EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5400-9 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/999045 | QJ-AB-16-019-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-5364-4 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/48001 | QJ-AB-16-019-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5431-3 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/631035 | QJ-AB-16-019-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Udalosť | Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu | 14. 1. 2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) | 11. 4. 2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní | 1. 6. 2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch | 5. 7. 2016

SK
2016

Č. 19

Osobitná správa

Plnenie rozpočtu
EÚ prostredníctvom
finančných nástrojov –
poučenie z programového
obdobia 2007 – 2013

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá člen EDA Henri Grethen a ktorá sa špecializuje na výdavky v oblasti štrukturálnych politík, dopravy a energetiky. Audit viedla členka vo funkcii spravodajkyne Iliana Ivanova a podporu jej poskytol Tony Murphy, vedúci kabinetu, a Mihail Stefanov, atašé; Niels-Erik Brokopp, hlavný manažér; Rares Rusanescu, vedúci úlohy a Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje a Maria Ploumaki, audítori.

Zľava doprava: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Obsah

Skratky

Glosár

Zhrnutie

Úvod

Čo sú to finančné nástroje?

Používanie finančných nástrojov pri plnení rozpočtu EÚ od roku 2007

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

Nadmerné kapitálové vybavenie malo za následok nízku mieru vyplatených prostriedkov, vyhýbanie sa rušeniu viazanosti a možnému uhrádzaniu pri ukončení programu

Riadiace orgány pred pridelením finančných prostriedkov finančným nástrojom EFRR a ESF nie vždy riadne posúdili potreby trhu

Regionálne zameranie prispelo k tomu, že členské štáty vytvorili veľký počet finančných nástrojov malej veľkosti v programovom období 2007 – 2013

Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

Komisia pri meraní finančnej páky pri finančných nástrojoch riadne nezohľadnila, do akej miery verejné financovanie podnecuje uvoľnenie ďalších finančných prostriedkov

Ťažkosti pri lákaní súkromných investorov na investovanie do finančných nástrojov v rámci spoločného a centralizovaného hospodárenia

Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

Odklady vo vykonávaní výrazne skrátili skutočné investičné obdobie niekoľkých finančných nástrojov EFRR a ESF

Obmedzený revolvingový efekt finančných nástrojov EFRR a ESF počas vykonávania a neistota po ukončení programov z obdobia 2007 – 2013

Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

Vysoká úroveň nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v porovnaní so skutočnou úrovňou úhrad konečným prijímateľom

Nepreplatenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie nad rámec stropov stanovených v právnych predpisoch z rozpočtu EÚ pri ukončení programu

Komisia pri posúdení nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie náležite nezohľadňuje rozdiely v jednotlivých druhoch nástrojov a skutočnú mieru podpory poskytovanej konečným príjemcom

Obmedzenia pri oznamovaní nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie členskými štátmi

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré vznikli popri administratívnych nákladoch vyplývajúcich z plnenia operačných programov EFRR a ESF

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Finančné nástroje v zdieľanom hospodárení – spôsob fungovania (programové obdobie 2014 – 2020)
Príloha II | — | Vymedzenie pojmu „finančné nástroje“ v právnom základe (programové obdobia 2014 – 2020 a 2007 – 2013)
Príloha III | — | Prehľad finančných nástrojov EFRR v 28 členských štátoch EÚ: počet fondov a ich vybavenie (programové obdobie 2007 – 2013)
Príloha IV | — | Prehľad finančných nástrojov ESF v 28 členských štátoch EÚ: počet fondov a ich vybavenie (programové obdobie 2007 – 2013)
Príloha V | — | Súhrn požiadaviek na predbežné posúdenie (programové obdobie 2014 – 2020)

Odpovede Komisie

Odpovede Fondu Marguerite

Skratky

COCOF: Výbor pre koordináciu fondov

DAS: Vyhlásenie o vierohodnosti

EaSI: Program Európskej únie v oblasti zamestnanosti a sociálnej inovácie

EEPO: Program na podporu oživenia hospodárstva udelením finančnej pomoci Spoločenstva na projekty v oblasti energetiky

EFF: Európsky fond pre rybné hospodárstvo

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

EFSI: Európsky fond pre strategické investície

EGESIF: Expertná skupina pre európske štrukturálne a investičné fondy

EIB: Európska investičná banka

EIF: Európsky investičný fond

EPFRV: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka

EPMF: Európsky nástroj mikrofinancovania Progress v oblasti zamestnanosti a sociálneho začleňovania

ESF: Európsky sociálny fond

EŠIF: Európske štrukturálne a investičné fondy

fond Marguerite: Európsky fond 2020 pre energetiku, zmenu klímy a infraštruktúru

Fond EEE: Európsky fond pre energetickú efektívnosť

GBER: všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách

JEREMIE: Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky

KF: Kohézny fond

LGTT: Nástroj záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí

MSP: Malé a stredné podniky

NPE: Nástroj na prepájanie Európy

NSU: Nariadenie o spoločných ustanoveniach

OP: Operačný program

PBI: Iniciatíva dlhopisov na projekty

PFLP: Tranža prvej straty v rámci portfólia

SICAR: Société d‘investissement en capital à risque

SICAV: Société d‘investissement à capital variable

TEN-E/T: Transeurópske siete – energetická/dopravná

VFR: Viacročný finančný rámec

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Delegované nariadenie: delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 480/2014 z 3. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom národnom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde¹.

Cieľom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii pomocou nápravy hlavných regionálnych rozdielov prostredníctvom finančnej podpory na vytváranie investícií do infraštruktúry a produktívnych investícií na tvorbu pracovných miest, najmä pre podniky.

