kader van de uitvoering van nationale of regionale programma’s gebonden zijn aan de afbakening van de programma’s wat betreft geografisch gebied en subsidiabiliteit. Om subsidiabel te zijn moeten projecten gelegen zijn in een regio die valt onder het OP waarvan het financieringsinstrument dotatiekapitaal heeft ontvangen⁴⁴.

56

Binnen de EU zijn 952 specifieke EFRO- en ESF-fondsen opgezet tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 (zie tabel 3). Dit houdt in dat voor de meeste regio’s verschillende fondsen zijn opgezet. Uit onze analyse blijkt dat de financieringsinstrumenten van het EFRO en met name het ESF betrekkelijk klein zijn. De gemiddelde EU-bijdrage aan een EFRO-instrument is 80 miljoen euro voor holdingfondsen en 10 miljoen euro voor specifieke fondsen. De gemiddelde EU-bijdrage aan een ESF-instrument is 10 miljoen euro voor holdingfondsen en 9 miljoen euro voor specifieke fondsen. De bijdrage uit de EU-begroting aan de centraal beheerde fondsen, die theoretisch gezien betrekking hebben op alle lidstaten, was eind 2014 daarentegen maximaal 1,2 miljard euro volgens door de Commissie gerapporteerde gegevens. Particuliere aandelenfondsen werken gemiddeld met 150-500 miljoen euro.

57

Het uitvoeren van fondsen met een hoger dotatiekapitaal kan echter leiden tot aanzienlijke schaalvoordelen en een grotere efficiëntie. De reden hiervoor is dat de vaste kosten en de daarmee samenhangende risico’s gespreid kunnen worden over een voldoende groot aantal eindontvangers. Met andere woorden, de afzonderlijke specifieke EFRO- en ESF-fondsen hebben vaak niet de omvang waarbij ze naar het oordeel van de fondsensector efficiënt kunnen werken.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

58

In de programmeringsperiode 2014-2020 genieten de lidstaten grotere flexibiliteit bij het opzetten van financieringsinstrumenten. Zo kunnen in OP’s een of meer complementaire investeringsprioriteiten van het EFRO, het CF en het ESF onder één thematische doelstelling worden gecombineerd⁴⁵.

59

Bovendien zijn er wettelijke vereisten ingevoerd voor de vaststelling van instrumenten met een aanzienlijk hoger dotatiekapitaal⁴⁶. In het bijzonder is voor de programmeringsperiode 2014-2020 de mogelijkheid ingevoerd om instrumenten onder gedeeld beheer op EU-niveau op te zetten⁴⁷ (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Regelingen voor het opzetten van financieringsinstrumenten op EU-niveau (programmeringsperiode 2014-2020)

Krachtens artikel 38, lid 1, onder a), van de GB-verordening is het mogelijk om een instrument dat op het niveau van de Unie is opgezet en dat direct of indirect door de Commissie wordt beheerd, te voorzien van een financiële bijdrage, hoewel in principe het „[…] toegewezen deel […] onder gedeeld beheer door de lidstaten en de Commissie [wordt] uitgevoerd overeenkomstig artikel 59, van het Financieel Reglement […]”.

60

Er zijn ook aanzienlijke financiële prikkels voor de lidstaten om instrumenten op te zetten met een groter dotatiekapitaal of die het regionale niveau overstijgen. Indien de volledige prioritaire as van een OP door middel van een financieringsinstrument wordt uitgevoerd, kan er een extra financiële prikkel worden toegepast in de vorm van een aanvulling van 10 % van het maximale cofinancieringspercentage. Indien er een afzonderlijke prioritaire as wordt opgezet die via een financieringsinstrument op EU-niveau wordt uitgevoerd en direct of indirect door de Commissie wordt beheerd, komt de as in aanmerking voor een cofinancieringspercentage van 100 %⁴⁸.

61

De Commissie en de lidstaten moeten de mogelijkheden gebruiken die de rechtsgrondslag biedt om, waar dat mogelijk is, grotere specifieke EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten op te zetten, om te profiteren van de aanzienlijke kostenbesparingen bij de toepassing van deze instrumenten. Naarmate er echter meer regio’s en organen bij betrokken zijn, kan de juridische structuur echter complexer worden, wat vervolgens nieuwe risico’s op vertragingen met zich mee kan brengen, waarmee de lidstaten rekening moeten houden wanneer ze de meest geschikte financieringsstructuur ontwerpen. Binnen het regelgevingskader 2007-2013 waren bijdragen aan een en hetzelfde financieringsinstrument uit meer dan één programma al toegestaan⁴⁹. Deze constructies bleken tot op heden echter niet populair te zijn vanwege de vermeende bijkomende complexiteit ervan. Gelet op de antwoorden op onze enquête zijn er extra richtsnoeren van de Commissie nodig over de wijze waarop instrumenten op EU-niveau in de programmeringsperiode 2014-2020 moeten worden opgezet.

Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?

62

Een van de belangrijkste voordelen van financieringsinstrumenten is dat ze als hefboom voor extra middelen kunnen worden gebruikt, d.w.z. particuliere en publieke middelen kunnen bijdragen aan het dotatiekapitaal van de fondsen. Het hefboomeffect meet de mate waarin publieke financiering bijkomende middelen aantrekt. Het moet informatie geven over het vermogen van een instrument om extra financiering aan te trekken, afhankelijk van het soort instrument, de locatie en de eindontvangers ervan, maar ook over de door de Commissie, de beheersautoriteit en/of de fondsbeheerder gemaakte keuzes bij het opzetten van het instrument. Bij vergelijkbare instrumenten zou een groter hefboomeffect duiden op een beter presterend instrument wat betreft het aantrekken van extra financiering.

63

Daarom hebben we onderzocht hoe de Commissie dit hefboomeffect definieert en monitort bij instrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer en hoe zij beoordeelde of de instrumenten succesvol waren in het aantrekken van bijkomend particulier kapitaal. Ook analyseerden we het gebruik dat op dit gebied werd gemaakt van preferentiële regelingen en regelingen om risico’s te delen met particuliere partners, alsmede van belastingovereenkomsten.

Bij de meting van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie wordt niet naar behoren rekening gehouden met de mate waarin overheidsfinanciering bijkomende middelen aantrekt

Er moeten meer gedifferentieerde hefboomratio’s komen om betekenisvollere metingen te kunnen verkrijgen

Problemen bij het vaststellen van het hefboomeffect van instrumenten onder gedeeld beheer bij het aantrekken van bijkomend particulier en publiek kapitaal

64

In de wetgeving voor 2007-2013 werd niet gespecificeerd hoe het hefboomeffect moest worden gemeten voor instrumenten onder gedeeld beheer. In 2011 heeft de Commissie de eerste stappen gezet om dit probleem aan te pakken door een voorlopige definitie van het „hefboomeffect” voor te stellen, en twee jaar later in het Financieel Reglement (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Definitie van „hefboomeffect” voor financieringsinstrumenten onder gedeeld en gecentraliseerd beheer

In augustus 2011 definieerde de Commissie in haar gemeenschappelijk controlekader de term hefboomeffect als de extra middelen die buiten de bijdrage van de structuurfondsen beschikbaar worden gesteld, gewoonlijk door financieringsinstrumenten en andere particuliere of publieke investeerders, tot op het niveau van de eindontvangers⁵⁰. Volgens deze definitie (die echter juridisch niet bindend is), komt het hefboomeffect overeen met de totale financiële steun die aan de eindontvangers wordt verleend (met inbegrip van alle middelen die in de eindontvangers worden geïnvesteerd, ongeacht of ze deel uitmaken van het OP of dat het extra particuliere of publieke financiering is), gedeeld door de EU-bijdrage aan het instrument (via het OP).

Voor centraal beheerde instrumenten is het hefboomeffect sinds 2013 in het Financieel Reglement gedefinieerd als „[…] het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen te delen door de bijdrage van de Unie.”⁵¹

65

Wij zijn echter van oordeel dat het voor instrumenten onder gedeeld beheer niet passend is om de totale nationale overheidsfinanciering mee te tellen als bedrag waarop het hefboomeffect van toepassing is, zoals voorgesteld door de Commissie: de cofinancieringspercentages zijn al vastgesteld op het niveau van de prioritaire as van het OP, en de nationale bijdrage aan het dotatiekapitaal van de financieringsinstrumenten blijft in het algemeen binnen deze percentages. In die zin is er geen verschil tussen de „normale” nationale cofinanciering en een „extra” nationale bijdrage (die de OP-percentages overstijgt). Alleen van de laatste zou echter kunnen worden gezegd dat deze is aangetrokken door de EU-bijdrage. We hebben in een eerder verslag al opgemerkt dat de praktijk van de Commissie om nationale overheidsfinanciering via de OP’s uit te sluiten van de deler leidt tot een kunstmatige stijging van de gemeten hefboomratio⁵².

66

Bovendien zou het hefboomeffect moeten dienen als aanwijzing van de prestaties van een financieringsinstrument wat betreft het aantrekken van extra particuliere en publieke middelen (ook weer boven op de middelen die al in aanmerking zijn genomen voor het OP in zijn geheel). Uiteraard dient bij een beoordeling van prestaties rekening te worden gehouden met de verschillen bij de uitvoering van een dergelijk instrument. Met name spelen de risicodelings- en preferentiële regelingen voor partners uit de particuliere sector daarbij een doorslaggevende rol (zie de paragrafen 74-78). Bovendien zou de hefboomratio ook moeten variëren tussen verschillende soorten financiële steun (het hefboomeffect bij garanties moet bijvoorbeeld hoger zijn dan bij leningen), tussen verschillende soorten investeringen (voor riskantere investeringen zou het lager moeten zijn), tussen de ontwikkelingsfasen van ondersteunde eindontvangers (startende bedrijven lopen bijvoorbeeld meer risico) en tussen geografische markten (bijvoorbeeld lager hefboomeffect in minder ontwikkelde regio’s).

67

In de huidige vorm levert de berekening door de Commissie van het „hefboomeffect” geen betrouwbare indicatie op van de feitelijke prestaties wat betreft het aantrekken van extra particuliere of publieke middelen. Daardoor kan er geen onderscheid worden gemaakt tussen financieringsinstrumenten die succesvol of minder succesvol zijn in het aantrekken van extra particuliere of publieke bijdragen aan het dotatiekapitaal van het instrument.

Inconsistente meting van het hefboomeffect bij centraal beheerde instrumenten

68

Voor centraal beheerde financieringsinstrumenten blijkt uit onze analyse dat de Commissie diverse methodes gebruikt om het hefboomeffect van verschillende instrumenten te berekenen, zoals geïllustreerd in tabel 5⁵³.

69

Als gevolg daarvan zijn de hefboomratio’s die door de Commissie werden gerapporteerd voor centraal beheerde instrumenten onderling niet vergelijkbaar en ook niet vergelijkbaar met die van instrumenten onder gedeeld beheer.

Tabel 5

Hefboomeffect voor centraal beheerde financieringsinstrumenten zoals gerapporteerd door de Commissie

Instrument | Soort instrument | Berekeningsmethode | Hefboomratio op 31 december 2014
LGTT | Garantie | Totaal financieringsbedrag dat het project heeft aangetrokken, gedeeld door de aan de faciliteit betaalde EU-bijdrage | 57
PBI | Garantie | Vergelijkbaar met het LGTT | 9
EEEF | Aandelen | Totaal op fondsniveau aangetrokken financieringsbedrag, gedeeld door de EU-bijdrage | 2
Margueritefonds | Aandelen | Totaal financieringsbedrag dat door het instrument werd gemobiliseerd (zowel eigen vermogen als schuld) op projectniveau, gedeeld door de betaalde EU-bijdrage | 157
EPMF-garantiefaciliteit | Garantie | Waarde van nieuwe, door de garantie ondersteunde microleningen, gedeeld door de maximumgarantie | 7
EPMF FCP-FIS | Leningen | Waarde van nieuwe, door de garantie ondersteunde microleningen, gedeeld door de betaalde EU-bijdrage | 2

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie¹.

1SWD(2015) 206 final.

Ook financieringsbronnen die niet het resultaat zijn van de EU- en/of nationale bijdrage aan het financieringsinstrument worden meegeteld

70

Niet alle financieringsbronnen die door een project worden aangetrokken zijn het resultaat van de EU- en/of nationale bijdrage. Daar wordt echter geen aandacht aan besteed in de berekening van de „hefboomratio” door de Commissie. In 2015 heeft de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO een alternatieve methodologie voorgesteld, met berekeningen die afhangen van het soort instrument (leningen, garanties of aandelen)⁵⁴. De verschillen tussen deze twee benaderingen worden geïllustreerd in het voorbeeld in tekstvak 7.

Tekstvak 7

Voorbeeld van een financieringsstructuur voor een vervoersproject en de verschillen in de berekening van het hefboomeffect volgens de methodologie van de Commissie en de OESO

Dit inkomstengenererende vervoersinfrastructuurproject, een hogesnelheidslijn in Frankrijk, ontving bijdragen uit meerdere financieringsbronnen, waarvan de nationale subsidies goed waren voor 52 % en de commerciële schuld voor 39 %. De EU-bijdrage, in de vorm van een garantie van maximaal 200 miljoen euro van de commerciële schuld, maakte 2,5 % uit van de totale financiering.

In dit voorbeeld zou het hefboomeffect, gebaseerd op de OESO-methodologie, echter slechts 1 zijn, omdat er maar één lening is van 200 miljoen euro die door de EU in de projectfinancieringsstructuur wordt gegarandeerd.

Soort financieringsbronnen | miljoen euro | % van de totale financiering
Commerciële schuld | 3 038 | 39 %
Nationale subsidies | 4 050 | 52 %
Aandelen | 758 | 9 %
Totale financiering | 7 846 | 100 %
Maximale EU-garantie op de commerciële schuld | 200 | 2.5 %

Volgens de methodologie van de Commissie is het hefboomeffect 39 (totale financiering van 7 846 miljoen euro, gedeeld door de EU-garantie van 200 miljoen euro).

Wij zijn van oordeel dat het onrealistisch is om aan te nemen dat de nationale subsidies, die het grootste deel van de projectfinanciering uitmaken, het gevolg zijn van de beperkte EU-garantie. Deze kwestie is van invloed op de verslaglegging door de Commissie over financieringsinstrumenten zowel onder gecentraliseerd als gedeeld beheer, hoewel zij meer opvalt bij centraal beheerde financieringsinstrumenten, omdat er minder sprake is van particuliere co-investering bij projecten onder gedeeld beheer.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

71

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 verwijst de GB-verordening, met betrekking tot de instrumenten onder gedeeld beheer, niet expliciet naar de definitie van hefboomeffect in het Financieel Reglement van de EU. Het in artikel 37, lid 2, onder c), van de GB-verordening gedefinieerde concept is echter in wezen hetzelfde: „[…] een raming van aanvullende publieke en private middelen die met het financieringsinstrument kunnen worden gegenereerd, tot op het niveau van de eindontvanger (verwachte hefboomeffect)”. Dus blijft de Commissie nationale cofinanciering beschouwen als een bedrag waarvoor de financiering van het OP door de EU als hefboom heeft gewerkt. Er zijn ook geen veranderingen in de manier waarop de gemobiliseerde bedragen van de particuliere sector moeten worden gemeten. Naar onze mening moet de Commissie haar methoden voor het berekenen van het hefboomeffect van EU- en nationale publieke financiering door middel van financieringsinstrumenten heroverwegen en daarbij rekening houden met de alternatieve methodologie die door de OESO in 2015 werd voorgesteld.

72

We merken ook op dat de lidstaten nu verplicht zijn om de verwachte „hefboomeffecten” van elk instrument te specificeren (zie tekstvak 8). Deze elementen verschaffen de Commissie gegevens, zodat zij kan monitoren hoe het feitelijke hefboomeffect zich verhoudt tot het beoogde hefboomeffect. Door het ontbreken van een consistente methodologie van de Commissie voor het berekenen van het hefboomeffect, valt echter te betwijfelen of deze procedure zinvolle gegevens zal opleveren, die voor vergelijkingen kunnen worden gebruikt.

Tekstvak 8

„Verwachte hefboomratio’s” die voor elk financieringsinstrument moeten worden gespecificeerd (programmeringsperiode 2014-2020)

De verplichte ex-antebeoordeling voor financieringsinstrumenten moet een raming bevatten van aanvullende publieke en de particuliere middelen die op alle niveaus tot aan de eindontvanger door de financieringsinstrumenten kunnen worden gegenereerd. Dit „verwachte hefboomeffect” van het instrument moet worden beschreven in de financieringsovereenkomst tussen een beheersautoriteit en een „fonds van fondsen” (of in het strategische document, in het geval dat de beheersautoriteit het fonds rechtstreeks uitvoert).

Elk jaar moet de beheersautoriteit in het jaarlijkse uitvoeringsverslag een bijlage opnemen over acties die financieringsinstrumenten omvatten⁵⁵.

Problemen om investeerders uit de particuliere sector te interesseren voor financieringsinstrumenten bij zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer

73

Een van de vastgelegde doelstellingen van financieringsinstrumenten is extra financiering aan te trekken uit de particuliere sector om de beschikbare publieke middelen aan te vullen, zodat meer projecten kunnen profiteren van hetzelfde niveau van publieke investeringen. Daarom hebben we voor zowel instrumenten onder gedeeld beheer als centraal beheerde instrumenten getracht te bepalen in welke mate er daadwerkelijk extra particuliere financiering is gemobiliseerd door publieke bijdragen aan de instrumenten.

Specifieke regelingen voor particuliere investeerders in financieringsinstrumenten gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 hebben niet geleid tot het aantrekken van aanzienlijke extra financiering

74

Onze interviews en ons literatuuronderzoek bevestigen dat gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 de bereidheid van de particuliere sector om te investeren in financieringsinstrumenten laag bleef, omdat deze instrumenten als te streng gereguleerd worden beschouwd (bijv. specifieke EU- en nationale rechtsvoorschriften, staatssteun, aanbesteding). Wat niet mag worden vergeten, is dat de doelstellingen van de twee partijen verschillen: terwijl de publieke sector specifiek beleid wil uitvoeren en investeringsdoelstellingen wil verwezenlijken, moet de particuliere sector gericht zijn op winstgevende activiteiten. Verder kan er sprake zijn van een gebrek aan kennis aan beide zijden. De publieke sector beschikt niet noodzakelijkerwijs over gespecialiseerde financiële kennis en ervaring, terwijl de particuliere sector niet noodzakelijkerwijs vertrouwd is met de EU-wetgeving. De Commissie is van oordeel dat een van de manieren om particulier kapitaal aan te trekken is om particuliere investeerders een preferentiële behandeling en/of „risicopremies” aan te bieden. Daarom hebben we de specifieke regelingen voor investeerders uit de particuliere sector onderzocht om te zien of de risico’s op een redelijke manier werden gedeeld tussen de publieke en particuliere sector.

Een gebrek aan richtsnoeren van de Commissie over de wijze waarop regelingen inzake de preferentiële behandeling voor EFRO- en ESF-instrumenten moesten worden vastgesteld

75

Voor de EFRO- en ESF-instrumenten van de periode 2007-2013 bood de wetgeving de mogelijkheid om rendement op investeringen bij voorkeur toe te wijzen aan de volgens het beginsel van de particuliere investeerder in de markteconomie werkende investeerders⁵⁶. Een preferentiële behandeling kan bijvoorbeeld worden gegeven door middel van contracten die de publieke financieringspartner niet dezelfde terugbetalingsrechten toekennen als de particuliere partners, of door een ongelijke verdeling van de winst en het verlies tussen particuliere en publieke partners.

76

Een preferentiële behandeling kan gerechtvaardigd zijn als deze nodig is om particuliere investeringen aan te trekken bij marktfalen, waarbij de particuliere financiering kan bijdragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van de overheid. Indien zij niet gerechtvaardigd is, kan de preferentiële behandeling leiden tot een aanslag op het initiële dotatiekapitaal van het financieringsinstrument en zodoende leiden tot een vermindering van de resterende financiering die na de afwikkeling van het instrument voor de volgende investeringscyclus beschikbaar is. De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 en de richtsnoeren van de Commissie geven geen enkele aanwijzing voor de wijze waarop risicodelingsregelingen in de financieringsovereenkomsten vastgelegd dienen te worden en de wijze waarop gecontroleerd kan worden of de preferentiële behandeling passend is.

Hoewel de Commissie hogere risico’s aanging, waren er slechts beperkte particuliere bijdragen tot het kapitaal van centraal beheerde instrumenten

77

In de regel bevat de toepasselijke wetgeving die door het Europees Parlement en de Raad is vastgesteld voor centraal beheerde instrumenten slechts algemene bepalingen met betrekking tot risicodeling en/of preferentiële behandelingen. De gedetailleerde regelingen met betrekking tot de bijdrage van de Commissie aan deze instrumenten (waaronder de risicodelingspercentages) worden pas later vastgesteld in het kader van een afzonderlijke overeenkomst die niet hoeft te worden goedgekeurd door de begrotingsautoriteit (zie tekstvak 9).

Tekstvak 9

Risicodeling tussen de Commissie en haar partners — casestudy van het „leninggarantie-instrument” (LGTT) en het initiatief inzake projectobligaties (PBI)

Het LGTT werd in 2008 door de Commissie en de EIB opgezet via een samenwerkingsovereenkomst, waarbij iedere partij 50 % van het risico op wanbetaling draagt (verwachte en onverwachte verliezen).

Het instrument biedt een garantie in de vorm van een voorwaardelijke kredietlijn (contingent credit line) waarop de projectaanbieder een beroep kan doen gedurende de eerste vijf tot zeven jaar als een project niet genoeg opbrengt om de schuld van hogere rang af te lossen (d.w.z. in het geval dat de feitelijke inkomsten uit het project achterblijven bij de ramingen).

Als gevolg van een verandering van de rechtsgrondslag werd in 2013 een eersteverliestranche-aanpak ingevoerd, die ertoe leidde dat de Commissie 95 % van de verliezen in de eersteverliestranche (PFLP) voor haar rekening nam.

Bij de wijziging van Verordening nr. 680/2007 in 2012 werd het PBI als nieuw instrument ingevoerd. Het PBI biedt kredietverbetering in de vorm van een achtergesteld schuldinstrument — een lening of een voorwaardelijke faciliteit — ter ondersteuning van projectobligaties met hogere rangorde die door de projectmaatschappij zijn uitgegeven. De risicodelingsregelingen tussen de Commissie en de EIB zijn dezelfde als bij het LGTT: de Commissie neemt 95 % van de verliezen voor haar rekening terwijl de EIB het risico draagt voor de resterende 5 %.

De PFLP voor de LGTT-/PBI-portefeuille werd op een zodanig niveau vastgesteld dat het onwaarschijnlijk is dat de daadwerkelijke verliezen niet door de PFLP kunnen worden geabsorbeerd. Als gevolg daarvan draagt de Commissie in feite het grootste deel van het daadwerkelijke risico.

Krachtens de rechtsgrondslag berust de risicodeling op een „eersteverliesbasis”, maar er wordt niet gespecificeerd hoe een eersteverliestranche bepaald dient te worden of wat het risicoblootstellingsniveau is dat voortvloeit uit deze aanpak. In een werkdocument van de diensten van de Commissie⁵⁷ wordt gesteld dat het percentage van het eerste verlies in de regel net boven het gemiddelde verlies in het verleden wordt vastgesteld. De EIB stelde het plafond echter zodanig vast dat de verwachte netto risicoblootstelling voor haar binnen haar standaardrisico bleef (minder dan 2 % van het verwachte verlies) en baseerde zich niet op gegevens uit het verleden.

78

Bij sommige centraal beheerde financieringsinstrumenten constateerden we dat bijna alle feitelijke risico’s zijn overgeheveld naar de Commissie (zie tekstvak 10). Hoewel de Commissie bij dit soort instrumenten meer risico’s nam dan haar partners, blijkt echter uit onze analyse dat er geen sprake was van een aanzienlijke bijdrage uit de particuliere sector aan deze instrumenten.

Tekstvak 10

Casestudy — Risicodeling tussen de Commissie en haar partners — EEEF

Het EEEF investeert in energie-efficiëntie, projecten op het gebied van hernieuwbare energie en schoon stadsvervoer. De aandeelhouders ervan zijn de Commissie, de EIB en twee banken. Het EEEF is georganiseerd als een naamloze vennootschap en de aandelen ervan zijn verdeeld in drie klassen (A, B en C), afhankelijk van het genomen risico en de rechten op opbrengsten, waarbij klasse A de gunstigste is en klasse C de minst gunstige.

