TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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PDF | ISBN 978-92-872-5356-9 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/526962 | QJ-AB-16-019-PT-N
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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 14.1.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 11.4.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 1.6.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 5.7.2016

PT
2016

n.º 19

Relatório Especial

Execução do orçamento da
UE através de instrumentos
financeiros —
Ensinamentos a retirar do
período de programação
de 2007-2013

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro relator Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete e Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Rares Rusanescu, responsável de tarefa e Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje e Maria Ploumaki, auditores.

Da esquerda para a direita: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy e A. Argyrou.

Índice

Abreviaturas, siglas e acrónimos

Glossário

Síntese

Introdução

O que são os instrumentos financeiros?

Utilização de instrumentos financeiros na execução do orçamento da UE desde 2007

Âmbito e método da auditoria

Observações

Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

Uma dotação de capital excessiva resultou em taxas de desembolso baixas e evitou a anulação de autorizações, bem como potenciais reembolsos no encerramento

As autoridades de gestão nem sempre avaliaram devidamente as necessidades do mercado antes de afetarem os fundos a instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

A incidência regional contribuiu para que os Estados-Membros criassem um grande número de instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013

Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

O cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público

Dificuldades em atrair investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centralizada

Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

Atrasos na execução reduziram significativamente o período de investimento efetivo de vários instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

Efeito de renovação dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE limiado durante a execução e incerto após o encerramento dos programas de 2007-2013

Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

Elevado nível de custos e taxas de gestão em relação ao nível efetivo de desembolso aos beneficiários finais

Os custos e taxas de gestão superiores aos máximos regulamentares não são reembolsados pelo orçamento da UE no encerramento

A avaliação dos custos e taxas de gestão efetuada pela Comissão não tem em devida consideração as diferenças entre os tipos de instrumentos e o nível real de apoio prestado aos beneficiários finais

Limitações na comunicação dos custos e taxas de gestão pelos Estados-Membros

Os custos e taxas de gestão somam-se aos custos administrativos de execução dos PO do FEDER e do FSE

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam (período de programação de 2014-2020)
Anexo II | — | Definição do termo «instrumentos financeiros» na base jurídica (período de programação de 2014 2020 e 2007-2013)
Anexo III | — | Síntese dos instrumentos financeiros do FEDER nos 28 Estados-Membros da UE: número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
Anexo IV | — | Síntese dos instrumentos financeiros do FSE nos 28 Estados-Membros da UE: número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
Anexo V | — | Resumo das exigências em matéria de avaliação ex ante (período de programação de 2014-2020)

Respostas da Comissão

Respostas do Fundo Marguerite

Abreviaturas, siglas e acrónimos

BEI: Banco Europeu de Investimento

COCOF: Comité de Coordenação dos Fundos

EaSI: Programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social

EEPR: Programa de concessão de apoio financeiro comunitário a projetos no domínio da energia para o relançamento da economia

EGESIF: Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FC: Fundo de Coesão

Feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEE: Fundo Europeu para a Eficiência Energética

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FEI: Fundo Europeu de Investimento

FEIE: Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos

FEP: Fundo Europeu das Pescas

FSE: Fundo Social Europeu

Fundo Marguerite: Fundo Europeu 2020 para a Energia, as Alterações Climáticas e as Infraestruturas

IMEP: Instrumento de Microfinanciamento Europeu Progress para o Emprego e a Inclusão Social

Jeremie: Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão

LGTT: Instrumento de garantia de empréstimos a projetos da Rede Transeuropeia de Transportes

MIE: Mecanismo Interligar a Europa

PBI: Iniciativa «Obrigações para o financiamento de projetos»

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa operacional

QFP: Quadro financeiro plurianual

RDC: Regulamento que estabelece disposições comuns

RGIC: Regulamento geral de isenção por categoria

RTE-E/T: Redes transeuropeias — Energia/Transportes

SICAR: Sociedade de investimento em capital de risco

SICAV: Sociedade de investimento de capital variável

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TPPC: Tranche de primeira perda da carteira

Glossário

Autoridade de gestão: autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Auxílios estatais: qualquer forma de apoio financeiro direto ou indireto prestado pelas autoridades públicas a empresas do setor privado. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) proíbe, em princípio, os auxílios estatais no mercado comum, salvo se forem devidamente justificados. As regras da UE em matéria de auxílios estatais definem os casos em que esse apoio não distorce (ou não ameaça distorcer) a concorrência. A Comissão Europeia tem competência exclusiva para avaliar a compatibilidade dos auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros com estas regras. As decisões sobre regras processuais e as medidas adotadas pela Comissão Europeia estão sujeitas ao escrutínio do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça Europeu.

Beneficiário final: qualquer pessoa singular ou coletiva, que não seja um fundo de participação ou um intermediário financeiro, que recebe financiamento de um instrumento financeiro.

Comité de Coordenação dos Fundos (COCOF): comité permanente de acompanhamento da Comissão. A sua função é debater questões relacionadas com a aplicação dos regulamentos que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

Dotação de capital: o montante do financiamento pago a um instrumento financeiro (a partir do orçamento da UE, do orçamento nacional ou de investidores privados) para apoiar as suas operações. Deve refletir a sua capacidade de investimento e ser proporcional ao mercado para o qual o instrumento está orientado.

Eixo prioritário: uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações relacionadas entre si e com objetivos específicos quantificáveis.

Empréstimo: acordo pelo qual o mutuante se obriga a colocar à disposição do mutuário uma quantia em dinheiro no valor e durante o prazo acordados. O mutuário é obrigado a reembolsar o empréstimo após um determinado período de tempo. Geralmente, o mutuário é obrigado a pagar juros sobre o montante do empréstimo.

Fundo de participação: fundo criado para investimentos em vários fundos de capital de risco, fundos de garantia, fundos para empréstimos, fundos de desenvolvimento urbano, fundos ou outros regimes de incentivo que concedem empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis, ou instrumentos equivalentes, para a eficiência energética e a utilização de energia proveniente de fontes renováveis em edifícios, incluindo em habitações existentes.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE): visa mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros de investimentos públicos e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir o financiamento de projetos nos anos seguintes. Foi criado no Banco Europeu de Investimento (BEI) sob a forma de um fundo fiduciário com duração ilimitada, para financiamento de partes de projetos expostas a um maior grau de risco. O risco adicional assumido pelo BEI será compensado com uma garantia num montante máximo de 16 mil milhões de euros, suportada pelo orçamento da UE. Os Estados-Membros podem contribuir com fundos adicionais para o FEIE.

Fundo Social Europeu (FSE): visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego, sobretudo através de medidas de formação, promovendo um nível mais elevado de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Fundos específicos: fundos que não são fundos de participação.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): abrangem cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União durante o período de programação de 2014-2020. Os fundos incluem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Fundos legados: a parte da dotação de capital que alcançou os destinatários finais, foi subsequentemente devolvida ao instrumento financeiro e está, assim, disponível para uma nova fase de investimentos.

Garantia: compromisso assumido por um terceiro, o garante, de pagar a dívida de um mutuário caso este não consiga pagá-la. O garante é obrigado a cobrir qualquer insuficiência ou incumprimento da dívida do mutuário, nos termos e condições previstos no acordo entre o garante, o mutuante e/ou o mutuário.

Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (EGESIF): criado na Comissão com o objetivo de lhe prestar aconselhamento sobre questões relacionadas com a execução dos programas adotados e executados em conformidade com a regulamentação sobre os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. É um dos dois grupos que substituem o Comité de Coordenação dos Fundos (o segundo é o COESIF — Comité de Coordenação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento).

Intermediário financeiro: entidade que atua como intermediário entre a autoridade de gestão ou o fundo de participação e os beneficiários finais dos fundos canalizados através de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada.

Investimento em capitais próprios: entrada de capitais próprios numa empresa, investidos direta ou indiretamente em contrapartida da propriedade total ou parcial dessa empresa, quando o investidor pode além disso assumir um certo controlo da gestão da empresa e participar nos lucros da mesma.

Linha de crédito contingente: linha de crédito que poderá ser utilizada desde que ocorra um evento previamente definido.

Política de coesão: para o período de programação de 2007-2013, abrangeu o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo Social Europeu (ou seja, os dois «fundos estruturais») e o Fundo de Coesão. No período de programação de 2014-2020, a coordenação entre a política de coesão e as outras políticas da UE que contribuem para o desenvolvimento regional, nomeadamente o desenvolvimento rural e a política marítima e das pescas, foi melhorada através do estabelecimento de disposições comuns para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Programa operacional (PO): apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro, bem como a forma como o financiamento será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um ou mais de um certo número de objetivos definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Devem existir programas para cada um dos fundos no domínio da política de coesão, ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu ou o Fundo de Coesão. Os PO são elaborados pelos Estados-Membros e devem ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados mediante acordo entre ambas as partes durante o período abrangido.

Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão (Jeremie): iniciativa da Comissão desenvolvida em colaboração com o Fundo Europeu de Investimento. Promovem a utilização de instrumentos de engenharia financeira para melhorar o acesso das PME ao financiamento através dos fundos estruturais.

Regulamento de execução: Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional¹.

Regulamento Delegado: Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas².

Regulamento Financeiro: Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002³.

Regulamento geral para o período de programação de 2007-2013: Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999⁴.

Regulamento MIE: Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) n.º 913/2010 e revoga os Regulamentos (CE) n.º 680/2007 e (CE) n.º 67/2010⁵.

Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC) para o período de 2014-2020: Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho⁶.

Sociedade de investimento de capital variável (SICAV): tipo de fundo de investimento aberto cujo valor do capital sofre alterações com base no número de investidores e no valor dos seus investimentos subjacentes. As quotas do fundo são compradas e vendidas com base no mais recente valor líquido do ativo do fundo.

Sociedade de investimento em capital de risco (SICAR): estrutura concebida para investimentos privados em capitais próprios e em fundos de capital de risco sem regras de diversificação dos investimentos, nem restrições em matéria de concessão de empréstimos ou de efeito de alavanca.

Taxa máxima de garantia: percentagem do valor total da carteira de empréstimos efetivamente coberto pela garantia.

Taxa mínima de rendibilidade: a taxa mínima de retorno de um projeto ou investimento exigida por um gestor ou investidor.

Tranche de primeira perda da carteira (TPPC): quando uma carteira de empréstimos é dividida em várias tranches de risco, a TPPC é a fração que absorve as primeiras perdas da carteira (que pode ser, por exemplo, o resultado de incumprimentos de empréstimos).

1JO L 371 de 27.12.2006, p. 1.

2JO L 138 de 13.5.2014, p. 5.

3JO L 298 de 26.10.2012, p. 1.

4JO L 210 de 31.7.2006, p. 25.

5JO L 348 de 20.12.2013, p. 129.

6JO L 347 de 20.12.2013, p. 320.

Síntese

I

A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação económica e financeira e a gestão da crise dos refugiados. Por conseguinte, os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto interno bruto (PIB).

II

Os instrumentos financeiros são um instrumento de execução para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE. O apoio financeiro concedido aos beneficiários finais através de instrumentos financeiros pode assumir a forma de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios.

III

Se forem devidamente aplicados, os instrumentos financeiros apresentam dois benefícios específicos em comparação com as subvenções:

—a possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos (ou seja, a mobilização de fundos públicos e privados adicionais para complementar o financiamento público inicial);

—a natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos).

O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

IV

Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financeiros criados no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE) foram utilizados em 25 dos 28 Estados- -Membros da UE: no total, foram criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Até ao final de 2014, cerca de 16 mil milhões de euros foram pagos a título de contribuições dos programas operacionais (PO) do FEDER e do FSE para estes instrumentos. Este valor representa um aumento significativo em comparação com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no período de programação de 1994-1999 atribuídos a esses instrumentos. Durante o mesmo período de 2007-2013, a contribuição global do orçamento da UE para os 21 instrumentos financeiros geridos direta ou indiretamente pela Comissão foi de cerca de 5,5 mil milhões de euros. Estes instrumentos financeiros geridos de forma centralizada operam em todos os Estados-Membros da UE.

V

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram um mecanismo eficiente de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013. A auditoria foi realizada entre outubro de 2014 e março de 2016, tendo incidido nos domínios da política regional, social, dos transportes e da energia. A análise abrange os 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE criados durante o período de programação de 2007-2013, na modalidade de gestão partilhada, bem como seis instrumentos financeiros geridos centralmente nestes domínios. Os dados apresentados no presente relatório baseiam-se nas informações disponíveis mais recentes fornecidas pela Comissão em setembro de 2015, refletindo a situação no final de 2014.

VI

A auditoria identificou várias questões significativas que limitaram a eficiência dos instrumentos financeiros enquanto mecanismo de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:

—um número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE estavam sobredimensionados e até ao final de 2014 continuaram a enfrentar graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em média, foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pelos PO para os instrumentos financeiros). Um fator que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados-Membros de evitar anulações de autorizações durante o período de programação de 2007-2013;

—globalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada não conseguiram atrair capital privado;

—até à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE conseguiram prestar apoio financeiro renovável;

—no caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de gestão são elevados em comparação com o apoio financeiro efetivamente pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamente superiores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado.

VII

Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 no que diz respeito aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida durante o período de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões.

VIII

No relatório, o Tribunal apresenta as seguintes recomendações:

—a avaliação ex ante da Comissão para os instrumentos geridos a nível central deve sistematicamente incluir uma análise dos «ensinamentos retirados» até à data;

—além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efeito das alterações socioeconómicas importantes sobre a lógica do instrumento e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da UE no âmbito das respetivas avaliações intercalares de todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada;

—a Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos fundos específicos do FEDER e do FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento dos fundos. Deverão ser fornecidas mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses instrumentos financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que são geridos direta ou indiretamente pela Comissão);

—a Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado;

—para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve assegurar no encerramento que os Estados-Membros fornecem dados completos e fiáveis sobre as contribuições privadas para as dotações de capital, tanto através dos PO como em complemento destes;

—para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer orientações adicionais aos Estados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos financeiros;

—para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais de partilha de riscos que podem ter impacto no orçamento da UE devem ser definidos na legislação que rege o instrumento em questão;

—para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE durante o período de 2014- -2020, a Comissão deve assegurar que apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomendações e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelo grupo BEI;

—a Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza renovável dos fundos durante o período exigido de oito anos após o final do período de elegibilidade para o período de programação de 2014-2020;

—a Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos instrumentos financeiros continuar a ser utilizados no período de programação seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos são selecionados com base em concursos públicos;

—a Comissão deve garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017, tendo em conta o futuro encerramento do período de programação de 2007-2013;

—a Comissão deve esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem ser aplicados à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais;

—relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho no período de programação de 2014-2020, a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as disposições em vigor no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo dessas disposições;

—as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização alargada dos atuais elementos de remuneração baseados no desempenho dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento;

—a Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e do apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros para o período de programação de 2014- -2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmente relevantes para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 e a determinação de um nível adequado de assistência técnica.

Introdução

O que são os instrumentos financeiros?

01

A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação económica e financeira e a gestão da crise dos refugiados. Por conseguinte, os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto interno bruto (PIB).

Os instrumentos financeiros⁷ são um instrumento de execução para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE através de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios (ou em quase-capital) para a execução de projetos (ver quadro 1)⁸.

O anexo I apresenta a forma como funcionam os diferentes tipos de instrumentos financeiros.

Quadro 1

Principais tipos de instrumentos financeiros apoiados pelo orçamento da UE

Fonte: Comissão Europeia e BEI, «FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (FI Compass — Instrumentos financeiros. Empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 3.

02

Quando comparados com as subvenções (que são a forma tradicional de financiamento pelo orçamento da UE), os instrumentos financeiros, se devidamente aplicados, podem apresentar dois benefícios específicos:

οa possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos (ou seja, a mobilização de fundos públicos e privados adicionais para complementar o financiamento público inicial);

οa natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos) permite que cada euro de financiamento através de instrumentos financeiros seja, em princípio, utilizado mais de uma vez.

03

O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, influenciar também o comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

04

Uma definição comum de instrumentos financeiros foi apresentada pela primeira vez na revisão de 2012 do Regulamento Financeiro. Desde essa data, esta definição tem sido aplicada nos regulamentos setoriais para o período de programação de 2014-2020 (ver anexo II).

Utilização de instrumentos financeiros na execução do orçamento da UE desde 2007

Utilização de instrumentos financeiros financiados pelo orçamento da UE

05

O orçamento da UE pode ser executado através de gestão partilhada (ou seja, em cooperação com os Estados-Membros, como na política de coesão), através de gestão direta (ou seja, pelos seus serviços ou através das agências de execução) ou através de gestão indireta (ou seja, confiando tarefas de execução orçamental a países terceiros ou a outras entidades)⁹. As duas últimas modalidades são designadas em conjunto por gestão centralizada.

06

Os instrumentos financeiros são utilizados em diferentes partes do orçamento da UE:

οos instrumentos financeiros na modalidade de gestão partilhada no domínio da coesão são criados principalmente no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e, em menor grau, do Fundo Social Europeu (FSE). A partir do período de programação de 2014-2020, podem também ser utilizados para o Fundo de Coesão (FC). Cada instrumento tem de ser executado no âmbito de um programa operacional (PO), que é decidido pelas autoridades de gestão responsáveis por esse programa, juntamente com a sua dimensão e conceção¹⁰. Os instrumentos financeiros são também utilizados no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e do Fundo Europeu das Pescas (FEP);

οos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada são financiados a partir de vários domínios orçamentais, como a investigação, a empresa e a indústria, a educação e a cultura, etc. A Comissão, juntamente com os seus parceiros, está diretamente envolvida na sua conceção e no desenvolvimento da sua estratégia de investimento e dotações. A decisão de criação destes instrumentos é tomada pela autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho), com base numa proposta da Comissão.

Regras de seleção do gestor dos fundos de instrumentos financeiros

07

Na modalidade de gestão partilhada, os instrumentos financeiros podem ser criados como fundos autónomos ou como subfundos de fundos de participação, designados em seguida por fundos específicos (ver figura 1). Um fundo de participação, por vezes também referido como um «fundo de fundos», é um fundo criado com o objetivo de gerir diferentes tipos de instrumentos. Permite também proceder a contribuições provenientes de um ou mais PO para um ou vários instrumentos financeiros.

08

Os instrumentos financeiros são, em geral, geridos por bancos do setor privado ou público ou outros intermediários financeiros e não pelas administrações públicas. Para os instrumentos do FEDER e do FSE, a seleção de um gestor do fundo tem de estar em conformidade com as regras da UE e nacionais aplicáveis à contratação pública, se a gestão do fundo for sujeita a concurso público. Nos casos em que as regras de contratação pública não são aplicáveis (ou seja, no caso de o contrato de gestão do fundo não constituir um contrato público de serviços), a autoridade de gestão pode designar o gestor do fundo desde que se respeitem as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais (ver pontos 10-12).

09

O grupo BEI, que inclui o Fundo Europeu de Investimento (FEI) e o Banco Europeu de Investimento (BEI), beneficia de um estatuto especial, uma vez que pode ser nomeado como gestor de fundos sem recorrer a um procedimento de contratação pública¹¹. Gere igualmente a maior parte dos instrumentos em gestão centralizada em que o gestor do fundo é designado na proposta legislativa.

Figura 1

Esquema simplificado da estrutura de um fundo de participação dos instrumentos financeiros do FEDER ou do FSE

Fonte: TCE.

Instrumentos financeiros e regras da UE em matéria de auxílios estatais

10

Na modalidade da gestão partilhada, os fundos da UE são considerados parte dos orçamentos nacionais ou regionais e, como tal, estão potencialmente sujeitos ao controlo no âmbito dos auxílios estatais. Na sua execução do instrumento financeiro, as autoridades de gestão devem, por conseguinte, garantir a conformidade com as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais¹². Essas regras constam do novo Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)¹³ e das novas orientações da Comissão para o financiamento de risco¹⁴, que entraram em vigor em julho de 2014.

11

Para cada instrumento financeiro do FEDER e do FSE, a autoridade de gestão tem de apresentar provas de que o mesmo satisfaz uma das seguintes condições¹⁵:

οrespeita as práticas normais de mercado (que, na prática, significa que a gestão do fundo foi selecionada na sequência de um processo aberto, transparente e não discriminatório);

οestá abrangido pelo regulamento «de minimis»¹⁶;

οconstitui um auxílio isento, na medida em que se insere no âmbito do RGIC ou de um regime de auxílio comunicado, em conformidade com as orientações da Comissão para o financiamento de risco.

12

Os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada (que não utilizam recursos nacionais ou regionais e, por conseguinte, não fazem parte dos orçamentos dos Estados-Membros) não são abrangidos pelo âmbito de aplicação das regras da UE em matéria de auxílios estatais, uma vez que a principal condição do artigo 107.º do TFUE («[…] concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais») não está preenchida.

Informações de base sobre o número de instrumentos financeiros e a sua dotação de capital desde 2007

Período de programação de 2007-2013

13

Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financeiros foram utilizados em 25 dos 28 Estados-Membros da UE. Apenas a Croácia, a Irlanda e o Luxemburgo não utilizaram este mecanismo de financiamento¹⁷. Os anexos III e IV apresentam uma síntese dos instrumentos do FEDER e do FSE por Estado-Membro.

14

Como indicado no quadro 2, até ao final de 2014, as contribuições dos PO do FEDER e do FSE elevaram-se a cerca de 15,2 mil milhões de euros e 0,8 mil milhões de euros, respetivamente. Este valor representa um aumento significativo em comparação com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no período de programação de 1994-1999¹⁸.

15

Durante o período de programação de 2007-2013, a contribuição da UE paga aos instrumentos financeiros corresponde a 5% do financiamento total da UE para o FEDER e a 1% do financiamento total da UE para o FSE para todo o período. O orçamento da UE representa respetivamente 69% e 56% da contribuição total para as dotações de capital dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE nesse período (ver quadro 2). Em termos de apoio financeiro aos beneficiários finais, a contribuição da UE representa 63% (FEDER) e 65% (FSE).

Quadro 2

Execução de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE (2007-2013) em 31 de dezembro de 2014

Montantes autorizados em acordos de financiamento para os instrumentos financeiros
(em milhões de euros)
Montantes pagos pelos PO aos instrumentos financeiros
(em milhões de euros)
Montantes pagos pelos instrumentos financeiros aos beneficiários finais
(em milhões de euros)

PO¹
UE
% UE/PO
PO
UE
% UE/PO
PO
UE
% UE/PO

FEDER
17 061
10 946
n.a.
15 189
10 452
69%
8 871
5 594
63%

FSE
472
829
462
56%
318
207
65%

Total
17 061
11 418
67%
16 018
10 914
68%
9 189
5 801
63%

Fonte: TCE com base nos dados mais recentes da Comissão (setembro de 2015)².

1No relatório de execução da Comissão, não se apresenta uma separação dos montantes autorizados do PO consoante os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE.

2EGESIF_15-0027-00, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos de engenharia financeira comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], pp. 21 e 54.

16

De acordo com os dados mais recentes apresentados pela Comissão, tinham sido criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Destes, 903 são fundos específicos do FEDER e 49 são fundos do FSE (ver quadro 3). O grupo BEI gere 31 instrumentos do FEDER (ver ponto 9).

17

Além disso, foram financiados 14 instrumentos pelo Feader e 6 instrumentos pelo FEP. Para o período de programação de 2007-2013, estes dois fundos não exigiam aos Estados-Membros a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros, pelo que não existem dados oficiais nesta matéria¹⁹. No entanto, com base em dados compilados pelo Tribunal, no final de 2013 a dotação de capital de fundos cofinanciados pelo Feader e pelo FEP pode ser estimada em cerca de 700 milhões de euros e cerca de 72 milhões de euros, respetivamente (em ambos os casos, incluindo as contribuições nacionais para os programas).

Quadro 3

Instrumentos financeiros do FEDER e do FSE por tipo de fundo específico (2007-2013) em 31 de dezembro de 2014

FEDER
FSE

Número de fundos
Dotação
(em milhões de euros)
Número de fundos
Dotação
(em milhões de euros)

Fundos específicos dos quais:

-instrumentos de empréstimo

371
5 637
31
417

-instrumentos de garantia

171
2 215
7
196

-instrumentos de investimento em capitais próprios

162
2 006
1
70

-instrumentos mistos (combinação de empréstimos, garantias, investimentos em capitais próprios ou outros instrumentos)

110
2 496
5
59

-outros instrumentos

6
65
0
0

-tipo não comunicado

83
770
5
74

Total
903
13 189
49
816

Fonte: TCE com base nos dados mais recentes da Comissão (setembro de 2015).

18

Para os instrumentos em gestão centralizada, a contribuição global da UE a favor desses instrumentos no período de 2007-2013 em todos os domínios orçamentais ascendeu a cerca de 5,5 mil milhões de euros²⁰, repartidos por 21 instrumentos financeiros²¹. Estes instrumentos são utilizados em todos os Estados-Membros da UE.

Período de programação de 2014-2020

19

No orçamento da UE, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) constituem a principal fonte de financiamento para investimentos em capital e infraestruturas, com um orçamento total de cerca de 450 mil milhões de euros para o período de programação de 2014-2020.

20

Desde 2011, o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu incentivam um maior recurso aos instrumentos financeiros²². Este compromisso político também se reflete no Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC), que prevê uma maior utilização dos instrumentos financeiros para executar os cinco FEEI (ou seja, também o Fundo de Coesão) e concretizar todos os objetivos temáticos dos programas²³.

21

No final de 2015, a Comissão estimava que, para o período de programação de 2014-2020 no seu conjunto, serão afetados cerca de 21 mil milhões de euros a instrumentos financeiros dos cinco FEEI²⁴. Uma vez que a contribuição média da UE para as dotações totais desses instrumentos para o período de programação de 2007-2013 era de cerca de 68% no final de 2014²⁵, o Tribunal estima que o montante de 21 mil milhões de euros provenientes do orçamento da UE deverá corresponder a aproximadamente 31 mil milhões de euros de dotações totais (não tendo em conta o financiamento nacional e privado adicional que pode ser fornecido aos fundos fora dos programas dos FEEI).

22

Em comparação, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) visa mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros de investimentos públicos e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir o financiamento de projetos nos anos seguintes.

7Durante o período de programação de 2007-2013, a legislação que rege o FEDER e o FSE fazia referência a «instrumentos de engenharia financeira». No presente relatório, os termos «instrumentos de engenharia financeira» e «instrumentos financeiros» são utilizados como sinónimos.

8Segundo a Norma Internacional de Contabilidade 32, um instrumento financeiro é qualquer contrato que dê origem a um ativo financeiro de uma entidade e a um passivo financeiro ou instrumento de capital próprio de uma outra entidade.

9Artigo 58.º do Regulamento Financeiro.

10Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, «Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study» (Estudo sobre instrumentos de engenharia financeira na política de coesão), 2013, p. 46.

11Artigo 44.º, alínea c), do regulamento geral.

12Artigo 37.º, n.º 1, do Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC): «Ao aplicar o presente título (Título IV, Instrumentos financeiros), as autoridades de gestão, os organismos que executam o fundo de fundos e os organismos que executam o instrumento financeiro devem cumprir a legislação aplicável, em especial sobre auxílios estatais e contratos públicos.»

13Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado (JO L 187 de 26.6.2014, p. 1).

14Comissão Europeia, «Orientações relativas aos auxílios estatais que visam promover os investimentos de financiamento de risco» (JO C 19 de 22.1.2014, p. 4).

15Artigo 37.º do RDC.

16Regulamento (CE) n.º 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (codificação) (JO L 248 de 24.9.2015, p. 1).

17Não obstante, no Luxemburgo foram criados instrumentos financeiros geridos de forma centralizada. Além disso, este mecanismo concedeu financiamento da UE a projetos na Irlanda e na Croácia.

18Comissão Europeia, BEI, FI Compass: «Financial Instruments - A sustainable way of achieving EU economic and social objectives» (Instrumentos financeiros — uma forma sustentável de alcançar os objetivos económicos e sociais da UE), p. 3.

19Relatório Especial n.º 5/2015, «Os instrumentos financeiros são mecanismos bem- -sucedidos e promissores no domínio do desenvolvimento rural?», ponto 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final, de 13 de novembro de 2015, «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo aos instrumentos financeiros apoiados pelo orçamento geral, em conformidade com o artigo 140.º, n.º 8, do Regulamento Financeiro, até 31 de dezembro de 2014», p. 4.

21Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2015) 206 final, de 13 de novembro de 2015, «Activities relating to financial instruments» (Atividades relativas a instrumentos financeiros), pp. 6-12.

22Parlamento Europeu, «5.º Relatório sobre a coesão e Estratégia para a Política de Coesão pós 2013»; EUCO 169/13, Conclusões do Conselho Europeu, 25 de outubro de 2013, p. 10.

23Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

24Parlamento Europeu, Comissão, «Quitação orçamental de 2014 para a Comissão — Respostas às perguntas escritas do Parlamento Europeu à comissária Crețu, audição em 7 de dezembro de 2015», p. 34.

