CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5411-5 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/54157 | QJ-AB-16-019-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-5444-3 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/747374 | QJ-AB-16-019-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5433-7 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/428712 | QJ-AB-16-019-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapă | Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului | 14.1.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport | 11.4.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie | 1.6.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice | 5.7.2016

RO
2016

nr. 19

Raportul special

Execuția bugetului UE prin
instrumente financiare –
ce învățăminte trebuie
desprinse din perioada de
programare 2007-2013

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente politicilor structurale, transporturilor și energiei. Auditul a fost condus de doamna Iliana Ivanova, în calitate de membră raportoare, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Tony Murphy, șef de cabinet, și Mihail Stefanov, atașat în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Rareș Rusănescu, coordonator, și Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cîrje și Maria Ploumaki, auditori.

De la stânga la dreapta: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusănescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Cuprins

Acronime

Glosar

Sinteză

Introducere

Ce sunt instrumentele financiare?

Utilizarea instrumentelor financiare pentru execuția bugetului UE începând din 2007

Sfera și abordarea auditului

Observații

Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

Dotarea excesivă cu capital a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali, a permis evitarea dezangajării fondurilor și a antrenat o posibilă restituire a fondurilor la închidere

Autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca fonduri pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE

În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici

Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

Modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat de gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare

Dificultăți legate de atragerea investițiilor din sectorul privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate

Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

Întârzierile înregistrate în implementare au redus în mod semnificativ perioada efectivă de investiție a mai multor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE

Efectul de reînnoire al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE a fost limitat în perioada de implementare și este incert după închiderea programelor aferente perioadei 2007-2013

S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

Costurile și comisioanele de gestiune au un nivel ridicat în comparație cu nivelul real al plăților efectuate către destinatarii finali

Costurile și comisioanele de gestiune care, la închidere, depășesc plafoanele prevăzute în reglementări nu vor fi rambursate din bugetul UE

Modul în care Comisia evaluează costurile și comisioanele de gestiune nu ține seama în mod corespunzător de diferențele existente între tipurile de instrumente și de nivelul efectiv de sprijin care ajunge la destinatarii finali

Există limitări în ceea ce privește raportările statelor membre cu privire la costurile și comisioanele de gestiune

Costurile și comisioanele de gestiune suportate sunt în plus față de costurile administrative aferente punerii în aplicare a programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate (perioada de programare 2014-2020)
Anexa II | — | Definiția termenului „instrumente financiare” în baza legală (perioadele de programare 2014-2020 și 2007-2013)
Anexa III | — | Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FEDR în cele 28 de state membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de programare 2007-2013)
Anexa IV | — | Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FSE în cele 28 de state membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de programare 2007-2013)
Anexa V | — | Sinteza cerințelor de evaluare ex ante (perioada de programare 2014-2020)

Răspunsul Comisiei

Răspunsul Fondului Marguerite

Acronime

BEI: Banca Europeană de Investiții

COCOF: Comitetul de coordonare a fondurilor (Coordination Committee of the Funds)

EaSI: Programul Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială

EEEF: Fondul european pentru eficiență energetică

EGESIF: Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene

EPMF: Instrumentul european de microfinanțare Progress pentru ocuparea forței de muncă și incluziune socială (European Progress Microfinance Facility)

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FEI: Fondul European de Investiții

FEIS: Fondul european pentru investiții strategice

FEP: Fondul european pentru pescuit

Fondul Marguerite: Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură

Fondurile ESI: Fondurile structurale și de investiții europene

FSE: Fondul social european

IMM: Întreprinderi mici și mijlocii

JEREMIE: Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises)

LGTT: Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T (Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network projects)

MIE: Mecanismul pentru interconectarea Europei

PBI: Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (Project Bond initiative)

PEER: program care vizează să contribuie la redresarea economică europeană prin proiecte din domeniul energiei

PFLP: Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere

PO: Program operațional

SICAR: Société d’investissement en capital à risque (societate de investiții cu capital de risc)

SICAV: Société d’investissement à capital variable (societate de investiții cu capital variabil)

TEN-E/T: Rețelele transeuropene de energie/de transport

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Glosar

Ajutorul de stat constă în orice formă de sprijin financiar direct sau indirect acordat de autoritățile publice pentru întreprinderi din sectorul privat. În principiu, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) interzice ajutoarele de stat în interiorul pieței comune, cu excepția cazului în care acestea sunt justificate în mod corespunzător. Normele UE privind ajutoarele de stat stabilesc cazurile în care se consideră că acest sprijin nu denaturează (sau nu amenință să denatureze) concurența. Comisia Europeană are competența exclusivă de a evalua compatibilitatea ajutoarelor de stat acordate de statele membre cu aceste norme. Deciziile și acțiunile procedurale ale Comisiei Europene sunt supuse controlului Tribunalului și al Curții de Justiție a Uniunii Europene.

O autoritate de management este o autoritate publică națională, regională ori locală sau orice alt organism public ori privat care a fost desemnat de statul membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selectarea proiectelor în vederea finanțării, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspecte financiare și la rezultatele obținute.

Axă prioritară: una dintre prioritățile strategiei dintr-un program operațional constând într-un grup de operațiuni care sunt intercorelate și care au obiective măsurabile specifice.

Capitalul de dotare se referă la cuantumul finanțării acordate unui instrument financiar (din bugetul UE, din bugetul național sau de către investitori privați) pentru a sprijini desfășurarea operațiunilor acestuia. Acest capital ar trebui să reflecte capacitatea de investiții a instrumentului și să fie proporțional cu piața vizată de acesta.

Comitetul de coordonare a fondurilor (COCOF) este un comitet permanent de monitorizare din cadrul Comisiei. Rolul său este de a discuta diferite aspecte legate de punerea în aplicare a regulamentelor aplicabile Fondului european de dezvoltare regională, Fondului social european și Fondului de coeziune.

Destinatar final este orice persoană fizică sau juridică, alta decât un fond de participare sau intermediarul financiar, care beneficiază de finanțare printr-un instrument financiar.

Un fond de participare este un fond creat pentru a investi în mai multe fonduri: fonduri cu capital de risc, fonduri de garantare, fonduri de împrumut, fonduri de dezvoltare urbană sau fonduri ori alte sisteme de stimulente care acordă împrumuturi, garanții pentru investiții rambursabile sau instrumente echivalente în domeniul eficienței energetice și al utilizării energiei din surse regenerabile în clădiri, inclusiv în locuințele existente.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru realizarea de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) își propune să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă de investiții private și publice pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea unor proiecte în anii următori acestei perioade. FEIS a fost constituit în cadrul Băncii Europene de Investiții (BEI) ca un fond fiduciar, cu durată nelimitată, pentru a finanța componentele mai riscante ale unor proiecte. Riscul suplimentar asumat de BEI va fi compensat printr-o garanție în cuantum de până la 16 miliarde de euro, asigurată din bugetul UE. Statele membre pot contribui cu fonduri suplimentare la FEIS.

Fondul social european (FSE) urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare profesională, promovând un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Fondurile rezultate ca excedent reprezintă partea din dotarea cu capital care a ajuns la destinatarii finali și care a fost ulterior restituită instrumentului financiar, fiind deci disponibilă pentru o nouă rundă de investiții.

Fondurile specifice sunt fonduri care nu fac parte din categoria fondurilor de participare.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) acoperă cele cinci fonduri care au drept scop reducerea dezechilibrelor regionale la nivelul Uniunii în cursul perioadei de programare 2014-2020. Aceste fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime.

O garanție este un angajament asumat de o terță parte, denumită garant, de a plăti datoria unui debitor în cazul în care acesta nu o poate plăti el însuși. Garantul are obligația de a acoperi orice deficit sau incapacitate de plată a datoriei debitorului, în conformitate cu termenii și condițiile prevăzute în acordul încheiat între garant, creditor și/sau debitor.

Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene (EGESIF) a fost înființat în cadrul Comisiei cu scopul de a-i oferi acesteia consiliere cu privire la aspecte legate de implementarea programelor adoptate și puse în aplicare în conformitate cu regulamentele privind fondurile structurale și de investiții europene. Acesta este unul dintre cele două grupuri care înlocuiesc Comitetul de coordonare a fondurilor (celălalt fiind COESIF – Comitetul de coordonare pentru fondurile structurale și de investiții europene).

Un intermediar financiar este o entitate care acționează ca intermediar între autoritatea de management sau fondul de participare și destinatarii finali ai fondurilor canalizate prin intermediul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate.

Investiție de capital înseamnă punerea la dispoziția unei întreprinderi a unei investiții directe sau indirecte de capital, în schimbul dreptului de proprietate totală sau parțială asupra întreprinderii respective, atunci când investitorul de capital poate exercita un anumit control asupra managementului întreprinderii și poate beneficia de profiturile acesteia.

Un împrumut este un acord prin care creditorul este obligat să pună la dispoziția debitorului o anumită sumă de bani pe o perioadă convenită. Debitorul este obligat să ramburseze împrumutul după o anumită perioadă de timp. În mod normal, debitorul trebuie să plătească o dobândă la suma împrumutată.

Linia de credit contingentă este o linie de credit din care se pot trage fonduri numai în cazul în care survine un anumit eveniment definit în prealabil.

Politica de coeziune a acoperit, în perioada de programare 2007-2013, Fondul european de dezvoltare regională și Fondul social european (cele două „fonduri structurale”), precum și Fondul de coeziune. În perioada de programare 2014-2020, coordonarea dintre politica de coeziune și celelalte politici ale UE care contribuie la dezvoltarea regională, și anume politica de dezvoltare rurală, politica în domeniul pescuitului și politica maritimă, a fost ameliorată prin stabilirea unor dispoziții comune referitoare la fondurile structurale și de investiții europene.

Pragul minim acceptabil de rentabilitate (hurdle rate) este rata minimă de rentabilitate cerută de un administrator sau de un investitor pentru un proiect sau pentru o investiție.

Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și modul în care vor fi utilizate fondurile în cursul unei anumite perioade, în general de șapte ani, pentru finanțarea de proiecte. Aceste proiecte trebuie să contribuie la îndeplinirea unuia sau a mai multor obiective din ansamblul de obiective specificate la nivelul axei prioritare a programului operațional. Astfel de programe se elaborează pentru fiecare dintre fondurile din domeniul politicii de coeziune, respectiv pentru Fondul european de dezvoltare regională, pentru Fondul de coeziune și pentru Fondul social european. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către Comisie înainte de efectuarea unor eventuale plăți de la bugetul UE. Ele pot fi modificate doar în cursul perioadei vizate și numai cu acordul ambelor părți.

Rata maximă de garantare este un procent din valoarea totală a portofoliului de credite acoperit efectiv de garanție.

Regulamentul delegat se referă în acest raport la Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei din 3 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime¹.

Regulamentul de punere în aplicare desemnează în acest raport Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională².

Regulamentul financiar desemnează Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului³.

Regulamentul general pentru perioada de programare 2007-2013 desemnează Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999⁴.

Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014-2020: Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului⁵.

Regulamentul privind Mecanismul pentru interconectarea Europei: Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru interconectarea Europei, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 680/2007 și (CE) nr. 67/2010⁶.

Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii (JEREMIE) este o inițiativă a Comisiei dezvoltată în colaborare cu Fondul European de Investiții. JEREMIE promovează utilizarea instrumentelor de inginerie financiară pentru a îmbunătăți accesul IMM-urilor la finanțare prin intermediul fondurilor structurale.

O societate de investiții cu capital de risc (SICAR – société d’investissement en capital à risque) este o structură creată pentru investițiile de capital privat și de capital de risc care nu fac obiectul unor norme privind diversificarea investițiilor și care nu sunt supuse vreunor restricții legate de creditare sau de efectul de pârghie.

O societate de investiții cu capital variabil (SICAV – société d’investissement à capital variable) este un fond de investiții de tip deschis, a cărui valoare a capitalului se modifică în funcție de numărul de investitori și de valoarea investițiilor subiacente. Acțiunile fondului sunt vândute și cumpărate pe baza celei mai recente valori nete a activelor fondului.

Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere (PFLP – Portfolio First Loss Piece): atunci când un portofoliu de împrumuturi este împărțit în mai multe tranșe de risc, PFLP este tranșa care absoarbe primele pierderi ale portofoliului (aceste pierderi ar putea fi, de exemplu, consecința unor împrumuturi nerambursate).

1JO L 138, 13.5.2014, p. 5.

2JO L 371, 27.12.2006, p. 1.

3JO L 298, 26.10.2012, p. 1.

4JO L 210, 31.7.2006, p. 25.

5JO L 347, 20.12.2013, p. 320.

6JO L 348, 20.12.2013, p. 129.

Sinteză

I

Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi redresarea economică și financiară și gestionarea crizei refugiaților. În acest context, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și eficiența bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut al Uniunii.

II

Instrumentele financiare sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE. Sprijinul financiar acordat destinatarilor finali prin intermediul instrumentelor financiare poate lua forma împrumuturilor, a garanțiilor și a investițiilor de capital.

III

Dacă sunt bine implementate, instrumentele financiare au două avantaje specifice în comparație cu finanțările nerambursabile:

–posibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fonduri private și publice suplimentare care să vină în completarea finanțării publice inițiale); și

–natura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posibilitatea de a utiliza aceleași fonduri în mai multe cicluri).

Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

IV

În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre au utilizat instrumente financiare create sub umbrela Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și a Fondului social european (FSE): în total, în UE au fost create 972 de instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 de instrumente financiare în cadrul FSE. Până la sfârșitul anului 2014, din programele operaționale aferente FEDR și FSE a fost plătită o sumă de aproximativ 16 miliarde de euro sub formă de contribuții la aceste instrumente. Este vorba de o creștere semnificativă față de suma de 1,3 miliarde de euro din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-1999 pentru acest tip de instrumente. În aceeași perioadă, și anume 2007-2013, contribuția totală din bugetul UE la cele 21 de instrumente financiare gestionate direct sau indirect de către Comisia Europeană s-a ridicat la aproximativ 5,5 miliarde de euro. Aceste instrumente financiare gestionate centralizat operează în toate statele membre ale UE.

V

În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un mecanism eficient de execuție a bugetului UE în perioada de programare 2007-2013. Auditul s-a desfășurat în perioada octombrie 2014-martie 2016 și s-a axat pe domeniile reprezentate de politica regională, de politica socială, de politica în materie de transporturi și de politica energetică. Analiza Curții acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare aferente FEDR și FSE create în perioada de programare 2007-2013 în cadrul gestiunii partajate, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central în aceste domenii. Datele prezentate în raport se bazează pe cele mai recente informații disponibile furnizate de Comisie în septembrie 2015, reflectând situația de la sfârșitul anului 2014.

VI

Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au limitat eficiența instrumentelor financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în cursul perioadei de programare 2007-2013:

–un număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau supradimensionate și, chiar și la sfârșitul anului 2014, continuau să se confrunte cu probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în medie, s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele operaționale pentru instrumentele financiare). Un factor care a contribuit la dotarea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a evita dezangajarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;

–per ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate, instrumentele financiare nu s-au bucurat de succes în atragerea de capital privat;

–până în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR și FSE au reușit să acorde un sprijin financiar reînnoibil; și

–în cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune comparativ cu sprijinul financiar efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor instrumente, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat.

VII

În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului legal pentru perioada de programare 2014-2020 în ceea ce privește instrumentele financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în perioada de programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme.

VIII

În acest raport, Curtea a formulat următoarele recomandări:

–Evaluarea ex ante realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la nivel central ar trebui să includă sistematic o analiză a „lecțiilor învățate” până în acel moment.

–Pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei care vor fi realizate pentru toate instrumentele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeconomice majore asupra justificării de la baza creării instrumentului respectiv și asupra contribuției aferente necesare de la bugetul UE.

–Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimensiunii fondurilor specifice din cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semnificative care se pot obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Ar trebui să se pună la dispoziția statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de înființare a unor astfel de instrumente financiare (gestionate direct sau indirect de Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.

–Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat.

–În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de programare 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure, la închidere, că statele membre pun la dispoziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile private la capitalul de dotare furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.

–În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui să ofere orientări suplimentare statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.

–În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care reglementează instrumentul în cauză ar trebui să definească principiile generale în materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact asupra bugetului UE.

–În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care sunt conforme cu propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.

–Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că statele membre mențin caracterul reînnoibil al fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul perioadei de eligibilitate.

–Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în perioada următoare de programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor sunt selecționați în urma unei proceduri de achiziții publice.

–Comisia ar trebui să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017 în vederea închiderii în viitorul apropiat a perioadei de programare 2007-2013.

–Comisia ar trebui să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele de gestiune trebuie să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al instrumentului financiar, și anume acelei părți din contribuția de la programul operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali.

–În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performanța acestora, în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă în vederea revizuirii dispozițiilor existente în Regulamentul privind dispozițiile comune, cu scopul de a consolida efectul de stimulent al acestor mecanisme.

–Atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din statele membre ar trebui să facă uz pe scară largă de componentele deja existente bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri.

–Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză comparativă a costurilor de implementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinului financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului adecvat de asistență tehnică.

Introducere

Ce sunt instrumentele financiare?

01

Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi redresarea economică și financiară și gestionarea crizei refugiaților. În acest context, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și eficiența bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut al Uniunii.

Instrumentele financiare⁷ sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE prin intermediul împrumuturilor, al garanțiilor și al investițiilor de capital (sau de cvasicapital) pentru implementarea de proiecte (a se vedea tabelul 1)⁸.

Anexa I ilustrează modul în care funcționează diferitele tipuri de instrumente financiare.

Tabelul 1

Principalele tipuri de instrumente financiare finanțate din bugetul UE

Sursa: Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Tipuri de instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 3.

02

În comparație cu finanțările nerambursabile (care sunt metoda tradițională prin care se acordă finanțare din bugetul UE), instrumentele financiare, dacă sunt bine implementate, pot aduce două avantaje specifice:

οposibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fonduri private și publice suplimentare care să vină în completarea finanțării publice inițiale); și

οnatura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posibilitatea de a utiliza aceleași fonduri în mai multe cicluri) permite ca fiecare euro din fondurile canalizate prin intermediul instrumentelor financiare să fie utilizat, în principiu, de mai multe ori.

03

Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

04

Versiunea revizuită din 2012 a Regulamentului financiar conține o primă definiție comună a instrumentelor financiare; aceasta a început să se aplice în regulamentele sectoriale pentru perioada de programare 2014-2020 (a se vedea anexa II).

Utilizarea instrumentelor financiare pentru execuția bugetului UE începând din 2007

Utilizarea instrumentelor financiare finanțate din bugetul UE

05

Bugetul UE poate fi executat prin gestiune partajată (cu alte cuvinte, în cooperare cu statele membre, cum ar fi în cadrul politicii de coeziune), prin gestiune directă (și anume, de către serviciile Comisiei sau prin intermediul agențiilor executive) sau prin gestiune indirectă (prin încredințarea sarcinilor de execuție bugetară unor țări terțe sau unor diferite entități)⁹. Ultimele două categorii se încadrează împreună în mecanismul de gestiune centralizată.

06

Instrumentele financiare sunt utilizate în diferite domenii ale bugetului UE:

οInstrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate în domeniul politicii de coeziune sunt constituite în principal sub umbrela Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și, într-o mai mică măsură, în cadrul Fondului social european (FSE). Începând cu perioada de programare 2014-2020, instrumentele financiare pot fi utilizate și pentru Fondul de coeziune. Fiecare instrument trebuie să fie implementat în cadrul unui program operațional, modalitatea de implementare fiind decisă de autoritatea de management responsabilă de programul respectiv, împreună cu dimensiunea și concepția instrumentului¹⁰. Instrumentele financiare sunt utilizate, de asemenea, în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și al Fondului european pentru pescuit (FEP).

οInstrumentele financiare gestionate la nivel central sunt finanțate din diferite domenii bugetare, precum cercetarea, întreprinderile și industria, educația și cultura etc. În cazul acestor instrumente, Comisia, împreună cu partenerii săi, este implicată direct în conceperea și în elaborarea strategiei de investiții și a dotării cu capital aferente. Decizia de înființare a acestor instrumente este luată de autoritățile bugetare (Parlamentul European și Consiliul) pe baza unei propuneri a Comisiei.

Regulile de selectare a administratorului de fond pentru instrumentele financiare

07

În cazul gestiunii partajate, instrumentele financiare pot fi constituite ca fonduri autonome sau ca subfonduri ale unui fond de participare, denumite în continuare „fonduri specifice” (a se vedea figura 1). Un fond de participare, denumit uneori și „fond de fonduri”, este un fond creat cu scopul de a gestiona diferite tipuri de instrumente. Acesta permite, de asemenea, să se aloce contribuții din unul sau mai multe programe operaționale către unul sau mai multe instrumente financiare.

08

Instrumentele financiare sunt în general gestionate de către bănci din sectorul public sau privat ori de către alți intermediari financiari, mai degrabă decât de administrațiile publice. Pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE, procedura de selectare a unui administrator de fond trebuie să respecte normele UE și normele naționale referitoare la achizițiile publice în cazul în care activitatea de administrare a fondului este scoasă la licitație. În situațiile în care nu se aplică normele privind achizițiile publice (altfel spus, în cazul în care contractul de administrare a fondului nu este un contract de achiziții publice de servicii), autoritatea de management poate desemna un administrator de fond, sub rezerva respectării normelor relevante privind ajutoarele de stat (a se vedea punctele 10-12).

09

Grupul BEI [care include Fondul European de Investiții (FEI) și Banca Europeană de Investiții (BEI)] beneficiază de un statut special, întrucât aceste entități pot fi desemnate ca administratori de fond fără se să desfășoare o procedură de achiziții publice¹¹. Ele administrează de altfel majoritatea instrumentelor gestionate la nivel central, al căror administrator este desemnat în propunerea legislativă.

Figura 1

Prezentare simplificată a structurii unui fond de participare pentru instrumentele financiare aferente FEDR sau FSE

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Instrumentele financiare și normele UE privind ajutoarele de stat

10

Fondurile UE supuse gestiunii partajate sunt considerate ca făcând parte din bugetele naționale sau regionale și, ca atare, pot face obiectul controlului în materie de ajutoare de stat. Atunci când implementează un instrument financiar, autoritățile de management trebuie deci să asigure respectarea normelor privind ajutoarele de stat¹². Normele relevante privind ajutoarele de stat sunt prevăzute de noul regulament general de exceptare pe categorii¹³ și de noile orientări ale Comisiei privind finanțarea de risc¹⁴; aceste documente au intrat ambele în vigoare în iulie 2014.

11

Pentru fiecare instrument financiar din cadrul FEDR și al FSE, autoritatea de management trebuie să furnizeze dovezi care să ateste că acesta¹⁵:

οeste în conformitate cu practicile normale de pe piață (ceea ce în practică înseamnă că administratorul fondului a fost selectat în urma unei proceduri deschise, transparente și nediscriminatorii) sau

οeste acoperit de Regulamentul „de minimis”¹⁶ sau

οconstituie un ajutor exceptat, deoarece se încadrează în sfera Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare sau a unei scheme de ajutor notificate în conformitate cu Orientările Comisiei privind finanțarea de risc.

12

Instrumentele financiare gestionate la nivel central (care nu utilizează resurse naționale sau regionale și care nu fac parte deci din bugetele statelor membre) nu intră în sfera de aplicare a normelor UE privind ajutoarele de stat, întrucât principala condiție prevăzută la articolul 107 TFUE, și anume ca ajutoarele să fie „acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat”, nu este îndeplinită.

Informații generale privind numărul de instrumente financiare și dotarea lor cu capital începând din 2007

Perioada de programare 2007-2013

13

În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre ale UE au utilizat instrumente financiare. Doar Croația, Irlanda și Luxemburg nu au utilizat acest mecanism de finanțare¹⁷. Anexele III și IV conțin o prezentare generală a instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE din fiecare stat membru.

14

După cum se arată în tabelul 2, până la sfârșitul anului 2014, o sumă de aproximativ 15,2 miliarde de euro fusese plătită sub formă de contribuții din programele operaționale aferente FEDR, în timp ce contribuția din programele operaționale aferente FSE s-a ridicat la 0,8 miliarde de euro. Este vorba de o creștere semnificativă față de suma de 1,3 miliarde de euro din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-1999¹⁸.

15

În perioada de programare 2007-2013, contribuția UE acordată pentru instrumentele financiare corespunde unui procent de 5 % din totalul finanțării UE pentru FEDR și unui procent de 1 % din finanțarea totală alocată de UE pentru FSE pentru întreaga perioadă. Partea care provine din bugetul UE reprezintă 69 % și, respectiv, 56 % din contribuția totală la dotările cu capital ale instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013 (a se vedea tabelul 2). În ceea ce privește sprijinul financiar debursat efectiv destinatarilor finali, contribuția UE reprezintă 63 % (FEDR) și 65 % (FSE).

Tabelul 2

Implementarea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE (2007-2013) – situația la 31 decembrie 2014

Sume angajate în acordurile de finanțare pentru instrumentele financiare
(în milioane de euro)
Sume plătite din programele operaționale către instrumentele financiare
(în milioane de euro)
Sume plătite din instrumentele financiare către destinatarii finali
(în milioane de euro)

PO¹
UE
UE/
PO %
PO
UE
UE/
PO %
PO
UE
UE/
PO %

FEDR
17 061
10 946
—
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

FSE
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Total
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza celor mai recente date ale Comisiei disponibile în septembrie 2015².

1În ceea ce privește sumele angajate din programele operaționale, raportul de implementare al Comisiei nu conține o separare între instrumentele financiare aferente FEDR și cele din cadrul FSE.

2EGESIF_15-0027-00, Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014, p. 21 și 54.

16

Conform celor mai recente date raportate de Comisie, în UE au fost create 972 de instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 în cadrul FSE. Dintre acestea, 903 sunt fonduri specifice aferente FEDR, iar 49 sunt fonduri specifice aferente FSE (a se vedea tabelul 3). 31 dintre instrumentele din cadrul FEDR sunt gestionate de grupul BEI (a se vedea punctul 9).

17

În plus, au existat 14 instrumente finanțate prin FEADR și 6 instrumente finanțate prin FEP. Pentru perioada de programare 2007-2013, aceste două fonduri nu au impus statelor membre obligația de a furniza informații referitoare la instrumentele financiare, astfel încât nu există date oficiale în această privință¹⁹. Cu toate acestea, pe baza datelor colectate de către Curte, reiese că, la sfârșitul exercițiului 2013, dotarea cu capital a fondurilor cofinanțate de FEADR și de FEP putea fi estimată la circa 700 de milioane de euro, respectiv la aproximativ 72 de milioane de euro (contribuțiile naționale la programe sunt incluse în ambele cazuri).

Tabelul 3

Instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE, per tip de fond specific (2007-2013) – situația la 31 decembrie 2014

FEDR
FSE

Număr de fonduri
Dotare cu capital
(în milioane de euro)
Număr de fonduri
Dotare cu capital
(în milioane de euro)

Fonduri specifice, din care:

–instrumente de împrumut

371
5 637
31
417

–instrumente de garantare

171
2 215
7
196

–instrumente de capital

162
2 006
1
70

–instrumente mixte (combinație între împrumuturi, garanții, capital sau alte instrumente)

110
2 496
5
59

–alte instrumente

6
65
0
0

–tip neraportat

83
770
5
74

Total
903
13 189
49
816

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza celor mai recente date ale Comisiei disponibile în septembrie 2015.

18

În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, contribuția totală din partea UE alocată instrumentelor din perioada 2007-2013 în toate domeniile bugetare s-a ridicat la aproximativ 5,5 miliarde de euro²⁰, această sumă fiind repartizată între 21 de instrumente financiare²¹. Aceste instrumente funcționează în toate statele membre ale UE.

Perioada de programare 2014-2020

19

În cadrul bugetului UE, fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) reprezintă principala sursă de finanțare pentru investițiile de capital și pentru infrastructură, beneficiind de un buget total de circa 450 de miliarde de euro pentru perioada de programare 2014-2020.

20

Începând din 2011, Parlamentul European și Consiliul European au încurajat utilizarea pe scară mai largă a instrumentelor financiare²². Acest angajament politic se reflectă și în Regulamentul privind dispozițiile comune, care prevede o utilizare extinsă a instrumentelor financiare pentru a implementa toate cele cinci fonduri (inclusiv Fondul de coeziune) și pentru a atinge toate obiectivele tematice ale programelor²³.

21

La sfârșitul anului 2015, Comisia estima că, pentru întreaga perioada de programare 2014-2020, instrumentelor financiare li se va aloca, din cele cinci fonduri ESI, o sumă de aproximativ 21 de miliarde de euro²⁴. Întrucât, la sfârșitul anului 2014, contribuția medie a UE la capitalul total de dotare al acestor instrumente era de aproximativ 68 % pentru perioada de programare 2007-2013²⁵, Curtea estimează că cele 21 de miliarde de euro provenind din bugetul UE vor corespunde probabil unei alocări totale de circa 31 de miliarde de euro (nu se ia aici în calcul finanțarea națională și cea privată suplimentară care poate fi acordată fondurilor în afara programelor finanțate din fondurile ESI).

22

Cu titlu de comparație, Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) își propune să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă de investiții private și publice pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea unor proiecte în anii următori acestei perioade.

7În cursul perioadei de programare 2007-2013, legislația care reglementa FEDR și FSE făcea referire la „instrumentele de inginerie financiară”. În prezentul raport, termenii „instrument de inginerie financiară” și „instrument financiar” sunt utilizați ca sinonime.

8În conformitate cu Standardul internațional de contabilitate 32, un instrument financiar este „orice contract ce generează simultan un activ financiar pentru o entitate și o datorie financiară sau un instrument de capitaluri proprii al unei alte entități”.

9Articolul 58 din Regulamentul financiar.

10Parlamentul European, Direcția Generală Politici Interne, Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study (Studiu privind instrumentele de inginerie financiară în cadrul politicii de coeziune), 2013, p. 46.

11Articolul 44 litera (c) din Regulamentul general.

12Articolul 37 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune prevede următoarele: „Atunci când aplică [acest] titlu [titlul IV – Instrumente financiare], autoritățile de management, organismele care implementează fondurile de fonduri și organismele care implementează instrumente financiare se conformează legislației aplicabile, în special cu privire la ajutorul de stat și achizițiile publice.”

13Regulamentul (UE) nr. 651/2014 al Comisiei din 17 iunie 2014 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața internă în aplicarea articolelor 107 și 108 din tratat (JO L 187, 26.6.2014, p. 1).

14Comisia Europeană, „Orientări privind ajutoarele de stat pentru promovarea investițiilor de finanțare de risc” (JO C 19, 22.1.2014, p. 4).

15Articolul 37 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

16Regulamentul (UE) nr. 2015/1588 al Consiliului din 13 iulie 2015 de aplicare a articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale (codificare) (JO L 248, 24.9.2015, p. 1).

17În Luxemburg au fost totuși create instrumente financiare gestionate la nivel central. Acestea au alocat finanțare din partea UE pentru proiecte desfășurate în Irlanda și în Croația.