De Commissie is de enige aandeelhouder van klasse C-aandelen, de eerste om verliezen te dragen en de laatste om van winst te profiteren. Haar aandelen worden aan het einde van de looptijd terugbetaald. De terugbetaling is afhankelijk van de beschikbaarheid van voldoende kasmiddelen in het fonds.

De verliezen van de vennootschap worden eerst toegewezen aan de Commissie. Deze verliezen hebben geen invloed op de waarde van klasse A- en klasse B-aandelen zolang de waarde van klasse C-aandelen nog positief is. Alleen als de waarde van klasse C-aandelen nul is geworden, zullen de verliezen worden toegewezen aan klasse A- en klasse B-aandelen. Toekomstige inkomsten en winst leiden niet automatisch tot terugname van klasse C-aandelen omdat ze eerst zullen worden gebruikt voor de beoogde dividenden van klasse A- en klasse B-aandelen.

Bovendien kunnen de klasse C-aandelen niet worden terugbetaald vóór die van de andere twee klassen.

In sommige gevallen zijn fiscale rulings gebruikt om financieringsinstrumenten aantrekkelijker te maken voor investeerders uit de particuliere sector

79

Een fiscale ruling is een schriftelijk besluit van een nationale belastingdienst betreffende de wijze waarop een bepaald aspect van de activiteiten van een entiteit zal worden behandeld naar het geldende belastingrecht van die lidstaat. Een dergelijke procedure kan in verschillende EU-lidstaten worden gebruikt om zekerheid te verkrijgen over de wijze waarop activiteiten zullen worden belast. In het algemeen dienen individuele personen of ondernemingen die belastingplichtig zijn, hun uitleg in van de wijze waarop de belastingwetgeving op hen of op een bepaalde transactie of activiteit van toepassing is, en antwoordt de belastingdienst met een positief of negatief besluit. Zulke belastingovereenkomsten zijn ook een gangbare praktijk in de fondsensector. Hoewel fiscale ruling volkomen legitiem kunnen zijn en in een aantal jurisdicties worden toegepast, kunnen ze ook worden gebruikt om een agressieve fiscale planning te vergemakkelijken.

80

Reeds in 2012 heeft de Commissie een aanbeveling uitgebracht voor de lidstaten betreffende agressieve fiscale planning⁵⁸. Kort samengevat worden de lidstaten aangemoedigd om hun nationale wetgeving aan te passen om „[…] kunstmatige regelingen” aan te pakken en „[…] deze regelingen voor belastingdoeleinden op basis van de economische realiteit ervan [te behandelen]”. Hierop is een reeks specifieke maatregelen op dit gebied gevolgd:

οSinds 2014 heeft de Commissie verschillende onderzoeken ingesteld om te zien of besluiten van belastingdiensten in de lidstaten met betrekking tot de vennootschapsbelasting die ondernemingen moeten betalen, in overeenstemming zijn met de EU-regels voor staatssteun⁵⁹.

οIn maart 2015 kwam de Commissie met een pakket maatregelen ter verhoging van de belastingtransparantie en ter invoering van de automatische uitwisseling van informatie tussen de lidstaten over hun fiscale rulings⁶⁰.

οIn juni 2015 stelde de Commissie een actieplan vast voor een eerlijk en doeltreffend vennootschapsbelastingstelsel in de EU⁶¹. In dit document worden naast een aantal belastingonderwerpen maatregelen besproken ter bestrijding van belastingontwijking en agressieve belastingplanning.

81

Wij identificeerden echter financieringsinstrumenten waarvoor fiscale rulings zijn vastgesteld (zie tekstvak 11).

Tekstvak 11

Casestudy — Fiscale rulings voor financieringsinstrumenten onder gecentraliseerd beheer — het Margueritefonds

In 2013 werd voor het Margueritefonds een voorafgaande belastingafspraak (ook wel „fiscale ruling” genoemd) met Luxemburg gemaakt en in 2013 een voorafgaande verrekenprijsafspraak voor Marguerite Holdings en zijn Luxemburgse filialen. Deze laatste is een overeenkomst tussen een belastingbetaler en de belastingdienst waarin het prijsmodel wordt gespecificeerd dat de belastingbetaler zal toepassen op de transacties van de geassocieerde ondernemingen.

De specifieke structuur die door het Margueritefonds wordt gehanteerd, leidt tot een situatie waarin de bronbelasting op dividendbetalingen van holdingondernemingen aan het fonds zelf wordt beperkt, doordat de dividendbetalingen worden omgezet in rentebetalingen en doordat er hybride instrumenten worden gebruikt door de Luxemburgse entiteiten⁶². Het is ook mogelijk dat andere belastingen, zoals bronbelasting in de landen waarin de bedrijven actief zijn of vermogenswinstbelasting ten tijde van de desinvestering, worden ontweken door het gebruik van deze structuur.

82

Wij wijzen er ook op dat in de structuur van een aantal EFRO- en ESF-instrumenten van 2007-2013 Sicav⁶³- of Sicar⁶⁴-entiteiten zijn opgenomen. Bij deze structuren zijn fiscale rulings een gangbare praktijk. De lidstaten rapporteren echter niet aan de Commissie of er bij hun instrumenten gebruik wordt gemaakt of zal worden gemaakt van voorafgaande belastingovereenkomsten.

Particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten maken ongeveer 2 % van het totaal uit

83

In eerdere verslagen hebben wij opgemerkt dat de hefboomratio voor de particuliere sector beperkt was in de programmeringsperiode 2007-2013⁶⁵. Volgens de meest recente door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde gegevens trokken slechts 154 van de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten in 11 lidstaten particuliere financiering in hun financieringsstructuur aan als onderdeel van de OP-bijdrage.

84

Bij de door de lidstaten gerapporteerde particuliere middelen die via OP’s werden bijgedragen, bestaat er ook een risico op dubbeltelling, omdat het mogelijk is dat de particuliere financiering op het niveau van de specifieke fondsen gewoon een door het holdingfonds verrichte overdracht van middelen is. Indien de analyse wordt beperkt tot enkel holdingfondsen om het risico van dubbeltelling uit te sluiten, was bij slechts 9 van de 73 bestaande holdingfondsen in 4 van de 18 lidstaten waar dergelijke fondsen bestaan, sprake van particuliere bijdragen. Voor deze negen holdingfondsen varieert het aandeel van de particuliere financiering in het dotatiekapitaal van het instrument tussen 5 % en 50 %. Al met al werd er 325 miljoen euro aan particulier kapitaal via OP’s aangetrokken voor holdingfondsen. Tegelijkertijd merken we op dat er ongeacht de gerapporteerde informatie een uit de regels voor staatssteun voortvloeiende wettelijke verplichting bestaat voor aandelenbeleggingen in kmo’s om, afhankelijk van de regio, een minimumniveau van particuliere cofinanciering van 30 % of 50 % te hebben⁶⁶.

85

Verder blijkt uit door elf lidstaten op vrijwillige basis verstrekte informatie dat de middelen die naast de middelen in het kader van de OP’s (particulier of publiek) aan financieringsinstrumenten werden betaald, 342 miljoen euro bedragen⁶⁷. De lidstaten zijn echter niet verplicht om dergelijke informatie te verstrekken en de op vrijwillige basis gerapporteerde gegevens worden ook niet door de Commissie gecontroleerd.

86

We merken ook op dat in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2007-2013 niet werd voorgeschreven dat in financieringsovereenkomsten tussen beheersautoriteiten en fondsbeheerders de verwachte hefboomratio’s voor aanvullende particuliere bijdragen moesten worden gespecificeerd. Verder werden de vergoedingen in het algemeen niet gekoppeld aan het succes van de fondsbeheerders om particuliere investeerders aan te trekken (zie paragraaf 136)⁶⁸. Daarom was er weinig stimulans voor de fondsbeheerder om particuliere investeerders te vinden.

87

Bij centraal beheerde instrumenten, en in het bijzonder bij eigenvermogensinstrumenten, bleek het moeilijk om investeringen uit de particuliere sector aan te trekken, zoals wordt geïllustreerd door de casestudy’s in tekstvak 12.

Tekstvak 12

Casestudy — Problemen om bij met openbare middelen gefinancierde eigenvermogensinstrumenten investeerders uit de particuliere sector aan te trekken — Margueritefonds en EEEF

Voorbeelden van beperkte particuliere cofinanciering voor twee centraal beheerde instrumenten zijn hieronder weergegeven⁶⁹:

οHet Margueritefonds heeft naast de Commissie acht sponsoren, die allemaal banken zijn die onder zeggenschap staan van de overheid. Deze sponsoren hebben een totaal bedrag van 710 miljoen euro vastgelegd. Er is nog geen geld van particuliere investeerders aangetrokken om het streefdoel van 1,5 miljard euro aan totale vastleggingen te bereiken⁷⁰.

οOok het EEEF was voornamelijk afhankelijk van publieke middelen; tot dusver heeft de Commissie er de grootste bijdrage aan geleverd (125 miljoen euro van de in totaal vastgelegde 265 miljoen euro). De enige particuliere contribuant — Deutsche Bank — heeft slechts een beperkte vastlegging gedaan voor het instrument (5 miljoen euro). Het totale vastgelegde bedrag is in dit stadium minder dan de helft van het streefdoel van het instrument (700 miljoen euro).

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

88

Voor instrumenten onder gedeeld beheer is volgens de bepalingen in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020 een preferentiële behandeling nog steeds toegestaan, maar het risico tussen de publieke en de particuliere partners moet wel adequaat worden gedeeld (zie tekstvak 13).

Tekstvak 13

Bepalingen met betrekking tot preferentiële behandeling en risicodeling (programmeringsperiode 2014-2020)

Artikel 44 van de GB-verordening schrijft „een adequate risico- en winstdeling” voor tussen publieke en private investeerders, en in de gedelegeerde verordening wordt bepaald dat het niveau van de preferentiële behandeling „evenredig [moet] zijn aan de risico’s die deze investeerders nemen en beperkt [moet] worden tot het noodzakelijke minimum om dergelijke investeerders aan te trekken”⁷¹. In het bijzonder moet de lidstaat in de ex-antebeoordeling opnemen „[…] een beoordeling van de behoefte aan en het niveau van de preferentiële vergoeding waarmee corresponderende middelen van private investeerders worden aangetrokken en/of een omschrijving van de mechanismen […] waarmee zal worden bepaald welke preferentiële vergoedingen er nodig zijn, en in welke mate […]”.⁷²

Deze preferentiële vergoeding kan worden gefinancierd door middelen die worden terugbetaald aan het instrument, of door voordelen of andere verdiensten of opbrengsten die toegeschreven kunnen worden aan de steun van EU-middelen. Het concept van een preferentiële behandeling is ook van toepassing op publieke investeerders die werken vanuit het markteconomiebeginsel⁷³.

Bovendien merken we voor gevallen die onder de GBER vallen het volgende op: „in het geval van asymmetrische verliesdeling tussen publieke en particuliere investeerders, wordt het eerste, voor rekening van de publieke investeerder komende verlies gemaximeerd op 25 % van de totale investering”⁷⁴.

Anders moet de preferentiële behandeling in overeenstemming zijn met marktvoorwaarden of onderworpen worden aan een kennisgevingsprocedure voor staatssteun.

89

De verplichting voor lidstaten om de noodzaak van een preferentiële behandeling en de risicodelingsregelingen te beoordelen en enige onderbouwing te geven voor deze regelingen, kan zeker worden beschouwd als vooruitgang in de richting van een doelmatiger beheer van financieringsinstrumenten. Op basis van onze interviews zijn we echter van oordeel dat de Commissie richtsnoeren dient te verstrekken aan de lidstaten met betrekking tot de wijze waarop de preferentiële behandeling het best kan worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder buitensporig grote risico’s te creëren voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten.

90

Voor sommige van de centraal beheerde instrumenten wordt de mogelijke mate van risicodeling tussen de Commissie en haar partners ook behandeld in de wetgeving. Hier wordt in de verordening gespecificeerd dat „de risicodeling plaats[vindt] op een wijze die weerspiegeld wordt in een passende verdeling tussen de Unie en de entiteit waaraan de uitvoering is toevertrouwd” terwijl het „[…] door de Uniebegroting gedekte risico […] niet meer dan 50 % [bedraagt] van het risico van de beoogde schuldenportefeuille uit hoofde van het schuldinstrument”⁷⁵. Het blijft de vraag of deze gewijzigde bepalingen zullen volstaan om meer bijdragen uit de particuliere sector aan te trekken dan in de programmeringsperiode 2007-2013. Zoals reeds gemeld in een eerder verslag zijn we van oordeel dat de belangrijkste aspecten van de risicodelingsregelingen tussen de Commissie en haar partners (bijv. de EIB) vastgelegd dienen te worden in de specifieke wetgeving voor elk centraal beheerd instrument⁷⁶.

91

Ten slotte blijft de situatie met betrekking tot de fiscale rulings onveranderd ten opzichte van de programmeringsperiode 2007-2013. Wij zijn van oordeel dat het voortgezette gebruik van voorafgaande belastingovereenkomsten voor financieringsinstrumenten onder gecentraliseerd beheer en/of gedeeld beheer tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 een reputatierisico kan inhouden, omdat ze gezien kunnen worden als regelingen die indruisen tegen de eigen aanbevelingen en acties van de Commissie betreffende fiscale regelingen.

Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?

92

Een van de belangrijkste redenen voor het inzetten van publieke middelen via financieringsinstrumenten is het feit dat het geld verschillende malen kan worden gebruikt: het kan „revolveren”. Indien een uitbetaalde lening bijvoorbeeld na drie jaar werd terugbetaald, zou het geld vervolgens kunnen worden gebruikt voor het verstrekken van een nieuwe lening. Daarom onderzochten we of dit revolverende effect daadwerkelijk was opgetreden. De mate waarin middelen kunnen revolveren, hangt af van het soort financiële steun, maar ook van de investeringsperiode van de instrumenten. Daarom hebben we geanalyseerd of de investeringsperioden van de instrumenten overeenkomen met de gangbare marktpraktijk en welke factoren bijdroegen tot het beperken van de feitelijke investeringsperiode van de instrumenten.

Vertragingen bij de uitvoering verkortten de daadwerkelijke investeringsperiode van verschillende EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanzienlijk

93

Aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 hadden de overheidsinstanties in de meeste lidstaten slechts beperkte ervaring met het structureren en beheren van revolverende instrumenten in partnerschap met financiële intermediairs. Bij onze controles hebben we opgemerkt dat de meeste vertragingen werden veroorzaakt door de tijdrovende interne structurering van financieringsinstrumenten, langdurige onderhandelingen met financiële intermediairs op verschillende niveaus (vaak vanwege onderhandelingen over de beheerskosten en -vergoedingen), complexe aanbestedingsprocedures, onzekerheid over naleving van de regels voor staatssteun, en moeite om bijdragen uit de particuliere sector te verkrijgen.

94

In veel gevallen was er sprake van een steile leercurve voor de verschillende bij het proces betrokken organen en het kostte behoorlijk veel tijd om de belangen en visies van de vele belanghebbenden op één lijn te brengen en het eens te worden over de investeringsstrategieën van de instrumenten. Verschillende van deze problemen werden ook in andere studies vastgesteld⁷⁷. Onze controles van de afgelopen jaren wijzen er ook op dat meer en vroegtijdigere richtsnoeren van de Commissie deze problemen ten minste voor een deel hadden kunnen voorkomen.

95

De lage uitbetalingspercentages in veel lidstaten en als gevolg daarvan de beperkte capaciteit van instrumenten om middelen te laten revolveren zijn een duidelijk gevolg van deze moeilijkheden. In sommige gevallen duurden de vertragingen in de uitvoering enkele jaren, waardoor de tijd waarin het dotatiekapitaal van de financieringsinstrumenten aan de eindontvangers kon worden uitbetaald, aanzienlijk werd verminderd (zie tekstvak 14).

Tekstvak 14

Casestudy — Vertragingen in het opzetten van het Jeremie-holdingfonds in Slowakije

Het memorandum van overeenstemming tussen het EIF en de Slowaakse regering inzake het nationale Jeremie-holdingfonds werd in 2006 ondertekend, d.w.z. vóór het begin van de programmeringsperiode 2007-2013. Nadat er een analyse van marktbehoeften („analyse van lacunes”) voor het fonds was uitgevoerd, werd er in 2008 een kaderovereenkomst getekend en in 2009 de financieringsovereenkomsten tussen de verschillende ministeries en het EIF.

Vervolgens duurde het nog eens een jaar voordat de twee laatste overeenkomsten werden getekend (holdingfondsovereenkomst en aandeelhoudersovereenkomst), die ook juridische voorwaarden zijn voor de inwerkingtreding van het fonds. De kapitalisatie van het holdingfonds zelf vond uiteindelijk in 2011 plaats. Al met al duurde het dus vijf jaar (2006 tot 2011) voordat het Jeremie-holdingfonds operationeel was.

Oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling voor het inhuren van financiële intermediairs werden in 2011, 2012 en 2013 gedaan. Daarna duurde het nog eens twee tot drie jaar voordat de overeenkomsten met de financiële intermediairs in 2013 (voor de garantie-instrumenten) en in 2014 (voor de lening- en aandeleninstrumenten) werden gesloten. Toen kwam de financiële steun aan eindontvangers pas op gang.

Het uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 was 12 % op holdingfondsniveau, en zelfs nog lager voor uitbetalingen aan eindontvangers van de subfondsen.

Beperkt revolverend effect van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten tijdens de uitvoering en onzeker effect na de afsluiting van de programma’s van 2007-2013

Bij minder dan een derde van alle EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de middelen eind 2014 meer dan eens gebruikt

96

Over het geheel genomen bleek uit onze analyse dat er 316 EFRO- en ESF-instrumenten (waarvan de overgrote meerderheid specifieke fondsen) in 19 lidstaten waren waarvan het volledige dotatiekapitaal voor 31 december 2014 aan de eindontvangers was uitbetaald. Zelfs voor deze instrumenten trad het revolverend effect echter zeer laat in de programmeringsperiode op. Als gevolg daarvan zal slechts een beperkt deel van het aanvangskapitaal aan het einde van de verlengde subsidiabiliteitsperiode (te weten maart 2017) meer dan eens zijn gebruikt. Verder werd in geen van de 25 lidstaten die financieringsinstrumenten uitvoerden, een geaggregeerd uitbetalingspercentage van 100 % gehaald (zie tabel 4).

Tijdgebrek leidde met name tot problemen bij aandeleninstrumenten

97

Uit onze analyse blijkt ook dat er met name bij aandeleninstrumenten problemen waren om een revolverend effect tot stand te brengen. In Europa was de gemiddelde aanhoudingsperiode voor beleggingen in aandelen (d.w.z. de tijd tussen de aankoop en de verkoop van aandelen) in 2014 ongeveer zes jaar⁷⁸. De meeste aandeleninstrumenten van het EFRO en het ESF waren echter niet langer dan acht jaar operationeel (2009-2017). Zelfs als een instrument bijvoorbeeld begin 2009 operationeel werd en de exit eind 2014 plaatsvond, zou er minder dan drie jaar resteren tot aan de afsluiting van het OP om een nieuwe ronde beleggingen in aandelen te organiseren. Als er rekening wordt gehouden met de jaren die nodig zijn om het instrument op te zetten, is het dus onwaarschijnlijk dat de OP-bijdragen aan aandeleninstrumenten opnieuw zullen worden gebruikt binnen een programmeringsperiode.

98

Centraal beheerde aandeleninstrumenten hebben daarentegen een veel langere looptijd en zijn beter afgestemd op de aard van aandeleninstrumenten⁷⁹ (zo heeft het Margueritefonds een looptijd van twintig jaar met de mogelijkheid het twee jaar te verlengen).

De grote keuzevrijheid bij het hergebruik van middelen voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten kan ertoe leiden dat het revolverend effect verdwijnt zodra de OP’s zijn afgesloten

99

Het wettelijk kader van 2007-2013 voor financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer schrijft voor dat alle middelen die ten minste eenmaal zijn gebruikt ten tijde van de afsluiting door de lidstaat kunnen worden gehouden, maar hergebruikt moeten worden ten gunste van de doelgroep⁸⁰. De richtsnoeren van de Commissie voor financieringsinstrumenten⁸¹ en inzake de afsluiting van de OP’s van 2007-2013⁸² wekken de indruk dat middelen uit de EFRO- en ESF-instrumenten voor onbepaalde duur moeten worden geherinvesteerd.

100

Wij zijn echter van oordeel dat de algemene verordening 2007-2013 met betrekking tot herinvesteringen van onbepaalde duur niet op deze wijze kan worden uitgelegd⁸³. Zo is het krachtens de bepalingen van de verordening ook toegestaan om het kapitaal van het instrument te verlagen en middelen van financieringsinstrumenten te gebruiken in de vorm van subsidies. Verder is iedere activiteit die geen betrekking heeft op de EU-begroting na afsluiting van de programma’s juridisch gezien uitsluitend de verantwoordelijkheid van de lidstaat en niet langer onderworpen aan het toezicht van de Commissie, tenzij in de rechtsgrondslag anders wordt bepaald.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

101

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is een aantal kwesties met betrekking tot het hergebruik van middelen voor ESIF-instrumenten na afloop van de subsidiabiliteitsperiode in 2023 in de artikelen 44 en 45 van de GB-verordening verduidelijkt.

102

Bovendien wordt in de wetgeving die van toepassing is op de programmeringsperiode 2014-2020, het beoogde revolverend karakter van financieringsinstrumenten na de subsidiabiliteitsperiode expliciet erkend door de toevoeging van bepalingen voor het hergebruik van middelen die gedurende een periode van minimaal acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode worden terugbetaald⁸⁴. Hiermee wordt in de GB-verordening een minimumperiode vastgelegd voor het reserveren van de middelen die aan financieringsinstrumenten zijn toegewezen, maar er wordt geen nadere informatie gegeven over hoe dit moet worden gedaan. Naar ons oordeel dient de Commissie dit aspect te verduidelijken.

103

Een kritieke factor voor het vermijden van dezelfde fouten als in het verleden is standaardisatie: de mogelijkheid voor beheersautoriteiten om financieringsinstrumenten te ontwerpen in overeenstemming met standaardvoorwaarden die door de Commissie zijn vastgelegd, zou het proces van instelling van instrumenten aanzienlijk moeten stroomlijnen en vergemakkelijken.

104

De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2014-2020 maakt het ook mogelijk om financieringsinstrumenten te blijven gebruiken in de volgende programmeringsperiode in plaats van voor te schrijven dat ze worden afgewikkeld en vervangen door nieuwe⁸⁵. Dit kan zowel tijd als geld besparen, omdat de financieringsinstrumenten aan het begin van de programmeringsperiode klaar en operationeel zijn en het dotatiekapitaal van het instrument verhoogd kan worden in overeenstemming met de behoeftebeoordeling vooraf. In gevallen waarin de fondsbeheerder werd gekozen aan de hand van een openbare vergelijkende procedure, kan de tijdbesparing echter beperkt zijn omdat er hoe dan ook een nieuwe openbare vergelijkende procedure nodig zou zijn om de nieuwe fondsbeheerder te selecteren. Gelet op de antwoorden op onze enquête (zie tekstvak 15) zouden extra richtsnoeren van de Commissie betreffende de wijze waarop instrumenten naar de periode 2014-2020 dienen te worden overgedragen, zeer worden verwelkomd door fondsbeheerders.

Tekstvak 15

Antwoorden op de enquête: kwesties waarvoor aanvullende richtsnoeren van de Commissie nodig zijn (programmeringsperiode 2014-2020)

Kwestie | Responspercentage¹
Overdracht van in de vorige programmeringsperiode opgezette instrumenten naar de nieuwe programmeringsperiode (2014-2020) | 27 %
Exitbeleid en bepalingen inzake afwikkeling | 21 %
Toe te passen regels met betrekking tot de selectie van fondsbeheerders | 18 %
Hergebruik van middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode aan het financieringsinstrument zijn teruggevloeid | 17 %
Opzetten van instrumenten op EU-niveau | 9 %
Anders | 8 %

1Enquête die naar de beheerders/beheersautoriteiten van de 50 grootste EFRO-instrumenten was verstuurd; het responspercentage was 80 %.