25EGESIF_15-0027-00, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» (Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos de engenharia financeira comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014), pp. 21 e 54.

Âmbito e método da auditoria

23

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram um mecanismo eficiente de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013. Nesse contexto, o relatório procura dar resposta às seguintes questões principais de auditoria:

οos instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

οos instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

οos instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

οos instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

Para cada uma destas questões, os auditores verificaram quais os ensinamentos que podem ser retirados das principais insuficiências detetadas. O Tribunal avaliou igualmente em que medida tinham sido corrigidas nos regulamentos aplicáveis ao período de programação de 2014-2020.

24

A auditoria abrange o período de 2009-2015, tendo incidido nos domínios das políticas regional e social, bem como dos transportes e da energia. Em especial, o exame abrange todos os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, bem como seis instrumentos financeiros geridos de forma centralizada nos domínios da política social, dos transportes e da energia. Várias questões identificadas no presente relatório podem, no entanto, afetar também outros domínios do orçamento da UE em que esses instrumentos são utilizados.

25

Os trabalhos de auditoria foram compostos pelos seguintes elementos:

οum exame de várias análises e publicações da Comissão, do BEI, do FEI e de terceiros;

οuma análise do relatório anual de acompanhamento mais recente, publicado pela Comissão em setembro de 2015 e abrangendo os 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE. Esta análise, baseada em dados comunicados pela Comissão em novembro de 2015, foi igualmente realizada para seis²⁶ dos 21 instrumentos em gestão centralizada (que representam uma contribuição da UE de 789 milhões de euros, ou seja, 14% do montante total dos 21 instrumentos)²⁷;

οum exame de 10 estudos de casos de instrumentos financeiros aplicados no domínio do orçamento da UE abrangido pelo presente relatório²⁸, incluindo uma visita no terreno a um Estado-Membro (Eslováquia);

οuma análise de acompanhamento de 45 instrumentos financeiros auditados em auditorias de conformidade realizadas pelo Tribunal desde 2009 (cujos resultados foram anteriormente comunicados nos seus Relatórios Anuais) e de 54 instrumentos financeiros examinados pelas suas auditorias de resultados desde 2012;

οum inquérito junto de 85 autoridades de gestão e gestores de fundos envolvidos na execução dos instrumentos financeiros. Das 85 entidades examinadas, 82 dizem respeito a instrumentos do FEDER e do FSE geridos na modalidade de gestão partilhada e três em gestão centralizada. O Tribunal recebeu 66 respostas relativas aos instrumentos em gestão partilhada e duas relativas aos instrumentos em gestão centralizada;

οentrevistas com mais de 40 funcionários da Comissão, do BEI e do FEI e mais de 10 peritos de organizações com experiência neste domínio²⁹.

26

O Tribunal já efetuou vários exames da utilização de instrumentos financeiros, tendo comunicado, desde 2011, as conclusões em vários Relatórios Anuais³⁰ e Especiais³¹. Além disso, a própria Comissão, mas também o BEI, o FEI, o Parlamento Europeu, os organismos de auditoria nacionais e os gestores de fundos do setor privado identificaram várias questões nos últimos anos que, no seu conjunto, limitaram a eficácia dos instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013. O presente relatório baseia-se também nessas avaliações.

26Um destes seis instrumentos financeiros, o Fundo Europeu 2020 para a Energia, as Alterações Climáticas e as Infraestruturas («Fundo Marguerite»), é gerido na modalidade de gestão direta (ver ponto 6).

27SWD(2015) 206 final. Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos de engenharia financeira comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], Bruxelas, setembro de 2015.

28Instrumento de garantia de empréstimos a projetos da Rede Transeuropeia de Transportes (LGTT), a iniciativa «Obrigações para o financiamento de projetos» (PBI), o «Fundo Marguerite», o Fundo Europeu para a Eficiência Energética (FEEE), o Instrumento de Microfinanciamento Europeu Progress (IMEP), a iniciativa Jessica Grécia, Jeremie Eslováquia, Fundo de Empreendedorismo na Grécia, o financiamento de capital de risco na Hungria (Jeremie Hungria) e Jeremie Sicília.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) e a OCDE.

30Pontos 4.30-4.36 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2010 (JO C 326 de 10.11.2011); ponto 5.34 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2011 (JO C 344 de 12.11.2012); ponto 10.31 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2012 (JO C 331 de 14.11.2013); pontos 5.33-5.36 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2013 (JO C 398 de 12.11.2014); pontos 6.46-6.52 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2014 (JO C 373 de 10.11.2015).

31Relatório Especial n.º 4/2011, «Auditoria do mecanismo de garantia a favor das PME»; Relatório Especial n.º 2/2012, «Instrumentos financeiros de apoio às PME cofinanciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional»; Relatório Especial n.º 5/2015, «Os instrumentos financeiros são mecanismos bem- -sucedidos e promissores no domínio do desenvolvimento rural?»; Relatório especial n.º 8/2015, «O apoio financeiro da UE dá uma resposta adequada às necessidades dos microempresários?» (http://eca.europa.eu).

Observações

Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

27

Os instrumentos financeiros não são projetos, mas sim um meio de financiamento pelo orçamento da UE. Na política de coesão, a decisão de uma autoridade de gestão de prestar apoio a título do PO através de um instrumento financeiro não é tanto uma decisão de investir ou não recursos do PO (que já está previamente definida no mesmo), mas sim a forma como investir: mediante uma subvenção única ou mediante um instrumento financeiro que concede um apoio financeiro reembolsável.

28

Por conseguinte, o Tribunal examinou em que medida os 1 025 instrumentos do FEDER e do FSE utilizaram a sua dotação de capital para a prestação de diferentes formas de apoio financeiro aos beneficiários finais e analisou vários fatores que contribuem para a baixa taxa de desembolso dos instrumentos aos beneficiários finais durante o período de programação de 2007-2013: o nível inicial das dotações de capital dos instrumentos, se as necessidades do mercado foram devidamente consideradas pelas autoridades de gestão e dificuldades específicas enfrentadas por instrumentos financeiros regionais. Analisou igualmente a forma como aspetos semelhantes foram tratados no caso dos instrumentos geridos de forma centralizada.

Uma dotação de capital excessiva resultou em taxas de desembolso baixas e evitou a anulação de autorizações, bem como potenciais reembolsos no encerramento

29

As taxas de desembolso dos instrumentos financeiros já foram analisadas em vários Relatórios Anuais e Especiais do Tribunal³². No presente relatório, o Tribunal analisa as últimas informações disponíveis, comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão em 31 de dezembro de 2014 e publicadas em setembro de 2015. A análise dos dados mais recentes revela que um número significativo de Estados-Membros continua a deparar-se com dificuldades para utilizar as dotações de capital como previsto.

30

O quadro 4 mostra as taxas de desembolso de cada um dos 25 Estados-Membros que executaram instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013³³. As percentagens apresentadas são as médias de todos os instrumentos do FEDER e do FSE no Estado-Membro em causa. Um número significativo de instrumentos financeiros foi criado apenas em 2012 ou posteriormente.

Quadro 4

Execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE por Estado-Membro, em 31 de dezembro de 2014

Estado-Membro
Contribuições do PO autorizadas
(em milhões de euros)
dos quais contribuição da UE
%
Contribuições do PO pagas a instrumentos financeiros
(em milhões de euros)
Contribuições do PO pagas a beneficiários finais
(em milhões de euros)

Montante
% da autorização
Montante
% do pagamento
% da autorização

Estónia
200,
125
63%
200
100%
191
95%
95%

Polónia
1 196
1 008
84%
1 190
100%
1 104
93%
92%

Eslovénia
124
105
85%
124
100%
112
90%
90%

Hungria
916
778
85%
897
98%
751
84%
82%

Alemanha
1 629
1 025
63%
1 554
95%
1 265
81%
78%

Malta
12
10
83%
12
100%
10
81%
81%

Portugal
854
531
62%
477
56%
386
81%
45%

República Checa
278
171
62%
278
100%
223
80%
80%

Dinamarca
74
35
47%
51
68%
40
80%
55%

Roménia
150
129
86%
150
100%
118
78%
78%

Suécia
161
74
46%
157
97%
121
77%
75%

Lituânia
507
409
81%
444
87%
331
75%
65%

França
460
240
52%
419
91%
310
74%
67%

Bélgica
396
159
40%
396
100%
288
73%
73%

Finlândia
75
35
47%
75
100%
51
68%
68%

Letónia
216
160
74%
216
100%
145
67%
67%

Reino Unido
1 632
710
44%
1 483
91%
983
66%
60%

Chipre
20
17
85%
20
100%
13
63%
63%

Bulgária
388
330
85%
388
100%
228
59%
59%

Áustria
27
10
37%
27
100%
13
49%
49%

Países Baixos
75
20
27%
67
90%
32
47%
42%

Grécia
1 789
1 477
83%
1 589
89%
695
44%
39%

Itália
4 538
2 809
62%
4 460
98%
1 427
32%
31%

Espanha
1 233
954
77%
1 234
100%
330
27%
27%

Eslováquia
112
95
85%
112
100%
23
21%
21%

Total
17 061
11 418
67%
16 018
94%
9 188
57%
54%

Nota: A Croácia, a Irlanda e o Luxemburgo não estão incluídos, uma vez que não dispunham de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

31

Até ao final de 2014, um ano antes do termo do período de elegibilidade inicial (31 de dezembro de 2015), apenas 57% das dotações dos instrumentos do FEDER e do FSE tinham sido desembolsados aos beneficiários finais. Os desembolsos foram reduzidos, em especial para os instrumentos financeiros na Eslováquia (21%), Espanha (27%) e Itália (32%). Além disso, outros três Estados-Membros (Grécia, Países Baixos e Áustria) tinham desembolsado menos de metade das suas dotações iniciais.

32

Globalmente, 177 dos 972 instrumentos financeiros do FEDER (18%) e 16 dos 53 instrumentos financeiros do FSE (30%) tinham pago menos de um terço da sua dotação até ao final de 2014. Para estes 177 instrumentos, a dotação não utilizada total eleva-se a 4,2 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2014. Em relação a estes instrumentos, o Tribunal considera improvável que o financiamento disponível seja utilizado uma vez, apesar de a Comissão ter prorrogado o período de elegibilidade até março de 2017 (ver ponto 43). A taxa definitiva de desembolso dos instrumentos financeiros só pode, no entanto, ser avaliada no final do seu ciclo de vida, em especial no que diz respeito aos que foram criados perto do final do período de programação.

Taxas de desembolso reduzidas devido à dotação inicial excessiva dos instrumentos financeiros

33

Durante as entrevistas realizadas pelo Tribunal, foi muitas vezes argumentado que a crise económica e financeira teve um efeito importante, tendo afetado de forma negativa as taxas de desembolso aos beneficiários finais. No entanto, dada a dimensão do problema, o Tribunal considera que este não é o único nem o principal fator subjacente às reduzidas taxas de desembolso. De facto, em primeiro lugar, as taxas de desembolso reduzidas devem-se principalmente a uma dotação excessiva dos instrumentos financeiros.

34

A análise dos dados publicados pela Comissão em 2015 mostrou que existe uma correlação positiva entre as taxas de absorção do FEDER e do FSE ao nível dos Estados-Membros e as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finais (ver figura 2a e figura 2b). Esta análise demonstra que os Estados-Membros que já têm dificuldades em absorver o orçamento do FEDER e do FSE têm muitas vezes problemas ainda mais graves para desembolsar a dotação de capital afetada aos instrumentos financeiros.

Figura 2a

Comparação entre a absorção global do FEDER ao nível dos Estados-Membros e as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finais

Nota: A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4). Coeficiente de correlação: 0,5.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

Figura 2b

Comparação entre a absorção global do FSE ao nível dos Estados-Membros e as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finais

Nota: A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4). Coeficiente de correlação: 0,9.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

Aumento das dotações de capital dos instrumentos financeiros em 21 dos 25 Estados-Membros

35

Em 21 dos 25 Estados-Membros, o Tribunal constatou igualmente que a dotação inicial tinha sido aumentada desde 2011. Globalmente, desde essa data foram afetados a instrumentos financeiros cerca de 7,1 mil milhões de euros de financiamento adicional dos PO do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013.

36

A maioria desses aumentos da dotação de capital dos instrumentos foi efetuada em Itália (2,5 mil milhões de euros), Espanha (0,9 mil milhões de euros), Grécia (0,9 mil milhões de euros), Reino Unido (0,7 mil milhões de euros) e Hungria (0,5 mil milhões de euros). Estes cinco Estados-Membros representam por si só 77% do aumento total da dotação de capital durante todo o período. Quatro deles (Itália, Espanha, Reino Unido e Hungria) apresentavam no final de 2014 uma taxa de absorção do FEDER inferior à média (ver figura 2a).

As disposições previstas na base jurídica para o período de programação de 2007-2013 criaram incentivos para os Estados-Membros utilizarem instrumentos financeiros a fim de contornarem o risco de anulação de fundos da UE

37

A base jurídica para o período de programação de 2007-2013 permitia que os Estados-Membros absorvessem inicialmente a contribuição da UE para os PO do FEDER e do FSE através da utilização de instrumentos financeiros. Estas contribuições iniciais podiam ser utilizadas pelos Estados-Membros como um mecanismo para evitar o risco de anulação de autorizações («regra n+2»)³⁴ (ver caixa 1).

Caixa 1

Reembolso das contribuições do FEDER e do FSE para a criação de instrumentos financeiros como custos elegíveis durante o período de programação de 2007-2013

De acordo com o regulamento geral, no período de programação de 2007-2013 a única condição para certificar montantes relacionados com instrumentos financeiros como despesas elegíveis no âmbito do PO era que os montantes em causa deviam ter sido utilizados para criar ou contribuir para fundos ou fundos de participação. Nessa base, as contribuições do FEDER e do FSE são reembolsadas aos Estados-Membros pelo orçamento da UE e consideradas provisoriamente absorvidas. Por outras palavras, não existia qualquer exigência de relacionar a contribuição dos PO para a dotação de capital de um instrumento com os beneficiários finais. Os juros produzidos pelo capital contribuem também para a dotação dos instrumentos. Só no encerramento dos PO a Comissão irá determinar as despesas totais elegíveis com base nos montantes efetivos dos empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios concedidos aos destinatários finais.

38

Esta disposição criou um incentivo para os Estados-Membros «estacionarem» pelo menos uma parte da contribuição da UE para os PO nas contas dos bancos e intermediários financeiros que gerem os fundos, sem que esta seja efetivamente utilizada para os fins a que se destina (ver caixa 2).

Caixa 2

Estudo de caso — Dotação excessiva de um instrumento financeiro em Itália (Fondo Regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Em dezembro de 2009, o governo regional decidiu criar um fundo de garantia com uma dotação de capital de 233 milhões de euros. Este valor correspondia a 14% do orçamento total do PO para a totalidade do período de programação.

A dotação total destinava-se a garantir empréstimos no valor de cerca de 2,3 mil milhões de euros.

Na auditoria realizada em 2010 a este fundo de garantia italiano, o Tribunal verificou que não tinha sido efetuada qualquer análise das necessidades do mercado que justificasse essa dotação. Além disso, não estavam disponíveis vários outros elementos obrigatórios (como a estratégia e o planeamento do investimento, a descrição da política de saída e das regras de encerramento), quando a convenção de financiamento foi assinada pelo governo regional e pela agência regional responsável pela execução do fundo.

Só em junho de 2010 foi finalmente elaborado e aprovado um plano de atividades, que se baseava, porém, em pressupostos irrealistas.

A auditoria revelou igualmente que uma parte significativa do financiamento do PO autorizado pelas autoridades de gestão em 2007 ainda não tinha sido despendida. A afetação de uma dotação elevada ao instrumento financeiro permitiu contornar a regra «n+2» em vigor nessa data, segundo a qual as dotações não utilizadas devem ser anuladas ao fim de dois anos.

No final de 2014, a autoridade de gestão informou que tinham sido disponibilizados como garantias aos beneficiários finais 45 milhões de euros de uma dotação total de 233 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de desembolso de 19%.

As garantias constituídas correspondem a empréstimos no valor de 460 milhões de euros.

39

Por outro lado, o Tribunal detetou um caso em que a dotação dos instrumentos financeiros tinha sido reduzida para ter em conta as condições de mercado e as taxas de desembolso projetadas, o que é considerado uma boa prática (ver caixa 3).

Caixa 3

Estudo de caso — Ajustamento em baixa da dotação do fundo Jeremie, em consonância com a evolução das necessidades do mercado na Lituânia

Em 2008, foi criado um instrumento Jeremie (Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão) na Lituânia, e a sua dotação aumentou progressivamente até 210 milhões de euros no final de 2009. Essa dotação baseava-se numa avaliação das necessidades do mercado efetuada em setembro de 2007.

No entanto, numa fase posterior, depois de analisar os efeitos da crise económica sobre a economia lituana, a autoridade de gestão decidiu reduzir a dotação do fundo. Em 2012, a dotação do fundo foi reduzida para 170 milhões de euros e a diferença foi reembolsada ao PO.

Do capital reduzido do fundo de 170 milhões de euros, 121 milhões de euros foram pagos até ao final de 2014, resultando numa taxa de desembolso para o fundo Jeremie de 71%, em vez dos 58% que teria sido a taxa de desembolso se o capital não tivesse sido reduzido. Sem esta alteração, a taxa global de desembolso para todos os instrumentos financeiros da Lituânia teria sido de 68% em vez de 75% (ver quadro 4).

40

As dotações excessivas dos instrumentos financeiros têm um impacto negativo sobre os custos e as taxas de gestão, quando estes são determinados em função do capital pago ao fundo em vez do desempenho do gestor do fundo. O sobredimensionamento da dotação constitui um meio de gerar rendimentos para os gestores de fundos sem que estes prestem realmente os serviços previstos (ver pontos 116-125).

Taxas de desembolso especialmente reduzidas para os instrumentos financeiros geridos pelo grupo BEI

41

A análise do Tribunal revelou também que a taxa média de desembolso para os 31 instrumentos do FEDER e do FSE geridos pelo BEI e pelo FEI foi particularmente baixa: 43%, em comparação com 60% para os instrumentos geridos por outros gestores de fundos.

Prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada até março de 2017, apenas através de orientações da Comissão

42

A contribuição da UE correspondente às dotações não utilizadas (isto é, os montantes que não foram pagos ou garantidos aos beneficiários finais até ao final do período de elegibilidade) tem de ser restituída ao orçamento da UE quando do encerramento. Tendo em conta as baixas taxas médias de desembolso, o Tribunal declarou já, no seu Relatório Anual relativo a 2014, que não se pode esperar que os instrumentos financeiros utilizem todos os fundos disponíveis até ao final de 2015³⁵.

43

Em abril de 2015, a Comissão publicou orientações revistas para o encerramento que prorrogaram o período de elegibilidade das despesas relacionadas com os instrumentos financeiros de 31 de dezembro de 2015 até 31 de março de 2017³⁶. No entanto, o período de elegibilidade geral encontra-se estabelecido no artigo 56.º, n.º 1, do regulamento geral. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2014, o Tribunal considerou que uma disposição jurídica apenas pode ser alterada por legislação de valor jurídico igual ou superior de modo a que a hierarquia das normas seja devidamente respeitada³⁷. Por conseguinte, concluiu-se que uma orientação da Comissão não pode alterar as regras adotadas no âmbito do processo legislativo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

44

Com base na sua análise, e fazendo uma projeção linear do desembolso em anos anteriores, o Tribunal estima que continuariam por utilizar no final de 2015 mais de 5,0 mil milhões de euros de fundos afetados a instrumentos do FEDER e do FSE se o período de elegibilidade não tivesse sido prorrogado. Deste montante, 3,9 mil milhões de euros são contribuições do orçamento da UE para os PO. Os valores reais dos montantes utilizados entre janeiro de 2015 e março de 2017 só estarão disponíveis, no melhor dos casos, no final de 2017.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

45

Na medida em que as contribuições dos PO são agora efetuadas através de pagamentos escalonados, os instrumentos financeiros devem ser dimensionados de forma mais adequada, dando origem a melhores taxas de desembolso (ver caixa 4).

Caixa 4

Disposições relativas ao reembolso da dotação dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE a partir do orçamento da UE (período de programação de 2014-2020)

Nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do RDC, cada pedido de pagamento intercalar apresentado durante o período de elegibilidade não pode exceder 25% do montante total das contribuições do programa afetadas ao instrumento financeiro no âmbito do respetivo acordo de financiamento. Os pagamentos posteriores são efetuados quando forem atingidos determinados limiares de despesas relativos aos pagamentos anteriores.

As autoridades de gestão nem sempre avaliaram devidamente as necessidades do mercado antes de afetarem os fundos aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

46

O Tribunal examinou igualmente se as necessidades do mercado tinham sido devidamente avaliadas antes da criação dos instrumentos financeiros e da atribuição dos respetivos fundos. As avaliações das necessidades do mercado, ou avaliações ex ante, devem permitir compreender as necessidades do mercado e o tipo de apoio (empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios) mais adequado para resolver as lacunas detetadas. Devem também determinar as necessidades de financiamento e, em última análise, avaliar se o objetivo político previsto pode ser alcançado da melhor forma através de um instrumento financeiro. Este facto foi igualmente salientado nos anteriores Relatórios Especiais do Tribunal e outros estudos como condição prévia para o êxito destes instrumentos³⁸.

A avaliação das necessidades do mercado não era obrigatória para os instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013

47

Durante o período de programação de 2007-2013, a única referência regulamentar explícita às avaliações das necessidades do mercado (também designada por «avaliação das lacunas») diz respeito aos fundos de participação³⁹.

48

Para todos os outros fundos específicos, até 2009 era possível deduzir uma obrigação indireta de realizar essa avaliação a partir da necessidade de apresentar um plano de atividades para cada instrumento⁴⁰. No entanto, as alterações à base jurídica efetuadas em setembro de 2009 introduziram requisitos menos rigorosos relativos a estes planos de atividades⁴¹. Desde então, embora continuasse a ser obrigatório apresentar um plano de atividades, quase todos os requisitos específicos foram eliminados (como as empresas ou os projetos urbanos visados, bem como os critérios, termos e condições para o seu financiamento e a justificação e utilização prevista da contribuição do PO). O Tribunal considera que o valor acrescentado de um plano de atividades na ausência dessas informações é limitado.

49

A obrigação de proceder a uma avaliação das necessidades do mercado também não existia para os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada instituídos no período de programação de 2007-2013. No caso dos seis instrumentos geridos de forma centralizada abrangidos no presente relatório, o Tribunal constatou diferentes práticas. Apesar de não existir um requisito jurídico, o Tribunal constatou que, para todos eles, foi realizada alguma avaliação das necessidades do mercado, como avaliações de impacto, estudos de análise de mercado, consultas públicas, etc.

Em quase metade dos casos examinados, as necessidades do mercado tinham sido sobreavaliadas

50

Em anteriores Relatórios Especiais, o Tribunal identificou já insuficiências significativas nas avaliações das necessidades do mercado⁴². Em especial, estas devem basear-se em pressupostos racionais e realistas. Caso contrário, os instrumentos podem não dar resposta às necessidades reais do mercado, o que resulta na sobrecapitalização do instrumento e/ou pouco ou nenhum impacto real no terreno.

51

A avaliação das necessidades do mercado tem várias finalidades, incluindo a deteção de uma eventual deficiência do mercado e a determinação da dimensão do mercado. A este respeito, a análise global do Tribunal mostra que a avaliação das necessidades do mercado não foi suficientemente sólida durante o período de programação de 2007-2013. Apesar de, na maioria das respostas ao inquérito (82%), os inquiridos terem referido que tinham efetuado uma avaliação das necessidades do mercado, esse facto não impediu o sobredimensionamento: quase metade dos instrumentos financeiros (19 em 41) geridos por estes inquiridos que tinham procedido a uma avaliação das necessidades do mercado continuava a apresentar taxas de desembolso inferiores a 50% da dotação total dos instrumentos até ao final de 2014. Apenas cinco instrumentos (12%) utilizaram a sua dotação inicial na íntegra (ver figura 3).

Figura 3

Análise das taxas de desembolso dos instrumentos financeiros em que a resposta ao inquérito revelou ter sido realizada uma avaliação das necessidades do mercado

Nota: Inquérito enviado aos gestores/autoridades de gestão dos 50 maiores instrumentos financeiros do FEDER. A taxa de resposta foi de 80%.

Fonte: TCE, com base nos resultados do inquérito.

52

Num Relatório Especial anterior, o Tribunal salientou já que, durante o período de programação de 2007-2013, a metodologia aplicada para a avaliação das necessidades do mercado e a credibilidade dos pressupostos subjacentes não foram objeto de qualquer controlo por um organismo independente da autoridade de gestão. Esta insuficiência pode ter contribuído para a realização de avaliações demasiado otimistas por um grande número de autoridades de gestão⁴³.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

53

Durante o período de programação de 2014-2020, é obrigatória uma avaliação ex ante pormenorizada para os instrumentos de gestão partilhada a fim de provar a existência de deficiências de mercado (ou situações de subutilização do investimento) e estimar o nível e âmbito das necessidades de investimento público. Esta avaliação deve também definir o tipo de instrumento financeiro mais adequado à situação. Além disso, a avaliação ex ante deve ser apresentada ao comité de acompanhamento do PO para informação e a síntese dos resultados e conclusões deve ser publicada no prazo de três meses a contar da data de finalização (ver anexo V). No entanto, ainda não existe qualquer requisito para realizar um controlo independente das avaliações ex ante e da plausibilidade dos pressupostos subjacentes antes de decidir sobre a dotação inicial de capital do instrumento.

54

Desde a entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, em 1 de janeiro de 2013, é igualmente obrigatória a realização de uma avaliação ex ante para todos os novos instrumentos geridos de forma centralizada (ver anexo V). No entanto, a avaliação ex ante não inclui uma análise dos ensinamentos retirados nem a possibilidade de revisão em caso de alterações socioeconómicas importantes, como é o caso para a gestão partilhada. É realizada uma revisão intercalar (que poderia tratar destas questões) para a maioria dos instrumentos financeiros em gestão centralizada, mas não para todos.

A incidência regional contribuiu para que os Estados- -Membros criassem um grande número de instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013

Instrumentos financeiros do FEDER e do FSE de dimensão significativamente inferior à dos fundos geridos de forma centralizada ou à dos fundos de investimento privado

55

Os programas operacionais do FEDER e do FSE são executados em regime de gestão partilhada pelas autoridades nacionais ou regionais, o que significa que os instrumentos financeiros criados para aplicar programas nacionais ou regionais devem respeitar as respetivas limitações em termos de geografia e elegibilidade. Para serem elegíveis, os projetos devem estar situados numa região elegível para o PO que contribuiu para a dotação do instrumento financeiro⁴⁴.

56

Na UE, foram criados 952 fundos específicos do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013 (ver quadro 3), pelo que foram criados vários fundos para a maioria das regiões. A análise do Tribunal revela que os instrumentos financeiros do FEDER e, em especial, do FSE são relativamente pequenos. A contribuição média da UE para um instrumento do FEDER é de 80 milhões de euros para os fundos de participação e de 10 milhões de euros para os fundos específicos. No caso do FSE, é de 10 milhões de euros para os fundos de participação e de 9 milhões de euros para os fundos específicos. Em contrapartida, até ao final de 2014, de acordo com os dados comunicados pela Comissão, a contribuição do orçamento da UE para os fundos geridos de forma centralizada, que, teoricamente, abrangem todos os Estados-Membros, ascende a 1,2 mil milhões de euros. Os fundos privados de investimento em capitais próprios funcionam, em média, com 150-500 milhões de euros.

57

No entanto, a aplicação de fundos com uma dotação de capital mais elevada pode resultar em importantes economias de escala e ganhos de eficiência, porque as despesas gerais e os riscos associados podem ser repartidos por um número suficientemente elevado de beneficiários finais. Por outras palavras, os fundos específicos do FEDER e do FSE não têm muitas vezes a dimensão que o setor dos fundos de investimento considera adequada para um funcionamento eficiente.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

58

Durante o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros dispõem de maior flexibilidade na criação de instrumentos financeiros. Por exemplo, os PO podem combinar uma ou várias prioridades de investimento complementares do FEDER, FC e FSE, ao abrigo de um mesmo objetivo temático⁴⁵.

59

Além disso, foram introduzidas condições prévias jurídicas para a criação de instrumentos com dotações de capital significativamente mais elevadas⁴⁶. Em especial, para o período de programação 2014-2020⁴⁷, foi introduzida a possibilidade de criar instrumentos de gestão partilhada a nível da UE (ver caixa 5).

Caixa 5

Disposições para a criação de instrumentos financeiros a nível da UE (período de programação de 2014-2020)

O artigo 38.º, n.º 1, alínea a), do RDC prevê a possibilidade de atribuir uma contribuição financeira a um instrumento criado a nível da União, gerido direta ou indiretamente pela Comissão, embora, em princípio, os «[fundos sejam executados] no quadro da gestão partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão, nos termos do artigo 59.º do Regulamento Financeiro […]».