18Comisia Europeană, BEI, FI Compass: Financial Instruments – A sustainable way of achieving EU economic and social objectives (FI Compass: Instrumentele financiare – o metodă sustenabilă de atingere a obiectivelor economice și sociale ale UE), p. 3.

19A se vedea punctul 82 din Raportul special nr. 5/2015, intitulat „Reprezintă instrumentele financiare o soluție de succes și de perspectivă pentru domeniul dezvoltării rurale?” (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final din 13 noiembrie 2015: „Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind instrumentele financiare sprijinite de bugetul general, în conformitate cu articolul 140 alineatul (8) din Regulamentul financiar, la 31 decembrie 2014”, p. 4.

21SWD(2015) 206 final din 13 noiembrie 2015: Activities relating to financial instruments (Activitățile legate de instrumentele financiare), pp. 6-12.

22Parlamentul European, Cel de al cincilea Raport privind coeziunea și strategia pentru politica de coeziune după 2013; EUCO 169/13, Concluziile Consiliului European, 25 octombrie 2013, p. 10.

23Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

24Parlamentul European și Comisia Europeană, Procedura de descărcare de gestiune acordată Comisiei pentru exercițiul bugetar 2014 – Răspunsuri la întrebările cu solicitare de răspuns scris adresate de Parlamentul European doamnei comisar Crețu, ședința din 7 decembrie 2015, p. 34.

25EGESIF_15-0027-00, Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014, p. 21 și 54.

Sfera și abordarea auditului

23

În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un mecanism eficient de execuție a bugetului UE în perioada de programare 2007-2013. În acest context, prezentul raport își propune să răspundă la următoarele întrebări principale de audit:

οInstrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

οAu reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

οAu reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

οS-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

Pentru fiecare dintre aceste întrebări, Curtea a examinat ce învățăminte ar putea fi desprinse în urma principalelor neajunsuri identificate. Totodată, Curtea a evaluat în ce măsură acestea au fost remediate în regulamentele aplicabile pentru perioada de programare 2014-2020.

24

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între 2009 și 2015. Curtea s-a concentrat pe politica regională, politica socială, politica în materie de transporturi și politica energetică. În special, au fost examinate toate instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central din domeniul politicii sociale, al politicii în materie de transporturi și al politicii energetice. Este posibil însă ca o serie de aspecte identificate în acest raport să afecteze și alte domenii ale bugetului UE în care sunt utilizate astfel de instrumente.

25

Activitatea de audit a constat în următoarele elemente:

οo examinare a diferite analize și publicații elaborate de Comisie, de BEI, de FEI sau de către terți;

οo analiză a celui mai recent raport anual de monitorizare publicat de Comisie în septembrie 2015, care acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE. Această analiză, bazată pe datele raportate de Comisie în noiembrie 2015, a vizat și șase²⁶ dintre cele 21 de instrumente gestionate la nivel central (reprezentând o contribuție a UE de 789 de milioane de euro sau 14 % din capitalul total al tuturor celor 21 de instrumente)²⁷;

οo examinare a 10 studii de caz privind instrumente financiare implementate în domeniile din bugetul UE acoperite de acest raport²⁸, inclusiv o vizită pe teren într-un stat membru (Slovacia);

οo analiză de urmărire a situației în cazul a 45 de instrumente financiare auditate în cadrul auditurilor de conformitate desfășurate de Curte începând din 2009 (rezultatele acestora au fost prezentate anterior în rapoartele anuale ale Curții) și în cazul a 54 de instrumente financiare examinate în cadrul auditurilor de performanță ale Curții începând din 2012;

οun sondaj în rândul a 85 de autorități de management și administratori de fonduri implicați în implementarea de instrumente financiare. Dintre cele 85 de entități care au participat la sondaj, 82 se ocupau de instrumente aferente FEDR și FSE supuse gestiunii partajate, iar trei se ocupau de instrumente care făceau obiectul gestiunii centralizate. Au fost primite 66 de răspunsuri pentru instrumentele supuse gestiunii partajate și două răspunsuri pentru celelalte;

οinterviuri cu peste 40 de funcționari din cadrul Comisiei, al BEI și al FEI, precum și cu 10 experți din cadrul unor organizații cu expertiză în domeniu²⁹.

26

Curtea a examinat deja în numeroase rânduri utilizarea instrumentelor financiare și, începând din 2011, și-a prezentat constatările din acest domeniu în mai multe rapoarte anuale³⁰ și rapoarte speciale³¹. Mai mult, Comisia însăși, dar și BEI, FEI, Parlamentul European, organismele naționale de audit și administratorii de fonduri din sectorul privat au identificat, în ultimii ani, o serie de aspecte care, cumulate, au limitat eficacitatea instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. Prezentul raport se bazează și pe aceste evaluări.

26Unul dintre aceste șase instrumente financiare, și anume Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură („Fondul Marguerite”), face obiectul mecanismului de gestiune directă (a se vedea punctul 6).

27SWD(2015) 206 final. Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”, Bruxelles, septembrie 2015.

28Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T (LGTT), Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (PBI), Fondul Marguerite, Fondul european pentru eficiență energetică (EEEF), Instrumentul european de microfinanțare Progress (EPMF), JESSICA Grecia, JEREMIE Slovacia, Fondul pentru antreprenoriat din Grecia, Venture Finance Ungaria (JEREMIE Ungaria), JEREMIE Sicilia.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) și OCDE.

30Punctele 4.30-4.36 din Raportul anual pe 2010 (JO C 326, 10.11.2011); punctul 5.34 din Raportul anual pe 2011 (JO C 344, 12.11.2012); punctul 10.31 din Raportul anual pe 2012 (JO C 331, 14.11.2013); punctele 5.33-5.36 din Raportul anual pe 2013 (JO C 398, 12.11.2014); punctele 6.46-6.52 din Raportul anual pe 2014 (JO C 373, 10.11.2015).

31Raportul special nr. 4/2011: „Auditul Fondului de garantare pentru IMM-uri”; Raportul special nr. 2/2012: „Instrumentele financiare cofinanțate de Fondul european de dezvoltare regională în vederea sprijinirii IMM-urilor”; Raportul special nr. 5/2015: „Reprezintă instrumentele financiare o soluție de succes și de perspectivă pentru domeniul dezvoltării rurale?”; Raportul special nr. 8/2015: „Permite sprijinul financiar acordat de UE o abordare corespunzătoare a nevoilor microîntreprinzătorilor?” (http://eca.europa.eu).

Observații

Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

27

Instrumentele financiare nu sunt ele însele proiecte, ci reprezintă un instrument prin care se acordă finanțare din bugetul UE. În cadrul politicii de coeziune, decizia unei autorități de management de a acorda sprijin dintr-un program operațional prin intermediul unui instrument financiar nu este atât o decizie de a investi sau nu resursele din cadrul programului (acest lucru fiind deja predefinit în programul operațional), ci reprezintă, mai degrabă, o alegere cu privire la modalitatea de a le investi: prin finanțări nerambursabile punctuale sau prin instrumente financiare care pun la dispoziție un sprijin rambursabil.

28

Prin urmare, Curtea a examinat măsura în care cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE și-au utilizat dotarea cu capital pentru a acorda diferite forme de sprijin financiar destinatarilor finali și a analizat o serie de factori care au contribuit la ratele scăzute ale plăților către destinatarii finali din perioada de programare 2007-2013, și anume: nivelul dotării inițiale cu capital a instrumentelor, măsura în care au fost luate în considerare în mod corespunzător nevoile pieței de către autoritățile de management și dificultățile specifice cu care s-au confruntat instrumentele financiare regionale. Totodată, Curtea a analizat modul în care au fost tratate aspecte similare în cazul instrumentelor gestionate la nivel central.

Dotarea excesivă cu capital a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali, a permis evitarea dezangajării fondurilor și a antrenat o posibilă restituire a fondurilor la închidere

29

Ratele plăților către destinatari finali efectuate prin instrumentele financiare au fost deja analizate în mai multe rapoarte anuale și rapoarte speciale ale Curții³². În prezentul raport, Curtea a analizat cele mai recente informații disponibile raportate Comisiei de către statele membre – acestea reflectând situația de la 31 decembrie 2014 –, datele fiind publicate în septembrie 2015. Din această analiză a reieșit faptul că un număr semnificativ de instrumente continuă să se confrunte cu dificultăți legate de utilizarea dotărilor lor cu capital conform planificării.

30

Tabelul 4 prezintă ratele plăților pentru fiecare dintre cele 25 de state membre care au implementat instrumente financiare în perioada de programare 2007-2013³³. Procentele prezentate sunt medii pentru toate instrumentele aferente FEDR și FSE din statul membru în cauză. Un număr semnificativ de instrumente financiare au fost constituite abia în 2012 sau ulterior.

Tabelul 4

Implementarea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE, per stat membru: situația la 31 decembrie 2014

Stat membru
Contribuțiile angajate din programele operaționale
(în milioane de euro)
din care contribuția UE
%
Contribuțiile din programele operaționale plătite instrumentelor financiare
(în milioane de euro)
Contribuțiile din programele operaționale plătite destinatarilor finali
(în milioane de euro)

Sumă
Procentaj angajat
Sumă
Procentaj plătit
Procentaj angajat

Estonia
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polonia
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenia
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ungaria
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Germania
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugalia
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Republica Cehă
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danemarca
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

România
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Suedia
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Lituania
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Franța
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgia
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finlanda
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Letonia
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Regatul Unit
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cipru
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgaria
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Austria
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Țările de Jos
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grecia
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italia
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spania
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovacia
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Total
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Notă: Croația, Irlanda și Luxemburg nu sunt incluse, deoarece în aceste țări nu au fost constituite instrumente financiare în cadrul FEDR sau al FSE în cursul perioadei de programare 2007-2013.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

31

Până la sfârșitul anului 2014, cu doar un an înainte de sfârșitul perioadei inițiale de eligibilitate (31 decembrie 2015), doar 57 % din dotarea cu capital a instrumentelor aferente FEDR și FSE fusese debursată către destinatarii finali. Rata de plată a fost scăzută în special în cazul instrumentelor financiare din Slovacia (21 %), Spania (27 %) și Italia (32 %). Alte trei state membre (Grecia, Țările de Jos, Austria) debursaseră mai puțin de jumătate din dotarea inițială cu capital a instrumentelor lor.

32

Per ansamblu, până la sfârșitul anului 2014, 177 dintre cele 972 de instrumente financiare din cadrul FEDR (18 %) și 16 dintre cele 53 de instrumente din cadrul FSE (30 %) debursaseră către destinatarii finali mai puțin de o treime din capitalul lor de dotare. Pentru cele 177 de instrumente aferente FEDR, capitalul lor de dotare neutilizat se ridica în total la 4,2 miliarde de euro la 31 decembrie 2014. În ceea ce privește aceste instrumente, Curtea consideră că este puțin probabil ca fondurile disponibile să fie utilizate cel puțin o dată, deși Comisia a prelungit perioada de eligibilitate până în martie 2017 (a se vedea punctul 43). Trebuie precizat însă că rata finală a plăților înregistrată de instrumentele financiare poate fi evaluată doar la sfârșitul ciclului lor de viață, în special în cazul instrumentelor constituite spre sfârșitul perioadei de programare.

Rate scăzute ale plăților din cauza dotării inițiale excesive cu capital a instrumentelor financiare

33

În cursul interviurilor desfășurate de Curte, s-a afirmat adesea că criza financiară și cea economică au avut un impact major și au afectat în mod negativ ratele plăților efectuate către destinatarii finali. Cu toate acestea, având în vedere amploarea problemei, Curtea consideră că aceasta nu reprezintă nici singurul și nici principalul factor care explică ratele scăzute ale plăților. De fapt, acestea se datorează în primul rând unei dotări inițiale excesive cu capital a instrumentelor financiare.

34

Analiza datelor publicate de Comisie în 2015 a arătat că există o corelare pozitivă între ratele de absorbție a FEDR și a FSE la nivel de stat membru și ratele plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finali (a se vedea figura 2a și figura 2b). Această analiză ilustrează faptul că acele state membre care se confruntă deja cu dificultăți în ceea ce privește absorbția bugetului FEDR și al FSE au adesea probleme mai pronunțate la debursarea capitalului de dotare alocat instrumentelor financiare.

Figura 2a

Comparație între rata totală de absorbție a FEDR la nivel de stat membru și rata plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finali

Notă: Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4). Coeficient de corelare: 0,5.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

Figura 2b

Comparație între rata totală de absorbție a FSE la nivel de stat membru și rata plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finali

Notă: Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4). Coeficient de corelare: 0,9.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

Majorări ale capitalului de dotare al instrumentelor financiare în 21 din 25 de state membre

35

În 21 din 25 de state membre, Curtea a constatat, de asemenea, că dotarea inițială cu capital a fost majorată începând din anul 2011. În ansamblu, de la acea dată, pentru instrumentele financiare s-a alocat o finanțare suplimentară de aproximativ 7,1 miliarde de euro din programele operaționale aferente FEDR și FSE din perioada 2007-2013.

36

Cea mai mare parte a majorărilor de capital al instrumentelor financiare au avut loc în Italia (2,5 miliarde de euro), Spania (0,9 miliarde de euro), Grecia (0,9 miliarde de euro), Regatul Unit (0,7 miliarde de euro) și Ungaria (0,5 miliarde de euro). Aceste cinci state membre reprezintă numai ele 77 % din creșterea totală a capitalului de dotare pe parcursul întregii perioade. La sfârșitul anului 2014, patru dintre aceste cinci state membre (Italia, Spania, Regatul Unit și Ungaria) înregistrau o rată de absorbție sub medie pentru FEDR (a se vedea figura 2a).

Dispozițiile existente în baza legală pentru perioada de programare 2007-2013 au încurajat statele membre să utilizeze instrumentele financiare ca o soluție de evitare a riscului de dezangajare a fondurilor UE

37

Baza legală pentru perioada de programare 2007-2013 a permis statelor membre să absoarbă anticipat contribuția UE la programele operaționale aferente FEDR și FSE prin utilizarea de instrumente financiare. Aceste contribuții anticipate puteau fi utilizate de către statele membre ca mecanism de evitare a riscului de dezangajare a fondurilor (regula „n+2”)³⁴ (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Rambursarea din FEDR și FSE a contribuției utilizate la constituirea instrumentelor financiare drept cost eligibil în perioada de programare 2007-2013

În conformitate cu Regulamentul general, singura condiție, în perioada de programare 2007-2013, pentru certificarea drept cheltuieli eligibile în cadrul programului operațional a sumelor legate de instrumentele financiare era aceea ca sumele în cauză să fi fost utilizate pentru constituirea fondurilor sau a fondurilor de participare ori pentru contribuția la acestea. Pe această bază, contribuțiile realizate sub umbrela FEDR și a FSE sunt rambursate din bugetul UE statelor membre și sunt considerate ca fiind absorbite temporar. Cu alte cuvinte, nu exista nicio cerință de a lega contribuția din programul operațional la capitalul de dotare al unui instrument de destinatarii finali. Dobânda generată de capital contribuie, de asemenea, la dotarea cu capital a instrumentelor. Comisia va stabili numai la închiderea programului operațional valoarea totală a cheltuielilor eligibile pe baza sumelor reale corespunzând împrumuturilor, garanțiilor și investițiilor de capital furnizate destinatarilor finali.

38

Acest mecanism a încurajat statele membre să „parcheze” cel puțin o parte din contribuția UE la programele operaționale în conturile băncilor și ale intermediarilor financiari care administrează fondurile, fără ca sumele respective să fie efectiv utilizate în scopurile prevăzute (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Studiu de caz: dotarea excesivă cu capital a unui instrument financiar în Italia (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

În decembrie 2009, administrația regională a decis să creeze un fond de garantare cu un capital de dotare în valoare de 233 de milioane de euro. Aceasta corespundea unui procentaj de 14 % din bugetul total al programului operațional pe întreaga perioadă de programare.

Capitalul total de dotare al fondului urma să fie utilizat pentru a garanta împrumuturi în valoare de aproximativ 2,3 miliarde de euro.

În urma auditului desfășurat de Curte în 2010 cu privire la acest fond de garantare din Italia, s-a constatat că nu exista nicio analiză a nevoilor pieței care să justifice o astfel de alocare. Mai mult, o serie de alte elemente obligatorii (cum ar fi strategia de investiție și planificarea acesteia, descrierea unei politici de ieșire din investiție și normele de lichidare) nu existau încă la momentul semnării acordului de finanțare de către administrația regională și de către agenția regională care asigura implementarea fondului.

Abia în iunie 2010 a fost în cele din urmă elaborat și aprobat un plan de afaceri, care se baza însă pe ipoteze nerealiste.

În urma acestui audit, s-a constatat, de asemenea, că o parte considerabilă din fondurile aferente programului operațional angajate de autoritatea de management în 2007 încă nu fusese cheltuită până la momentul respectiv. Alocarea unui capital ridicat de dotare pentru instrumentul financiar a făcut posibilă eludarea regulii „n+2” în vigoare la momentul respectiv, conform căreia fondurile neutilizate trebuie să fie dezangajate după trecerea a doi ani.

Până la sfârșitul anului 2014, autoritatea de management a raportat că fusese furnizată destinatarilor finali o sumă de 45 de milioane de euro – sub formă de garanții – din capitalul total de dotare de 233 de milioane de euro. Aceasta înseamnă o rată a plăților de 19 %.

Garanțiile acordate corespund unor împrumuturi în valoare de 460 de milioane de euro.

39

Curtea a identificat totodată un caz în care capitalul de dotare al unor instrumente financiare fusese redus pentru a ține cont de condițiile pieței și de rata estimată a plăților, acest mod de a proceda fiind considerat o bună practică (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Studiu de caz: ajustare în sensul reducerii a capitalului de dotare al unui fond JEREMIE în conformitate cu nevoile în schimbare ale pieței în Lituania

În 2008, a fost creat în Lituania un instrument JEREMIE (Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii), al cărui capital de dotare a crescut progresiv, până la 210 milioane de euro la sfârșitul anului 2009. Dotarea cu capital s-a bazat pe o evaluare a nevoilor pieței, realizată în septembrie 2007.

Cu toate acestea, într-o etapă ulterioară, după analizarea efectelor crizei economice asupra economiei lituaniene, autoritatea de management a decis să reducă dotarea fondului. Până în 2012, capitalul de dotare al fondului a fost redus la 170 de milioane de euro, iar banii au fost returnați către programul operațional.

Din capitalul redus de 170 de milioane de euro, 121 de milioane fuseseră plătite până la finele anului 2014, ceea ce corespunde unei rate a plăților pentru acest fond JEREMIE de 71 %, față de rata de 58 % care ar fi fost înregistrată în cazul în care capitalul nu ar fi fost redus. Dacă nu ar fi existat această modificare, atunci, per ansamblu, rata plăților aferentă tuturor instrumentelor financiare din Lituania ar fi fost de 68 % în loc de 75 % (a se vedea tabelul 4).

40

Dotările excesive cu capital ale instrumentelor financiare au un impact negativ asupra costurilor și a comisioanelor de gestiune atunci când acestea sunt stabilite în funcție de capitalul cu care este aprovizionat fondul și nu pe baza performanței administratorului acestuia. Supradimensionarea capitalului de dotare reprezintă o modalitate de a genera venituri pentru administratorii de fond fără ca aceștia să presteze efectiv serviciile preconizate (a se vedea punctele 116-125).

Rate deosebit de scăzute ale plăților către destinatari finali în cazul instrumentelor financiare gestionate de grupul BEI

41

Analiza Curții a arătat, de asemenea, că rata medie a plăților pentru cele 31 de instrumente aferente FEDR și FSE gestionate de BEI și de FEI a fost deosebit de scăzută: 43 % față de 60 % în cazul instrumentelor gestionate de alți administratori de fonduri.

Prelungirea până în martie 2017 a perioadei de eligibilitate pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate a fost decisă numai printr-o orientare emisă de Comisie

42

Contribuția UE care corespunde dotărilor neutilizate (adică fondurile care nu au fost plătite sau garantate în favoarea destinatarilor finali până la sfârșitul perioadei de eligibilitate) trebuie să fie restituită la bugetul UE la închidere. Având în vedere ratele medii scăzute ale plăților, Curtea afirmase deja în Raportul său anual pe 2014 că era puțin probabil ca toate instrumentele financiare să își fi utilizat fondurile disponibile în întregime până la sfârșitul anului 2015³⁵.

43

În aprilie 2015, Comisia a publicat orientări revizuite privind închiderea, prin care a prelungit perioada de eligibilitate pentru cheltuielile legate de instrumentele financiare de la 31 decembrie 2015 până la 31 martie 2017³⁶. Perioada generală de eligibilitate este însă stabilită la articolul 56 alineatul (1) din Regulamentul general. În Raportul său anual pe 2014, Curtea a considerat că o dispoziție legală poate fi modificată numai printr-un act legislativ cu valoare juridică egală sau mai mare, astfel încât ierarhia normelor să fie respectată în mod corespunzător³⁷. Astfel, s-a concluzionat că o orientare emisă de Comisie nu putea să modifice normele adoptate prin procedura legislativă a Parlamentului European și a Consiliului.

44

Pe baza analizei sale și a unei proiecții liniare a plăților din anii precedenți, Curtea estimează la peste 5,0 miliarde de euro fondurile alocate instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE care vor rămâne neutilizate la sfârșitul anului 2015 în cazul în care perioada de eligibilitate nu ar fi prelungită. Din această sumă, 3,9 miliarde de euro reprezintă contribuții din bugetul UE la programele operaționale. Cifrele reale corespunzând sumelor utilizate între ianuarie 2015 și martie 2017 vor fi disponibile numai la sfârșitul anului 2017, cel mai devreme.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

45

Deoarece contribuțiile din programele operaționale sunt realizate acum prin plăți eșalonate, instrumentele financiare ar trebui să fie mai bine dimensionate, ceea ce ar trebui să ducă la îmbunătățirea ratelor de plată (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Modalitățile de rambursare din bugetul UE a contribuției la capitalul de dotare al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE (perioada de programare 2014-2020)

În conformitate cu articolul 41 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune, fiecare cerere de plată intermediară depusă în cursul perioadei de eligibilitate nu poate depăși 25 % din suma totală a contribuțiilor din program angajate pentru instrumentul financiar în temeiul acordului de finanțare respectiv. A doua și a treia plată, precum și orice plăți ulterioare sunt efectuate numai dacă sunt atinse anumite plafoane de cheltuieli referitoare la plățile anterioare.

Autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca fonduri pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE

46

Curtea a verificat, de asemenea, dacă nevoile pieței au fost evaluate în mod corespunzător înainte de crearea de instrumente financiare și înainte să aloce fonduri pentru acestea. Evaluarea nevoilor pieței sau evaluările ex ante ar trebui să permită înțelegerea nevoilor existente pe piață și determinarea tipurilor de sprijin (împrumuturi, garanții sau investiții de capital) celor mai adecvate pentru acoperirea lacunelor identificate pe piață. Totodată, aceste evaluări ar trebui să stabilească nevoile de finanțare și, în cele din urmă, să determine dacă obiectivul urmărit în cadrul politicii respective poate fi realizat cel mai bine cu ajutorul unui instrument financiar. Acest lucru a fost subliniat în rapoartele speciale anterioare ale Curții și în alte studii drept o condiție prealabilă pentru succesul unor astfel de instrumente³⁸.

Evaluarea nevoilor pieței nu a fost obligatorie în cazul instrumentelor financiare din cursul perioadei de programare 2007-2013

47

În perioada de programare 2007-2013, singura trimitere normativă explicită la evaluarea nevoilor pieței (denumită și „evaluarea diferenței dintre cerere și ofertă”) se referă la fondurile de participare³⁹.

48

Pentru toate celelalte fonduri specifice, până în 2009, se putea deduce o obligație indirectă de a realiza o astfel de evaluare din necesitatea de a prezenta un plan de afaceri pentru fiecare instrument⁴⁰. Cu toate acestea, în septembrie 2009, modificarea bazei legale a introdus cerințe mai puțin stricte în ceea ce privește aceste planuri de afaceri⁴¹. De la acea dată, deși obligația de a prezenta un plan de afaceri era încă în vigoare, au fost eliminate în schimb aproape toate cerințele specifice (cum ar fi întreprinderile sau proiectele urbane vizate, criteriile, termenii și condițiile de finanțare a acestora, justificarea contribuției din programul operațional și utilizarea prevăzută a acesteia). Curtea consideră că, în lipsa unor astfel de informații, valoarea adăugată a prezentării unui plan de afaceri este limitată.

49

Obligația de a realiza o evaluare a nevoilor pieței nu exista nici în cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central și constituite în perioada de programare 2007-2013. Pentru cele șase instrumente gestionate la nivel central examinate în cadrul acestui raport, s-au observat practici diferite. Chiar dacă nu exista o obligație legală în acest sens, s-a remarcat că, în general, pentru toate aceste instrumente a fost realizată, într-un anumit grad, o formă de evaluare a nevoilor pieței, de exemplu, prin evaluări de impact, prin studii de analiză de piață, prin consultări publice etc.

În aproape jumătate dintre cazurile examinate, nevoile pieței au fost evaluate la un nivel prea ridicat

50

În rapoartele sale speciale anterioare, Curtea identificase deja neajunsuri semnificative în ceea ce privește robustețea evaluărilor nevoilor pieței⁴². În special, evaluările cu privire la nevoile pieței ar trebui să se bazeze pe ipoteze subiacente care să fie raționale și realiste. În caz contrar, există riscul ca instrumentele să nu țină seama de nevoile efective de pe piață, având drept rezultat o supracapitalizare a instrumentului și/sau un impact real pe teren limitat sau chiar inexistent.

51

Evaluarea nevoilor pieței servește mai multor scopuri, inclusiv în vederea identificării unui eventual eșec al pieței și a determinării mărimii pieței. În legătură cu acest aspect, analiza de ansamblu a Curții arată că evaluarea nevoilor pieței nu a fost suficient de robustă în perioada de programare 2007-2013. Majoritatea respondenților la sondajul nostru (82 %) au declarat că realizaseră o evaluare a nevoilor pieței, însă se poate observa că acest lucru nu a împiedicat supradimensionarea instrumentelor financiare: aproape jumătate (19 din 41) din instrumentele gestionate de acei respondenți la sondaj care realizaseră o evaluare a nevoilor pieței prezentau în continuare, la sfârșitul anului 2014, rate ale plăților mai mici de 50 % din capitalul lor total de dotare. Doar cinci instrumente (12 %) și-au utilizat în integralitate capitalul inițial de dotare (a se vedea figura 3).

Figura 3

Analiza ratelor plăților aferente instrumentelor financiare pentru care s-a indicat în sondaj că a avut loc o evaluare a nevoilor pieței

Notă: Sondaj realizat în rândul administratorilor de fond/autorităților de management ale celor mai mari 50 de instrumente financiare din cadrul FEDR; rata de răspuns a fost de 80 %.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rezultatelor sondajului.

52

Curtea a subliniat deja într-un raport special anterior că, în cursul perioadei de programare 2007-2013, metodologia aplicată pentru a realiza evaluări ale nevoilor pieței și plauzibilitatea ipotezelor subiacente nu au făcut obiectul niciunei verificări de către un organism care să fie independent de autoritatea de management. Este posibil ca această deficiență să fi contribuit la evaluările deosebit de optimiste realizate de numeroase autorități de management⁴³.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

53

În perioada de programare 2014-2020, realizarea unei evaluări ex ante detaliate este obligatorie pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cu obiectivul de a identifica dovezi ale eșecului pieței (sau situațiile de investiții sub nivelul optim) și de a estima nivelul și sfera necesităților existente în materie de investiții publice. Această evaluare trebuie să determine, în egală măsură, care sunt tipurile de instrumente financiare cele mai adecvate situației. Mai mult, evaluarea ex ante trebuie să fie transmisă în scop informativ Comitetului de monitorizare a programului operațional, iar sinteza constatărilor și concluziile evaluării trebuie să fie publicate în termen de trei luni de la data finalizării acesteia (a se vedea anexa V). Nu există însă, deocamdată, o obligație de a efectua un control independent al evaluării ex ante și al plauzibilității ipotezelor sale subiacente înainte de a se lua o decizie cu privire la dotarea inițială cu capital a instrumentului.

54

De la intrarea în vigoare a noului regulament financiar la 1 ianuarie 2013, realizarea unei evaluări ex ante este obligatorie și pentru toate noile instrumente gestionate la nivel central (a se vedea anexa V). Totuși, evaluarea ex ante nu include nici o analiză a învățămintelor desprinse din trecut, nici posibilitatea unei reexaminări în cazul unor schimbări socioeconomice majore, așa cum se întâmplă în cazul instrumentelor care fac obiectul gestiunii partajate. Pentru majoritatea instrumentelor financiare gestionate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evaluare la jumătatea perioadei (care ar putea acoperi aspecte de acest tip).

În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici

Instrumentele financiare aferente FSE și FEDR au dimensiuni mult mai mici în comparație cu fondurile gestionate la nivel central sau cu fondurile private de investiții

55

Programele operaționale aferente FEDR și FSE sunt implementate în cadrul mecanismului de gestiune partajată, de către autorități naționale sau regionale, ceea ce înseamnă că instrumentele financiare constituite pentru a implementa programe naționale sau regionale trebuie să urmeze liniile de demarcație ale acestor programe din punctul de vedere al acoperirii geografice și al eligibilității. Pentru a fi eligibile, proiectele trebuie să fie situate într-o regiune eligibilă pentru programul operațional din care provine capitalul de dotare al instrumentului financiar respectiv⁴⁴.

56

În ansamblul UE, în cursul perioadei de programare 2007-2013 au fost constituite 952 de fonduri specifice în cadrul FEDR și al FSE (a se vedea tabelul 3). Aceasta înseamnă că, în cazul majorității regiunilor, au fost constituite mai multe fonduri. Analiza Curții a arătat că instrumentele financiare din cadrul FEDR și în special cele din cadrul FSE sunt de dimensiuni relativ mici. Contribuția medie a UE la un instrument din cadrul FEDR se ridică la 80 de milioane de euro pentru fondurile de participare și la 10 milioane de euro pentru fondurile specifice. Contribuția medie a UE la un instrument din cadrul FSE se ridică la 10 milioane de euro pentru fondurile de participare și la 9 milioane de euro pentru fondurile specifice. În schimb, conform datelor raportate de Comisie privind situația de la sfârșitul anului 2014, contribuția din bugetul UE la fondurile gestionate la nivel central – care, teoretic, acoperă toate statele membre – se ridică la 1,2 miliarde de euro. Fondurile private de investiții de capital funcționează, în medie, cu sume variind între 150 și 500 de milioane de euro.

57

Implementarea unor fonduri cu un capital de dotare mai mare poate duce însă la importante economii de scară și la câștiguri de eficiență, deoarece cheltuielile indirecte și riscurile asociate se pot repartiza între destinatari finali care reprezintă o bază suficient de mare. Cu alte cuvinte, fondurile specifice individuale din cadrul FEDR și al FSE nu au, adesea, dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi adecvată pentru o funcționare eficientă.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

58

În perioada de programare 2014-2020, statele membre dispun de o mai mare flexibilitate în legătură cu crearea de instrumente financiare. De exemplu, programele operaționale pot să combine una sau mai multe priorități de investiții complementare din FEDR, din Fondul de coeziune și din FSE în cadrul unui singur obiectiv tematic⁴⁵.