Bron: ERK.

105

Ten slotte organiseerde de Commissie in de programmeringsperiode 2007-2013 een reeks presentaties en workshops om „goede praktijken” te verspreiden en ambtenaren van de lidstaten op te leiden. In januari 2015, een jaar na de start van de programmeringsperiode 2014-2020, zette de Commissie ook een platform voor technisch advies („www.fi-compass.eu”) op om deskundigheid over de wettelijke EU-vereisten inzake financieringsinstrumenten te verspreiden.

Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te voeren?

106

In tegenstelling tot traditionele subsidies worden financieringsinstrumenten door fondsbeheerder beheerd (in plaats van door overheidsinstanties). Dit zijn in het algemeen financiële intermediairs, zoals particuliere of staatsbanken. Het beheren van financieringsinstrumenten kost geld en fondsbeheerders hebben recht op een vergoeding voor de diensten die zij leveren. Het niveau van de beheerskosten (terugbetaald tegen overlegging van bewijzen van de gemaakte kosten) en -vergoedingen (overeengekomen prijs of compensatie voor geleverde diensten) voor de fondsbeheerder wordt in het algemeen vastgelegd in de financieringsovereenkomst van elk financieringsinstrument. De vergoeding dient de administratiekosten van het financieringsinstrument te dekken (waaronder kosten voor investeerdersrelaties, juridische kosten en accountantskosten) en kan, in het geval van fondsbeheerders uit de particuliere sector, een winstmarge omvatten. Ze dient te variëren al naargelang de verschillende financiële producten (te weten garanties, leningen of aandelen) en het niveau ervan moet verband houden met objectieve criteria (zo brengt een groot aantal kleine leningen doorgaans hogere administratiekosten met zich mee dan een klein aantal grote leningen).

107

Op basis van de meest recente, door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde gegevens hebben we het niveau van de feitelijke beheerskosten en -vergoedingen geanalyseerd voor instrumenten onder gedeeld beheer en centraal beheerde instrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013 en onderzocht of ze voldoende gekoppeld waren aan de prestaties van de fondsbeheerder. Verder hebben we met betrekking tot de programmeringsperiode 2014-2020 beoordeeld of het verhoogde aandeel van aan financieringsinstrumenten toegewezen financiering (die dus in het algemeen niet wordt beheerd door nationale of regionale overheidsinstanties) terug te zien is in de vaststelling van het niveau van technische bijstand die aan de lidstaten wordt betaald voor de uitvoering van de ESIF.

Hoge beheerskosten en -vergoedingen vergeleken met het feitelijke uitbetalingsniveau aan de eindontvangers

Bij ongeveer 2 % van de instrumenten overschreden de gecumuleerde beheerskosten de feitelijke uitbetalingen aan eindontvangers

108

Bij sommige instrumenten overschreden de beheerskosten en -vergoedingen zelfs de bedragen die daadwerkelijk aan de eindontvangers werden uitbetaald. Bij onze analyse van de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten stelden we 23 van dergelijke gevallen (2,2 %) vast in 8 lidstaten (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Polen en het Verenigd Koninkrijk). Gezamenlijk werd door deze instrumenten 28 miljoen euro aan beheerskosten en -vergoedingen uitgegeven om 4 miljoen euro aan eindontvangers uit te betalen. Tegelijkertijd zijn er soortgelijke instrumenten waarbij er helemaal geen beheerskosten of -vergoedingen aan financiële intermediairs werden betaald (zie tekstvak 16).

Tekstvak 16

Casestudy — fondsbeheerders die gratis financieringsinstrumenten uitvoeren — „Ondernemerschapsfonds” in Griekenland en Jeremie-holdingfonds in Hongarije

a) Ondernemerschapsfonds in Griekenland

Het ondernemerschapsfonds in Griekenland betaalt geen beheerskosten en -vergoedingen aan de banken die als financiële intermediairs optreden. In plaats daarvan cofinancieren het fonds en de banken leningen aan eindontvangers. Ook delen ze het risico op wanbetaling. De belangrijkste motivatie van de banken om deel te nemen aan het instrument is risicodeling. Daarom nemen ze deel aan het instrument zonder beheerskosten en -vergoedingen in rekening te brengen.

b) Jeremie Hongarije

Jeremie Hongarije betaalt ook geen beheerskosten en -vergoedingen aan financiële intermediairs voor leninginstrumenten. In plaats daarvan worden er leningen aan financiële intermediairs verstrekt tegen een in vergelijking met de markt zeer laag rentepercentage. Het zeer lage rentepercentage vormt geen vergoeding aan de fondsbeheerder, omdat er tegenover staat dat de financiële intermediairs een hoger risico aangaan vergeleken met het door de EU gefinancierde fonds. In het geval van wanbetaling nemen de financiële intermediairs in het algemeen het grootste deel van het verlies voor hun rekening.

Cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen kunnen oplopen tot 75 % van de financiële steun die aan de eindontvangers wordt uitbetaald

109

Verder hebben we onze eigen analyse uitgevoerd van de gegevens van de Commissie, waarbij we de beheerskosten en -vergoedingen hebben vergeleken met de bedragen die daadwerkelijk werden betaald aan de eindontvangers. Onze resultaten worden op lidstaatniveau gepresenteerd in tabel 6.

110

Bij 274 van de 1 025 EFRO- en ESF-instrumenten in 10 van de 25 lidstaten (Zweden, Oostenrijk, Letland, Malta, Finland, Litouwen, Roemenië, Griekenland, Hongarije en Cyprus) constateerden we dat de gegevens over beheerskosten en -vergoedingen die aan de Commissie werden gerapporteerd compleet waren voor alle financieringsinstrumenten. Bij zes andere lidstaten (Polen, Portugal, Duitsland, Slowakije, Bulgarije en het Verenigd Koninkrijk) werd dergelijke informatie verstrekt voor 392 financieringsinstrumenten die 84 % tot 98 % uitmaakten van het totale dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten. Bij alle andere lidstaten werd aannemelijke informatie over beheerskosten en -vergoedingen gerapporteerd voor instrumenten die goed waren voor twee derde of minder van het totale dotatiekapitaal⁸⁶. Voor een aantal financieringsinstrumenten waren helemaal geen of ongeloofwaardige gegevens gerapporteerd (bijvoorbeeld gerapporteerde beheerskosten en -vergoedingen die tien keer hoger waren dan het daadwerkelijk uitbetaalde bedrag). Verder kon het zo zijn dat als er bij de beheerskosten en -vergoedingen „nul” was ingevuld, dit echt het geval was of dat de gegevens niet waren gerapporteerd. Deze gegevens zijn niet opgenomen in de verdere analyse.

Tabel 6

Analyse van de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per lidstaat voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten op 31 december 2014

Lidstaat
Totale gerapporteerde beheerskosten
(in miljoen euro)
Aantal instrumenten
(incl. subfondsen)
Beheerskosten en -vergoedingen

% betaald aan instrument
% betaald aan eindontvangers

Cumulatief
Gemiddelde per jaar
Cumulatief
Gemiddelde per jaar

Slowakije
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Tsjechische Republiek
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Frankrijk
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Zweden
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cyprus
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Verenigd Koninkrijk
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spanje
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Oostenrijk
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Letland
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgarije
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italië
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polen
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Denemarken
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litouwen
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finland
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Duitsland
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Nederland
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Roemenië
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugal
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Griekenland
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenië
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

België
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Hongarije
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estland
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Totaal
631
1 025

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.

Geen terugbetaling uit de EU-begroting van beheerskosten en -vergoedingen boven de bij verordening vastgelegde plafonds bij afsluiting

Beheerskosten en -vergoedingen waren in principe beperkt tot een maximum van 4 % per jaar van het totale dotatiekapitaal van het financieringsinstrument

111

In de rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 waren de bepalingen inzake de vergoeding van de fondsbeheerder in de hoofdverordening⁸⁷ beknopt, maar de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen waren al gespecificeerd in de uitvoeringsverordening van de Commissie⁸⁸. Met name werden de volgende jaarlijkse plafonds vastgesteld:

ο2 % per jaar van de bijdrage van het OP in holdingfondsen voor garantiefondsen;

ο4 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in microkredietinstrumenten ten behoeve van micro-ondernemingen; en

ο3 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in alle andere gevallen.

De Commissie stelde deze plafonds vast in haar wetgevingsvoorstel en hield daarbij rekening met de ervaringen die tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 waren opgedaan. Er was toen een algemeen plafond voor beheerskosten en -vergoedingen van 5 % voor aandelenfondsen en 2 % voor garantiefondsen⁸⁹.

112

Onder gedeeld beheer moeten beheersautoriteiten bij het bepalen van de vergoeding voor de fondsbeheerder voldoen aan zowel het wettelijk kader van de structuurfondsen als dat voor staatssteun. Verder moeten de beheersautoriteiten ervoor zorgen dat de bepalingen over vergoedingen zijn afgestemd op de investeringsstrategie van het instrument, zodat de fondsbeheerder een financiële prikkel heeft om te handelen in overeenstemming met de vastgestelde doelstellingen van het OP. Het onderhandelen over de financieringsovereenkomst is dus geen triviale taak en tijdens onze interviews verklaarden veel beheersautoriteiten dat ze aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 niet over de benodigde deskundigheid beschikten.

113

Onder bepaalde omstandigheden kunnen de bij verordening vastgelegde plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen worden overschreden (bijv. als de beheerskosten en -vergoedingen marktconform zijn en de door particuliere investeerders betaalde kosten niet overschrijden of indien de fondsbeheerder is geselecteerd via een openbare aanbestedingsprocedure). Op basis van de rapportages van de lidstaten aan de Commissie kan niet worden vastgesteld hoe vaak de plafonds werden overschreden.

114

Beheerskosten en -vergoedingen worden uit het dotatiekapitaal van het financieringsinstrument betaald; ze worden niet doorberekend aan de eindontvangers. Deze kosten worden als subsidiabel beschouwd tot aan de afwikkeling van het fonds, die in de meeste gevallen samenvalt met de afsluiting van het programma⁹⁰. De subsidiabiliteit van de beheerskosten en -vergoedingen die in het kader van de tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 opgezette EFRO- en het ESF-fondsen worden gedeclareerd, zal pas door de Commissie worden gecontroleerd als zij de afsluitingsdocumenten in 2017 en 2018 analyseert.

Cumulatieve beheerskosten zullen in sommige gevallen de bij verordening vastgelegde plafonds waarschijnlijk bij afsluiting overschrijden

115

Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kunnen worden gedeclareerd als subsidiabele kosten van het EFRO- en/of het ESF-OP in het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet⁹¹. In de verordening wordt gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen met „het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen”. Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoeringsverordening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het financieringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om financiële steun aan eindontvangers te verstrekken. Het bestaande richtsnoer voor de programmeringsperiode 2007-2013 inzake beheerskosten en -vergoedingen bevestigt deze visie⁹².

116

Naar onze mening had de uitleg van de Commissie van de in de verordening opgenomen bepalingen over plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten zijn dat ze van toepassing zijn op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat het OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d.w.z. het werkelijke dotatiekapitaal dat is gebruikt om financiële steun te verstrekken aan de eindontvangers. Fondsbeheerders mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het dotatiekapitaal van de instrumenten.

Op prestaties gebaseerde vergoedingen waren geen wettelijk vereiste tijdens de programmeringsperiode 2007-2013

117

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werden alleen in de richtsnoeren van de Commissie goed financieel beheer van financieringsinstrumenten en de feitelijke prestaties van de fondsbeheerder als factor genoemd bij het bepalen van de beheerskosten en -vergoedingen, maar verder in geen enkele rechtsgrondslag⁹³.

118

Op basis van onze doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van financieringsinstrumenten stelden we vast dat aan prestaties gekoppelde vergoedingsregelingen eerder de uitzondering dan de regel waren: bij slechts één van de negen instrumenten die in de periode 2013-2015 waren onderzocht, was sprake van een op prestaties gebaseerde vergoeding van de fondsbeheerder.

119

In gevallen waarin de vergoeding van fondsbeheerders niet is gebaseerd op prestaties, is er weinig stimulans voor fondsbeheerders om de middelen ook echt aan de eindontvangers over te dragen. Dit kan een negatieve invloed hebben gehad op de prestaties van financieringsinstrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013. Bovendien kan het beheren van EFRO- en ESF-instrumenten dan ook heel aantrekkelijk worden voor onervaren fondsbeheerders (zie ook paragraaf 86).

120

In 2012 beval de Commissie de beheersautoriteiten aan om de vergoeding van de fondsbeheerder te koppelen aan de kwaliteit van de daadwerkelijk gedane investeringen, zoals gemeten door de bijdrage ervan aan de verwezenlijking van de strategische OP-doelstellingen en de waarde van de middelen die terugvloeiden naar de actie vanuit door het instrument gedane investeringen⁹⁴. Deze aanbeveling werd echter in een COCOF-richtsnoer gedaan en is juridisch niet bindend.

In de beoordeling door de Commissie van de beheerskosten en -vergoedingen is niet naar behoren rekening gehouden met de verschillen tussen soorten instrumenten en het daadwerkelijke niveau van de aan eindontvangers verstrekte steun

De schatting door de Commissie van 631 miljoen euro aan cumulatieve beheerskosten sinds 2007 is waarschijnlijk te laag

121

In december 2015 schatte de Commissie, op basis van de door de lidstaten voor het jaar 2014 gerapporteerde gegevens, de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen op ten minste 631 miljoen euro voor EFRO- en ESF-instrumenten vanaf het begin van de programmeringsperiode⁹⁵.

122

Volgens de Commissie vertegenwoordigt dit 4,7 % van de aan de relevante instrumenten betaalde OP-bijdragen in de programmeringsperiode 2007-2013.

123

Indien de bedragen die worden betaald tussen de holdingfondsen en de specifieke fondsen die er deel van uitmaken buiten de berekening worden gehouden, omdat ze al zijn opgenomen als OP-bijdragen aan holdingfondsen, nemen de totale beheerskosten en -vergoedingen tot 6,2 % toe. Daarnaast kunnen fondsbeheerders vergoedingen ook doorberekenen aan de eindontvangers, maar hebben ze deze vergoedingen misschien niet altijd aan de Commissie gerapporteerd. Aangezien de berekening van de Commissie alleen is gebaseerd op onvolledige gegevens, zijn de werkelijke cijfers (zowel wat betreft de absolute bedragen als het aandeel van de OP-bijdragen) dus waarschijnlijk hoger.

De beheerskosten en -vergoedingen lagen aanzienlijk boven het door de Commissie gerapporteerde niveau, indien ze worden berekend op basis van de aan eindontvangers verleende financiële steun

124

In het algemeen stelden we op basis van de 764 EFRO- en ESF-instrumenten in tabel 6 vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen maximaal 75 % uitmaken van de aan eindontvangers verleende steun, wat resulteert in een jaarlijks gemiddelde van maximaal 16 %.

125

Voor de 10 lidstaten die degelijke gegevens rapporteerden voor al hun 274 EFRO- en ESF-fondsen stelden we vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen tussen 2 % en 17 % liggen van de aan eindontvangers verleende financiële steun. Dit resulteert in een jaarlijks gemiddelde tussen 1 % en 3 %.

Aanzienlijke verschillen in beheerskosten en -vergoedingen tussen de verschillende soorten financieringsinstrumenten

126

Het niveau van de beheerskosten en -vergoedingen hangt ook samen met het soort instrument. Op basis van de aannemelijke gegevens die door de Commissie zijn gerapporteerd, stelden we de in tabel 7 weergegeven gemiddelde waarden vast. Gemiddeld hebben de garantie-instrumenten het laagste percentage beheerskosten en -vergoedingen, terwijl de aandeleninstrumenten het hoogste percentage hebben.

Tabel 7

Gemiddelde cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per soort financieringsinstrument als percentage van het dotatiekapitaal van het fonds

Soort financieringsinstrument | Gemiddeld cumulatief percentage beheerskosten en -vergoedingen op 31 december 2014
Lening | 4,2 %
Garantie | 2,7 %
Aandelen | 11,0 %

Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie¹.

1Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”.

127

Verder zijn financieringsinstrumenten die via een holdingfonds ten uitvoer zijn gelegd in het algemeen duurder om uit te voeren, omdat de beheerskosten en -vergoedingen op beide niveaus moeten worden betaald (namelijk het holdingfonds en het specifieke fonds). Wij merken ook op dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 niet afhangen van de schaal van de investeringen van de financieringsinstrumenten, omdat ze worden betaald als percentage van de OP-bijdrage (zie paragraaf 108).

Gelet op de verleende financiële steun zijn de beheerskosten en -vergoedingen voor EFRO- en ESF-instrumenten aanzienlijk hoger dan voor centraal beheerde financieringsinstrumenten of investeringsfondsen in de particuliere sector

128

Uit onze analyse bleek ook dat de gemiddelde beheerskosten en -vergoedingen voor centraal beheerde financieringsinstrumenten of investeringsfondsen in de particuliere sector aanzienlijk lager waren dan die voor EFRO- en ESF-instrumenten in vergelijking met de eind 2014 aan eindontvangers verleende financiële steun:

οde cumulatieve, door het EEEF in rekening gebrachte operationele kosten sinds de inwerkingtreding ervan in 2011 bedragen ongeveer 5 % van de totale geïnvesteerde bedragen. Dit resulteert in jaarlijkse kosten van 1,2 %;

οvoor het EPMF (leningen en garantie-instrumenten samen) worden volgens een schatting van de Commissie gemiddelde jaarlijkse kosten uit de EU-begroting betaald die maximaal 0,5 % tot 0,7 % van het dotatiekapitaal bedragen⁹⁶. Dit komt overeen met jaarlijkse kosten van 0,2 % van het bedrag van door de EPMF aan eindontvangers verstrekte garanties.

129

Uit onze analyse bleek ook dat zelfs de beheerskosten en -vergoedingen van de EIB en het EIF voor EFRO-instrumenten in het algemeen hoger waren dan de kosten die ze in rekening brengen als ze optreden als fondsbeheerders voor instrumenten in „gecentraliseerd beheer”.

130

Uit ons onderzoek van twee in 2015 gepubliceerde studies over de vergoeding van fondsbeheerders bij investeringsfondsen in de particuliere sector bleek dat de gemiddelde jaarlijkse beheersvergoeding bij alle soorten fondsen (behalve holdingfondsen) tussen 0,6 % en 1 % lag⁹⁷. Uit beide studies kwam ook naar voren dat de beheersvergoedingen de afgelopen jaren zijn gedaald. In een andere studie, gepubliceerd in 2013, wordt uiteengezet dat de jaarlijkse beheersvergoedingen voor aandelenfondsen voor risicokapitaal variëren tussen 2,0 % en 2,5 %⁹⁸.

131

Uit onze analyse blijkt ook dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de beheerskosten en -vergoedingen van individuele EFRO- en ESF-instrumenten. Op basis van de informatie die beschikbaar is over de daadwerkelijke uitvoeringskosten van individuele EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten, verkeert de Commissie niet in een positie om te beoordelen of dergelijke kostenverschillen gerechtvaardigd zijn. Wij hebben eerder in een ander speciaal verslag soortgelijke opmerkingen gemaakt⁹⁹.

Beperkingen in de rapportage van beheerskosten en -vergoedingen door de lidstaten

Slechts bij ongeveer 60 % van alle EFRO- en ESF-instrumenten wordt informatie verschaft over de beheerskosten en -vergoedingen aan de Commissie

132

In 2011 voerde de Commissie de verplichting in voor de lidstaten om jaarlijks verslag uit te brengen over instrumenten onder gedeeld beheer¹⁰⁰. De beheersautoriteiten moesten deze informatie voor het eerst in hun verslagen over het jaar 2011 rapporteren. De door de Commissie gevraagde gegevens omvatten onder meer informatie met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen, die optioneel was voor de EFRO- en ESF-beheersautoriteiten. Voor het jaar 2014 werden alleen gegevens over beheerskosten en -vergoedingen gepresenteerd voor instrumenten die 63 % van de totale hoeveelheid betalingen in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s aan financieringsinstrumenten vertegenwoordigden (vergeleken met 50 % in 2013)¹⁰¹.

133

Verder merken we op dat alleen de betaalde bedragen als beheerskosten en -vergoedingen hoeven te worden gerapporteerd. Er zijn echter ook gevallen van verschuldigde kosten en vergoedingen die nog niet zijn betaald. Deze worden „de facto” buiten de rapportage gehouden, wat van invloed is op de volledigheid en bijdraagt tot de onderschatting van de beheerskosten en -vergoedingen die aan de Commissie worden gerapporteerd.

Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?

Met betrekking tot kwesties op het gebied van de beheerskosten en -vergoedingen is in de programmeringsperiode 2014-2020 een aantal maatregelen genomen.

De rapportagetermijnen zijn verkort voor de lidstaten en verlengd voor de Commissie

134

In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de lidstaten verplicht het verslag over de uitvoering van financieringsinstrumenten bij de Commissie in te dienen als onderdeel van hun jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit betekent dat de rapportage een maand eerder plaatsvindt (uiterlijk 31 mei, vergeleken met 30 juni tijdens de vorige periode toen de rapportage niet deel uitmaakte van het jaarlijkse uitvoeringsverslag; voor 2017 en 2019 blijft de uiterste termijn 30 juni)¹⁰². Bovendien werd de termijn voor de Commissie om de door de lidstaten gerapporteerde gegevens te beoordelen op zes maanden vastgesteld. Dit betekent dat de termijn waarop de Commissie het geconsolideerde uitvoeringsverslag van de financieringsinstrumenten moet presenteren, is veranderd van 1 oktober tot 30 november, behalve voor 2017 en 2019. Dit leidt tot een situatie waarin belangrijke informatie over de uitvoering van financieringsinstrumenten zelfs nog later beschikbaar zal worden gesteld aan de kwijtingverlenende autoriteiten dan nu het geval is.

De beheersautoriteiten zijn verplicht om verslag uit te brengen aan de Commissie over beheerskosten en -vergoedingen

135

Voor de financieringsinstrumenten 2014-2020 zijn de beheersautoriteiten verplicht om gegevens te publiceren over de beheerskosten en -vergoedingen in de vorm van een bijlage bij het jaarlijkse uitvoeringsverslag¹⁰³. Dit is een belangrijke verbetering die de Commissie in staat stelt de komende jaren veel beter toezicht te houden op de uitvoering van financieringsinstrumenten en die veel beter te analyseren.

Lagere plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen, die gedifferentieerd zijn op basis van het soort financieringsinstrument

136

Met betrekking tot de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen nemen we twee grote verschillen ten opzichte van de programmeringsperiode 2007-2013 waar. Ten eerste worden de plafonds voor de vergoeding van de fondsbeheerder gedifferentieerd op basis van het soort financieringsinstrument¹⁰⁴ (zie tabel 8).

Tabel 8

Plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen van verschillende soorten financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer (programmeringsperiode 2014-2020)

| Plafonds | Basisvergoeding per jaar | Op prestaties gebaseerde vergoeding per jaar
Holdingfondsen | 7 % | 3 % in de eerste 12 maanden | 0,5 %
1 % in de volgende 12 maanden | 0,5 %
0,5 % in de daaropvolgende jaren | 0,5 %
Leningen | 8 % | 0,5 % | 1 %
Garanties | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Aandelen | 20 % | 2,5 % in de eerste 24 maanden¹ | 2,5 %
1 % in de daaropvolgende jaren² | 2,5 %
Microkrediet | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Anders | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Dit heeft betrekking op de periode na ondertekening van de financieringsovereenkomst; het hogere percentage kan alleen worden gebruikt binnen deze periode, maar in feite alleen in de periode vanaf de daadwerkelijke betaling van de programmabijdragen aan het holdingfonds.

2Voor aandelen is de basisvergoeding gekoppeld aan bedragen die zijn vastgelegd voor de financieringsinstrumenten.

Bron: Europese Commissie, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR- Eligible management costs and fees (Egesif_15-0021-01), blz. 8.

137

Ten tweede zijn de plafonds (die nu op cumulatieve in plaats van jaarlijkse basis worden vastgesteld) aanzienlijk lager vergeleken met de plafonds die van toepassing waren in de programmeringsperiode 2007-2013. Over het geheel genomen beschouwen we de lagere plafonds die van toepassing zijn op het cumulatieve vergoedingsbedrag van de fondsbeheerders als een verbetering, maar de Commissie heeft niet onderbouwd hoe deze plafonds zijn bepaald. Uit onze analyse van feitelijke gegevens die tot op heden voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn gerapporteerd, blijkt dat de percentages in de praktijk lager uitvallen (zie paragraaf 120).