Účelom Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI) je mobilizovať aspoň 315 mld. EUR súkromných a verejných dlhodobých investícií v celej EÚ v období 2015 – 2017 a zaručiť financovanie projektov v ďalších rokoch. Európsky fond pre strategické investície bol zriadený v rámci Európskej investičnej banky (EIB) ako trustový fond s neobmedzeným trvaním na financovanie rizikovejších častí projektov. Záruka v maximálnej výške 16 mld. EUR krytá z rozpočtu EÚ bude kompenzovať dodatočné riziko EIB. Členské štáty môžu prispieť do EFSI dodatočnými finančnými prostriedkami.

Expertná skupina pre európske štrukturálne a investičné fondy (EGESIF) bola vytvorená v Komisii na poskytovanie poradenstva Komisii v súvislosti s otázkami týkajúcimi sa vykonávania programov prijatých a vykonávaných v súlade s právnymi predpismi pre európske štrukturálne a investičné fondy. Ide o jednu z dvoch skupín nahrádzajúcich výbor pre koordináciu fondov (tou druhou je COESIF – Koordinačný výbor pre európske štrukturálne a investičné fondy).

Cieľom Európskeho sociálneho fondu (ESF) je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii zlepšením zamestnanosti a príležitostí na zamestnanie najmä prostredníctvom školení, podporou vyššej miery zamestnanosti a vytváraním väčšieho počtu a kvalitnejších pracovných miest.

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) zahŕňajú päť samostatných fondov, ktorých cieľom je znižovanie regionálnych rozdielov v Únii počas programového obdobia 2014 – 2020. Ide o tieto fondy: Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond, Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka a Európsky námorný a rybársky fond.

Financovanie z výnosov je časť kapitálového vybavenia, ktoré sa dostalo ku konečným prijímateľom a neskôr bolo vrátené finančnému nástroju, a tak je k dispozícii pre nové kolo investícií.

Finančný sprostredkovateľ je subjekt, ktorý koná ako sprostredkovateľ medzi riadiacim orgánom alebo holdingovým fondom a konečnými prijímateľmi finančných prostriedkov pridelených prostredníctvom finančných nástrojov v zdieľanom hospodárení.

Holdingový fond je fond zriadený na investovanie do viacerých fondov rizikového kapitálu, záručných fondov, pôžičkových fondov, fondov na rozvoj miest, fondov alebo iných motivačných schém poskytujúcich pôžičky, záruky na návratné investície alebo rovnocenné nástroje na energetickú efektívnosť a využívanie energie z obnoviteľných zdrojov v budovách vrátane existujúcich obytných objektov.

Horná hranica záruky je percentuálny podiel celkovej hodnoty úverového portfólia, ktorý je v skutočnosti krytý zárukou.

Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky (JEREMIE) je iniciatíva Komisie vytvorená spoločne s Európskym investičným fondom. Jej úlohou je podpora využívania nástrojov finančného inžinierstva na zlepšenie prístupu malých a stredných podnikov k financovaniu prostredníctvom štrukturálnych fondov.

Kapitálová investícia je poskytnutie kapitálu spoločnosti, ktorý sa investuje priamo alebo nepriamo výmenou za úplné alebo čiastočné vlastníctvo tejto spoločnosti, pričom kapitálový investor môže prevziať časť kontroly nad riadením spoločnosti a môže sa podieľať na zisku spoločnosti.

Kapitálové vybavenie je suma finančných prostriedkov zaplatená finančnému nástroju (z rozpočtu EÚ, zo štátneho rozpočtu alebo súkromnými investormi) na podporu jeho fungovania. Malo by odrážať jeho schopnosť investovať a malo by byť úmerné trhu, na ktorý sa tento nástroj zameriava.

Konečný prijímateľ je akákoľvek právnická alebo fyzická osoba okrem holdingového fondu alebo finančného sprostredkovateľa, ktorá dostáva finančnú podporu z finančného nástroja.

Konkrétne fondy sú iné fondy ako holdingové fondy.

Minimálna miera návratnosti je minimálna miera návratnosti pri projekte alebo investícii požadovaná manažérom alebo investorom.

Nariadenie NPE: Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 z 11. decembra 2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 913/2010 a zrušujú sa nariadenia (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010².

Nariadenie o rozpočtových pravidlách: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002³.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU) na obdobie 2014 – 2020: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006⁴.

V operačnom programe (OP) sa stanovujú priority a špecifické ciele členského štátu a spôsob, akým sa v danom období, zvyčajne sedem rokov, budú používať finančné prostriedky na financovanie projektov. Tieto projekty musia prispievať k dosiahnutiu jedného alebo viacerých cieľov z určitého počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritnej osi operačného programu. Programy sa musia zaviesť pre každý fond v oblasti politiky súdržnosti, t. j. pre Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond alebo Kohézny fond. Operačné programy vypracúvajú členské štáty a pred uhradením akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ ich musí schváliť Komisia. V priebehu príslušného obdobia sa môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

Tranža prvej straty v rámci portfólia (PFLP): Keď sa portfólio úverov rozdelí na niekoľko rizikových tranží, PFLP je tranžou, ktorá zmierni prvé straty portfólia (ktoré by mohli byť napríklad výsledkom omeškania so splácaním úveru).

Podmienená úverová linka je úverová linka, z ktorej možno čerpať za predpokladu, že nastala vopred vymedzená udalosť.