59

În plus, au fost introduse condițiile legale necesare pentru constituirea de instrumente cu dotări cu capital semnificativ mai mari⁴⁶. Mai concret, pentru perioada de programare 2014-2020 a fost introdusă posibilitatea de a crea instrumente la nivelul UE supuse gestiunii partajate⁴⁷ (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Mecanisme de constituire a instrumentelor financiare la nivelul UE (perioada de programare 2014-2020)

Articolul 38 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind dispozițiile comune permite o contribuție financiară la instrumente instituite la nivelul Uniunii, gestionate direct sau indirect de Comisie, deși, în principiu, fondurile trebuie să fie „executat[e] în cadrul gestiunii partajate între statele membre și Comisie, în conformitate cu articolul 59 din Regulamentul financiar […]”.

60

Există, de asemenea, stimulente financiare considerabile care încurajează statele membre să creeze instrumente cu un capital de dotare mai mare sau care se extind dincolo de nivelul regional. Dacă o întreagă axă prioritară a unui program operațional este pusă în aplicare prin intermediul unui instrument financiar, se poate aplica un stimulent de 10 % în plus față de rata maximă de cofinanțare. În cazul în care se creează o axă prioritară separată care urmează să fie implementată prin intermediul unui instrument financiar de la nivelul UE sub gestionarea directă sau indirectă a Comisiei, axa respectivă poate beneficia de o rată de cofinanțare de 100 %⁴⁸.

61

Comisia și statele membre ar trebui să utilizeze posibilitățile oferite de baza legală pentru a crea în cadrul FSE și al FEDR instrumente financiare specifice de dimensiuni mai mari, ori de câte ori este posibil, astfel încât să poată beneficia de economii semnificative la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor instrumente. Cu toate acestea, fiind implicate mai multe regiuni și organisme, este posibil ca structura juridică a instrumentelor respective să fie mai complexă, lucru care ar putea antrena noi riscuri de întârziere de care statele membre trebuie să țină seama în momentul elaborării celei mai adecvate structuri de finanțare. Baza normativă aplicabilă în perioada 2007-2013 permitea deja contribuții din mai multe programe la același instrument financiar⁴⁹. Totuși, până în prezent, aceste construcții nu s-au dovedit a fi prea populare, din cauza percepțiilor legate de complexitatea lor suplimentară. Din răspunsurile la sondajul Curții, reiese că sunt necesare orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire la modalitățile de constituire a instrumentelor la nivelul UE în perioada 2014-2020.

Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

62

Unul dintre principalele avantaje ale instrumentelor financiare este faptul că se pot mobiliza fonduri suplimentare, acestea fiind fonduri publice și private adiționale care pot contribui la dotarea cu capital a fondurilor. Efectul de pârghie măsoară gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare. Acest indicator ar trebui să ofere informații cu privire la capacitatea unui instrument de a atrage finanțare suplimentară, în funcție atât de tipul, de amplasarea și de destinatarii săi finali, cât și de alegerile făcute de Comisie, de autoritatea de management și/sau de administratorul de fond la crearea instrumentului. Pentru instrumente comparabile, un efect de pârghie mai mare al unuia dintre ele ar indica deci un instrument mai performant în ceea ce privește atragerea de fonduri suplimentare.

63

Prin urmare, Curtea a analizat modul în care Comisia definește și monitorizează acest efect de pârghie, atât pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru instrumentele gestionate la nivel central, și a încercat să stabilească dacă instrumentele au reușit să atragă capital privat suplimentar. Totodată, Curtea a analizat utilizarea mecanismelor preferențiale și de partajare a riscurilor cu parteneri privați, precum și utilizarea acordurilor fiscale în acest sens.

Modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat de gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare

Este nevoie de rate mai diferențiate ale efectului de pârghie pentru a se obține evaluări utile

Dificultăți în a identifica finanțarea privată și publică suplimentară mobilizată de instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate

64

Legislația aplicabilă în perioada 2007-2013 nu specifica modul în care ar trebui măsurat efectul de pârghie pentru instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate. În 2011, Comisia a luat primele măsuri în vederea soluționării acestei probleme, sugerând o primă definiție a „efectului de pârghie”, care a fost urmată, doi ani mai târziu, de o definiție introdusă în Regulamentul financiar (a se vedea caseta 6).

Caseta 6

Definiția „efectului de pârghie” pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate sau al gestiunii centralizate

În august 2011, în Cadrul său comun de audit, Comisia a introdus următoarea definiție a efectului de pârghie: „[…] resursele suplimentare puse la dispoziție la nivelul destinatarilor finali – în plus față de contribuția din fondurile structurale – în mod normal prin instrumentele financiare și de către alți investitori privați sau publici”⁵⁰. În conformitate cu această definiție (care nu este însă obligatorie din punct de vedere juridic), efectul de pârghie corespunde sprijinului financiar total furnizat destinatarilor finali (care acoperă deci toate resursele investite în destinatarii finali, indiferent dacă acestea fac parte din programul operațional sau dacă reprezintă fonduri private sau publice suplimentare) împărțit la contribuția UE la instrumentul respectiv (prin intermediul programului operațional).

În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, efectul de pârghie a fost definit în Regulamentul financiar din 2013 ca „[…] valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii”⁵¹.

65

Totuși, în opinia Curții, luarea în calcul a totalității fondurilor naționale ca sume mobilizate, așa cum propune Comisia în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, nu este adecvată: ratele de cofinanțare sunt deja specificate la nivelul axelor prioritare ale programului operațional, iar contribuția națională la dotarea cu capital a instrumentelor financiare se încadrează în general în aceste rate. În acest sens, nu există nicio distincție între cofinanțarea națională „normală” și o contribuție națională „suplimentară” (care depășește ratele din programul operațional). Or, numai aceasta din urmă ar putea fi considerată ca fiind mobilizată de contribuția UE. Curtea a observat deja, într-un raport anterior, că practica Comisiei de a exclude, de la numitor, finanțarea publică națională furnizată prin programele operaționale duce la creșterea artificială a efectului de pârghie măsurat⁵².

66

În plus, efectul de pârghie ar trebui să servească drept indicator pentru performanța unui instrument financiar în ceea ce privește atragerea de fonduri private sau publice suplimentare (din nou, în afara finanțării deja prevăzute pentru ansamblul programului operațional). În mod evident, o evaluare a performanței trebuie să ia în considerare diferențele existente în modul de implementare a unui astfel de instrument. Mecanismele de partajare a riscurilor și mecanismele preferențiale pentru partenerii din sectorul privat joacă un rol determinant în acest sens (a se vedea punctele 74-78). Mai mult, rata efectului de pârghie ar trebui să varieze și între diferitele tipuri de sprijin financiar (de exemplu, efectul de pârghie ar trebui să fie mai mare în cazul garanțiilor decât în cazul împrumuturilor), între diferitele tipuri de investiții (pentru investiții cu grad mare de risc, efectul ar trebui să fie mai mic), între etapele de dezvoltare ale destinatarilor finali care beneficiază de sprijin (de exemplu, întreprinderile de tip start-up prezintă un grad mai mare de risc) și între piețe geografice (de exemplu, un efect de pârghie mai redus în regiunile mai puțin dezvoltate).

67

Modul în care Comisia calculează în prezent efectul de pârghie nu poate indica în mod fiabil performanța efectivă în ceea ce privește atragerea de fonduri suplimentare private sau publice. Prin urmare, acest mod de calcul nu face posibilă distincția între instrumentele financiare eficace și cele mai puțin eficace din punctul de vedere al atragerii de contribuții publice sau private suplimentare la dotarea lor cu capital.

Metode neuniforme de măsurare a efectului de pârghie pentru instrumentele gestionate la nivel central

68

În cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central, analiza Curții arată că Comisia utilizează diferite metode de calcul al efectului de pârghie pentru diferite instrumente, astfel cum se arată în tabelul 5⁵³.

69

Ca urmare, ratele efectului de pârghie raportate de Comisie pentru instrumentele gestionate la nivel central nu sunt comparabile între ele și, de asemenea, nu sunt comparabile cu ratele înregistrate în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate.

Tabelul 5

Efectul de pârghie al instrumentelor financiare gestionate la nivel central, astfel cum a fost raportat de către Comisie

Instrument | Tipul instrumentului | Metoda de calcul | Efectul de pârghie la 31 decembrie 2014
LGTT | Instrument de garantare | Finanțarea totală atrasă de proiect împărțită la contribuția UE la LGTT | 57
PBI | Instrument de garantare | Similară cu metoda utilizată pentru LGTT | 9
EEEF | Investiție de capital | Finanțarea totală atrasă la nivelul fondului împărțită la contribuția UE | 2
Fondul Marguerite | Investiție de capital | Finanțarea totală mobilizată de instrument (atât capitaluri proprii, cât și datorii) la nivel de proiect, împărțită la contribuția plătită din partea UE | 157
Facilitatea de garantare EPMF | Instrument de garantare | Valoarea microcreditelor noi sprijinite cu garanție împărțită la plafonul de garantare | 7
EPMF FCP-FIS | Împrumuturi | Valoarea microcreditelor noi sprijinite cu garanție împărțită la contribuția din partea UE plătită | 2

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene¹.

1SWD(2015) 206 final.

Sunt incluse în calcul și alte surse de finanțare, nu numai cele care sunt rezultatul contribuției UE și/sau al contribuției naționale la instrumentele financiare

70

Nu toate sursele de finanțe atrase de un proiect sunt rezultatul contribuției UE și/sau al contribuției naționale. Modul în care Comisia calculează efectul de pârghie nu acordă însă atenție acestui aspect. În 2015, Comitetul de asistență pentru dezvoltare al OCDE a propus o metodologie alternativă, metoda de calcul fiind diferită în funcție de tipul de instrument (împrumuturi, garanții sau investiții de capital)⁵⁴. Diferențele dintre cele două abordări sunt ilustrate în exemplul din caseta 7.

Caseta 7

Exemplu de structură de finanțare pentru un proiect în domeniul transporturilor și diferențele în modul de calcul al efectului de pârghie potrivit Comisiei și, respectiv, potrivit metodologiei OCDE

Acest proiect de infrastructură de transport, generator de venituri – o linie feroviară de mare viteză în Franța – a beneficiat de contribuții din mai multe surse de finanțare, finanțarea națională nerambursabilă reprezentând 52 %, iar datoria comercială, 39 %. Contribuția UE, sub forma unei garanții în valoare de până la 200 de milioane de euro pentru datoria comercială, reprezintă 2,5 % din totalul finanțării.

În acest exemplu, pe baza metodologiei OCDE, efectul de pârghie ar fi de numai 1, deoarece structura de finanțare a proiectului conține un singur împrumut în valoare de 200 de milioane de euro garantat de UE.

Tipuri de surse de finanțare | în milioane de euro | % din finanțarea totală
Datorie comercială | 3 038 | 39 %
Finanțări nerambursabile naționale | 4 050 | 52 %
Investiție de capital | 758 | 9 %
Finanțare totală | 7 846 | 100 %
Garanție maximă acordată de UE pentru datoria comercială | 200 | 2,5 %

În schimb, în conformitate cu metodologia Comisiei, efectul de pârghie este de 39 (finanțarea totală în cuantum de 7 846 de milioane de euro împărțită la garanția UE de 200 de milioane de euro).

În opinia Curții, este nerealist să se presupună că finanțarea nerambursabilă națională, care reprezintă cea mai mare parte a finanțării proiectului, a fost mobilizată de garanția în cuantum limitat acordată de UE. Această problemă afectează rapoartele Comisiei referitoare atât la instrumentele financiare supuse gestiunii partajate, cât și la instrumentele gestionate la nivel centralizat, dar este cu atât mai vizibilă în cazul acestora din urmă, deoarece co-investițiile private sunt mai puțin importante în cazul proiectelor care țin de mecanismul gestiunii partajate.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

71

Pentru perioada de programare 2014-2020, în ceea ce privește instrumentele supuse gestiunii partajate, Regulamentul privind dispozițiile comune nu face referire în mod explicit la definiția efectului de pârghie din Regulamentul financiar al UE. Cu toate acestea, conceptul definit la articolul 37 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul privind dispozițiile comune este aproape identic: „[…] o estimare a resurselor publice și private suplimentare care ar putea fi aduse de instrumentul financiar până la nivelul destinatarului final (efectul de pârghie preconizat)”. Prin urmare, Comisia continuă să considere cofinanțarea națională ca fiind mobilizată de contribuția UE la programul operațional. De asemenea, nu există schimbări în ceea ce privește modul în care trebuie măsurate sumele mobilizate din sectorul privat. În opinia Curții, Comisia ar trebui să își revizuiască metodele de calcul al efectului de pârghie pe care îl exercită fondurile UE și fondurile publice naționale prin intermediul instrumentelor financiare, ținând seama de metodologia alternativă propusă de OCDE în 2015.

72

De asemenea, Curtea remarcă faptul că statele membre sunt acum obligate să specifice „efectele de pârghie preconizate” ale fiecărui instrument (a se vedea caseta 8). Aceste elemente vor furniza Comisiei date care îi vor permite să monitorizeze diferența dintre valoarea reală a efectului de pârghie și valoarea-țintă a acestuia. Cu toate acestea, în lipsa unei metodologii coerente a Comisiei pentru calcularea efectului de pârghie, este îndoielnic că acest exercițiu va produce date utile care să poată fi utilizate în vederea realizării unor comparații.

Caseta 8

„Efectele de pârghie preconizate” care trebuie să fie specificate pentru fiecare instrument financiar (perioada de programare 2014-2020)

Evaluarea ex ante obligatorie pentru instrumentele financiare trebuie să includă o estimare a resurselor publice și private suplimentare care ar putea fi generate de instrumentele financiare, la toate nivelurile, până la destinatarul final. Acordul de finanțare încheiat între o autoritate de management și un „fond de fonduri” (sau documentul de strategie, în cazul în care autoritatea de management implementează direct fondul) trebuie să menționeze acest „efect de pârghie preconizat” al instrumentului.

În fiecare an, autoritatea de management trebuie să prezinte, într-o anexă la raportul anual de implementare, operațiunile care cuprind instrumente financiare⁵⁵.

Dificultăți legate de atragerea investițiilor din sectorul privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate

73

Unul dintre obiectivele declarate ale instrumentelor financiare este acela de a atrage finanțări suplimentare din partea sectorului privat, care să vină în completarea fondurilor publice disponibile, permițând ca mai multe proiecte să beneficieze de același nivel de investiții publice. Prin urmare, Curtea a urmărit să determine, atât pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru cele gestionate la nivel central, măsura în care contribuțiile publice la instrumente au reușit să mobilizeze efectiv o finanțare privată suplimentară.

Mecanismele specifice prevăzute pentru investitorii privați în cadrul instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013 nu au reușit să atragă o finanțare suplimentară semnificativă

74

Interviurile organizate de Curte și analiza literaturii de specialitate confirmă faptul că, în perioada de programare 2007-2013, sectorul privat a ezitat în continuare să investească în instrumente financiare, considerând că acestea sunt supuse unor reglementări prea stricte (de exemplu, reglementările naționale și europene specifice, normele privind ajutoarele de stat, normele privind achizițiile publice). Trebuie reamintit aici că scopurile celor două părți sunt diferite: sectorul public urmărește să atingă anumite obiective specifice în materie de politici și de investiții, în timp ce sectorul privat este orientat către activități care aduc profit. De asemenea, este posibil ca cele două părți să nu dețină toate cunoștințele necesare. Sectorul public nu dispune neapărat de o expertiză financiară avansată, în timp ce sectorul privat nu este neapărat familiarizat cu legislația UE. Comisia consideră că una dintre modalitățile de atragere a capitalului privat este să ofere investitorilor privați un tratament preferențial și/sau „prime de risc”. Prin urmare, Curtea a analizat mecanismele specifice pentru investitorii din sectorul privat, urmărind să determine dacă riscurile au fost împărțite între sectorul public și cel privat într-un mod rezonabil.

Comisia nu furnizează orientări cu privire la modul în care ar trebui să se stabilească dispozițiile privind acordarea unui tratament preferențial în cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE

75

În cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013, legislația oferea posibilitatea ca resursele provenite din investiții să fie alocate în mod preferențial investitorilor care acționează pe baza principiului investitorului într-o economie de piață⁵⁶. Tratamentul preferențial poate fi exercitat, de exemplu, prin intermediul unor contracte în cadrul cărora partenerii care pun la dispoziție finanțarea publică nu beneficiază de aceleași drepturi în privința rambursării ca și partenerii privați ori printr-o repartizare inegală a profitului și a pierderilor între partenerii publici și cei privați.

76

Tratamentul preferențial se poate justifica atunci când se dovedește a fi necesar pentru a atrage investiții private pe o piață disfuncțională, iar finanțarea privată are capacitatea de a contribui la atingerea obiectivelor de politică publică. Dacă este nejustificat, tratamentul preferențial poate duce la epuizarea capitalului inițial de dotare al instrumentului financiar și, astfel, la reducerea fondurilor rezultate ca excedent ce sunt disponibile pentru următorul ciclu de investiții, după lichidarea instrumentului. Cu toate acestea, nici baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, nici notele de orientare ale Comisiei nu furnizează indicații cu privire la cum ar trebui să fie stabilite modalitățile de partajare a riscurilor în acordul de finanțare sau la modul în care ar trebui să se verifice dacă tratamentul preferențial este pertinent sau nu.

În pofida asumării unor riscuri mai mari de către Comisie, contribuțiile private la capitalul instrumentelor gestionate la nivel central au rămas limitate

77

Ca practică generală, legislația care reglementează instrumentele gestionate la nivel central, aprobată de Parlamentul European și de Consiliu, cuprinde doar condiții generale referitoare la partajarea riscurilor și/sau la tratamentul preferențial. Dispozițiile detaliate referitoare la contribuția Comisiei la aceste instrumente (inclusiv procentajele de partajare a riscurilor) au apărut mai târziu, făcând parte dintr-un acord separat care nu trebuie să fie aprobat de către autoritatea bugetară (a se vedea caseta 9).

Caseta 9

Partajarea riscurilor între Comisie și partenerii săi: studiu de caz privind Instrumentul de garantare a împrumuturilor și Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (Project Bond Initiative – PBI)

Instrumentul de garantare a împrumuturilor a fost creat, în 2008, în comun de către Comisie și BEI, prin intermediul unui acord de cooperare, fiecare parte urmând să suporte 50 % din riscul de nerambursare a împrumuturilor (pierderile prevăzute și cele neprevăzute).

Instrumentul oferă o garanție sub forma unei linii de credit contingente, care ar putea fi utilizată de către promotorul proiectului în primii cinci-șapte ani de funcționare dacă veniturile generate de un proiect nu sunt suficiente pentru a asigura rambursarea datoriei cu rang prioritar (de exemplu, în cazul în care veniturile efective obținute de pe urma proiectului se situează sub nivelul preconizat).

Ca urmare a modificărilor apărute în baza legală, s-a introdus, în 2013, o abordare de tip „partea din portofoliu care suportă prima pierdere”, ceea ce a dus la asumarea de către Comisie a riscului pentru o proporție de 95 % din pierderile înregistrate pe tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere (Portfolio First Loss Piece – PFLP).

Cu ocazia modificării din 2012 a Regulamentului nr. 680/2007, a fost introdusă, ca un nou instrument, Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (PBI). PBI oferă o îmbunătățire a calității creditului sub forma unui instrument subordonat – un mecanism de împrumut sau o facilitate contingentă –, cu scopul de a susține obligațiunile de rang superior pentru finanțarea unui proiect emise de o societate care implementează proiectul. Mecanismul de partajare a riscurilor între Comisie și BEI este același ca și în cazul Instrumentului de garantare a împrumuturilor, și anume Comisia suportă 95 % din pierderi, în timp ce BEI suportă riscul pentru restul de 5 %.

Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere pentru portofoliul Instrumentului de garantare a împrumuturilor/PBI a fost fixată la un asemenea nivel încât este puțin probabil ca pierderile reale să se propage dincolo de această tranșă. În consecință, Comisia suportă efectiv proporția cea mai mare din riscul real.

Baza legală prevede că partajarea riscurilor se va baza pe principiul „primei pierderi suportate”, dar nu oferă detalii cu privire la modul în care ar trebui să fie determinată partea din portofoliu care suportă prima pierdere sau cu privire la nivelul expunerii la risc care rezultă din această abordare. Într-un document de lucru al serviciilor Comisiei⁵⁷, se afirmă că procentajul pentru suportarea primelor pierderi ar urma să fie stabilit, de regulă, la un nivel imediat superior mediei istorice a pierderilor. BEI și-a determinat însă plafonul de așa manieră încât expunerea sa netă preconizată la risc a rămas în limitele riscului său standard (mai mică de 2 % din pierderile prevăzute), nefiind deci bazată pe date istorice.

78

În cazul unora dintre instrumentele financiare gestionate la nivel central, Curtea a constatat că aproape toate riscurile efective sunt transferate Comisiei (a se vedea caseta 10). Totuși, deși aceasta își asumă mai multe riscuri decât partenerii săi în cadrul instrumentelor de acest tip, analiza Curții nu a pus în lumină vreo contribuție semnificativă din partea sectorului privat la acestea.

Caseta 10

Studiu de caz: partajarea riscului între Comisie și partenerii săi – Fondul european pentru eficiență energetică

Fondul european pentru eficiență energetică (European Energy Efficiency Fund – EEEF) investește în proiecte de eficiență energetică, în proiecte de energie din surse regenerabile și în proiecte de transporturi urbane curate. Acționarii fondului sunt Comisia, BEI și două bănci. EEEF este organizat ca o societate pe acțiuni și acțiunile sale sunt împărțite în trei categorii (A, B și C) în funcție de riscul asumat și de drepturile la profit de care se bucură, categoria A fiind cea mai avantajoasă, în timp ce categoria C este cea mai puțin avantajoasă.

Comisia este unicul acționar care deține acțiuni din categoria C, primele care suportă pierderile și ultimele care beneficiază de câștiguri. Acțiunile sale urmează să fie răscumpărate la scadență. Răscumpărarea va avea loc însă sub rezerva disponibilității de lichidități suficiente în fond.

Pierderile societății sunt alocate într-o primă fază Comisiei. Aceste pierderi nu afectează valoarea acțiunilor de categoriile A și B atât timp cât valoarea acțiunilor din categoria C rămâne pozitivă. Pierderile se alocă și acțiunilor din categoriile A și B numai după ce valoarea acțiunilor din categoria C scade la zero. Realizarea unor venituri și a unor câștiguri viitoare nu conduce în mod automat la redresarea valorii acțiunilor din categoria C, întrucât ele ar urma să fie utilizate mai întâi pentru dividendele-țintă aferente acțiunilor din categoriile A și B.

Mai mult, acțiunile din categoria C nu pot fi răscumpărate înainte de acțiunile din celelalte două categorii.

În anumite cazuri, se recurge la soluții fiscale anticipate pentru a face instrumentele financiare mai atractive pentru investitorii din sectorul privat

79

O soluție fiscală anticipată (tax ruling) este o decizie emisă în scris de către o autoritate fiscală națională cu privire la modul în care este tratat un anumit aspect al activităților unei entități din punctul de vedere al legislației fiscale aplicabile a statului membru respectiv. În mai multe state membre ale UE, se poate recurge la o astfel de procedură pentru a se obține o asigurare cu privire la modul în care vor fi impozitate activitățile. În general, persoanele fizice sau întreprinderile care fac obiectul impozitării își prezintă interpretarea proprie cu privire la modul în care li se aplică legislația fiscală sau la modul în care aceasta se aplică unei anumite tranzacții sau unei anumite activități, iar autoritatea fiscală răspunde emițând o decizie pozitivă sau negativă în acest sens. Acordurile fiscale de acest fel reprezintă o practică standard și în sectorul fondurilor. Cu toate că soluțiile fiscale anticipate pot fi perfect legitime – ele fiind de altfel utilizate în mai multe jurisdicții –, utilizarea lor a avut drept scop, uneori, să faciliteze o planificare fiscală agresivă.

80

Deja în 2012, Comisia emisese în atenția statelor membre o recomandare privind planificarea fiscală agresivă⁵⁸. În esență, statele membre sunt încurajate să își modifice legislația națională pentru a remedia problema „[…] acorduril[or] artificiale” și ca „în scopuri fiscale […] să trateze aceste acorduri în funcție de natura lor economică”. Această recomandare a fost urmată de o serie de măsuri specifice în acest sens:

οÎncepând cu 2014, Comisia a lansat mai multe investigații pentru a examina dacă anumite decizii ale autorităților fiscale din statele membre în ceea ce privește impozitul pe profit care trebuie plătit de către societăți respectă normele UE privind ajutoarele de stat⁵⁹.

οÎn luna martie 2015, Comisia a prezentat un pachet de măsuri vizând creșterea transparenței fiscale și introducerea schimbului automat de informații între statele membre cu privire la soluțiile fiscale anticipate pe care le-au emis⁶⁰.

οÎn luna iunie 2015, Comisia a adoptat un plan de acțiune privind impozitarea echitabilă și eficientă a întreprinderilor în UE⁶¹. Acest document dezbate, printre alte subiecte legate de impozitare, măsurile de combatere a evaziunii fiscale și a planificării fiscale agresive.

81

Cu toate acestea, Curtea a identificat unele instrumente financiare pentru care au fost obținute soluții fiscale anticipate (a se vedea caseta 11).

Caseta 11

Studiu de caz: soluții fiscale anticipate pentru instrumentele financiare gestionate la nivel central – „Fondul Marguerite”

În 2013, „Fondul Marguerite” a obținut un acord fiscal în avans de la guvernul Luxemburgului (cunoscut sub numele de „soluție fiscală anticipată”), precum și un acord de preț în avans pentru Marguerite Holdings și pentru filialele din Luxemburg ale acestei societăți. Acordul de preț în avans este un acord între un contribuabil și autoritățile fiscale în care se precizează modul în care se vor determina prețurile pe care contribuabilul le va aplica tranzacțiilor cu afiliații.

Structura specifică utilizată de Fondul Marguerite a condus la situația în care impozitul reținut la sursă pe dividendele plătite de societățile holding către fondul în sine este redus, prin transformarea plăților de dividende în plăți de dobânzi cu ajutorul utilizării unor instrumente hibride între entitățile din Luxemburg⁶². Este posibil, de asemenea, ca prin utilizarea acestei structuri să se eludeze și plata altor impozite, cum ar fi impozitele reținute la sursă în țările în care sunt înmatriculate societățile de exploatare sau impozitele asupra creșterii capitalului la momentul dezinvestiției.

82

Curtea a remarcat, de asemenea, că o serie de instrumente din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013 au utilizat entități de tip SICAV⁶³ sau SICAR⁶⁴ în structurile lor. Pentru astfel de structuri, soluțiile fiscale anticipate reprezintă o practică obișnuită. Totuși, statele membre nu raportează Comisiei dacă instrumentele lor au apelat sau vor apela la acorduri fiscale anticipate.

Contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE reprezintă aproximativ 2 % din total

83

În rapoartele sale anterioare, Curtea observase deja că efectul de pârghie prin stimularea finanțării din partea sectorului privat a fost unul limitat în perioada de programare 2007-2013⁶⁵. Potrivit celor mai recente date raportate Comisiei de statele membre, dintre cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE, numai 154 de instrumente financiare din 11 state membre au atras fonduri private în structura lor de finanțare ca parte a contribuției din programul operațional.

84

În cazul fondurilor private furnizate drept contribuție în cadrul programelor operaționale și raportate de statele membre, există, de asemenea, riscul unei duble contabilizări, deoarece este posibil ca finanțarea privată prezentată la nivelul fiecărui fond specific să fie pur și simplu un transfer de fonduri realizat de către fondul de participare. Dacă analiza se limitează doar la fondurile de participare, eliminându-se, astfel, riscul dublei contabilizări, se constată că doar 9 fonduri de participare din patru state membre – dintre cele 73 de fonduri de participare din cele 18 state membre în care există astfel de fonduri – au beneficiat de contribuții private. În cazul acestor 9 fonduri de participare, ponderea finanțării private în capitalul de dotare al instrumentului variază între 5 % și 50 %. Per ansamblu, capitalul privat care a fost atras prin programe operaționale în fonduri de participare s-a ridicat la 325 de milioane de euro. În același timp, Curtea subliniază faptul că, independent de informațiile raportate, există o obligație legală, care decurge din normele în materie de ajutoare de stat, ca investițiile de capital în IMM-uri să aibă un nivel minim de cofinanțare privată de 30 % sau de 50 %, în funcție de regiune⁶⁶.

85

În plus, conform informațiilor furnizate de 11 state membre în mod voluntar, resursele care au fost vărsate către instrumente financiare în plus față de cele provenite din programele operaționale (resurse private sau publice) se ridică la 342 de milioane de euro⁶⁷. Statele membre nu au însă nicio obligație de a furniza astfel de informații; în plus, datele care au fost raportate în mod voluntar nu sunt verificate de către Comisie.

86

De asemenea, Curtea observă că legislația pentru perioada de programare 2007-2013 nu stipulează că acordurile de finanțare încheiate între autoritățile de management și administratorii fondurilor ar trebui să specifice efectul de pârghie preconizat pentru contribuțiile private suplimentare. În plus, în general, comisioanele nu erau condiționate de succesul înregistrat de administratorii fondurilor în atragerea investitorilor privați (a se vedea punctul 136)⁶⁸. Prin urmare, nu existau stimulente suficiente care să încurajeze administratorii de fonduri să coopteze investitori privați.

87

În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, în special în cel al instrumentelor de capital, atragerea de contribuții din partea sectorului privat s-a dovedit a fi dificilă, lucru ilustrat de studiile de caz prezentate în caseta 12.

Caseta 12

Studiu de caz: dificultățile de atragere a investitorilor din sectorul privat în instrumentele de capital finanțate cu fonduri publice – Fondul Marguerite și Fondul european pentru eficiență energetică (EEEF)

În continuare sunt prezentate câteva exemple de cofinanțare privată limitată în cazul a două instrumente gestionate la nivel central⁶⁹:

οPe lângă Comisie, Fondul Marguerite are opt sponsori, toți fiind bănci cu capital majoritar de stat. Acești sponsori au alocat fondului o sumă totală de 710 milioane de euro. Nu s-a reușit încă atragerea de fonduri de la investitori privați pentru a se atinge obiectivul unui angajament total de 1,5 miliarde de euro⁷⁰.

οLa rândul său, și EEEF s-a bazat în principal pe fonduri publice, cel mai mare contribuitor al său fiind, deocamdată, Comisia (125 de milioane de euro dintr-un angajament total de 265 de milioane de euro). Singurul contribuitor privat – Deutsche Bank – a investit doar o sumă limitată în acest instrument (5 milioane de euro). Suma totală angajată până acum nu a ajuns nici măcar la jumătate din obiectivul vizat pentru instrument (și anume 700 de milioane de euro).