60

Existem igualmente consideráveis incentivos financeiros para que os Estados- -Membros criem instrumentos com uma maior dotação de capital ou que ultrapassem o nível regional. Se a totalidade do eixo prioritário de um PO for assegurada através de um instrumento financeiro, pode ser aplicado um incentivo de 10% de majoração da taxa máxima de cofinanciamento. Se for estabelecido um eixo prioritário separado a executar por meio de um instrumento financeiro ao nível da UE e gerido direta ou indiretamente pela Comissão, o eixo pode beneficiar de uma taxa de cofinanciamento de 100%⁴⁸.

61

A Comissão e os Estados-Membros devem utilizar, sempre que possível, as possibilidades oferecidas pela base jurídica para a criação de instrumentos financeiros específicos do FEDER e do FSE de maior dimensão, a fim de tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento desses instrumentos. No entanto, o envolvimento de mais regiões e organismos pode tornar a estrutura jurídica mais complexa, o que, por sua vez, pode acarretar novos riscos de atraso que devem ser tidos em consideração pelos Estados-Membros na conceção da estrutura de financiamento mais adequada. A base regulamentar para o período de 2007-2013 já permitia as contribuições de mais de um programa para o mesmo instrumento financeiro⁴⁹. No entanto, essas soluções não foram muito utilizadas até à data devido à perceção de uma complexidade adicional. Com base nas respostas ao inquérito do Tribunal, são necessárias orientações suplementares da Comissão sobre a forma de criar instrumentos a nível da UE durante o período de 2014-2020.

Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

62

Uma das principais vantagens dos instrumentos financeiros é o facto de os fundos adicionais poderem provocar um efeito de alavanca, ou seja, fundos públicos e privados adicionais podem contribuir para a dotação de capital do fundo. O efeito de alavanca reflete a eficácia do financiamento público na mobilização de fundos adicionais. Deve dar indicações sobre a capacidade de um instrumento para atrair esses fundos, em função do seu tipo, localização e beneficiários finais, mas também sobre as opções tomadas pela Comissão, a autoridade de gestão e/ou o gestor do fundo quando da criação do instrumento. Para instrumentos comparáveis, um efeito de alavanca superior indicaria então um instrumento com melhor desempenho na atração de financiamento adicional.

63

Por conseguinte, o Tribunal examinou a forma como a Comissão define e acompanha este efeito de alavanca dos instrumentos geridos de forma partilhada e centralizada e avaliou se os instrumentos conseguiram atrair capital privado adicional. Analisou igualmente a utilização dos mecanismos preferenciais e de partilha de riscos com os parceiros privados e dos acordos fiscais a este respeito.

O cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público

Necessidade de rácios de alavancagem mais diferenciados para obter medições significativas

Dificuldades em identificar o efeito de alavanca dos capitais privados e públicos adicionais dos instrumentos em gestão partilhada

64

A regulamentação aplicável ao período de programação de 2007-2013 não especificava o modo como o efeito de alavanca deve ser medido no caso dos instrumentos em gestão partilhada. Em 2011, a Comissão deu os primeiros passos para resolver esta questão, sugerindo uma primeira definição de «efeito de alavanca» que, dois anos mais tarde, incorporou no Regulamento Financeiro (ver caixa 6).

Caixa 6

Definição de «efeito de alavanca» para os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada

Em agosto de 2011, no seu quadro comum de auditoria, a Comissão forneceu uma definição de efeito de alavanca como os recursos suplementares disponibilizados até ao nível dos beneficiários finais — para além da contribuição dos Fundos Estruturais, em geral, por instrumentos financeiros e outros investidores privados ou públicos⁵⁰. De acordo com esta definição (que não é, porém, juridicamente vinculativa), o efeito de alavanca corresponde ao montante total do apoio financeiro prestado aos beneficiários finais (abrangendo todos os recursos investidos nos beneficiários finais, independentemente de fazerem parte do PO ou serem fundos públicos ou privados adicionais) dividido pela contribuição da UE para o instrumento (através do PO).

Para os instrumentos geridos de forma centralizada, o efeito de alavanca encontra-se definido no Regulamento Financeiro desde 2013 como o «[…] montante do financiamento a favor dos beneficiários finais elegíveis, dividido pelo montante da contribuição da União»⁵¹.

65

No entanto, o Tribunal é de opinião que não é adequado considerar todo o financiamento público nacional como montantes alavancados, como proposto pela Comissão no caso de instrumentos em gestão partilhada: as taxas de cofinanciamento estão já definidas ao nível do eixo prioritário do PO e a contribuição nacional para as dotações dos instrumentos financeiros, em geral, permanece dentro dessas taxas. Nesse sentido, não há distinção entre o cofinanciamento nacional «normal» e uma contribuição nacional «adicional» (que ultrapasse as taxas do PO). No entanto, apenas esta última se pode considerar ter sido atraída pela contribuição da UE. O Tribunal salientou já num relatório anterior que a prática da Comissão que consiste em excluir do denominador o financiamento público nacional concedido através dos PO conduz a um aumento artificial da taxa de efeito de alavanca medida⁵².

66

Além disso, o efeito de alavanca deve servir de indicador do desempenho de um instrumento financeiro, em termos de atração de fundos públicos ou privados adicionais (mais uma vez, acima dos já considerados para o PO no seu conjunto). Obviamente, uma avaliação do desempenho tem de tomar em consideração as diferenças na execução de um instrumento desse tipo. Em especial, os mecanismos preferenciais e de partilha de riscos para os parceiros do setor privado desempenham um papel determinante neste aspeto (ver pontos 74-78). Além disso, a taxa de efeito de alavanca deve igualmente variar consoante os diferentes tipos de apoio financeiro (por exemplo, no que respeita às garantias, essa taxa deve ser mais elevada do que no caso dos empréstimos), o tipo de investimento (mais baixa para investimentos de risco mais elevado), a fase de desenvolvimento dos beneficiários finais apoiados (as empresas em fase de arranque apresentam um risco mais elevado) e o mercado geográfico (mais baixa nas regiões menos desenvolvidas).

67

Na sua forma atual, o cálculo do efeito de alavanca efetuado pela Comissão não permite obter uma indicação fiável do desempenho real na atração de fundos públicos ou privados adicionais. Por conseguinte, não permite estabelecer uma distinção entre instrumentos financeiros que conseguiram ou não conseguiram atrair esses fundos para a dotação de capital do instrumento.

Cálculo incoerente do efeito de alavanca para os instrumentos geridos de forma centralizada

68

No caso dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, a análise do Tribunal mostra que a Comissão recorre a vários métodos para calcular o efeito de alavanca de diferentes instrumentos, como ilustrado no quadro 5⁵³.

69

Em consequência, os rácios de alavancagem comunicados pela Comissão para instrumentos geridos de forma centralizada não são comparáveis entre si, nem com os rácios dos instrumentos em gestão partilhada.

Quadro 5

Efeito de alavanca dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, como comunicado pela Comissão

Instrumento | Tipo de instrumento | Método de cálculo | Rácio de alavancagem em 31 de dezembro de 2014
LGTT | Garantia | Montante total de financiamento atraído pelo projeto, dividido pela contribuição paga pela UE ao instrumento | 57
PBI | Garantia | Semelhante ao LGTT | 9
FEEE | Investimento em capitais próprios | Montante total de financiamento atraído ao nível do fundo, dividido pela contribuição da UE | 2
Fundo Marguerite | Investimento em capitais próprios | Montante total de financiamento mobilizado pelo instrumento (tanto investimento em capitais próprios como dívida) ao nível do projeto, dividido pela contribuição paga pela UE | 157
Instrumento de Garantia do IMEP | Garantia | Valor dos novos microempréstimos apoiados pela garantia, dividido pela taxa máxima de garantia | 7
IMEP FCP-FIS | Empréstimo | Valor dos novos microempréstimos apoiados pela garantia, dividido pela contribuição paga pela UE | 2

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Não são tidas em conta apenas as fontes de financiamento que resultam da contribuição da UE e/ou nacional para o instrumento financeiro

70

Nem todas as fontes de financiamento atraídas por um projeto resultam da contribuição da UE e/ou nacional. No entanto, não é prestada atenção a esta questão no cálculo do «rácio de alavancagem» efetuado pela Comissão. Em 2015, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE propôs uma metodologia alternativa, em que o cálculo depende do tipo de instrumento (empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios)⁵⁴. As diferenças entre os dois métodos são exemplificadas na caixa 7.

Caixa 7

Exemplo de uma estrutura de financiamento de um projeto de transportes e diferenças no cálculo do efeito de alavanca entre a metodologia da Comissão e da OCDE

Este projeto gerador de receitas relativo a infraestruturas de transportes, uma linha ferroviária de alta velocidade em França, recebeu contribuições a partir de múltiplas fontes de financiamento. As subvenções nacionais representaram 52% e a dívida comercial 39%. A contribuição da UE, sob a forma de uma garantia até ao máximo de 200 milhões de euros da dívida comercial, representa 2,5% do financiamento total.

Neste exemplo, com base na metodologia da OCDE, o efeito de alavanca seria de apenas 1, uma vez que só existe um empréstimo de 200 milhões de euros garantido pela UE na estrutura de financiamento do projeto.

Tipos de fontes de financiamento | milhões de euros | % do financiamento total
Dívida comercial | 3 038 | 39%
Subvenções nacionais | 4 050 | 52%
Investimento em capitais próprios | 758 | 9%
Financiamento total | 7 846 | 100%
Garantia máxima da UE sobre a dívida comercial | 200 | 2,5%

De acordo com a metodologia da Comissão, o efeito de alavanca é 39 (financiamento total de 7 846 milhões de euros, dividido pela garantia da UE de 200 milhões de euros).

O Tribunal considera que não é realista partir do princípio de que as subvenções nacionais, que representam a maior parte do financiamento do projeto, foram desencadeadas pela limitada garantia da UE. Esta questão afeta os relatórios da Comissão sobre os instrumentos financeiros, tanto em gestão centralizada como em gestão partilhada, embora seja mais visível no caso dos primeiros, uma vez que o coinvestimento privado é menos significativo nos projetos em gestão partilhada.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

71

Para o período de programação de 2014-2020, no que se refere aos instrumentos em gestão partilhada, o RDC não menciona explicitamente a definição de «efeito de alavanca» do Regulamento Financeiro da UE. No entanto, o conceito definido no artigo 37.º, n.º 2, alínea c), do RDC é essencialmente idêntico: «Uma estimativa dos recursos públicos e privados adicionais a receber potencialmente pelo instrumento financeiro até ao nível do beneficiário final (efeito de alavancagem previsto)». Por conseguinte, a Comissão continua a considerar que o cofinanciamento nacional é potenciado pelo financiamento do PO pela UE. Além disso, não foram introduzidas alterações na forma como os montantes mobilizados junto do setor privado devem ser medidos. Na opinião do Tribunal, a Comissão deverá reconsiderar os seus métodos de cálculo do efeito de alavanca do financiamento público concedido pela UE e pelos Estados-Membros através dos instrumentos financeiros, tendo em conta a metodologia alternativa proposta pela OCDE em 2015.

72

É igualmente de referir que os Estados-Membros são agora obrigados a especificar o «efeito de alavanca previsto» de cada instrumento (ver caixa 8). Estes elementos fornecerão à Comissão dados para comparar o efeito de alavanca real com o pretendido. No entanto, na ausência de uma metodologia coerente da Comissão para o cálculo do efeito de alavanca, é duvidoso que este exercício resulte em dados significativos que possam ser utilizados para estabelecer uma comparação.

Caixa 8

Taxas de «efeito de alavanca previsto» a especificar para cada instrumento financeiro (período de programação de 2014-2020)

A avaliação ex ante obrigatória para os instrumentos financeiros deve incluir uma estimativa dos recursos públicos e privados adicionais que podem ser gerados pelos instrumentos financeiros a todos os níveis até ao destinatário final. O acordo de financiamento celebrado entre uma autoridade de gestão e um «fundo de fundos» (ou o documento de estratégia, se a autoridade de gestão executar o fundo diretamente) deve especificar o «efeito de alavanca previsto» do instrumento.

Todos os anos, a autoridade de gestão deve apresentar um anexo ao relatório anual de execução sobre as operações que envolvem a utilização de instrumentos financeiros⁵⁵.

Dificuldades em atrair investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centralizada

73

Um dos objetivos declarados dos instrumentos financeiros é atrair fundos adicionais do setor privado para complementar os fundos públicos disponíveis, uma vez que permitem que um maior número de projetos beneficie do mesmo nível de investimento público. Por conseguinte, o Tribunal procurou determinar, para os instrumentos em gestão partilhada e em gestão centralizada, em que medida o financiamento privado adicional foi efetivamente mobilizado por contribuições públicas para os instrumentos.

As disposições específicas aplicáveis aos investidores privados em instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013 não conseguiram atrair financiamento adicional significativo

74

As entrevistas e a análise documental realizadas pelo Tribunal confirmam que, durante o período de programação de 2007-2013, o setor privado continuou relutante em investir em instrumentos financeiros, uma vez que os considerava como estando sujeitos a uma regulamentação demasiado rigorosa (por exemplo, regulamentos específicos da UE e nacionais, auxílios estatais, contratação pública). Importa recordar que os objetivos das duas partes diferem: o setor público tem por objetivo executar políticas específicas e objetivos de investimento, ao passo que o setor privado deve estar orientado para atividades rentáveis. Além disso, pode haver uma falta de conhecimento de ambas as partes. O setor público não dispõe necessariamente de conhecimentos financeiros profundos, enquanto o setor privado não está necessariamente familiarizado com a legislação da UE. A Comissão considera que uma das formas de atrair capital privado é oferecer um tratamento preferencial e/ou «prémios de risco» aos investidores privados. Por conseguinte, o Tribunal analisou as disposições específicas aplicáveis aos investidores do setor privado, com o objetivo de verificar se os riscos são partilhados de modo razoável entre o setor público e o privado.

Falta de orientações da Comissão sobre a forma de definir as disposições em matéria de tratamento preferencial para os instrumentos do FEDER e do FSE

75

No caso dos instrumentos do FEDER e do FSE para o período de programação de 2007-2013, a legislação previa a possibilidade de atribuir as receitas dos investimentos preferencialmente a investidores que operam no respeito pelo princípio do investidor em economia de mercado⁵⁶. O tratamento preferencial pode ser exercido, por exemplo, através de contratos que não concedem ao parceiro de financiamento público os mesmos direitos de reembolso que aos parceiros privados, ou através de uma partilha desigual nos lucros e prejuízos entre parceiros públicos e privados.

76

O tratamento preferencial pode justificar-se se for necessário para atrair o investimento privado em mercados em disfuncionamento, podendo estes fundos contribuir para a realização de objetivos de política pública. Se não se justificar, o tratamento preferencial pode onerar a dotação inicial de capital do instrumento financeiro e reduzir, assim, os fundos legados disponíveis para o próximo ciclo de investimento após a liquidação do instrumento. No entanto, nem a base jurídica para o período de programação de 2007-2013, nem as notas de orientação da Comissão fornecem qualquer indicação sobre a forma de definir os mecanismos de partilha de riscos no acordo de financiamento ou de verificar se o tratamento preferencial é adequado.

Apesar de a Comissão assumir maiores riscos, as contribuições privadas para o capital dos instrumentos geridos de forma centralizada foram limitadas

77

Em geral, no que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, a legislação em vigor aprovada pelo Parlamento Europeu e o Conselho inclui apenas condições gerais em matéria de partilha de riscos e/ou tratamento preferencial. As disposições pormenorizadas relativas à contribuição da Comissão nestes instrumentos (incluindo as percentagens de partilha de riscos) apenas surgem posteriormente, no âmbito de um acordo distinto que não necessita de ser aprovado pela autoridade orçamental (ver caixa 9).

Caixa 9

Partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros — Estudo de caso do «Instrumento de garantia de empréstimos» (LGTT) e da Iniciativa «Obrigações para o financiamento de projetos» (PBI)

O LGTT foi criado em 2008 conjuntamente pela Comissão e pelo BEI através de um acordo de cooperação, tendo cada uma das partes suportado 50% do risco de incumprimento do empréstimo (perdas previstas e imprevistas).

O instrumento concede uma garantia sob a forma de uma linha de crédito contingente, que pode ser utilizada pelo promotor do projeto durante os primeiros cinco a sete anos de funcionamento, caso as receitas geradas por este não sejam suficientes para assegurar o reembolso da dívida prioritária (ou seja, caso as receitas efetivamente geradas pelo projeto sejam inferiores ao nível previsto).

Na sequência de uma alteração da base jurídica, foi introduzida uma abordagem de primeira perda da carteira em 2013, dando origem a que a Comissão assumisse o risco de 95% das perdas da tranche de primeira perda da carteira («TPPC»).

Com a alteração de 2012 ao Regulamento n.º 680/2007, foi introduzido um novo instrumento, a iniciativa PBI. Esta proporciona um aumento de crédito sob a forma de um instrumento subordinado — empréstimo ou mecanismo contingente — para apoiar obrigações prioritárias destinadas ao financiamento de um projeto emitidas por uma empresa desse projeto. Os mecanismos de partilha de riscos entre a Comissão e o BEI são os mesmos que para o LGTT, ou seja, a Comissão assume 95% das perdas enquanto o BEI assume o risco para os restantes 5%.

A TPPC para a carteira do LGTT/PBI foi fixada a um nível tal que é pouco provável que as perdas efetivas a ultrapassem. Em consequência, a Comissão suporta realmente a maior parte do risco efetivo.

A base jurídica prevê que a partilha de riscos assente numa proteção «primeiras perdas», mas não fornece pormenores sobre a forma como a primeira perda da carteira deve ser determinada ou sobre o nível de exposição ao risco resultante desta abordagem. Um documento de trabalho dos serviços da Comissão⁵⁷ afirma que a percentagem de primeira perda seria normalmente fixada a um nível ligeiramente superior à média da perda histórica. Contudo, o BEI determinou o limite máximo de tal modo que a sua exposição líquida ao risco esperada permaneceu dentro do seu risco normal (menos de 2% das perdas previstas) e não em dados históricos.

78

Para alguns instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, o Tribunal constatou que quase todos os riscos efetivos são transferidos para a Comissão (ver caixa 10). No entanto, apesar de a Comissão assumir mais riscos do que os seus parceiros neste tipo de instrumentos, a análise do Tribunal mostra que não existia qualquer contribuição significativa do setor privado para esses instrumentos.

Caixa 10

Estudo de caso — Partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros — FEEE

O FEEE investe em projetos de eficiência energética, de energias renováveis e de transportes urbanos ecológicos. Os seus acionistas são a Comissão, o BEI e dois bancos. O FEEE está organizado sob a forma de uma sociedade anónima e as suas ações são divididas em três classes (A, B e C) em função do risco assumido e dos direitos a receitas, sendo a classe A a mais vantajosa e a classe C a menos vantajosa.

A Comissão é a única acionista de ações da classe C, sendo a primeira a suportar perdas e a última a beneficiar dos ganhos. As suas ações serão reembolsadas na data de vencimento. O reembolso está sujeito à disponibilidade de verbas suficientes no fundo.

As perdas da sociedade são primeiro atribuídas à Comissão. Essas perdas não afetam o valor das ações de classe A e B, desde que o valor das ações de classe C continue a ser positivo. Só depois de o valor das ações de classe C ser reduzido a zero, as perdas serão atribuídas às ações de classe A e B. As receitas e ganhos futuros não conduzem necessariamente a reduções das ações de classe C, uma vez que, em primeiro lugar, serão utilizados para os dividendos previstos das ações de classe A e B.

Além disso, as ações de classe C não podem ser reembolsadas antes das outras duas classes.

Decisões fiscais antecipadas utilizadas em alguns casos para tornar os instrumentos financeiros mais atraentes para os investidores do setor privado

79

Uma decisão fiscal antecipada é uma decisão escrita de uma autoridade tributária nacional sobre o tratamento de determinado aspeto das atividades de uma entidade nos termos da legislação fiscal aplicável nesse Estado-Membro. Este procedimento pode ser utilizado em vários Estados-Membros da UE para obter a certeza sobre o modo como as atividades serão tributadas. Em geral, as pessoas ou empresas sujeitas a tributação apresentam a sua interpretação da aplicação da legislação fiscal no seu caso, ou em relação a uma determinada operação ou atividade, e a administração fiscal responde com uma decisão positiva ou negativa. Estes acordos fiscais também são prática corrente no setor dos fundos de investimento. Embora possam ser perfeitamente legítimos, sendo aplicados em várias jurisdições, têm também sido utilizados para facilitar um planeamento fiscal agressivo.

80

Já em 2012, a Comissão tinha emitido uma recomendação relativa ao planeamento fiscal agressivo dirigida aos Estados-Membros⁵⁸. No essencial, os Estados--Membros são instados a alterar a sua legislação nacional a fim de dar resposta às «montagens artificiais» e a «tratar essas montagens para efeitos fiscais tendo como base a sua realidade económica». Esta recomendação foi seguida de uma série de medidas específicas a este respeito:

οdesde 2014, a Comissão lançou vários inquéritos para examinar se as decisões das autoridades tributárias dos Estados-Membros no que diz respeito ao imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas a pagar pelas empresas estão em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais⁵⁹;

οem março de 2015, a Comissão apresentou um pacote de medidas destinadas a aumentar a transparência fiscal e a introduzir a troca automática de informações entre os Estados-Membros sobre as suas decisões fiscais antecipadas⁶⁰;

οem junho de 2015, a Comissão adotou um plano de ação para uma tributação justa e eficaz das sociedades na UE⁶¹. Esse documento analisa, entre vários temas fiscais, as medidas para combater a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo.

81

No entanto, o Tribunal detetou instrumentos financeiros que foram objeto de decisões fiscais antecipadas (ver caixa 11).

Caixa 11

Estudo de caso — Decisões fiscais antecipadas para instrumentos financeiros em gestão centralizada — O «Fundo Marguerite»

Em 2013, o «Fundo Marguerite» beneficiou de um acordo fiscal prévio no Luxemburgo (conhecido habitualmente como «decisão fiscal antecipada»), bem como de um acordo prévio de preços de transferência para o Fundo Marguerite Holdings e as suas filiais luxemburguesas. Este último é um acordo entre um contribuinte e a autoridade tributária, que especifica o método de fixação de preços que o contribuinte aplicará às operações das suas filiais.

A estrutura específica utilizada pelo Fundo Marguerite conduz a uma situação em que a retenção na fonte sobre os pagamentos de dividendos das holdings ao próprio fundo é reduzida, transformando os pagamentos de dividendos em pagamentos de juros através da utilização de instrumentos híbridos entre as entidades do Luxemburgo⁶². É igualmente possível que outros impostos, tais como impostos com retenção na fonte nos países das empresas ou impostos de mais-valias quando da alienação, sejam evitados através do recurso a esta estrutura.

82

O Tribunal constata igualmente que vários instrumentos do FEDER e do FSE relativos ao período de programação de 2007-2013 utilizaram entidades SICAV⁶³ ou SICAR⁶⁴ nas suas estruturas de criação. As decisões fiscais antecipadas são prática corrente para estas estruturas. Porém, os Estados-Membros não comunicam à Comissão se os seus instrumentos utilizaram ou utilizarão acordos fiscais prévios.

As contribuições privadas para a dotação de capital dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE representam cerca de 2% do total

83

Em relatórios anteriores, o Tribunal salientou que a taxa de efeito de alavanca do setor privado era reduzida durante o período de programação de 2007-2013⁶⁵. Segundo os dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, apenas 154 dos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em 11 Estados-Membros atraíram financiamento privado na sua estrutura de financiamento enquanto parte da contribuição do PO.

84

No caso dos fundos privados que recebem contribuição através de PO que são comunicados pelos Estados-Membros, existe também o risco de dupla contabilização, uma vez que é possível que o financiamento privado apresentado ao nível dos fundos específicos seja uma simples transferência de fundos efetuada pelo fundo de participação. Se a análise se restringir simplesmente aos fundos de participação, eliminando assim o risco de dupla contabilização, apenas 9 dos 73 fundos de participação existentes em quatro dos 18 Estados-Membros em que esses fundos existem beneficiaram de contribuições do setor privado. Em relação a estes 9 fundos de participação, a parte do financiamento privado na dotação do instrumento varia entre 5% e 50%. Globalmente, foram atraídos 325 milhões de euros de capital privado para fundos de participação através de PO. Ao mesmo tempo, o Tribunal nota que, independentemente das informações comunicadas, existe uma obrigação jurídica decorrente das regras relativas aos auxílios estatais para os investimentos em capitais próprios das PME disporem de um nível mínimo de cofinanciamento privado de 30% ou 50%, consoante a região⁶⁶.

85

Além disso, com base nas informações fornecidas por 11 Estados-Membros a título voluntário, os recursos pagos aos instrumentos financeiros para além dos provenientes dos PO (privados ou públicos) elevam-se a 342 milhões de euros⁶⁷. Os Estados-Membros não são, porém, obrigados a prestar essas informações e os dados comunicados a título voluntário também não são verificados pela Comissão.

86

O Tribunal constata igualmente que a legislação relativa ao período de programação de 2007-2013 não estipulava que os acordos de financiamento celebrados entre as autoridades de gestão e os gestores de fundos deviam especificar as taxas de efeito de alavanca previstas para as contribuições privadas adicionais. Além disso, as taxas de gestão não estavam, em geral, ligadas ao sucesso dos gestores de fundos em atrair investidores privados (ver ponto 136)⁶⁸. Por conseguinte, havia poucos incentivos para que esses gestores angariassem investidores privados.

87

No caso dos instrumentos geridos de forma centralizada, nomeadamente os instrumentos financeiros de capitais próprios, tem sido difícil atrair investimentos do setor privado, como ilustram os estudos de caso apresentados na caixa 12.

Caixa 12

Estudo de caso — Dificuldades em atrair os investidores do setor privado para instrumentos de capitais próprios financiados pelo setor público — Fundo Marguerite e FEEE

Apresentam-se em seguida exemplos de cofinanciamento privado limitado de dois instrumentos em gestão centralizada⁶⁹:

οalém da Comissão, o Fundo Marguerite tem oito patrocinadores, todos eles bancos controlados pelo Estado. Estes patrocinadores autorizaram um montante total de 710 milhões de euros. Ainda não foram atraídas verbas de investidores privados para atingir a meta de 1,5 mil milhões de euros de autorizações totais⁷⁰;

οo FEEE também assentou essencialmente em fundos públicos, sendo a Comissão o maior doador até ao momento (125 milhões de euros de um total de 265 milhões de euros autorizados). A única contribuição privada, do Deutsche Bank, registou apenas uma autorização limitada para o instrumento (5 milhões de euros). O montante total autorizado nesta fase é inferior a metade do objetivo do instrumento (700 milhões de euros).

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

88

Para os instrumentos em gestão partilhada, o disposto na legislação para o período de programação de 2014-2020 continua a permitir um tratamento preferencial, mas também exige uma partilha dos riscos de forma adequada entre os parceiros públicos e privados (ver caixa 13).

Caixa 13

Disposições relativas ao tratamento preferencial e à partilha de riscos (período de programação de 2014-2020)

O artigo 44.º do RDC exige «uma partilha adequada de riscos e lucros» entre os investidores públicos e privados, e o regulamento delegado estipula que o nível de tratamento preferencial deve ser proporcional aos riscos assumidos pelos investidores e limitado ao mínimo necessário para os atrair⁷¹. Em especial, na avaliação ex ante, o Estado-Membro deve incluir «uma avaliação da necessidade e do nível de remuneração preferencial para atrair recursos de contrapartida de investidores privados e/ou uma descrição dos mecanismos a utilizar para determinar a necessidade e a dimensão dessa remuneração preferencial»⁷².

Esta remuneração preferencial pode ser financiada mediante recursos reembolsados ao instrumento ou através de receitas e outros ganhos ou lucros, atribuíveis ao apoio dos fundos da UE. O conceito de tratamento preferencial é igualmente aplicável aos investidores públicos que operem de acordo com o princípio da economia de mercado⁷³.

Além disso, o Tribunal constata que, nos casos que se inserem no âmbito do RGIC, «em caso de participação assimétrica dos investidores públicos e privados nas perdas, a primeira perda assumida pelo investidor público deve ser limitada a 25% do investimento total»⁷⁴.

Caso contrário, deve estar em conformidade com as condições de mercado ou submeter-se a um processo de notificação de auxílios estatais.

89

A obrigação para os Estados-Membros de avaliarem a necessidade de tratamento preferencial e os mecanismos de partilha de riscos, bem como de fornecerem uma justificação para estas disposições, pode ser entendida claramente como um progresso no sentido de uma gestão mais eficiente dos instrumentos financeiros. Com base nas entrevistas realizadas, o Tribunal considera, contudo, que é necessário que a Comissão forneça orientações aos Estados-Membros sobre a melhor forma de utilizar o tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos.