Politika súdržnosti sa v programovom období 2007 – 2013 týkala Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Európskeho sociálneho fondu (t. j. dvoch „štrukturálnych fondov“) a Kohézneho fondu. V programovom období 2014 – 2020 sa vytvorením spoločných ustanovení pre európske štrukturálne a investičné fondy zlepšila koordinácia medzi politikou súdržnosti a ostatnými politikami EÚ, ktoré prispievajú k regionálnemu rozvoju, najmä politika rozvoja vidieka a rybárska a námorná politika.

Prioritná os: Jedna z priorít stratégie v operačnom programe, ktorá sa skladá zo skupiny navzájom súvisiacich operácií s konkrétnymi, merateľnými cieľmi.

Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej správy alebo iný verejný či súkromný subjekt, ktorý členský štát poveril riadením operačného programu. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa majú financovať, monitorovanie vykonávania projektov a podávanie správ Komisii o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch.

Société d‘investissement en capital à risque (SICAR) je štruktúra vytvorená pre investície súkromného kapitálu a rizikového kapitálu bez pravidiel diverzifikácie investícií a bez obmedzení na poskytovanie úverov a finančnej páky.

Société d‘investissement à capital variable (SICAV) je druh investičného fondu otvoreného typu, v prípade ktorého sa hodnota jeho kapitálu mení podľa počtu investorov a podľa hodnoty jeho základných investícií. Podiely vo fonde sa nakupujú a predávajú na základe najnovšej čistej hodnoty aktív fondu.

Štátna pomoc je akákoľvek forma priamej alebo nepriamej finančnej podpory poskytovanej orgánmi verejnej správy podnikom súkromného sektora. V Zmluve o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa vo všeobecnosti zakazuje štátna pomoc v rámci spoločného trhu, pokiaľ nie je riadne odôvodnená. V pravidlách štátnej pomoci EÚ sa stanovuje, kedy táto podpora nenarúša (alebo nepredstavuje hrozbu narušenia) hospodárskej súťaže. Európska komisia má výlučnú právomoc posudzovať zlučiteľnosť štátnej pomoci poskytnutej členskými štátmi s týmito pravidlami. Procedurálne rozhodnutia a opatrenia prijaté Európskou komisiou podliehajú preskúmaniu Všeobecným súdom a Európskym súdnym dvorom.

Úver je dohoda, ktorou sa veriteľ zaväzuje poskytnúť dlžníkovi určitú sumu peňazí na dohodnutý čas. Dlžník má povinnosť po uplynutí určitého obdobia úver splatiť. Dlžník zvyčajne musí platiť úroky zo sumy úveru.

Všeobecné nariadenie na programové obdobie 2007 – 2013: nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999⁵.

Výbor pre koordináciu fondov (COCOF) je stály monitorovací výbor Komisie. Jeho úlohou je diskutovať o otázkach týkajúcich sa vykonávania nariadení, ktorými sa riadi Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond a Kohézny fond.

Vykonávacie nariadenie: Nariadenie Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde, a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja⁶.

Záruka je záväzok tretej strany, ktorej sa hovorí ručiteľ, splatiť dlhy dlžníka, keď dlžník nemôže tento dlh splatiť sám. Ručiteľ má povinnosť uhradiť akékoľvek manko alebo omeškanú platbu dlžníkovho dlhu podľa podmienok uvedených v dohode medzi ručiteľom, veriteľom a/alebo dlžníkom.

1Ú. v. EÚ L 138, 13.5.2014, s. 5.

2Ú. v. EÚ L 348, 20.12.2013, s. 129.

3Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1.

4Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 320.

5Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 25.

6Ú. v. EÚ L 371, 27.12.2006, s. 1.

Zhrnutie

I

Európska únia v súčasnosti stojí pred vážnymi problémami, ako je oživenie hospodárstva a finančné ozdravenie a zvládnutie utečeneckej krízy. Subjekty EÚ s rozhodovacou právomocou preto hľadajú spôsoby, ako maximalizovať účinnosť a efektívnosť dostupného rozpočtu EÚ, ktorý predstavuje menej než 1 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ.

II

Finančné nástroje sú nástroj na poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ. Finančná podpora poskytnutá konečným príjemcom prostredníctvom finančných nástrojov môže mať podobu úverov, záruk a kapitálových investícií.

III

V prípade správneho vykonávania poskytujú finančné nástroje v porovnaní s grantmi dve konkrétne výhody:

–možnosť použiť pákový efekt na verejné finančné prostriedky (t. j. mobilizovať dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky na doplnenie počiatočných verejných finančných prostriedkov) a

–revolvingový charakter ich kapitálového vybavenia (t. j. použitie tých istých finančných prostriedkov v niekoľkých cykloch).

Skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

IV

Finančné nástroje zriadené v rámci Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Európskeho sociálneho fondu (ESF) v programovom období 2007 – 2013 využilo 25 z 28 členských štátov EÚ: spolu bolo v celej EÚ zriadených 972 finančných nástrojov EFRR a 53 finančných nástrojov ESF. Do konca roku 2014 sa na tieto nástroje ako príspevky z operačných programov EFRR a ESF vyplatilo približne 16 mld. EUR. Táto suma predstavuje výrazné zvýšenie v porovnaní s približne 1,3 mld. EUR v programovom období 2000 – 2006 a 0,6 mld. EUR v programovom období 1994 – 1999 vyčlenených na tieto nástroje. Celkový príspevok z rozpočtu EÚ na 21 finančných nástrojov, ktoré priamo či nepriamo spravovala Komisia, bol v tom istom období, čiže v rokoch 2007 – 2013, približne 5,5 mld. EUR. Tieto ústredne spravované finančné nástroje fungujú vo všetkých členských štátoch EÚ.