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

88

În cazul instrumentelor care țin de gestiunea partajată, dispozițiile din legislația pentru perioada de programare 2014-2020 continuă să autorizeze acordarea unui tratament preferențial, dar invită, de asemenea, la o partajare corespunzătoare a riscurilor între partenerii publici și cei privați (a se vedea caseta 13).

Caseta 13

Dispozițiile referitoare la tratamentul preferențial și la partajarea riscurilor (perioada de programare 2014-2020)

Articolul 44 din Regulamentul privind dispozițiile comune prevede „[…] o partajare adecvată a riscului și profitului” între investitorii publici și cei privați, iar regulamentul delegat prevede că nivelul tratamentului preferențial ar trebui să fie „proporțional cu riscurile asumate de către investitori și să se limiteze la minimul necesar pentru a atrage astfel de investitori”⁷¹. În special, în evaluarea ex ante, statul membru trebuie să includă „[…] o evaluare a nevoii de remunerare preferențială și a nivelului acesteia pentru a atrage resurse de contrapartidă de la investitorii privați și/sau o descriere a mecanismelor care vor fi utilizate pentru a stabili necesitatea unei astfel de remunerări preferențiale și gradul acesteia […]”⁷².

Această remunerare preferențială poate fi finanțată din resursele care sunt restituite instrumentului sau din câștigurile de capital ori alte venituri sau profituri care pot fi atribuite contribuției din partea fondurilor UE. Noțiunea de tratament preferențial se aplică și investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață⁷³.

Mai mult, Curtea menționează că, pentru cazurile care intră sub incidența Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare, „în cazul în care pierderile sunt împărțite asimetric între investitorii publici și cei privați, prima pierdere asumată de către investitorul public este plafonată la 25 % din totalul investiției efectuate”⁷⁴.

În caz contrar, tratamentul preferențial trebuie să fie conform cu condițiile pieței sau să facă obiectul unui proces de notificare a ajutoarelor de stat.

89

Impunerea obligației statelor membre de a evalua dacă este necesară utilizarea unui tratament preferențial și a unor mecanisme de partajare a riscurilor și de a furniza o justificare pentru acestea poate fi considerată ca reprezentând în mod clar un progres către o gestionare mai eficientă a instrumentelor financiare. Pe baza interviurilor derulate în cadrul auditului, Curtea consideră totuși că sunt necesare orientări ale Comisiei adresate statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a utiliza tratamentul preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.

90

Și în cazul anumitor instrumente gestionate la nivel central, a fost abordat în legislație aspectul referitor la repartizarea posibilă a riscurilor între Comisie și partenerii săi. Regulamentul precizează, în acest sens, că „[…] metoda de partajare a riscurilor [trebuie să] se reflect[e] printr-o partajare corespunzătoare între Uniune și entitatea mandatată”, în timp ce „[…] riscul maxim acoperit de bugetul Uniunii nu [trebuie să] depășe[ască] 50 % din riscul portofoliului de credite vizat în cadrul instrumentului de împrumut”⁷⁵. Rămâne de văzut dacă aceste dispoziții modificate vor fi suficiente pentru a atrage contribuții mai importante din partea sectorului privat decât a fost cazul în perioada de programare 2007-2013. După cum s-a menționat deja într-un raport anterior, Curtea consideră că aspectele principale ale mecanismelor de partajare a riscurilor între Comisie și partenerii săi (de exemplu, BEI) ar trebui să fie definite în legislația specifică pentru fiecare instrument gestionat la nivel central⁷⁶.

91

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește soluțiile fiscale anticipate, situația rămâne neschimbată față de perioada de programare 2007-2013. În opinia Curții, utilizarea în continuare a soluțiilor fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pentru instrumentele gestionate la nivel central și/sau pentru instrumentele financiare care țin de gestiunea partajată ar putea reprezenta un risc reputațional, deoarece ele pot fi percepute ca venind în contradicție cu recomandările și acțiunile implementate de Comisia însăși în materie de acorduri fiscale.

Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

92

Unul dintre motivele principale invocate în sprijinul utilizării fondurilor publice prin intermediul instrumentelor financiare este faptul că aceste fonduri pot fi utilizate de mai multe ori: ele sunt deci „reînnoibile”. De exemplu, dacă un împrumut acordat printr-un astfel de instrument a fost rambursat după trei ani, banii rambursați ar putea fi utilizați ulterior pentru a se acorda un nou împrumut. Curtea a examinat așadar dacă acest efect de reînnoire s-a materializat într-adevăr. Măsura în care fondurile se reînnoiesc în practică depinde de tipul de sprijin financiar, dar și de perioada de investiție a instrumentului în cauză. Curtea a analizat deci dacă perioadele de investiție ale instrumentelor corespund practicii normale de pe piață și ce factori au contribuit la limitarea acestor perioade efective de investiție ale instrumentelor.

Întârzierile înregistrate în implementare au redus în mod semnificativ perioada efectivă de investiție a mai multor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE

93

La începutul perioadei de programare 2007-2013, autoritățile publice din majoritatea statelor membre nu dispuneau decât de o experiență limitată privind structurarea instrumentelor reînnoibile și operarea lor în parteneriat cu intermediari financiari. În urma unui număr de audituri, Curtea a constatat că majoritatea întârzierilor au fost cauzate de procesul de structurare internă a instrumentelor financiare, care este unul de durată, de negocierile îndelungate cu intermediari financiari de la diferite niveluri (adesea cauzate de negocierea costurilor și a comisioanelor de gestiune), de procedurile complexe de achiziții publice, de incertitudinea cu privire la conformitatea cu normele privind ajutoarele de stat, precum și de dificultățile întâmpinate în ceea ce privește obținerea unor contribuții din partea sectorului privat.

94

În multe cazuri, diferitele organisme implicate au cunoscut o curbă de învățare abruptă și a fost nevoie de mult timp pentru a se reconcilia interesele și punctele de vedere ale numeroaselor părți interesate în vederea ajungerii la un acord privind strategiile de investiții ale instrumentului. O parte dintre aceste probleme au fost identificate și de către alte studii⁷⁷. Alte audituri efectuate de Curte în ultimii ani indică, la rândul lor, că furnizarea mai din timp de către Comisie a unor orientări mai detaliate ar fi putut preveni cel puțin parțial aceste probleme.

95

Rezultatul firesc al acestor dificultăți îl reprezintă rata scăzută de plată către destinatarii finali în multe state membre și, în consecință, capacitatea limitată a instrumentelor de a reînnoi fondurile. În unele cazuri, întârzierile care au afectat implementarea au durat mai mulți ani, reducând astfel în mod semnificativ perioada de timp în care capitalul de dotare al instrumentului financiar putea fi apoi pus la dispoziția destinatarilor finali (a se vedea caseta 14).

Caseta 14

Studiu de caz: întârzieri înregistrate în constituirea fondului de participare JEREMIE în Slovacia

Memorandumul de înțelegere dintre FEI și guvernul Republicii Slovace cu privire la fondul de participare JEREMIE național a fost semnat în 2006, deci înainte de începerea perioadei de programare 2007-2013. După ce a fost realizată analiza nevoilor pieței („analiza diferenței dintre cerere și ofertă”) pentru acest fond, a fost semnat un acord-cadru în 2008, iar acordurile de finanțare dintre diferitele ministere și FEI au fost încheiate în 2009.

A mai trecut apoi încă un an până la semnarea celor două contracte finale (cel privind fondul de participare și contractul dintre acționari), acestea constituind, de asemenea, condiții legale prealabile care trebuie să fie îndeplinite înainte de a începe operarea efectivă a fondului. Capitalizarea fondului de participare în sine a avut loc în cele din urmă în 2011. În total, au trecut deci cinci ani (din 2006 până în 2011) până când fondul de participare JEREMIE a devenit operațional.

Au fost lansate cereri de exprimare a interesului pentru angajarea de intermediari financiari în 2011, 2012 și 2013. A fost apoi nevoie de încă doi până la trei ani pentru încheierea contractelor cu intermediarii financiari, care a intervenit abia în 2013 (în cazul instrumentului de garantare) și în 2014 (în cazul instrumentului de împrumut și în cel al instrumentului de capital). Abia după finalizarea acestor demersuri au început să curgă fluxurile de sprijin financiar către destinatarii finali.

Rata de plată către destinatarii finali era, la sfârșitul anului 2014, de 12 % din nivelul fondului de participare, fiind chiar mai scăzută în cazul plăților din subfonduri către destinatarii finali.

Efectul de reînnoire al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE a fost limitat în perioada de implementare și este incert după închiderea programelor aferente perioadei 2007-2013

Mai puțin de o treime din totalitatea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE au reușit să utilizeze fondurile din dotare de cel puțin două ori până la sfârșitul anului 2014

96

Analiza Curții a arătat că, per ansamblu, există 316 instrumente din cadrul FEDR și al FSE (în marea lor majoritate, fonduri specifice), din 19 state membre, care au reușit să își epuizeze, până la 31 decembrie 2014, capitalul de dotare prin plăți efectuate către destinatari finali. Cu toate acestea, chiar și în cazul acestor instrumente, efectul de reînnoire a intervenit foarte târziu în cursul perioadei de programare. Drept rezultat, doar o mică parte din capitalul inițial de dotare va fi utilizată de cel puțin două ori până la finele perioadei de eligibilitate prelungite (luna martie 2017). În plus, rata agregată de plată către destinatari finali nu a atins 100 % în niciunul dintre cele 25 de state membre care au implementat instrumente financiare (a se vedea tabelul 4).

Constrângerile de timp au cauzat probleme deosebite pentru instrumentele de capital

97

Analiza Curții a pus în evidență, de asemenea, că instrumentele de capital s-au confruntat cu probleme deosebite în ceea ce privește obținerea unui efect de reînnoire. În Europa, perioada medie de deținere pentru investițiile de capital (mai precis, intervalul de timp dintre achiziționarea și vânzarea acțiunilor) era de aproximativ șase ani în 2014⁷⁸. Majoritatea instrumentelor de capital din cadrul FEDR și al FSE erau însă operaționale pe o durată de cel mult opt ani (din 2009 până în 2017). Chiar și în eventualitatea în care, de exemplu, activitatea instrumentului ar fi debutat la începutul anului 2009 și ieșirea din investiție ar fi avut loc la sfârșitul anului 2014, ar mai fi rămas doar mai puțin de trei ani până la închiderea programului operațional, în care să se fi putut efectua o nouă rundă de investiții de capital. Prin urmare, după ce se iau în calcul anii necesari pentru crearea instrumentului, este puțin probabil ca, în cadrul aceleiași perioade de programare, contribuțiile programelor operaționale la instrumentele de capital să fie utilizate din nou.

98

Instrumentele de capital gestionate la nivel central au, în schimb, o durată mai mare, lucru care reflectă mai bine natura instrumentelor de capital⁷⁹ (acesta fiind, de exemplu, cazul Fondului Marguerite, care are o durată de 20 de ani, cu posibilitatea de prelungire pe încă doi ani).

Marja largă de libertate acordată în ceea ce privește reutilizarea fondurilor în cazul instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE poate determina dispariția efectului de reînnoire odată cu închiderea programelor operaționale

99

Cadrul juridic pentru perioada de programare 2007-2013 aplicabil instrumentelor financiare care țin de gestiunea partajată prevede că resursele utilizate cel puțin o dată înainte de închidere pot să fie păstrate de statele membre, dar trebuie să fie reutilizate în beneficiul grupului-țintă⁸⁰. Notele de orientare ale Comisiei privind instrumentele financiare⁸¹ și privind închiderea programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013⁸² sugerează că resursele instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE ar trebui să fie reinvestite la nesfârșit.

100

În opinia Curții însă, Regulamentul general pentru perioada 2007-2013 nu poate fi interpretat în acest mod în legătură cu reinvestițiile în buclă⁸³. De exemplu, dispozițiile autorizează, de asemenea, reducerea capitalului instrumentului și utilizarea resurselor instrumentelor financiare sub formă de finanțări nerambursabile. În plus, din punct de vedere juridic, orice activitate care intervine după închiderea programelor și nu privește bugetul UE ține de responsabilitatea exclusivă a statului membru și nu mai face obiectul supravegherii Comisiei, cu excepția cazului în care se prevede altfel în baza legală.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

101

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, o parte dintre problemele legate de reutilizarea banilor în cazul instrumentelor din cadrul fondurilor ESI după sfârșitul perioadei de eligibilitate, și anume anul 2023, au fost clarificate la articolele 44 și 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

102

Mai mult, legislația care reglementează perioada de programare 2014-2020 recunoaște în mod explicit natura reînnoibilă dorită a instrumentelor financiare după perioada de eligibilitate, prin includerea unor dispoziții care prevăd reutilizarea resurselor restituite în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul perioadei de eligibilitate⁸⁴. Prin această prevedere, Regulamentul privind dispozițiile comune stabilește o perioadă minimă în care se poate realiza repartizarea fondurilor alocate instrumentelor financiare, dar nu oferă detalii suplimentare privind modul în care ar trebui realizat acest lucru. În opinia Curții, Comisia ar trebui să clarifice acest aspect.

103

Un factor esențial care poate permite evitarea greșelilor din trecut este standardizarea: posibilitatea ca autoritățile de management să conceapă instrumente financiare în conformitate cu clauze și condiții standard stabilite de Comisie ar trebui să simplifice și să faciliteze în mod semnificativ procesul de creare a instrumentelor.

104

De asemenea, baza legală pentru perioada de programare 2014-2020 permite ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în cursul următoarei perioade de programare, în loc să impună lichidarea și înlocuirea lor cu instrumente noi⁸⁵. Acest lucru poate duce la economii de timp și de bani, întrucât instrumentele financiare ar putea să fie pregătite și deja operaționale la începutul perioadei de programare, iar capitalul lor de dotare ar putea să fie majorat în funcție de rezultatele evaluării ex ante a nevoilor. Cu toate acestea, în cazul în care administratorul fondului a fost selectat prin intermediul unei proceduri competitive deschise, este posibil ca economiile de timp să fie limitate, întrucât ar fi oricum necesară o nouă procedură deschisă pentru selectarea noului administrator al fondului. Având în vedere răspunsurile primite în urma sondajului efectuat de Curte (a se vedea caseta 15), administratorii de fonduri ar considera binevenite orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire la modul de transferare a instrumentelor în perioada 2014-2020.

Caseta 15

Răspunsurile la chestionar: aspecte pentru care sunt necesare orientări suplimentare din partea Comisiei (perioada de programare 2014-2020)

Aspect | Rata de răspuns¹
Transferul instrumentelor constituite în perioada de programare anterioară către noua perioadă (2014-2020) | 27 %
Politica de ieșire din instrumentul financiar și dispozițiile de lichidare | 21 %
Normele care trebuie aplicate la selecția administratorilor de fonduri | 18 %
Reutilizarea resurselor returnate instrumentului financiar după sfârșitul perioadei de eligibilitate | 17 %
Constituirea de instrumente la nivelul UE | 9 %
Altele | 8 %

1Sondaj realizat în rândul administratorilor de fond/autorităților de management ale celor mai mari 50 de instrumente financiare din cadrul FEDR; rata de răspuns a fost de 80 %.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

105

Nu în ultimul rând, trebuie menționat că, în cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a început să organizeze o serie de prezentări și de ateliere pentru difuzarea „bunelor practici” și pentru formarea funcționarilor din statele membre. În luna ianuarie 2015, la un an de la debutul perioadei de programare 2014-2020, Comisia a lansat, de asemenea, o platformă de consultanță tehnică („www.fi-compass.eu”) pentru diseminarea expertizei cu privire la cerințele juridice ale UE referitoare la instrumentele financiare.

S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

106

Spre deosebire de forma tradițională de sprijin reprezentată de finanțările nerambursabile, instrumentele financiare sunt gestionate de către administratori de fonduri (și nu de către administrații publice). Aceștia sunt, în general, intermediari financiari, cum ar fi bănci private sau bănci cu capital majoritar de stat. Gestionarea instrumentelor financiare implică un anumit cost, iar administratorii de fonduri au dreptul să fie remunerați pentru serviciile prestate. Nivelul costurilor de gestiune (rambursate pe baza dovezilor prezentate privind cheltuielile suportate) și al comisioanelor de gestiune (prețul sau compensația convenită pentru serviciile prestate) care pot fi percepute de administratorul fondului sunt, în general, stabilite în acordul de finanțare pentru fiecare dintre instrumentele financiare. Remunerația ar trebui să acopere costurile de administrare a instrumentului financiar (inclusiv cheltuielile pentru relațiile cu investitorii, cheltuielile juridice și cheltuielile de audit) și, în cazul administratorilor de fonduri din sectorul privat, ar trebui să permită o marjă de profit. Costurile și comisioanele de gestiune ar trebui să varieze în funcție de tipul de produs financiar (de exemplu, garanții, împrumuturi sau capital), iar nivelul lor ar trebui să fie corelat cu criterii obiective (de exemplu, un număr mare de împrumuturi cu valoare mică presupune, de regulă, costuri administrative mai ridicate decât un număr redus de împrumuturi cu valoare mare).

107

Pe baza datelor celor mai recente raportate Comisiei de către statele membre, Curtea a analizat nivelul costurilor și al comisioanelor reale de gestiune, atât pentru instrumentele care țin de gestiunea partajată, cât și pentru instrumentele gestionate la nivel central din perioada de programare 2007-2013, examinând dacă aceste costuri și comisioane erau corelate într-un mod suficient cu performanța administratorului fondului. În plus, în ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Curtea a evaluat dacă ponderea mai ridicată a finanțării alocate instrumentelor financiare (care deci nu este, în general, gestionată de administrațiile naționale sau regionale) s-a reflectat în modul în care s-a stabilit nivelul de asistență tehnică ce este plătită statelor membre pentru implementarea fondurilor structurale și de investiții europene.

Costurile și comisioanele de gestiune au un nivel ridicat în comparație cu nivelul real al plăților efectuate către destinatarii finali

Valoarea cumulată a costurilor de gestiune depășește totalul sumelor plătite efectiv destinatarilor finali în cazul a aproximativ 2 % din instrumente

108

În cazul anumitor instrumente, valoarea totală a costurilor și a comisioanelor de gestiune chiar a depășit valoarea totală a sumelor efective debursate destinatarilor finali. Analiza realizată de Curte cu privire la cele 1 025 de instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE a pus în evidență 23 de astfel de cazuri (2,2 %) din opt state membre (Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Spania, Franța, Italia, Polonia, Regatul Unit). Cumulat, aceste instrumente au perceput 28 de milioane de euro cu titlu de costuri și comisioane de gestiune, în condițiile în care au debursat către destinatari finali 4 milioane de euro. În același timp, există instrumente similare în cazul cărora nu se plătesc deloc costuri sau comisioane de gestiune intermediarilor financiari (a se vedea caseta 16).

Caseta 16

Studiu de caz: administratori de fonduri care implementează gratuit instrumente financiare – „Fondul pentru antreprenoriat” din Grecia și fondul de participare JEREMIE din Ungaria

(a) Fondul pentru antreprenoriat din Grecia

Fondul pentru antreprenoriat din Grecia nu plătește costuri și comisioane de gestiune băncilor care acționează în calitate de intermediari financiari. În schimb, fondul și băncile cofinanțează împrumuturile care sunt acordate destinatarilor finali, partajându-și totodată riscul de nerambursare a împrumuturilor. Motivația principală a băncilor de a participa la acest instrument este reprezentată de dorința de a partaja riscurile. Prin urmare, ele participă la instrument fără a percepe costuri sau comisioane de gestiune.

(b) JEREMIE Ungaria

La rândul său, nici JEREMIE Ungaria nu plătește costuri sau comisioane de gestiune intermediarilor financiari în cazul instrumentelor de împrumut. În schimb, intermediarilor financiari li se pun la dispoziție împrumuturi la o rată a dobânzii foarte scăzută în comparație cu rata pieței. Această rată foarte scăzută a dobânzii nu reprezintă o remunerare a administratorului fondului, deoarece ea este contrabalansată de riscul mult mai ridicat pe care și-l asumă intermediarii financiari în comparație cu fondul finanțat de UE. În cazul în care împrumuturile nu sunt plătite, intermediarii financiari suportă, în general, cea mai mare parte a pierderilor.

Valoarea cumulată a costurilor și a comisioanelor de gestiune poate ajunge până la 75 % din sprijinul financiar care a fost debursat destinatarilor finali

109

În plus, Curtea a efectuat propria analiză a datelor furnizate de Comisie, analiză prin care s-a încercat relaționarea costurilor și a comisioanelor de gestiune cu sumele debursate efectiv destinatarilor finali. Rezultatele acestei analize, la nivelul statelor membre, sunt prezentate în tabelul 6.

110

În cazul a 274 de instrumente din 10 state membre (Suedia, Austria, Letonia, Malta, Finlanda, Lituania, România, Grecia, Ungaria, Cipru) – dintre cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE din cele 25 de state membre –, s-a constatat că datele privind costurile și comisioanele de gestiune raportate Comisiei erau complete pentru toate instrumentele financiare. În cazul altor șase state membre (Polonia, Portugalia, Germania, Slovacia, Bulgaria și Regatul Unit), au fost furnizate informații complete pentru 392 de instrumente financiare reprezentând între 84 % și 98 % din capitalul total de dotare acordat instrumentelor financiare din aceste state. În cazul tuturor celorlalte state membre, au fost raportate informații plauzibile privind costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente reprezentând două treimi sau mai puțin din capitalul total de dotare al instrumentelor din aceste state⁸⁶. Pentru un anumit număr de instrumente financiare, fie nu s-au raportat deloc date, fie acestea nu erau plauzibile (de exemplu, costuri și comisioane de gestiune raportate care erau de zece ori mai mari decât suma totală debursată efectiv destinatarilor finali). Mai mult, în cazurile în care valoarea raportată a costurilor și a comisioanelor de gestiune a fost „zero”, existau două posibilități: fie aceasta era într-adevăr realitatea, fie datele nu au fost de fapt raportate. În aceste cazuri, datele respective au fost eliminate din etapa următoare a analizei Curții.

Tabelul 6

Analiză cu privire la valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune, pe state membre, pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE – situația de la 31 decembrie 2014

Stat membru
Totalul costurilor de gestiune raportate
(în milioane de euro)
Numărul instrumentelor
(inclusiv subfondurile)
Costuri și comisioane de gestiune

% din suma alocată instrumentului
% din suma debursată destinatarilor finali

Cumulat
Media anuală
Cumulat
Media anuală

Slovacia
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Republica Cehă
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Franța
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Suedia
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cipru
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Regatul Unit
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spania
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Austria
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Letonia
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgaria
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italia
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polonia
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danemarca
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Lituania
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finlanda
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Germania
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Țările de Jos
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

România
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugalia
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grecia
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenia
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgia
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ungaria
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estonia
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Total
631
1 025

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

Costurile și comisioanele de gestiune care, la închidere, depășesc plafoanele prevăzute în reglementări nu vor fi rambursate din bugetul UE

Costurile și comisioanele de gestiune erau, în principiu, limitate la maximum 4 % pe an din capitalul total de dotare al instrumentului financiar

111

În baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, dispozițiile referitoare la remunerarea administratorului fondului erau succinte în regulamentul principal⁸⁷, dar în Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei erau deja specificate plafoanele aplicabile costurilor și comisioanelor de gestiune⁸⁸. Mai precis, erau stabilite următoarele plafoane anuale:

ο2 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional pentru fondurile de participare, în cazul fondurilor de garantare;

ο4 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de participare la instrumentele de microcredit destinate microîntreprinderilor; și

ο3 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de participare, în toate celelalte cazuri.

Comisia a stabilit aceste plafoane în propunerea sa legislativă, ținând seama de experiența acumulată în perioada de programare 2000-2006. Pentru această perioadă, a existat un plafon global pentru costurile și comisioanele de gestiune de 5 % în cazul fondurilor de investiții și de 2 % în cazul fondurilor de garantare⁸⁹.

112

În cazul gestiunii partajate, atunci când determină remunerația administratorului fondului, autoritățile de management trebuie să respecte atât cadrul juridic aplicabil fondurilor structurale, cât și cadrul juridic în materie de ajutoare de stat. În plus, autoritățile de management trebuie să ia măsuri pentru ca dispozițiile referitoare la remunerație să fie în concordanță cu strategia de investiții a instrumentului, astfel încât să se asigure că administratorul fondului are un stimulent financiar pentru a acționa în conformitate cu obiectivele declarate ale programului operațional. Prin urmare, negocierile privind acordul de finanțare nu constituie o activitate lipsită de însemnătate și, în cursul interviurilor realizate de Curte, numeroase autorități de management au declarat că nu dețineau expertiza necesară în acest sens la începutul perioadei de programare 2007-2013.

113

În anumite condiții, plafoanele indicate în regulament pentru costurile și comisioanele de gestiune pot fi depășite (de exemplu, în cazul în care acestea sunt conforme cu condițiile de pe piață și nu sunt mai mari decât cele pe care le plătesc investitorii privați sau în cazul în care administratorul fondului a fost selectat prin intermediul unei proceduri de achiziții publice). Din raportările realizate de statele membre către Comisie, nu se pot identifica informații privind frecvența cu care au fost depășite plafoanele.

114

Costurile și comisioanele de gestiune se achită din capitalul de dotare al instrumentului financiar; ele nu sunt imputate destinatarilor finali. Aceste costuri sunt considerate a fi eligibile până la lichidarea fondului, eveniment care, în cele mai multe cazuri, survine la închiderea programului⁹⁰. Eligibilitatea costurilor și a comisioanelor de gestiune declarate pentru fondurile din cadrul FEDR și al FSE create în cursul perioadei de programare 2007-2013 va fi verificată de Comisie numai atunci când va analiza documentele aferente închiderii, în 2017 și în 2018.

Este probabil ca, în anumite cazuri, valoarea cumulată a costurilor de gestiune să depășească, la închidere, plafoanele stabilite în regulament

115

Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 pot fi declarate ca fiind costuri eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în cadrul căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză⁹¹. Regulamentul precizează că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capitalul vărsat din programul operațional”. Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare se aplică contribuției totale de capital la instrumentul financiar și nu contribuției efective utilizate pentru a acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Orientările existente pentru perioada de programare 2007-2013 cu privire la costurile și comisioanele de gestiune confirmă această interpretare⁹².

116

În opinia Curții, Comisia ar fi trebuit să interpreteze dispozițiile cu privire la plafoanele stabilite în regulament pentru costurile și comisioanele de gestiune ca aplicându-se părții utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată efectiv pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri nu ar trebui să fie recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al instrumentelor.

Remunerarea în funcție de performanță nu constituia o cerință juridică pentru perioada de programare 2007-2013

117

Pentru perioada de programare 2007-2013, buna gestiune financiară a instrumentelor financiare și performanța efectivă a administratorului fondului au fost menționate ca factori cu un rol în determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune doar în notele de orientare ale Comisiei, dar nu și în cadrul de reglementare⁹³.

118

Bazându-se pe propriile audituri ale performanței și audituri de conformitate realizate cu privire la instrumente financiare, Curtea a constatat că sistemele de remunerare bazată pe performanță reprezintă o excepție mai degrabă decât o regulă: din nouă instrumente examinate în perioada cuprinsă între 2013 și 2015, numai unul dispunea de un sistem de remunerare bazată pe performanța administratorului fondului.

119

În cazul în care remunerarea administratorilor de fonduri nu este bazată pe performanță, există puține stimulente pentru aceștia să transfere efectiv fonduri către destinatarii finali. Este posibil ca această situație să fi afectat în mod negativ performanța instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. În plus, administrarea instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE devine, într-un astfel de context, destul de atractivă pentru administratori de fonduri fără suficientă experiență (a se vedea și punctul 86).

120

În 2012, Comisia a recomandat autorităților de management ca remunerația administratorilor de fonduri să fie corelată cu calitatea investițiilor realizate efectiv, aceasta fiind măsurată în funcție de contribuția lor la îndeplinirea obiectivelor strategice ale programului operațional și de valoarea resurselor restituite operațiunii în urma investițiilor realizate de instrumentul respectiv⁹⁴. Această recomandare a fost însă formulată într-o notă de orientare a COCOF și nu are deci caracter juridic obligatoriu.

Modul în care Comisia evaluează costurile și comisioanele de gestiune nu ține seama în mod corespunzător de diferențele existente între tipurile de instrumente și de nivelul efectiv de sprijin care ajunge la destinatarii finali

Valoarea cumulată a costurilor de gestiune estimată de Comisie a fi de 631 de milioane de euro începând cu anul 2007 este cel mai probabil subevaluată

121

Pe baza datelor raportate de statele membre pentru anul 2014, Comisia a estimat, în luna decembrie 2015, că valoarea cumulată, de la începutul perioadei de programare, a costurilor și comisioanelor de gestiune era de cel puțin 631 de milioane de euro pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE⁹⁵.

122

Conform Comisiei, această sumă reprezintă 4,7 % din contribuțiile din programele operaționale vărsate în perioada de programare 2007-2013 instrumentelor relevante.

123

Dacă sumele plătite de fondurile de participare către fondurile specifice subordonate nu sunt incluse în calcul, fiind deja luate în considerare în contul contribuțiilor de la programele operaționale la fondurile de participare, ponderea globală a costurilor și comisioanelor de gestiune crește la 6,2 %. În plus, administratorii de fonduri pot percepe comisioane și de la destinatarii finali, dar este posibil să nu le raporteze Comisiei. Prin urmare, întrucât calculul Comisiei se bazează doar pe date parțiale, cifrele reale (în ceea ce privește atât valoarea absolută, cât și ponderea pe care o reprezintă din contribuțiile de la programele operaționale) sunt probabil mai mari.

Dacă ar fi calculate pe baza sprijinului financiar acordat destinatarilor finali, costurile și comisioanele de gestiune ar depăși cu mult nivelurile raportate de Comisie

124

Per ansamblu, luând în considerare cele 764 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE analizate în tabelul 6, Curtea a constatat că valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune poate reprezenta până la 75 % din sprijinul financiar acordat destinatarilor finali, rezultând o medie anuală de până la 16 %.

125

Pentru cele 10 state membre care au raportat date fiabile pentru toate cele 274 de fonduri ale lor din cadrul FEDR și al FSE, Curtea a constatat că valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune se situează între 2 % și 17 % din sprijinul financiar pus la dispoziția destinatarilor finali. Rezultă deci o medie anuală cuprinsă între 1 % și 3 %.

Diferențe semnificative în ceea ce privește costurile și comisioanele de gestiune între diversele tipuri de instrumente financiare

126

Nivelul costurilor și al comisioanelor de gestiune este legat, de asemenea, de tipul de instrument. Bazându-se pe datele plauzibile comunicate de Comisie, Curtea a obținut valorile medii prezentate în tabelul 7. În medie, instrumentele de garantare prezintă cel mai mic procent aferent costurilor și comisioanelor de gestiune, în timp ce instrumentele de capital au procentul cel mai ridicat.