90

No caso de alguns instrumentos geridos de forma centralizada, o possível âmbito de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros também está contemplado na legislação. Neste caso, o regulamento especifica que «o padrão de partilha de riscos reflete-se numa partilha adequada entre a União e a entidade encarregada da execução», ao passo que «o risco máximo coberto pelo orçamento da União não pode exceder 50% do risco da carteira de dívida visada no âmbito do instrumento de dívida»⁷⁵. Resta saber se estas disposições alteradas serão suficientes para atrair mais contribuições do setor privado do que no período de programação de 2007-2013. Como já mencionado num relatório anterior, o Tribunal considera que os principais aspetos dos mecanismos de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros (por exemplo, o BEI) devem ser definidos na legislação específica para cada instrumento gerido de forma centralizada⁷⁶.

91

Por último, no que diz respeito às decisões fiscais antecipadas, a situação permanece inalterada em relação ao período de programação de 2007-2013. O Tribunal considera que manter a utilização de acordos fiscais prévios durante o período de programação de 2014-2020 para os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada e/ou partilhada pode representar um risco de reputação, uma vez que podem ser entendidos como contrários às recomendações e ações da própria Comissão em matéria tributária.

Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

92

Uma das principais razões para a utilização de fundos públicos através de instrumentos financeiros é o facto de as verbas poderem ser utilizadas várias vezes: podem «renovar-se». Por exemplo, se um empréstimo foi reembolsado após três anos, essa verba poderá seguidamente ser utilizada para conceder um novo empréstimo. Por conseguinte, o Tribunal examinou se este efeito de renovação tinha efetivamente ocorrido. A medida em que os fundos podem renovar-se na prática depende do tipo de apoio financeiro, mas também do período de investimento dos instrumentos. Assim, o Tribunal analisou se os períodos de investimento do instrumento correspondem a uma prática normal de mercado e quais os fatores que contribuíram para limitar o período de investimento efetivo dos instrumentos.

Atrasos na execução reduziram significativamente o período de investimento efetivo de vários instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

93

No início do período de programação de 2007-2013, as autoridades públicas da maior parte dos Estados-Membros tinham pouca experiência de estruturação e funcionamento de instrumentos renováveis em parceria com os intermediários financeiros. Na sequência da auditoria do Tribunal, verificou-se que a maioria dos atrasos foi causada pela lenta estruturação interna de instrumentos financeiros, pela morosidade das negociações com os intermediários financeiros a vários níveis (frequentemente devido às negociações dos custos e taxas de gestão), por procedimentos de contratação pública complexos, pela incerteza em relação à conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais e por dificuldades na obtenção de contribuições do setor privado.

94

Em muitos casos, os diversos organismos intervenientes registaram uma curva de aprendizagem muito acentuada, e foi necessário muito tempo para conciliar os interesses e os pontos de vista de um grande número de partes interessadas a fim de chegar a acordo sobre as estratégias de investimento do instrumento. Várias destas questões foram igualmente mencionadas por outros estudos⁷⁷. As auditorias do Tribunal realizadas nos últimos anos indicam também que estes problemas poderiam ter sido evitados, pelo menos em parte, se a Comissão tivesse disponibilizado atempadamente mais orientações.

95

As reduzidas taxas de desembolso em muitos Estados-Membros e, consequentemente, a capacidade limitada dos instrumentos em renovar os fundos são um resultado óbvio dessas dificuldades. Em alguns casos, os atrasos na execução duraram vários anos, reduzindo, assim, significativamente o período de tempo durante o qual a dotação do instrumento financeiro poderia ser, em seguida, paga aos beneficiários finais (ver caixa 14).

Caixa 14

Estudo de caso — Atrasos na criação do fundo de participação Jeremie na Eslováquia

O Memorando de Entendimento entre o FEI e o Governo eslovaco para o fundo de participação Jeremie nacional foi assinado em 2006, ou seja, antes do início do período de programação de 2007-2013. Após a análise das necessidades de mercado dos fundos («avaliação das lacunas»), foi assinado um acordo-quadro em 2008 e celebrados os acordos de financiamento entre os vários ministérios e o FEI em 2009.

Decorreu depois mais um ano até os dois acordos finais serem assinados (acordo do fundo de participação e acordo de acionistas) que são igualmente condições jurídicas prévias necessárias para iniciar o funcionamento efetivo do fundo. A capitalização do fundo de participação em si teve finalmente lugar em 2011. Globalmente, foram por conseguinte necessários cinco anos (de 2006 a 2011) até que o fundo de participação Jeremie estivesse operacional.

Os convites à manifestação de interesse para a contratação dos intermediários financeiros foram publicados em 2011, 2012 e 2013. Em seguida, demorou mais dois a três anos para que ficassem concluídos os acordos com os intermediários financeiros, em 2013 (para o instrumento de garantia) e 2014 (para os instrumentos de empréstimo e de investimento em capitais próprios). Só então começou a ser desembolsado o apoio financeiro aos beneficiários finais.

A taxa de desembolso no final de 2014 era de 12% a nível do fundo de participação, e ainda mais baixa no que se refere a pagamentos a beneficiários finais provenientes de subfundos.

Efeito de renovação dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE limitado durante a execução e incerto após o encerramento dos programas de 2007-2013

Menos de um terço da totalidade dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE utilizou os seus fundos mais de uma vez até ao final de 2014

96

Em termos gerais, a análise do Tribunal demonstrou que existem 316 instrumentos do FEDER e do FSE (na grande maioria fundos específicos) em 19 Estados-Membros que tinham conseguido desembolsar toda a sua dotação aos beneficiários finais até 31 de dezembro de 2014. No entanto, mesmo para estes instrumentos, o efeito de renovação só ocorreu no final do período de programação. Por conseguinte, só uma parte limitada da dotação inicial será utilizada mais de uma vez até ao final do período de elegibilidade alargado (ou seja, março de 2017). Além disso, a taxa de desembolso agregada não atingiu 100% em nenhum dos 25 Estados-Membros que aplicam instrumentos financeiros (ver quadro 4).

Condicionalismos de tempo causaram problemas específicos no que respeita aos instrumentos de investimento em capitais próprios

97

A análise efetuada pelo Tribunal revela igualmente que os instrumentos de investimento em capitais próprios se depararam com problemas específicos para atingir um efeito de renovação. Na Europa, o seu período de detenção médio (por exemplo, o período de tempo entre a aquisição e a venda das ações) era de cerca de seis anos em 2014⁷⁸. A maior parte dos instrumentos desse tipo do FEDER e do FSE esteve porém operacional durante um período máximo de oito anos (de 2009 a 2017). Mesmo que, por exemplo, as operações tivessem começado no início de 2009 e a saída ocorresse no final de 2014, apenas restariam menos de três anos até ao encerramento do PO para proceder a uma nova ronda de investimentos em capitais próprios. Por conseguinte, tendo em conta o número de anos necessário para a criação do instrumento, é improvável que as contribuições do PO para esses instrumentos sejam utilizadas novamente no mesmo período de programação.

98

Em contrapartida, os instrumentos de investimento em capitais próprios geridos a nível central têm períodos muito mais longos, refletindo melhor a natureza desses instrumentos⁷⁹ (por exemplo, o Fundo Marguerite tem uma duração de 20 anos, com a possibilidade de uma prorrogação de dois anos).

O elevado grau de discricionariedade na reutilização de fundos para instrumentos financeiros do FEDER e do FSE pode levar ao desaparecimento do efeito de renovação após o encerramento dos PO

99

O quadro jurídico de 2007-2013 relativo aos instrumentos financeiros de gestão partilhada prevê que todos os recursos utilizados pelo menos uma vez quando do encerramento podem ser conservados pelo Estado-Membro, mas devem ser reutilizados em benefício do grupo-alvo⁸⁰. As notas de orientação da Comissão sobre instrumentos financeiros⁸¹ e sobre o encerramento dos PO⁸² do período de programação de 2007-2013 indicam que os recursos dos instrumentos do FEDER e do FSE deveriam ser reinvestidos indefinidamente.

100

O Tribunal entende, no entanto, que o regulamento geral relativo ao período de 2007-2013 não pode ser interpretado desta forma no que respeita aos reinvestimentos indefinidos⁸³. Por exemplo, as disposições permitem igualmente que o capital do instrumento seja reduzido e que os recursos dos instrumentos financeiros sejam utilizados sob a forma de subvenções. Além disso, juridicamente, qualquer atividade realizada após o encerramento dos programas que não diga respeito ao orçamento da UE é da exclusiva responsabilidade do Estado-Membro e deixa de estar sujeita ao controlo da Comissão, salvo disposição em contrário na base jurídica.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

101

Para o período de programação de 2014-2020, uma série de questões relacionadas com a reutilização de fundos destinados aos instrumentos dos FEEI após o termo do período de elegibilidade em 2023 foi clarificada nos artigos 44.º e 45.º do RDC.

102

Acresce que a legislação que rege o período de programação de 2014-2020 reconhece explicitamente a natureza renovável pretendida dos instrumentos financeiros após o período de elegibilidade, incluindo disposições para a reutilização dos recursos reembolsados durante um período de, pelo menos, oito anos, após o termo do período de elegibilidade⁸⁴. Através desta disposição, o RDC estabelece um período mínimo para a afetação dos fundos atribuídos a instrumentos financeiros, mas não fornece mais pormenores sobre o modo de o fazer. Na opinião do Tribunal, a Comissão deve clarificar este aspeto.

103

Um fator essencial para evitar os erros do passado é a normalização: a possibilidade de as autoridades de gestão conceberem instrumentos financeiros, em conformidade com os termos e as condições normalizados estabelecidos pela Comissão, deverá contribuir significativamente para racionalizar e facilitar o processo de criação.

104

A base jurídica aplicável ao período de programação de 2014-2020 permite igualmente que se continuem a utilizar instrumentos financeiros durante o período de programação seguinte, em vez de exigir que sejam liquidados e substituídos por outros⁸⁵. Pode assim poupar-se tempo e dinheiro, uma vez que os instrumentos financeiros estão prontos e operacionais no início do período de programação e a dotação do instrumento poderá ser aumentada em conformidade com a avaliação das necessidades ex ante. No entanto, nos casos em que o gestor do fundo foi escolhido através de um concurso público e competitivo, a poupança em termos de tempo poderá ser limitada, uma vez que, de qualquer modo, será necessário novo concurso público para selecionar o novo gestor do fundo. Com base nas respostas ao inquérito do Tribunal (ver caixa 15), os gestores gostariam de receber orientações adicionais da Comissão sobre a transferência dos instrumentos para o período de 2014-2020.

Caixa 15

Respostas ao inquérito: questões para as quais são necessárias orientações adicionais da Comissão (período de programação de 2014-2020)

Questão | Taxa de resposta¹
Transferência para o novo período de programação (2014-2020) de instrumentos criados no período anterior | 27%
Disposições em matéria de política de saída/liquidação | 21%
Regras a aplicar no que se refere à seleção dos gestores de fundos | 18%
Reutilização dos fundos devolvidos ao instrumento financeiro após o final do período de elegibilidade | 17%
Criação de instrumentos a nível da UE | 9%
Outros | 8%

1Inquérito enviado aos gestores/autoridades de gestão dos 50 maiores instrumentos do FEDER; a taxa de resposta foi de 80%.

Fonte: TCE.

105

Por último, durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão começou a organizar uma série de apresentações e seminários para a difusão de «boas práticas» e a formação de funcionários dos Estados-Membros. Em janeiro de 2015, um ano após o início do período de programação de 2014-2020, a Comissão criou também uma plataforma de assistência técnica («www.fi-compass.eu») para divulgar conhecimentos especializados sobre os requisitos jurídicos da UE em matéria de instrumentos financeiros.

Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

106

Ao contrário das subvenções tradicionais, os instrumentos financeiros são geridos por gestores de fundos (e não pelas administrações públicas). Trata-se, em geral, de intermediários financeiros, tais como bancos públicos ou privados. A gestão dos instrumentos financeiros tem um custo, e os gestores de fundos têm direito a ser remunerados pelos serviços que prestam. O nível dos custos (reembolsados mediante comprovação das despesas) e taxas de gestão (preço ou compensação acordado pelos serviços prestados) do gestor do fundo é, de modo geral, definido no acordo de financiamento para cada instrumento financeiro. A remuneração deve abranger as despesas administrativas do instrumento financeiro (incluindo despesas de relações com investidores, despesas jurídicas e despesas de auditoria) e, no caso dos gestores de fundos do setor privado, permitir uma margem de lucro. Estas despesas devem variar consoante os diferentes produtos financeiros (isto é, garantias, empréstimos ou investimentos em capitais próprios) e o seu nível deve estar relacionado com critérios objetivos (por exemplo, um grande número de pequenos empréstimos implica geralmente custos administrativos mais elevados do que um pequeno número de grandes empréstimos).

107

Com base nos dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, o Tribunal analisou o nível efetivo dos custos e taxas de gestão para os instrumentos tanto de gestão partilhada como de gestão centralizada durante o período de programação de 2007-2013 e procurou determinar se estavam suficientemente relacionados com o desempenho do gestor do fundo. Além disso, no que diz respeito ao período de programação de 2014-2020, avaliou se o aumento da parte do financiamento atribuído aos instrumentos financeiros (e, por conseguinte, de um modo geral, não gerido por administrações nacionais ou regionais) se refletiu na determinação do nível de assistência técnica paga aos Estados-Membros pela execução dos FEEI.

Elevado nível de custos e taxas de gestão em relação ao nível efetivo de desembolso aos beneficiários finais

Custos de gestão acumulados superiores aos desembolsos efetivos aos beneficiários finais em cerca de 2% dos instrumentos

108

Para alguns instrumentos, os custos e taxas de gestão excedem mesmo os montantes efetivamente desembolsados aos beneficiários finais. A análise que o Tribunal efetuou aos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE permitiu detetar 23 casos com essas características (2,2%) em oito Estados-Membros (Bulgária, República Checa, Alemanha, Espanha, França, Itália, Polónia e Reino Unido). Em conjunto, estes instrumentos imputaram 28 milhões de euros em custos e taxas de gestão a fim de desembolsar 4 milhões de euros aos beneficiários finais. Ao mesmo tempo, existem instrumentos semelhantes em que não são pagos quaisquer custos ou taxas de gestão aos intermediários financeiros (ver caixa 16).

Caixa 16

Estudo de caso — Gestores de fundos que executam os instrumentos financeiros a título gratuito — «Fundo de empreendedorismo» na Grécia e fundo de participação Jeremie na Hungria

a) Fundo de Empreendedorismo na Grécia

O fundo de empreendedorismo na Grécia não paga custos ou taxas de gestão aos bancos que atuam como intermediários financeiros. Em vez disso, o fundo e os bancos cofinanciam os empréstimos concedidos aos beneficiários finais. Partilham igualmente o risco de incumprimento. A principal motivação dos bancos para participarem no instrumento é a partilha dos riscos. Por conseguinte, participam no instrumento sem cobrar quaisquer custos ou taxas de gestão.

b) Fundo Jeremie na Hungria

O fundo Jeremie na Hungria também não paga quaisquer custos ou taxas de gestão a intermediários financeiros para instrumentos de empréstimo. Em vez disso, os intermediários financeiros beneficiam de empréstimos a uma taxa de juro muito baixa em comparação com o mercado. Esta taxa de juro muito baixa não representa a remuneração do gestor do fundo, uma vez que é compensada pelo maior risco que os intermediários financeiros assumem em relação ao fundo financiado pela UE. Em caso de incumprimento, os intermediários financeiros, em geral, assumem a maior parte das perdas.

Os custos e taxas de gestão acumulados ascendem a 75% do apoio financeiro pago aos beneficiários finais

109

O Tribunal realizou também a sua própria análise dos dados da Comissão, estabelecendo uma relação entre os custos e taxas de gestão e os montantes efetivamente pagos aos beneficiários finais. O quadro 6 apresenta esses resultados a nível dos Estados-Membros.

110

Em relação a 274 dos 1 025 instrumentos do FEDER e do FSE em 10 dos 25 Estados-Membros (Suécia, Áustria, Letónia, Malta, Finlândia, Lituânia, Roménia, Grécia, Hungria e Chipre), o Tribunal constatou que os dados sobre os custos e taxas de gestão declarados à Comissão abrangiam todos os instrumentos financeiros. Relativamente a outros seis Estados-Membros (Polónia, Portugal, Alemanha, Eslováquia, Bulgária e Reino Unido), essas informações foram fornecidas para 392 instrumentos financeiros, que representam entre 84% e 98% do total da dotação de capital dos instrumentos financeiros. Em relação a todos os outros Estados-Membros, foram comunicadas informações credíveis sobre os custos e taxas de gestão para instrumentos que representam dois terços ou menos da dotação total⁸⁶. Em relação a vários instrumentos financeiros, não foram fornecidos dados ou estes não eram credíveis (como custos e taxas de gestão dez vezes superiores ao montante realmente pago). Além disso, quando o valor declarado era «zero», podia ser efetivamente o caso, ou podiam os dados não ter sido comunicados. Estes dados foram eliminados da análise do Tribunal.

Quadro 6

Análise dos custos e taxas de gestão acumulados por Estado-Membro para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em 31 de dezembro de 2014

Estado-Membro
Total de custos de gestão comunicado
(em milhões de euros)
Número de instrumentos
(incluindo subfundos)
Custos e taxas de gestão

% do valor pago ao instrumento
% do valor pago aos beneficiários finais

Valor acumulado
Média por ano
Valor acumulado
Média por ano

Eslováquia
9
7
9%
2%
75%
16%

República Checa
4
5
9%
3%
47%
16%

França
14
120
9%
2%
19%
4%

Suécia
21
11
13%
2%
17%
3%

Chipre
2
5
10%
2%
16%
3%

Reino Unido
124
74
10%
2%
16%
3%

Espanha
43
16
6%
1%
16%
2%

Áustria
2
2
6%
1%
12%
3%

Letónia
17
15
8%
2%
12%
2%

Bulgária
20
10
6%
1%
11%
3%

Itália
51
128
4%
1%
11%
2%

Malta
1
2
8%
2%
10%
2%

Polónia
110
248
9%
2%
10%
2%

Dinamarca
1
9
9%
2%
10%
2%

Lituânia
29
36
7%
1%
9%
2%

Finlândia
4
1
6%
1%
9%
1%

Alemanha
105
45
7%
1%
9%
1%

Países Baixos
0
11
6%
1%
8%
1%

Roménia
8
4
5%
1%
6%
1%

Portugal
18
56
4%
1%
5%
1%

Grécia
29
32
2%
0%
4%
1%

Eslovénia
3
3
3%
1%
4%
1%

Bélgica
0
9
4%
1%
4%
1%

Hungria
17
170
2%
0%
2%
0%

Estónia
0
6
0%
0%
0%
0%

Total
631
1 025

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

Os custos e taxas de gestão superiores aos limites máximos regulamentares não são reembolsados pelo orçamento da UE no encerramento

Os custos e taxas de gestão estavam, em princípio, limitados a um máximo de 4% por ano da dotação total do instrumento financeiro

111

Na base jurídica para o período de programação de 2007-2013, as disposições sobre a remuneração do gestor do fundo eram sucintas no regulamento principal⁸⁷, mas eram já especificados limites máximos para os custos e taxas de gestão no regulamento de execução da Comissão⁸⁸. Em especial, foram estabelecidos os seguintes limites máximos anuais:

ο2% do capital retirado do PO para fundos de participação ou fundos de garantia;

ο4% do capital retirado do PO ou do fundo de participação para instrumentos de microcrédito destinados a microempresas;

ο3% do capital retirado do PO ou do fundo de participação em todos os outros casos.

A Comissão estabeleceu esses limites máximos na sua proposta legislativa, tendo em conta as experiências do período de programação de 2000-2006. Posteriormente, foi instituído um limite global dos custos e taxas de gestão de 5% para fundos de capital próprio e 2% para fundos de garantia⁸⁹.

112

No regime de gestão partilhada, ao determinar a remuneração do gestor do fundo, as autoridades de gestão têm de observar os quadros jurídicos aplicáveis aos fundos estruturais e aos auxílios estatais. Além disso, devem assegurar que as disposições em matéria de remuneração estão em conformidade com a estratégia de investimento do instrumento para garantir que o gestor do fundo tem um incentivo financeiro para agir em conformidade com os objetivos enunciados no PO. Por conseguinte, a negociação do acordo de financiamento não é tarefa fácil e, durante as entrevistas realizas pelo Tribunal, muitas autoridades de gestão indicaram não ter os conhecimentos especializados necessários para esse efeito no início do período de programação de 2007-2013.

113

Em certas condições, os limites máximos regulamentares dos custos e taxas de gestão podem ser excedidos (por exemplo, se esses custos estiverem em conformidade com as condições de mercado e não excederem os que são pagos pelos investidores privados ou se o gestor do fundo tiver sido selecionado através de um concurso público). Com base nos relatórios enviados pelos Estados-Membros à Comissão, não existem informações relativas à frequência com que os limites máximos foram excedidos.

114

Os custos e taxas de gestão são pagos a partir da dotação de capital do instrumento financeiro, não sendo imputados ao beneficiário final. Estes custos são considerados elegíveis até à liquidação do fundo, que, na maioria dos casos, é o encerramento do programa⁹⁰. A elegibilidade os custos e taxas de gestão declarados para os fundos do FEDER e do FSE criados no período de programação de 2007-2013 será examinada pela Comissão apenas quando da análise dos documentos de encerramento em 2017 e 2018.

Em alguns casos, os custos de gestão acumulados deverão exceder os limites máximos regulamentares no encerramento

115

Os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem ser declarados como custos elegíveis do PO do FEDER e do FSE ao abrigo do qual o instrumento financeiro foi criado⁹¹. O regulamento especifica que os limites máximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do programa operacional». Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados no artigo 43.º do regulamento de execução são aplicáveis à contribuição total de capital para o instrumento financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. As orientações vigentes em matéria de custos e taxas de gestão para o período de programação de 2007-2013 confirmam esta posição⁹².

116

No entender do Tribunal, a Comissão deveria ter interpretado as disposições regulamentares sobre os limites máximos dos custos e taxas de gestão como sendo aplicáveis à dotação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o instrumento financeiro, ou seja, a dotação de capital real que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os gestores de fundos não devem ser remunerados por não terem utilizado a dotação de capital dos instrumentos.

A remuneração baseada no desempenho não constituía um requisito jurídico durante o período de programação de 2007-2013

117

Durante o período de programação de 2007-2013, a boa gestão financeira dos instrumentos financeiros e o desempenho efetivo do gestor do fundo eram apenas referidos nas notas de orientação da Comissão, mas não em qualquer base regulamentar, como um fator para a determinação dos custos e taxas de gestão⁹³.

118

Com base nas auditorias de resultados e de conformidade sobre instrumentos financeiros realizadas, o Tribunal constatou que os sistemas de remuneração relacionados com o desempenho constituíam mais a exceção do que a regra: apenas um dos nove instrumentos examinados no período de 2013 a 2015 previa a remuneração do gestor do fundo baseada no desempenho.

119

Nos casos em que a remuneração dos gestores de fundos não é baseada no desempenho, há poucos incentivos para estes transferirem efetivamente os fundos para os beneficiários finais. Esta situação pode ter afetado negativamente o desempenho dos instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013. Além disso, a gestão de instrumentos do FEDER e do FSE torna- -se então também bastante atrativa para gestores de fundos inexperientes (ver igualmente o ponto 86).

120

Em 2012, a Comissão recomendou às autoridades de gestão que a remuneração do gestor do fundo estivesse ligada à qualidade dos investimentos realmente efetuados, em função da sua contribuição para a realização dos objetivos estratégicos do PO e do valor dos recursos restituídos à operação provenientes de investimentos realizados pelo instrumento⁹⁴. No entanto, esta recomendação foi formulada numa nota de orientação do COCOF e não é juridicamente vinculativa.

A avaliação dos custos e taxas de gestão efetuada pela Comissão não tem em devida consideração as diferenças entre os tipos de instrumentos e o nível real de apoio prestado aos beneficiários finais

Estimativa da Comissão sobre os custos de gestão acumulados, no valor de 631 milhões de euros desde 2007, está provavelmente subestimada

121

Em dezembro de 2015, com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros para o ano de 2014, a Comissão estimou um total acumulado de custos e taxas de gestão de, pelo menos, 631 milhões de euros para os instrumentos do FEDER e do FSE desde o início do período de programação⁹⁵.

122

Segundo a Comissão, este montante representa 4,7% das contribuições dos PO para os instrumentos em causa no período de programação de 2007-2013.

123

Se os montantes pagos entre fundos de participação e os fundos específicos indicados em seguida não forem incluídos no cálculo, na medida em que foram já incluídos nas contribuições do PO para os fundos de participação, esta percentagem global dos custos e taxas de gestão aumenta para 6,2%. Além disso, os gestores de fundos podem também cobrar taxas aos beneficiários finais, mas podem não ter comunicado essas taxas à Comissão. Por conseguinte, como o cálculo da Comissão se baseia apenas em dados parciais, os números reais (tanto em valores absolutos como em percentagem das contribuições dos PO) deverão ser significativamente mais elevados.

Os custos e taxas de gestão são significativamente mais elevados do que os níveis comunicados pela Comissão se forem calculados com base no apoio financeiro prestado aos beneficiários finais

124

Em termos globais, com base nos 764 instrumentos do FEDER e do FSE constantes do quadro 6, o Tribunal constatou que os custos e taxas de gestão acumulados representam até 75% do apoio financeiro concedido aos beneficiários finais, resultando numa média anual que vai até 16%.

125

Para os 10 Estados-Membros que comunicaram dados coerentes para a totalidade dos seus 274 fundos do FEDER e do FSE, o Tribunal observou que os custos e taxas de gestão acumulados se situam entre 2% e 17% do apoio financeiro concedido aos beneficiários finais. Daí resulta uma média anual situada entre 1% e 3%.

Diferenças significativas em termos de custos e taxas de gestão consoante os diferentes tipos de instrumentos financeiros

126

O nível dos custos e taxas de gestão está também relacionado com o tipo de instrumento. Tendo em conta os dados credíveis comunicados pela Comissão, o Tribunal obteve os valores médios apresentados no quadro 7. Em média, os instrumentos de garantia têm a percentagem mais baixa de custos e taxas de gestão, ao passo que os instrumentos de capital próprio têm a percentagem mais elevada.

Quadro 7

Média dos custos e taxas de gestão acumulados por tipo de instrumento financeiro em percentagem da dotação do fundo

Tipo de instrumento financeiro | Percentagem acumulada média dos custos e taxas de gestão em 31 de dezembro de 2014
Empréstimo | 4,2%
Garantia | 2,7%
Investimento em capitais próprios | 11,0%

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015¹.

1Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 20072013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014].

127

Além disso, regra geral, os instrumentos financeiros executados por meio de um fundo de participação são mais onerosos, uma vez que os custos e taxas de gestão são exigíveis a dois níveis (ou seja, ao nível do fundo de participação e do fundo específico). É igualmente de referir que, durante o período de programação de 2007-2013, os limites máximos dos custos e taxas de gestão não dependem da dimensão dos investimentos do instrumento financeiro porque são pagos em percentagem da contribuição do PO (ver ponto 108).

Com base no apoio financeiro prestado, os custos e taxas de gestão para os instrumentos do FEDER e do FSE são significativamente mais elevados do que os dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado

128

A análise do Tribunal revelou igualmente que a média dos custos e taxas de gestão dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado eram significativamente inferiores aos dos instrumentos do FEDER e do FSE, quando comparados com o apoio financeiro prestado aos beneficiários finais no final de 2014:

οos custos de funcionamento acumulados cobrados pelo FEEE desde a sua entrada em funcionamento em 2011 elevam-se a cerca de 5% dos montantes totais investidos. Daí resulta um custo anual de 1,2%;

οno que se refere ao IMEP (instrumentos para empréstimo e garantia combinados) a Comissão estima que o custo médio anual a pagar pelo orçamento da UE seja, no máximo, de 0,5% a 0,7% da dotação de capital⁹⁶, o que corresponde a um custo anual de 0,2% do valor das garantias concedidas pelo IMEP aos beneficiários finais.

129

A análise do Tribunal mostrou também que mesmo os custos e taxas de gestão cobrados pelo BEI e pelo FEI relativamente aos instrumentos do FEDER eram, em geral, mais elevados do que os que estes cobram quando atuam como gestores de fundos para instrumentos de «gestão centralizada».

130

O exame realizado pelo Tribunal de dois estudos sobre a remuneração dos gestores de fundos em fundos de investimento do setor privado, publicados em 2015, revelou que a média anual das taxas de gestão em todos os tipos de fundos (com exclusão dos fundos de participação) se situou entre 0,6% e 1%⁹⁷. Ambos os estudos indicaram igualmente que as taxas de gestão diminuíram nos últimos anos. Outro estudo publicado em 2013 descreve que as taxas de gestão anuais para os fundos de participação de capital de risco variam entre 2,0% e 2,5%⁹⁸.