Op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding van fondsbeheerders hebben slechts een beperkt stimulerend effect

138

Voor de periode 2014-2020 wordt in de GB-verordening eveneens bepaald dat de prestaties van de fondsbeheerder als criterium moeten dienen voor het bepalen van de beheerskosten en -vergoedingen. Met name dienen alle beheerskosten en -vergoedingen die bij afsluiting als subsidiabel worden gedeclareerd, te berusten op een op prestaties gebaseerde berekeningsmethode (zie ook tabel 6)¹⁰⁵.

139

Nadere bijzonderheden over de op prestaties gebaseerde criteria om de beheerskosten en -vergoedingen te bepalen en over de toepasselijke plafonds worden uiteengezet in een gedelegeerde handeling¹⁰⁶.

140

Daarnaast moet dit op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding volgens de richtsnoeren van de Commissie inzake risicofinancieringsinvesteringen¹⁰⁷ aanzienlijk zijn en zodanig ontworpen dat de verwezenlijking van vooraf vastgelegde specifieke beleidsdoelstellingen, alsmede de financiële prestaties van de fondsbeheerder worden beloond. Deze laatste moeten niet alleen worden gemeten aan de hand van de succesvolle uitbetaling van het aanvangskapitaal of het bedrag van het bijeengebrachte particuliere kapitaal, maar ook op basis van het daadwerkelijke rendement.

141

Wij constateren echter dat deze nieuwe, op prestaties gebaseerde elementen om de volgende redenen een secundaire rol spelen bij het bepalen van de totale vergoeding van de fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt betaald:

οGezien de normale looptijd van een holdingfonds of specifiek fonds worden de in de gedelegeerde handeling van de Commissie gespecificeerde plafonds in het algemeen gemakkelijk bereikt zonder het op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding te ontvangen. Als gevolg daarvan zal een uitstekend presterende fondsbeheerder de maximumvergoeding al in een eerder stadium hebben ontvangen dan een minder goed presterende beheerder, en zal hij vanaf dan niet meer worden betaald voor zijn diensten.

οEr is geen heffing voor ondermaatse prestaties, die ervoor zou zorgen dat een deel van de financiële verliezen die een financieringsinstrument kan lijden, ten laste komt van de fondsbeheerder. Op basis van de huidige vergoedingsregeling kunnen zelfs fondsbeheerders die een negatief rendement behalen de maximale vergoeding krijgen.

οHet regelgevingskader schrijft niet voor dat er van tevoren minimale prestatiebenchmarks (of hurdle rates)door de beheersautoriteit worden gespecificeerd die behaald moeten worden voordat de fondsbeheerder het op prestaties gebaseerde deel van de vergoeding kan ontvangen.

Al met al zijn we dus van oordeel dat het op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding van fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt gecofinancierd, momenteel slechts een zeer beperkt stimulerend effect heeft en heroverwogen dient te worden.

Naast de administratieve kosten voor de uitvoering van EFRO- en ESF-OP’s worden er beheerskosten en -vergoedingen betaald

142

Voor het beheer, de controle, monitoring en evaluatie van de EFRO- en ESF-OP’s worden kosten betaald: deze administratieve kosten voor nationale autoriteiten bestaan uit de bezoldiging van personeel, operationele kosten (zoals reiskosten en opleidingskosten) en kosten met betrekking tot informatie- en communicatieactiviteiten. De lidstaten hebben de mogelijkheid om gebruik te maken van technische bijstand in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s om deze administratieve kosten te dekken¹⁰⁸.

143

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 kon de technische bijstand maximaal 4 % bedragen van de totale financiering van een EFRO- of ESF-OP¹⁰⁹. Dit niveau is gehandhaafd in de programmeringsperiode 2014-2020. Het percentage werd vastgesteld op basis van een in 2010 uitgevoerde studie namens de Commissie in het kader van haar effectbeoordeling voor de programmeringsperiode 2014-2020¹¹⁰. Op basis daarvan kunnen de lidstaten volgens de schatting van de Commissie gedurende de hele periode 13,6 miljard euro uitgeven aan technische bijstand.

144

In de programmeringsperiode 2014-2020 zal echter een aanzienlijk groter deel van de EFRO- en ESF-begroting via financieringsinstrumenten worden uitgevoerd (zie paragraaf 21). Dit betekent dat er naar verhouding meer geld voor technische bijstand beschikbaar zal zijn voor de op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten van de EFRO- en ESF-OP’s, omdat het grootste deel van de administratieve activiteiten voor financieringsinstrumenten wordt uitgevoerd door de fondsbeheerder. Voor deze activiteiten worden de beheerskosten en -vergoedingen door de fondsbeheerders rechtstreeks doorberekend aan de OP’s (of aan de eindontvangers). Daarom stijgen door de toename van de financiering door financieringsinstrumenten indirect ook de totale administratieve kosten voor de EU-begroting, omdat de stijging leidt tot een hoger bedrag aan uit de EU-begroting gefinancierde steun aan lidstaten voor technische bijstand voor de resterende op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten.

145

We merken ook op dat er voor de programmeringsperiode 2007-2013 geen verplichting bestaat voor de nationale overheid om in detail verslag te doen van de wijze waarop de technische bijstand is uitgegeven¹¹¹. In een eerder verslag hebben we al opgemerkt dat de Commissie geen vergelijkende informatie tot haar beschikking heeft over de werkelijke administratieve kosten voor iedere lidstaat, voor elk OP en elk financieringsmechanisme (d.w.z. subsidies of financieringsinstrumenten)¹¹². Dit maakt het moeilijk om te beoordelen of het niveau van de technische bijstand gerechtvaardigd is in het licht van de werkelijke kosten die lidstaten maken bij de uitvoering van de EFRO- en ESF-OP’s.

146

Daarom handhaven we onze vorige aanbeveling dat de Commissie een vergelijkende analyse moet uitvoeren van de uitvoeringskosten van subsidies en financieringsinstrumenten (onder gecentraliseerd en gedeeld beheer) voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op de vaststelling van het werkelijke niveau ervan¹¹³. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn met het oog op het opstellen van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

32Zie de jaarverslagen over de financiële jaren 2013 (paragraaf 5.35) en 2014 (paragraaf 6.49); Speciaal verslag nr. 8/2015 (paragraaf 67).

33Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 22.

34De regel van annulering van rechtswege („n+2”-regel) draagt bij tot de afhandeling van niet-afgewikkelde vastleggingen. Deze regel vereist automatische vrijmaking van alle middelen die aan het eind van het tweede jaar volgend op het jaar van toewijzing niet zijn besteed of waarvoor er geen betalingsverzoek voorligt.

35Paragraaf 6.50 van het Jaarverslag 2014.

36Besluit C (2015) 2771 van de Commissie van 30 april 2015, „Bijlage bij het Besluit van de Commissie tot wijziging van Besluit C (2013) 1573 tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s die zijn geselecteerd voor bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (2007-2013)”, blz. 7.

37Paragraaf 6.52 van het Jaarverslag 2014.

38Speciale verslagen nr. 8/2015 (paragraaf 21), nr. 2/2012 (paragraaf 118) en nr. 5/2015 (paragraaf 27); Europese Commissie, EIB, „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period”, onderzoek uitgevoerd door Mazars/Ecorys/EPRC, blz. 52, 66 en 73.

39Op de analyse van lacunes bij holdingfondsen wordt ingegaan in artikel 44, lid 1, onder a), van de uitvoeringsverordening: „[…] In de financieringsovereenkomst [tussen de lidstaat of beheersautoriteit en het holdingfonds] moet, voor zover van toepassing, rekening worden gehouden met: a) wat de financieringsinstrumenten ter ondersteuning van ondernemingen, voornamelijk KMO’s, met inbegrip van micro-ondernemingen, betreft, de conclusies van een evaluatie van de verschillen tussen vraag en aanbod van dergelijke instrumenten […]”.

40Artikel 43, lid 2, van de uitvoeringsverordening, oorspronkelijke versie.

41Artikel 1 van de Verordening (EG) nr. 846/2009 van de Commissie van 1 september 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1828/2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (PB L 250 van 23.9.2009, blz. 1).

42Speciale verslagen nr. 8/2015 (de paragrafen 21 en 22), nr. 2/2012 (de paragrafen 33-37 en 116-118) en nr. 5/2015 (de paragrafen 27 en 96).

43Zie Speciaal verslag nr. 2/2012, paragraaf 118.

44Artikel 35 van de algemene verordening.

45Artikel 96, lid 1, van de GB-verordening.

46Artikel 38, lid 1, van de GB-verordening.

47Binnen deze optie is er een speciaal geval waarbij EFRO-OP’s kunnen bijdragen tot het kmo-initiatief, dat rechtstreeks wordt beheerd door de Commissie. In dit geval zijn er specifieke regels van toepassing, zoals vastgelegd in artikel 39 van de GB-verordening.

48Artikel 120, lid 5, en artikel 120, lid 7, van de GB-verordening.

49Commissie, COCOF (10-0014-15), „Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation”.

50Europese Commissie, directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling, „Common Audit Framework”, juli 2011 (deel 2), blz. 7.

51Artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement.

52Speciaal verslag nr. 2/2012, tekstvak 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OESO, „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions”, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 februari 2015.

55In bijlage I bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 821/2014 van de Commissie van 28 juli 2014 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft gedetailleerde regelingen voor de overdracht en het beheer van programmabijdragen, de verslaglegging over financieringsinstrumenten, de technische kenmerken van voorlichtings- en communicatiemaatregelen voor concrete acties, en het systeem voor de vastlegging en opslag van gegevens (PB L 223 van 29.7.2014, blz. 7) is een groot aantal secties vastgesteld die dienen te worden gebruikt als basis voor deze verslaglegging, die informatie bevat over de bronnen van de financiering van financieringsinstrumenten.

56Artikel 43, lid 5, van de uitvoeringsverordening.

57SEC(2011) 1237 definitief van 19 oktober 2011, „Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative””, blz. 53.

58Aanbeveling van de Commissie van 6 december 2012 over agressieve fiscale planning, C(2012) 8806.

59Zie bijvoorbeeld IP/14/663 - Persbericht van 11 juni 2014.

60COM(2015) 135 final van 18 maart 2015, „Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied”.

61COM(2015) 302 final van 17 juni 2015, „Een eerlijk en doeltreffend vennootschapsbelastingstelsel in de Europese Unie: vijf belangrijke actiegebieden”.

62Hybride instrumenten zijn instrumenten die voor belastingdoeleinden anders kunnen worden behandeld binnen en/of tussen jurisdicties, bijvoorbeeld als schuld in het ene land en vermogen in het andere land (zie OESO, „Hybrid Mismatch Arrangements — Tax Policy and Compliance Issues”, maart 2012, blz. 7).

63Een Sicav is een soort beleggingsfonds met een open einde; de waarde van het kapitaal ervan verandert op basis van het aantal beleggers en van de waarde van de onderliggende beleggingen. Aandelen in het fonds worden gekocht en verkocht op basis van de meest recente intrinsieke waarde van het fonds.

64Een Sicar is een structuur die voor beleggingen in private equity en risicokapitaal is opgezet zonder investeringsdiversificatieregels en zonder beperkingen op het gebruik van leningen of hefboomfinanciering.

65Zie de Speciale verslagen nr. 2/2012 (de paragrafen 105-115 en 124), nr. 8/2015 (de paragrafen 34 en 35) en nr. 5/2015 (de paragrafen 66 en 67 en tekstvak 7).

66Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicokapitaalinvesteringen in kleine en middelgrote ondernemingen, paragraaf 4.3.4 (PB C 194 van 18.8.2006, blz. 2).

67Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 25.

68Artikel 43, lid 4, van de uitvoeringsverordening.

69SWD(2015) 206 final.

70Besluit C(2010) 941 van de Commissie van 25 februari 2010 over de deelname van de Europese Unie aan het Europees Fonds 2020 voor energie, klimaatverandering en infrastructuur (het Margueritefonds).

71Artikel 6, lid 1, onder d), van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie.

72Artikel 37, lid 2, onder c), van de GB-verordening.

73Artikel 44, lid 1, van de GB-verordening.

74Artikel 21, lid 13, onder c), van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie.

75Bijlage I bij de CEF-verordening, deel III, sectie 6.

76Zie Speciaal verslag nr. 2/2013, aanbeveling 7.

77Europees Parlement, directoraat-generaal voor intern beleid, „Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?”, blz. 16; Commissie & EIB, „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period” — studie verricht door Mazars/Ecorys/EPRC, blz. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, mei 2015, blz. 8.

79COM(2015) 206 final, blz. 151 en 159.

80Artikel 78, lid 7, van de algemene Verordening.

81Europese Commissie, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF(10-0014-05) van 10 februari 2012, paragraaf 5.2.5.

82Besluit C (2015) 2771 van 30 april 2015, „Bijlage bij het Besluit van de Commissie tot wijziging van Besluit C (2013) 1573 tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s die zijn geselecteerd voor bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (2007-2013)”, blz. 7.

83Artikel 108 van de algemene verordening in samenhang met de artikelen 152, lid 1, en 153 van de GB-verordening.

84Artikel 45 van de GB-verordening.

85Artikel 38, lid 3, onder b), van de GB-verordeningen.

86Slovenië (66 %), Spanje (63 %), Frankrijk (37 %), Italië (28 %), Denemarken (18 %), Tsjechische Republiek (16 %), Nederland (10 %), België (1 %) en Estland (0 %).

87Artikel 78, lid 6, van de algemene Verordening.

88Artikel 43, lid 4, van de uitvoeringsverordening.

89Verordening (EG) nr. 448/2004 van de Commissie, regel 8, punt 2.7, en regel 9, punt 2.6.

90Artikel 42, lid 1, onder d), van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

91Artikel 78, lid 6, onder d), van de algemene verordening, binnen de beperkingen die in artikel 43, lid 4, van de uitvoeringsverordening zijn vastgelegd.

92COCOF (10-0014-05) van 8 februari 2012, sectie 2.6.

93Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie drie COCOF-richtsnoeren inzake financieringsinstrumenten uitgebracht: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) en COCOF (10-0014-05).

94Europese Commissie, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF(10-0014-05) van 10 februari 2012, paragraaf 2.6.12.

95Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 29.

96Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, paragraaf 63.

97Lane Clark & Peacock, „Investment management fee survey”, 2015 en Morningstar, „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down”, 2015.

98KfW Economic Research nr. 18, „You get what you pay for — The remuneration structure of VC funds and its consequences”, 7 maart 2013.

99Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, de paragrafen 62 en 72.

100Verordening (EU) nr. 1310/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad wat terugvorderbare steun, financiële instrumentering en bepaalde voorschriften aangaande de uitgavenstaat betreft (PB L 337 van 20.12.2011, blz. 1).

101Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 27.

102Artikel 46, lid 1, en artikel 111 van de GB-verordening.

103Artikel 46, lid 2, onder e), van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

104Artikel 13 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie.

105Overweging 123 en artikel 42 van de GB-verordening.

106De artikelen 12, 13 en 14 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie.

107Europese Commissie, „Richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinvesteringen”, punt 3.6.1.

108Artikel 45 van de algemene verordening.

109Artikel 46 van de algemene verordening.

110SEC(2011) 1141 definitief van 6 oktober 2011 (zie ook Speciaal verslag nr. 8/2015, paragraaf 56; Speciaal verslag nr. 16/2013, de paragrafen 74 en 75).

111Europese Commissie, „Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period”, eindverslag, 2014.

112Zie Speciaal verslag nr. 5/2015, de paragrafen 58 en 71.

113Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, de paragrafen 57, 63, 64, 71 en 72, en aanbeveling 4.

Conclusies en aanbevelingen

147

In het algemeen merken we op dat de aan eindontvangers via financieringsinstrumenten verleende steun aanzienlijke voordelen biedt ten opzichte van de subsidies, omdat iedere door financieringsinstrumenten gefinancierde euro in principe meer dan eens kan worden gebruikt. Boven zou het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggingen moeten worden teruggegeven, in principe ook van invloed moeten zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen worden van overheidssteun.

148

Bij onze controle stelden we echter een aantal belangrijke problemen vast die de doelmatigheid van de financieringsinstrumenten als een mechanisme om de EU-begroting uit te voeren, beperkten in de programmeringsperiode 2007-2013:

οeen aanzienlijk aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten was te groot en eind 2014 bestonden er nog steeds grote problemen om het dotatiekapitaal ervan uit te betalen (gemiddeld was ongeveer 57 % van al het dotatiekapitaal dat in het kader van de OP’s aan de financieringsinstrumenten was betaald, gebruikt). Het buitensporig hoge initiële dotatiekapitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten vrijmakingen in de programmeringsperiode 2007-2013 wilden voorkomen;

οal met al hadden de financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer geen succes bij het aantrekken van particulier kapitaal;

οtot dusver lukte het slechts bij een beperkt aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten om revolverende financiële steun te verlenen; en

οvoor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de beheerskosten en -vergoedingen hoog vergeleken met de daadwerkelijke aan eindontvangers verleende financiële steun en lijken ze ook aanzienlijk hoger dan die van instrumenten onder gecentraliseerd beheer of van investeringsfondsen in de particuliere sector.

149

Tegelijkertijd merken we ook op dat er in het wetgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 verbeteringen zijn doorgevoerd met betrekking tot de financieringsinstrumenten op basis van de deskundigheid die in de programmeringsperiode 2007-2013 is opgebouwd, maar dat bepaalde problemen nog altijd bestaan. Bij de presentatie van onze belangrijkste conclusies betreffende de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020, en van onze aanbevelingen volgen we de structuur van dit verslag.

Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften?

150

Wij zijn van oordeel dat de omvang van een aanzienlijk aantal financieringsinstrumenten te groot was. Dit wijst erop dat de marktbehoeften niet altijd naar behoren waren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er middelen uit de EFRO- en ESF-OP’s werden toegewezen aan financieringsinstrumenten. Dat leidde tot een buitensporig hoog dotatiekapitaal bij het opzetten van de financieringsinstrumenten, wat resulteerde in lage uitbetalingspercentages. Dit buitensporig hoge dotatiekapitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten de n+2-regel wilden omzeilen.

De invoering van verplichte ex-antebeoordelingen tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 voor financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer zal buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten op grote schaal helpen voorkomen. Toch zal het succes ervan afhangen van de vraag of ze al dan niet berusten op deugdelijke veronderstellingen en analyses. Voor instrumenten onder gedeeld beheer is de invoering van gespreide betalingen (waarbij de betalingen uit de EU-begroting worden gekoppeld aan de uitbetaling van de middelen aan eindontvangers) ook bedoeld om het probleem van het buitensporig hoge dotatiekapitaal aan te pakken. Daarnaast is een regelmatige herziening van de ex-antebeoordeling bij veranderingen in het economisch klimaat of de marktomgeving als optie in de GB-verordening opgenomen, maar niet voor de centraal beheerde instrumenten. Een tussentijdse evaluatie (waarin dergelijke aspecten behandeld kunnen worden) wordt voor de meeste, maar niet alle centraal beheerde financieringsinstrumenten uitgevoerd. Ten slotte is een onafhankelijke evaluatie van ex-antebeoordelingen in geen van beide gevallen voorzien.

151

De regionale gerichtheid van financieringsinstrumenten droeg ertoe bij dat de lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine financieringsinstrumenten opzetten. Vaak hadden deze afzonderlijke specifieke EFRO- en ESF-fondsen niet de omvang die in de fondsensector passend wordt geacht voor een efficiënte werking ervan (zie de paragrafen 27-61).

Aanbeveling 1

Met betrekking tot de ex-antebeoordelingen voor financieringsinstrumenten:

a)moet de ex-antebeoordeling voor centraal beheerde instrumenten door de Commissie systematisch een analyse van tot dusver „getrokken lessen” bevatten;

Streefdatum voor de uitvoering: wanneer een nieuw instrument wordt vastgesteld.

b)moet de Commissie, naast de „getrokken lessen”, ook het effect beoordelen van belangrijke sociaaleconomische veranderingen op de bestaansgrond van het instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting in het kader van de respectieve tussentijdse beoordelingen van alle centraal beheerde financieringsinstrumenten.

Streefdatum voor de uitvoering: zodra er tussentijdse evaluaties worden uitgevoerd.

Aanbeveling 2

De Commissie en de lidstaten moeten ernaar streven de grootte van de specifieke EFRO- en ESF-fondsen te optimaliseren, om waar dat mogelijk is te profiteren van de aanzienlijke kostenbesparingen bij de aanwending van deze fondsen. De Commissie moet extra richtsnoeren verstrekken aan de lidstaten over de wijze waarop deze financieringsinstrumenten binnen de lidstaten of op het niveau van de Unie (met direct of indirect beheer door de Commissie) moeten worden opgezet.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016 (voor de Commissie), wanneer er nieuwe instrumenten worden vastgesteld (voor de lidstaten).

Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?

152

Wij constateerden dat de Commissie en de lidstaten gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 grote moeite hebben gehad om investeerders uit de particuliere sector aan te trekken voor financieringsinstrumenten zowel onder gedeeld als onder gecentraliseerd beheer. Met name heeft de preferentiële behandeling van particuliere investeerders bij financieringsinstrumenten niet geleid tot het aantrekken van aanzienlijk meer financiering. Daarnaast zijn we van oordeel dat er bij de meting van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie niet naar behoren rekening wordt gehouden met de mate waarin de publieke financiering uit de EU-begroting bijkomende middelen aantrekt. Bovendien zijn lidstaten niet verplicht om informatie te rapporteren aan de Commissie over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal van EFRO- en ESF-instrumenten.

153

In dit stadium lijkt het onwaarschijnlijk dat er, via de OP’s of als extra bijdragen, een aanzienlijk bedrag aan particuliere middelen zal worden aangetrokken voor de programmeringsperiode 2014-2020. Het in april 2014 door de Commissie uitgebrachte richtsnoer maakt niet voldoende gebruik van de in de programmeringsperiode 2007-2013 geconstateerde „goede praktijken” met betrekking tot de wijze waarop de bepalingen inzake preferentiële behandelingen het best kunnen worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de publieke sector.

154

Het gebruik van voorafgaande belastingovereenkomsten voor financieringsinstrumenten gedurende de programmeringsperiode 2014-2020, dat in bepaalde omstandigheden kan leiden tot belastingontwijking, zou indruisen tegen het eigen beleid van de Commissie in dit opzicht (zie de paragrafen 62-91).

Aanbeveling 3

De Commissie moet in het Financieel Reglement (en vervolgens in de sectorale verordeningen) een definitie geven van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten die van toepassing is op alle terreinen van de EU-begroting, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het hefboomeffect in de zin van mobilisering van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen, en waarin rekening wordt gehouden met het soort instrument waarvan sprake is. In deze definitie moet duidelijk worden aangegeven hoe de door de EU- en de nationale publieke bijdrage gemobiliseerde bedragen worden bepaald, mogelijk naar het voorbeeld van de richtsnoeren van de OESO over dit onderwerp.

Beoogde uitvoeringsdatum: bij de herziening van het Financieel Reglement en bij de sectorale regelgeving tijdens de tussentijdse evaluatie.

Aanbeveling 4

De Commissie moet er bij EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die in de programmeringsperiode 2007-2013 vallen, voor zorgen dat de lidstaten volledige en betrouwbare gegevens verstrekken over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal, zowel via de OP’s als in aanvulling daarop.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.

Aanbeveling 5

De Commissie moet voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanvullende richtsnoeren aan de lidstaten verstrekken met betrekking tot de wijze waarop de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.

Aanbeveling 6

Voor centraal beheerde financieringsinstrumenten moeten de algemene beginselen voor risicodeling die van invloed kunnen zijn op de EU-begroting, worden vastgelegd in de wetgeving die van toepassing is op het instrument.

Streefdatum voor de uitvoering: wanneer zij voorstellen indient voor de vaststelling van nieuwe financieringsinstrumenten of de herziening van bestaande.