V

Prostredníctvom tohto auditu sme preskúmali, či v programovom období 2007 – 2013 boli finančné nástroje účinným mechanizmom na plnenie rozpočtu EÚ. Náš audit sa uskutočnil v období od októbra 2014 do marca 2016 a bol zameraný na oblasti regionálnej, sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Naša analýza sa venovala všetkým 1025 finančným nástrojom EFRR a ESF, ktoré boli zriadené v programovom období 2007 – 2013 v rámci zdieľaného hospodárenia, ako aj šiestim ústredne spravovaným finančným nástrojom v uvedených oblastiach. Údaje predložené v tejto správe vychádzajú z najnovších dostupných informácií, ktoré poskytla Komisia v septembri 2015 a ktoré odrážajú situáciu na konci roku 2014.

VI

Pri našom audite sme zistili niekoľko závažných problémov, ktoré obmedzovali efektívnosť finančných nástrojov ako mechanizmov na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013:

–značný počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol príliš veľký a koncom roku 2014 mali nástroje značné problémy uhrádzať svoje kapitálové vybavenie (v priemere sa použilo približne 57 % všetkého kapitálového vybavenia zaplateného finančným nástrojom z operačných programov). Faktorom, ktorý prispel k nadmernému počiatočnému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov zabrániť rušeniu viazanosti v celom programovom období 2007 – 2013,

–celkovo finančné nástroje v rámci zdieľaného a centralizovaného hospodárenia neboli schopné prilákať súkromný kapitál,

–zatiaľ len obmedzený počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol úspešný pri poskytovaní revolvingovej finančnej podpory,

–a náklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF vysoké v porovnaní so skutočnou finančnou podporou konečným prijímateľom, ktoré sa tiež javia výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

VII

Súčasne upozorňujeme na to, že v právnom rámci pre programové obdobie 2014 – 2020 došlo k zlepšeniam, pokiaľ ide o finančné nástroje, založeným na odborných znalostiach získaných v programovom období 2007 – 2013, ale niektoré záležitosti zostávajú.

VIII

V našej správe odporúčame, aby:

–Komisia v predbežnom posúdení ústredne spravovaných nástrojov systematicky zahŕňala analýzu „ponaučení“ k danému dátumu,

–Komisia okrem „ponaučení“ posudzovala aj vplyv väčších sociálno-ekonomických zmien na odôvodnenie nástroja a príslušného požadovaného príspevku z rozpočtu EÚ v súvislosti s ich príslušnými preskúmaniami v polovici trvania pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch,

–sa Komisia a členské štáty usilovali optimalizovať veľkosť konkrétnych fondov EFRR a ESF, aby sa vždy, keď je to možné, mohla využiť výhoda značných úspor v nákladoch na prevádzku fondov. Komisia by mala členským štátom poskytnúť dodatočné usmernenia o zriaďovaní týchto finančných nástrojov v členských štátoch alebo na úrovni Únie (ktoré priamo alebo nepriamo spravuje Komisia),

–Komisia v nariadení o rozpočtových pravidlách (a vzápätí v nariadeniach pre jednotlivé odvetvia) poskytla vymedzenie pojmu pákového efektu finančných nástrojov platné vo všetkých oblastiach rozpočtu EÚ, v ktorom sa jasne rozlišuje medzi pákovým efektom súkromných a národných verejných príspevkov v rámci operačného programu a/alebo dodatočných súkromných alebo verejných kapitálových príspevkov a v ktorom sa zohľadňuje druh príslušného nástroja,

–Komisia v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF v programovom období 2007 – 2013 zabezpečila, aby členské štáty poskytli úplné a spoľahlivé údaje o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie, a to prostredníctvom operačných programov, ako aj popri nich,

–Komisia v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF poskytovala členským štátom dodatočné usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziká verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov,

–sa v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojoch v právnych predpisoch, ktorými s riadi príslušný nástroj, vymedzili hlavné aspekty mechanizmu rozdelenia všeobecného rizika, ktoré môže mať dosah na rozpočet EÚ,

–Komisia v prípade všetkých finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ zabezpečila, aby členské štáty, samotná Komisia a skupina EIB vykonávali len tie štruktúry, ktoré sú v súlade s jej vlastnými odporúčaniami a opatreniami, pokiaľ ide o daňovú úpravu,

–Komisia prijala vhodné opatrenia na zabezpečenie toho, aby členské štáty zachovali revolvingový charakter finančných prostriedkov počas požadovaného osemročného obdobia po uplynutí obdobia oprávnenosti programového obdobia 2014 – 2020,

–Komisia poskytla usmernenie, pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré umožňujú pokračovať v používaní finančných nástrojov v ďalšom programovom období, najmä v prípadoch, keď sa správcovia fondu vyberajú na základe verejného obstarávania,

–Komisia zabezpečila, aby členské štáty oznamovali úplné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré boli vynaložené alebo sú splatné do marca 2017 vzhľadom na blížiace sa ukončenie programového obdobia 2007 – 2013,

–Komisia objasnila, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa musí uplatňovať na kapitálové vybavenie skutočne využité finančným nástrojom, t. j. na príspevok z operačného programu, ktorý sa použil na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom,

–pokiaľ ide o výkonnostné odmeňovanie správcov fondu v programovom období 2014 – 2020 Komisia predložila legislatívny návrh s cieľom prehodnotiť platné ustanovenia v nariadení o spoločných ustanoveniach na posilnenie stimulačného účinku týchto opatrení,

–riadiace orgány členských štátov pri rokovaniach o dohodách o financovaní vo veľkej miere využívali existujúce výkonnostné zložky odmeňovania pre správcov fondu,

–Komisia vykonala komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a vratnej finančnej podpory najmä prostredníctvom finančných nástrojov na programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020 a pri určovaní primeranej úrovne technickej pomoci.