131

A análise realizada pelo Tribunal revela igualmente diferenças significativas a nível dos custos e taxas de gestão cobrados consoante os diversos instrumentos do FEDER e do FSE. Com base nas informações disponíveis sobre os custos efetivos de execução dos diversos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão não tem condições para avaliar se essas diferenças de custo se justificam. O Tribunal formulou observações semelhantes em outro relatório especial⁹⁹.

Limitações na comunicação dos custos e taxas de gestão pelos Estados-Membros

Apenas cerca de 60% de todos os instrumentos do FEDER e do FSE fornecem informações sobre os seus custos e taxas de gestão à Comissão

132

Em 2011, a Comissão introduziu a obrigação de os Estados-Membros comunicarem informações anuais sobre os instrumentos em gestão partilhada¹⁰⁰. As autoridades de gestão tiveram de comunicar essas informações, pela primeira vez, nos seus relatórios relativos a 2011. Os dados solicitados pela Comissão incluíam, entre outros, informações relacionadas com os custos e taxas de gestão, que eram facultativas para as autoridades de gestão do FEDER e do FSE. Para o ano de 2014, os dados sobre os custos e taxas de gestão foram apresentados apenas para instrumentos que representam 63% do montante total dos pagamentos dos PO do FEDER e do FSE aos instrumentos financeiros (em comparação com 50% em 2013)¹⁰¹.

133

Além disso, o Tribunal observa que apenas os montantes pagos devem ser declarados como custos e taxas de gestão. No entanto, existem igualmente casos de acréscimos de custos e taxas, que ainda não foram pagos. Estes são de facto excluídos da comunicação, o que afeta a sua exaustividade e contribui para uma subavaliação dos custos e taxas de gestão declarados à Comissão.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Quanto às questões relativas aos custos e taxas de gestão, foram tomadas algumas medidas para o período de programação de 2014-2020.

Prazos de comunicação mais curtos para os Estados-Membros e alargados para a Comissão

134

No período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem apresentar à Comissão o relatório sobre a execução dos instrumentos financeiros como parte integrante do seu relatório anual de execução. Desta forma, o relatório é enviado um mês mais cedo (até 31 de maio, em comparação com 30 de junho no período anterior, quando este relatório não estava integrado no relatório anual de execução; o prazo para 2017 e 2019 permanece 30 de junho)¹⁰². Além disso, o período para a Comissão rever os dados comunicados pelos Estados- -Membros foi fixado em seis meses. Assim, o prazo da Comissão para apresentar o relatório de execução consolidado dos instrumentos financeiros foi alterado de 1 de outubro para 30 de novembro, à exceção dos anos de 2017 e 2019. Em consequência, informações importantes sobre a execução dos instrumentos financeiros só ficarão à disposição das autoridades responsáveis pela quitação ainda mais tarde do que acontece atualmente.

As autoridades de gestão são obrigadas a informar a Comissão sobre os custos e taxas de gestão

135

Em relação aos instrumentos financeiros para o período de 2014-2020, as autoridades de gestão são obrigadas a publicar dados sobre os custos e taxas de gestão sob a forma de um anexo ao relatório anual de execução¹⁰³. Esta é uma melhoria importante que permitirá à Comissão analisar e supervisionar muito melhor os custos da execução dos instrumentos financeiros nos próximos anos.

Redução dos limites máximos para custos e taxas de gestão, diferenciados de acordo com o tipo de instrumentos financeiros

136

No que respeita aos limites máximos dos custos e taxas de gestão, o Tribunal constata duas diferenças principais em relação ao período de programação de 2007-2013. Em primeiro lugar, os limites máximos para a remuneração do gestor do fundo são diferenciados em função do tipo de instrumentos financeiros¹⁰⁴ (ver quadro 8).

Quadro 8

Limites máximos para os custos e taxas de gestão de diferentes tipos de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada (período de programação de 2014-2020)

| Limites máximos | Remuneração de base anual | Remuneração anual baseada no desempenho
Fundo de participação | 7% | 3% nos primeiros 12 meses | 0,5%
1% nos 12 meses seguintes | 0,5%
0,5% nos anos seguintes | 0,5%
Empréstimos | 8% | 0,5% | 1%
Garantias | 10% | 0,5% | 1,5%
Investimento em capitais próprios | 20% | 2,5% nos primeiros 24 meses¹ | 2,5%
1% nos anos seguintes² | 2,5%
Microcrédito | 10% | 0,5% | 1,5%
Outros | 6% | 0,5% | 0,5%

1Refere-se ao período após a assinatura do acordo de financiamento, só podendo a taxa mais elevada ser utilizada durante este período, mas, na realidade, apenas para o período compreendido entre o pagamento efetivo de contribuições do programa para o fundo de participação.

2Para o investimento em capitais próprios, a remuneração de base está ligada aos montantes autorizados para o instrumento financeiro.

Fonte: Comissão Europeia, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees [Orientações destinadas aos Estados-Membros sobre o artigo 42.º, n.º 1, alínea d), do RDC – Custos e taxas de gestão elegíveis] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.

137

Em segundo lugar, os limites máximos (agora em total acumulado, em vez de numa base anual) são significativamente inferiores aos aplicáveis no período de programação de 2007-2013. Globalmente, o Tribunal considera que os limites máximos reduzidos impostos ao montante acumulado da remuneração do gestor do fundo constituem uma melhoria, mas a Comissão não justificou de que modo estes limites foram determinados. A análise que o Tribunal efetuou dos dados comunicados relativamente ao período de programação de 2007-2013 até à data mostra percentagens mais baixas na prática (ver ponto 120).

Os elementos baseados no desempenho integrados na remuneração do gestor do fundo apenas têm um efeito de incentivo limitado

138

Para 2014-2020, o RDC prevê igualmente que o desempenho do gestor do fundo seja um critério para a determinação dos custos e taxas de gestão. Em especial, todos os custos e taxas de gestão a declarar como elegíveis quando do encerramento devem basear-se numa metodologia de cálculo baseada no desempenho (ver também o quadro 6)¹⁰⁵.

139

São fornecidas informações mais pormenorizadas sobre os critérios baseados no desempenho utilizados para determinar os custos e as taxas de gestão e os limites aplicáveis num ato delegado¹⁰⁶.

140

Além disso, em conformidade com as orientações da Comissão sobre os investimentos de financiamento de risco¹⁰⁷, esta componente da remuneração baseada no desempenho deve ser significativa e concebida de modo a recompensar a concretização das metas políticas específicas previamente estabelecidas, bem como o desempenho financeiro do gestor do fundo. Esse desempenho deve ser medido não só em termos do sucesso do pagamento da dotação inicial ou do montante de capital privado mobilizado, mas também com base nos retornos efetivos sobre os investimentos.

141

O Tribunal observa, contudo, que estes novos elementos ligados ao desempenho têm um papel secundário na determinação da remuneração total do gestor do fundo, que deve ser reembolsada a partir do orçamento da UE, pelas seguintes razões:

οdada a duração normal de um fundo de participação ou um fundo específico, os limites máximos especificados no ato delegado da Comissão são, de um modo geral, alcançados facilmente sem receber a parte da remuneração relativa ao desempenho. Como consequência, um gestor de fundos com um desempenho elevado terá já atingido o máximo da remuneração numa fase mais precoce do que um com pior desempenho, deixando de ser, a partir desse momento, remunerado pelos seus serviços;

οnão existe qualquer encargo por desempenho insuficiente que assegure que o gestor do fundo assuma uma parte das perdas financeiras em que o instrumento financeiro possa incorrer. Na verdade, no atual regime de remuneração, mesmo os gestores de fundos que apresentem retornos sobre o investimento negativos podem obter a remuneração máxima;

οo quadro regulamentar não exige que sejam especificados previamente pela autoridade de gestão parâmetros de referência de desempenho mínimo (ou taxas mínimas) que devem ser alcançados para que o gestor do fundo possa receber a parte da remuneração relativa ao desempenho.

Por conseguinte, em termos globais, o Tribunal considera que a parte da remuneração do gestor do fundo associada ao desempenho cofinanciada pelo orçamento da UE provoca atualmente apenas um efeito de incentivo muito limitado e precisa de ser repensada.

Os custos e taxas de gestão somam-se aos custos administrativos de execução dos PO do FEDER e do FSE

142

A gestão, o controlo, o acompanhamento e a avaliação dos PO do FEDER e do FSE têm um custo: este custo administrativo para as autoridades nacionais inclui a remuneração do pessoal, os custos operacionais (como despesas de viagem e de formação) e os custos relativos às atividades de informação e de comunicação. Os Estados-Membros têm a possibilidade de utilizar a assistência técnica ao abrigo dos PO do FEDER e do FSE para cobrir estes custos administrativos¹⁰⁸.

143

Durante o período de programação de 2007-2013, a assistência técnica podia ir até 4% do financiamento total de um PO do FEDER ou do FSE¹⁰⁹. Foi mantido o mesmo nível para o período de programação de 2014-2020. Este nível foi determinado com base num estudo realizado em 2010 em nome da Comissão para a sua Avaliação do Impacto para o período de programação de 2014-2020¹¹⁰. Nesta base, a Comissão estima que podem ser gastos pelos Estados-Membros até 13,6 mil milhões de euros em assistência técnica durante a totalidade do período.

144

No entanto, durante o período de programação de 2014-2020, uma parte significativamente maior do orçamento do FEDER e do FSE será executada através de instrumentos financeiros (ver ponto 21). Daí resulta que, em termos comparativos, estarão disponíveis mais fundos de assistência técnica para as atividades de financiamento baseadas nas subvenções dos PO do FEDER e do FSE, uma vez que a maior parte da atividade administrativa relacionada com os instrumentos financeiros é efetuada pelo gestor do fundo. Para estas atividades, os custos e taxas de gestão são diretamente cobrados pelos gestores de fundos aos PO (ou aos beneficiários finais). Por conseguinte, o aumento do financiamento através de instrumentos financeiros contribui também indiretamente para os custos administrativos totais para o orçamento da UE, uma vez que aumenta o montante do apoio em assistência técnica fornecido aos Estados-Membros a partir do orçamento da UE para as restantes atividades de financiamento baseadas em subvenções.

145

É igualmente de referir que, tal como para o período de programação de 2007-2013, não existe qualquer obrigação para a administração nacional fornecer informações pormenorizadas sobre a forma como o financiamento destinado a assistência técnica foi despendido¹¹¹. Num anterior relatório, o Tribunal observou já que a Comissão não dispõe de qualquer informação comparativa sobre os custos administrativos reais para cada Estado-Membro, para cada PO ou para cada mecanismo de financiamento (ou seja, subvenções ou instrumentos financeiros)¹¹². Deste modo, torna-se difícil avaliar se os níveis de assistência técnica se justificam, tendo em conta os custos efetivos incorridos pelos Estados-Membros para a execução dos PO do FEDER e do FSE.

146

Assim, o Tribunal confirma a sua recomendação anterior de que a Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e dos instrumentos financeiros (em gestão centralizada e partilhada) para o período de programação de 2014-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos¹¹³. Essas informações são especialmente relevantes a fim de preparar as propostas legislativas para o período pós-2020.

32Ver Relatórios Anuais relativos aos exercícios de 2013 (ponto 5.35) e 2014 (ponto 6.49); Relatório Especial n.º 8/2015 (ponto 67).

33Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], p. 22.

34A regra de anulação automática das autorizações (regra n+2) contribui para o apuramento das autorizações por liquidar. Esta regra exige a anulação automática da autorização de todos os fundos não desembolsados ou não cobertos por um pedido de pagamento nos dois anos seguintes ao ano de afetação.

35Relatório Anual relativo ao exercício de 2014, ponto 6.50.

36Decisão C(2015) 2771 final, de 30 de abril de 2015, «Anexo à decisão da Comissão que altera a Decisão C(2013) 1573 sobre a aprovação de orientações para o encerramento dos programas operacionais aprovados para intervenção do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coesão (2007-2013)», p. 7.

37Relatório Anual relativo ao exercício de 2014, ponto 6.52.

38Relatórios Especiais n.º 8/2015 (ponto 21), n.º 2/2012 (ponto 118) e n.º 5/2015 (ponto 27); Comissão Europeia e BEI, «Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period» (Instrumentos financeiros: exercício de avaliação em preparação para o período de programação de 2014-2020), estudo realizado por Mazars/Ecorys/EPRC, pp. 52, 66 e 73.

39No caso dos fundos de participação, a avaliação das lacunas consta do artigo 44.º, n.º 1, alínea a), do regulamento de execução: «[…] Na convenção de financiamento [entre o Estado-Membro ou a autoridade de gestão e o fundo de participação] ter-se-á em consideração, se for o caso, o seguinte: a) no que respeita a instrumentos de engenharia financeira de apoio às empresas, essencialmente PME e incluindo microempresas, as conclusões de uma avaliação das lacunas entre a oferta e a procura desses instrumentos […]».

40Artigo 43.º, n.º 2, do regulamento de execução, versão inicial.

41Artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 846/2009 da Comissão, de 1 de setembro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 250 de 23.9.2009, p. 1).

42Relatórios Especiais n.º 8/2015 (pontos 21-22), n.º 2/2012 (pontos 33-37 e 116-118) e n.º 5/2015 (pontos 27 e 96).

43Ver Relatório Especial n.º 2/2012, ponto 118.

44Artigo 35.º do regulamento geral.

45Artigo 96.º, n.º 1, do RDC.

46Artigo 38.º, n.º 1, do RDC.

47No âmbito desta opção existe um caso especial em que os PO do FEDER podem contribuir para a iniciativa PME, que é gerida diretamente pela Comissão. Neste caso, aplicam-se regras específicas, como definido no artigo 39.º do RDC.

48Artigo 120.º, n.º 5 e n.º 7, do RDC.

49Comissão, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation (Nota de orientação sobre os instrumentos de engenharia financeira no âmbito do artigo 44.º do regulamento geral).

50Comissão Europeia, Direção-Geral da Política Regional e Urbana, «Common Audit Framework» (Quadro comum de auditoria), julho de 2011 (parte 2), p. 7.

51Artigo 223.º das normas de execução do Regulamento Financeiro.

52Relatório Especial n.º 2/2012, caixa 5.

53Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2015) 206 final.

54OCDE, «Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions» (Metodologias de medição dos montantes mobilizados junto do setor privado por intervenções públicas financeiras do desenvolvimento), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 de fevereiro de 2015.

55O anexo I do Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014 da Comissão, de 28 de julho de 2014, que estabelece as regras de execução do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito às modalidades de transferência e gestão das contribuições do programa, à comunicação de informações relativas aos instrumentos financeiros, às características técnicas das medidas de informação e comunicação e ao sistema de registo e arquivo de dados (JO L 223 de 29.7.2014, p. 7) estabelece várias secções a utilizar como base para esta comunicação, incluindo informações sobre as fontes de financiamento dos instrumentos financeiros.

56Artigo 43.º, n.º 5, do regulamento de execução.

57SEC(2011) 1237 final, de 19 de outubro de 2011, «Commission Staff Working Paper - Impact assessment» (Documento de trabalho dos serviços da Comissão — Avaliação de impacto) que acompanha o documento «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Uma fase-piloto para a Iniciativa Europa 2020 — obrigações para financiamento de projetos», p. 53.

58Recomendação C(2012) 8806 da Comissão, de 6 de dezembro de 2012, relativa ao planeamento fiscal agressivo.

59Ver, por exemplo, IP/14/663 — Comunicado de imprensa de 11 de junho de 2014.

60COM(2015) 135 final, de 18 de março de 2015, «Proposta de Diretiva do Conselho que altera a Diretiva 2011/16/UE no que respeita à troca automática de informações obrigatória no domínio da fiscalidade».

61COM(2015) 302 final, de 17 de junho de 2015, «Um sistema de tributação das sociedades justo e eficaz na União Europeia: cinco domínios de ação prioritários».

62Os instrumentos híbridos são instrumentos que podem ter um tratamento tributário diferente dentro e/ou entre jurisdições, por exemplo, sendo considerados como dívida num país e como investimento em capitais próprios noutro país (ver OCDE, «Hybrid Mismatch Arrangements: Tax Policy and Compliance Issues» — Dispositivos para corrigir assimetrias híbridas — Política fiscal e questões de conformidade, março de 2012, p. 7).

63Uma SICAV é um tipo de fundo de investimento aberto cujo valor do capital sofre alterações com base no número de investidores e no valor dos seus investimentos subjacentes. As quotas do fundo são compradas e vendidas com base no mais recente valor líquido do ativo do fundo.

64Uma SICAR é uma estrutura concebida para investimentos privados em capitais próprios e em fundos de capital de risco sem regras de diversificação dos investimentos, nem restrições em matéria de concessão de empréstimos ou de efeito de alavanca.

65Ver Relatórios Especiais n.º 2/2012 (pontos 105-115 e 124), n.º 8/2015 (pontos 34- -35) e n.º 5/2015 (pontos 66-67 e caixa 7).

66Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais e capital de risco a pequenas e médias empresas, ponto 4.3.4 (JO C 194 de 18.8.2006, p. 2).

67Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], p. 25.

68Artigo 43.º, n.º 4, do regulamento de execução.

69SWD(2015) 206 final.

70Decisão C(2010) 941 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2010, relativa à participação da União Europeia no Fundo Europeu 2020 para a energia, as alterações climáticas e as infraestruturas (Fundo Marguerite).

71Artigo 6.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão.

72Artigo 37.º, n.º 2, alínea c), do RDC.

73Artigo 44.º, n.º 1, do RDC.

74Artigo 21.º, n.º 13, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão.

75Anexo I, parte III, secção 6 do Regulamento MIE.

76Ver o Relatório Especial n.º 2/2013, recomendação 7.

77Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas, «Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?» (Instrumentos financeiros no âmbito da política de coesão no período de 2007-2013: de que forma os Estados-Membros e as instituições financeiras selecionadas respeitaram e protegeram os interesses financeiros da UE?), p. 16; Comissão e BEI, «Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period» (Instrumentos financeiros: exercício de avaliação em preparação para o período de programação de 2014-2020), estudo realizado por Mazars/Ecorys/EPRC, p. 62.

78Preqin, «Private Equity Spotlight», maio de 2015, p. 8.

79SWD(2015) 206 final, pp. 151, 159.

80Artigo 78.º, n.º 7, do regulamento geral.

81Comissão Europeia, «Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006» [Nota de orientação revista sobre os instrumentos de engenharia financeira ao abrigo do artigo 44.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho], COCOF(10-0014-05), 10 de fevereiro de 2012, ponto 5.2.5.

82C(2015) 2771, de 30 de abril de 2015, «Anexo à decisão da Comissão que altera a Decisão C(2013) 1573 sobre a aprovação de orientações para o encerramento dos programas operacionais aprovados para intervenção do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coesão (2007-2013)», p. 7.

83Artigo 108.º do regulamento geral em ligação com os artigos 152.º, n.º 1, e 153.º do RDC.

84Artigo 45.º do RDC.

85Artigo 38.º, n.º 3, alínea b), do RDC.

86Eslovénia (66%), Espanha (63%), França (37%), Itália (28%), Dinamarca (18%), República Checa (16%), Países Baixos (10%), Bélgica (1%) e Estónia (0%).

87Artigo 78.º, n.º 6, do regulamento geral.

88Artigo 43.º, n.º 4, do regulamento de execução.

89Regulamento (CE) n.º 448/2004 da Comissão, regra n.º 8, ponto 2.7, e regra n.º 9, ponto 2.6.

90Artigo 42.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

91Artigo 78.º, n.º 6, alínea d), do regulamento geral, dentro dos limites previstos no artigo 43.º, n.º 4, do regulamento de execução.

92COCOF (10-0014-05), 8 de fevereiro de 2012, secção 2.6.

93Durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão emitiu três notas de orientação do COCOF sobre instrumentos de engenharia financeira: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) e COCOF (10-0014-05).

94Comissão Europeia, «Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006» [Nota de orientação revista sobre os instrumentos de engenharia financeira ao abrigo do artigo 44.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho], COCOF(10-0014-05), 10 de fevereiro de 2012, ponto 2.6.12.

95Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do n.º 2, alínea j), do artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], p. 29.

96Ver o Relatório Especial n.º 8/2015, ponto 63.

97Lane Clark & Peacock, «Investment management fee survey», 2015 e Morningstar, «Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down», 2015.

98KfW Economic Research No 18, «You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences», 7 de março de 2013.

99Ver o Relatório Especial n.º 8/2015, pontos 62 e 72.

100Regulamento (UE) n.º 1310/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho no que respeita à ajuda reembolsável, à engenharia financeira e a certas disposições relativas à declaração de despesas (JO L 337 de 20.12.2011, p. 1).

101Comissão Europeia, «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014» [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do n.º 2, alínea j), do artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], p. 27.

102Artigo 46.º, n.º 1, e artigo 111.º do RDC.

103Artigo 46.º, n.º 2, alínea e), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

104Artigo 13.º do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão.

105Considerando 123 e artigo 42.º do RDC.

106Artigos 12.º, 13.º e 14.º do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão.

107Comissão Europeia, «Orientações relativas aos auxílios estatais que visam promover os investimentos de financiamento de risco», ponto 3.6.1.

108Artigo 45.º do regulamento geral.

109Artigo 46.º do regulamento geral.

110SEC(2011) 1141 final de 6 de outubro de 2011 (ver igualmente o Relatório Especial n.º 8/2015, ponto 56, e o Relatório Especial n.º 16/2013, pontos 74-75).

111Comissão Europeia, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period (Cofinanciamento dos vencimentos, das bonificações e dos complementos de vencimento pelos fundos estruturais no período de programação de 2007-2013), relatório final, 2014.

112Ver o Relatório Especial n.º 5/2015, pontos 58 e 71.

113Ver o Relatório Especial n.º 8/2015, pontos 57, 63-64, 71-72 e recomendação 4.

Conclusões e recomendações

147

De um modo geral, o Tribunal constata que o apoio financeiro prestado aos beneficiários finais através de instrumentos financeiros oferece vantagens significativas em comparação com as subvenções, uma vez que cada euro de financiamento através de instrumentos financeiros pode, em princípio, ser utilizado mais de uma vez. Além disso, o facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

148

A auditoria identificou, contudo, várias questões significativas que limitaram a eficiência dos instrumentos financeiros enquanto mecanismo de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:

οum número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE estavam sobredimensionados e até ao final de 2014 continuaram a enfrentar graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em média, foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pelos PO para os instrumentos financeiros). Um fator que contribuiu para as excessivas dotações iniciais de capital foi a intenção dos Estados-Membros de evitar anulações de autorizações durante o período de programação de 2007-2013;

οglobalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada não conseguiram atrair capital privado;

οaté à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE conseguiram prestar apoio financeiro renovável;

οno caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de gestão são elevados em comparação com o apoio financeiro efetivamente pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamente superiores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado.

149

Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 no que diz respeito aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida durante o período de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões. As principais conclusões do Tribunal para os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020 são apresentadas de acordo com a estrutura do relatório, juntamente com as suas recomendações.

Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

150

O Tribunal considera que um número significativo de instrumentos financeiros estava sobredimensionado, o que revela que as necessidades do mercado nem sempre foram devidamente avaliadas pelas autoridades de gestão antes de afetarem os fundos dos PO do FEDER e do FSE a instrumentos financeiros. Esta situação conduziu a dotações excessivas de capital quando da criação dos instrumentos financeiros, o que resultou em taxas de desembolso baixas. Um fator que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados- -Membros de evitar aplicar a regra «n+2».

A introdução de avaliações ex ante obrigatórias durante o período de programação de 2014-2020 para os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada contribuirá para a prevenção de dotações excessivas dos instrumentos financeiros em larga escala. No entanto, o seu êxito depende da solidez dos pressupostos e análises em que assenta. Para os instrumentos em gestão partilhada, a estratégia dos pagamentos faseados (que liga os pagamentos do orçamento da UE ao desembolso de fundos aos beneficiários finais) visa também dar resposta à questão da dotação excessiva. Além disso, está prevista como opção no RDC uma revisão periódica da avaliação ex ante em caso de alterações no ambiente económico ou de mercado, mas não para os instrumentos geridos de forma centralizada. É realizada para a maioria uma revisão intercalar (que pode resolver esses aspetos), mas não para todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada. Por último, não está prevista em nenhum dos casos uma análise independente das avaliações ex ante.

151

A incidência regional dos instrumentos financeiros contribuiu para que os Estados-Membros criassem um elevado número de instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013. Era frequente os fundos específicos do FEDER e do FSE não terem a dimensão que no setor dos fundos de investimento é considerada adequada para o seu funcionamento eficiente (ver pontos 27-61).

Recomendação 1

No que respeita às avaliações ex ante relativas aos instrumentos financeiros:

a)a avaliação ex ante da Comissão para os instrumentos geridos a nível central deve sistematicamente incluir uma análise dos «ensinamentos retirados» até à data;

Data de execução: sempre que for criado um novo instrumento.

b)além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efeito das alterações socioeconómicas importantes sobre a lógica do instrumento e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da UE no âmbito das respetivas revisões intercalares de todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada.

Data de execução: logo que forem realizadas revisões intercalares.

Recomendação 2

A Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos fundos específicos do FEDER e do FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento dos fundos. A Comissão deve fornecer mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses instrumentos financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que são geridos direta ou indiretamente pela Comissão).

Data de execução: até ao final de 2016 (para a Comissão); quando da criação dos instrumentos financeiros (para os Estados-Membros).

Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

152

O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros se confrontaram com grandes dificuldades em atrair os investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centralizada, durante o período de programação de 2007-2013. Em especial, o tratamento preferencial dos investidores privados em instrumentos financeiros não conseguiu atrair financiamento adicional significativo. Além disso, o Tribunal considera que o cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público proveniente do orçamento da UE. Acresce que os Estados--Membros não são obrigados a enviar informações à Comissão sobre as contribuições privadas para a dotação de capital dos instrumentos do FEDER e do FSE.

153

Na presente fase, parece pouco provável que seja atraído um volume significativo de financiamento privado para o período de programação de 2014-2020, através dos PO ou como contribuições adicionais. As orientações emitidas pela Comissão em abril de 2014 não se baseiam de forma suficiente nas «boas práticas» observadas no período de programação de 2007-2013 sobre a aplicação das disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado, sem sujeitar o setor público a riscos excessivos.

154

O recurso a acordos fiscais prévios para os instrumentos financeiros, que em certas condições pode resultar em evasão fiscal, durante o período de programação de 2014-2020, iria contra a própria política da Comissão nesta matéria (ver pontos 62-91).

Recomendação 3

A Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado. Esta definição deve indicar claramente como são determinados os montantes mobilizados pela UE e contribuição pública nacional, eventualmente segundo as orientações da OCDE na matéria.

Data de execução: quando da revisão do Regulamento Financeiro e, para a regulamentação setorial, por ocasião da revisão intercalar.

Recomendação 4

Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve certificar-se de que os Estados-Membros fornecem dados completos e fiáveis sobre as contribuições privadas para as dotações de capital, tanto através dos PO como em complemento destes.

Data de execução: até ao final de 2017.

Recomendação 5

Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer orientações adicionais aos Estados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos financeiros.

Data de execução: até ao final de 2016.

Recomendação 6

Para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais de partilha de riscos que podem ter impacto no orçamento da UE devem ser definidos na legislação que rege o instrumento em questão.

Data de execução: quando da elaboração das propostas para a criação de novos instrumentos financeiros ou da revisão dos existentes.

Recomendação 7

Para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE durante o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve assegurar que apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomendações e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelo grupo BEI.

Data de execução: até ao final de 2016.

Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

155

Para a grande maioria dos instrumentos do FEDER e do FSE, não tinha ocorrido até ao final de 2014 qualquer efeito substancial de renovação de fundos. Este facto deve-se a atrasos de execução que contribuíram para as dificuldades dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em desembolsar as suas dotações na íntegra durante o período de programação de 2007-2013. Foi necessário alargar o período de elegibilidade de dezembro de 2015 para março de 2017 para aumentar a probabilidade de que a maioria dos instrumentos financeiros desembolsasse as suas dotações iniciais uma vez. Além disso, após o encerramento em março de 2017, a execução dos instrumentos financeiros é deixada à discrição dos Estados-Membros e resta saber em que medida será realizado um efeito de renovação.

156

Para o período de programação de 2014-2020, as disposições da base jurídica limitam o risco da criação de instrumentos com dotações excessivas de capital e, por conseguinte, também contribuem para aumentar as probabilidades de alcançar um efeito de renovação. Para isso, no entanto, é necessário que tenham sido retiradas lições das insuficiências observadas durante o período de programação de 2007-2013 e que as autoridades de gestão sejam mais realistas sobre a parte dos FEEI que pode ser executada através de instrumentos financeiros.