Tabelul 7

Media valorii cumulate a costurilor și comisioanelor de gestiune ca procent din capitalul de dotare, pe tipuri de instrumente financiare

Tipul de instrument financiar | Procentul aferent valorii cumulate medii a costurilor și a comisioanelor de gestiune, situația la 31 decembrie 2014
Instrumente de împrumut | 4,2 %
Instrumente de garantare | 2,7 %
Instrumente de capital | 11,0 %

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene¹.

1Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”.

127

În plus, instrumentele financiare implementate cu ajutorul unui fond de participare sunt, de regulă, mai costisitoare din punctul de vedere al implementării, deoarece costurile și comisioanele de gestiune se plătesc la ambele niveluri (și anume, la nivelul fondului de participare și la cel al fondului specific). De asemenea, Curtea remarcă faptul că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune pe parcursul perioadei de programare 2007-2013 nu depind de amploarea investițiilor realizate de instrumentul financiar, ci ele reprezintă un procent din contribuția din partea programului operațional (a se vedea punctul 108).

Calculate pe baza sprijinului financiar acordat, costurile și comisioanele de gestiune percepute pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE sunt considerabil mai ridicate decât cele percepute pentru instrumentele financiare gestionate la nivel central sau pentru fondurile de investiții din sectorul privat

128

Analiza Curții a relevat, de asemenea, că valoarea medie a costurilor și comisioanelor de gestiune în raport cu sprijinul financiar acordat destinatarilor finali până la sfârșitul lui 2014 era semnificativ mai scăzută în cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat decât în cazul instrumentelor aferente FEDR și FSE:

οcostul total de operare perceput pentru Fondul european pentru eficiență energetică (EEEF) de la demararea operațiunilor acestuia, în 2011, reprezintă aproximativ 5 % din totalul sumelor investite; rezultă un cost anual de 1,2 %;

οîn cazul EPMF (instrumentele de împrumut și de garantare luate împreună), Comisia estimează costul mediu anual care se plătește din bugetul UE la maximum 0,5 %-0,7 % din capitalul de dotare⁹⁶. Aceasta corespunde unui cost anual de 0,2 % din valoarea garanțiilor acordate de EPMF destinatarilor finali.

129

Analiza Curții a mai arătat că BEI și FEI percep costuri și comisioane de gestiune în general mai ridicate pentru instrumentele din cadrul FEDR decât costurile și comisioanele pe care le practică pentru instrumentele care fac obiectul „gestiunii centralizate”.

130

În urma examinării a două studii privind remunerațiile administratorilor de fonduri de investiții din sectorul privat, publicate în 2015, Curtea a constatat că media anuală a comisioanelor de gestiune pentru toate tipurile de fonduri (cu excepția fondurilor de participare) era cuprinsă între 0,6 % și 1 %⁹⁷. Ambele studii au indicat, de asemenea, o scădere a comisioanelor de gestiune în ultimii ani. Un alt studiu publicat în 2013 sugerează că valoarea anuală a comisioanelor de gestiune pentru fondurile de capital de risc se situează între 2,0 % și 2,5 %⁹⁸.

131

Analiza Curții a relevat, de asemenea, diferențe semnificative între diferitele instrumente din cadrul FEDR și al FSE în ceea ce privește nivelul costurilor și comisioanelor de gestiune percepute. Având în vedere informațiile de care dispune în legătură cu costurile reale de implementare a diferitelor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE, Comisia nu este în măsură să evalueze dacă aceste diferențe de costuri sunt justificate. Curtea a formulat deja observații similare într-un alt raport special al său⁹⁹.

Există limitări în ceea ce privește raportările statelor membre cu privire la costurile și comisioanele de gestiune

Comisia primește informații cu privire la costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente reprezentând doar aproximativ 60 % din valoarea cumulată a contribuțiilor vărsate din programele operaționale aferente FEDR și FSE la aceste instrumente

132

În 2011, Comisia a introdus o obligație anuală a statelor membre de a raporta cu privire la instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate¹⁰⁰. Autoritățile de management au trebuit să comunice pentru prima dată aceste informații în rapoartele lor pentru anul 2011. Datele solicitate de Comisie includeau, printre altele, informații referitoare la costurile și comisioanele de gestiune, informații ce erau opționale pentru autoritățile de management care implementau FEDR și FSE. Pentru anul 2014, au fost prezentate date privind costurile și comisioanele de gestiune doar pentru o parte din instrumente, corespunzând unui procent de 63 % din suma totală a contribuțiilor din partea programelor operaționale aferente FEDR și FSE la instrumentele financiare (față de 50 % în 2013)¹⁰¹.

133

Mai mult, Curtea observă că obligația privind raportarea costurilor și comisioanelor de gestiune se referă doar la sumele plătite. Există însă și cazuri de costuri și comisioane datorate, dar încă neplătite. Acestea sunt excluse de facto din raportare, fapt care afectează exhaustivitatea acesteia și contribuie la o subevaluare a costurilor și comisioanelor de gestiune raportate Comisiei.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În ceea ce privește problemele legate de costurile și comisioanele de gestiune, au fost luate o serie de măsuri pentru perioada de programare 2014-2020.

Reducerea termenelor de raportare pentru statele membre și prelungirea lor pentru Comisie

134

În perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a prezenta Comisiei raportul privind implementarea instrumentelor financiare ca parte a raportului lor anual de implementare. Acest lucru înseamnă că raportarea are loc cu o lună mai devreme (și anume înainte de 31 mai, în comparație cu 30 iunie în perioada anterioară, când raportarea nu făcea parte din raportul anual de implementare; pentru anii 2017 și 2019, termenul rămâne fixat la 30 iunie)¹⁰². Mai mult, perioada pe care Comisia o are la dispoziție pentru a evalua datele raportate de statele membre a fost stabilită la șase luni. Aceasta înseamnă că termenul Comisiei pentru prezentarea raportului consolidat privind implementarea instrumentelor financiare a fost schimbat de la 1 octombrie la 30 noiembrie, dar nu și pentru anii 2017 și 2019. În consecință, se ajunge la situația în care informații importante privind implementarea instrumentelor financiare sunt puse la dispoziția autorităților responsabile de descărcarea de gestiune și mai târziu decât este cazul în prezent.

Autoritățile de management au obligația de a raporta Comisiei cu privire la costurile și comisioanele de gestiune

135

Pentru instrumentele financiare din perioada 2014-2020, autoritățile de management au obligația de a face publice datele privind costurile și comisioanele de gestiune sub forma unei anexe la raportul anual de implementare¹⁰³. Este vorba un progres important, care va permite Comisiei să analizeze și să monitorizeze mult mai bine costul implementării instrumentelor financiare în anii următori.

Plafoane reduse pentru costurile și comisioanele de gestiune, diferențiate în funcție de tipul de instrument financiar

136

În ceea ce privește plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune, se observă două diferențe principale față de perioada de programare 2007-2013. În primul rând, plafoanele pentru remunerația administratorului fondului sunt diferențiate în funcție de tipul de instrument financiar¹⁰⁴ (a se vedea tabelul 8).

Tabelul 8

Plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune aferente diferitelor tipuri de instrumente financiare care fac obiectul gestiunii partajate (perioada de programare 2014-2020)

| Plafoane | Remunerația de bază, pe an | Remunerația bazată pe performanță, pe an
Fond de participare | 7 % | 3 % în primele 12 luni | 0,5 %
1 % în următoarele 12 luni | 0,5 %
0,5 % în următorii ani | 0,5 %
Instrument de împrumut | 8 % | 0,5 % | 1 %
Instrument de garantare | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Instrument de capital | 20 % | 2,5 % în primele 24 de luni¹ | 2,5 %
1 % în următorii ani² | 2,5 %
Instrument de microcredite | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Altele | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Se referă la perioada de după semnarea acordului de finanțare; rata mai ridicată poate fi utilizată numai în această perioadă, dar, în practică, doar pentru intervalul de timp care curge de la plata efectivă a contribuțiilor de la programul operațional la fondul de participare.

2În cazul instrumentelor de capital, remunerația de bază este legată de sumele angajate în beneficiul instrumentului financiar.

Sursa: Comisia Europeană, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees [Orientări în atenția statelor membre în ceea ce privește aplicarea articolului 42 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul privind dispozițiile comune – Costuri și comisioane de gestiune eligibile] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.

137

În al doilea rând, plafoanele (care se determină, în prezent, pe bază cumulativă, și nu anuală) sunt semnificativ mai scăzute decât cele aplicabile în perioada de programare 2007-2013. Per ansamblu, Curtea este de părere că reducerea plafoanelor aplicate valorii cumulate care revine administratorului fondului cu titlu de remunerație reprezintă un progres, dar Comisia nu a justificat modul în care au fost determinate aceste plafoane. Analiza Curții cu privire la datele efective raportate până în prezent pentru perioada de programare 2007-2013 indică procente mai mici în realitate (a se vedea punctul 120).

Elementele din cadrul remunerației administratorului fondului care sunt bazate pe performanță au doar un efect limitat de stimulare

138

Pentru perioada 2014-2020, Regulamentul privind dispozițiile comune prevede că și performanța administratorului fondului ar trebui să servească drept criteriu pentru determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune. În special, toate costurile și comisioanele de gestiune care se declară eligibile la închiderea programului trebuie să se bazeze pe o metodologie de calcul bazată pe performanță (a se vedea, de asemenea, tabelul 6)¹⁰⁵.

139

Mai multe detalii privind criteriile legate de performanță pentru determinarea costurilor și comisioanelor de gestiune și a plafoanelor aplicabile figurează într-un act delegat¹⁰⁶.

140

În plus, în conformitate cu orientările Comisiei privind investițiile de finanțare de risc¹⁰⁷, această componentă bazată pe performanță a remunerației trebuie să fie semnificativă și să fie concepută în vederea recompensării realizării obiectivelor-țintă specifice în materie de politică, stabilite în prealabil, precum și a rezultatelor financiare obținute de administratorul fondului. Acestea din urmă ar trebui să fie măsurate nu numai pentru plăți efectuate cu succes din capitalul inițial de dotare și pentru volumul capitalului privat atras, ci și pentru veniturile obținute de pe urma investițiilor.

141

Curtea observă totuși că aceste elemente noi bazate pe performanță joacă un rol secundar în determinarea remunerației totale a administratorului fondului care urmează să fie rambursată din bugetul UE, din următoarele motive:

οavând în vedere durata normală a unui fond de participare sau a unui fond specific, plafoanele specificate în actul delegat al Comisiei sunt, în general, atinse cu ușurință, fără a se primi partea din remunerație care este bazată pe performanță. Prin urmare, un administrator de fond foarte performant va ajunge la remunerația maximă mai devreme decât un administrator mai puțin performant și, din acel moment, nu va mai fi plătit pentru serviciile pe care le prestează;

οnu se aplică nicio penalitate pentru performanța necorespunzătoare, prin care să se asigure faptul că administratorul fondului suportă o parte din eventualele pierderi financiare pe care le poate suferi instrumentul financiar. De fapt, pe baza sistemului actual de remunerare, chiar și administratorii de fonduri care înregistrează o rentabilitate negativă pot percepe remunerația maximă;

οcadrul de reglementare nu impune obligația ca autoritatea de management să stabilească în prealabil valori minime de referință pentru performanță (sau praguri minime de rentabilitate) care să trebuiască să fie atinse înainte ca administratorul fondului să poată primi partea din remunerație care este bazată pe performanță.

Din aceste motive, Curtea consideră că, per ansamblu, partea din remunerația administratorului fondului care este bazată pe performanță și care este cofinanțată din bugetul UE oferă, deocamdată, doar un efect stimulativ foarte limitat, fiind deci necesar să se reanalizeze acest aspect.

Costurile și comisioanele de gestiune suportate sunt în plus față de costurile administrative aferente punerii în aplicare a programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE

142

Gestionarea, controlul, monitorizarea și evaluarea programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE implică un anumit cost: aceste costuri administrative care revin autorităților naționale cuprind remunerațiile personalului, costuri operaționale (de exemplu, cheltuieli de călătorie și de formare) și costuri legate de activitățile de informare și de comunicare. Pentru a acoperi aceste costuri administrative, statele membre au posibilitatea de a utiliza asistența tehnică în cadrul programelor operaționale aferente FEDR și FSE¹⁰⁸.

143

În cursul perioadei de programare 2007-2013, asistența tehnică putea reprezenta până la 4 % din finanțarea totală a unui program operațional din cadrul FEDR sau al FSE¹⁰⁹. Același procent a fost menținut și pentru perioada de programare 2014-2020. Nivelul acestuia se sprijină pe un studiu realizat în 2010 în beneficiul Comisiei în vederea exercițiului acesteia de evaluare a impactului pentru perioada de programare 2014-2020¹¹⁰. Pe această bază, Comisia estimează că statele membre pot aloca pentru asistență tehnică, în cursul întregii perioade, până la 13,6 miliarde de euro.

144

Cu toate acestea, în perioada de programare 2014-2020, o parte semnificativ mai mare din bugetul FEDR și al FSE va fi executată prin intermediul instrumentelor financiare (a se vedea punctul 21). Drept rezultat, comparativ cu perioada anterioară, vor fi disponibile mai multe fonduri pentru asistența tehnică oferită pentru activitățile de finanțare cu fonduri nerambursabile din cadrul programelor operaționale aferente FEDR și FSE, întrucât cea mai mare parte a activităților administrative desfășurate pentru instrumentele financiare este asigurată de către administratorul fondului, care facturează costurile și comisioanele de gestiune direct programului operațional (sau destinatarilor finali). Prin urmare, intensificarea finanțării prin intermediul instrumentelor financiare duce, în mod indirect, și la creșterea costurilor administrative totale suportate de la bugetul UE, deoarece determină creșterea fondurilor pentru asistență tehnică vărsate statelor membre de la bugetul UE pentru celălalt tip de finanțare, și anume cel cu fonduri nerambursabile.

145

Curtea remarcă, de asemenea, că, la fel ca în perioada de programare 2007-2013, administrațiile naționale nu au nicio obligație să raporteze în detaliu cu privire la modul în care a fost cheltuit sprijinul acordat pentru asistență tehnică¹¹¹. Așa cum Curtea a semnalat deja într-un raport anterior, Comisia nu dispune de informații comparative privind costurile administrative aferente fiecărui stat membru, fiecărui program operațional și fiecărui mecanism de finanțare (și anume finanțări nerambursabile sau instrumente financiare)¹¹². Din acest motiv, este dificil să se evalueze dacă nivelurile de asistență tehnică se justifică în raport cu costurile reale suportate de statele membre pentru implementarea programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE.

146

Prin urmare, Curtea își menține recomandarea formulată anterior, și anume ca, pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia să realizeze o analiză comparativă a costurilor de punere în aplicare a finanțărilor nerambursabile și a instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestora¹¹³. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020.

32A se vedea Raportul anual privind exercițiul financiar 2013 (punctul 5.35) și Raportul anual privind exercițiul financiar 2014 (punctul 6.49); Raportul special nr. 8/2015 (punctul 67).

33Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”, p. 22.

34Regula privind dezangajarea automată (regula „n+2”) facilitează lichidarea angajamentelor restante. Această regulă prevede dezangajarea automată a totalității fondurilor care nu au fost cheltuite sau care nu fac obiectul unei cereri de plată până la sfârșitul celui de al doilea exercițiu care urmează exercițiului în care au fost alocate.

35Punctul 6.50 din Raportul anual pe 2014.

36Documentul C(2015) 2771 final din 30 aprilie 2015: „Anexă la decizia Comisiei de modificare a Deciziei C(2013) 1573 privind aprobarea orientărilor referitoare la încheierea programelor operaționale adoptate pentru a beneficia de asistență din partea Fondului european de dezvoltare regională, a Fondului social european și a Fondului de coeziune (2007-2013)”, p. 7.

37Punctul 6.52 din Raportul anual pe 2014.

38Raportul special nr. 8/2015 (punctul 21), Raportul special nr. 2/2012 (punctul 118) și Raportul special nr. 5/2015 (punctul 27); Comisia Europeană, BEI: Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period, studiu realizat de Mazars/Ecorys/EPRC, pp. 52, 66, 73.

39În ceea ce privește fondurile de participare, analiza diferenței dintre cerere și ofertă este menționată la articolul 44 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare: „Acordul de finanțare [încheiat între statul membru sau autoritatea de management și fondul de participare] ia în considerare, după caz, următoarele elemente: (a) în ceea ce privește instrumentele de inginerie financiară care sprijină întreprinderile, în special IMM-urile, inclusiv microîntreprinderile, concluziile unei evaluări a diferenței dintre oferta și cererea de astfel de instrumente […]”.

40Articolul 43 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare, versiunea inițială.

41Articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 846/2009 al Comisiei din 1 septembrie 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională (JO L 250, 23.9.2009, p. 1).

42Raportul special nr. 8/2015 (punctele 21-22), Raportul special nr. 2/2012 (punctele 33-37 și 116-118) și Raportul special nr. 5/2015 (punctele 27 și 96).

43A se vedea punctul 118 din Raportul special nr. 2/2012.

44Articolul 35 din Regulamentul general.

45Articolul 96 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

46Articolul 38 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

47În cadrul acestei opțiuni există o dispoziție specială care prevede că programele operaționale aferente FEDR pot contribui la inițiativa privind IMM-urile, aceasta fiind gestionată în mod direct de către Comisie. În acest caz, se aplică norme specifice, astfel cum se prevede la articolul 39 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

48Articolul 120 alineatele (5) și (7) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

49Comisia, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation (Notă privind instrumentele de inginerie financiară în conformitate cu articolul 44 din Regulamentul general).

50Comisia Europeană, Direcția Generală Politica Regională și Urbană, Common Audit Framework (Cadrul comun de audit), iulie 2011 (partea 2), p. 7.

51Articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar.

52caseta 5 din Raportul special nr. 2/2012.

53SWD(2015) 206 final.

54OCDE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 februarie 2015.

55Anexa I la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 821/2014 al Comisiei din 28 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește modalitățile detaliate de transfer și de gestionare a contribuțiilor programelor, raportarea cu privire la instrumentele financiare, caracteristicile tehnice ale măsurilor de informare și de comunicare pentru operațiuni, precum și sistemul pentru înregistrarea și stocarea datelor (JO L 223, 29.7.2014, p. 7) stabilește numeroase secțiuni care pot fi utilizate ca bază pentru acest tip de raportare și care includ informații cu privire la sursele de finanțare ale instrumentelor financiare.

56Articolul 43 alineatul (5) din Regulamentul de punere în aplicare.

57SEC(2011) 1237 final din 19 octombrie 2011: Documentul de lucru al serviciilor Comisiei – Impact assessment accompanying the document „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions – A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative” (Evaluarea impactului care însoțește documentul „Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor – O etapă-pilot pentru inițiativa Europa 2020 de emitere de obligațiuni pentru finanțare de proiecte”), p. 53.

58Recomandarea Comisiei din 6 decembrie 2012 privind planificarea fiscală agresivă, C(2012) 8806.

59A se vedea, de exemplu, IP/14/663 – Comunicatul de presă din 11 iunie 2014.

60COM(2015) 135 final din 18 martie 2015: „Propunere de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2011/16/UE în ceea ce privește schimbul automat obligatoriu de informații în domeniul fiscal”.

61COM(2015) 302 final din 17 iunie 2015: „Un sistem de impozitare a întreprinderilor echitabil și eficient în Uniunea Europeană: 5 domenii-cheie”.

62Instrumentele hibride sunt instrumente care pot beneficia de un regim fiscal diferit în interiorul aceleiași jurisdicții și/sau între jurisdicții, fiind tratate, de exemplu, drept datorie într-o țară și drept capital propriu în altă țară (a se vedea publicația OCDE intitulată Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues, martie 2012, p. 7).

63O entitate de tip SICAV (societate de investiții cu capital variabil – société d’investissement à capital variable) este un fond de investiții de tip deschis, a cărui valoare a capitalului se modifică în funcție de numărul de investitori și de valoarea investițiilor subiacente. Acțiunile fondului sunt vândute și cumpărate pe baza celei mai recente valori nete a activelor fondului.

64O entitate de tip SICAR (societate de investiții cu capital de risc – société d’investissement en capital à risque) este o structură creată pentru investițiile de capital privat și de capital de risc care nu fac obiectul unor norme privind diversificarea investițiilor și care nu sunt supuse vreunor restricții legate de creditare sau de efectul de pârghie.

65A se vedea Raportul special nr. 2/2012 (punctele 105-115 și punctul 124), Raportul special nr. 8/2015 (punctele 34-35) și Raportul special nr. 5/2015 (punctele 66-67 și caseta 7).

66Punctul 4.3.4 din documentul Community guidelines on State aid to promote risk capital investments in small and medium-sized enterprises (Orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru promovarea investițiilor de capital de risc în întreprinderile mici și mijlocii) (JO C 194, 18.8.2006, p. 2).

67Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”, p. 25.

68Articolul 43 alineatul (4) din Regulamentul de punere în aplicare.

69SWD(2015) 206 final.

70Commission Decision of 25 February 2010 on European Union participation in the 2020 European Fund for Energy, Climate Change and Infrastructure (the Marguerite Fund) [Decizia Comisiei din 25 februarie 2010 privind participarea Uniunii Europene la Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură (Fondul Marguerite)], C(2010) 941.

71Articolul 6 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei.

72Articolul 37 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

73Articolul 44 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

74Articolul 21 alineatul (13) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 651/2014 al Comisiei.

75Partea III secțiunea 6 din anexa I la Regulamentul privind Mecanismul pentru interconectarea Europei.

76A se vedea recomandarea 7 din Raportul special nr. 2/2013.

77Parlamentul European, Direcția generală Politici interne, Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (Instrumentele financiare din cadrul politicii de coeziune pentru perioada 2007-2013: Cum au reușit statele membre și instituțiile financiare selectate să respecte și să protejeze interesele financiare ale UE?), p. 16; Comisia și BEI, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period (Instrumentele financiare: Bilanțul situației în vederea pregătirii perioadei de programare 2014-2020), studiu efectuat de Mazars/Ecorys/EPRC, p. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, mai 2015, p. 8.

79SWD(2015) 206 final, pp. 151, 159.

80Articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul general.

81Comisia Europeană, Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006 [Nota de orientare revizuită privind instrumentele de inginerie financiară prevăzute la articolul 44 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului], COCOF(10-0014-05), 10 februarie 2012, punctul 5.2.5.

82C(2015) 2771 din 30 aprilie 2015, „Anexă la Decizia Comisiei de modificare a Deciziei C(2013) 1573 privind aprobarea orientărilor referitoare la încheierea programelor operaționale adoptate pentru a beneficia de asistență din partea Fondului european de dezvoltare regională, a Fondului social european și a Fondului de coeziune (2007-2013)”, p. 7.

83Articolul 108 din Regulamentul general, coroborat cu articolul 152 alineatul (1) și cu articolul 153 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

84Articolul 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

85Articolul 38 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune.

86Slovenia (66 %), Spania (63 %), Franța (37 %), Italia (28 %), Danemarca (18 %), Republica Cehă (16 %), Țările de Jos (10 %), Belgia (1 %) și Estonia (0 %).

87Articolul 78 alineatul (6) din Regulamentul general.

88Articolul 43 alineatul (4) din Regulamentul de punere în aplicare.

89Regulamentul (CE) nr. 448/2004 al Comisiei, norma nr. 8 punctul 2.7 și norma nr. 9 punctul 2.6.

90Articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

91Articolul 78 alineatul (6) litera (d) din Regulamentul general, în limitele prevăzute la articolul 43 alineatul (4) din Regulamentul de punere în aplicare.

92Secțiunea 2.6 din documentul COCOF (10-0014-05), 8 februarie 2012.

93În cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a emis trei note de orientare ale COCOF privind instrumentele de inginerie financiară: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) și COCOF (10-0014-05).

94Comisia Europeană, Nota de orientare revizuită privind instrumentele de inginerie financiară prevăzute la articolul 44 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, COCOF (10-0014-05), 10 februarie 2012, punctul 2.6.12.

95Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”, p. 29.

96A se vedea punctul 63 din Raportul special nr. 8/2015.

97Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey, 2015, și Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98KfW Economic Research nr. 18, You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences, 7 martie 2013.

99A se vedea punctele 62 și 72 din Raportul special nr. 8/2015.

100Regulamentul (UE) nr. 1310/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 decembrie 2011 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului în ceea ce privește asistența rambursabilă, ingineria financiară și anumite dispoziții legate de declarația de cheltuieli (JO L 337, 20.12.2011, p. 1).

101Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”, p. 27.

102Articolul 46 alineatul (1) și articolul 111 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

103Articolul 46 alineatul (2) litera (e) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

104Articolul 13 din Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei.

105Considerentul 123 și articolul 42 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

106Articolele 12, 13 și 14 din Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei.

107Comisia Europeană, „Orientări privind ajutoarele de stat pentru promovarea investițiilor de finanțare de risc”, punctul 3.6.1.

108Articolul 45 din Regulamentul general.

109Articolul 46 din Regulamentul general.

110SEC(2011) 1141 final din 6 octombrie 2011 (a se vedea, de asemenea, punctul 56 din Raportul special nr. 8/2015 și punctele 74 și 75 din Raportul special nr. 16/2013).

111Comisia Europeană, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period (Cofinanțarea din fondurile structurale a salariilor, a primelor și a suplimentelor la salariu în perioada de programare 2007-2013), raport final, 2014.

112A se vedea punctele 58 și 71 din Raportul special nr. 5/2015.

113A se vedea punctele 57, 63, 64, 71 și 72 și recomandarea 4 din Raportul special nr. 8/2015.

Concluzii și recomandări

147

Curtea observă că, per ansamblu, sprijinul financiar acordat destinatarilor finali prin intermediul instrumentelor financiare prezintă avantaje semnificative în comparație cu finanțările nerambursabile, deoarece, în cadrul instrumentelor financiare, fiecare euro poate fi utilizat, în principiu, de mai multe ori. Mai mult, faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca aceștia să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

148

Or, Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au limitat eficiența instrumentelor financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în cursul perioadei de programare 2007-2013:

οun număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau supradimensionate și, chiar și la sfârșitul anului 2014, continuau să se confrunte cu probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în medie, s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele operaționale pentru instrumentele financiare). Un factor care a contribuit la dotarea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a evita dezangajarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;

οper ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate, instrumentele financiare nu s-au bucurat de succes în atragerea de capital privat;

οpână în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR și FSE au reușit să acorde un sprijin financiar reînnoibil; și

οîn cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune comparativ cu sprijinul financiar efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor instrumente, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat.

149

În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului legal pentru perioada de programare 2014-2020 în ceea ce privește instrumentele financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în perioada de programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme. Principalele concluzii ale Curții pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020, împreună cu recomandările sale, sunt prezentate în continuare, urmându-se structura raportului.

Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

150

În opinia Curții, un număr semnificativ de instrumente financiare erau supradimensionate. Acest lucru sugerează că autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca instrumentelor financiare fonduri din programele operaționale din cadrul FEDR și al FSE. Rezultatul a fost o dotare excesivă cu capital la crearea instrumentelor financiare, ceea ce a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali. Un factor care a contribuit la această dotare excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a eluda regula „n+2”.

Introducerea evaluărilor ex ante obligatorii în cursul perioadei de programare 2014-2020 atât pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate, cât și pentru cele care fac obiectul gestiunii centralizate va contribui la evitarea dotării excesive cu capital pe scară largă a instrumentelor financiare. Succesul acestor evaluări va depinde însă de calitatea ipotezelor și a analizei de la baza lor. În cazul instrumentelor care fac obiectul gestiunii partajate, o altă măsură ce vizează să remedieze problema capitalului excesiv de dotare o constituie abordarea bazată pe plăți eșalonate (care leagă plățile de la bugetul UE de nivelul debursării fondurilor către destinatarii finali). Mai mult, printre opțiunile prezente în Regulamentul privind dispozițiile comune figurează reexaminarea periodică a evaluării ex ante în cazul evoluției mediului economic sau a pieței, însă această posibilitate nu se aplică și pentru instrumentele gestionate la nivel central. Pentru majoritatea instrumentelor financiare gestionate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evaluare la jumătatea perioadei (care ar putea acoperi aspecte de acest tip). De asemenea, nu este prevăzută o examinare independentă a evaluării ex ante nici pentru instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate, nici pentru cele gestionate la nivel central.

151

În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici. Adesea, aceste fonduri specifice individuale din cadrul FEDR și al FSE nu aveau dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi adecvată pentru o funcționare eficientă (a se vedea punctele 27-61).

Recomandarea 1

În ceea ce privește evaluările ex ante pentru instrumentele financiare:

(a)evaluarea ex ante realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la nivel central ar trebui să includă sistematic o analiză a „lecțiilor învățate” până în acel moment;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ori de câte ori este creat un nou instrument.

(b)pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei care vor fi realizate pentru toate instrumentele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeconomice majore asupra justificării de la baza creării instrumentului și a contribuției aferente necesare de la bugetul UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: de îndată ce sunt realizate evaluările la jumătatea perioadei.

Recomandarea 2

Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimensiunii fondurilor specifice din cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semnificative care se pot obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Comisia ar trebui să ofere statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de înființare a unor astfel de instrumente financiare (gestionate direct sau indirect de Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016 (pentru Comisie); la momentul creării instrumentelor financiare (pentru statele membre).

Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

152

Curtea a constatat că, în perioada de programare 2007-2013, statele membre și Comisia s-au confruntat cu dificultăți importante legate de atragerea investițiilor din partea sectorului privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate. În special, tratamentul preferențial care s-a acordat investitorilor privați în cadrul instrumentelor financiare nu a reușit să atragă o finanțare suplimentară semnificativă. În plus, în opinia Curții, modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat de gradul în care finanțarea publică acordată de la bugetul UE mobilizează fonduri suplimentare. Mai mult, statele membre nu au obligația de a transmite Comisiei informații privind contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE.

153

În momentul de față, probabilitatea să fie atras un volum semnificativ de fonduri private în perioada de programare 2014-2020, fie prin intermediul programelor operaționale, fie cu titlu de contribuții suplimentare, pare să fie foarte redusă. Orientările emise de Comisie în aprilie 2014 nu se bazează într-o măsură suficientă pe „bunele practici” observate în perioada de programare 2007-2013 cu privire la modalitatea optimă de aplicare a dispozițiilor privind tratamentul preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără să se transfere însă un risc excesiv sectorului public.

154

Utilizarea de soluții fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pentru instrumentele financiare, soluții care, în anumite condiții, pot antrena o evitare a obligațiilor fiscale, vine în contradicție cu propria politică a Comisiei în materie (a se vedea punctele 62-91).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat. Această definiție ar trebui să precizeze în mod clar modul în care se determină sumele mobilizate de contribuția UE și de contribuția publică națională, eventual urmând orientările OCDE în materie.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia revizuirii Regulamentului financiar și, pentru regulamentele sectoriale, cu ocazia evaluării de la jumătatea perioadei.