Úvod

Čo sú to finančné nástroje?

01

Európska únia v súčasnosti stojí pred vážnymi problémami, ako je oživenie hospodárstva a finančné ozdravenie a zvládnutie utečeneckej krízy. Subjekty EÚ s rozhodovacou právomocou preto hľadajú spôsoby, ako maximalizovať účinnosť a efektívnosť dostupného rozpočtu EÚ, ktorý predstavuje menej než 1 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ.

Finančné nástroje⁷ sú nástroj na poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ prostredníctvom úverov, záruk a kapitálových (alebo kvázi kapitálových) investícií na realizáciu projektov (pozri tabuľku 1)⁸.

V prílohe I sa uvádza príklad fungovania rôznych druhov finančných nástrojov.

Tabuľka 1

Hlavné druhy finančných nástrojov podporovaných z rozpočtu EÚ

Zdroj: Európska komisia, EIB, „Platforma fi-compass – Produkty finančných nástrojov. Úvery, záruky, vlastný kapitál a kvázi vlastný kapitál“, s. 3.

02

V porovnaní s grantmi (ktoré sú tradičnou formou poskytovania finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ) finančné nástroje v prípade správneho vykonávania môžu mať dve konkrétne výhody:

οmožnosť použiť pákový efekt na verejné finančné prostriedky (t. j. mobilizovať dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky na doplnenie počiatočných verejných finančných prostriedkov) a

οrevolvingový charakter ich kapitálového vybavenia (t. j. použitie tých istých finančných prostriedkov v niekoľkých cykloch) umožňuje, aby sa každé euro z financovania prostredníctvom finančných nástrojov v zásade môže použilo viac než raz.

03

Skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

04

Spoločné vymedzenie pojmu finančné nástroje sa prvýkrát objavilo v revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách v roku 2012. Toto vymedzenie sa odvtedy používalo v právnych predpisoch platných v jednotlivých odvetviach na programové obdobie 2014 – 2020 (pozri prílohu II).

Používanie finančných nástrojov pri plnení rozpočtu EÚ od roku 2007

Používanie finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ

05

Plnenie rozpočtu EÚ môže prebiehať prostredníctvom zdieľaného hospodárenia (t. j. v spolupráci s členskými štátmi, napríklad v rámci politiky súdržnosti), priameho hospodárenia (t. j. prostredníctvom útvarov Komisie alebo výkonných agentúr) alebo nepriameho hospodárenia (t. j. zverením úloh súvisiacich s plnením rozpočtu tretím krajinám alebo rôznym subjektom)⁹. Posledné dva uvedené spôsoby sa spoločne označujú ako centralizované hospodárenie.

06

Finančné nástroje sa používajú v rôznych častiach rozpočtu EÚ:

οFinančné nástroje zdieľaného hospodárenia v oblasti súdržnosti sa zriaďujú najmä v rámci Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a v menšej miere v rámci Európskeho sociálneho fondu (ESF). Počínajúc obdobím 2014 – 2020 sa finančné nástroje môžu používať aj pre Kohézny fond (KF). Každý nástroj sa musí vykonať v rámci operačného programu, o čom spoločne s jeho veľkosťou a formou rozhodujú riadiace orgány zodpovedné za daný program¹⁰. Finančné nástroje sa používajú aj v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo (EFRH).

οÚstredne spravované finančné nástroje sa financujú z rôznych rozpočtových oblastí, ako je výskum, podnikanie a priemysel, vzdelávanie a kultúra atď. Pri týchto nástrojoch je Komisia spoločne so svojimi partnermi priamo zapojená do ich navrhovania a pri vypracúvaní ich investičnej stratégie a vybavenosti. Rozhodnutie zriadiť tieto nástroje prijímajú rozpočtové orgány (t. j. Európsky parlament a Rada) na základe návrhu Komisie.

Pravidlá pre výber správcu fondu finančných nástrojov

07

V rámci zdieľaného hospodárenia sa finančné nástroje môžu zriadiť ako samostatné fondy alebo ako podfondy holdingového fondu, neskôr označované ako konkrétne fondy (pozri obrázok 1). Holdingový fond, občas označovaný aj ako „fond fondov“, je fond zriadený s cieľom spravovať rôzne druhy nástrojov. Umožňuje tiež prispievať z jedného alebo viacerých operačných programov do jedného alebo niekoľkých finančných nástrojov.

08

Finančné nástroje obvykle spravujú súkromné alebo štátne banky alebo iní finanční sprostredkovatelia a nie orgány verejnej správy. Pri nástrojoch EFRR a ESF musí byť výber správcu fondu v súlade s európskymi a vnútroštátnymi pravidlami verejného obstarávania v prípade, ak sa vedenie fondu vyberá na základe verejnej súťaže. V situáciách, keď pravidlá verejného obstarávania neplatia (t. j. v prípade, keď správa fondu nie je verejnou zákazkou na poskytnutie služby), riadiaci orgán môže určiť správcu fondu pod podmienkou dodržania príslušných pravidiel štátnej pomoci (pozri body 10 až 12).