157

Foram realizadas outras alterações que devem ajudar a criar instrumentos de forma mais eficiente, mas o Tribunal constatou que são necessárias mais orientações sobre dois aspetos específicos (ver pontos 92-105).

Recomendação 8

A Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza renovável dos fundos durante o período exigido de oito anos após o final do período de elegibilidade para o período de programação de 2014-2020. Este objetivo poderá ser alcançado através da introdução obrigatória de uma cláusula explícita no acordo de financiamento para garantir que o financiamento é utilizado para os fins a que se destina.

Data de execução: até ao final de 2016.

Recomendação 9

A Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos instrumentos financeiros continuar a ser utilizados no período de programação seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos são selecionados com base em concursos públicos.

Data de execução: até ao final de 2016.

Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

158

O Tribunal constatou que uma parte significativa das dotações iniciais dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE foi despendida em custos e taxas de gestão. Além disso, o nível das taxas foi significativamente mais elevado do que para instrumentos geridos de forma centralizada ou fundos de investimento do setor privado, quando comparado com o apoio financeiro efetivamente prestado aos beneficiários finais. Tendo em conta os elevados níveis observados até ao final de 2014, existe um risco significativo de que um grande número de instrumentos do FEDER e do FSE exceda os limites máximos para os custos e taxas de gestão especificados na base jurídica para o período de 2007-2013. Elevados níveis de custos e taxas de gestão podem apontar para um problema fundamental com a forma como este mecanismo de financiamento foi executado durante o período de programação de 2007-2013.

Os custos ou taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem ser declarados como despesas elegíveis dos programas do FEDER e do FSE ao abrigo do qual o instrumento financeiro foi criado. O regulamento especifica que os limites máximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do programa operacional» para os instrumentos.

Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados no artigo 43.º do regulamento de execução são aplicáveis à contribuição total de capital para o instrumento financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. No entender do Tribunal, no encerramento, os limites máximos regulamentares devem contudo ser interpretados como sendo aplicáveis à dotação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o instrumento financeiro, ou seja, a que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os gestores de fundos não devem ser remunerados por não terem utilizado a dotação de capital dos instrumentos.

159

A Comissão não tem uma perspetiva global dos custos de execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, da forma como os custos e taxas de gestão são determinados e se são justificados. Do mesmo modo, a Comissão não dispõe de informações sobre os custos administrativos gerais para cada Estado-Membro da execução dos FEEI no período de programação de 2014-2020, em função da utilização de mecanismos de financiamento alternativos (ou seja, subvenções ou apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros).

160

É igualmente de referir que os custos e taxas de gestão se somam aos custos administrativos gerais de execução dos PO do FEDER e do FSE. Uma vez que os custos de gestão são pagos a partir da dotação inicial dos instrumentos, reduzem o nível de financiamento do orçamento da UE que está disponível para os beneficiários finais.

161

Para o período de programação de 2014-2020, os prazos de apresentação de relatórios a respeitar pelos Estados-Membros diminuíram, já que o relatório sobre os instrumentos financeiros é agora parte integrante do relatório anual de execução. O relatório é enviado à Comissão um mês mais cedo do que na modalidade anterior de elaboração de relatórios sobre os instrumentos financeiros, à exceção de 2017 e 2019. Ao mesmo tempo, o período da Comissão para apresentar o seu relatório às autoridades de quitação foi fixado em seis meses. Em comparação, no período de programação de 2007-2013, a Comissão dispunha de três meses para verificar os dados e apresentar o seu relatório consolidado sobre a execução dos instrumentos financeiros. Daí resulta que informações relevantes sobre a execução dos instrumentos financeiros e sobre os respetivos custos estejam disponíveis mais tarde do que no período anterior.

162

No que diz respeito aos custos e taxas de gestão, a legislação foi significativamente melhorada, prevendo limites máximos para os montantes acumulados que são inferiores aos aplicáveis durante o período programação de 2007-2013. No entanto, os elementos baseados no desempenho não são ainda suficientemente fortes e a Comissão deve fornecer mais esclarecimentos sobre a forma como as autoridades de gestão devem utilizar estas disposições quando da negociação dos acordos de financiamento (ver pontos 106-145).

Recomendação 10

Tendo em conta o futuro encerramento do período de programação de 2007- -2013, a Comissão deve:

a)garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017;

Data de execução: até ao final de 2017.

b)esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem ser aplicados à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais.

Data de execução: até ao final de março de 2017.

Recomendação 11

Relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho no período de programação de 2014-2020,

a)a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as disposições em vigor no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo dessas disposições;

Data de execução: até ao final de 2016.

b)as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização alargada dos atuais elementos de remuneração baseados no desempenho dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento. Poderá ser complementada com a utilização de elementos adicionais numa base voluntária.

Data de execução: Imediatamente.

Recomendação 12

A Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e do apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros, para o período de programação de 2014-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmente relevantes para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 e a determinação de um nível adequado de assistência técnica.

Data de execução: até ao final de 2017.

163

Por último, durante o período de programação de 2014-2020, será igualmente fundamental que a Comissão e o BEI coordenem com eficácia a utilização dos instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada financiados pelo orçamento da UE com o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), também conhecido por «plano Juncker». Só então será possível aos instrumentos financeiros do orçamento da UE contribuírem da forma mais eficaz para os tão necessários investimentos em infraestruturas na UE.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de junho de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam (período de programação de 2014-2020)

a) Instrumentos de empréstimo

Fonte: Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos financeiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 5.

b) Instrumentos de garantia

Fonte: Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos financeiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 9.

c) Instrumentos de investimentos em capitais próprios ou quase-capital

Fonte: Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos financeiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 14.

Anexo II

Definição do termo «instrumentos financeiros» na base jurídica (período de programação de 2014-2020 e 2007-2013)

Política regional
(FEDER e FSE)
Política social
(EaSI)
Política de transportes e energia
(MIE)

2014-2020
O Regulamento Financeiro apresenta uma definição de instrumentos financeiros, sendo por conseguinte aplicável a todos os domínios orçamentais:
Artigo 2.º
«p) «Instrumentos financeiros», medidas de apoio financeiro adotadas pela União e financiadas pelo orçamento a título complementar, destinadas a realizar um ou mais objetivos específicos da União. Esses instrumentos podem revestir a forma de investimentos em capitais próprios ou quase-capital, empréstimos, garantias ou outros instrumentos de partilha de riscos, e, se adequado, podem ser conjugados com subvenções;»

Não existe uma definição setorial específica.
O RDC faz referência direta à definição no Regulamento Financeiro.
Apesar da definição comum no Regulamento Financeiro, o regulamento EaSI faz referência a «empréstimos», «garantias», «ações e outras participações» e «quase-capital».
Apesar da definição comum no Regulamento Financeiro, o Regulamento MIE faz referência a:
«instrumento para capitais próprios», «empréstimos e/ou garantias», «instrumentos de partilha de riscos das obrigações para o financiamento de projetos».

Política regional
(FEDER e FSE)
Política social
(IMEP)
Política de transportes e energia (RTE)

2007-2013
Não existe uma definição formal.
Existem definições indiretas no regulamento de execução e na nota do COCOF.

Artigo 43.º do regulamento de execução:

«Os artigos 43.º a 46.º aplicam-se aos instrumentos de engenharia financeira que revistam a forma de ações que deem lugar a investimentos reembolsáveis e/ou forneçam garantias para investimentos reembolsáveis:

[…]»

Nota de orientação do COCOF:

1.2.12 Para poder ser considerado um instrumento de engenharia financeira no Regulamento dos Fundos Estruturais, é necessário, por conseguinte, que as contribuições dos programas operacionais assumam a forma de investimentos reembolsáveis, ou seja, em capitais próprios, empréstimos e/ou garantias para investimentos reembolsáveis em conformidade com as disposições específicas previstas no artigo 44.º, primeiro parágrafo, alínea a), b) ou c), do regulamento geral.

1.2.13 É feita uma distinção entre investimentos reembolsáveis e apoio não reembolsável ou subvenções, definidos para efeitos da presente nota como uma participação financeira direta por via de donativo.
Não existe uma definição formal.

No entanto, a decisão IMEP faz referência às «garantias e instrumentos de partilha de riscos», «instrumentos de capital próprio» e «títulos de dívida».
Não existe uma definição formal.

No entanto, o regulamento RTE faz referência ao «instrumento de garantia de empréstimo», «instrumento de partilha de riscos para obrigações destinadas ao financiamento de projetos» e «participações no capital de risco em fundos de investimento».

O Regulamento EEPR faz referência a uma «facilidade de investimento» em relação à qual a UE deverá ser um acionista.

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo III

Síntese dos instrumentos financeiros do FEDER nos 28 Estados-Membros da UE: número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)

Fonte: TCE, com base nos dados da Comissão, situação em 31 de dezembro de 2014.

Anexo IV

Síntese dos instrumentos financeiros do FSE nos 28 Estados-Membros da UE: número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)

Fonte: TCE, com base nos dados da Comissão, situação em 31 de dezembro de 2014.

Anexo V

Resumo das exigências em matéria de avaliação ex ante (período de programação de 2014-2020)

Elemento
Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada na política de coesão (período de programação de 2014-2020)
Instrumentos financeiros geridos de forma centralizada nas políticas da energia e dos transportes e na política social (em vigor desde 1 de janeiro de 2013)

Base jurídica
Base jurídica:
Os aspetos a analisar e comunicar constam do artigo 37.º, n.º 2 e n.º 3, do RDC, e incluem os seguintes aspetos.
Base jurídica:
O artigo 140.º, alínea f), do Regulamento Financeiro estipula que os instrumentos financeiros devem ser criados com base numa avaliação ex ante. Os elementos dessa avaliação são descritos nas normas de execução do Regulamento Financeiro¹ e a seguir resumidos.

Deficiências do mercado
Uma análise das deficiências de mercado, das situações de investimento insuficiente e das necessidades de investimento.
Identificação das insuficiências ou deficiências do mercado ou uma situação de investimento insatisfatório, e avaliação das necessidades de investimento à luz dos objetivos estratégicos prosseguidos.

Valor acrescentado
Uma avaliação do valor acrescentado dos instrumentos financeiros que se considera deverem ser apoiados pelos FEEI, da coerência com outras formas de intervenção pública dirigida ao mesmo mercado, da proporcionalidade da intervenção prevista e medidas para minimizar a distorção de mercado.

οDemonstração de que as necessidades de mercado identificadas não podem ser supridas de forma adequada e atempada, quer através de atividades orientadas para o mercado, quer por outras intervenções da União que não o financiamento por um instrumento financeiro.

οDemonstração de que o instrumento financeiro previsto se coaduna com instrumentos financeiros novos e existentes, a fim de evitar sobreposições.

Auxílios estatais
Possíveis implicações em termos de auxílios estatais.
Não aplicável

Efeito de alavanca
Uma estimativa dos recursos públicos e privados adicionais a receber potencialmente pelo instrumento financeiro até ao nível do beneficiário final (efeito de alavancagem previsto).
Avaliação da proporcionalidade da intervenção prevista atendendo à dimensão do défice de financiamento, do efeito de alavanca projetado e dos efeitos qualitativos complementares.

Estratégia de investimento
A estratégia de investimento proposta, incluindo a análise das várias opções de produtos financeiros a oferecer.
Determinação da forma mais eficiente de execução do instrumento financeiro.

Resultados
Uma especificação dos resultados previstos e a forma como o instrumento financeiro poderá vir a contribuir para atingir os objetivos específicos definidos no âmbito da prioridade pertinente, incluindo indicadores para essa contribuição.
Definição de uma série de indicadores de desempenho adaptados.

Ensinamentos tirados
Uma avaliação dos ensinamentos tirados da utilização de instrumentos semelhantes e avaliações ex ante anteriormente realizadas pelos Estados-Membros.
Não há disposição comparável na base jurídica para refletir sobre as experiências anteriores.

Possibilidade de revisão
Disposições que permitam rever e atualizar a avaliação ex ante, se necessário, durante a execução de um instrumento financeiro que tenha sido executado com base nessa avaliação, sempre que, durante a fase de execução, a autoridade de gestão considere que a avaliação ex ante deixou de poder representar de forma rigorosa as condições de mercado existentes na altura da execução.
Não há cláusula de revisão na base jurídica.

1Regulamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, artigo 224.º (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).

Respostas da Comissão

Síntese

II

A Comissão concorda que a concessão de apoio financeiro com base no orçamento da UE através de instrumentos financeiros apresenta múltiplas vantagens, razão pela qual incentiva e promove ativamente a intensificação da sua utilização no período de programação de 2014-2020.

VI

A Comissão considera que o efeito das questões identificadas pelo Tribunal varia consoante o Estado-Membro e os tipos de instrumentos financeiros e que, de modo geral, os instrumentos financeiros continuam a ser uma forma eficaz e eficiente de atribuir os fundos da UE.

VI Primeiro travessão

A Comissão considera que a taxa média de desembolso de 57% (no final de 2014) representa uma situação muito heterogénea. O risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz respeito a um número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.

A baixa taxa de desembolso registada no final de 2014 resulta de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, a experiência limitada de alguns Estados-Membros e o arranque tardio de alguns instrumentos.

VI Segundo travessão

No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em determinados instrumentos financeiros.

A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiência adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um maior investimento privado.

VI Terceiro travessão

A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui um fim em si mesmo.

Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investimentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumprimento do financiamento concedido aos beneficiários finais.

VI Quarto travessão

Ao abrigo das regras estabelecidas para o período de programação de 2007-2013, os custos e taxas de gestão prendem-se com os montantes pagos a favor dos instrumentos financeiros e não com os montantes desembolsados aos beneficiários finais. A Comissão observa que uma comparação com os instrumentos geridos de forma centralizada só será possível aquando do encerramento dos instrumentos FEDER e FSE.

Para o período de programação de 2014-2020, os custos e taxas de gestão devem estar vinculados ao desempenho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.

VIII Primeira recomendação

A Comissão aceita a recomendação.

Sempre que seja desenvolvido um novo instrumento financeiro, a avaliação ex ante deverá incluir uma análise dos ensinamentos anteriormente retirados de instrumentos semelhantes.

VIII Segunda recomendação

A Comissão aceita a recomendação.

No que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, as bases jurídicas relevantes preveem avaliações ou revisões intercalares.

Em relação a todas as futuras revisões intercalares de instrumentos financeiros, a Comissão assegurará que estas abranjam os ensinamentos retirados e o efeito de quaisquer alterações socioeconómicas significativas sobre a fundamentação do instrumento e a correspondente contribuição do orçamento da UE.

VIII Terceira recomendação

A Comissão aceita a recomendação.

No que lhe diz respeito, a Comissão considera que esta recomendação está em vias de ser aplicada através de um projeto de nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC, que foi apresentado pela primeira vez aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 e que agora se encontra em fase de conclusão, bem como através dos esclarecimentos extensivos facultados aos Estados-Membros no que diz respeito à Iniciativa PME e ainda da brochura de orientação destinada aos Estados-Membros sobre as complementaridades entre os FEEI e o FEIE.

VIII Quarta recomendação

A Comissão não aceita a recomendação.

Não vê necessidade de alterar o Regulamento Financeiro e/ou as regras setoriais subjacentes (RDC e regras setoriais em regime de gestão centralizada) e considera que a questão pode ser abordada numa medida suficiente através da emissão de orientações.

A este respeito, as DG dos FEEI começaram a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a comunicação de informações. O referido projeto foi apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 e deverá incluir informações pormenorizadas sobre o cálculo do efeito de alavanca, tal como previsto no Regulamento Financeiro. No que se refere aos instrumentos geridos de forma centralizada, em junho de 2015 a Comissão aperfeiçoou a metodologia de cálculo do efeito de alavanca para os instrumentos financeiros do período de 2014-2020, a fim de satisfazer, de forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca, conforme previstos pelo Regulamento Financeiro e pelas normas de execução.

VIII Quinta recomendação

A Comissão aceita a recomendação.

Os Estados-Membros deverão apresentar informações aquando do encerramento dos programas operacionais sobre o cofinanciamento privado nacional efetivamente pago a favor do instrumento financeiro, bem como a identidade das instâncias que asseguram o cofinanciamento nacional, o tipo de cofinanciamento nacional prestado e os eventuais fundos de coinvestimento, para além dos recursos do programa.

VIII Sexta recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.

VIII Sétima recomendação

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação no que respeita às suas propostas legislativas para o período de programação pós-2020.

VIII Oitava recomendação

A Comissão aceita a recomendação.

No que se refere à gestão partilhada, a Comissão incluirá na versão final da nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC recomendações adicionais que exijam o alinhamento das estruturas dos instrumentos financeiros com a política estabelecida na Comunicação da Comissão sobre o pacote de medidas de luta contra a evasão fiscal, de janeiro de 2016.

Em relação aos instrumentos geridos de forma centralizada, a Comissão já salientou por escrito, junto do BEI e do FEI, a importância que atribui às medidas de luta contra a evasão fiscal da Comissão, bem como à necessidade de incentivar uma maior promoção das melhores práticas pelo BEI/FEI neste domínio. A Comissão procede a um diálogo ativo com o BEI e o FEI sobre a análise das respetivas políticas neste âmbito.

VIII Nona recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão irá, na versão final da nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC, salientar a importância do requisito previsto neste último quanto à utilização de recursos restituídos na convenção de financiamento assinada pelas autoridades de gestão e indicará que a verificação da adequação da referida disposição se insere no âmbito dos trabalhos regulares de auditoria a realizar pelas autoridades de auditoria.

VIII Décima recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

A nota de orientação sobre a avaliação ex ante, aprovada em maio de 2014, explica as condições em que podem ser atribuídos recursos dos programas do período de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente, tendo a Comissão começado a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos responsáveis pela execução de instrumentos financeiros que deverá incluir uma secção em que serão explicadas as condições aplicáveis às alterações contratuais. A versão final da referida nota de orientação está atualmente em fase de preparação.

VIII Décima primeira recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais [Decisão C(2015) 2771 da Comissão] preveem a apresentação obrigatória de informações sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017.

VIII Décima segunda recomendação

A Comissão não aceita a recomendação.

A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.

VIII Décima terceira recomendação

A Comissão não aceita a recomendação.

A Comissão considera que as disposições vinculativas relativas à remuneração com base no desempenho previstas no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, bem como os critérios pormenorizados em matéria de desempenho estabelecidos no artigo 12.º do Ato Delegado 480/2014 constituem uma base adequada para alcançar o efeito de incentivo desejado e que, na fase atual, não há qualquer base suficiente que justifique uma proposta de alteração.

VIII Décima quarta recomendação

A Comissão observa que esta recomendação se dirige aos Estados-Membros.

A Comissão concorda que as autoridades de gestão devem aplicar os requisitos legais em vigor da melhor forma possível.

VIII Décima quinta recomendação

A Comissão não aceita a recomendação.

No que respeita à viabilidade e à proporcionalidade da aplicação desta recomendação, a Comissão considera que a análise exigiria isolar os custos relativos às subvenções e aos instrumentos financeiros suportados por uma autoridade de gestão e, provavelmente, pelo pessoal responsável por ambas as tarefas. Além disso, as estruturas de custos das subvenções e dos instrumentos financeiros, bem como dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada e direta diferem, uma vez que constituem diferentes modalidades de execução das políticas e incidem sobre diferentes tipos de investimento.

Introdução

02

A Comissão gostaria de salientar outras vantagens, tais como melhores conhecimentos especializados e o acesso a um leque mais vasto de instrumentos financeiros para a execução das políticas.

08

A Comissão sublinha que os critérios de seleção dos gestores de fundos, tal como definido no artigo 7.º do Regulamento n.º 480/2014, são aplicáveis, mesmo nos casos em que as regras de adjudicação de contratos públicos não se aplicam.

As regras relativas aos auxílios estatais exigem também um procedimento aberto, transparente e não discriminatório para a seleção do gestor do fundo.

A Comissão considera que estas disposições constituem sólidas salvaguardas para assegurar uma seleção adequada dos gestores de fundos.

09

A Comissão observa que nem todos os instrumentos geridos de forma centralizada dispõem de um gestor de fundos designado na proposta legislativa; por exemplo, o regulamento EaSI menciona o grupo BEI, mas não exclui outros gestores de fundos.

22

A Comissão recorda que o FEIE tem por objetivo mobilizar pelo menos 315 mil milhões de EUR, com uma garantia orçamental da UE de 16 mil milhões de EUR, acrescido de uma capacidade de assunção de riscos no montante de 5 mil milhões de EUR, com base nos recursos do BEI.

Esta garantia deverá proporcionar um maior efeito de alavanca em comparação com os diferentes produtos assegurados no âmbito dos instrumentos financeiros do FEIE.

Observações

31

Tendo em conta o ciclo de vida dos instrumentos financeiros, prevê-se um aumento nos últimos anos de aplicação e será plenamente possível retirar uma conclusão sobre as taxas de desembolso aquando do encerramento.

32

Ver resposta da Comissão ao ponto 43 e a recomendação n.º 5 do relatório anual do Tribunal de 2014.

33

A Comissão considera que não existe uma relação automática entre o nível de desembolso e o nível da dotação inicial, devido aos seguintes fatores:

A análise das taxas de desembolso baseia-se em dados recolhidos no final de 2014. Os progressos registados em 2014 (+12% de contribuições dos PO para instrumentos financeiros e +38% para pagamentos aos beneficiários finais, conduzindo a um aumento de 10 pontos percentuais nas taxas globais de desembolso) correspondem ao ciclo de vida dos instrumentos financeiros. A Comissão prevê que a taxa de absorção apresentada no relatório de 2015 e no relatório final de execução, englobando os anos de 2016 e 2017, seja substancialmente mais elevada.

A Comissão assinala que existem também outros fatores que influenciaram o nível das taxas de desembolso no final de 2014, tais como os novos instrumentos criados em 2014 e a liquidação tardia das operações sobre instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros em 2012 e 2013.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 53 e 54.

34

A Comissão considera razoáveis uma taxa de absorção global de 75% e uma taxa de desembolso de cerca de 60% para os instrumentos financeiros, no final de 2014. Tal como indicado na figura 2a, verificam-se igualmente elevadas taxas de absorção em alguns Estados-Membros que atribuem avultados montantes aos instrumentos financeiros.

Tal como em qualquer representação estatística, existem exceções:

—a Roménia e a República Checa apresentam uma reduzida taxa de absorção global;

—a Grécia e a França registam uma elevada taxa de absorção global e uma taxa de desembolso média;

—a Itália, a Espanha e a Eslováquia denotam uma reduzida taxa de absorção global.

A Comissão colocou em prática ações específicas destinadas a ajudar os Estados-Membros com o pior desempenho a aumentarem a sua capacidade administrativa, por forma a poderem utilizar os fundos em conformidade com as suas necessidades.

Resposta comum da Comissão aos pontos 36 a 38

A Comissão identificou o risco indicado pelo Tribunal (ainda que, em alguns casos, o aumento tenha sido justificado pelas condições de mercado). As regras para o período de 2014-2020 relativas aos pagamentos escalonados abordam esta questão.

A Comissão gostaria de salientar que, em todo o caso, os intermediários financeiros não aprovarão o início da execução de um instrumento financeiro sem que tenha sido colocado um montante adequado à disposição deste último.

40

As disposições em matéria de custos e taxas de gestão dependem do acordo entre a autoridade de gestão e o gestor do fundo, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

Em muitos casos, estas disposições incluíam também uma remuneração com base no desempenho e/ou estabeleciam os custos e as taxas de gestão abaixo dos limiares máximos fixados pelo regulamento. Em alguns casos, não eram imputados quaisquer custos e taxas de gestão ao orçamento da UE.

O regulamento define apenas o nível máximo dos custos e taxas de gestão elegíveis, que é limitado pelo limiar associado ao capital pago.

41

No que se refere aos investimentos em PME, os instrumentos financeiros geridos pelo FEI tiveram início em 2013- -2014 e, para alguns instrumentos, foram disponibilizadas dotações adicionais em 2015. Embora as taxas de desembolso no final de 2014 tenham sido inferiores à média, prevê-se um aumento significativo até ao final do período de elegibilidade.

No que toca aos investimentos em fundos de desenvolvimento urbano (FDU), a atividade de investimento do BEI e dos FDU registou uma forte aceleração desde 2014. O arranque moroso dos projetos de investimento a nível dos beneficiários finais pode ser explicado pela natureza da infraestrutura e, consequentemente, pelo ciclo mais longo da iniciativa Jessica, o que pressupõe uma maior complexidade em termos de processos de licenciamento, auxílios estatais e pagamento em função do avanço dos trabalhos. Uma série de fundos do sul da Europa sofreram igualmente consequências decorrentes da crise macroeconómica e bancária.

43

A Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas orientações relativas ao encerramento se inseriam no âmbito de aplicação do artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, com a última redação que lhe foi dada, pelo que não era necessário alterar o ato legislativo (ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.52 e à recomendação n.º 5 do relatório anual do Tribunal de 2014).

44

A Comissão considera que a projeção das taxas de desembolso de anos anteriores não é o método mais pertinente para calcular o nível da taxa de desembolso até ao final de 2015, uma vez que não tem em conta a totalidade do ciclo de vida dos instrumentos financeiros nem o tempo decorrido desde a criação de um dado fundo.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 43.

48

A experiência revelou que não era adequado regulamentar em pormenor o conteúdo de um plano de atividades. Tal está igualmente em consonância com o espírito da gestão partilhada e os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

O modo como o artigo 43.º, n.º 2, do regulamento geral foi inicialmente formulado suscitou questões importantes. Por exemplo, não foi considerado adequado exigir que o plano de atividades fosse apresentado pelos parceiros de cofinanciamento, dado que um plano de atividades (ou outro documento adequado) deve ser apresentado apenas pelo gestor do fundo. Além disso, o artigo 43.º, n.º 2, não estabelecia qualquer distinção entre o plano de atividades de um fundo de participação e o plano de atividades de um intermediário financeiro, pelo que o seu conteúdo era fonte de confusão.

O quadro jurídico para o período 2014-2020, de natureza mais abrangente, também não prevê o conteúdo exato de um plano de atividades. O elemento crucial para a criação de um instrumento financeiro consiste numa convenção de financiamento celebrada entre a autoridade de gestão e o gestor do fundo. A convenção de financiamento deve incluir a estratégia de investimento e um plano de atividades, bem como vários outros elementos relevantes (ver anexo IV do RDC).

50

A Comissão tem reiteradamente recomendado aos Estados-Membros que incluam nas convenções de financiamento as condições para uma eventual retirada dos fundos provenientes de instrumentos financeiros e procedam a pagamentos escalonados a favor dos instrumentos (ver ponto 5.3 da nota de orientação COCOF FEI 10-0014-05-EN relativa aos instrumentos de engenharia financeira).

51

A Comissão observa que, no mesmo país, diferentes fundos apresentam um desempenho distinto.

A Comissão considera que existem outros fatores para além da solidez ou não da avaliação das lacunas passíveis de contribuir para o sobredimensionamento de um instrumento (por exemplo, uma crise financeira ou um atraso na criação dos instrumentos são fatores que influenciam o desembolso dos fundos).

Além disso, os instrumentos financeiros são instrumentos dirigidos pelo mercado. A avaliação de lacunas revela a existência, ou não, de uma determinada deficiência do mercado. Não obstante, as condições de mercado podem variar significativamente decorridos alguns anos após a criação dos instrumentos. Por conseguinte, avaliar o desempenho de um instrumento financeiro em função da relação entre a análise das lacunas e as taxas de desembolso não parece explicar esta evolução das condições de mercado.

52

A Comissão observa que, em 2007-2013, a realização de uma avaliação das lacunas era apenas indiretamente exigida pelo quadro jurídico. Tendo em conta este aspeto, a Comissão considera positivo o facto de 82% dos inquiridos no âmbito do inquérito do Tribunal terem efetuado uma avaliação deste teor.

53

A Comissão recorda que a obrigação indireta de proceder a uma avaliação das lacunas no período de 2007-2013 não incluía quaisquer requisitos vinculativos e pormenorizados estabelecidos para a avaliação ex ante no artigo 37.º do RDC para o período de 2014-2020. A Comissão considera que o novo requisito legal irá permitir evitar os riscos conexos e que um segundo nível de verificação não acrescentaria qualquer valor acrescentado.

A realização de uma avaliação ex ante é da responsabilidade da autoridade de gestão e os seus resultados devem ser apresentados ao comité de acompanhamento antes de ser tomada qualquer decisão relativamente à realização de contribuições para os instrumentos financeiros. A avaliação ex ante não constitui, em si, uma decisão. Contribui para evitar sobreposições e incoerências entre os instrumentos executados por diferentes intervenientes a diferentes níveis, bem como para prevenir alguns problemas identificados no período de 2007-2013.

A experiência adquirida pela Comissão revela que as avaliações ex ante no período de 2014-2020 são realizadas por entidades com competência e experiência de mercado, incluindo o grupo BEI. O requisito de avaliação ex ante foi concebido com vista a garantir a sua independência e objetividade. A avaliação ex ante está a ser objeto de um forte escrutínio público, beneficiando de um valor acrescentado muito mais elevado do que uma «análise independente», devido à sua apresentação ao comité de acompanhamento e à sua publicação, no prazo de três meses a contar da data da sua conclusão.