Recomandarea 4

În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de programare 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre pun la dispoziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile private la capitalul de dotare furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

Recomandarea 5

În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui să ofere orientări suplimentare statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Recomandarea 6

În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care reglementează instrumentul în cauză ar trebui să definească principiile generale în materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact asupra bugetului UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia prezentării propunerilor privind crearea de noi instrumente financiare sau modificarea unor instrumente existente.

Recomandarea 7

În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care sunt conforme cu propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

155

În cazul unei mari majorități a instrumentelor aferente FEDR și FSE, nu se produsese un efect de reînnoire substanțial până la sfârșitul anului 2014. Acest lucru a fost cauzat de întârzierile înregistrate în implementare, care au făcut ca instrumentele financiare aferente FEDR și FSE să se confrunte cu dificultăți în ceea ce privește debursarea integrală a capitalului lor de dotare în perioada de programare 2007-2013. Perioada de eligibilitate a trebuit să fie prelungită din decembrie 2015 până în martie 2017 pentru a se mări probabilitatea ca majoritatea instrumentelor financiare să își utilizeze capitalul inițial de dotare măcar o dată. În plus, după închidere, eveniment care survine în martie 2017, implementarea instrumentelor financiare este lăsată la latitudinea statelor membre și rămâne de văzut în ce măsură se va obține un efect de reînnoire.

156

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, dispozițiile din cadrul juridic limitează riscul creării unor instrumente cu un capital de dotare excesiv și, prin urmare, contribuie, în egală măsură, la creșterea probabilității de a se obține un efect de reînnoire. Pentru aceasta, este totuși necesar să se desprindă învățăminte în urma neajunsurilor care au fost constatate în perioada de programare 2007-2013, iar autoritățile de management ar trebui să dea dovadă de mai mult realism atunci când decid ce proporție din fondurile ESI poate fi implementată cu ajutorul unor instrumente financiare.

157

Au fost aduse și alte modificări care ar trebui să contribuie la creșterea eficienței procesului de constituire a instrumentelor, dar Curtea a constatat că este necesar să se furnizeze orientări suplimentare cu privire la două aspecte specifice (a se vedea punctele 92-105).

Recomandarea 8

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că statele membre mențin caracterul reînnoibil al fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul perioadei de eligibilitate. Acest lucru ar putea fi realizat prin solicitarea utilizării unei clauze explicite în acordul de finanțare pentru a se asigura că finanțarea este utilizată în scopurile prevăzute.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Recomandarea 9

Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în perioada următoare de programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor sunt selecționați în urma unei proceduri de achiziții publice.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

158

Curtea a constatat că o proporție semnificativă din capitalul inițial de dotare al instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE a fost cheltuită pentru a acoperi costurile și comisioanele de gestiune. Mai mult, nivelul comisioanelor în raport cu sprijinul financiar efectiv acordat destinatarilor finali era considerabil mai mare decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat. Având în vedere nivelurile ridicate observate până la sfârșitul anului 2014, există un risc semnificativ ca un număr mare dintre instrumentele din cadrul FEDR și al FSE să depășească plafoanele specificate pentru costuri și comisioane de gestiune în cadrul juridic aplicabil perioadei 2007-2013. Nivelurile ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune pot semnala existența unei probleme fundamentale în modul în care a fost pus în aplicare acest mecanism de finanțare în cursul perioadei de programare 2007-2013.

Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 pot fi declarate ca fiind cheltuieli eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în cadrul căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză. Regulamentul precizează că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capitalul vărsat din programul operațional” instrumentelor.

Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare se aplică contribuției totale de capital la instrumentul financiar și nu contribuției efective utilizate pentru a acorda sprijin financiar destinatarilor finali. În opinia Curții, la închidere, plafoanele stabilite în regulament ar trebui să fie interpretate ca aplicându-se acelei părți utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri nu ar trebui să fie recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al instrumentelor.

159

Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu cuprinzătoare a costurilor de implementare a instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE și nu are informații privind modul în care sunt determinate aceste comisioane și costuri sau dacă ele se justifică sau nu. De asemenea, Comisia nu dispune de informații privind costurile administrative globale pe care le implică, pentru fiecare stat membru, implementarea fondurilor ESI în perioada de programare 2014-2020, în funcție de utilizarea unuia sau a celuilalt mecanism de finanțare (finanțările nerambursabile sau sprijinul financiar rambursabil, furnizat în principal prin intermediul instrumentelor financiare).

160

Curtea remarcă, în plus, că aceste costuri și comisioane de gestiune sunt suportate în plus față de costurile administrative generale aferente programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE. Întrucât costurile de gestiune se achită din capitalul inițial de dotare al instrumentelor, ele reduc nivelul de finanțare de la bugetul UE care rămâne disponibil pentru destinatarii finali.

161

Pentru perioada de programare 2014-2020, termenele de raportare ale statelor membre au fost reduse, întrucât raportarea cu privire la instrumentele financiare face parte acum din raportul anual de implementare. Acest raport trebuie să fie prezentat Comisiei cu o lună mai devreme decât raportul anterior privind instrumentele financiare, cu excepția rapoartelor pentru anii 2017 și 2019. În același timp, termenul Comisiei pentru prezentarea raportului său autorităților responsabile de descărcarea de gestiune a fost fixat la șase luni. Cu titlu de comparație, în perioada de programare 2007-2013, Comisia avea la dispoziție trei luni pentru a verifica datele și pentru a prezenta un raport consolidat privind implementarea instrumentelor financiare. Aceasta înseamnă că informațiile relevante privind implementarea instrumentelor financiare și costurile asociate devin disponibile mai târziu decât în perioada anterioară.

162

În ceea ce privește costurile și comisioanele de gestiune, legislația a fost îmbunătățită în mod semnificativ, prin aplicarea plafoanelor la sumele cumulative, aceste plafoane fiind astfel inferioare celor care erau aplicabile în perioada de programare 2007-2013. Cu toate acestea, componentele din remunerație care sunt bazate pe performanță nu sunt încă suficient de solide și Comisia trebuie să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la modul în care autoritățile de management ar trebui să utilizeze aceste dispoziții la negocierea acordurilor de finanțare (a se vedea punctele 106-145).

Recomandarea 10

În perspectiva închiderii perioadei de programare 2007-2013, Comisia ar trebui:

(a)să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

(b)să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele de gestiune trebuie să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al instrumentului financiar, și anume acelei părți din contribuția de la programul operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul lunii martie 2017.

Recomandarea 11

În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performanța acestora, în perioada de programare 2014-2020,

(a)Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă de modificare a prevederilor existente în Regulamentul privind dispozițiile comune pentru a consolida efectul stimulativ al acestor măsuri;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

(b)atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din statele membre ar trebui să facă uz pe scară largă de componentele deja existente bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri. Acestea ar putea fi completate prin utilizarea altor elemente suplimentare, cu caracter opțional.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat.

Recomandarea 12

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză comparativă a costurilor de implementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinului financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului adecvat de asistență tehnică.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

163

Nu în ultimul rând, în cursul perioadei de programare 2014-2020, va fi, de asemenea, esențial ca Comisia și BEI să asigure o coordonare eficace a utilizării instrumentelor financiare finanțate de la bugetul UE în cadrul gestiunii partajate și al gestiunii centralizate cu Fondul european pentru investiții strategice (FEIS), cunoscut și sub denumirea de „planul Juncker”. Abia atunci vor putea instrumentele financiare finanțate cu ajutorul bugetului UE să contribuie în modul cel mai eficace la realizarea investițiilor atât de necesare în infrastructură din UE.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Henri GRETHEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 1 iunie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate (perioada de programare 2014-2020)

(a) Instrumentele de împrumut

Sursa: Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Tipuri de instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 5.

(b) Instrumentele de garantare

Sursa: Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Tipuri de instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 9.

(c) Instrumentele de capital sau de cvasicapital

Sursa: Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Tipuri de instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 14.

Anexa II

Definiția termenului „instrumente financiare” în baza legală (perioadele de programare 2014-2020 și 2007-2013)

Politica regională
(FEDR și FSE)
Politica socială
(EaSI)
Politica în materie de transporturi și politica energetică
(MIE)

2014-2020
O definiție a instrumentelor financiare este prevăzută de Regulamentul financiar, și, prin urmare, este aplicabilă tuturor domeniilor bugetare:
Articolul 2
„(p) «instrumente financiare» înseamnă măsurile Uniunii de sprijin financiar acordat de la buget, pe o bază complementară, în vederea atingerii unuia sau mai multor obiective specifice de politică a Uniunii. Respectivele instrumente pot lua forma unor investiții de capital sau cvasicapital, împrumuturi, garanții, sau alte instrumente de partajare a riscurilor și pot fi, după caz, combinate cu granturi;”

Nu există o definiție sectorială specifică.
Regulamentul privind dispozițiile comune face trimitere directă la definiția din Regulamentul financiar.
În pofida definiției comune care figurează în Regulamentul financiar, Regulamentul privind EaSi face referire la „garanții” și la instrumente de „împrumut”, de „capital” și „de cvasicapital”.
În pofida definiției comune care figurează în Regulamentul financiar, Regulamentul privind MIE face referire la:
„instrumente de capitaluri proprii”, „împrumuturi și/sau garanții”, „instrumente de partajare a riscurilor pentru obligațiunile pentru finanțarea de proiecte”.

Politica regională
(FEDR și FSE)
Politica socială
(EPMF)
Politica în materie de transporturi și politica energetică
(TEN)

2007-2013
Nu există o definiție oficială.
Există definiții indirecte în Regulamentul de punere în aplicare și în nota COCOF.

Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare:

„Articolele 43 până la 46 se aplică instrumentelor de inginerie financiară sub forma unor acțiuni care efectuează investiții rambursabile sau furnizează garanții pentru investiții rambursabile, sau ambele, în următoarele: […]”

Nota de orientare a COCOF:

1.2.12 Pentru a se califica drept instrumente de inginerie financiară în baza regulamentelor privind fondurile structurale, este necesar, prin urmare, ca contribuțiile programelor operaționale să ia forma unor investiții rambursabile, și anume participații la capital, împrumuturi și/sau garanții pentru astfel de investiții rambursabile, în conformitate cu dispozițiile specifice ale articolului 44 primul paragraf literele (a), (b) sau (c) din Regulamentul general.

1.2.13 Investițiile rambursabile se deosebesc de asistența nerambursabilă sau de finanțarea nerambursabilă, definite în sensul prezentei note drept „contribuție financiară directă realizată prin donație”.
Nu există o definiție oficială.

Cu toate acestea, Decizia privind EPMF face referire la „garanții și instrumente de preluare a riscului”, la „instrumente de capitaluri proprii” și la „instrumente de debit”.
Nu există o definiție oficială.

Cu toate acestea, Regulamentul referitor la TEN face referire la „instrumentul de garantare a împrumuturilor”, la „instrumentul de partajare a riscurilor pentru obligațiunile de finanțare de proiecte” și la „participare la capitalul de risc pentru fondurile de investiții”.

Regulamentul privind PEER face referire la o „facilitate” de investiții în cadrul căreia UE este acționar.

Sursa: Comisia Europeană.

Anexa III

Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FEDR în cele 28 de state membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de programare 2007-2013)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie, situația la 31 decembrie 2014.

Anexa IV

Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FSE în cele 28 de state membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de programare 2007-2013)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie, situația la 31 decembrie 2014.

Anexa V

Sinteza cerințelor de evaluare ex ante (perioada de programare 2014-2020)

Element
Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate, din cadrul politicii de coeziune (perioada de programare 2014-2020)
Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii centralizate, din cadrul politicii sociale, al politicii energetice și al politicii în domeniul transporturilor (în vigoare de la 1 ianuarie 2013)

Baza legală
Baza legală:
Aspectele care trebuie analizate și cu privire la care trebuie să se raporteze sunt prezentate la articolul 37 alineatele (2) și (3) din Regulamentul privind dispozițiile comune. Printre aceste aspecte se numără următoarele:
Baza legală:
Articolul 140 litera (f) din Regulamentul financiar prevede că instrumentele financiare trebuie să fie stabilite pe baza unei evaluări ex ante. Elementele acestei evaluări sunt descrise în normele de aplicare a Regulamentului financiar¹ și sunt prezentate sintetic mai jos.

Deficiențele pieței
O analiză a deficiențelor pieței, a situațiilor de investiții sub nivelul optim și a necesităților de investiții.
Identificarea imperfecțiunilor sau a disfuncționalităților pieței ori a situațiilor investiționale inadecvate și estimarea nevoilor de investiții în vederea obiectivelor de politică.

Valoarea adăugată
O evaluare a valorii adăugate a instrumentelor financiare care sunt luate în considerare pentru sprijin prin fondurile ESI; consecvența în raport cu alte forme de intervenție publică care se adresează aceleiași piețe; proporționalitatea acțiunii planificate; și măsurile preconizate pentru a minimiza denaturarea pieței.

οDemonstrarea faptului că nevoile identificate pe piață nu pot fi abordate în mod corespunzător și în timp util nici prin activitățile determinate de piață, nici prin alte tipuri de intervenție din partea UE decât finanțarea prin intermediul unui instrument financiar.

οDemonstrarea faptului că instrumentul financiar planificat este în concordanță cu instrumentele financiare noi și existente, evitând suprapunerile.

Ajutoarele de stat
Posibilele implicații privind ajutoarele de stat.
Nu se aplică.

Efectul de pârghie
O estimare a resurselor publice și private suplimentare care ar putea fi aduse de instrumentul financiar până la nivelul destinatarului final (efectul de pârghie preconizat).
Analiza proporționalității acțiunii planificate în ceea ce privește dimensiunea deficitului de finanțare și efectul de levier scontat și examinarea efectelor calitative suplimentare.

Strategia de investiții
Strategia de investiții propusă, inclusiv examinarea opțiunilor și a produselor financiare care urmează a fi oferite.
Determinarea celui mai eficient mod de executare a instrumentului financiar.

Rezultatele
O specificare a rezultatelor scontate și a modului în care se preconizează că instrumentul financiar vizat va contribui la realizarea obiectivelor specifice stabilite în cadrul priorității relevante, inclusiv a indicatorilor pentru respectiva contribuție.
Stabilirea unui set de indicatori de performanță corespunzători.

Învățămintele desprinse
O evaluare a învățămintelor desprinse din instrumentele similare și evaluările ex ante desfășurate de statul membru în trecut.
Nu există nicio dispoziție similară în această bază legală care să prevadă o reflecție cu privire la experiența anterioară.

Posibilitatea de revizuire
Prevederi care să permită revizuirea și actualizarea evaluării ex ante, după cum este necesar, în timpul implementării oricărui instrument financiar implementat pe baza unei astfel de evaluări, în cazul în care, în cursul fazei de implementare, autoritatea de management consideră că evaluarea ex ante nu mai poate reprezenta în mod fidel condițiile pieței existente la momentul implementării.
Nu există nicio clauză privind revizuirea în această bază legală.

1Articolul 224 din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO L 362, 31.12.2012, p. 1).

Răspunsul Comisiei

Sinteză

II

Comisia este de acord cu faptul că există mai multe avantaje în furnizarea de sprijin financiar de la bugetul UE prin intermediul instrumentelor financiare, motiv pentru care se promovează și se încurajează în mod activ utilizarea acestora la scară mai largă pentru perioada de programare 2014-2020.

VI

Comisia consideră că efectele problemelor identificate de către Curte variază între statele membre și tipurile de instrumente financiare și că, în general, instrumentele financiare rămân un mijloc eficient și eficace de furnizare a fondurilor UE.

VI prima liniuță

Comisia consideră că rata medie de plată de 57 % (la sfârșitul anului 2014) reprezintă o situație foarte eterogenă. Riscul de a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, în câteva state membre.

Rata scăzută de plată la sfârșitul anului 2014 este rezultatul unei serii de factori, cum ar fi criza financiară, experiența limitată în unele state membre și debutul cu întârziere al anumitor instrumente.

VI a doua liniuță

În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei să obțină date detaliate privind participarea investitorilor privați din statele membre. Cu toate acestea, Comisia observă faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită pentru anumite instrumente financiare o participare minimă a investitorilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).

Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central, dezvoltate în perioada 2007-2013, au reușit să atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contribuții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Considerăm că experiența dobândită în cadrul acestor instrumente sprijină Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.

VI a treia liniuță

Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.

În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.

VI a patra liniuță

În temeiul normelor stabilite pentru perioada de programare 2007-2013, costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de sumele plătite către instrumentele financiare, și nu de sumele plătite către beneficiarii finali. Comisia observă faptul că o comparație cu instrumentele gestionate la nivel central va fi posibilă numai la încheierea instrumentelor finanțate în cadrul FEDR și FSE.

Pentru perioada 2014-2020, costurile și comisioanele de gestiune, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali, trebuie să fie legate de performanță.

VIII Prima recomandare

Comisia acceptă recomandarea.

Ori de câte ori este dezvoltat un nou instrument financiar, evaluarea ex ante ar trebui să includă o analiză a învățămintelor desprinse din trecut în ceea ce privește instrumente similare.

VIII Recomandarea a doua

Comisia acceptă recomandarea.

Pentru instrumentele gestionate la nivel central, temeiurile juridice relevante prevăd revizuiri sau evaluări intermediare.

Pentru toate aceste revizuiri intermediare ale instrumentelor financiare în viitor, Comisia se va asigura că acestea includ învățămintele desprinse și impactul oricăror schimbări socioeconomice majore asupra raționamentului care a stat la baza instrumentului și asupra contribuției corespunzătoare de la bugetul UE.

VIII Recomandarea a treia

Comisia acceptă recomandarea.

În ceea ce o privește, Comisia consideră că această recomandare este pusă în aplicare printr-un proiect de notă de orientare cu privire la opțiunile de punere în aplicare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, prezentat pentru prima dată statelor membre la 28 aprilie 2016 și aflat în prezent în curs de finalizare, prin clarificările extinse furnizate statelor membre în ceea ce privește inițiativa privind IMM-urile și prin broșura pentru orientarea statelor membre privind complementaritățile fondurilor ESI/FEIS.

VIII Recomandarea a patra

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia nu vede necesitatea de a modifica Regulamentul financiar și/sau normele sectoriale de bază (Regulamentul privind dispozițiile comune și normele sectoriale gestionate la nivel central) și consideră că acest aspect poate fi abordat în mod suficient prin furnizarea de orientări.

În acest sens, direcțiile generale ESI au început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind raportarea. Proiectul a fost prezentat statelor membre la 28 aprilie 2016 și este prevăzut să conțină informații detaliate privind calculul efectului de pârghie, astfel cum se prevede în Regulamentul financiar. În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, în iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al efectului de pârghie pentru instrumentele financiare din perioada 2014-2020 în vederea conformării, într-un mod coerent și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare.

VIII Recomandarea a cincea

Comisia acceptă recomandarea.

Statele membre vor trebui să raporteze la încheierea programelor operaționale cofinanțarea națională privată plătită efectiv instrumentului financiar, precum și identitatea furnizorilor de cofinanțare naționali, tipul de cofinanțare națională și toate fondurile de coinvestiție utilizate în plus față de resursele programului.

VIII Recomandarea a șasea

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.

VIII Recomandarea a șaptea

Comisia acceptă parțial recomandarea în măsura în care aceasta vizează propunerile sale legislative pentru perioada de programare de după anul 2020.

VIII Recomandarea a opta

Comisia acceptă recomandarea.

În ceea ce privește gestiunea partajată, Comisia va include, în versiunea finală a notei de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, recomandări suplimentare prin care să solicite alinierea structurilor instrumentelor financiare cu politica prevăzută în Comunicarea Comisiei privind pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale din ianuarie 2016.

În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, Comisia s-a adresat deja în scris BEI și FEI pentru a sublinia importanța măsurilor Comisiei împotriva evitării obligațiilor fiscale pentru promovarea în continuare a celor mai bune practici de către BEI/FEI în domeniu. Comisia se angajează într-un dialog activ cu BEI și FEI privind revizuirea politicilor acestora în domeniu.

VIII Recomandarea a noua

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia va sublinia, în versiunea finală a notei de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, importanța cerinței din Regulamentul privind dispozițiile comune cu privire la utilizarea resurselor restituite în acordul de finanțare încheiat de autoritățile de management și va indica faptul că o verificare a caracterului adecvat al acestei dispoziții intră în sfera activității obișnuite de audit a autorităților de audit.

VIII Recomandarea a zecea

Comisia acceptă recomandarea.

Nota de orientare privind evaluarea ex ante adoptată în mai 2014 prezintă condițiile pentru a contribui din resursele programului 2014-2020 la un instrument financiar existent, iar proiectul de notă de orientare privind selectarea organismelor de implementare a instrumentelor financiare, care a început să fie elaborat de către Comisie, este prevăzut să includă o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor. Versiunea finală a acestei note de orientare este în curs de pregătire.

VIII Recomandarea a unsprezecea

Comisia acceptă recomandarea.

Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] prevăd o raportare obligatorie privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în martie 2017.

VIII Recomandarea a douăsprezecea

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic care a făcut obiectul unor orientări detaliate și că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.

VIII Recomandarea a treisprezecea

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia consideră că dispozițiile obligatorii privind remunerarea bazată pe performanță prevăzute la articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, precum și criteriile detaliate de performanță stabilite la articolul 12 din Actul delegat 480/2014 constituie o bază adecvată pentru a realiza efectul stimulativ dorit și că, în acest stadiu, nu există elemente suficiente care să justifice propunerea unei modificări.

VIII Recomandarea a paisprezecea

Comisia observă că recomandarea se adresează statelor membre.

Comisia este de acord cu faptul că autoritățile de management ar trebui să utilizeze în mod optim cerințele juridice existente.

VIII Recomandarea a cincisprezecea

Comisia nu acceptă recomandarea.

În ceea ce privește fezabilitatea și proporționalitatea punerii în aplicare a acestei recomandări, Comisia consideră că analiza ar necesita izolarea costurilor aferente granturilor și instrumentelor financiare suportate de o autoritate de management, în condițiile în care unii membri ai personalului sunt implicați, probabil, în gestiunea ambelor elemente. În plus, structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și cele ale instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate și gestiunii directe variază, în măsura în care acestea reprezintă moduri diferite de punere în aplicare a politicilor și vizează tipologii diferite de investiții.

Introducere

02

Comisia ar dori să sublinieze avantajele suplimentare, cum ar fi o mai bună expertiză și accesul la un spectru mai larg de instrumente financiare pentru aplicarea politicii.

08

Comisia subliniază faptul că respectivele criterii de selecție a administratorilor de fonduri, astfel cum sunt definite la articolul 7 din Regulamentul 480/2014, se aplică inclusiv în cazurile în care normele privind achizițiile publice nu sunt aplicabile.

Normele privind ajutoarele de stat necesită, de asemenea, un proces deschis, transparent și nediscriminatoriu pentru selecția administratorului de fond.

Comisia consideră că acestea sunt garanții solide pentru a asigura o selecție corectă a administratorilor de fonduri.

09

Comisia observă faptul că administratorul fondului nu este desemnat în propunerea legislativă pentru toate instrumentele gestionate la nivel central, de exemplu, regulamentul EaSI menționează Grupul BEI, dar nu exclude alți administratori de fonduri.

22

Comisia reamintește faptul că FEIS are scopul de a mobiliza cel puțin 315 miliarde EUR, cu o garanție de la bugetul UE în valoare de 16 miliarde EUR, precum și o sumă suplimentară de 5 miliarde EUR, din resurse BEI, pentru capacitatea de asumare de riscuri.

Această garanție se preconizează să conducă la un efect de pârghie mai mare, spre deosebire de diferitele produse furnizate în cadrul instrumentelor financiare din fondurile ESI.

Observații

31

Luând în considerare ciclul de viață al instrumentelor financiare, se preconizează o creștere în ultimii ani de implementare, iar o concluzie cu privire la ratele de plată poate fi formulată pe deplin la încheiere.

32

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 43 și recomandarea 5 din raportul anual pe anul 2014 al Curții.

33

Comisia consideră că nu există nicio legătură automată între nivelul plăților și nivelul capitalului de dotare inițial, din cauza următorilor factori:

Analiza ratelor de plată se bazează pe datele colectate la sfârșitul anului 2014. Progresele înregistrate în 2014, raportate la anul precedent (+12 % pentru contribuțiile programelor operaționale la instrumentele financiare și +38 % pentru plăți către beneficiarii finali, ceea ce a condus la o creștere de 10 puncte procentuale în ceea ce privește ratele plăților totale), corespund ciclului de viață al instrumentelor financiare. Comisia se așteaptă ca rata de absorbție în raportul pentru anul 2015 și în raportul final privind implementarea pentru anii 2016 și 2017 să fie mult mai mare.

Comisia remarcă faptul că există și alți factori care influențează nivelul ratelor de plată la sfârșitul anului 2014, cum ar fi noile instrumente instituite în anul 2014 și întârzierea decontării instrumentelor financiare în unele state membre în anii 2012 și 2013.

A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 53 și 54.

34

Comisia consideră că o rată totală de absorbție de 75 % și o rată de plată de aproximativ 60 % pentru instrumentele financiare, la sfârșitul anului 2014, pot fi considerate rezonabile. Astfel cum se arată în figura 2a, există, de asemenea, rate de absorbție ridicate în unele dintre statele membre care alocă sume considerabile pentru instrumentele financiare.

Precum în cazul oricărei reprezentări statistice, există excepții:

–România și Republica Cehă au o rată totală de absorbție scăzută și o rată de plată ridicată;

–Grecia și Franța înregistrează o rată totală de absorbție ridicată și o rată de plată medie;

–Italia, Spania și Slovacia prezintă un grad scăzut de absorbție totală.

Comisia a pus în aplicare acțiuni specifice pentru a sprijini țările care înregistrează rezultate slabe să își sporească capacitatea administrativă necesară pentru a putea utiliza fondurile în conformitate cu necesitățile acestora.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 36-38:

Comisia a identificat riscul indicat de către Curte (chiar dacă, în unele cazuri, creșterea a fost justificată de condițiile pieței). Pentru perioada 2014-2020, normele privind plățile eșalonate abordează acest aspect.

Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în orice caz, intermediarii financiari nu vor aproba începerea implementării unui instrument financiar fără ca o sumă de bani adecvată să fi fost pusă la dispoziția acestora.

40

Acordurile privind costurile și comisioanele de gestiune rămân a fi convenite între autoritatea de management și administratorul fondului, în conformitate cu principiul subsidiarității.

În multe cazuri, astfel de acorduri includ, de asemenea, o remunerare bazată pe performanță și/sau stabilesc costurile și comisioanele de gestiune sub pragurile maxime din regulament. În unele cazuri, nu au existat costuri și comisioane de gestiune percepute de la bugetul UE.

Regulamentul stabilește numai nivelul maxim pentru costurile și comisioanele de gestiune eligibile, care este limitat de pragul legat de capitalul vărsat.

41

În ceea ce privește investițiile în IMM-uri, instrumentele financiare gestionate de către FEI au început în perioada 2013-2014 și, pentru unele instrumente, au fost efectuate alocări suplimentare în anul 2015. În pofida faptului că ratele de plată la sfârșitul anului 2014 au fost sub medie, se preconizează o creștere suplimentară semnificativă până la sfârșitul perioadei de eligibilitate.

Pentru investițiile în fondurile de dezvoltare urbană (FDU), BEI și fondurile de dezvoltare urbană au accelerat considerabil activitatea de investiții începând din anul 2014. Dezvoltarea lentă a proiectelor de investiții la nivelul beneficiarilor finali poate fi explicată prin natura infrastructurii și, prin urmare, prin ciclul mai lung al proiectelor JESSICA, ceea ce implică procese mai complexe de autorizare, ajutoare de stat și plăți de promovare a muncii. O serie de fonduri din Europa sudică au fost afectate, de asemenea, de criza din sectorul macroeconomic și bancar.

43

Comisia consideră că modificările introduse în cadrul orientărilor sale privind încheierea programelor operaționale intră în domeniul de aplicare al articolului 78 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, astfel cum a fost modificat, și, prin urmare, nu necesită o modificare a actului legislativ (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 6.52 și recomandarea 5 din raportul anual pe 2014 al Curții).

44

Comisia consideră că proiecția ratelor de plată din anii precedenți nu reprezintă cea mai relevantă metodă de estimare a nivelului ratei de plată până la sfârșitul anului 2015, având în vedere faptul că aceasta nu ia în considerare întregul ciclu de viață al instrumentelor financiare și intervalul de timp scurs de la înființarea unui anumit fond.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 43.

48

Experiența a arătat faptul că nu este necesar să se reglementeze în detaliu conținutul unui plan de afaceri. Acest lucru este, de asemenea, în conformitate cu principiul gestiunii partajate și cu principiile subsidiarității și proporționalității.

Modul în care a fost redactat inițial articolul 43 alineatul (2) din Regulamentul general a ridicat întrebări importante. De exemplu, nu s-a considerat adecvat să se impună prezentarea planului de afaceri de către partenerii de cofinanțare, având în vedere faptul că un plan de afaceri (sau alt document corespunzător) este prezentat numai de către administratorul fondului. În plus, articolul 43 alineatul (2) nu făcea distincție între planul de afaceri al unui fond de participare și planul de afaceri al unui intermediar financiar și, prin urmare, conținutul său a creat confuzii.

Nici în cadrul juridic pentru perioada 2014-2020, care este mai cuprinzător, nu se furnizează conținutul exact al unui plan de afaceri. Elementul esențial în ceea ce privește crearea unui instrument financiar este un acord de finanțare semnat între autoritatea de management și administratorul fondului. Acordul de finanțare trebuie să includă strategia de investiții și un plan de afaceri și mai multe alte elemente relevante (a se vedea anexa IV la Regulamentul privind dispozițiile comune).

50

Comisia a recomandat în mai multe rânduri statelor membre să includă în acordurile de finanțare condițiile pentru o posibilă retragere a fondurilor din instrumentele financiare și să efectueze plăți eșalonate către instrumente (a se vedea punctul 5.3 privind instrumentul de inginerie financiară din Nota nr. 10-0014-05-EN a COCOF).

51

Comisia observă faptul că, în aceeași țară, diferite fonduri s-au dezvoltat în mod diferit.

Comisia consideră că există alți factori decât simplul caracter solid al evaluării diferenței dintre cerere și ofertă care ar fi putut contribui la supradimensionarea instrumentelor (de exemplu, criza financiară sau constituirea târzie a instrumentelor care influențează plata fondurilor).

În plus, instrumentele financiare sunt instrumente determinate de piață. Evaluarea diferenței dintre cerere și ofertă arată existența sau absența unui anumit eșec al pieței. Cu toate acestea, condițiile pieței pot să varieze în mod semnificativ la câțiva ani după constituirea instrumentelor. Prin urmare, evaluarea performanței unui instrument financiar prin trimitere la legătura dintre analizele diferenței dintre cerere și ofertă și ratele de plată nu pare să abordeze condițiile în schimbare ale pieței.