Aanbeveling 7

De Commissie moet er bij alle financieringsinstrumenten die gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 uit de EU-begroting worden gefinancierd, voor zorgen dat alleen structuren die in overeenstemming zijn met haar eigen aanbevelingen en acties met betrekking tot fiscale regelingen, worden toegepast door de lidstaten, de Commissie zelf en de EIB-groep.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.

Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?

155

Bij de overgrote meerderheid van EFRO- en ESF-instrumenten was er eind 2014 geen substantieel revolverend effect van middelen opgetreden. Dit kwam doordat vertragingen in de uitvoering de problemen van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten om hun dotatiekapitaal gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 volledig uit te betalen, verergerden. De subsidiabiliteitsperiode moest van december 2015 tot maart 2017 worden verlengd om de kans te vergroten dat het aanvangskapitaal van de meeste financieringsinstrumenten eenmaal zou worden uitgegeven. Verder ligt de beslissing over de uitvoering van de financieringsinstrumenten na afsluiting in maart 2017 bij de lidstaten en blijft het de vraag in welke mate er een revolverend effect zal worden gerealiseerd.

156

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 beperken de bepalingen in de rechtsgrondslag het risico dat er instrumenten worden opgezet met een buitensporig hoog dotatiekapitaal en helpen ze zodoende de kans op een revolverend effect te vergroten. Daarvoor is echter vereist dat er lessen worden getrokken uit de in de programmeringsperiode 2007-2013 geconstateerde tekortkomingen en dat de beheersautoriteiten realistischer zijn over het deel van de ESIF dat via financieringsinstrumenten kan worden uitgevoerd.

157

Er zijn andere veranderingen doorgevoerd die het opzetten van instrumenten efficiënter moeten helpen maken, maar wij constateerden dat er extra richtsnoeren zijn vereist met betrekking tot twee specifieke aspecten (zie de paragrafen 92-105).

Aanbeveling 8

De Commissie moet passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de lidstaten het revolverende karakter van de middelen in stand houden gedurende de verplichte periode van acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode voor de programmeringsperiode 2014-2020. Dit zou kunnen worden bereikt door de opname van een expliciete clausule in de financieringsovereenkomst verplicht te stellen om ervoor te zorgen dat de financiering wordt gebruikt voor de beoogde doeleinden.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.

Aanbeveling 9

De Commissie moet richtsnoeren verschaffen met betrekking tot de bepalingen waarin wordt toegestaan dat financieringsinstrumenten in de volgende programmeringsperiode verder worden gebruikt, met name in gevallen waarin fondsbeheerders worden geselecteerd op basis van een openbare aanbesteding.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.

Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode de EU-begroting uit te voeren?

158

Wij constateerden dat een aanzienlijk deel van het aanvangskapitaal van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten werd uitgegeven aan beheerskosten en -vergoedingen. Bovendien was het niveau van de vergoedingen aanzienlijk hoger dan dat van centraal beheerde instrumenten of beleggingsfondsen in de particuliere sector in vergelijking met de financiële steun die daadwerkelijk aan eindontvangers werd verstrekt. Gelet op de hoge vergoedingen die eind 2014 werden geconstateerd, bestaat er een aanzienlijk risico dat een groot aantal EFRO- en ESF-instrumenten de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen die in de rechtsgrondslag van 2007-2013 zijn gespecificeerd, zal overschrijden. Hoge beheerskosten en -vergoedingen kunnen duiden op een fundamenteel probleem in de wijze waarop dit financieringsmechanisme gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is uitgevoerd.

Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kunnen worden gedeclareerd als subsidiabele uitgaven van het EFRO- en/of het ESF-programma in het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet. In de verordening wordt gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen met „het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen” aan de instrumenten.

Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoeringsverordening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het financieringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om financiële steun aan eindontvangers te verstrekken. Naar onze mening moeten de in de verordening vastgelegde plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen bij afsluiting echter worden uitgelegd als zijnde van toepassing op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat het OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d.w.z. het dotatiekapitaal dat is gebruikt om financiële steun te verlenen aan de eindontvangers. Fondsbeheerders mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het dotatiekapitaal van de instrumenten.

159

De Commissie heeft geen alomvattend overzicht van de uitvoeringskosten van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten en van de wijze waarop beheerskosten en -vergoedingen worden bepaald en of ze gerechtvaardigd zijn. Het ontbreekt de Commissie ook aan informatie over de totale administratieve kosten van de uitvoering van de ESIF tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 per lidstaat en afhankelijk van de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de alternatieve financieringsmechanismen (te weten subsidies of terugvorderbare financiële steun, voornamelijk via financieringsinstrumenten).

160

Wij merken ook op dat deze beheerskosten en -vergoedingen boven op de algemene administratieve kosten voor de EFRO- en ESF-OP’s komen. Omdat de beheerskosten worden betaald van het aanvangskapitaal van de instrumenten, leiden ze tot een daling van de financiering uit de EU-begroting die voor eindontvangers beschikbaar is.

161

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de rapportagetermijnen voor de lidstaten verkort, omdat de rapportage over financieringsinstrumenten nu deel uitmaakt van het jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit verslag wordt één maand eerder bij de Commissie ingediend dan de eerdere rapportages over financieringsinstrumenten, behalve voor de jaren 2017 en 2019. Tegelijkertijd is de termijn waarbinnen de Commissie haar verslag bij de kwijtingverlenende autoriteiten moet indienen, op zes maanden vastgesteld. In de programmeringsperiode 2007-2013 had de Commissie daarentegen drie maanden om de gegevens te verifiëren en haar geconsolideerde uitvoeringsverslag over financieringsinstrumenten in te dienen. Dit betekent dat relevante informatie over de uitvoering van financieringsinstrumenten en de bijbehorende kosten later beschikbaar is dan in de voorgaande periode.

162

Met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen werd de wetgeving aanzienlijk verbeterd door de invoering van plafonds voor cumulatieve bedragen die lager liggen dan de plafonds die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 van toepassing waren. De op prestaties gebaseerde elementen zijn echter nog niet voldoende sterk en de Commissie moet opheldering verschaffen over de wijze waarop de beheersautoriteiten gebruik moeten maken van deze bepalingen tijdens onderhandelingen over de financieringsovereenkomsten (zie de paragrafen 106-145).

Aanbeveling 10

Met het oog op de aanstaande afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 moet de Commissie:

a)ervoor zorgen dat de lidstaten alomvattende informatie rapporteren over de voor eind maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen;

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.

b)duidelijk maken dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten worden toegepast op het feitelijk door het financieringsinstrument gebruikte dotatiekapitaal, d.w.z. de bijdrage van het OP die is gebruikt om financiële steun te verstrekken aan de eindontvangers.

Streefdatum voor de uitvoering: eind maart 2017.

Aanbeveling 11

Met betrekking tot de op prestaties gebaseerde vergoeding van fondsbeheerders in de programmeringsperiode 2014-2020,

a)moet de Commissie een wetgevingsvoorstel opstellen voor een herziening van de bestaande bepalingen in de GB-verordening om het stimulerende effect van deze regelingen te versterken.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.

b)moeten de beheersautoriteiten van de lidstaten uitgebreid gebruikmaken van de bestaande op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding voor fondsbeheerders bij de onderhandeling van financieringsovereenkomsten. Dit kan worden aangevuld met het gebruik van aanvullende elementen op vrijwillige basis.

Streefdatum voor de uitvoering: direct

Aanbeveling 12

De Commissie moet een vergelijkende analyse uitvoeren van de uitvoeringskosten van subsidies en terugvorderbare financiële steun, voornamelijk door financieringsinstrumenten, voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op de vaststelling van het werkelijke niveau ervan. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 en voor het bepalen van een toereikend niveau van technische bijstand.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.

163

Ten slotte zal het gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 ook van essentieel belang zijn voor de Commissie en de EIB om het gebruik van uit de EU-begroting gefinancierde financieringsinstrumenten onder gedeeld en gecentraliseerd beheer doeltreffend te coördineren met het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI), ook wel bekend als het „Juncker-plan”. Alleen dan kunnen de financieringsinstrumenten die onder de EU-begroting vallen doeltreffender bijdragen aan de broodnodige infrastructuurinvesteringen in de EU.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri GRETHEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 1 juni 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? (programmeringsperiode 2014-2020)

a) Leninginstrumenten

Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 5.

b) Garantie-instrumenten

Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 9.

c) Aandelen- of quasiaandeleninstrumenten

Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 14.

Bijlage II

Definitie van de term „financieringsinstrumenten” in de rechtsgrondslag (programmeringsperiode 2014-2020 en 2007-2013)

Regionaal beleid
(EFRO en ESF)
Sociaal beleid
(EaSI)
Vervoers- en energiebeleid
(CEF)

2014-2020
In het Financieel Reglement staat een definitie van financieringsinstrumenten, die dus geldt voor alle begrotingsterreinen:
Artikel 2
„p) financieringsinstrument”; een ter aanvulling met begrotingsmiddelen bekostigde en voor een of meerdere specifieke beleidsdoelen van de Unie bestemde financiële steunmaatregel van de Unie. Dergelijke instrumenten kunnen de vorm aannemen van investeringen in eigen vermogen of quasi-eigen vermogen, leningen, garanties, of andere risicodelende instrumenten, en mogen, in voorkomend geval, worden gecombineerd met een subsidie;”

Geen sectorspecifieke definitie.
De GB-verordening verwijst rechtstreeks naar de definitie in het Financieel Reglement.
Ondanks de gemeenschappelijke definitie in het Financieel Reglement verwijst de EaSI-verordening naar „leningen”, „garanties, „aandelen
kapitaal” en „quasi-aandelenkapitaal”.
Ondanks de gemeenschappelijke definitie in het Financieel Reglement verwijst de CEF-verordening naar:
„aandeleninstrumenten”, „leningen en/of garanties”, „risicodelingsinstrumenten voor projectobligaties”.

Regionaal beleid
(EFRO en ESF)
Sociaal beleid
(EPMF)
Vervoers- en energiebeleid
(TEN)

2007-2013
Er bestaat geen officiële definitie.
In de uitvoeringsverordening en in de COCOF-richtsnoerdocumenten bestaan indirecte definities.

Artikel 43 van de uitvoeringsverordening:

„De artikelen 43 tot en met 46 zijn van toepassing op de financieringsinstrumenten in de vorm van acties waarbij terugvorderbare investeringssteun, garanties daarvoor of beide worden verstrekt in:

[…]”

COCOF-richtsnoerdocument:

1.2.12 Om te worden aangemerkt als financieringsinstrument in het kader van de SF-verordeningen is het daarom noodzakelijk dat de bijdragen van de operationele programma’s de vorm aannemen van terugvorderbare investeringen, namelijk aandelen, leningen en/of garanties voor dergelijke terugvorderbare investeringen in overeenstemming met de specifieke bepalingen van artikel 44, lid 1, onder a), b), of c), van de algemene verordening.

1.2.13 Terugvorderbare investeringen worden onderscheiden van niet-terugvorderbare bijstand of subsidies, die ten behoeve van dit richtsnoer worden gedefinieerd als „een rechtstreekse financiële bijdrage door middel van een schenking”
Er bestaat geen officiële definitie.

Desondanks wordt in het EPMF-besluit verwezen naar „garanties en instrumenten voor risicodeling”, „ eigenvermogensinstrumenten” en „schuldinstrumenten”
Er bestaat geen officiële definitie.

Desondanks verwijst de TEN-verordening naar het „garantie-instrument voor leningen”, het „risicodelingsinstrument voor projectobligaties” en naar „deelneming in risicokapitaal voor investeringsfondsen”.

De EEPR-verordening verwijst naar een „investeringsfaciliteit” waarin de EU aandeelhouder zal zijn.

Bron: Europese Commissie.

Bijlage III

Overzicht van EFRO-financieringsinstrumenten in de 28 lidstaten van de EU: aantal fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)

Bron: ERK, op basis van de gegevens van de Commissie, situatie op 31 december 2014.

Bijlage IV

Overzicht van ESF-financieringsinstrumenten in de 28 EU-lidstaten: aantal fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)

Bron: ERK, op basis van de gegevens van de Commissie, situatie op 31 december 2014.

Bijlage V

Samenvatting van de vereisten voor ex-antebeoordelingen (programmeringsperiode 2014-2020)

Element
Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer in het cohesiebeleid (programmeringsperiode 2014-2020)
Centraal beheerde financieringsinstrumenten op het gebied van sociaal beleid, energiebeleid en vervoersbeleid (van kracht sinds 1 januari 2013)

Rechtsgrondslag
Rechtsgrondslag:
De aspecten die moeten worden geanalyseerd en gerapporteerd, zijn uiteengezet in de artikelen 37, lid 2, en 37, lid 3, van de GB-verordening en omvatten de volgende punten.
Rechtsgrondslag:
In artikel 140, onder f), van het Financieel Reglement wordt bepaald dat financieringsinstrumenten moeten worden vastgesteld op basis van een vooraf uitgevoerde evaluatie. De elementen van deze evaluatie zijn beschreven in de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement¹ en hieronder samengevat.

Tekortkomingen van de markt
Een analyse van tekortkomingen van de markt, suboptimale investeringssituaties en investeringsbehoeften.
De vaststelling van onvolkomenheden of tekortkomingen van de markt of suboptimale investeringssituaties, en een beoordeling van de investeringsbehoeften in het licht van de beleidsdoelstellingen.

Toegevoegde waarde
Een beoordeling van de meerwaarde van de financieringsinstrumenten met betrekking waartoe steun uit de ESIF wordt overwogen, coherentie met andere vormen van overheidsinterventie op dezelfde markt, de evenredigheid van de voorgenomen actie, en maatregelen om marktverstoring zoveel mogelijk te beperken.

οBewijs dat noch met een optreden van de markt, noch met een andere handeling van de Unie dan in de vorm van financiering via een financieringsinstrument de geconstateerde tekortkomingen of onvolkomenheden van de markt op een afdoende en tijdige manier kunnen worden verholpen.

οBewijs dat het voorgenomen financieringsinstrument verenigbaar is met nieuwe en bestaande financieringsinstrumenten om overlappingen te voorkomen.

Staatssteun
Mogelijke implicaties van staatssteun;
Niet van toepassing

Hefboomeffect
Een raming van aanvullende publieke en private middelen die met het financieringsinstrument kunnen worden gegenereerd, tot op het niveau van de eindontvanger (verwachte hefboomeffect).
Een beoordeling van de evenredigheid van de voorgenomen actie met betrekking tot de omvang van het financieringstekort, het beoogde hefboomeffect en extra kwalitatieve effecten.

Investeringsstrategie
De voorgestelde investeringsstrategie, waaronder een onderzoek van mogelijke financiële producten die kunnen worden aangeboden.
Bepaling van de meest efficiënte opzet van het financieringsinstrument.

Resultaten
Een specificatie van de verwachte resultaten en de wijze waarop het financieringsinstrument er naar verwachting toe zal bijdragen dat de specifieke doelstellingen van de prioriteit worden bereikt, met inbegrip van de indicatoren voor deze verwachte bijdrage.
Vaststelling van een reeks passende prestatie-indicatoren.

Ervaringen in het verleden
Een beoordeling van de ervaringen met soortgelijke instrumenten en ex-antebeoordelingen door de lidstaat in het verleden.
Geen vergelijkbaar voorschrift in de rechtsgrondslag om na te denken over de ervaringen in het verleden.

Mogelijkheid tot herziening
Voorschriften op grond waarvan de ex-antebeoordeling desgewenst kan worden herzien en geactualiseerd gedurende de uitvoering van een financieringsinstrument dat op basis van een dergelijke beoordeling is uitgevoerd, indien de managementautoriteit tijdens de uitvoeringsperiode oordeelt dat in de ex-antebeoordeling de marktvoorwaarden ten tijde van de uitvoering mogelijk niet meer nauwkeurig tot uiting komen.
Geen herzieningsclausule in de rechtsgrondslag.

1Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, artikel 224, (PB L 362 van 31.12.2012, blz. 1).

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

II

De Commissie is het ermee eens dat het verlenen van financiële steun uit de EU-begroting via financieringsinstrumenten talrijke voordelen heeft. Daarom bevordert en stimuleert zij actief een groter gebruik daarvan voor de programmeringsperiode 2014-2020.

VI

De Commissie is van oordeel dat het effect van de door de Rekenkamer vastgestelde problemen per lidstaat en per type financieringsinstrumenten verschilt en dat over het geheel genomen financieringsinstrumenten een efficiënt en effectief middel blijven om EU-middelen te verstrekken.

VI Eerste streepje

De Commissie is van oordeel dat het gemiddelde uitbetalingspercentage van 57% (eind 2014) een zeer heterogene situatie vertegenwoordigt. Het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, betreft een beperkt aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten.

Het lage uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 is het gevolg van een aantal factoren waaronder de financiële crisis, de beperkte ervaring in bepaalde lidstaten en de late start van sommige instrumenten.

VI Tweede streepje

Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lidstaten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).

De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instrumenten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.

VI Derde streepje

De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen doel op zichzelf is.

Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwijzing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalingspercentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.

VI Vierde streepje

Volgens de regels die voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn vastgesteld, zijn de beheerskosten en -vergoedingen gekoppeld aan de bedragen die in de financieringsinstrumenten zijn gestort, en niet aan de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald. De Commissie merkt op dat een vergelijking met centraal beheerde instrumenten pas mogelijk is bij afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.

Voor 2014-2020 moeten de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.

VIII Eerste aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Telkens wanneer een nieuw financieringsinstrument wordt ontwikkeld, moet de ex-antebeoordeling een analyse omvatten van de lessen die in het verleden uit het gebruik van soortgelijke instrumenten zijn getrokken.

VIII Tweede aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Wat centraal beheerde instrumenten betreft, voorzien de daarvoor geldende rechtsgrondslagen in tussentijdse evaluaties of beoordelingen.

De Commissie zal er zorg voor dragen dat deze toekomstige tussentijdse evaluaties van financieringsinstrumenten altijd betrekking hebben op de getrokken lessen en op het effect van alle sociaaleconomische veranderingen op de motivatie achter het instrument en de bijbehorende bijdrage uit de EU-begroting.

VIII Derde aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Wat de Commissie betreft, is deze aanbeveling al geïmplementeerd via een ontwerprichtsnoer over de uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening, dat op 28 april 2016 voor het eerst aan de lidstaten werd voorgelegd en dat zich nu in de afrondingsfase bevindt, alsmede via de uitgebreide toelichtingen die de lidstaten hebben gegeven met betrekking tot het kmo-initiatief, en de brochure met richtsnoeren voor de lidstaten over de complementariteit tussen de ESIF en het EFSI.

VIII Vierde aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

Zij ziet niet in waarom het Financieel Reglement en/of de onderliggende sectorale regels (GB-verordening en centraal beheerde sectorale regels) moeten worden gewijzigd en is van oordeel dat het aan de orde gestelde probleem voldoende via richtsnoeren kan worden aangepakt.

In dit verband zijn de ESIF-DG’s begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over verslaglegging. Het ontwerp werd op 28 april 2016 aan de lidstaten voorgelegd en heeft tot doel uitgebreide informatie te verschaffen over de berekening van het hefboomeffect als vermeld in het Financieel Reglement. Voor centraal beheerde instrumenten heeft de Commissie in juni 2015 de methode voor de berekening van het hefboomeffect voor de financieringsinstrumenten van 2014-2020 verfijnd opdat op consistente en geharmoniseerde wijze wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor het hefboomeffect zoals deze zijn neergelegd in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan.

VIII Vijfde aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

De lidstaten dienen bij afsluiting van de operationele programma’s de nationale particuliere medefinanciering te rapporteren die daadwerkelijk aan het financieringsinstrument is verstrekt, alsmede de identiteit van de verstrekkers van nationale medefinanciering, het type verstrekte nationale medefinanciering en alle co-investeringsfondsen die naast de programmamiddelen worden gebruikt.

VIII Zesde aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De Commissie is begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.

VIII Zevende aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, en wel voor zover het de wetgevingsvoorstellen voor de programmeringsperiode na 2020 betreft.

VIII Achtste aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Voor gedeeld beheer zal de Commissie in de definitieve versie van het ontwerprichtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening aanvullende aanbevelingen opnemen waarin wordt verlangd dat de structuren van financieringsinstrumenten worden afgestemd op het beleid dat in de mededeling van de Commissie over het pakket anti-ontgaansmaatregelen van januari 2016 wordt uiteengezet.

Wat centraal beheerde instrumenten betreft, heeft de Commissie reeds een schrijven gericht tot de EIB en het EIF met de bedoeling het belang van de door haar getroffen maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking te benadrukken en de EIB en het EIF er tevens toe aan te moedigen de beste praktijken op dit gebied verder te bevorderen. De Commissie voert een actieve dialoog met de EIB en het EIF over de evaluatie van beider beleid op dit vlak.

VIII Negende aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

In de definitieve versie van het richtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening zal de Commissie benadrukken hoe belangrijk de eis in de GB-verordening betreffende het gebruik van teruggevloeide middelen in de door de beheersautoriteiten ondertekende financieringsovereenkomst is. Zij zal tevens aangeven dat de verificatie van de adequaatheid van de bepaling onder de reguliere auditwerkzaamheden van de auditautoriteiten valt.

VIII Tiende aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

In het in mei 2014 goedgekeurde richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voorwaarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden verstrekt. Verder is de Commissie begonnen met de uitwerking van het ontwerprichtsnoer over de selectie van instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren. Het is de bedoeling dat dit richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin de voorwaarden voor contractwijzigingen worden uitgelegd. De definitieve versie van dit richtsnoer is momenteel in voorbereiding.

VIII Elfde aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de Commissie) bevatten een verplichting om de tot en met maart 2017 betaalde beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren.

VIII Twaalfde aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.

VIII Dertiende aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

De Commissie is van oordeel dat de verplichte bepalingen over de op prestaties gebaseerde vergoeding als neergelegd in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening, alsmede de gedetailleerde prestatiecriteria van artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014 een afdoende basis vormen om het gewenste stimulerend effect te bereiken en dat er in dit stadium onvoldoende argumenten zijn om een wijzigingsvoorstel te rechtvaardigen.

VIII Veertiende aanbeveling

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling tot de lidstaten is gericht.

De Commissie is het ermee eens dat de beheersautoriteiten de bestaande wettelijke vereisten zo goed mogelijk moeten toepassen.

VIII Vijftiende aanbeveling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

Wat de haalbaarheid en evenredigheid van de uitvoering van deze aanbeveling betreft, is de Commissie van oordeel dat het met het oog op de uitvoering van de analyse noodzakelijk is dat de door een beheersautoriteit gedragen kosten voor subsidies en financieringsinstrumenten worden geïsoleerd, en dat dit vermoedelijk moet gebeuren door dezelfde medewerkers die zich met de subsidies en met de financieringsinstrumenten bezighouden. Bovendien zijn de kostenstructuren van subsidies en financieringsinstrumenten, en van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer en onder direct beheer, verschillend omdat het om verschillende vormen van beleidsuitvoering gaat en zij op verschillende typen investeringen betrekking hebben.

Inleiding

02

De Commissie wil graag de aandacht vestigen op verdere voordelen zoals een betere expertise en toegang tot een breder spectrum van financiële instrumenten met het oog op de beleidsuitvoering.

08

De Commissie wijst erop dat de criteria voor het selecteren van fondsbeheerders (zie artikel 7 van Verordening (EG) nr. 480/2014) zelfs van toepassing zijn in gevallen waarin de regels voor overheidsopdrachten niet gelden.

Ook de staatssteunregels vereisen dat de fondsbeheerder op een open, transparante en niet-discriminerende wijze wordt geselecteerd.

De Commissie is van oordeel dat dit krachtige waarborgen zijn om een gedegen selectie van fondsbeheerders te garanderen.

09

De Commissie merkt op dat in het wetgevingsvoorstel niet voor alle centraal beheerde instrumenten een fondsbeheerder wordt aangewezen. Zo wordt in de EaSI-verordening de EIB-groep genoemd, zonder dat andere fondsbeheerders worden uitgesloten.

22

De Commissie herinnert eraan dat het EFSI beoogt ten minste 315 miljard EUR te mobiliseren met een EU-begrotingsgarantie van 16 miljard EUR en nog eens 5 miljard EUR aan risicodragende capaciteit vanuit de EIB-middelen.

Deze garantie zal naar verwachting tot een groter hefboomeffect leiden dan de verschillende producten die op basis van de financieringsinstrumenten van de ESIF zijn geleverd.