A Comissão considera que o novo sistema de pagamentos escalonados funcionará também como um teste de mercado e um segundo nível de garantia. No caso de os desembolsos para os beneficiários finais serem inferiores ao previsto, a Comissão não irá proceder a quaisquer desembolsos adicionais.

54

A Comissão observa que os «ensinamentos retirados» e as «alterações socioeconómicas importantes» já foram tomados em consideração nas revisões intercalares sistemáticas dos instrumentos geridos de forma centralizada no período de 2014-2020. Por este motivo, a Comissão considera que não há necessidade de atualizar as avaliações ex ante a fim de ter em conta estes aspetos.

55

A Comissão recorda que, embora os instrumentos financeiros devam ser criados em conformidade com as regras dos programas (nacionais/regionais), tal não significa que se impõe a criação de um instrumento financeiro em todas as regiões. É possível fazer várias contribuições dos programas a favor de um dado instrumento financeiro, beneficiando portanto de economias de escala e de uma massa crítica.

É importar destacar também que os montantes atribuídos aos instrumentos financeiros numa região não são arbitrários. Fazem parte da estratégia do programa adotada para as respetivas negociações e incluem a análise das necessidades da região, que é confirmada por uma avaliação ex ante do programa.

57

No âmbito da política de coesão, o objetivo era prever um leque suficiente de opções, de modo a permitir escolher a melhor possibilidade de execução no que diz respeito a uma deficiência identificada no mercado, a fim de proporcionar o apoio mais eficaz.

Com base na avaliação ex ante, os instrumentos devem ser concebidos de forma a evitar sobreposições e a assegurar a complementaridade. É possível realizar várias contribuições ao abrigo de vários programas de diferentes regiões a favor de um dado instrumento financeiro, beneficiando portanto de economias de escala e de uma massa crítica. Consoante o tipo de instrumento (por exemplo, empréstimos e garantias) e as especificidades dos Estados-Membros, alguns fundos de menor dimensão têm um desempenho equivalente ou melhor do que os fundos de maior dimensão (por exemplo, na Alemanha, na Polónia e em França).

A Comissão considera que a avaliação ex ante, ao indicar a dimensão adequada do instrumento financeiro, irá proporcionar resultados fiáveis e adequados, com maior precisão do que as informações de caráter geral emitidas pelo setor dos fundos de investimento.

59

A Comissão recorda que esta possibilidade prevista no Regulamento Disposições Comuns não elimina as restrições geográficas de cada programa contribuinte. A elegibilidade geográfica é uma das principais características da política de coesão.

Ver as respostas da Comissão aos pontos 55 e 57.

61

No que diz respeito ao artigo 38.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento Disposições Comuns (RDC), as autoridades de gestão podem efetuar uma contribuição financeira a favor dos instrumentos financeiros criados a nível da União, geridos direta ou indiretamente pela Comissão.

A Comissão forneceu esclarecimentos minuciosos e trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros no que diz respeito à Iniciativa PME, um instrumento financeiro a nível da UE. Além disso, a Comissão publicou uma brochura de orientação para os Estados-Membros sobre as complementaridades entre os FEEI e o FEIE. Caso sejam desenvolvidos novos instrumentos a nível da UE, a Comissão fornecerá orientações sobre a contribuição dos recursos dos programas para os instrumentos a nível da UE, com base nos pedidos dos Estados-Membros.

64

A definição do efeito de alavanca decorre do artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro, o que irá permitir a coerência das informações comunicadas pelos Estados-Membros.

O debate sobre uma definição comum do efeito de alavanca foi travado a nível de todos os serviços da Comissão. A secção 2.3.4 da Comunicação da Comissão COM(2011) 662, de 19 de outubro de 2011, introduz um conceito unificado.

65

Têm vindo a decorrer, desde 2010, discussões entre o Tribunal e a Comissão sobre a definição do efeito de alavanca. Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto 64, a definição do efeito de alavanca decorre do Regulamento Financeiro e assegura a coerência das informações comunicadas pelos Estados-Membros.

A Comissão considera que a interpretação do Tribunal do efeito de alavanca diverge da definição estabelecida no artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro da UE (NE): «o montante do financiamento destinado aos beneficiários finais elegíveis, dividido pelo montante da contribuição da União». Isto significa que o efeito de alavanca deve ser entendido como o rácio entre os recursos financeiros da União atribuídos a um instrumento financeiro (contribuição) e o montante de financiamento (total) prestado aos destinatários finais elegíveis (resultado).

Esta interpretação assegura, de facto, um tratamento comparável do efeito de alavanca entre os instrumentos financeiros e as subvenções.

Para os instrumentos de gestão partilhada, a apresentação de informações pelos Estados-Membros permitirá à Comissão estabelecer uma distinção entre o efeito de alavanca das contribuições públicas nacionais e privadas no âmbito do PO e/ou de outras contribuições de capital privado ou público. O cofinanciamento não constitui necessariamente apenas um financiamento público. O eixo prioritário pode incidir sobre a despesa pública elegível ou a despesa total elegível (incluindo as despesas públicas e privadas). A maior parte do eixo criado para apoiar as PME e o setor privado em geral incide sobre a despesa total (ver artigo 120.º do Regulamento Disposições Comuns).

Uma vez que os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) são sempre executados através de programas operacionais cofinanciados com recursos públicos e/ou privados (enquanto os instrumentos financeiros executados no âmbito de outros domínios de intervenção não exigem esse cofinanciamento a nível do programa), não seria adequado considerar que esse cofinanciamento não deve ser tido em conta a título de recursos com efeito de alavanca para os instrumentos financeiros executados através dos FEEI.

67

A Comissão sublinha que os relatórios dos Estados-Membros no período de 2014-2020 irão, nomeadamente, permitir-lhe fornecer informações sobre o efeito de alavanca dos instrumentos financeiros, o qual tem em conta os requisitos de cofinanciamento, ou seja, o facto de o cofinanciamento nacional poder consistir em despesas públicas e/ou privadas.

68

A Comissão criou um grupo de trabalho horizontal para fornecer orientações sobre a interpretação das regras do Regulamento Financeiro em vigor no que diz respeito à aplicação dos instrumentos financeiros no período de 2014-2020, incluindo o efeito de alavanca.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta aos pontos 69 e 73.

69

O atual Regulamento Financeiro e respetivas Normas de Execução exigem uma abordagem unificada a nível das informações comunicadas sobre o efeito de alavanca. A Comissão tomou medidas com vista a aperfeiçoar o método de cálculo do efeito de alavanca, tal como indicado na resposta ao ponto 68.

Dado que as disposições aplicáveis aos instrumentos financeiros entraram em vigor em janeiro de 2014, a abordagem revista aplica-se unicamente aos instrumentos financeiros do período de 2014-2020.

Além disso, importa notar que o âmbito destes instrumentos está longe de ser homogéneo, o que explica algumas diferenças na metodologia aplicada. Por conseguinte, estas diferenças não deverão ser consideradas incoerências de forma sistemática.

70

A Comissão concorda que as diferentes metodologias adaptadas aos diferentes instrumentos devem ser clarificadas e observa que já foram envidados esforços nesse sentido.

Em junho de 2015, a Comissão aperfeiçoou a metodologia de cálculo do efeito de alavanca a fim de satisfazer, de forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca previstos no Regulamento Financeiro e nas Normas de Execução. A metodologia abrange os instrumentos financeiros a nível da UE do atual período de programação (2014-2020). Segundo a metodologia supramencionada, o montante do financiamento para os beneficiários finais elegíveis deve corresponder ao volume do financiamento concedido aos beneficiários finais elegíveis por um instrumento financeiro através da sua cadeia de financiamento, incluindo a parte da contribuição da União.

Além disso, o financiamento atribuído fora da cadeia de financiamento de um instrumento financeiro também pode ser tido em conta, desde que exista uma ligação clara com o financiamento concedido através da referida cadeia de financiamento. Em conformidade com o que precede, no âmbito do financiamento de infraestruturas, todas as fontes do financiamento — investimentos em capitais próprios, empréstimos e subvenções — devem ser tidas em conta aquando do cálculo do montante do financiamento do projeto. Neste contexto, a intervenção do orçamento da UE no financiamento de uma operação assegura um elevado grau de certeza e aprovisionabilidade da operação no seu conjunto, o que tem como efeito um maior volume de fundos mobilizados.

Para o período de referência com início em 2015, a Comissão assegurará uma melhor coerência na metodologia de cálculo do efeito de alavanca a nível de todos os instrumentos e tipos de produtos.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 69 e 73.

Caixa 7

A Comissão observa que a metodologia da OCDE diz respeito à aferição do montante mobilizado junto do setor privado pelas intervenções financeiras oficiais a favor do desenvolvimento.

A Comissão considera que a causalidade entre a contribuição orçamental da UE e o montante do financiamento mobilizado em consequência da mesma só pode ser avaliada caso a caso.

Mesmo as contribuições limitadas da UE e do BEI a favor dos projetos podem ter efeitos positivos:

—atraindo financiamentos privados suplementares, num montante pelo menos equivalente ao dos empréstimos prioritários do BEI (é o caso de todos os projetos garantidos pelo LGTT, para os quais o montante dos empréstimos do BEI tem sido equivalente aos empréstimos de outros bancos);

—assegurando uma intervenção nos acordos financeiros das instituições de financiamento privadas ou dos bancos de desenvolvimento nacionais, tendo em conta o papel reconhecido do BEI enquanto instituição de financiamento com notação AAA;

—permitindo datas de vencimento a longo prazo para as autoridades públicas envolvidas em projetos do BEI que, de outro modo, não poderiam ser financiados exclusivamente num contexto regional/nacional, tendo em conta os requisitos dos investidores privados quanto a uma rendibilidade dos investimentos a mais curto prazo.

Atendendo aos argumentos supramencionados, a Comissão considera que as contribuições financeiras conjuntas CE-BEI, bem como o papel do BEI na qualidade de banco institucional, influenciam as decisões das autoridades nacionais/regionais a favor dos projetos de parceria público-privados, nos quais parte do financiamento é assegurada a longo prazo pelos orçamentos nacionais, bem como pela participação a longo prazo do BEI e da UE, visto que as instituições privadas, por si só, não seriam capazes de o fazer.

A metodologia de cálculo do efeito multiplicador foi aperfeiçoada aquando da conceção do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Para o efeito, os custos de investimento dos projetos foram justados, a fim de excluir todas as subvenções da UE, os instrumentos financeiros da UE e as subvenções/instrumentos financeiros dos FEEI (incluindo o cofinanciamento público nacional correspondente das autoridades de gestão), que servem para cofinanciar o projeto proposto.

Resposta comum da Comissão aos pontos 71 e 72:

O Regulamento Disposições Comuns estabelece o quadro de execução dos FEEI. Outros quadros jurídicos, tais como as diretivas relativas aos contratos públicos ou as regras em matéria de auxílios estatais, são igualmente aplicáveis, sem necessidade de os reiterar no Regulamento Disposições Comuns. O Regulamento Financeiro aplica-se do mesmo modo, nomeadamente as suas disposições especiais em matéria de gestão partilhada.

Em abril de 2016, a Comissão emitiu uma nota de orientação em matéria de comunicação, que abrange o cálculo do efeito de alavanca, a fim de facultar aos Estados-Membros uma metodologia coerente. Tal assegurará dados sólidos e comparáveis no que diz respeito ao efeito de alavanca previsto e alcançado. No que se refere aos instrumentos de gestão partilhada, as informações comunicadas pelos Estados-Membros também irão permitir à Comissão fornecer informações sobre o efeito de alavanca dos instrumentos financeiros, atendendo aos requisitos de cofinanciamento, que podem consistir em despesas públicas e/ou privadas.

73

A Comissão considera que não se deve atribuir demasiada importância ao objetivo de atrair capital privado, especialmente no caso de setores expostos a importantes deficiências do mercado.

Tanto para os instrumentos geridos de forma centralizada como para os de gestão partilhada, outros objetivos podem ser igualmente importantes (por exemplo, criar investimento num determinado mercado emergente com forte valor acrescentado europeu num período de recessão económica; apoiar o crescimento, o emprego e a competitividade em todos os Estados-Membros e respetivas regiões, etc.). Por conseguinte, a aferição do fator de êxito dos instrumentos financeiros transcende a análise dos fundos privados captados.

A Comissão sublinha que o financiamento privado constitui um requisito legal adicional para a gestão partilhada decorrente do quadro jurídico em matéria de auxílios estatais.

Resposta comum da Comissão aos pontos 74 a 76

A Comissão salienta que o facto de as partes poderem ter objetivos diferentes reforçará a qualidade dos projetos e permitirá o acesso a um leque mais vasto de instrumentos financeiros para a execução das políticas e a participação do setor privado, bem como a utilização dos seus conhecimentos especializados. Considera que o apoio da UE prestado através de mecanismos profissionais e comprovados reforçará a governação e o sistema de execução dos FEEI.

No que se refere aos instrumentos financeiros de «gestão partilhada», o tratamento preferencial dos investidores privados ou públicos que operam ao abrigo do princípio da economia de mercado, bem como quaisquer modalidades em matéria de partilha de riscos, devem estar em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais, tal como previsto na regulamentação para o período de 2007-2013 e restringir-se ao mínimo necessário para atrair esses investidores.

Além disso, conforme como previsto no artigo 6.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014, a remuneração preferencial de investidores privados ou públicos que operam de acordo com o princípio da economia de mercado, tal como referido no artigo 37.º, n.º 2, alínea c), e no artigo 44.º, n.º 1, alínea b), do RDC, é proporcional aos riscos assumidos por estes investidores e restringe-se ao mínimo necessário para atrair esses investidores, o que deve ser assegurado através de modalidades e condições contratuais e garantias processuais.

77

A Comissão entende que a base jurídica deve conter condições gerais no que respeita aos mecanismos de partilha dos riscos e das receitas, por forma a permitir uma flexibilidade suficiente quanto às disposições pormenorizadas a acordar nos acordos de delegação entre a Comissão e as entidades responsáveis (ver a resposta da Comissão à caixa 9).

Caixa 9 Quinto parágrafo

A Comissão considera que o nível de remuneração que tem direito a receber da carteira do LGTT/PBI é proporcional ao risco assumido. Além disso, na sequência do esgotamento da TPPC, o risco remanescente é inteiramente incorrido pelo BEI.

Caixa 9 Sexto parágrafo

O documento de trabalho, de 19 de outubro de 2011, foi um documento exploratório, na medida em que delineou os contornos de um regime altamente inovador e sem precedentes.

No âmbito do processo legislativo, os colegisladores foram informados da evolução do regime pormenorizado decorrente de novos cálculos e da análise dos riscos efetuados pela Comissão e pelo BEI. Em qualquer caso, a repartição de 95%/5% da primeira perda da carteira estava claramente indicada no documento de trabalho — este parâmetro de partilha de riscos nunca se alterou.

Resposta comum da Comissão ao ponto 78 e caixa 10

A Comissão considera que a repartição de riscos ao abrigo dos instrumentos geridos de forma centralizada objeto de análise é justificada, em especial porque ajuda a superar a relutância do setor privado em investir em determinados domínios. Em primeiro lugar, as perdas devem ser devidamente justificadas, devendo aplicar-se determinadas restrições, tendo nomeadamente em conta o setor e o mercado em que o instrumento opera o que, por sua vez, pode justificar essa assunção de riscos.

No que respeita ao FEEE, tendo em conta a dificuldade de estimular o investimento num mercado de eficiência energética de pequena escala fortemente capitalizado em fase embrionária, poderão revelar-se necessárias outras medidas em matéria de assunção de riscos ou de outro teor para estimular o investimento.

79

O recurso a uma decisão fiscal prévia no setor dos fundos de investimento no Luxemburgo constitui uma prática corrente e necessária, especialmente no caso das SICAV, a fim de reduzir a incerteza com que se deparam os investidores, proporcionando maior clareza relativamente à tributação transfronteiras do investimento.

Estes fundos beneficiam de decisões fiscais prévias apenas devido à conjuntura de mercado em que operam, não estando ligadas ao facto de um instrumento financeiro ser executado através de uma estrutura SICAV.

80

A Comissão observa que nenhum dos inquéritos referidos está ligado a uma SICAV. A Comissão salienta que apenas uma fração das decisões fiscais prévias foi utilizada pelas grandes empresas multinacionais para obterem vantagens desleais. A proposta de diretiva do Conselho COM(2015)135 terá ainda de ser aprovada pelo legislador e, posteriormente, transposta para o direito nacional dos Estados-Membros. Os Estados-Membros são os destinatários da recomendação C(2012)8806.

Resposta comum da Comissão ao ponto 81 e caixa 11

O Fundo Marguerite é uma SICAV que opera no Luxemburgo no âmbito das práticas e condições do mercado, bem como do quadro jurídico nacional.

O recurso a decisões fiscais prévias constitui prática corrente para os veículos financeiros estabelecidos no Luxemburgo, por razões de confirmação, com vista a limitar o grau de incerteza para os investidores (especialmente quando o fundo tem por objetivo atrair investidores privados).

82

Não existe qualquer requisito legal que obrigue os Estados-Membros a comunicar à Comissão informações pormenorizadas sobre a criação de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE. No âmbito da gestão partilhada e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros têm a responsabilidade de assegurar que a criação dos instrumentos financeiros é conforme com a legislação da UE e o direito nacional, por forma a que as despesas correspondentes sejam legais e regulares.

83

A Comissão recorda que não existe um sistema de informação sistemática que permita identificar o financiamento privado a nível dos beneficiários finais.

A análise do Tribunal só toma em consideração o relatório de execução relativo aos instrumentos de engenharia financeira a que se referem os valores inscritos na coluna II.10 «Montantes das contribuições do PO pagas aos IEF — cofinanciamento nacional privado». Não obstante, tal como explicado pelo Tribunal no ponto 85, o financiamento privado também pode ser atribuído a partir de fontes fora do PO.

85

Os requisitos do período de programação de 2014-2020 em matéria de comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros estão previstos no artigo 46.º do RDC e no anexo I do Regulamento de Execução n.º 821/2014 da Comissão. Este último estabelece um modelo para a apresentação de relatórios sobre os instrumentos financeiros. Na secção VIII do modelo de relatório, os Estados-Membros têm de fornecer informações sobre o montante das contribuições angariadas pelos instrumentos financeiros fora dos FEEI, incluindo as contribuições públicas e/ /ou privadas, ambas autorizadas nas convenções de financiamento e pagas ao nível dos beneficiários finais. Com efeito, o quadro regulamentar prevê que a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros ao abrigo do artigo 46.º deve incluir informações sobre as contribuições privadas (no contexto da avaliação do efeito de alavanca).

86

Embora a base jurídica para o período de 2007-2013 não exigisse especificamente custos e taxas de gestão orientados para a obtenção de resultados, a remuneração é geralmente determinada na convenção de financiamento entre a autoridade de gestão e o organismo de execução do instrumento financeiro. Por exemplo, pelo menos em Portugal, no Reino Unido e na Polónia, foi posto em prática um sistema de remuneração com base no desempenho em algumas convenções de financiamento para os instrumentos do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013.

A Comissão sublinha também que, em muitos fundos de empréstimo, o coinvestimento privado intervém a nível do fundo e é assegurado pelo próprio gestor do fundo.

87

A Comissão observa que outro fator no que se refere à criação de instrumentos financeiros e ao resultado do efeito de alavanca na mobilização de fundos privados suplementares é o perfil de risco e de crédito dos beneficiários finais visados. Importa referir que o IMEP visa beneficiários finais com perfis de risco de crédito mais elevado.

Ver igualmente a resposta da Comissão à caixa 12.

Caixa 12 Primeiro travessão

Segundo o relatório de auditoria ad hoc sobre o Fundo Marguerite elaborado por consultores externos a pedido da Comissão, a falta de cofinanciamento privado a nível do fundo não se deveu à relutância do setor privado em investir em instrumentos objeto de financiamento público, mas antes à estrutura de governação menos corrente do Fundo Marguerite, à reserva limitada de projetos amadurecidos e às difíceis condições de mercado em que o fundo teve de operar.

Caixa 12 Segundo travessão

O FEEE foi criado num curto espaço de tempo ao abrigo do Programa Energético Europeu para o Relançamento com vista a apoiar projetos de eficiência energética particularmente arriscados e inovadores, um setor no qual não haviam sido anteriormente estabelecidos fundos específicos. Por conseguinte, a Comissão concordou em ser o investidor de base para o referido fundo. No entanto, ainda são possíveis investimentos adicionais, tendo em conta que o montante total autorizado nesta fase é inferior a metade do objetivo do fundo, ou seja, 700 milhões de EUR.

89

A Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, sendo que a sua versão final se encontra em preparação.

90

A Comissão considera que os principais aspetos do regime de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros devem ser avaliados à luz das futuras bases jurídicas.

Contudo, deve ser encontrado um equilíbrio, a fim de permitir uma flexibilidade suficiente nas bases jurídicas para que as disposições em matéria de partilha de riscos e receitas entre a Comissão e a entidade encarregada da execução possam ser estabelecidas no acordo de delegação específico.

91

A Comissão reconhece a importância de assegurar que os instrumentos financeiros não sejam objeto de mecanismos de evasão fiscal inaceitáveis. Tal é reiterado na sua recente comunicação sobre o pacote de medidas de luta contra a evasão fiscal, de 29 de janeiro de 2016. Contudo, os acordos fiscais prévios não podem ser considerados, em si, como sendo contrários à política da Comissão.

No que respeita aos instrumentos financeiros de gestão partilhada e geridos de forma centralizada, conforme previsto no artigo 140.º, n.º 4, do Regulamento Financeiro e no artigo 38.º, n.º 4, do Regulamento Disposições Comuns, respetivamente, os organismos de execução desses instrumentos não podem estabelecer nem manter relações comerciais com entidades sediadas em territórios cujas jurisdições não cooperam com a União no que toca à aplicação das normas fiscais internacionalmente acordadas, devendo transpor tais requisitos para os seus contratos com os intermediários financeiros selecionados. Trata-se de um requisito legal para a execução dos instrumentos financeiros e assegura uma importante garantia quanto à utilização dos fundos da UE.

A Comissão considera que o risco para a reputação da União não deve estar ligado à existência de acordos fiscais prévios, mas a disposições específicas desses acordos.

94

A Comissão prevê fornecer de forma atempada orientações com base nas perguntas e necessidades identificadas dos Estados-Membros.

Resposta comum da Comissão aos pontos 96 e 97

A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui um fim em si mesmo.

Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investimentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumprimento do financiamento concedido aos beneficiários finais.

Por exemplo, no caso do instrumento de eficiência energética imediatamente disponível intitulado «empréstimo de renovação» para o período de 2014-2020, o prazo de vencimento do empréstimo pode ser definido por um período máximo de 20 anos.

Um ciclo totalmente renovável no âmbito do período de programação vai contra esta perspetiva de longo prazo.

Resposta comum da Comissão aos pontos 99 e 100

A Comissão sublinha que as autoridades de gestão estão obrigadas a assegurar a adoção de medidas adequadas por forma a dar cumprimento ao artigo 78.º, n.º 7, do Regulamento Geral e a apresentar essas medidas aquando do encerramento, tais como informações relativas à reutilização dos recursos restantes imputáveis ao FEDER e ao FSE que especifiquem a autoridade competente responsável pela gestão dos recursos restantes, a forma de reutilização, a finalidade, a área geográfica em causa e a duração prevista (ver ponto 5.2.5 das orientações sobre o encerramento).

O quadro não só incentiva os Estados-Membros a reutilizarem os recursos a favor do mesmo grupo-alvo, como também o contínuo reinvestimento desses recursos, desde que exista uma lacuna no mercado. Cabe aos Estados- -Membros assegurarem a observância destas disposições.

102

A Comissão salienta que os recursos restituídos ao fundo após o termo do período de elegibilidade já não são recursos da UE, mas sim recursos nacionais.

O RDC exige que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para assegurar a correta utilização dos recursos reembolsados aos instrumentos financeiros durante um período de, pelo menos, oito anos a contar do termo do período de elegibilidade [ver o artigo 45.º do Regulamento Disposições Comuns e o modelo da convenção de financiamento no anexo IV, artigo 1.º, alínea j)].

A Comissão prevê verificar a adequação das medidas aplicadas nas convenções de financiamento através do trabalho de auditoria regular das autoridades de auditoria nacionais e dos seus próprios serviços relativamente aos instrumentos financeiros.

104

A Comissão reconhece o período de tempo necessário para organizar um concurso público, a fim de selecionar um gestor do fundo. No entanto, tal é impossível de evitar, uma vez que as regras de seleção aplicáveis, nomeadamente em matéria de contratos públicos, têm de ser cumpridas.

A nota de orientação sobre a avaliação ex ante, que foi concluída em fevereiro de 2015, explica as condições de atribuição dos recursos dos programas de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente. Além disso, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos de aplicação dos instrumentos financeiros, que deverá incluir uma secção para explicar as condições aplicáveis às alterações do contrato (por exemplo, a prorrogação do período de execução ou o aumento dos montantes de contribuição do PO para os instrumentos financeiros existentes no âmbito do período 2007-2013).

110

A Comissão recorda que as taxas declaradas «zero», em muitos casos, não significam que não tenham sido pagos custos e taxas de gestão. Existem mais de 261 fundos que declararam «zero» custos e taxas de gestão.

111 Segundo parágrafo

No período de 2007-2013, o regulamento remeteu para as regras de elegibilidade nacionais no lugar das regras de elegibilidade da UE (artigo 56.º, n.º 4, do Regulamento n.º 1083/2006). Esta habilitação dos Estados-Membros estava em conformidade com a gestão partilhada e o princípio da subsidiariedade.

As regras de elegibilidade relativas aos custos e taxas de gestão constituem um dos poucos elementos na legislação em relação aos quais a base jurídica impõe um limite no que respeita a despesas específicas. O regulamento estabeleceu diferentes limiares aplicáveis aos custos e taxas de gestão consoante o tipo de produtos financeiros fornecidos, que podem ser inferiores (mas não superiores) a 4%, designadamente 2% no caso dos fundos de participação e de garantia, 3% para os fundos de empréstimo e de capitais próprios e 4% para os instrumentos de microcrédito. Os limites máximos visam preservar os interesses financeiros da UE.

113

Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos. Por conseguinte, o Estado-Membro não tem qualquer obrigação de apresentar informações sobre os custos e taxas de gestão que não foram pagos, uma vez que não pode ser solicitado o seu reembolso à Comissão, não sendo assim financiados pelo orçamento da UE.

Se os custos e taxas de gestão excederem os limites máximos com base num processo de concurso e forem declarados à Comissão como despesas elegíveis, no momento do encerramento, as autoridades competentes (autoridades de gestão, autoridades de certificação e autoridades de auditoria) verificarão a elegibilidade destas despesas, sendo obrigadas a comunicar à Comissão eventuais irregularidades.

Resposta comum da Comissão aos pontos 115 a 117

A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.

O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicáveis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar apoio aos beneficiários finais.

Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de média anual, pro rata temporis. A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).

Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desempenho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.

118

Ver a resposta da Comissão ao ponto 86.

122

Com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros, os custos e taxas de gestão cumulados para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE no final de 2014 representam 4,7% dos montantes pagos aos instrumentos financeiros, o que constitui um equivalente anual inferior a 1,0%. Tal está em conformidade com os valores apresentados pelo Tribunal no que se refere às contribuições do orçamento da UE para os instrumentos geridos de forma centralizada.

123

Os custos e taxas de gestão comunicados à Comissão são aqueles pagos pelas autoridades de gestão e reembolsados pela Comissão ao Estado-Membro, independentemente do nível de execução em que os custos e taxas de gestão são incorridos. A Comissão sublinha que o gestor de um fundo de participação e o gestor de um instrumento financeiro desempenham diferentes funções e têm direito a receber honorários pelo desempenho das mesmas.

As taxas cobradas aos destinatários finais têm de ser deduzidas das despesas elegíveis declaradas à Comissão, a fim de evitar o duplo financiamento. A existência de tais taxas e o seu correto tratamento fazem parte das verificações de gestão e do trabalho de auditoria.

Resposta comum da Comissão aos pontos 124 a 127

O rácio entre as taxas e o apoio financeiro concedido aos beneficiários finais reflete a situação na execução dos instrumentos financeiros no final de 2014 e será reduzido nos anos subsequentes, uma vez que o apoio financeiro concedido aos beneficiários finais deverá aumentar.

128

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 124 e observa que uma comparação só será possível aquando do encerramento dos instrumentos do FEDER e do FSE.

131

No âmbito da gestão partilhada e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, é da responsabilidade das autoridades nacionais assegurarem que as operações individuais são executadas de acordo com as disposições jurídicas aplicáveis, incluindo a observância dos limites máximos de reembolso.