09

Skupina Európskej investičnej banky, ktorú tvorí Európsky investičný fond (EIF) a Európska investičná banka (EIB), má osobitné postavenie, pretože EIF a EIB môžu byť vymenovaní za správcov fondu bez postupu verejného obstarávania¹¹. Spravujú tiež väčšinu ústredne spravovaných nástrojov, pre ktoré sa v legislatívnom návrhu určuje správca fondu.

Obrázok 1

Zjednodušený prehľad štruktúry holdingového fondu pre finančné nástroje EFRR alebo ESF

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Finančné nástroje a pravidlá štátnej pomoci EÚ

10

Fondy EÚ v rámci zdieľaného hospodárenia sa považujú za súčasť vnútroštátnych alebo regionálnych rozpočtov a ako také môžu podliehať kontrole štátnej pomoci. Pri vykonávaní finančného nástroja preto riadiace orgány musia zabezpečiť súlad s pravidlami štátnej pomoci¹². Príslušné pravidlá štátnej pomoci sa nachádzajú v novom všeobecnom nariadení o skupinových výnimkách¹³ a v nových usmerneniach Komisie k rizikovým finančným investíciám¹⁴. Obidva predpisy nadobudli účinnosť v júli 2014.

11

Riadiaci orgán musí pre každý finančný nástroj EFRR a ESF poskytnúť dôkaz, že¹⁵:

οvyhovuje bežnej trhovej praxi (v praxi to znamená, že správa fondu bola vybratá na základe otvoreného, transparentného a nediskriminačného procesu) alebo

οsa naň vzťahuje nariadenie o pomoci „de minimis“¹⁶ alebo

οpredstavuje oslobodenú pomoc, lebo sa naň vzťahuje všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách alebo notifikovaná schéma pomoci podľa pokynov Komisie pre rizikové financie.

12

Ústredne spravované finančné nástroje, ktoré nevyužívajú národné alebo regionálne zdroje, a preto nie sú súčasťou rozpočtu členského štátu, nepatria do rozsahu pôsobnosti pravidiel štátnej pomoci EÚ, lebo nebola splnená hlavná podmienka článku 107 ZFEÚ, že je „poskytovaná […] členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov“.

Podkladové informácie o niekoľkých finančných nástrojoch a ich kapitálovom vybavení od roku 2007

Programové obdobie 2007 – 2013

13

V programovom období 2007 – 2013 využívalo finančné nástroje 25 z 28 členských štátov EÚ. Tento mechanizmus financovania nevyužívalo len Chorvátsko, Írsko a Luxembursko¹⁷. Prílohy III a IV obsahujú prehľad nástrojov EFRR a ESF podľa členských štátov.

14

Ako sa uvádza v tabuľke 2, koncom roku 2014 sa ako príspevky operačných programov EFRR vyplatilo zhruba 15,2 mld. EUR a prostredníctvom príspevkov operačných programov ESF približne 0,8 mld. EUR. Táto suma predstavuje výrazné zvýšenie v porovnaní s približne 1,3 mld. EUR v programovom období 2000 – 2006 a 0,6 mld. EUR v programovom období 1994 – 1999¹⁸.

15

V programovom období 2007 – 2013 zodpovedali príspevky EÚ vyplatené za celé obdobie finančným nástrojom 5 % celkových finančných prostriedkov EÚ na EFRR a 1 % celkových finančných prostriedkov EÚ na ESF. Rozpočet EÚ predstavuje 69 % z celkového príspevku ku kapitálovému vybaveniu finančných nástrojov EFRR a 56 % z celkového príspevku ku kapitálovému vybaveniu finančných nástrojov ESF v období 2007 – 2013 (pozri tabuľku 2). Z hľadiska finančnej podpory konečnému prijímateľovi predstavuje príspevok EÚ 63 % (EFRR) a 65 % (ESF).

Tabuľka 2

Vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF (2007 – 2013) k 31. decembru 2014

Sumy viazané na finančné nástroje v rámci dohôd o financovaní
(sumy v mil. eur)
Sumy vyplatené finančným nástrojom z operačného programu
(sumy v mil. eur)
Sumy vyplatené finančnými nástrojmi konečným prijímateľom
(sumy v mil. eur)

OP¹
EÚ
EÚ/
OP %
OP
EÚ
EÚ/
OP %
OP
EÚ
EÚ/
OP %

EFRR
17 061
10 946
—
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Spolu
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe najnovších údajov Komisie zo septembra 2015².

1V prípade vyčlenených súm operačného programu nie je v správe Komisie o plnení uvedené nijaké rozdelenie medzi finančnými nástrojmi EFRR a ESF

2EGESIF_15-0027-00, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007 – 2013“ (Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014), s. 21 a 54.

16

Podľa najnovších údajov, ktoré oznámila Komisia, bolo v celej EÚ zriadených 972 finančných nástrojov EFRR a 53 nástrojov ESF. Medzi nimi je 903 konkrétnych fondov EFRR a 49 konkrétnych fondov ESF (pozri tabuľku 3). Tridsaťjeden nástrojov EFRR spravuje skupina EIB (pozri bod 9).

17

Okrem toho bolo 14 nástrojov financovaných prostredníctvom EPFRV a šesť nástrojov sa financovalo z Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo. V programovom období 2007 – 2013 sa pri týchto dvoch fondoch od členských štátov nepožadovalo, aby podávali správy o finančných nástrojoch, preto v tejto súvislosti neexistujú nijaké oficiálne údaje¹⁹. Na základe údajov zozbieraných Dvorom audítorov koncom roku 2013 však kapitálové vybavenie fondov spolufinancovaných z EPFRV možno odhadnúť približne na 700 mil. EUR a v prípade spolufinancovania z Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo približne na 72 mil. EUR (v obidvoch prípadoch vrátane národných príspevkov do programov).