Opmerkingen

31

Gezien de levenscyclus van de financieringsinstrumenten wordt in de laatste jaren van uitvoering een stijging verwacht. Bij afsluiting kan een definitieve conclusie over de uitbetalingspercentages worden getrokken.

32

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 43 en aanbeveling 5 van het jaarverslag 2014 van de Rekenkamer.

33

De Commissie is van oordeel dat er geen automatisch verband bestaat tussen het niveau van de uitbetaling en het niveau van het initiële dotatiekapitaal, en wel om de hierna uiteengezette redenen.

De analyse van de uitbetalingspercentages is gebaseerd op gegevens die eind 2014 zijn verzameld. De jaarlijkse vooruitgang die in 2014 werd geboekt (+12% voor OP-bijdragen aan financieringsinstrumenten en +38% voor betalingen aan eindontvangers, hetgeen leidt tot een toename met 10 procentpunt van de totale uitbetalingspercentages), komt overeen met de levenscyclus van de financieringsinstrumenten. De Commissie verwacht dat in het verslag voor het jaar 2015 en in het eindverslag over de uitvoering voor 2016 en 2017 het absorptiepercentage aanzienlijk hoger zal liggen.

De Commissie merkt op dat er ook andere factoren zijn die het niveau van de uitbetalingspercentages aan het eind van 2014 hebben beïnvloed, zoals nieuwe instrumenten die in 2014 zijn vastgesteld, en de late afwikkeling van financieringsinstrumenten in sommige lidstaten in 2012 en 2013.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 53 en 54.

34

De Commissie meent dat een totaal absorptiepercentage van 75% en een uitbetalingspercentage van ongeveer 60% voor financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 als redelijk kan worden beschouwd. Zoals aangegeven in figuur 2a, hebben sommige lidstaten die aanzienlijke bedragen aan financieringsinstrumenten toewijzen, hoge absorptiepercentages.

Zoals in elke statistische weergave bestaan er uitzonderingen:

—laag totaal absorptiepercentage en hoog uitbetalingspercentage voor Roemenië en Tsjechië;

—hoog totaal absorptiepercentage en gemiddeld uitbetalingspercentage, bv. voor Griekenland en Frankrijk;

—Italië, Spanje en Slowakije met een lage totale absorptie.

De Commissie heeft specifieke maatregelen getroffen om de slecht presterende landen te helpen hun administratieve capaciteit te vergroten zodat ze de fondsen naar behoefte kunnen gebruiken.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 36-38

De Commissie heeft het door de Rekenkamer aangegeven risico vastgesteld (al werd in bepaalde gevallen de stijging door de marktomstandigheden gerechtvaardigd). In de regels voor gespreide betalingen voor 2014-2020 wordt dit probleem aangepakt.

De Commissie wijst erop dat financiële intermediairs nooit hun goedkeuring aan de uitvoering van een financieringsinstrument zullen verlenen zonder dat er een passend geldbedrag voor beschikbaar is gesteld.

40

Conform het subsidiariteitsbeginsel wordt het maken van afspraken over beheerskosten en -vergoedingen aan de beheersautoriteit en de fondsbeheerder overgelaten.

In veel gevallen omvatten deze afspraken ook een op prestaties gebaseerde vergoeding en/of werden daarin de beheerskosten en -vergoedingen onder de in de verordening vermelde drempels vastgesteld. In sommige gevallen werden er geen beheerskosten en -vergoedingen uit de EU-begroting gefinancierd.

In de verordening wordt uitsluitend het maximumniveau van de subsidiabele beheerskosten en -vergoedingen vastgesteld. Dit niveau mag niet uitkomen boven de drempel die aan het gestorte kapitaal is gekoppeld.

41

Voor de investeringen in kmo’s gingen de door het EIF beheerde financieringsinstrumenten in 2013-2014 van start en aan sommige instrumenten werden in 2015 aanvullende bedragen toegewezen. De uitbetalingspercentages lagen eind 2014 weliswaar onder het gemiddelde, maar tot het eind van de subsidiabiliteitsperiode wordt een verdere aanzienlijke stijging verwacht.

De EIB en de fondsen voor stedelijke ontwikkeling hebben sinds 2014 de investeringen in deze fondsen flink opgeschroefd. De trage start van investeringsprojecten op het niveau van de eindontvangers kan worden verklaard door de aard van de infrastructuur die maakt dat de JESSICA-projecten een langere cyclus hebben. Dit betekent complexere vergunningsprocessen en houdt tevens in dat er meer staatssteun en bedragen voor de voortgang van het werk moeten worden betaald. Enkele Zuid-Europese fondsen hadden tevens te lijden onder de macro-economische crisis en de problemen in de banksector.

43

De Commissie is van oordeel dat de wijzigingen in haar richtsnoeren inzake afsluiting binnen de werkingssfeer van artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006, als gewijzigd, vielen en dat de wetgevingshandeling derhalve niet hoefde te worden aangepast (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.52 en aanbeveling 5 van het jaarverslag van de Rekenkamer voor 2014).

44

De Commissie is van oordeel dat de projectie van uitbetalingspercentages van voorgaande jaren niet de meest relevante methode is om het uitbetalingsniveau voor eind 2015 te ramen, omdat daarbij geen rekening wordt gehouden met de gehele levenscyclus van de financieringsinstrumenten en met de tijd die is verstreken sinds een bepaald fonds is opgericht.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 43.

48

De ervaring heeft geleerd dat het niet goed was om voor de details van de inhoud van een bedrijfsplan regels op te stellen. Dit is ook in lijn met de geest van gedeeld beheer en met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel.

De oorspronkelijke formulering van artikel 43, lid 2, van de algemene verordening riep belangrijke vragen op. Zo werd het niet passend beschouwd om te eisen dat het bedrijfsplan door medefinancieringspartners moest worden ingediend, omdat een bedrijfsplan (of ander geschikt document) uitsluitend door de fondsbeheerder moet worden ingediend. Bovendien werd in artikel 43, lid 2, geen onderscheid gemaakt tussen het bedrijfsplan van een holdingfonds en het bedrijfsplan van een financiële intermediair, hetgeen voor verwarring zorgde.

In het meer uitgebreide wettelijk kader van 2014-2020 wordt de exacte inhoud van een bedrijfsplan evenmin aangegeven. Cruciaal bij het opzetten van een financieringsinstrument is dat een financieringsovereenkomst tussen de beheersautoriteit en de fondsbeheerder wordt ondertekend. De financieringsovereenkomst moet de investeringsstrategie en een bedrijfsplan en diverse andere onderdelen omvatten (zie bijlage IV van de GB-verordening).

50

De Commissie heeft de lidstaten herhaaldelijk aangeraden om in de financieringsovereenkomsten voorwaarden op te nemen voor een mogelijke terugtrekking van fondsen uit financieringsinstrumenten en om gespreide betalingen ten behoeve van deze instrumenten te verrichten (zie punt 5.3 van het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten 10-0014-05-EN).

51

De Commissie merkt op dat in hetzelfde land verschillende fondsen verschillend hebben gepresteerd.

De Commissie is van oordeel dat andere factoren dan alleen de robuustheid van de beoordeling van lacunes tot een te grote omvang van de instrumenten kunnen hebben geleid (bv. de financiële crisis of de late instelling van de instrumenten die invloed hebben op de uitbetaling van de middelen).

Verder zijn de financieringsinstrumenten afhankelijk van de markt. Door lacunes te beoordelen, komt aan het licht of er sprake is van marktfalen of niet. De marktomstandigheden kunnen enkele jaren na de instelling van de instrumenten echter sterk zijn veranderd. Daarom lijkt het erop dat wanneer de prestaties van een financieringsinstrument worden beoordeeld onder verwijzing naar de koppeling tussen de lacuneanalyses en de uitbetalingspercentages, er geen rekening wordt gehouden met deze marktomstandigheden die aan veranderingen onderhevig zijn.

52

De Commissie merkt op dat in 2007-2013 het wettelijk kader slechts indirect een beoordeling van lacunes vereiste. Gezien dit gegeven beschouwt de Commissie het feit dat 82% van de respondenten van de enquête van de Rekenkamer een beoordeling hebben verricht, als positief.

53

De Commissie herinnert eraan dat het indirecte vereiste om in de periode 2007-2013 een beoordeling van lacunes te verrichten, geen van de verplichte en gedetailleerde eisen voor de ex-antebeoordeling zoals bedoeld in artikel 37 van de GB-verordening voor de periode 2014-2020 omvatte. De Commissie meent dat door het nieuwe wettelijke voorschrift het daarmee samenhangende risico zal uitblijven en dat een tweede evaluatieronde geen meerwaarde heeft.

Ex-antebeoordelingen vallen onder de verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit en de uitkomsten daarvan moeten aan het toezichtcomité worden voorgelegd voordat een besluit wordt genomen over programmabijdragen voor financieringsinstrumenten. De ex-antebeoordeling is geen besluit als zodanig. Zij helpt niet alleen overlappingen en tegenstrijdigheden te voorkomen tussen instrumenten die door verschillende actoren op verschillende niveaus worden uitgevoerd, maar ook enkele van de in de periode 2007-2013 vastgestelde problemen te vermijden.

Uit de ervaring van de Commissie blijkt dat de ex-antebeoordelingen in 2014-2020 worden uitgevoerd door entiteiten met marktervaring en -competenties, waaronder de EIB-groep. Bij het formuleren van het vereiste om ex-antebeoordelingen te verrichten, werd uitgegaan van het idee dat de onafhankelijkheid en objectiviteit ervan moesten worden gewaarborgd. De ex-antebeoordeling wordt aan een solide publieke controle onderworpen en heeft een veel grotere meerwaarde dan een „onafhankelijke evaluatie”, omdat zij aan het toezichtcomité moet worden voorgelegd en binnen drie maanden na de afronding moet worden bekendgemaakt.

De Commissie is van oordeel dat het nieuwe systeem van gespreide betaling ook als een test voor de markt en als een tweede waarborg zal fungeren. Indien de uitbetalingen aan de eindontvangers lager uitvallen dan verwacht, zal de Commissie niet doorgaan met bedragen terug te betalen.

54

De Commissie merkt op dat er tijdens de systematische tussentijdse evaluatie van de centraal beheerde instrumenten voor 2014-2020 reeds rekening wordt gehouden met „getrokken lessen” en „grote sociaaleconomische veranderingen”. Daarom is de Commissie van oordeel dat ex-antebeoordelingen niet hoeven te worden geactualiseerd om met deze aspecten rekening te houden.

55

De Commissie herinnert eraan dat financieringsinstrumenten weliswaar conform de regels van de programma’s (nationaal/regionaal) moeten worden vastgesteld, maar dat dit niet betekent dat er in elke regio een financieringsinstrument moet worden gecreëerd. Het is mogelijk om meerdere programmabijdragen aan één financieringsinstrument te leveren, zodat van schaalvoordelen en kritische massa kan worden geprofiteerd.

Tevens wordt benadrukt dat er in een regio geen willekeurige bedragen aan financieringsinstrumenten worden toegewezen. De bedragen zijn onderdeel van de programmastrategie die voor de onderhandelingen over de programma’s worden gehanteerd, met een behoeftenanalyse van de regio die door een ex-antebeoordeling van het programma wordt bekrachtigd.

57

In het kader van het cohesiebeleid werd ernaar gestreefd voldoende mogelijkheden te bieden zodat de beste uitvoeringsoptie kon worden gekozen in het licht van het vastgestelde marktfalen. Op die manier kon de meest doeltreffende ondersteuning worden geboden.

Op grond van de ex-antebeoordeling moeten de instrumenten zodanig worden ontworpen dat ze elkaar niet overlappen maar aanvullen. Het is mogelijk om verscheidene programmabijdragen uit verschillende regio’s aan één financieringsinstrument te leveren zodat van schaalvoordelen en kritische massa kan worden geprofiteerd. Afhankelijk van het type instrumenten (bv. leningen en garanties) en de specifieke kenmerken van de lidstaten presteren sommige kleinere fondsen even goed als of zelfs beter dan grotere fondsen (bv. Duitsland, Polen of Frankrijk).

De Commissie meent dat de ex-antebeoordeling, waarbij de adequate omvang van het financieringsinstrument wordt aangegeven, betrouwbare en goede resultaten zal opleveren die nauwkeuriger zijn dan enige algemene informatie die door de bedrijfsfondsen wordt verschaft.

59

De Commissie herinnert eraan dat deze in de GB-verordening ingebouwde mogelijkheid de geografische beperkingen van elk programma dat een bijdrage levert, onverlet laat. De geografische subsidiabiliteit vormt een van de hoofdkenmerken van het cohesiebeleid.

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 55 en 57.

61

Op grond van artikel 38, lid 1, onder a), van de GB-verordening mogen de beheersautoriteiten een financiële bijdrage leveren aan op EU-niveau ingestelde financieringsinstrumenten die onder direct of indirect beheer van de Commissie staan.

De Commissie heeft een uitgebreide toelichting gegeven op alles wat met het kmo-initiatief, een financieringsinstrument op EU-niveau, te maken heeft en heeft in het kader van dit initiatief nauw met de lidstaten samengewerkt. Bovendien heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lidstaten richtsnoeren te geven voor de complementariteit tussen de ESIF en het EFSI. Als er nieuwe instrumenten op EU-niveau worden ontwikkeld, zal de Commissie op verzoek van de lidstaten richtsnoeren verschaffen over de bijdrage van programmamiddelen aan EU-instrumenten.

64

De definitie van het hefboomeffect vloeit voort uit artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Reglement, die consequente verslaglegging door de lidstaten mogelijk maken.

Alle Commissiediensten namen deel aan het gesprek over een gemeenschappelijke definitie van het hefboomeffect. In hoofdstuk 2.3.4 van de mededeling van de Commissie COM(2011) 662 van 19 oktober 2011 wordt een gemeenschappelijk concept geïntroduceerd.

65

Sinds 2010 wordt er door de Rekenkamer en de Commissie over de definitie van het hefboomeffect gesproken. Zoals gezegd in het antwoord van de Commissie op paragraaf 64, vloeit de definitie van het hefboomeffect voort uit het Financieel Reglement en maakt zij consequente verslaglegging door de lidstaten mogelijk.

De Commissie is van oordeel dat de interpretatie van de Rekenkamer van het hefboomeffect afwijkt van de definitie in artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement waarin gesproken wordt over „het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen te delen door de bijdrage van de Unie”. Dit houdt in dat het hefboomeffect moet worden beschouwd als de verhouding tussen de financiële middelen van de EU die aan een financieringsinstrument zijn toegewezen (input), en het (totale) financieringsbedrag dat aan de subsidiabele eindontvangers is verstrekt (output).

Een dergelijke interpretatie garandeert namelijk dat het hefboomeffect op vergelijkbare wijze wordt behandeld waar het financieringsinstrumenten en subsidies betreft.

Voor instrumenten onder gedeeld beheer geldt dat de Commissie dankzij de verslaglegging door de lidstaten een onderscheid kan maken tussen het hefboomeffect van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen. Medefinanciering hoeft niet uitsluitend uit overheidsfinanciering te bestaan. De prioritaire as kan gelden voor de subsidiabele overheidsuitgaven of de totale subsidiabele uitgaven (inclusief publieke en particuliere uitgaven). De as die is opgezet om kmo’s en de particuliere sector in het algemeen te ondersteunen, heeft grotendeels betrekking op de totale uitgaven (zie artikel 120 van de GB-verordening).

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) worden altijd uitgevoerd via operationele programma’s die met publieke en/of particuliere middelen worden medegefinancierd (terwijl voor financieringsinstrumenten die op andere beleidsterreinen worden uitgevoerd, een dergelijke medefinanciering op programmaniveau niet vereist is). Daarom zou het niet passend zijn te oordelen dat zulke medefinanciering voor financieringsinstrumenten die via ESI-fondsen worden uitgevoerd, niet moet meetellen als bedrag waarop het hefboomeffect van toepassing is.

67

De Commissie onderstreept dat zij op basis van de verslagen van de lidstaten in de periode 2014-2020 onder andere informatie zal kunnen verschaffen over het hefboomeffect van financieringsinstrumenten, met inachtneming van de medefinancieringsvereisten, d.w.z. dat de nationale medefinanciering uit publieke en/of particuliere uitgaven kan bestaan.

68

De Commissie heeft een horizontale taakgroep in het leven geroepen om richtsnoeren te verschaffen voor de interpretatie van de regels van het huidige Financieel Reglement over de uitvoering van de financieringsinstrumenten voor 2014-2020, inclusief over het hefboomeffect.

De Commissie verwijst ook naar haar antwoorden op de paragrafen 69 en 73.

69

Het huidige Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan vereisen een uniforme aanpak van de verslaglegging over het hefboomeffect. De Commissie heeft stappen gezet om de methode voor de berekening van het hefboomeffect te verfijnen (zie het antwoord op paragraaf 68).

Omdat de bepalingen voor financieringsinstrumenten in januari 2014 van kracht zijn geworden, geldt de herziene aanpak uitsluitend voor financieringsinstrumenten voor 2014-2020.

Bovendien moet worden opgemerkt dat het toepassingsgebied van deze instrumenten verre van homogeen is, hetgeen bepaalde verschillen in de gehanteerde methode verklaart. Deze verschillen mogen derhalve niet stelselmatig als inconsistenties worden opgevat.

70

De Commissie is het ermee eens dat de verschillende op de diverse instrumenten afgestemde methoden moeten worden verduidelijkt en merkt op dat daar reeds werk van is gemaakt.

In juni 2015 heeft de Commissie de methode voor de berekening van het hefboomeffect zodanig verfijnd, opdat op consistente en geharmoniseerde wijze wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor het hefboomeffect zoals deze zijn neergelegd in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. De methode heeft betrekking op de EU-financieringsinstrumenten van de huidige programmeringsperiode (2014-2020). Volgens bovengenoemde methode moet het aan de subsidiabele eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen overeenkomen met de hoogte van het bedrag dat door een financieringsinstrument via zijn financieringsketen aan de subsidiabele eindontvangers wordt verstrekt, inclusief het deel van de Uniebijdrage.

Bovendien kan ook rekening worden gehouden met bedragen die buiten de financieringsketen van een financieringsinstrument worden verstrekt, mits er een duidelijk verband is met de bedragen die via de financieringsketen van het financieringsinstrument worden verstrekt. Conform het bovenstaande geldt voor de financiering van infrastructuur dat alle financieringsbronnen — deelnemingen, leningen en subsidies — bij de berekening van het financieringsbedrag voor het project moeten worden meegeteld. In deze context is het zo dat wanneer de EU uit haar begroting een transactie financiert, deze transactie vrijwel zeker volledig zal worden uitgevoerd, hetgeen leidt tot een hoger bedrag aan gemobiliseerde middelen.

Voor de verslagperiode vanaf 2015 zal de Commissie zorg dragen voor een meer consistente methode voor de berekening van het hefboomeffect voor alle typen instrumenten en producten.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 69 en 73.

Tekstvak 7

De Commissie merkt op dat de OESO-methodologie betrekking heeft op metingen van bedragen die door officiële ontwikkelingsgelden vanuit de particuliere sector zijn gemobiliseerd.

De Commissie is van oordeel dat het oorzakelijk verband tussen de bijdrage uit de EU-begroting en het als gevolg daarvan gemobiliseerde financieringsbedrag uitsluitend per geval kan worden beoordeeld.

Zelfs beperkte bijdragen van de EU en de EIB voor projecten kunnen een positieve uitwerking hebben:

—aantrekken van aanvullende particuliere financiering voor ten minste hetzelfde bedrag als van senior kredietverlening door de EIB (dit geldt voor door het LGTT gegarandeerde projecten, waarbij de EIB-lening gelijk is aan de leningen van andere banken);

—helpen bij de financiële afsluiting van particuliere financieringsinstellingen of nationale ontwikkelingsbanken, vanwege de erkende rol van de EIB als een financieringsinstelling met AAA-rating;

—overheidsinstanties die lange looptijden met de EIB afspreken voor projecten die niet op andere wijze uitsluitend in de regionale of zelfs nationale context kunnen worden gefinancierd wegens eisen van particuliere investeerders met betrekking tot rendementen op investeringen voor de kortere termijn.

Gezien bovenstaande argumenten is de Commissie van oordeel dat de gezamenlijke financiële bijdragen van de EC en de EIB, alsmede de rol van de EIB als een institutionele bank, de nationale/regionale autoriteiten er wel degelijk toe aanzetten om projecten voor publiek-private partnerschappen aan te besteden, wanneer de financiering deels voor de lange termijn vanuit de nationale begrotingen wordt verstrekt, naast de langetermijntoezeggingen van de EU en de EIB, hetgeen met uitsluitend particuliere instellingen niet mogelijk zou zijn.

De methode voor de berekening van het multipliereffect werd verfijnd bij het opzetten van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI). Hiertoe zijn alle projectinvesteringskosten zodanig aangepast dat geen rekening wordt gehouden met financiering via EU-subsidies, EU-financieringsinstrumenten of ESIF-subsidies/-financieringsinstrumenten (inclusief de daarmee samenhangende nationale publieke medefinanciering door beheersautoriteiten) die worden gebruikt om het beoogde project te medefinancieren.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 71 en 72

De GB-verordening verschaft het kader voor de uitvoering van de ESIF. Andere wettelijke kaders, zoals aanbestedingsrichtlijnen of staatssteunregels, zijn eveneens van toepassing, zonder dat daarnaar in de GB-verordening opnieuw hoeft te worden verwezen. Ook het Financieel Reglement is op dezelfde wijze van toepassing, met name de speciale bepalingen over gedeeld beheer.

In april 2016 heeft de Commissie een richtsnoer over verslaglegging uitgebracht, waarin de berekening van het hefboomeffect onder de loep wordt genomen om de lidstaten een consistente methodologie aan te reiken. Dit zal zorgen voor solide en vergelijkbare gegevens over het verwachte en gerealiseerde hefboomeffect. Voor instrumenten onder gedeeld beheer kan de Commissie ook op basis van de verslaglegging door de lidstaten informatie verschaffen over het hefboomeffect van financieringsinstrumenten, met inachtneming van de medefinancieringsvereisten, waarbij de medefinanciering uit publieke en/of particuliere uitgaven kan bestaan.

73

De Commissie is van oordeel dat niet al te zeer de nadruk moet worden gelegd op de doelstelling van het aantrekken van privékapitaal, met name voor sectoren die aan belangrijke vormen van marktfalen zijn blootgesteld.

Voor zowel centraal beheerde instrumenten als instrumenten onder gedeeld beheer kunnen andere doelen even belangrijk zijn (bv. tijdens een economische recessie investeren in een bepaalde opkomende markt waaraan de EU een aanzienlijke meerwaarde kan verlenen; ondersteunen van groei, arbeidsplaatsen en concurrentievermogen in alle lidstaten en de regio’s daarvan, etc.). Daarom is voor de meting van het succes van financieringsinstrumenten niet louter de omvang van de aangetrokken particuliere middelen van belang.

De Commissie onderstreept dat particuliere financiering een aanvullend wettelijk vereiste voor gedeeld beheer vormt die uit het wettelijk kader voor staatssteun voortvloeit.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 74-76

De Commissie wijst erop dat het feit dat de partijen verschillende doelen kunnen hebben, een versterking betekent van de kwaliteit van de projecten, en dat door deze verschillende doelen toegang kan worden verkregen tot een breder spectrum van financiële instrumenten die worden ingezet met het oog op beleidsuitvoering en betrokkenheid en deskundigheid van de particuliere sector. Zij meent dat via door professionele en beproefde mechanismen verleende EU-steun de controle op en de resultaten van de ESIF zullen worden versterkt.

Voor financieringsinstrumenten „onder gedeeld beheer” moet de preferentiële behandeling van de particuliere investeerders of de publieke investeerders die volgens het beginsel van de particuliere investeerder in de markteconomie werken, stroken met de staatssteunregels als vastgelegd in de verordeningen voor 2007-2013 en blijft deze behandeling beperkt tot het noodzakelijke minimum om deze investeerders aan te trekken.

Daarnaast geldt, zoals bepaald in artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014, dat preferentiële vergoedingen van particuliere investeerders of publieke investeerders die volgens de regels van de markteconomie werken, zoals bedoeld in artikel 37, lid 2, onder c), en artikel 44, lid 1, onder b), van Verordening (EU) nr. 1303/2013, evenredig moeten zijn aan de risico’s die deze investeerders nemen en beperkt moeten blijven tot het noodzakelijke minimum om dergelijke investeerders aan te trekken. Dat moet aan de hand van contractuele voorwaarden en procedurele waarborgen worden gegarandeerd.