52

Comisia observă faptul că, în perioada 2007-2013, efectuarea unei evaluări a diferenței dintre cerere și ofertă a fost doar indirect impusă de cadrul juridic. Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră pozitiv faptul că 82 % din respondenții la sondajul efectuat de către Curte au efectuat o evaluare.

53

Comisia reamintește faptul că solicitarea indirectă de a efectua o evaluare a diferenței dintre cerere și ofertă în perioada 2007-2013 nu a inclus niciuna dintre cerințele obligatorii și detaliate prevăzute pentru evaluarea ex ante la articolul 37 din Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014-2020. Comisia consideră că noua cerință legală va preveni riscurile asociate și că un al doilea nivel de revizuire nu ar aduce nicio valoare adăugată.

Efectuarea unei evaluări ex ante este responsabilitatea autorității de management și rezultatele acesteia trebuie prezentate comitetului de monitorizare înainte de luarea oricărei decizii privind aducerea unor contribuții din program la instrumentele financiare. Evaluarea ex ante nu constituie o decizie în acest sens. Aceasta contribuie la evitarea suprapunerilor și a incoerențelor între instrumentele implementate de diferiți actori la diferite niveluri și la evitarea unora dintre problemele identificate în perioada 2007-2013.

Experiența Comisiei arată că, în perioada 2014-2020, evaluările ex ante sunt efectuate de entități cu experiență și competente de piață, inclusiv Grupul BEI. Cerința privind evaluarea ex ante a fost elaborată cu scopul de a garanta independența și obiectivitatea acesteia. Evaluarea ex ante este supusă unui control public puternic cu o valoare adăugată mult mai ridicată decât o „examinare independentă”, având în vedere prezentarea acesteia către comitetul de monitorizare și publicarea, în termen de trei luni de la data de finalizare a acestora.

Comisia consideră că noul sistem de plăți eșalonate va funcționa, de asemenea, ca un test de piață și ca un al doilea nivel de salvgardare. În cazul în care plățile către beneficiarii finali sunt mai scăzute decât s-a preconizat, Comisia nu va mai efectua alte rambursări suplimentare.

54

Comisia observă faptul că „învățămintele desprinse din trecut” și „schimbările socioeconomice majore” sunt deja luate în considerare în cadrul examinărilor sistematice intermediare ale instrumentelor gestionate la nivel central în perioada 2014-2020. Din acest motiv, Comisia consideră că evaluările ex ante nu trebuie să fie actualizate pentru a lua în considerare aceste aspecte.

55

Comisia reamintește faptul că, în timp ce instrumentele financiare trebuie să fie stabilite în conformitate cu normele prevăzute în programe (naționale/regionale), acest lucru nu înseamnă că un instrument financiar trebuie să fie creat în fiecare regiune. Este posibil să se realizeze mai multe contribuții din program către un singur instrument financiar, beneficiind astfel de economii de scară și masă critică.

De asemenea, se subliniază faptul că sumele alocate instrumentelor financiare într-o regiune nu sunt arbitrare. Acestea sunt parte a strategiei programului, utilizată pentru negocierile din cadrul programului, și includ o analiză a necesităților regiunii, care este confirmată de o evaluare ex ante a programului.

57

În cadrul politicii de coeziune, obiectivul a fost de a furniza o gamă suficientă de opțiuni pentru a se alege cea mai bună opțiune de implementare în ceea ce privește eșecul identificat al pieței astfel încât să se furnizeze sprijinul cel mai eficace.

Pe baza evaluării ex ante, instrumentele ar trebui să fie concepute astfel încât să se evite suprapunerile și să se asigure complementaritatea. Este posibil să se realizeze mai multe contribuții din programe din diferite regiuni la un instrument financiar, beneficiind astfel de economii de scară și masă critică. În funcție de tipul de instrumente (de exemplu, împrumuturi și garanții), precum și de particularitățile statelor membre, performanța unor fonduri mai mici este la fel de bună sau chiar mai bună decât cea a altor fonduri mai mari (de exemplu, Germania, Polonia sau Franța).

Comisia consideră că evaluarea ex ante, prin faptul că indică dimensiunea adecvată a instrumentului financiar, va furniza rezultate fiabile și corespunzătoare, cu mai multă acuratețe decât orice informații generale emise de industria fondurilor de afaceri.

59

Comisia reamintește că această posibilitate din Regulamentul privind dispozițiile comune nu elimină restricțiile geografice ale fiecărui program contribuitor. Eligibilitatea geografică reprezintă una dintre caracteristicile principale ale politicii de coeziune.

A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 55 și 57.

61

În ceea ce privește articolul 38 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC), autoritățile de management pot furniza o contribuție financiară la instrumentele financiare instituite la nivelul Uniunii, gestionate în mod direct sau indirect de către Comisie.

Comisia a furnizat clarificări detaliate și a colaborat îndeaproape cu statele membre în ceea ce privește inițiativa privind IMM-urile, care este un instrument financiar la nivelul UE. În plus, Comisia a publicat o broșură pentru a furniza statelor membre orientări privind complementaritățile dintre fondurile ESI și FEIS. În cazul în care sunt dezvoltate noi instrumente la nivelul UE, Comisia va furniza orientări cu privire la contribuția resurselor programului la instrumentele de la nivelul UE pe baza cererilor statelor membre.

64

Definiția efectului de pârghie rezultă din articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar, care vor permite raportarea consecventă pe stat membru.

Toate serviciile Comisiei au participat la discuția privind o definiție comună a efectului de pârghie. Secțiunea 2.3.4 din Comunicarea COM(2011) 662 a Comisiei din 19.10.2011 introduce un concept unificat.

65

Definiția efectului de pârghie face obiectul unor discuții între Curte și Comisie începând din anul 2010. Astfel cum se menționează în răspunsul Comisiei la punctul 64, definiția efectului de pârghie rezultă din Regulamentul financiar și garantează o raportare coerentă din partea statelor membre.

Comisia consideră că interpretarea de către Curte a efectului de pârghie diferă față de definiția de la articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar al UE (Regulamentul privind normele de aplicare), potrivit căreia „efectul de pârghie este egal cu valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii”. Aceasta înseamnă că efectul de pârghie trebuie considerat ca fiind raportul dintre resursele financiare ale Uniunii alocate pentru un instrument financiar („intrare”) și valoarea (totală) a finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili („ieșire”).

O astfel de interpretare garantează, de fapt, un tratament comparabil al efectului de pârghie între instrumentele financiare și granturi.

În cazul instrumentelor cu gestiune partajată, raportarea de către statele membre va permite Comisiei să facă o distincție între efectul de pârghie al contribuțiilor private și publice naționale în cadrul programului operațional și/sau alte contribuții de capital privat sau public suplimentare. Cofinanțarea nu constituie în mod necesar numai finanțare publică. O axă prioritară poate fi dedicată cheltuielilor publice eligibile sau cheltuielilor eligibile totale (inclusiv cheltuielilor publice și private). Cea mai mare parte a axelor create pentru a sprijini IMM-urile (și sectorul privat în general) sunt dedicate cheltuielilor totale (a se vedea articolul 120 din Regulamentul privind dispozițiile comune).

Întrucât fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) sunt puse în aplicare întotdeauna prin intermediul programelor operaționale care sunt cofinanțate din resurse publice și/sau private (în timp ce instrumentele financiare implementate în cadrul altor domenii de politică nu necesită o astfel de cofinanțare la nivel de program), nu ar fi corespunzător să se considere că o astfel de cofinanțare nu ar trebui să fie considerată ca resursă cu efect de pârghie pentru instrumentele financiare implementate prin fondurile ESI.

67

Comisia subliniază că rapoartele statelor membre în perioada 2014-2020 vor permite, printre altele, Comisiei să furnizeze informații privind efectul de pârghie al instrumentelor financiare, luând în considerare cerințele de cofinanțare, și anume faptul că o cofinanțare națională poate să cuprindă cheltuieli publice și/sau private.

68

Comisia a instituit un grup operativ orizontal care să furnizeze orientări cu privire la interpretarea normelor din actualul Regulament financiar în ceea ce privește implementarea instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020, inclusiv cu privire la efectul de pârghie.

Comisia face referire, de asemenea, la răspunsurile sale la punctele 69 și 73.

69

Actualul Regulament financiar și Normele de aplicare ale acestuia solicită o abordare unitară în raportarea privind efectul de pârghie. Comisia a luat măsuri pentru a îmbunătăți metodologia de calcul al efectului de pârghie, astfel cum se indică în răspunsul la punctul 68.

Întrucât dispozițiile care se aplică instrumentelor financiare au intrat în vigoare în luna ianuarie 2014, abordarea revizuită se aplică numai instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020.

În plus, trebuie remarcat faptul că domeniul de aplicare al acestor instrumente este departe de a fi omogen, ceea ce explică unele diferențe în ceea ce privește metodologia aplicată. Prin urmare, diferențele nu trebuie să fie considerate în mod sistematic drept incoerențe.

70

Comisia este de acord cu faptul că metodologiile diferite adaptate la diferitele instrumente necesită clarificare și remarcă faptul că au fost deja depuse eforturi în acest sens.

În iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al efectului de pârghie pentru a se conforma, într-un mod coerent și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare. Metodologia acoperă instrumentele financiare la nivelul UE din actuala perioadă de programare (2014-2020). În conformitate cu metodologia menționată mai sus, valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili trebuie să corespundă cu volumul finanțării furnizate beneficiarilor finali eligibili de un instrument financiar prin intermediul lanțului de finanțare al acestuia, inclusiv partea din contribuția Uniunii.

În plus, finanțarea furnizată în afara lanțului de finanțare a unui instrument financiar poate fi luată în considerare, de asemenea, cu condiția existenței unei legături clare cu finanțarea furnizată prin intermediul lanțului de finanțare a instrumentului financiar. În conformitate cu cele menționate mai sus, în finanțarea infrastructurii, toate sursele de finanțare – investiții de capital privat, împrumuturi și granturi – se iau în considerare pentru calcularea valorii finanțării proiectului. În acest context, intervenția bugetului UE în finanțarea unei tranzacții asigură un grad ridicat de certitudine și posibilitatea de livrare a tranzacției în ansamblu, ceea ce are ca efect creșterea volumului de finanțare mobilizată.

Pentru perioada de raportare începând din anul 2015, Comisia va asigura o coerență îmbunătățită în ceea ce privește metoda de calcul al efectului de pârghie între instrumente și tipuri de produse.

A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 69 și 73.

Caseta 7

Comisia constată faptul că metodologia OCDE se referă la măsurarea sumei mobilizate din partea sectorului privat de finanțarea pentru dezvoltare oficială.

Comisia consideră că legătura de cauzalitate între contribuția de la bugetul UE și finanțarea mobilizată ca rezultat poate fi evaluată doar de la caz la caz.

Chiar și contribuțiile limitate la proiecte de la UE și BEI pot avea efecte pozitive:

–atragerea de finanțare privată suplimentară, cel puțin pentru aceeași sumă ca împrumuturile cu rang prioritar de la BEI (acest lucru este valabil pentru toate proiectele garantate LGTT, unde împrumuturile BEI au fost echivalente cu împrumuturile de la alte bănci);

–furnizarea unei intervenții în închiderea financiară a instituțiilor financiare private sau a băncilor naționale de dezvoltare, datorită rolului recunoscut al BEI ca instituție de finanțare AAA;

–implicarea autorităților publice în scadențe pe termen lung cu BEI pentru proiecte care altfel nu ar putea fi finanțate exclusiv în context regional/inclusiv național din cauza cerințelor privind rentabilitatea mai rapidă a investițiilor din partea investitorilor privați.

Având în vedere argumentele menționate mai sus, Comisia consideră că, într-adevăr, contribuțiile financiare comune CE-BEI, precum și rolul BEI ca bancă instituțională determină deciziile autorităților naționale/regionale de a realiza parteneriate între sectorul public și cel privat, în care o parte din finanțare este furnizată pe termen lung din bugetele naționale, împreună cu implicarea pe termen lung a UE-BEI, pe care instituțiile private singure nu ar fi în măsură să le îndeplinească.

Metodologia de calcul al factorului de multiplicare a fost îmbunătățită cu ocazia conceperii Fondului european pentru investiții strategice (FEIS). În acest sens, costurile de investiții ale proiectului au fost ajustate pentru a exclude toate finanțările UE de granturi, instrumentele financiare ale UE sau granturile/instrumentele financiare ale fondurilor ESI (inclusiv cofinanțarea publică națională din partea autorităților de management) care sunt utilizate pentru a cofinanța proiectul propus.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 71 și 72

Regulamentul privind dispozițiile comune prevede cadrul pentru punerea în aplicare a fondurilor ESI. Alte cadre juridice precum Directivele privind achizițiile publice și Normele privind ajutoarele de stat se aplică, de asemenea, fără a fi necesară reluarea acestora în Regulamentul privind dispozițiile comune. Regulamentul financiar se aplică, de asemenea, în aceleași condiții, în special dispozițiile sale speciale aplicabile gestiunii partajate.

În aprilie 2016, Comisia a emis o notă de orientare privind raportarea, care cuprinde calcularea efectului de pârghie, cu scopul de a oferi statelor membre o metodologie consecventă. Aceasta va asigura date fiabile și comparabile cu privire la efectul de pârghie preconizat și obținut. În cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, raportarea de către statele membre, de asemenea, va permite Comisiei să furnizeze informații cu privire la efectul de pârghie al instrumentelor financiare, luând în considerare cerințele de cofinanțare, care pot consta în cheltuieli publice și/sau private.

73

Comisia consideră că obiectivul atragerii de capital privat nu trebuie să fie accentuat în mod exagerat, în special pentru sectoarele expuse unor eșecuri majore ale pieței.

Atât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central, cât și în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, alte obiective pot fi la fel de importante (de exemplu, stabilirea investiției într-o anumită piață incipientă cu o puternică valoare adăugată a UE într-un context de recesiune; sprijinirea creșterii economice, a creării de locuri de muncă și a competitivității în toate statele membre și regiunile acestora etc.). Prin urmare, măsurarea succesului instrumentelor financiare depășește limitele fondurilor private atrase.

Comisia subliniază faptul că finanțarea privată este o cerință legală suplimentară pentru gestiunea partajată care rezultă din cadrul juridic în materie de ajutoare de stat.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 74-76

Comisia subliniază că faptul că părțile pot avea obiective diferite va consolida calitatea proiectelor și va permite accesul la un spectru mai larg de instrumente financiare pentru punerea în aplicare a politicii și implicarea și expertiza sectorului privat. Comisia consideră că sprijinul UE acordat prin intermediul unor mecanisme profesionale și experimentate va consolida guvernanța și sistemul de punere în aplicare a fondurilor ESI.

În cazul instrumentelor financiare supuse „gestiunii partajate”, tratamentul preferențial al investitorilor privați sau al investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață, precum și orice modalități de partajare a riscurilor trebuie să fie în conformitate cu Normele privind ajutoarele de stat, astfel cum se prevede în regulamentele pentru perioada 2007-2013 și este limitat la minimul necesar pentru a atrage investitorii respectivi.

În plus, astfel cum se prevede la articolul 6 din Regulamentul delegat nr. 480/2014, remunerarea preferențială a investitorilor privați sau a investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață, astfel cum se menționează la articolul 37 alineatul (2) litera (c) și la articolul 44 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, este proporțională cu riscurile asumate de către acești investitori și este limitată la minimul necesar pentru a atrage astfel de investitori, fapt care va fi asigurat prin termeni și condiții contractuale și garanții procedurale.

77

Comisia consideră că temeiul juridic ar trebui să conțină termeni generali în ceea ce privește mecanismele de partajare a riscurilor și veniturilor, astfel încât să permită o flexibilitate suficientă pentru dispozițiile detaliate care urmează a fi convenite în acordurile de delegare specifice dintre Comisie și entitățile cărora le-a fost încredințată execuția (a se vedea răspunsul Comisiei la caseta 9).

Caseta 9 al cincilea paragraf

Comisia consideră că nivelul remunerării la care Comisia are dreptul de a beneficia pentru portofoliul LGTT și PBI este proporțional cu riscul asumat. În plus, în urma epuizării PFLP, riscul rămas este suportat în totalitate de către BEI.

Caseta 9 al șaselea paragraf

Documentul de lucru al serviciilor Comisiei din 19 octombrie 2011 a fost un document exploratoriu care a stabilit contururile unei scheme foarte inovatoare, fără precedent.

În cadrul procedurii legislative, colegiuitorii au fost informați cu privire la evoluția schemei detaliate, în urma efectuării, de către Comisie și BEI, a unor calcule și analize de risc suplimentare. În orice caz, repartizarea de 95 %/5 % din tranșa care suportă prima pierdere este indicată în mod clar în documentul de lucru al serviciilor Comisiei – acest parametru de partajare a riscurilor nu s-a modificat niciodată.

Răspuns comun al Comisiei la punctul 78 și la caseta 10

Comisia consideră că repartizarea riscurilor în cadrul instrumentelor examinate gestionate la nivel central este justificată, în special, pentru a contribui la depășirea reticenței sectorului privat de a investi în anumite domenii. Tranșele care suportă prima pierdere ar trebui să fie justificate în mod corespunzător și anumite rezerve trebuie să fie aplicate luând în considerare, în special, sectorul și piața în care operează instrumentul, care la rândul său poate justifica o astfel de asumare de riscuri.

În ceea ce privește Fondul european pentru eficiență energetică, având în vedere dificultățile întâmpinate în stimularea investițiilor pe piața embrionară, fragmentată și la scară mică a eficienței energetice cu utilizare intensivă a capitalului, pot fi necesare măsuri suplimentare de risc sau alte măsuri pentru a stimula investițiile.

79

Utilizarea soluțiilor fiscale anticipate în sectorul fondurilor din Luxemburg este uzuală și necesară, în special în cazul unei societăți de investiții cu capital variabil (SICAV), pentru a reduce incertitudinile cu care se confruntă investitorii, prin furnizarea de informații clare cu privire la impozitarea investițiilor transfrontaliere.

Astfel de fonduri obțin soluții fiscale anticipate numai datorită mediului pieței în care operează și acest aspect nu este legat de faptul că un instrument financiar este implementat prin intermediul unei structuri de tip SICAV.

80

Comisia constată că niciuna dintre investigațiile menționate nu este legată de o SICAV. Comisia subliniază faptul că doar o parte dintre soluțiile fiscale anticipate au fost utilizate de către mari companii multinaționale pentru a obține avantaje necuvenite. Propunerea de directivă COM(2015) 135 a Consiliului este încă în curs de adoptare de către legiuitor, aceasta urmând să fie transpusă, ulterior, în dreptul intern al statelor membre. Recomandarea C(2012) 8806 se adresează statelor membre.

Răspuns comun al Comisiei la punctul 81 și la caseta 11

Fondul Marguerite este o SICAV cu sediul la Luxemburg, care funcționează în cadrul practicilor și condițiilor pieței, precum și în temeiul cadrului juridic național.

Utilizarea soluțiilor fiscale anticipate este comună pentru vehiculele financiare cu sediul în Luxemburg pentru motive de confirmare, în vederea reducerii gradului de incertitudine pentru investitori (în special în cazul în care fondul are ca scop atragerea investitorilor privați).

82

Nu există nicio cerință legală de raportare din partea statelor membre către Comisie cu privire la detaliile instituirii instrumentelor financiare ale FEDER și FSE. În cadrul gestiunii partajate și în conformitate cu principiul subsidiarității, statele membre au responsabilitatea de a se asigura că instituirea de instrumente financiare este efectuată în conformitate cu legislația UE și legislația națională aplicabilă, astfel încât cheltuielile aferente să fie legale și regulamentare.

83

Comisia reamintește faptul că nu există o raportare sistematică pentru a identifica finanțarea privată la nivelul beneficiarilor finali.

Analiza Curții ia în considerare numai raportul de implementare a instrumentelor de inginerie financiară pentru care au fost inserate cifre în coloana II.10 Valori ale contribuțiilor programelor operaționale plătite instrumentelor de inginerie financiară – cofinanțare națională privată. Cu toate acestea, conform explicațiilor oferite de Curte la punctul 85, finanțarea privată poate fi furnizată, de asemenea, din surse din afara programelor operaționale.

85

Pentru perioada de programare 2014-2020, cerințele privind raportarea cu privire la instrumentele financiare sunt prevăzute la articolul 46 din Regulamentul privind dispozițiile comune și în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare 821/2014 al Comisiei. Acesta din urmă stabilește un model de raportare cu privire la instrumentele financiare. În secțiunea VIII din modelul de raportare, statele membre trebuie să furnizeze informații cu privire la valoarea altor contribuții, în afara fondurilor ESI obținute din instrumente financiare, inclusiv a contribuțiilor publice și/sau private, atât angajate în acordurile de finanțare, cât și plătite la nivelul beneficiarilor finali. Întradevăr, cadrul de reglementare prevede faptul că raportarea cu privire la instrumentele financiare în temeiul articolului 46 trebuie să includă informații cu privire la contribuțiile private (în contextul evaluării efectului de pârghie).

86

În timp ce temeiul juridic pentru perioada 2007-2013 nu solicita în mod explicit costuri și comisioane de gestiune orientate către performanță, remunerarea este stabilită, în general, în acordul de finanțare dintre autoritatea de management și organismul care implementează instrumentul financiar. De exemplu, cel puțin Portugalia, Regatul Unit și Polonia au instituit un sistem de remunerare bazat pe performanță în unele dintre acordurile de finanțare pentru instrumentele FEDR și FSE în timpul perioadei de programare 2007-2013.

Comisia subliniază, de asemenea, faptul că în numeroase fonduri de împrumut co-investiția privată are loc la nivel de fond și este furnizată de către însuși administratorul fondului.

87

Comisia remarcă faptul că un factor suplimentar în ceea ce privește instituirea de instrumente financiare și rezultatul efectului de pârghie în mobilizarea de fonduri private suplimentare este profilul de risc și de credit al beneficiarilor finali vizați. Este necesar să se menționeze că EPMF vizează beneficiari finali cu profiluri de risc de credit mai ridicat.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la caseta 12.

Caseta 12 prima liniuță

În conformitate cu raportul de audit ad-hoc pregătit de consultanți externi la solicitarea Comisiei cu privire la Fondul Marguerite, lipsa cofinanțărilor private la nivelul fondului nu s-a datorat reticenței sectorului privat de a investi în instrumente finanțate din fonduri publice, ci mai degrabă structurii de guvernanță mai puțin frecvente a Fondului Marguerite, disponibilității limitate a unor proiecte mature și condițiilor dificile ale pieței în care fondul a trebuit să funcționeze.

Caseta 12 a doua liniuță

EEEF a fost creat într-un timp scurt în temeiul Programului energetic european pentru redresare, pentru a sprijini proiecte privind eficacitatea energetică deosebit de riscante și inovatoare, un sector în care nu au fost stabilite fonduri specifice anterioare. Prin urmare, Comisia a fost de acord să fie investitorul fundamental al fondului. Cu toate acestea, încă pot fi efectuate investiții suplimentare, întrucât suma totală alocată în acest stadiu este mai mică de jumătate din obiectivul fondului de 700 milioane EUR.

89

Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.

90

Comisia consideră că principalele aspecte legate de acordurile de partajare a riscurilor între Comisie și partenerii acesteia urmează să fie evaluate în viitoarele temeiuri juridice.

Cu toate acestea, trebuie găsit un echilibru pentru a permite suficientă flexibilitate în ceea ce privește temeiurile juridice, astfel încât acordurile de partajare a riscurilor și a veniturilor între Comisie și entitatea căreia i-a fost încredințată execuția să poată fi convenite în acordul de delegare specific.

91

Comisia recunoaște importanța asigurării faptului că instrumentele financiare nu fac obiectul unor mecanisme inacceptabile de evitare a obligațiilor fiscale. Acest lucru este reiterat în recenta comunicare a Comisiei privind Pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale din 29.1.2016. Cu toate acestea, acordurile fiscale în avans nu pot fi considerate în sine ca fiind contrare politicii proprii a Comisiei.

În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central și cele supuse gestiunii partajate, astfel cum se prevede la articolul 140 alineatul (4) din Regulamentul financiar și la articolul 38 alineatul (4) din Regulamentul privind dispozițiile comune, organismele de implementare a acestor instrumente nu sunt înființate și nu mențin relații de afaceri cu entități înregistrate pe teritorii ale căror jurisdicții nu cooperează cu Uniunea în ceea ce privește aplicarea standardelor fiscale convenite la nivel internațional, și transpun astfel de cerințe în contractele acestora cu intermediarii financiari selectați. Aceasta reprezintă o obligație juridică pentru implementarea instrumentelor financiare și oferă o măsură de salvgardare puternică pentru utilizarea fondurilor UE.

Comisia consideră că riscul reputațional nu trebuie să fie legat de existența unor acorduri fiscale în avans, ci de dispozițiile specifice ale acestor acorduri.

94

Comisia intenționează să furnizeze, în timp util, orientări bazate pe problemele și necesitățile identificate de statele membre.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 96 și 97

Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.

În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu privire la efectul de reînnoire limitat ar trebui formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada de grație, scadența și ratele de nerambursare a finanțării furnizate beneficiarilor finali.

De exemplu, în ceea ce privește instrumentul standard de eficiență energetică „Împrumutul pentru renovare” pentru perioada 2014-2020, scadența împrumutului poate fi stabilită pentru o perioadă de până la 20 de ani.

Un ciclu complet de reînnoire în perioada de programare este împotriva unei astfel de perspective pe termen lung.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 99 și 100

Comisia subliniază faptul că autoritățile de management sunt obligate să asigure măsuri corespunzătoare pentru a se conforma cu articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul general și să prezinte măsurile respective la închidere, cum ar fi informațiile privind reutilizarea resurselor rămase care pot fi atribuite FEDER și FSE, specificând autoritatea competentă responsabilă de gestionarea resurselor rămase, forma de reutilizare, scopul, zona geografică în cauză și durata preconizată (a se vedea orientările privind încheierea programelor operaționale, punctul 5.2.5).

Cadrul stimulează nu numai reutilizarea de către statele membre a resurselor pentru același grup-țintă, ci și reinvestirea resurselor respective de mai multe ori, cu condiția să se constate un deficit al pieței. Este de datoria statelor membre să asigure respectarea acestor dispoziții.

102

Comisia subliniază faptul că resursele returnate fondului după sfârșitul perioadei de eligibilitate nu mai sunt resurse ale UE, ci resurse naționale.

Regulamentul privind dispozițiile comune solicită statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a asigura utilizarea corectă a resurselor restituite instrumentelor financiare în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul perioadei de eligibilitate [a se vedea articolul 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune și modelul de acord de finanțare în anexa IV articolul 1 litera (j)].

Comisia intenționează să verifice caracterul adecvat al măsurilor instituite în acordurile de finanțare prin activitatea de audit periodică a autorităților naționale de audit și a serviciilor proprii privind instrumentele financiare.

104

Comisia recunoaște durata necesară pentru a organiza o procedură deschisă în vederea selectării unui administrator al fondului. Cu toate acestea, acest lucru nu poate fi evitat, întrucât normele de selecție aplicabile, inclusiv cele privind achizițiile publice, trebuie să fie respectate.

Nota de orientare privind evaluarea ex ante care a fost finalizată în februarie 2015 prezintă condițiile pentru a contribui cu resursele programului 2014-2020 la un instrument financiar. În plus, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind selectarea organismelor de implementare a instrumentelor financiare, care este preconizat să includă o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor (de exemplu, prelungirea perioadei de implementare sau majorarea valorii contribuției programelor operaționale la instrumentele financiare existente în perioada 2007-2013).

110

Comisia reamintește faptul că raportarea comisioanelor ca fiind „zero” înseamnă, în multe cazuri, faptul că respectivele costuri și comisioane de gestiune nu au fost plătite. Există peste 261 de fonduri care au raportat costuri și comisioane de gestiune „zero”.

111 a doua liniuță

În perioada 2007-2013, regulamentul a făcut trimitere la normele naționale de eligibilitate, mai degrabă decât la normele UE de eligibilitate [articolul 56 alineatul (4) din Regulamentul 1083/2006]. Această responsabilizare a statelor membre a fost conformă cu gestiunea partajată și cu principiul subsidiarității.

Normele de eligibilitate cu privire la costurile și comisioanele de gestiune sunt unul dintre puținele elemente din legislație în cazul cărora o limitare a cheltuielilor specifice este impusă de temeiul juridic. Regulamentul a stabilit diferite praguri pentru costurile și comisioanele de gestiune în funcție de tipul de produse financiare furnizate, acestea putând fi mai mici (dar nu mai mari) de 4 % și, respectiv, 2 % pentru fondurile de participare și garantare, 3 % pentru fondurile de împrumut și de capital privat și 4 % pentru instrumentele de microcredit. Plafoanele au ca scop protejarea intereselor financiare ale UE.

113

Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt achitate. Prin urmare, statul membru nu are nicio obligație de a raporta cu privire la costurile și comisioanele de gestiune care nu sunt plătite, întrucât acestea nu pot fi solicitate Comisiei spre rambursare și, prin urmare, nu sunt finanțate de la bugetul UE.

În cazul în care costurile și comisioanele de gestiune depășesc plafoanele pe baza unei proceduri competitive și sunt declarate Comisiei drept cheltuieli eligibile, la închidere, autoritățile competente (autoritățile de management, autoritățile de certificare și autoritățile de audit) vor verifica eligibilitatea acestor cheltuieli și sunt obligate să comunice Comisiei orice neregularități.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 115-117

Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic, care a făcut obiectul unor orientări detaliate, și că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.

Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt aplicabile capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin beneficiarilor finali.

Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata temporis. Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare temeiul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).

Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de performanță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.

118

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 86.

122

Pe baza datelor raportate de către statele membre, totalul costurilor și comisioanelor de gestiune pentru instrumentele financiare din cadrul FEDER și FSE la sfârșitul anului 2014 reprezintă 4,7 % din sumele plătite către instrumentele financiare, valoare ce reprezintă un echivalent anual mai mic de 1,0 %. Aceasta este în conformitate cu cifrele prezentate de către Curte pentru contribuțiile din bugetul UE la instrumentele gestionate la nivel central.

123

Costurile și comisioanele de gestiune raportate Comisiei sunt cele plătite de autoritățile de management și rambursate de către Comisie statului membru, indiferent de nivelul/stratul de implementare la care sunt suportate costurile și comisioanele de gestiune. Comisia subliniază faptul că un administrator al fondului de participare și un manager al instrumentului financiar îndeplinesc funcții diferite și au dreptul la onorarii pentru îndeplinirea sarcinilor lor.

Comisioanele percepute de la beneficiarii finali trebuie să fie deduse din cheltuielile eligibile declarate Comisiei pentru a se evita dubla finanțare. Existența unor astfel de comisioane și tratarea corectă a acestora fac parte din verificările de gestiune și activitatea de audit.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 124-127

Raportul dintre comisioane și sprijinul financiar furnizat beneficiarilor finali reflectă situația în ceea ce privește implementarea instrumentelor financiare la sfârșitul anului 2014 și va fi redus în anii următori, întrucât sprijinul financiar furnizat beneficiarilor finali se preconizează să crească.