No que respeita aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão sublinha que os custos e taxas de gestão são estabelecidos com base numa convenção de financiamento negociada entre a autoridade de gestão e o gestor do fundo e que a Comissão não é parte nessa relação contratual. O mesmo não se aplica aos instrumentos geridos de forma centralizada, nos quais a Comissão é parte numa relação contratual com o gestor do fundo.

133

Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos. Por conseguinte, o Estado-Membro não tem qualquer obrigação de apresentar informações sobre os custos e taxas de gestão que não foram pagos, uma vez que não pode ser solicitado o seu reembolso à Comissão, não sendo assim financiados pelo orçamento da UE.

Os custos e taxas de gestão pagos pela autoridade de gestão também podem ser superiores aos limiares estabelecidos no artigo 43.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, mas não são, todavia, elegíveis para efeitos de reembolso pelos fundos estruturais nesse caso.

134

Para o período de programação de 2014-2020, o mapa recapitulativo dos dados tem de ser elaborado pela Comissão no que respeita a todos os cinco FEEI. O prazo para a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros foi fixado em seis meses, a fim de ter em conta todas as regras específicas do fundo (e os respetivos prazos de apresentação do relatório anual de execução, tal como exigido no artigo 50.º, n.os 6 e 7, do RDC), o tempo necessário para a consolidação e avaliação dos dados apresentados pelos Estados-Membros/autoridades de gestão no âmbito do relatório anual de execução e a apresentação global dos progressos realizados na execução dos instrumentos financeiros no que se refere a todos os cinco FEEI.

Caso a Comissão apresente observações sobre o relatório anual de execução, incluindo os instrumentos financeiros, o relatório é enviado às autoridades de gestão e o prazo de dois meses é interrompido até que a informação revista seja novamente apresentada à Comissão, altura em que o prazo de dois meses recomeça uma vez mais.

Por conseguinte, os dados podem ser agregados assim que a Comissão tiver realizado a sua avaliação completa e haja garantias suficientes quanto à exatidão e fiabilidade dos dados fornecidos pelas autoridades de gestão.

141 Primeiro travessão

A Comissão considera que a duração normal de um fundo de participação e de um fundo específico é inferior ao período de elegibilidade, dado o tempo necessário para a criação do instrumento financeiro (ver também o ponto 93).

A Comissão sublinha que, nos termos do artigo 42.º, n.º 5, do RDC, é obrigatório utilizar uma metodologia de cálculo baseada no desempenho, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014. O limite máximo global para os custos e taxas de gestão elegíveis está previsto no artigo 13.º, n.º 3, do Regulamento Delegado n.º 480/2014, destinado a proteger os interesses financeiros da UE.

Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, as modalidades de pagamento dos custos e taxas de gestão devem ser estabelecidas na convenção de financiamento. O RDC e o Regulamento Delegado n.º 480/2014 apenas preveem limiares para o montante máximo das despesas elegíveis a ser cofinanciado pelos FEEI e não para o pagamento das despesas a realizar na prática. Esta medida protege os interesses financeiros da UE.

141 Segundo travessão

A Comissão esclareceu na Nota de Orientação EGESIF 15-0021-01 relativa aos custos e taxas de gestão, de 26 de novembro de 2015, que um «regime de desempenho bonus/malus» deve ser utilizado se, por exemplo, o reembolso integral dos custos de gestão estiver ligado ao cumprimento dos objetivos acordados em relação aos critérios de desempenho (ver ponto 2.2 na página 3 da nota de orientação).

141 Terceiro travessão

Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, tal condição pode ser estabelecida ao nível da convenção de financiamento, uma vez que se trata de uma questão a negociar entre a autoridade de gestão e o organismo de execução do instrumento financeiro. Os limiares para a remuneração de base e a remuneração com base no desempenho visam limitar o montante máximo das despesas elegíveis.

A Comissão salienta ainda que a utilização de critérios de desempenho é obrigatória.

A remuneração com base no desempenho é um requisito vinculativo, conforme previsto no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014.

Do ponto de vista regulamentar, tal foi considerado suficiente pelos colegisladores para assegurar uma execução adequada dos instrumentos financeiros.

Do ponto de vista de uma gestão financeira sólida e transparente, a autoridade de gestão deve informar o comité de acompanhamento das disposições sobre o cálculo dos custos de gestão incorridos ou das taxas de gestão do instrumento financeiro feito com base no desempenho. O comité de acompanhamento receberá relatórios anuais sobre os custos e taxas de gestão efetivamente pagos no ano civil anterior.

144

A Comissão não considera que o aumento do financiamento através de instrumentos financeiros intensifique, de facto, o apoio prestado em matéria de assistência técnica aos Estados-Membros, tendo em conta que os montantes atribuídos à assistência técnica se baseiam em projetos específicos relacionados com a execução dos programas e não com o nível de financiamento concedido através de instrumentos financeiros.

Além disso, parte do apoio técnico tem de ser utilizado na aplicação dos instrumentos financeiros (ver resposta da Comissão ao ponto 94).

O nível de apoio em matéria de assistência técnica foi calculado, para cada Estado-Membro, com base nas necessidades previstas para cobrir os trabalhos ligados à preparação e execução dos programas.

Os custos e taxas de gestão representam a remuneração do gestor do fundo pelas suas atividades de gestão e de apresentação das informações exigidas.

Além disso, o indutor de custos de assistência técnica não corresponde necessariamente ao montante global disponível para os regimes de subvenção, mas a outros fatores, tais como a complexidade do sistema de gestão e controlo e ainda os requisitos legais relativos à aplicação a nível nacional e da UE, o número de PO, as medidas e principais projetos cofinanciados, o número de IB, etc.

145

A Comissão observa que, no relatório anual de execução apresentado pela autoridade de gestão, as principais medidas de assistência técnica adotadas num determinado ano são descritas numa secção específica. Além disso, as despesas de assistência técnica declaradas à Comissão para reembolso são verificadas, com base na repartição dos custos e comprovadas por faturas, folhas de salário ou outros elementos de prova, apresentados pela autoridade de gestão ou outra entidade.

A declaração de despesas verificada pela autoridade de gestão, com base num método de amostragem, poderá ser ainda verificada pela autoridade de certificação, pela autoridade de auditoria e pelos auditores da Comissão.

146

A Comissão considera que os custos de gestão do programa (orçamento AT) não devem ser combinados com os custos de execução de operações individuais no âmbito de um programa (custos e taxas de gestão relativos a instrumentos financeiros), uma vez que estes custos também não são combinados no âmbito da execução de operações de subvenções (por exemplo, os custos relacionados com a remuneração do engenheiro responsável pelo projeto são incluídos nos montantes atribuídos aos projetos e não nos montantes relativos à assistência técnica).

A Comissão não recebe relatórios dos Estados-Membros sobre o orçamento de assistência técnica.

Além disso, as estruturas de custos das subvenções e dos instrumentos financeiros, de gestão partilhada e direta, diferem.

A Comissão publicou um estudo, em julho de 2012, que incluía informações qualitativas e quantitativas sobre as despesas e os encargos administrativos associados à gestão dos fundos estruturais da UE (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

A atualização do estudo está em curso e a sua publicação está prevista para finais de 2016. Prevê-se que seja tomado em consideração no exercício de simplificação.

Conclusões e recomendações

147

A Comissão concorda que a concessão de apoio financeiro com base no orçamento da UE através de instrumentos financeiros apresenta múltiplas vantagens, razão pela qual incentiva e promove ativamente a intensificação da sua utilização no período de programação de 2014-2020.

148

A Comissão considera que o efeito das questões identificadas pelo Tribunal varia consoante o Estado-Membro e os tipos de instrumentos financeiros e que, de modo geral, os instrumentos financeiros continuam a ser uma forma eficaz e eficiente de atribuir os fundos da UE.

148 Primeiro travessão

A Comissão considera que a taxa média de desembolso de 57% (no final de 2014) representa uma situação muito heterogénea. O risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz respeito a um número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.

A baixa taxa de desembolso registada no final de 2014 resulta de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, a experiência limitada de alguns Estados-Membros e o arranque tardio de alguns instrumentos.

148 Segundo travessão

No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em determinados instrumentos financeiros.

A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiência adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um maior investimento privado.

148 Terceiro travessão

A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui um fim em si mesmo.

Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investimentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumprimento do financiamento concedido aos beneficiários finais.

148 Quarto travessão

Ao abrigo das regras estabelecidas para o período de programação de 2007-2013, os custos e taxas de gestão prendem-se com os montantes pagos a favor dos instrumentos financeiros e não com os montantes desembolsados aos beneficiários finais. A Comissão observa que uma comparação com os instrumentos geridos de forma centralizada só será possível aquando do encerramento dos instrumentos FEDER e FSE.

Para o período de programação de 2014-2020, os custos e taxas de gestão devem estar vinculados ao desempenho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.

150

A Comissão considera que o risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz respeito a um número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.

A Comissão observa que 82% dos inquiridos indicaram ter procedido a uma avaliação das necessidades do mercado, não obstante o facto disto apenas ser exigido indiretamente pelo quadro jurídico. Tal deve ser encarado como um aspeto positivo, atendendo à natureza não vinculativa deste requisito no período de 2007-2013.

151

A Comissão observa que, em função do tipo de instrumento (por exemplo, empréstimos e garantias) e das especificidades dos Estados-Membros, alguns fundos de menor dimensão apresentam um desempenho equivalente ou melhor do que os fundos de maior dimensão (por exemplo, Alemanha, Polónia e França).

Recomendação 1 (a)

A Comissão aceita a recomendação.

Sempre que seja desenvolvido um novo instrumento financeiro, a avaliação ex ante deverá incluir uma análise dos ensinamentos anteriormente retirados de instrumentos semelhantes.

Recomendação 1 (b)

A Comissão aceita a recomendação.

No que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, as bases jurídicas relevantes preveem avaliações ou revisões intercalares.

Em relação a todas as futuras revisões intercalares de instrumentos financeiros, a Comissão assegurará que estas abranjam os ensinamentos retirados e o efeito de quaisquer alterações socioeconómicas significativas sobre a fundamentação do instrumento e a correspondente contribuição do orçamento da UE.

Recomendação 2

A Comissão aceita esta recomendação e, tanto quanto lhe diz respeito, considera que está em vias de ser aplicada.

Em relação aos instrumentos financeiros a nível nacional/regional, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC, que foi apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016. A possibilidade de economias de escala deve ser igualmente abordada no contexto da avaliação ex ante, tendo em conta as modalidades de execução, na aceção do artigo 38.º do RDC.

No que se refere às contribuições dos programas no âmbito dos FEEI para os instrumentos a nível da UE, a Comissão forneceu esclarecimentos minuciosos e trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros no que diz respeito à Iniciativa PME, que consiste num instrumento financeiro a nível da UE.

Além disso, a Comissão publicou uma brochura de orientação dirigida aos Estados-Membros sobre as complementaridades entre os FEEI e o FEIE.

Caso sejam desenvolvidos novos instrumentos a nível da UE, a Comissão fornecerá orientações sobre a contribuição dos recursos dos programas para os instrumentos a nível da UE, com base nos pedidos dos Estados-Membros.

No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a recomendação está em vias de ser aplicada.

152

A Comissão considera que não se deve atribuir demasiada importância ao objetivo de atrair capital privado, especialmente no caso de setores expostos a importantes deficiências do mercado. Tanto para os instrumentos geridos de forma centralizada como para os instrumentos a nível da UE, outros objetivos foram igualmente importantes (por exemplo, assegurar o investimento num determinado mercado emergente com forte valor acrescentado europeu num período de recessão económica e apoiar o crescimento, o emprego e a competitividade em todos os Estados-Membros e respetivas regiões). Por conseguinte, a aferição do fator de êxito dos instrumentos financeiros transcende a análise dos fundos privados captados.

No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em determinados instrumentos financeiros.

A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiência adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um maior investimento privado.

O artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro da UE define o efeito de alavanca como «o montante do financiamento destinado aos beneficiários finais elegíveis, dividido pelo montante da contribuição da União». Isto significa que o efeito de alavanca deve ser entendido como o rácio entre os recursos financeiros da União atribuídos a um instrumento financeiro (contribuição) e o montante de financiamento (total) prestado aos destinatários finais elegíveis (resultado). Como tal, a Comissão considera que esta fórmula toma plenamente em consideração a medida em que o financiamento público do orçamento da UE mobiliza fundos adicionais.

153

A Comissão considera que é prematuro extrair conclusões relativas ao nível de financiamento privado a atrair durante o período de 2014-2020. O alargamento do âmbito de aplicação dos instrumentos financeiros para o referido período deverá proporcionar oportunidades adicionais, bem como a possibilidade da sua combinação com os FEIE. A Comissão observa que não forneceu modelos para os sistemas de remuneração preferencial nas orientações de 2014.

O Regulamento de Execução n.º 964/2014 relativo aos instrumentos imediatamente disponíveis para o período de 2014-2020 faculta exemplos quanto à forma de melhor aplicar as disposições em matéria de tratamento preferencial com vista a atrair um maior volume de fundos privados, sem imputar riscos excessivos ao setor público.

Além disso, a Comissão, na sua brochura de 22 de fevereiro de 2016, forneceu exemplos das eventuais possibilidades de combinar os FEEI e o FEIE envolvendo a remuneração preferencial dos investidores privados (ver http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Por último, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.

154

A Comissão reconhece a importância de assegurar que os instrumentos financeiros não sejam objeto de mecanismos de evasão fiscal inaceitáveis. Tal é reiterado na sua recente comunicação sobre o pacote de medidas de luta contra a evasão fiscal, de 29 de janeiro de 2016. Contudo, os acordos fiscais prévios não podem ser considerados, em si, como sendo contrários à política da Comissão. A título de conceito, os acordos fiscais prévios têm como objetivo diminuir o grau de incerteza para os investidores.

Recomendação 3

A Comissão não aceita a recomendação.

Não vê necessidade de alterar o Regulamento Financeiro e/ou as regras setoriais subjacentes (RDC e regras setoriais em regime de gestão centralizada) e considera que a questão pode ser abordada numa medida suficiente através da emissão de orientações.

No que respeita à gestão partilhada, as DG dos FEEI começaram a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a comunicação de informações. O referido projeto foi apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 e deverá incluir informações pormenorizadas sobre o cálculo do efeito de alavanca, tal como previsto no Regulamento Financeiro e respetivas normas de execução, incluindo a forma como são determinados os montantes mobilizados. A apresentação de informações pelos Estados-Membros permitirá à Comissão estabelecer uma distinção entre o efeito de alavanca das contribuições públicas nacionais e privadas no âmbito do PO e/ou de outras contribuições de capital privado ou público.

No que se refere aos instrumentos geridos de forma centralizada, em junho de 2015 a Comissão aperfeiçoou a metodologia de cálculo do efeito de alavanca para os instrumentos financeiros do período de 2014-2020, a fim de satisfazer, de forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca, conforme previstos pelo Regulamento Financeiro e pelas normas de execução.

Recomendação 4

A Comissão aceita a recomendação.

As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais [Decisão C(2015) 2771 da Comissão] preveem, no capítulo 5.2.5, que o relatório final, enquanto parte do pacote de medidas de encerramento, deve descrever a identidade das instâncias que asseguram o cofinanciamento nacional, o tipo de cofinanciamento nacional prestado e os eventuais fundos de coinvestimento, para além dos recursos do programa. Além disso, os modelos 1 e 2 que figuram no anexo I exigem que os Estados-Membros indiquem no campo obrigatório III.2.2.4 o cofinanciamento privado nacional efetivamente pago a favor do instrumento financeiro.

Recomendação 5

A Comissão aceita esta recomendação.

A forma de aplicação das disposições em matéria de tratamento preferencial por forma a atrair capital privado, sem imputar riscos excessivos aos contribuintes públicos das dotações dos instrumentos financeiros, é abordada no volume I da Metodologia Geral a seguir aquando da avaliação ex ante dos instrumentos financeiros, publicada em abril de 2014.

Além disso, o Regulamento de Execução n.º 964/2014 relativo aos instrumentos imediatamente disponíveis para o período de 2014-2020 faculta exemplos quanto à forma de melhor aplicar as disposições em matéria de tratamento preferencial com vista a atrair um maior volume de fundos privados, sem imputar riscos excessivos ao setor público.

Por último, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.

No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a recomendação está em vias de ser aplicada.

Recomendação 6

A Comissão aceita parcialmente esta recomendação no que respeita às suas propostas legislativas para o período de programação pós-2020.

Recomendação 7

A Comissão aceita a recomendação.

No que se refere à gestão partilhada, a Comissão incluirá na nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC recomendações adicionais que exijam o alinhamento das estruturas dos instrumentos financeiros com a política estabelecida na Comunicação da Comissão sobre o pacote de medidas de luta contra a evasão fiscal, de janeiro de 2016.

Em relação aos instrumentos geridos de forma centralizada, a Comissão já salientou por escrito, junto do BEI e do FEI, a importância que atribui às medidas de luta contra a evasão fiscal da Comissão, bem como à necessidade de incentivar uma maior promoção das melhores práticas pelo BEI/FEI neste domínio. A Comissão procede a um diálogo ativo com o BEI e o FEI sobre a análise das respetivas políticas neste âmbito.

Além disso, a Comissão observa que o artigo 140.º, n.º 4, do Regulamento Financeiro e o artigo 38.º, n.º 4, segundo parágrafo, do RDC especificam que os organismos de execução dos instrumentos financeiros devem respeitar o direito aplicável, incluindo em matéria de branqueamento de capitais e de luta contra o terrorismo e a fraude fiscal. Os organismos de execução dos instrumentos financeiros não podem estabelecer nem manter relações comerciais com entidades sediadas em territórios cujas jurisdições não cooperam com a União no que toca à aplicação das normas fiscais internacionalmente acordadas. As autoridades de gestão devem transpor esses requisitos nos seus contratos celebrados com os intermediários financeiros selecionados.

A conformidade do tratamento fiscal aplicado com o direito nacional e as recomendações da UE insere-se no sistema de execução dos instrumentos financeiros em vigor, sendo igualmente abrangido pelo âmbito das verificações de gestão, tal como previsto na nota de orientação EGESIF 14/0012/02.

No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a recomendação está em vias de ser aplicada.

Resposta comum da Comissão aos pontos 155 e 156

A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui um fim em si mesmo.

Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investimentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumprimento do financiamento concedido aos beneficiários finais.

No que respeita ao termo do período de execução, a Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas orientações relativas ao encerramento se inseriam no âmbito de aplicação do artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, com a última redação que lhe foi dada, pelo que não era necessário alterar o ato legislativo (ver também a resposta da Comissão ao ponto 43 e a resposta da Comissão ao ponto 6.52, bem como à recomendação n.º 5 do relatório anual do Tribunal de 2014). A Comissão sublinha que as autoridades de gestão são obrigadas a assegurar a adoção de medidas adequadas, por forma a dar cumprimento ao disposto no artigo 78.º, n.º 7, do Regulamento Geral e a apresentar essas medidas aquando do encerramento, tais como informações relativas à reutilização dos recursos restantes imputáveis ao FEDER e ao FSE e que, nomeadamente, especifiquem a autoridade competente responsável pela gestão dos recursos restantes, a forma de reutilização, a finalidade, a área geográfica em causa e a duração prevista (ver ponto 5.2.5 das orientações relativas ao encerramento).

Recomendação 8

A Comissão aceita esta recomendação.

O artigo 45.º do RDC exige que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para assegurar a correta utilização dos recursos restituídos aos instrumentos financeiros durante um período de, pelo menos, oito anos a contar do final do período de elegibilidade [ver também o modelo da convenção de financiamento no anexo IV, artigo 1.º, alínea j)]. Os recursos restituídos ao fundo depois do termo do período de elegibilidade já não são recursos da UE, mas recursos nacionais.

A Comissão irá, na nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC, salientar a importância deste requisito na convenção de financiamento assinada pelas autoridades de gestão e indicará que a verificação da adequação da referida disposição se insere no âmbito dos trabalhos regulares de auditoria a realizar pelas autoridades de auditoria.

No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a recomendação está em vias de ser aplicada.

Recomendação 9

A Comissão aceita esta recomendação.

A nota de orientação sobre a avaliação ex ante, aprovada em maio de 2014, explica as condições de atribuição dos recursos dos programas de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente.

Além disso, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos de execução dos instrumentos financeiros. O projeto foi apresentado aos Estados-Membros em outubro de 2015 e deverá incluir uma secção que explica as condições aplicáveis às alterações do contrato (por exemplo, a prorrogação do período de execução ou o aumento dos montantes de contribuição do PO para os instrumentos financeiros existentes no âmbito do período de 2007-2013). A versão final da nota de orientação está atualmente em fase de preparação.

No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a recomendação está em vias de ser aplicada.

158

Os custos e taxas de gestão acumulados representam 4,7% dos montantes pagos aos instrumentos financeiros até ao final de dezembro de 2014, o que constitui um equivalente anual inferior a 1%.

Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos ao gestor do fundo. Se os custos e taxas de gestão pagos excederem os limites máximos, o reembolso será efetuado com base nesses limites máximos e não com base nos montantes mais elevados efetivamente pagos. Esta medida protege os interesses financeiros da UE.

A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.

O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicáveis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar apoio aos beneficiários finais.

Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de média anual, pro rata temporis. A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).

Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desempenho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.

Resposta comum da Comissão aos pontos 159 e 160

Para o período de 2007-2013, a Comissão controla os custos e taxas de gestão através do mapa recapitulativo dos dados para os instrumentos financeiros com base nas informações prestadas pelos Estados-Membros. Este requisito foi introduzido em 2011.

Para o período de 2014-2020, a Comissão disporá de um maior conjunto de dados completos e fiáveis para controlar a aplicação dos instrumentos financeiros, incluindo os custos e taxas de gestão.

Para ambos os períodos, as autoridades nacionais são responsáveis por garantir a elegibilidade dos custos e taxas de gestão, em conformidade com as regras aplicáveis e o princípio da subsidiariedade.

A Comissão considera que os custos de gestão do programa (orçamento AT) não devem ser combinados com os custos de execução de operações individuais no âmbito de um programa (custos e taxas de gestão relativos a instrumentos financeiros), uma vez que estes custos também não são combinados no âmbito da execução de operações de subvenções (por exemplo, os custos relacionados com a remuneração do engenheiro responsável pelo projeto são incluídos nos montantes atribuídos aos projetos e não nos montantes relativos à assistência técnica).

A Comissão gostaria de sublinhar que analisa os relatórios recebidos dos Estados-Membros sobre o orçamento de assistência técnica. Tal foi o caso para o período de 2007-2013 e continua a ser válido durante o período de 2014-2020.

161

Para o período de programação de 2014-2020, o mapa recapitulativo dos dados tem de ser elaborado pela Comissão no que respeita a todos os cinco FEEI. O prazo para a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros foi fixado em seis meses, a fim de ter em conta todas as regras específicas do fundo (e os respetivos prazos de apresentação do relatório anual de execução, tal como exigido no artigo 50.º, n.os 6 e 7, do RDC), o tempo necessário para a consolidação e avaliação dos dados apresentados pelos Estados-Membros/autoridades de gestão no âmbito do relatório anual de execução e a apresentação global dos progressos realizados na execução dos instrumentos financeiros no que se refere a todos os cinco FEEI.

Caso a Comissão apresente observações sobre o relatório anual de execução, incluindo os instrumentos financeiros, o relatório é enviado às autoridades de gestão e o prazo de dois meses é interrompido até que a informação revista seja novamente apresentada à Comissão, altura em que o prazo de dois meses recomeça uma vez mais.

Por conseguinte, os dados podem ser agregados assim que a Comissão tiver realizado a sua avaliação completa e haja garantias suficientes quanto à exatidão e fiabilidade dos dados fornecidos pelas autoridades de gestão.

162

A remuneração com base no desempenho é um requisito vinculativo, conforme previsto no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014.

Na nota de orientação sobre os custos e taxas de gestão (EGESIF_15-0021-01), publicada em novembro de 2015, a Comissão forneceu esclarecimentos sobre a metodologia de cálculo com base no desempenho.

Recomendação 10 (a)

A Comissão aceita esta recomendação.

Os custos e taxas de gestão continuarão a ser comunicados no âmbito do mapa recapitulativo dos dados e, em maio de 2015, foram transmitidas aos Estados-Membros instruções específicas sobre esta comunicação de dados.

As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais (Decisão da Comissão C(2015) 2771), anexo I, modelo 1 (campo obrigatório III.4, III.6) e modelo 2 (campo obrigatório III.4) exigem que os Estados-Membros comuniquem os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017.

Recomendação 10 (b)

A Comissão não aceita a recomendação.

A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.

O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicáveis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar apoio aos beneficiários finais.

Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de média anual, pro rata temporis. A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).

Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desempenho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.

Recomendação 11 (a)

A Comissão não aceita a recomendação.

A Comissão considera que as disposições vinculativas relativas à remuneração com base no desempenho previstas no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, bem como os critérios pormenorizados em matéria de desempenho estabelecidos no artigo 12.º do Ato Delegado 480/2014 constituem uma base adequada para alcançar o efeito de incentivo desejado e que, na fase atual, não há qualquer base suficiente que justifique uma proposta de alteração.

Além disso, a Comissão observa que a autoridade de gestão deve informar o comité de acompanhamento das disposições sobre o cálculo dos custos de gestão incorridos ou das taxas de gestão do instrumento financeiro feito com base no desempenho. O comité de acompanhamento receberá relatórios anuais sobre os custos e taxas de gestão efetivamente pagos no ano civil anterior.

Recomendação 11(b)

A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

A Comissão concorda que as autoridades de gestão devem aplicar os requisitos legais em vigor da melhor forma possível. Estes requisitos também são explicados e interpretados de forma pormenorizada na nota de orientação sobre os custos e taxas de gestão.

A base jurídica em vigor permite a utilização de outros critérios de desempenho para além dos referidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014.

Recomendação 12

A Comissão não aceita a recomendação.

No que respeita à viabilidade e à proporcionalidade da aplicação desta recomendação, a Comissão considera que a análise exigiria isolar os custos relativos às subvenções e aos instrumentos financeiros suportados por uma autoridade de gestão e, provavelmente, pelo pessoal responsável por ambas as tarefas. Além disso, as estruturas de custos das subvenções e dos instrumentos financeiros, bem como dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada e direta diferem.

Quanto à relevância dessa análise comparativa, a Comissão sublinha ainda que as subvenções e os instrumentos financeiros constituem duas modalidades diferentes de aplicação das políticas dos FEEI e visam tipologias de investimento diferentes.

163

A Comissão concorda com o princípio da otimização da coordenação entre os instrumentos financeiros no âmbito dos FEEI e do FEIE.

A Comissão publicou, em 22 de fevereiro de 2016, uma brochura para ajudar as autoridades locais e os promotores de projetos a tirarem pleno partido das oportunidades de coordenação, sinergias e complementaridades do FEIE e dos FEEI. Ambos os instrumentos foram concebidos de forma diferente, mas complementar em termos de pressupostos subjacentes, forma assumida e quadro legislativo, e reforçam-se mutuamente. A brochura apresenta uma panorâmica geral das possíveis combinações entre o FEIE e os FEEI, quer a nível dos projetos, quer através de um instrumento financeiro, como uma plataforma de investimento (ver http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Respostas do Fundo Marguerite

Respostas ao ponto 81 e à caixa 11

A estrutura utilizada pelo Fundo Marguerite para a detenção dos seus investimentos foi estabelecida em primeiro lugar para permitir que o Fundo detivesse os seus diferentes investimentos através das suas diferentes filiais por motivos que dizem simultaneamente respeito à gestão do risco da carteira (permitindo a separação dos investimentos entre si), bem como a facilitar a alienação desses investimentos no futuro e o fluxo de tesouraria no interior da estrutura (do Fundo Marguerite para os seus investimentos e, em seguida, de retorno dos investimentos para o Fundo Marguerite). Foi solicitada uma decisão fiscal antecipada às autoridades luxemburguesas por motivos de confirmação.

Em relação à afirmação do Tribunal «É igualmente possível que outros impostos […] sejam evitados através do recurso a esta estrutura», cremos que a referência a evasão fiscal pode induzir em erro, pois o termo é frequentemente utilizado para designar esquemas cuja finalidade é evitar impostos que são legitimamente devidos. O conselheiro Marguerite gere as questões fiscais do Fundo Marguerite de modo a assegurar se de que este cumpre as suas obrigações fiscais e paga todos os impostos devidos.

QJ-AB-16-019-PT-E    ISSN 1977-5822

Os instrumentos financeiros são cada vez mais utilizados para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE através de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios. Durante o período de programação de 2007-2013, foram atribuídos a esses instrumentos cerca de 21,5 mil milhões de euros provenientes do orçamento da UE. O Tribunal concluiu que, embora possam apresentar benefícios específicos em comparação com outras formas de financiamento da UE como as subvenções, a sua execução depara-se com desafios significativos que podem limitar a respetiva eficiência.