77

Volgens de Commissie moet de rechtsgrondslag algemene bepalingen met betrekking tot de mechanismen inzake risico- en inkomstendeling omvatten om ervoor te zorgen dat er voldoende flexibiliteit kan worden betracht om de gedetailleerde regelingen op te nemen in de specifieke delegatieovereenkomsten tussen de Commissie en de entiteiten waaraan de uitvoering is toevertrouwd.

Tekstvak 9 Vijfde alinea

De Commissie is van oordeel dat de vergoeding voor de LGTT-/PBI-portefeuille waar zij recht op heeft, in verhouding tot het genomen risico staat. Bovendien wordt nadat de PFLP is uitgeput, het resterende risico volledig door de EIB gedragen.

Tekstvak 9 Zesde alinea

Het werkdocument van de diensten van de Commissie van 19 oktober 2011 was een verkennend document, waarin de contouren werden geschetst van een uiterst innovatieve regeling die nog niet eerder is voorgekomen.

In het kader van de wetgevingsprocedure werden de medewetgevers bewust gemaakt van de ontwikkeling van de gedetailleerde regeling, die door verdere berekeningen en risicoanalyses van de Commissie en de EIB in gang werd gezet. In elk geval werd de 95%/5%-opsplitsing van de eersteverliestranche duidelijk aangegeven in het werkdocument — deze risicodelingsparameter heeft nooit wijzigingen ondergaan.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 78 en tekstvak 10

De Commissie acht de risicotoewijzing op grond van de onderzochte centraal beheerde instrumenten gerechtvaardigd, vooral omdat de particuliere sector op die manier wordt geholpen bij het overwinnen van zijn terughoudendheid om in bepaalde sectoren te investeren. Eersteverliestranches dienen naar behoren te worden gerechtvaardigd en er moeten bepaalde voorbehouden worden gemaakt, met name wat betreft de sector en de markt waar het instrument wordt gebruikt, waarbij het nemen van zulke risico’s dan wellicht gerechtvaardigd is.

Wat het EEEF betreft, geldt het volgende: omdat het moeilijk is investeringen in de embryonale, gefragmenteerde, kleinschalige kapitaalintensieve energie-efficiëntiemarkt te bevorderen, kunnen het dragen van grotere risico’s of andere maatregelen nodig zijn om investeringen aan te moedigen.

79

De toepassing van fiscale rulings in de fondsensector in Luxemburg is gebruikelijk en noodzakelijk, vooral voor een Sicav, om de onzekerheid van investeerders te verminderen door het verschaffen van duidelijkheid over grensoverschrijdende investeringsheffingen.

Zulke fondsen verkrijgen alleen maar fiscale rulings vanwege de marktomgeving waarin zij opereren. Dat staat los van het feit dat een financieringsinstrument via een Sicav-structuur wordt uitgevoerd.

80

De Commissie merkt op dat geen enkel onderzoek waarnaar wordt verwezen, met een Sicav verband houdt. De Commissie beklemtoont dat slechts een fractie van de fiscale rulings door grote multinationals werd gebruikt om ongeoorloofde voordelen te verkrijgen. Het voorstel voor een richtlijn van de Raad COM(2015) 135 moet nog steeds door de wetgever worden aangenomen en vervolgens in het nationale recht van de lidstaten worden omgezet. Aanbeveling C(2012)8806 is gericht aan de lidstaten.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 81 en tekstvak 11

Marguerite is een in Luxemburg gevestigde Sicav die binnen de marktpraktijken en -voorwaarden en binnen de nationale wetgeving opereert.

Het gebruik van fiscale rulings is gebruikelijk voor in Luxemburg gevestigde financiële instrumenten met als doel de onzekerheid voor investeerders te beperken (vooral wanneer het fonds beoogt particuliere investeerders aan te trekken).

82

De lidstaten zijn niet wettelijk verplicht om tot in detail te rapporteren over het opzetten van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten. Bij gedeeld beheer en conform het subsidiariteitsbeginsel dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de financieringsinstrumenten in overeenstemming met de toepasselijke EU- en nationale wetgeving worden opgezet zodat de bijbehorende uitgaven legaal en regelmatig zijn.

83

De Commissie herinnert eraan dat er geen systematische verslaglegging bestaat om particuliere financiering op het niveau van de eindgebruikers te onderkennen.

In de analyse van de Rekenkamer wordt uitsluitend gekeken naar het uitvoeringsverslag over financieringsinstrumenten (FI’s) waarvoor cijfers werden opgenomen in kolom II.10 Aan FI’s betaalde OP-bijdragen — nationale particuliere medefinanciering. Particuliere financiering kan echter ook vanuit bronnen buiten het OP worden verschaft, zoals de Rekenkamer in paragraaf 85 uitlegt.

85

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de vereisten voor de verslaglegging over financieringsinstrumenten vastgelegd in artikel 46 van de GB-verordening en bijlage I van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 821/2014 van de Commissie. De uitvoeringsverordening bevat een model voor de verslaglegging over financieringsinstrumenten. In deel VIII van het verslagleggingsmodel moeten de lidstaten informatie verschaffen over het bedrag aan andere bijdragen, buiten de ESI-fondsen, dat door het financieringsinstrument is bijeengebracht, inclusief publieke en/of particuliere bijdragen, beide vastgelegd in de financieringsovereenkomst en betaald op het niveau van de eindgebruikers. In het regelgevingskader wordt wel degelijk aangegeven dat bij de verslaglegging over financieringsinstrumenten op grond van artikel 46 informatie over de particuliere bijdragen moet worden verstrekt (in het kader van de beoordeling van het hefboomeffect).

86

In de rechtsgrondslag voor 2007-2013 worden niet uitdrukkelijk prestatiegerichte beheerskosten en -vergoedingen vereist. Over het algemeen wordt de vergoeding echter vastgesteld in de financieringsovereenkomst tussen de beheersautoriteit en de instantie die het financieringsinstrument uitvoert. Zo hebben in elk geval Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Polen in enkele van de financieringsovereenkomsten voor EFRO- en ESF-instrumenten gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 een op prestaties gebaseerd vergoedingssysteem opgenomen.

De Commissie benadrukt dat bij veel leningfondsen de particuliere co-investering op fondsniveau plaatsvindt en door de fondsbeheerder zelf wordt verricht.

87

De Commissie merkt het volgende op: wat het instellen van financieringsinstrumenten en het uit het mobiliseren van aanvullende particuliere middelen voortvloeiende hefboomeffect betreft, speelt nog een andere factor een rol, namelijk het risico- en kredietprofiel van de beoogde eindgebruikers. Het is de moeite waard te vermelden dat de EPMF zich richt op eindgebruikers met hogere risico- en kredietprofielen.

Zie ook het antwoord van de Commissie op tekstvak 12.

Tekstvak 12 Eerste alinea

Volgens het ad-hocauditverslag over het Margueritefonds dat externe adviseurs op verzoek van de Commissie hebben opgesteld, was het gebrek aan particuliere medefinanciering op fondsniveau niet te wijten aan de terughoudendheid van de particuliere sector om in met openbare middelen gefinancierde instrumenten te investeren, maar aan de minder gangbare controlestructuur van Marguerite, de beperkte hoeveelheid voldragen projecten die in het verschiet liggen, en de uitdagende marktomstandigheden waarin het fonds moest opereren.

Tekstvak 12 Tweede alinea

Het EEEF werd binnen een kort tijdsbestek opgericht op grond van het Europees energieprogramma voor herstel om bijzonder riskante en innovatieve energie-efficiëntieprojecten te ondersteunen, een sector waarin niet eerder speciale fondsen waren opgezet. Daarom stemde de Commissie ermee in de hefboominvesteerder van het fonds te worden. Niettemin is er nog steeds ruimte voor aanvullende investeringen, omdat het totale vastgelegde bedrag in dit stadium minder dan de helft van het streefdoel van het fonds (700 miljoen EUR) bedraagt.

89

De Commissie is begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.

90

De Commissie meent dat de belangrijkste aspecten van de risicodelingsregelingen tussen de Commissie en haar partners in de toekomstige rechtsgrondslagen dienen te worden vastgesteld.

Er moet echter een balans worden gevonden om de rechtsgrondslagen voldoende flexibel te maken zodat de risico- en inkomstendelingsregelingen tussen de Commissie en de entiteit waaraan de uitvoering is toevertrouwd, in de specifieke delegatieovereenkomsten kunnen worden vastgelegd.

91

De Commissie erkent dat het belangrijk is dat financieringsinstrumenten niet voor onaanvaardbare belastingontwijkingsconstructies worden gebruikt. Zij herhaalt dit in haar recente mededeling over het pakket anti-ontgaansmaatregelen van 29 januari 2016. Voorafgaande belastingovereenkomsten zijn echter niet noodzakelijkerwijs in strijd met het eigen beleid van de Commissie.

Wat zowel centraal beheerde financieringsinstrumenten als instrumenten onder gedeeld beheer, als bedoeld in respectievelijk artikel 140, lid 4, van het Financieel Reglement en in artikel 38, lid 4, van de GB-verordening betreft, geldt dat de instanties die deze instrumenten uitvoeren niet worden opgericht, en geen zakenrelaties onderhouden met instanties die zijn opgericht in jurisdicties welke niet met de Unie samenwerken bij de toepassing van de internationaal overeengekomen belastingnormen; zij nemen de bedoelde voorschriften op in hun overeenkomsten met de geselecteerde financiële intermediairs. Dit is een wettelijk vereiste voor de uitvoering van financieringsinstrumenten en biedt een krachtige waarborg voor het gebruik van EU-middelen.

De Commissie is van oordeel dat het risico van reputatieschade niet moet worden gekoppeld aan het bestaan van voorafgaande belastingovereenkomsten, maar aan de specifieke bepalingen van die overeenkomsten.

94

De Commissie is van plan tijdig richtsnoeren te verschaffen op basis van de vragen en behoeften van lidstaten.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 96 en 97:

De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen doel op zichzelf is.

Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwijzing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalingspercentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.

Zo kan bij het „off-the-shelf”-instrument Energie-efficiëntie „Renovatielening” voor 2014-2020 de looptijd van de lening op maximaal twintig jaar worden vastgesteld.

Een volledig revolverende cyclus binnen de programmeringsperiode is in strijd met dit langetermijnperspectief.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 99 en 100:

De Commissie onderstreept dat de beheersautoriteiten verplicht zijn passende maatregelen te treffen om aan artikel 78, lid 7, van de algemene verordening te voldoen en om deze maatregelen bij afsluiting voor te leggen, bijvoorbeeld de informatie over het hergebruik van resterende EFRO- en ESF-middelen, met vermelding van de bevoegde autoriteit die verantwoordelijk is voor het beheer van de resterende middelen, de vorm van het hergebruik, het doel ervan, het betrokken geografische gebied en de beoogde duur (zie de richtsnoeren inzake afsluiting, punt 5.2.5).

Het kader stimuleert de lidstaten niet alleen om de middelen voor dezelfde doelgroep te hergebruiken, maar ook om deze middelen diverse malen te herinvesteren mits er sprake is van een lacune op de markt. De lidstaten dienen er zelf zorg voor te dragen dat aan deze bepalingen wordt voldaan.

102

De Commissie wijst erop dat middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode naar het fonds zijn teruggevloeid, niet langer EU-middelen maar nationale middelen zijn.

Volgens de GB-verordening moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de middelen die gedurende een periode van ten minste acht jaar na het verstrijken van de subsidiabiliteitsperiode aan financieringsinstrumenten worden terugbetaald, op de juiste wijze worden gebruikt (zie artikel 45 van de GB-verordening en het model van de financieringsovereenkomst in artikel 1, onder j), van bijlage IV).

De Commissie is van plan na te gaan of de in de financieringsovereenkomst afgesproken maatregelen adequaat zijn, en wel door middel van de reguliere auditwerkzaamheden van de nationale auditautoriteiten en haar eigen diensten die zich met financieringsinstrumenten bezighouden.

104

De Commissie erkent dat er tijd voor nodig is om een openbare procedure in gang te zetten om een fondsbeheerder te selecteren. Dit kan evenwel niet worden voorkomen, omdat de toepasselijke selectieregels, inclusief de regels voor overheidsopdrachten, moeten worden geëerbiedigd.

In het in februari 2015 voltooide richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voorwaarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden verstrekt. Daarnaast is de Commissie begonnen een ontwerprichtsnoer op te stellen over de selectie van instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren. Het is de bedoeling dat dit richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin uitleg wordt gegeven over de voorwaarden die voor contractwijzigingen gelden (bv. verlenging van de uitvoeringsperiode of verhoging van de OP-bijdrage aan de voor de periode 2007-2013 toepasselijke financieringsinstrumenten).

110

De Commissie herinnert eraan dat wanneer bij de vergoedingen „nul” wordt ingevuld, dit in veel gevallen betekent dat er geen beheerskosten en -vergoedingen zijn betaald. Er zijn meer dan 261 fondsen die „nul” beheerskosten en -vergoedingen hebben gerapporteerd.

111 Tweede alinea

Voor 2007-2013 verwijst de verordening naar nationale subsidiabiliteitsregels en niet naar subsidiabiliteitsregels van de EU (artikel 56, lid 4). Deze bevoegdheid van de lidstaten is in lijn met het gedeeld beheer en het subsidiariteitsbeginsel.

De subsidiabiliteitsregels voor beheerskosten en -vergoedingen vormen een van de zeer weinige onderdelen van de wetgeving waarbij op basis van de rechtsgrondslag specifieke uitgaven verplicht worden beperkt. In de algemene verordening zijn verschillende drempels voor beheerskosten en -vergoedingen vastgesteld afhankelijk van het type verstrekte financiële producten en deze mogen lager (maar niet hoger) zijn dan 4%, namelijk 2% voor holding- en garantiefondsen, 3% voor lening- en aandelenfondsen en 4% voor microkredietinstrumenten. De plafonds zijn bedoeld om de financiële belangen van de EU te beschermen.

113

De beheerskosten en -vergoedingen worden door de EU uitsluitend gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk zijn betaald. Daarom hoeft een lidstaat geen beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren die niet zijn betaald, omdat daarvoor bij de Commissie geen vergoeding kan worden gevorderd en omdat zij niet door de EU-begroting worden gefinancierd.

Als de beheerskosten en -vergoedingen de op een vergelijkende procedure gebaseerde plafonds overschrijden en bij afsluiting bij de Commissie als subsidiabele uitgaven worden gedeclareerd, controleren de betrokken autoriteiten (beheersautoriteiten, certificeringsautoriteiten en auditautoriteiten) of deze uitgaven subsidiabel zijn. Daarbij zijn deze autoriteiten verplicht om eventuele onregelmatigheden aan de Commissie te melden.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 115-117

De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.

In artikel 43 van de uitvoeringsverordening staat dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapitaal dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds wordt gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.

De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis worden berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag (zie de paragrafen 2.6.1-2.6.17).

Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.

118

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 86.

122

Op basis van door de lidstaten gerapporteerde gegevens vertegenwoordigen de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen voor de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 4,7% van de bedragen die aan de financieringsinstrumenten zijn betaald, wat een jaarlijks equivalent is van minder dan 1,0%. Dit is in lijn met de cijfers die de Rekenkamer heeft gepresenteerd voor bijdragen uit de EU-begroting aan centraal beheerde instrumenten.

123

De aan de Commissie gerapporteerde beheerskosten en -vergoedingen zijn door de beheersautoriteiten betaald en door de Commissie aan de lidstaat vergoed ongeacht het niveau of de laag van uitvoering waarin de beheerskosten en -vergoedingen worden betaald. De Commissie onderstreept dat de beheerder van een holdingfonds en de beheerder van een financieringsinstrument verschillende taken verrichten en recht hebben op een vergoeding voor de uitvoering van deze taken.

De vergoedingen die aan de eindontvangers in rekening worden gebracht, moeten in mindering worden gebracht op de subsidiabele uitgaven die bij de Commissie worden gedeclareerd om dubbele financiering te voorkomen. De beheersverificaties en auditwerkzaamheden hebben onder meer betrekking op de aanwezigheid van zulke vergoedingen en de correcte behandeling daarvan.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 124-127

De verhouding tussen vergoedingen en financiële steun aan eindontvangers weerspiegelt de stand van zaken wat de uitvoering van financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 betreft. Deze verhouding zal in de komende jaren een lagere waarde krijgen omdat de financiële steun aan eindontvangers naar verwachting zal toenemen.

128

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 124 en merkt op dat een vergelijking slechts mogelijk zal zijn bij afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.

131

In het kader van gedeeld beheer en conform het subsidiariteitsbeginsel is het de verantwoordelijkheid van de nationale autoriteiten om ervoor te zorgen dat afzonderlijke transacties in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepalingen worden verricht, met inachtneming van de plafonds voor terugbetaling.

Wat de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten betreft, onderstreept de Commissie dat de beheerskosten en -vergoedingen worden vastgesteld op grond van een financieringsovereenkomst tussen de beheersautoriteit en de fondsbeheerder; de Commissie is geen partij bij deze contractuele relatie. Voor een centraal beheerd instrument ligt dit anders; dan is de Commissie wel partij bij de contractuele relatie met de fondsbeheerder.

133

De beheerskosten en -vergoedingen worden uitsluitend door de EU gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk zijn betaald. Daarom hoeft een lidstaat geen beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren die niet zijn betaald, omdat daarvoor bij de Commissie geen vergoeding kan worden gevorderd en omdat zij niet door de EU-begroting worden gefinancierd.

De door de beheersautoriteit betaalde beheerskosten en -vergoedingen mogen de in artikel 43, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1828/2006 vermelde drempelwaarden overschrijden, maar komen dan niet in aanmerking voor vergoeding uit de structuurfondsen.

134

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet de Commissie voor alle vijf ESI-fondsen een gegevensoverzicht opstellen. De verslaglegging over financieringsinstrumenten had betrekking op een tijdsperiode van zes maanden om rekening te kunnen houden met alle fondsspecifieke voorschriften (en de respectieve uiterste termijnen voor de indiening van het jaarlijkse uitvoeringsverslag als bedoeld in de artikelen 50, leden 6 en 7, van de GB-verordening), de tijd die nodig is voor de consolidatie en de beoordeling van de gegevens die de lidstaten of beheersautoriteiten als onderdeel van het jaarlijkse uitvoeringsverslag hebben ingediend, en de algehele presentatie van de voortgang betreffende de uitvoering van financieringsinstrumenten voor alle vijf ESI-fondsen.

Wanneer de Commissie opmerkingen heeft over het jaarlijkse uitvoeringsverslag, inclusief de financieringsinstrumenten, wordt het verslag naar de beheersautoriteiten teruggezonden en wordt de uiterste termijn van twee maanden onderbroken totdat de herziene informatie nogmaals aan de Commissie wordt voorgelegd en de termijn van twee maanden opnieuw in werking treedt.

Daarom kunnen de gegevens worden geaggregeerd zodra de Commissie een volledige beoordeling heeft verricht en er voldoende zekerheid is aangaande de nauwkeurigheid en aannemelijkheid van de door de beheersautoriteiten verstrekte gegevens.

141 Eerste streepje

De Commissie is van oordeel dat de normale looptijd van een holdingfonds en specifiek fonds korter is dan de subsidiabiliteitsperiode gezien de tijd die nodig is om het financieringsinstrument op te zetten (zie ook paragraaf 93).

De Commissie benadrukt dat het volgens artikel 42, lid 5, van de GB-verordening verplicht is om een op prestaties gebaseerde rekenmethode te gebruiken, en de prestatiecriteria worden vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014. De maxima voor de subsidiabele beheerskosten en -vergoedingen zijn vastgelegd in artikel 13, lid 3, van Gedelegeerde Handeling 480/2014 en hebben tot doel de financiële belangen van de EU te beschermen.

In lijn met het subsidiariteitsbeginsel moet de betaling van de beheerskosten en -vergoedingen in de financieringsovereenkomst worden geregeld. In de GB-verordening en Gedelegeerde Handeling 480/2014 worden uitsluitend plafonds vastgesteld voor de maximale subsidiabele uitgaven die door de ESIF moeten worden medegefinancierd, en niet voor de daadwerkelijk te verrichten betalingen van de vergoedingen. Op deze wijze worden de financiële belangen van de EU beschermd.

141 Tweede streepje

De Commissie heeft in Richtsnoer Egesif 15-0021-01 over beheerskosten en -vergoedingen van 26 november 2015 duidelijk aangegeven dat een „bonus-malusregeling” moet worden gehanteerd waarbij bijvoorbeeld de volledige terugbetaling van beheerskosten is gekoppeld aan het behalen van afgesproken doelen met betrekking tot de relevante prestatiecriteria (zie punt 2.2., blz. 3 van het richtsnoer).

141 Derde streepje:

In lijn met het subsidiariteitsbeginsel kan een dergelijke situatie via de financieringsovereenkomst worden bereikt; het is aan de beheersautoriteit en de instantie die het financieringsinstrument uitvoert, om daarover te onderhandelen. De plafonds voor de vaste vergoeding en de op prestaties gebaseerde vergoeding hebben tot doel de maximale subsidiabele uitgaven te begrenzen.

De Commissie benadrukt verder dat het gebruik van op prestaties gebaseerde criteria verplicht is.

De op prestaties gebaseerde vergoeding is een verplicht vereiste dat wordt genoemd in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening en de prestatiecriteria zijn vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014.

Vanuit regelgevingsperspectief bezien werd dit door de medewetgevers als toereikend beschouwd om een gedegen uitvoering van de financieringsinstrumenten te waarborgen.

Met het oog op transparantie en goed financieel beheer wordt tevens onderstreept dat de beheersautoriteit het toezichtcomité op de hoogte moet brengen van de bepalingen over de op prestaties gebaseerde berekening van gemaakte beheerskosten of van de beheersvergoedingen van het financieringsinstrument. Het toezichtcomité ontvangt jaarlijks verslagen over de beheerskosten en -vergoedingen die in het voorafgaande kalenderjaar daadwerkelijk zijn betaald.

144

De Commissie is van oordeel dat de steun aan lidstaten voor technische bijstand niet groter wordt door de toename van de financiering door financieringsinstrumenten, omdat de bedragen die voor technische bijstand zijn vastgelegd, zijn gebaseerd op specifieke projecten die verband houden met de uitvoering van programma’s en niet met het niveau van de financiering via de financieringsinstrumenten.

Daarnaast moet er gebruik worden gemaakt van enige technische ondersteuning bij de uitvoering van de financieringsinstrumenten (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 94).

De hoogte van de steun voor technische bijstand werd in elke lidstaat gepland op basis van de te verwachten behoeften om de werkzaamheden te kunnen verrichten die met de voorbereiding en uitvoering van de programma’s verband houden.

De beheerskosten en -vergoedingen behelzen de vergoeding van de fondsbeheerder om de verslagleggingsvereisten te beheren en te waarborgen.

Verder worden de kosten van technische bijstand niet per se bepaald door het totale bedrag dat aan subsidieregelingen beschikbaar wordt gesteld, maar door andere factoren, zoals de complexiteit van het beheers- en controlesysteem en van de wettelijke vereisten die met de uitvoering op nationaal en EU-niveau verband houden, het aantal OP’s, medegefinancierde maatregelen en belangrijke projecten, het aantal intermediaire instanties, enz.

145

De Commissie wijst erop dat de voornaamste acties die in een bepaald jaar op het gebied van technische bijstand zijn ondernomen, worden beschreven in een specifiek hoofdstuk van het door de beheersautoriteit overgelegde jaarlijkse uitvoeringsverslag. Verder worden de met het oog op vergoeding bij de Commissie gedeclareerde kosten van technische bijstand door de beheersautoriteit of een andere instantie gecontroleerd op basis van een uitsplitsing van kosten en gestaafd door facturen, loonstroken of ander bewijs.

De aan de hand van een steekproefmethode door de beheersautoriteit geverifieerde kostendeclaratie kan verder worden gecontroleerd door de certificeringsautoriteit, de auditautoriteit en de auditors van de Commissie.