128

Comisia face trimitere la răspunsul acesteia la punctul 124 și subliniază faptul că o comparație va fi posibilă numai la încheierea instrumentelor din cadrul FEDER și FSE.

131

În cadrul gestiunii partajate și în conformitate cu principiul subsidiarității, autoritățile naționale au responsabilitatea de a se asigura că operațiunile individuale sunt puse în aplicare în conformitate cu dispozițiile juridice relevante, inclusiv în ceea ce privește respectarea plafoanelor de rambursare.

Pentru instrumentele financiare din cadrul FEDER și FSE, Comisia subliniază faptul că respectivele costuri și comisioane de gestiune sunt stabilite pe baza unui acord de finanțare negociat între autoritatea de management și administratorul fondului, iar Comisia nu este parte la respectiva relație contractuală. Situația este diferită în cazul instrumentelor gestionate la nivel central, unde Comisia este parte la relația contractuală cu administratorul fondului.

133

Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt achitate. Prin urmare, statul membru nu are nicio obligație de a raporta cu privire la costurile și comisioanele de gestiune care nu sunt plătite, întrucât acestea nu pot fi solicitate Comisiei spre rambursare și, prin urmare, nu sunt finanțate de la bugetul UE.

Costurile și comisioanele de gestiune plătite de autoritatea de management pot fi, de asemenea, superioare pragurilor stabilite la articolul 43 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei, dar acestea nu sunt eligibile în consecință pentru rambursare din fondurile structurale.

134

Pentru perioada de programare 2014-2020, rezumatul datelor trebuie să fie elaborat de către Comisie pentru toate cele cinci fonduri ESI. Raportarea cu privire la instrumentele financiare a fost instituită pentru o perioadă de timp de șase luni pentru a lua în considerare toate normele specifice fondului [și datele-limită respective pentru prezentarea raportului anual de implementare astfel cum se prevede la articolul 50 alineatele (6) și (7) din Regulamentul privind dispozițiile comune], timpul necesar pentru consolidarea și evaluarea datelor prezentate de către statele membre/autoritățile de management ca parte din raportul anual de implementare și prezentarea globală a progresului de implementare a instrumentelor financiare în cadrul tuturor celor cinci fonduri ESI.

În cazul în care Comisia prezintă observații cu privire la raportul anual de implementare, inclusiv cu privire la instrumentele financiare, raportul este retrimis autorităților de management și termenul de două luni este întrerupt până la prezentarea informațiilor revizuite către Comisie, când termenul de două luni se reia.

Prin urmare, datele pot fi agregate după evaluarea completă de către Comisie și odată ce există garanții suficiente privind exactitatea și caracterul plauzibil al datelor furnizate de către autoritățile de management.

141 prima liniuță

Comisia consideră că durata normală a unui fond de participare și a unui fond specific este mai mică decât perioada de eligibilitate, având în vedere timpul necesar pentru instituirea instrumentului financiar (a se vedea, de asemenea, punctul 93).

Comisia subliniază faptul că, în conformitate cu articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, este obligatoriu să se utilizeze o metodologie de calcul bazată pe performanță, iar criteriile de performanță sunt stabilite la articolul 12 din Actul delegat 480/2014. Plafonul global pentru costurile și comisioanele de gestiune eligibile este stabilit la articolul 13 alineatul (3) din Actul delegat 480/2014 cu scopul de a proteja interesele financiare ale UE.

În conformitate cu principiul subsidiarității, plata costurilor și comisioanelor de gestiune este stabilită în acordul de finanțare. Regulamentul privind dispozițiile comune și Actul delegat 480/2014 stabilesc plafoane numai pentru cheltuielile eligibile maxime care urmează a fi cofinanțate din fondurile ESI și nu pentru plățile efective ale comisioanelor care urmează a fi efectuate. Acest lucru protejează interesele financiare ale UE.

141 a doua liniuță

Comisia a clarificat în Nota de orientare EGESIF_15-0021-01 cu privire la costurile și comisioanele de gestiune din 26 noiembrie 2015 faptul că un „sistem bonus/malus” trebuie să fie utilizat în cazul în care, de exemplu, rambursarea integrală a costurilor de gestiune este legată de îndeplinirea unor obiective convenite în ceea ce privește criteriile de performanță relevante (a se vedea punctul 2.2 de la pagina 3 din nota de orientare).

141 a treia liniuță

În conformitate cu principiul subsidiarității, o astfel de condiție poate fi instituită la nivelul acordului de finanțare, întrucât este un subiect de negociere între autoritatea de management și organismul care implementează instrumentul financiar. Plafoanele pentru remunerația de bază și remunerația bazată pe performanță au ca obiectiv plafonarea cheltuielilor eligibile maxime.

Comisia subliniază, de asemenea, faptul că utilizarea unor criterii bazate pe performanță este obligatorie.

Remunerarea bazată pe performanță reprezintă o cerință obligatorie, astfel cum se prevede la articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, iar criteriile pentru performanță sunt stabilite la articolul 12 din Actul delegat 480/2014.

Din perspectiva reglementării, acest lucru a fost considerat suficient de către colegiuitori pentru a se asigura o implementare corectă a instrumentelor financiare.

Din perspectiva transparenței și a bunei gestiuni financiare, este subliniat, de asemenea, faptul că autoritatea de management trebuie să informeze comitetul de monitorizare cu privire la dispozițiile referitoare la calculul pe baza performanței al costurilor de gestiune suportate sau al comisioanelor de gestiune ale instrumentului financiar. Comitetul de monitorizare primește rapoarte anuale privind costurile și comisioanele de gestiune plătite efectiv în anul calendaristic anterior.

144

Comisia nu consideră că o creștere a finanțării prin intermediul instrumentelor financiare sporește de facto gradul de asistență tehnică pentru statele membre, întrucât sumele alocate pentru asistență tehnică se bazează pe proiecte specifice legate de implementarea programelor, și nu pe nivelul finanțării furnizate prin intermediul instrumentelor financiare.

În plus, o parte din asistența tehnică trebuie să fie utilizată în implementarea instrumentelor financiare (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 94).

Nivelul de asistență tehnică a fost planificat în fiecare stat membru în funcție de necesitățile preconizate pentru a acoperi activitățile legate de pregătirea și implementarea programelor.

Costurile și comisioanele de gestiune reprezintă remunerarea administratorului fondului pentru a gestiona și a asigura cerințele în materie de raportare.

În plus, factorul de cost al asistenței tehnice nu este neapărat suma totală pusă la dispoziția mecanismelor de granturi, ci alți factori precum complexitatea sistemului de gestiune și control și a cerințelor juridice legate de implementarea la nivel național și la nivelul UE, numărul de programe operaționale, măsuri și proiecte majore cofinanțate, numărul de organisme intermediare etc.

145

Comisia subliniază faptul că, în raportul anual de implementare prezentat de către autoritatea de management, principalele acțiuni de asistență tehnică întreprinse într-un anumit an sunt descrise într-o secțiune specifică. În plus, cheltuielile de asistență tehnică declarate Comisiei în vederea rambursării sunt verificate, în funcție de defalcarea costurilor și susținute de facturi, fișe de remunerație sau alte dovezi, de către autoritatea de management sau un alt organism.

Declarația de cheltuieli verificată de către autoritatea de management, pe baza unei metode de eșantionare, ar trebui verificată în continuare de către autoritatea de certificare, autoritatea de audit și auditorii Comisiei.

146

Comisia consideră că respectivele costuri de gestiune ale programelor (bugetul alocat asistenței tehnice) nu trebuie să fie combinate cu costurile de implementare a operațiunilor unice în cadrul unui program (costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente financiare), întrucât acestea nu sunt combinate nici în implementarea operațiunilor de acordare a granturilor (de exemplu, costurile legate de remunerarea inginerului supraveghetor al proiectului sunt incluse în sumele alocate proiectelor, și nu în sumele pentru asistență tehnică).

Comisia primește rapoarte din partea statelor membre cu privire la bugetul alocat asistenței tehnice.

Mai mult, structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și cele ale instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate și gestiunii directe diferă.

Comisia a publicat în iulie 2012 un studiu cuprinzând informații cantitative și calitative cu privire la costurile administrative și sarcina administrativă legată de gestionarea fondurilor structurale ale UE (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Actualizarea acestui studiu este în curs de desfășurare și se planifică să fie publicată la sfârșitul anului 2016. Se preconizează luarea sa în considerare în procesul de simplificare.

Concluzii și recomandări

147

Comisia este de acord cu faptul că există mai multe avantaje în furnizarea de sprijin financiar de la bugetul UE prin intermediul instrumentelor financiare, motiv pentru care se promovează și se încurajează în mod activ utilizarea acestora la scară mai largă pentru perioada de programare 2014-2020.

148

Comisia consideră că efectul aspectelor identificate de către Curte variază între statele membre și tipurile de instrumente financiare și că, în general, instrumentele financiare rămân un mijloc eficient și eficace de furnizare a fondurilor UE.

148 prima liniuță

Comisia consideră că rata medie de plată de 57 % (la sfârșitul anului 2014) reprezintă o situație foarte eterogenă. Riscul de a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, în câteva state membre.

Rata scăzută de plată la sfârșitul anului 2014 este rezultatul unei serii de factori, cum ar fi criza financiară, experiența limitată în anumite state membre și debutul cu întârziere al anumitor instrumente.

148 a doua liniuță

În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei să obțină date detaliate din statele membre privind participarea investitorilor privați. Cu toate acestea, Comisia observă faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită pentru anumite instrumente financiare o participare minimă a investitorilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).

Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central dezvoltate în perioada 2007-2013 au reușit să atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contribuții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Comisia consideră că experiența dobândită în cadrul acestor instrumente sprijină Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.

148 a treia liniuță

Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.

În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.

148 a patra liniuță

În temeiul normelor stabilite pentru perioada de programare 2007-2013, costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de sumele plătite instrumentelor financiare, și nu de sumele plătite către beneficiarii finali. Comisia observă faptul că o comparație cu instrumente gestionate la nivel central va fi posibilă numai la încheierea instrumentelor finanțate din cadrul FEDR și FSE.

Pentru perioada 2014-2020, costurile și comisioanele de gestiune trebuie să fie legate de performanță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.

150

Comisia consideră că riscul de a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, în câteva state membre.

Comisia observă faptul că 82 % din respondenți au indicat faptul că au efectuat o evaluare a diferenței dintre cerere și ofertă a necesităților pieței, în pofida faptului că aceasta a fost solicitată doar indirect de cadrul juridic. Acest lucru trebuie să fie văzut ca un aspect pozitiv luând în considerare caracterul neobligatoriu al cerinței respective pentru perioada 2007-2013.

151

Comisia remarcă faptul că, în funcție de tipul de instrumente (de exemplu, împrumuturi și garanții), precum și de specificitățile statelor membre, unele fonduri mai mici au o performanță la fel de bună sau chiar mai bună decât cea a fondurilor mai mari (de exemplu, în Germania, Polonia sau Franța).

Recomandarea 1 (a)

Comisia acceptă recomandarea.

Ori de câte ori este instituit un nou instrument financiar, evaluarea ex ante ar trebui să includă o evaluare a învățămintelor desprinse din instrumentele anterioare similare.

Recomandarea 1 (b)

Comisia acceptă recomandarea.

Pentru instrumentele gestionate la nivel central, temeiurile juridice relevante prevăd revizuiri sau evaluări intermediare.

Pentru toate aceste revizuiri intermediare ale instrumentelor financiare în viitor, Comisia se va asigura că acestea iau în considerare învățămintele desprinse și efectul oricăror schimbări socioeconomice majore în ceea ce privește raționamentul care a stat la baza instrumentului și contribuția corespunzătoare de la bugetul UE.

Recomandarea 2

Comisia acceptă recomandarea și, în ceea ce o privește, consideră că aceasta a fost pusă în aplicare.

În ceea ce privește instrumentele financiare la nivelul național/regional, Comisia a început să elaboreze și a prezentat statelor membre, la 28 aprilie 2016, un proiect de notă de orientare privind opțiunile de implementare menționate la articolul 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune. Potențialul economiilor de scară trebuie să fie abordat, de asemenea, în contextul evaluării ex ante atunci când se analizează acordul de implementare în sensul articolului 38 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

În ceea ce privește contribuțiile din program finanțate din fondurile ESI la instrumente la nivelul UE, Comisia a furnizat clarificări detaliate și a colaborat îndeaproape cu statele membre în ceea ce privește inițiativa privind IMM-urile, care este un instrument financiar la nivelul UE.

În plus, Comisia a publicat o broșură pentru a oferi orientări statelor membre în privința complementarităților fondurilor ESI/FEIS.

În cazul în care sunt dezvoltate noi instrumente la nivelul UE, Comisia va furniza orientări cu privire la contribuția resurselor programului la instrumentele la nivelul UE pe baza cererilor statelor membre.

În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în ceea ce o privește.

152

Comisia consideră că obiectivul atragerii capitalului privat nu trebuie să fie accentuat în mod exagerat, în special pentru sectoarele expuse unor eșecuri majore ale pieței. Atât pentru instrumentele financiare la nivelul UE, cât și pentru cele supuse gestiunii partajate au existat alte obiective la fel de importante (de exemplu, stabilirea de investiții într-o anumită piață incipientă cu o puternică valoare adăugată a UE într-un context de recesiune economică și sprijinirea creșterii economice, a creării de locuri de muncă și a competitivității în toate statele membre și regiunile acestora). Prin urmare, măsurarea succesului instrumentelor financiare depășește limitele fondurilor private atrase.

În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei să obțină date detaliate privind participarea investitorilor privați din statele membre. Cu toate acestea, Comisia observă faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită, pentru anumite instrumente financiare, o participare minimă a investitorilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).

Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central dezvoltate în perioada 2007-2013 au reușit să atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contribuții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Comisia consideră că experiența dobândită în cadrul acestor instrumente susține Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.

Articolul 223 din Normele de aplicare ale Regulamentului financiar al UE definește „efectul de pârghie” ca fiind valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii. Acest lucru înseamnă că efectul de pârghie trebuie să fie considerat ca raportul dintre resursele financiare ale Uniunii alocate pentru un instrument financiar („intrare”) și valoarea (totală) a finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili („ieșire”). Prin urmare, Comisia consideră că această formulă ia în considerare pe deplin măsura în care finanțarea din fonduri publice de la bugetul UE mobilizează fonduri suplimentare.

153

Comisia consideră că este prematur să se formuleze concluzii cu privire la nivelul de finanțare privată care urmează să fie atrasă în perioada 2014-2020. Domeniul mai larg de aplicare al instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020 ar trebui să ofere oportunități suplimentare, la fel ca posibilitatea combinării cu FEIS. Comisia remarcă faptul că aceasta a furnizat modele pentru mecanismele de remunerare preferențială în orientările sale din anul 2014.

Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 964/2014 pentru instrumentele standard pentru perioada 2014-2020 furnizează exemple cu privire la cel mai bun mod de a aplica dispozițiile privind tratamentul preferențial pentru a atrage mai mult capital privat fără alocarea unor riscuri excesive pentru sectorul public.

În plus, Comisia a furnizat în broșura sa din 22 februarie 2016 exemple de combinații de fonduri ESI și FEIS cu remunerare preferențială a investitorilor privați (a se vedea http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

În cele din urmă, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.

154

Comisia recunoaște importanța asigurării faptului că instrumentele financiare nu fac obiectul unor mecanismele neacceptabile de evitare a obligațiilor fiscale. Acest lucru este reiterat în recenta comunicare a acesteia privind Pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale din 29.1.2016. Cu toate acestea, acordurile fiscale în avans nu pot fi considerate în sine ca fiind contrare politicii proprii a Comisiei. În principiu, acordul fiscal în avans vizează diminuarea incertitudinii investitorilor.

Recomandarea 3

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia nu vede necesitatea modificării Regulamentului financiar și/sau a normelor sectoriale de bază (Regulamentul privind dispozițiile comune și normele sectoriale gestionate la nivel central) și consideră că acest aspect poate fi abordat în mod suficient prin furnizarea de orientări.

În cazul gestiunii partajate, direcțiile generale ESI au început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind raportarea. Proiectul a fost prezentat statelor membre la 28 aprilie 2016 și este prevăzut să conțină informații detaliate privind calculul efectului de pârghie, astfel cum se prevede în Regulamentul financiar și în Normele de aplicare ale acestuia, și include modul în care sumele mobilizate sunt determinate. Raportarea de către statele membre va permite Comisiei să facă o distincție între efectul de pârghie al contribuțiilor private și publice naționale în cadrul programului operațional și/sau alte contribuții de capital privat sau public suplimentare.

În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, în iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al efectului de pârghie pentru instrumentele financiare din perioada 2014-2020 în vederea conformării, într-un mod coerent și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare.

Recomandarea 4

Comisia acceptă recomandarea.

Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] prevăd în capitolul 5.2.5 că raportul final ca parte a pachetului de încheiere trebuie să descrie identitatea furnizorilor cofinanțatori naționali, tipul de cofinanțare națională furnizată și orice fonduri de coinvestiție în plus față de resursele programului. În plus, anexa I, formularele 1 și 2, solicită statelor membre să raporteze în câmpul obligatoriu III.2.2.4 cofinanțarea națională privată plătită efectiv instrumentului financiar.

Recomandarea 5

Comisia acceptă recomandarea.

Modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial pentru a atrage mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv asupra contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor este prezentată în volumul I din Metodologia generală pentru efectuarea evaluării ex ante pentru instrumentele financiare, publicată în aprilie 2014.

În plus, Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 964/2014 pentru instrumentele standard pentru perioada 2014-2020 furnizează exemple cu privire la cea mai bună modalitate de aplicare a dispozițiilor referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv sectorului public.

În cele din urmă, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.

În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în ceea ce o privește.

Recomandarea 6

Comisia acceptă parțial recomandarea în măsura în care aceasta vizează propunerile sale legislative pentru perioada de programare de după anul 2020.

Recomandarea 7

Comisia acceptă recomandarea.

În ceea ce privește gestiunea partajată, Comisia va include în nota de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune recomandări suplimentare solicitând alinierea structurilor instrumentelor financiare cu politica prevăzută în Comunicarea Comisiei din ianuarie 2016 privind pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale.

În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, Comisia s-a adresat deja în scris BEI și FEI pentru a sublinia importanța măsurilor împotriva evitării obligațiilor fiscale ale Comisiei pentru promovarea în continuare a celor mai bune practici de către BEI/FEI în domeniu. Comisia se angajează într-un dialog activ cu BEI și FEI privind revizuirea politicilor acestora în domeniu.

În plus, Comisia observă că articolul 140 alineatul (4) din Regulamentul financiar și articolul 38 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul privind dispozițiile comune specifică faptul că organismele care implementează instrumentele financiare trebuie să fie conforme cu legislația aplicabilă, inclusiv spălarea banilor, combaterea terorismului și a fraudei fiscale. Organismele care implementează instrumentele financiare nu pot fi stabilite și nu mențin relații de afaceri cu entități înregistrate pe teritorii ale căror jurisdicții nu cooperează cu Uniunea în ceea ce privește aplicarea standardelor fiscale convenite la nivel internațional. Autoritățile de management transpun aceste cerințe în contractele acestora cu intermediarii financiari selectați.

Conformitatea regimurilor fiscale cu legislația națională și cu recomandările UE face parte din sistemul în vigoare pentru implementarea instrumentelor financiare și este inclusă, de asemenea, în domeniul de aplicare al verificărilor de gestiune, astfel cum se prevede în Nota de orientare EGESIF_14-0012-02.

În ceea ce privește data-țintă de punere în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în ceea ce o privește.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 155 și 156

Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.

În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată luând în considerare data instituirii instrumentului financiar, perioada de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.

În ceea ce privește sfârșitul perioadei de implementare, Comisia consideră că modificările introduse în cadrul orientărilor sale privind încheierea programelor operaționale intră în domeniul de aplicare al articolului 78 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, astfel cum a fost modificat, și, prin urmare, nu au necesitat o modificare a actului legislativ (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 43 și răspunsul Comisiei la punctul 6.52 și recomandarea 5 din raportul anual pe anul 2014 al Curții). Comisia subliniază faptul că autoritățile de management sunt obligate să asigure măsuri corespunzătoare pentru a se conforma cu articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul general și să prezinte măsurile respective la închidere, cum ar fi informații cu privire la reutilizarea resurselor rămase care pot fi atribuite FEDER și FSE și, în special, să specifice autoritatea competentă responsabilă de gestionarea resurselor rămase, forma de reutilizare, scopul, zona geografică în cauză și durata preconizată (a se vedea orientările privind încheierea programelor operaționale, punctul 5.2.5).

Recomandarea 8

Comisia acceptă recomandarea.

Articolul 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune solicită statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a asigura utilizarea adecvată a resurselor restituite instrumentelor financiare în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul perioadei de eligibilitate [a se vedea, de asemenea, modelul de acord de finanțare în anexa IV articolul 1 litera (j)]. Resursele restituite fondului după sfârșitul perioadei de eligibilitate nu mai sunt resurse ale UE, ci resurse naționale.

Comisia va sublinia în nota de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune importanța acestei cerințe din acordul de finanțare încheiat de autoritățile de management și va indica faptul că o verificare a adecvării acestei dispoziții intră în sfera activității obișnuite de audit a autorităților de audit.

În ceea ce privește data-țintă de punere în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în ceea ce o privește.

Recomandarea 9

Comisia acceptă recomandarea.

Nota de orientare privind evaluarea ex ante adoptată în mai 2014 explică condițiile pentru a contribui din resursele programului 2014-2020 la un instrument financiar.

În plus, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind selectarea organismelor de implementare a instrumentelor financiare. Proiectul a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015 și se preconizează să includă o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor (de exemplu, prelungirea perioadei de implementare sau majorarea valorii contribuției programului operațional la instrumentele financiare existente în perioada 2007-2013). Versiunea finală a notei de orientare este în curs de pregătire.

În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în ceea ce o privește.

158

Costurile și comisioanele de gestiune cumulate reprezintă 4,7 % din sumele plătite către instrumentele financiare la sfârșitul lunii decembrie 2014, valoare ce reprezintă un echivalent anual mai mic de 1,0 %.

Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt plătite administratorului fondului. În cazul în care costurile și comisioanele de gestiune plătite depășesc plafoanele, rambursarea se va efectua pe baza plafoanelor, și nu a sumelor mai mari efectiv plătite. Această măsură protejează interesele financiare ale UE.

Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic, care a făcut obiectul unor orientări detaliate, și că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.

Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede faptul că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt aplicabile capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin beneficiarilor finali.

Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata temporis. Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare temeiul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).

Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de performanță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 159 și 160

Pentru perioada 2007-2013, Comisia monitorizează costurile și comisioanele de gestiune prin Rezumatul datelor pentru instrumente financiare pe baza rapoartelor din partea statelor membre. Această cerință a fost introdusă în anul 2011.

Pentru perioada 2014-2020, Comisia va avea serii de date mai complete și fiabile pentru a monitoriza implementarea tuturor instrumentelor financiare, inclusiv costurile și comisioanele de gestiune.

Pentru ambele perioade, autoritățile naționale sunt responsabile pentru asigurarea eligibilității costurilor și comisioanelor de gestiune, în conformitate cu normele aplicabile și cu principiul subsidiarității.

Comisia consideră că respectivele costuri de gestiune ale programelor (bugetul alocat asistenței tehnice) nu trebuie să fie combinate cu costurile de implementare a operațiunilor unice în cadrul unui program (costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente financiare), întrucât acestea nu sunt combinate nici în implementarea operațiunilor de acordare a granturilor (de exemplu, costurile legate de remunerarea inginerului supraveghetor al proiectului sunt incluse în sumele alocate proiectelor, și nu în sumele pentru asistență tehnică).

Comisia ar dori să sublinieze faptul că aceasta analizează rapoartele primite de la statele membre cu privire la bugetul alocat asistenței tehnice. Acest lucru a fost valabil pentru perioada 2007-2013 și continuă pentru perioada 2014-2020.

161

Pentru perioada de programare 2014-2020, rezumatul datelor trebuie să fie pregătit de către Comisie pentru toate cele cinci fonduri ESI. Raportarea cu privire la instrumentele financiare a fost instituită pentru o perioadă de timp de șase luni pentru a lua în considerare toate normele specifice fondului [și datele-limită respective pentru prezentarea raportului anual de implementare astfel cum se prevede la articolul 50 alineatele (6) și (7) din Regulamentul privind dispozițiile comune], timpul necesar pentru consolidarea și evaluarea datelor prezentate de către statele membre/autoritățile de management ca parte din raportul anual de implementare și prezentarea globală a progresului de implementare a instrumentelor financiare în cadrul tuturor celor cinci fonduri ESI.

În cazul în care Comisia prezintă observații cu privire la raportul anual de implementare, inclusiv instrumentele financiare, raportul este retrimis autorităților de management și termenul de două luni este întrerupt până la prezentarea informațiilor revizuite către Comisie, când termenul de două luni se reia.

Prin urmare, datele pot fi agregate după evaluarea completă de către Comisie și odată ce există garanții suficiente privind exactitatea și caracterul plauzibil al datelor furnizate de către autoritățile de management.

162

Remunerarea bazată pe performanță reprezintă o cerință obligatorie, astfel cum se prevede la articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, și criteriile pentru performanță sunt stabilite la articolul 12 din Actul delegat 480/2014.

În Nota de orientare privind costurile și comisioanele de gestiune (EGESIF_15-0021-01), publicată în noiembrie 2015, Comisia a furnizat clarificări cu privire la metodologia de calcul bazată pe performanță.

Recomandarea 10 (a)

Comisia acceptă recomandarea.

Costurile și comisioanele de gestiune vor continua să fie raportate în cadrul rezumatului datelor, iar în mai 2015 instrucțiuni specifice privind raportarea respectivă au fost trimise statelor membre.

Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] anexa I, formularul 1 (câmpurile obligatorii III.4 și III.6) și formularul 2 (câmpul obligatoriu III.4) solicită statelor membre să raporteze costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în martie 2017.

Recomandarea 10 (b)

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic care a făcut obiectul unor orientări detaliate și că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.

Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede faptul că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt aplicabile capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin beneficiarilor finali.

Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata temporis. Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare temeiul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).

Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de performanță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.

Recomandarea 11 (a)

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia consideră că dispozițiile obligatorii privind remunerarea bazată pe performanță, prevăzute la articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, precum și criteriile detaliate de performanță stabilite la articolul 12 din Actul delegat 480/2014 constituie o bază adecvată pentru a realiza efectul stimulativ dorit și că, în acest stadiu, nu există elemente suficiente care să justifice propunerea unei modificări.

În plus, Comisia remarcă faptul că autoritatea de management trebuie să informeze comitetul de monitorizare cu privire la dispozițiile referitoare la calculul pe baza performanței al costurilor de gestiune suportate sau al comisioanelor de gestiune aferente instrumentului financiar. Comitetul de monitorizare primește rapoarte anuale privind costurile și comisioanele de gestiune plătite efectiv în anul calendaristic anterior.

Recomandarea 11 (b)

Comisia observă faptul că recomandarea se adresează statelor membre.

Comisia este de acord cu faptul că autoritățile de management trebuie să utilizeze în mod optim cerințele juridice existente. Aceste cerințe sunt, de asemenea, explicate și interpretate în mod detaliat în Nota de orientare privind costurile și comisioanele de gestiune.

Temeiul juridic existent permite utilizarea mai multor criterii de performanță în plus față de cele menționate la articolul 12 din Actul delegat 480/2014.

Recomandarea 12

Comisia nu acceptă recomandarea.

În ceea ce privește fezabilitatea și proporționalitatea punerii în aplicare a acestei recomandări, Comisia consideră că analiza ar necesita izolarea costurilor aferente granturilor și instrumentelor financiare suportate de o autoritate de management, în condițiile în care unii membri ai personalului sunt implicați, probabil, în gestiunea ambelor elemente. În plus, structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și ale instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate și gestiunii directe sunt diferite.

În ceea ce privește relevanța unei astfel de analize comparative, Comisia ar dori să sublinieze în continuare faptul că granturile și instrumentele financiare sunt două moduri diferite de punere în aplicare a politicii fondurilor ESI și vizează tipologii diferite de investiții.

163

Comisia este de acord cu principiul optimizării coordonării între instrumentele financiare din cadrul fondurilor ESI și FEIS.

Comisia a publicat la 22 februarie 2016 o broșură destinată să sprijine autoritățile locale și promotorii de proiecte să utilizeze pe deplin oportunitățile de coordonare, sinergiile și complementaritățile dintre fondurile FEIS și ESI. Cele două instrumente au fost concepute într-un mod diferit, dar complementar, în ceea ce privește motivația, conceptul și cadrul legislativ. Acestea se consolidează reciproc. Broșura oferă o imagine de ansamblu asupra posibilelor combinații de fonduri FEIS și ESI, fie la nivel de proiect, fie prin intermediul unui instrument financiar, cum ar fi o platformă de investiții (a se vedea http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Răspunsul Fondului Marguerite

Răspunsul comun al Fondului Marguerite la punctul 81 și la caseta 11

Structura utilizată de Fondul Marguerite pentru a deține investițiile pe care le realizează a fost creată în primul rând pentru a permite ca diferitele sale investiții să fie deținute prin intermediul a diferite filiale, din motive legate de gestionarea riscului de portofoliu (permițând separarea unei investiții de altele), precum și pentru a facilita lichidarea în viitor a investițiilor respective și pentru a fluidiza fluxul de numerar în interiorul structurii (de la Fondul Marguerite către investițiile pe care le efectuează și invers). Motivul pentru care s-a urmărit o soluție fiscală anticipată a fost acela de a se obține o confirmare din partea autorităților luxemburgheze.

În legătură cu afirmația dumneavoastră cum că „[e]ste posibil […] ca prin utilizarea acestei structuri să se eludeze și plata altor impozite”, considerăm că menționarea posibilității de eludare a impozitelor poate induce în eroare, întrucât această expresie este de regulă întrebuințată pentru a se face referire la mecanisme prin care se încearcă eludarea impozitelor pentru care există o obligație de plată. Societatea Marguerite Adviser gestionează situația fiscală a Fondului Marguerite, asigurându-se că toate obligațiile fiscale ale acestuia sunt respectate și că toate impozitele datorate sunt plătite.

QJ-AB-16-019-RO-E    ISSN 1977-5806

Instrumentele financiare sunt utilizate din ce în ce mai mult pentru a acorda sprijin financiar din bugetul UE prin intermediul împrumuturilor, al garanțiilor și al investițiilor de capital. În perioada de programare 2007-2013, pentru instrumentele financiare a fost alocată din bugetul UE o sumă de aproximativ 21,5 miliarde de euro. Curtea a constatat că, deși aceste instrumente pot aduce unele avantaje specifice în comparație cu alte forme de finanțare din partea UE, cum ar fi finanțările nerambursabile, punerea lor în aplicare prezintă totuși unele dificultăți care ar putea să le limiteze eficiența.