Tabuľka 3

Finančné nástroje EFRR a ESF podľa druhu konkrétneho fondu (2007 – 2013) k 31. decembru 2014

EFRR
ESF

Počet fondov
Vybavenosť
(v mil. eur)
Počet fondov
Vybavenosť
(v mil. eur)

Konkrétne fondy, z ktorých:

–úverové nástroje

371
5 637
31
417

–záručné nástroje

171
2 215
7
196

–nástroje vlastného imania

162
2 006
1
70

–zmiešané nástroje (kombinácia úverov, záruk, vlastného imania alebo iných nástrojov)

110
2 496
5
59

–iné nástroje

6
65
0
0

–druh nebol uvedený

83
770
5
74

Spolu
903
13 189
49
816

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe najnovších údajov Komisie zo septembra 2015.

18

V prípade ústredne spravovaných nástrojov bol celkový príspevok EÚ vyčlenený na nástroje v období 2007 – 2013 vo všetkých rozpočtových oblastiach približne 5,5 mld. EUR²⁰ rozdelených medzi 21 finančných nástrojov²¹. Tieto nástroje pôsobia vo všetkých členských štátoch EÚ.

Programové obdobie 2014 – 2020

19

V rozpočte EÚ sú európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) hlavným zdrojom financovania pre kapitálové investície a infraštruktúru s celkovým rozpočtom vo výške približne 450 mld. EUR na programové obdobie 2014 – 2020.

20

Európsky parlament a Európska rada od roku 2011 presadzovali väčšie používanie finančných nástrojov²². Tento politický záväzok sa odráža aj v nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU), v ktorom sa stanovuje rozšírenie používania finančných nástrojov na vykonávanie všetkých piatich EŠIF (t. j. vrátane Kohézneho fondu) a dosiahnutie všetkých tematických cieľov programov²³.

21

Komisia na konci roku 2015 odhaduje, že na celé programové obdobie 2014 – 2020 sa pre finančné nástroje z piatich EŠIF vyčlení približne 21 mld. EUR²⁴. Keďže priemerná výška príspevku EÚ k celkovej vybavenosti týchto nástrojov v programovom období 2007 – 2013 bol koncom roku 2014²⁵ približne 68 %, odhadujeme, že suma 21 mld. EUR pochádzajúca z rozpočtu EÚ bude pravdepodobne zodpovedať sume približne 31 mld. EUR celkových rozpočtových prostriedkov (bez dodatočného národného a súkromného financovania, ktoré môže byť poskytnuté fondom mimo programov EŠIF).

22

Na porovnanie účelom Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI) je v období 2015 – 2017 mobilizovať aspoň 315 mld. EUR súkromných a verejných dlhodobých investícií v celej EÚ a financovať projekty v ďalších rokoch.

7Právne predpisy týkajúce sa EFRR a ESF v programovom období 2007 – 2013 obsahovali odkaz na „nástroje finančného inžinierstva“. V tejto správe sa pojmy „nástroj finančného inžinierstva“ a “finančný nástroj“ používajú ako synonymá.

8Podľa medzinárodného účtovného štandardu 32 finančný nástroj je „každá zmluva, ktorá má za následok vznik finančného aktíva pre jednu účtovnú jednotku a finančného záväzku alebo nástroja vlastného imania pre druhú účtovnú jednotku“.

9Článok 58 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

10Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky, Nástroje finančného inžinierstva v rámci politiky súdržnosti – štúdia, 2013, s. 46.

11Článok 44 písm. c) všeobecného nariadenia.

12Článok 37 ods. 1 nariadenia o spoločných ustanoveniach (NSU): „Riadiace orgány, orgány vykonávajúce fondy fondov a orgány vykonávajúce finančné nástroje dodržiavajú pri uplatňovaní tejto hlavy (hlava IV, Finančné nástroje) uplatniteľné právo, a to najmä týkajúce sa štátnej pomoci a verejného obstarávania“.

13Nariadenie Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 zmluvy (Ú. v. EÚ L 187, 26.6.2014, s. 1).

14Európska komisia, „Usmernenia o štátnej pomoci na podporu rizikových finančných investícií“ (Ú. v. EÚ C 19, 22.1.2014, s. 4).

15Článok 37 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

16Nariadenie Rady (EÚ) 2015/1588 z 13. júla 2015 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na určité kategórie horizontálnej štátnej pomoci (kodifikované znenie) (Ú. v. EÚ L 248, 24.9.2015, s. 1).

17Ústredne spravované finančné nástroje boli napriek tomu zriadené v Luxembursku. Okrem toho poskytovali finančné prostriedky EÚ na projekty v Írsku a Chorvátsku.

18Európska komisia, EIB, „FI Compass: Financial Instruments - A sustainable way of achieving EU economic and social objectives“ (Platforma fi-compass: Produkty finančných nástrojov – Udržateľný spôsob dosahovania hospodárskych a sociálnych cieľov EÚ), s. 3.

19Pozri osobitnú správu č. 5/2015 „Sú finančné nástroje úspešným a sľubným nástrojom v oblasti rozvoja vidieka?“, bod 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final z 13. novembra 2015 „Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o finančných nástrojoch podporovaných zo všeobecného rozpočtu podľa článku 140 ods. 8 nariadenia o rozpočtových pravidlách k 31. decembru 2014“, s. 4.