146

De Commissie is van oordeel dat de kosten van programmabeheer (TB-begroting) niet moeten worden vermengd met de kosten van de uitvoering van individuele transacties binnen een programma (beheerskosten en -vergoedingen voor financieringsinstrumenten), omdat deze vermenging ook niet plaatsvindt bij de uitvoering van subsidietransacties (bv. de kosten in verband met de vergoeding van de technische opzichter van het project, die zijn opgenomen in de aan de projecten toegewezen bedragen, en niet in de bedragen van de technische bijstand).

De Commissie ontvangt van de lidstaten verslagen over de begroting voor technische bijstand.

Bovendien verschillen de kostenstructuren van subsidies en financieringsinstrumenten, evenals van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer en onder direct beheer.

In juli 2012 heeft de Commissie een studie gepubliceerd met daarin kwantitatieve en kwalitatieve informatie over de administratieve kosten en de administratieve belasting die gepaard gaan met het beheer van EU-structuurfondsen (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Deze studie wordt momenteel aan de huidige situatie aangepast en zal naar verwachting eind 2016 worden gepubliceerd. Het is de bedoeling dat het vereenvoudigingsproces op de studie wordt toegepast.

Conclusies en aanbevelingen

147

De Commissie is het ermee eens dat het verlenen van financiële steun uit de EU-begroting via financieringsinstrumenten talrijke voordelen heeft. Daarom bevordert en stimuleert zij actief een groter gebruik daarvan voor de programmeringsperiode 2014-2020.

148

De Commissie is van oordeel dat het effect van de door de Rekenkamer vastgestelde problemen per lidstaat en per type financieringsinstrumenten verschilt en dat over het geheel genomen financieringsinstrumenten een efficiënt en effectief middel blijven om EU-middelen te verstrekken.

148 Eerste streepje

De Commissie is van oordeel dat het gemiddelde uitbetalingspercentage van 57% (eind 2014) een zeer heterogene situatie vertegenwoordigt. Het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, betreft een beperkt aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten.

Het lage uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 is het gevolg van een aantal factoren, waaronder de financiële crisis, de beperkte ervaring in bepaalde lidstaten en de late start van sommige instrumenten.

148 Tweede streepje

Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lidstaten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).

De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instrumenten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.

148 Derde streepje

De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen doel op zichzelf is.

Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwijzing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalingspercentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.

148 Vierde streepje

Volgens de regels die zijn vastgesteld voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn de beheerskosten en -vergoedingen gekoppeld aan de bedragen die in de financieringsinstrumenten zijn gestort, en niet aan de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald. De Commissie merkt op dat een vergelijking met centraal beheerde instrumenten pas mogelijk is bij afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.

Voor 2014-2020 moeten de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.

150

De Commissie is van oordeel dat het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, een beperkt aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten betreft.

De Commissie merkt op dat 82% van respondenten heeft aangegeven dat zij in verband met de marktbehoeften een beoordeling van lacunes hebben verricht, ondanks het feit dat dit slechts indirect door het wettelijk kader werd vereist. Dit moet als een positief aspect worden beschouwd, gezien het niet-bindende karakter van dit vereiste voor 2007-2013.

151

De Commissie merkt op dat, afhankelijk van het type instrumenten (bv. leningen en garanties) en de specifieke kenmerken van de lidstaten, sommige kleinere fondsen even goed als of zelfs beter presteren dan grotere fondsen (bv. Duitsland, Polen of Frankrijk).

Aanbeveling 1(a)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Telkens wanneer een nieuw financieringsinstrument wordt ontwikkeld, moet de ex-antebeoordeling een analyse omvatten van de lessen die in het verleden uit het gebruik van soortgelijke instrumenten zijn getrokken.

Aanbeveling 1(b)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Wat centraal beheerde instrumenten betreft, voorzien de daarvoor geldende rechtsgrondslagen in tussentijdse evaluaties of beoordelingen.

De Commissie zal er zorg voor dragen dat deze toekomstige tussentijdse evaluaties van financieringsinstrumenten altijd betrekking hebben op de getrokken lessen en op het effect van alle sociaaleconomische veranderingen op de motivatie achter het instrument en de bijbehorende bijdrage uit de EU-begroting.

Aanbeveling 2

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van oordeel dat zij, wat haar betreft, al is geïmplementeerd.

Ten aanzien van nationale/regionale financieringsinstrumenten is de Commissie begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening. Op 28 april 2016 is dit ontwerp aan de lidstaten voorgelegd. Bij het bestuderen van de uitvoeringsregeling in de zin van artikel 38 van de GB-verordening moet in het kader van de ex-antebeoordeling ook worden gekeken naar de mogelijkheden om schaalvoordelen te benutten.

Wat de bijdragen van het ESIF-programma aan EU-instrumenten betreft, heeft de Commissie een uitgebreide toelichting gegeven op alles wat met het kmo-initiatief, een financieringsinstrument op EU-niveau, te maken heeft; in het kader van dit initiatief heeft zij nauw met de lidstaten samengewerkt.

Bovendien heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lidstaten richtsnoeren te geven voor de complementariteit tussen de ESIF en het EFSI.

Als er nieuwe instrumenten op EU-niveau worden ontwikkeld, zal de Commissie op verzoek van de lidstaten richtsnoeren verschaffen over de bijdrage van programmamiddelen aan EU-instrumenten.

In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is uitgevoerd.

152

De Commissie is van oordeel dat niet al te zeer de nadruk moet worden gelegd op de doelstelling van het aantrekken van privékapitaal, met name voor sectoren die aan belangrijke vormen van marktfalen zijn blootgesteld. Voor zowel EU-instrumenten als instrumenten onder gedeeld beheer waren andere doelen even belangrijk (bv. tijdens een economische recessie investeren in een bepaalde opkomende markt waaraan de EU een aanzienlijke meerwaarde kan verlenen en ondersteunen van groei, arbeidsplaatsen en concurrentievermogen in alle lidstaten en de regio’s daarvan). Daarom is voor de meting van het succes van financieringsinstrumenten niet louter de omvang van de aangetrokken particuliere middelen van belang.

Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lidstaten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).

De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instrumenten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.

In artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement van de EU wordt het hefboomeffect als volgt gedefinieerd: „het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen te delen door de bijdrage van de Unie.” Dit houdt in dat het hefboomeffect moet worden beschouwd als de verhouding tussen de financiële middelen van de EU die aan een financieringsinstrument zijn toegewezen (input), en het (totale) financieringsbedrag dat aan de subsidiabele eindontvangers is verstrekt (output). De Commissie is van oordeel dat in deze formule ten volle rekening wordt gehouden met de mate waarin de publieke financiering uit de EU-begroting aanvullende middelen aantrekt.

153

De Commissie is van oordeel dat het voorbarig is om conclusies te trekken over de hoogte van de particuliere financiering die in de periode 2014-2020 moet worden aangetrokken. Het bredere toepassingsgebied van de financieringsinstrumenten gedurende de periode 2014-2020 en de potentiële combinatie met het EFSI zouden extra mogelijkheden met zich mee moeten brengen. De Commissie merkt op dat zij in het richtsnoer van 2014 wel modellen voor preferentiële vergoedingsregelingen heeft aangereikt.

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 voor „off-the-shelf”-instrumenten voor de periode 2014-2020 laat aan de hand van voorbeelden zien hoe de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om meer privékapitaal aan te trekken zonder buitensporige risico’s voor de publieke sector te creëren.

Bovendien heeft de Commissie in haar brochure van 22 februari 2016 voorbeelden gegeven van combinaties van ESIF en EFSI met betrekking tot preferentiële vergoedingen van particuliere investeerders (zie http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Ten slotte is de Commissie begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.

154

De Commissie erkent dat het belangrijk is dat financieringsinstrumenten niet voor onaanvaardbare belastingontwijkingsconstructies worden gebruikt. Zij herhaalt dit in haar recente mededeling over het pakket anti-ontgaansmaatregelen van 29 januari 2016. Voorafgaande belastingovereenkomsten zijn echter niet noodzakelijkerwijs in strijd met het eigen beleid van de Commissie. Een voorafgaande belastingovereenkomst als concept heeft tot doel de onzekerheid voor investeerders te verminderen.

Aanbeveling 3

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

Zij ziet niet in waarom het Financieel Reglement en/of de onderliggende sectorale regels (GB-verordening en centraal beheerde sectorale regels) moeten worden gewijzigd en is van oordeel dat het aan de orde gestelde probleem voldoende via richtsnoeren kan worden aangepakt.

Voor gedeeld beheer zijn de ESIF-DG’s begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over verslaglegging. Het ontwerp werd op 28 april 2016 aan de lidstaten voorgelegd en heeft tot doel uitgebreide informatie te verschaffen over de berekening van het hefboomeffect als vermeld in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. Daarbij wordt ook aangegeven hoe de gemobiliseerde bedragen worden bepaald. Dankzij de verslaglegging door de lidstaten kan de Commissie een onderscheid maken tussen het hefboomeffect van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen.

Voor centraal beheerde instrumenten heeft de Commissie in juni 2015 de methode voor de berekening van het hefboomeffect voor de financieringsinstrumenten van 2014-2020 verfijnd opdat op consistente en geharmoniseerde wijze wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor het hefboomeffect zoals deze zijn neergelegd in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan.

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

In hoofdstuk 5.2.5 van de richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de Commissie) staat dat in het eindverslag, als onderdeel van het afsluitingspakket, een beschrijving moet worden gegeven van de identiteit van de verstrekkers van nationale medefinanciering, het type verstrekte nationale medefinanciering en alle co-investeringsfondsen die naast de programmamiddelen worden gebruikt. Daarnaast dienen de lidstaten op grond van bijlage I, modellen 1 en 2, in het verplichte veld III.2.2.4 de daadwerkelijk aan het financieringsinstrument betaalde nationale particuliere medefinanciering te melden.

Aanbeveling 5

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De wijze waarop bepalingen inzake de preferentiële behandeling moeten worden toegepast om meer privékapitaal aan te trekken zonder buitensporig grote risico’s te creëren voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten, wordt uiteengezet in deel I van de algemene methodologie voor de ex-antebeoordeling voor financieringsinstrumenten, uitgegeven in april 2014.

Bovendien laat Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 voor „off-the-shelf”-instrumenten voor de periode 2014-2020 aan de hand van voorbeelden zien hoe de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om meer privékapitaal aan te trekken zonder buitensporige risico’s voor de publieke sector te creëren.

Ten slotte is de Commissie begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.

In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is uitgevoerd.

Aanbeveling 6

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, en wel voor zover het de wetgevingsvoorstellen voor de programmeringsperiode na 2020 betreft.

Aanbeveling 7

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Voor gedeeld beheer zal de Commissie in het ontwerprichtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening aanvullende aanbevelingen opnemen waarin wordt verlangd dat de structuren van financieringsinstrumenten worden afgestemd op het beleid dat in de mededeling van de Commissie over het pakket anti-ontgaansmaatregelen van januari 2016 wordt uiteengezet.

Wat centraal beheerde instrumenten betreft, heeft de Commissie reeds een schrijven gericht tot de EIB en het EIF met de bedoeling het belang van de door haar getroffen maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking te benadrukken en de EIB en het EIF er tevens toe aan te moedigen de beste praktijken op dit gebied verder te bevorderen. De Commissie voert een actieve dialoog met de EIB en het EIF over de evaluatie van beider beleid op dit vlak.

Bovendien merkt de Commissie op dat in artikel 140, lid 4, van het Financieel Reglement en in artikel 38, lid 4, tweede alinea, van de GB-verordening is bepaald dat de instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren, het toepasselijke recht moeten naleven, met inbegrip van de wetgeving inzake het witwassen van geld, bestrijding van terrorisme en belastingfraude. De instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren, kunnen niet worden opgericht en kunnen geen zakenrelaties onderhouden met instanties die zijn opgericht in jurisdicties welke niet met de Unie samenwerken bij de toepassing van de internationaal overeengekomen belastingnormen. De beheersautoriteiten moeten de bedoelde voorschriften opnemen in hun overeenkomsten met de geselecteerde financiële intermediairs.

De conformiteit van de fiscale behandeling met de nationale wetgeving en EU-aanbevelingen is onderdeel van het systeem waarmee de financieringsinstrumenten worden uitgevoerd, en vormt ook een van de aspecten waarnaar wordt gekeken tijdens de beheersverificaties als bedoeld in Richtsnoer Egesif 14/0012/02.

In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is uitgevoerd.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 155 en 156:

De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen doel op zichzelf is.

Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwijzing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalingspercentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.

Wat het einde van de uitvoeringsperiode betreft, is de Commissie van oordeel dat de wijzigingen in haar richtsnoeren inzake afsluiting binnen de werkingssfeer van artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006, als gewijzigd, vielen en dat de wetgevingshandeling derhalve niet hoefde te worden aangepast (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 43 en op paragraaf 6.52 en aanbeveling 5 van het jaarverslag van de Rekenkamer voor 2014). De Commissie onderstreept dat de beheersautoriteiten verplicht zijn passende maatregelen te treffen om aan artikel 78, lid 7, van de algemene verordening te voldoen en deze maatregelen bij afsluiting voor te leggen, bijvoorbeeld de informatie over het hergebruik van resterende EFRO- en ESF-middelen, en in het bijzonder met vermelding van de bevoegde autoriteit die verantwoordelijk is voor het beheer van de resterende middelen, de vorm van het hergebruik, het doel ervan, het betrokken geografische gebied en de beoogde duur (zie de richtsnoeren inzake afsluiting, punt 5.2.5).

Aanbeveling 8

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Overeenkomstig artikel 45 van de GB-verordening moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de middelen die gedurende een periode van ten minste acht jaar na het verstrijken van de subsidiabiliteitsperiode aan financieringsinstrumenten worden terugbetaald, op de juiste wijze worden gebruikt (zie ook het model van de financieringsovereenkomst in artikel 1, onder j), van bijlage IV). Middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode naar het fonds zijn teruggevloeid, zijn niet langer EU-middelen maar nationale middelen.

In het richtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening zal de Commissie benadrukken hoe belangrijk dit vereiste is in de door de beheersautoriteiten ondertekende financieringsovereenkomst. Zij zal tevens aangeven dat de verificatie van de adequaatheid van de bepaling onder de reguliere auditwerkzaamheden van de auditautoriteiten valt.

In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is uitgevoerd.

Aanbeveling 9

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

In het in mei 2014 goedgekeurde richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voorwaarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden verstrekt.

Verder is de Commissie begonnen met de uitwerking van een ontwerprichtsnoer over de selectie van instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd. Het is de bedoeling dat het richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin de voorwaarden voor contractwijzigingen worden uitgelegd (bv. verlenging van de uitvoeringsperiode of verhoging van de OP-bijdrage aan de voor de periode 2007-2013 toepasselijke financieringsinstrumenten). De definitieve versie van dit richtsnoer is momenteel in voorbereiding.

In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is uitgevoerd.

158

De cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen vertegenwoordigen 4,7% van de eind december 2014 aan de financieringsinstrumenten betaalde bedragen, wat een jaarlijks equivalent is van minder dan 1%.

De beheerskosten en -vergoedingen worden uitsluitend door de EU gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk aan de fondsbeheerder zijn betaald. Als de betaalde beheerskosten en -vergoedingen de plafonds overschrijden, wordt de terugbetaling op basis van deze plafonds en niet op basis van de daadwerkelijk uitgekeerde hogere bedragen verricht. Met deze maatregel worden de financiële belangen van de EU beschermd.

De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.

In artikel 43 van de uitvoeringsverordening is bepaald dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapitaal dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds wordt gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.

De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis worden berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag (zie de paragrafen 2.6.1 tot en met 2.6.17).

Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 159 en 160:

Voor 2007-2013 bewaakt de Commissie de beheerskosten en -vergoedingen via het gegevensoverzicht van de financieringsinstrumenten op basis van de verslaglegging van de lidstaten. Dit vereiste werd in 2011 geïntroduceerd.

Voor 2014-2020 zal de Commissie over een meer volledige en betrouwbare reeks gegevens beschikken voor de uitoefening van het toezicht op de volledige uitvoering van de financieringsinstrumenten, inclusief beheerskosten en -vergoedingen.

Voor beide perioden moeten de nationale autoriteiten ervoor zorgen dat de beheerskosten en -vergoedingen subsidiabel zijn conform de toepasselijke regels en het subsidiariteitsbeginsel.

De Commissie is van oordeel dat de kosten van programmabeheer (TB-begroting) niet mogen worden vermengd met de kosten van de uitvoering van individuele transacties binnen een programma (beheerskosten en -vergoedingen voor financieringsinstrumenten), omdat deze vermenging ook niet plaatsvindt bij de uitvoering van subsidietransacties (bv. de kosten in verband met de vergoeding van de technische opzichter van het project, die in de aan de projecten toegewezen bedragen en niet in de bedragen van de technische bijstand zijn opgenomen).

De Commissie benadrukt dat zij de van de lidstaten ontvangen verslagen over de begroting voor technische bijstand aan een evaluatie onderwerpt. Dit gold voor de periode 2007-2013 en is ook voor de periode 2014-2020 het geval.

161

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet de Commissie voor alle vijf ESI-fondsen een gegevensoverzicht opstellen. De verslaglegging over financieringsinstrumenten had betrekking op een tijdsperiode van zes maanden om rekening te kunnen houden met alle fondsspecifieke voorschriften (en de respectieve uiterste termijnen voor de indiening van het jaarlijkse uitvoeringsverslag als bedoeld in artikel 50, leden 6 en 7, van de GB-verordening), met de tijd die nodig is voor de consolidatie en de beoordeling van de gegevens die de lidstaten of beheersautoriteiten als onderdeel van het jaarlijkse uitvoeringsverslag hebben ingediend, en met de algehele presentatie van de voortgang betreffende de uitvoering van financieringsinstrumenten voor alle vijf ESI-fondsen.

Wanneer de Commissie opmerkingen over het jaarlijkse uitvoeringsverslag, inclusief de financieringsinstrumenten, heeft, wordt het verslag naar de beheersautoriteiten teruggezonden en wordt de uiterste termijn van twee maanden onderbroken totdat de herziene informatie opnieuw bij de Commissie wordt ingediend, waarna de termijn van twee maanden weer begint te lopen.

Daarom kunnen de gegevens worden geaggregeerd zodra de Commissie een volledige beoordeling heeft verricht en er voldoende zekerheid is betreffende de nauwkeurigheid en aannemelijkheid van de door de beheersautoriteiten verstrekte gegevens.

162

De op prestaties gebaseerde vergoeding is een verplicht vereiste dat in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening is neergelegd, en de prestatiecriteria zijn vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014.

In het richtsnoer over beheerskosten en -vergoedingen (Egesif_15-0021-01), dat in november 2015 is uitgegeven, heeft de Commissie uitleg gegeven over de op prestaties gebaseerde rekenmethode.

Aanbeveling 10(a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De rapportage van de beheerskosten en -vergoedingen zal blijven plaatsvinden in het kader van het gegevensoverzicht en in mei 2015 werden specifieke instructies over deze verslaglegging aan de lidstaten gezonden.

Op grond van bijlage I, model 1 (verplicht veld III.4 en III.6) en model 2 (verplicht veld III.4), van de richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de Commissie) moeten de lidstaten de tot en met maart 2017 betaalde beheerskosten en -vergoedingen rapporteren.

Aanbeveling 10(b)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.

In artikel 43 van de uitvoeringsverordening is bepaald dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapitaal dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds wordt gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.

De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis worden berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag (zie de paragrafen 2.6.1 tot en met 2.6.17).

Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.

Aanbeveling 11(a)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

De Commissie is van oordeel dat de verplichte bepalingen over de op prestaties gebaseerde vergoeding als neergelegd in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening, alsmede de gedetailleerde prestatiecriteria van artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014 een afdoende basis vormen om het gewenste stimulerend effect te bereiken en dat er in dit stadium onvoldoende argumenten zijn om een wijzigingsvoorstel te rechtvaardigen.

Bovendien merkt de Commissie op dat de beheersautoriteit het toezichtcomité op de hoogte moet brengen van de bepalingen over de op prestaties gebaseerde berekening van gemaakte beheerskosten of van de beheersvergoedingen van het financieringsinstrument. Het toezichtcomité ontvangt jaarlijks verslagen over de beheerskosten en -vergoedingen die in het voorafgaande kalenderjaar daadwerkelijk zijn betaald.

Aanbeveling 11(b)

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling tot de lidstaten is gericht.

De Commissie is het ermee eens dat de beheersautoriteiten de bestaande wettelijke vereisten zo goed mogelijk moeten toepassen. Deze vereisten worden tevens uitvoerig uitgelegd en toegelicht in het richtsnoer over beheerskosten en -vergoedingen.

De bestaande rechtsgrondslag staat toe dat er naast de in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014 genoemde criteria nog meer prestatiecriteria worden gehanteerd.

Aanbeveling 12

De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.

Wat de haalbaarheid en evenredigheid van de uitvoering van deze aanbeveling betreft, is de Commissie van oordeel dat het met het oog op de uitvoering van de analyse noodzakelijk is dat de door een beheersautoriteit gedragen kosten voor subsidies en financieringsinstrumenten worden geïsoleerd, en dat dit vermoedelijk moet gebeuren door dezelfde medewerkers die zich met de subsidies en met de financieringsinstrumenten bezighouden. Bovendien zijn zowel de kostenstructuren van subsidies en financieringsinstrumenten, als die van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer en onder direct beheer verschillend.

Wat het belang van een dergelijke vergelijkende analyse betreft, wil de Commissie verder benadrukken dat het bij subsidies en financieringsinstrumenten om twee verschillende vormen van ESIF-beleidsuitvoering gaat en dat zij op verschillende typen investeringen betrekking hebben.

163

De Commissie onderschrijft het beginsel dat de coördinatie tussen de financieringsinstrumenten op grond van de ESI-fondsen en het EFSI moet worden geoptimaliseerd.

Op 22 februari 2016 heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lokale autoriteiten en initiatiefnemers van projecten te helpen alle mogelijkheden voor coördinatie, synergieën en complementariteit van het EFSI en de ESI-fondsen optimaal te benutten. Deze beide instrumenten zijn weliswaar op verschillende wijze opgezet, maar vullen elkaar aan qua motivatie, ontwerp en wetgevingskader. Zij versterken elkaar. De brochure verschaft een overzicht van de mogelijke combinaties van het EFSI en de ESI-fondsen, zowel op projectniveau als via een financieringsinstrument zoals een investeringsplatform (zie http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Antwoorden van het Margueritefonds

Antwoorden op paragraaf 81 en tekstvak 11

De structuur die het Margueritefonds hanteert om de investeringen die het doet aan te houden, werd in de eerste plaats opgezet om het Margueritefonds in staat te stellen zijn individuele investeringen aan te houden via afzonderlijke dochterondernemingen, zowel met het oog op portefeuillerisicobeheer (waardoor de ene investering gescheiden kan worden van de andere) als om de toekomstige verkoop van die investeringen en de kasstromen binnen de structuur te vergemakkelijken (de kasstroom vanuit het Margueritefonds om zijn investeringen te doen en vervolgens de kasstroom vanuit die investeringen terug naar het Margueritefonds). De Luxemburgse autoriteiten werd ter bevestiging om een fiscale ruling verzocht.

Met betrekking tot uw uitspraak „Het is ook mogelijk dat andere belastingen, […] worden ontweken door het gebruik van deze structuur” zijn wij van mening dat de verwijzing naar belastingontwijking misleidend kan zijn, omdat de term vaak wordt gebruikt om te verwijzen naar regelingen die tot doel hebben wettelijk verschuldigde belastingen te ontwijken. De Marguerite-adviseur beheert de belastingzaken van het Margueritefonds om ervoor te zorgen dat het voldoet aan zijn fiscale verplichtingen en alle verschuldigde belastingen betaalt.

QJ-AB-16-019-NL-E    ISSN 1977-575X

Financieringsinstrumenten worden steeds vaker gebruikt om financiële steun uit de EU-begroting te verstrekken door middel van leningen, garanties en beleggingen in aandelen. Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werd ongeveer 21,5 miljard euro uit de EU-begroting toegewezen aan financieringsinstrumenten. Hoewel zij, vergeleken met andere vormen van EU-financiering zoals subsidies, onmiskenbare voordelen hebben, constateerden wij dat de uitvoering ervan gepaard gaat met aanzienlijke uitdagingen die de doelmatigheid ervan kunnen belemmeren.