21SWD(2015) 206 final z 13. novembra 2015 „Činnosti súvisiace s finančnými nástrojmi“, s. 6 – 12.

22Európsky parlament, Piata správa o súdržnosti a stratégia politiky súdržnosti po roku 2013; EUCO 169/13, Závery Európskej rady, 25. októbra 2013, s. 10.

23Nariadenie (EÚ) č. 1303/2013.

24Európsky parlament, Komisia, Udelenie rozpočtového absolutória Komisii za rok 2014 – Odpovede na otázky na písomné zodpovedanie komisárke Crețuovej, vypočutie 7. decembra 2015, s. 34.

25EGESIF_15-0027-00, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007 – 2013“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], s. 21 a 54.

Rozsah auditu a audítorský prístup

23

Prostredníctvom tohto auditu Dvor audítorov preskúmal, či finančné nástroje boli účinným mechanizmom na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013. V tejto súvislosti sa naša správa zaoberá týmito audítorskými otázkami:

οMali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

οDokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

οPoskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

οUkázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

Pri každej z týchto otázok sme preskúmali, aké poučenia vyplývajú zo zistených hlavných nedostatkov. Posúdili sme aj to, do akej miery sa tieto nedostatky vyriešili v platných právnych predpisoch na programové obdobie 2014 – 2020.

24

Náš audit sa vzťahuje na obdobie od roku 2009 do roku 2015. Zamerali sme sa na oblasti regionálnej, sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Konkrétne sa naša kontrola týkala všetkých finančných nástrojov EFRR a ESF, ako aj šiestich ústredne spravovaných finančných nástrojov v oblastiach sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Niekoľko otázok zistených v tejto správe však môže mať vplyv aj na iné oblasti rozpočtu EÚ, v ktorých sa využívajú tieto nástroje.

25

Audit pozostával z týchto prvkov:

οpreskúmanie rozličných analýz a publikácií Komisie, EIB, EIF a tretích strán,

οanalýza najaktuálnejšej výročnej monitorovacej správy zverejnenej Komisiou v septembri 2015, ktorá sa zaoberala všetkými 1 025 finančnými nástrojmi EFRR a ESF. Táto analýza založená na údajoch, ktoré Komisia vykázala v novembri 2015, bola urobená aj v prípade šiestich²⁶ z 21 nástrojov v rámci centralizovaného hospodárenia (ktoré predstavujú príspevok EÚ vo výške 789 mil. EUR alebo 14 % celkovej sumy všetkých 21 nástrojov)²⁷,

οpreskúmanie desiatich prípadových štúdií o finančných nástrojoch vykonaných v oblasti rozpočtu EÚ, na ktorú sa vzťahuje táto správa²⁸, vrátane návštevy v teréne v jednom členskom štáte (Slovensko),

οnásledné preskúmanie 45 finančných nástrojov kontrolovaných v rámci auditov zhody, ktoré Dvor audítorov uskutočňoval od roku 2009 (ich výsledky sa predtým oznamovali v našich výročných správach), a 54 finančných nástrojov preskúmaných v rámci našich auditov výkonnosti od roku 2012,

οprieskum 85 riadiacich orgánov a správcov fondov zúčastňujúcich sa na vykonávaní finančných nástrojov. Z 85 subjektov v rámci prieskumu 82 subjektov má súvislosť s nástrojmi EFRR a ESF v rámci zdieľaného hospodárenia a tri v rámci centralizovaného hospodárenia. Na prieskum prišlo 66 odpovedí v prípade nástrojov zdieľaného hospodárenia a dve v prípade ústredne spravovaných a

οpohovory s vyše 40 úradníkmi z Komisie, EIB a EIF a s vyše desiatimi odborníkmi z organizácií s odbornými znalosťami v danej oblasti²⁹.

26

Dvor audítorov už vykonal niekoľko preskúmaní týkajúcich sa použitia finančných nástrojov a od roku 2011 v rámci niekoľkých výročných správ³⁰ a osobitných správ³¹ informoval o zisteniach. Navyše samotná Komisia, ale aj EIB, EIF, Európsky parlament, národné audítorské orgány a správcovia súkromných fondov zistili v posledných rokoch niekoľko problémov, ktoré spoločne obmedzovali účinnosť finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013. Táto správa vychádza aj z týchto posúdení.

26Jeden z týchto šiestich finančných nástrojov, Európsky fond 2020 pre energetiku, zmenu klímy a infraštruktúru (tzv. fond Marguerite), sa spravuje v rámci priameho hospodárenia (pozri bod 6).

27SWD(2015) 206 final. Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], Brusel, september 2015.

28Nástroj záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí, iniciatíva dlhopisov na projekty (PBI), fond „Marguerite“, Európsky fond pre energetickú efektívnosť, Európsky nástroj mikrofinancovania Progress (EPMF), JESSICA Grécko, JEREMIE Slovensko, Grécky fond pre podnikanie, Venture Finance Hungary (JEREMIE Maďarsko), JEREMIE Sicília.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) a OECD.

30Body 4.30 až 4.36 výročnej správy za rok 2010 (Ú. v. EÚ C 326, 10.11.2011, s. 1); bod 5.34 výročnej správy za rok 2011 (Ú. v. EÚ C 344, 12.11.2012, s. 1); bod 10.31 výročnej správy za rok 2012 (Ú. v. EÚ C 331, 14.11.2013, s. 1); body 5.33 až 5.36 výročnej správy za rok 2013 (Ú. v. EÚ C 398, 12.11.2014, s. 1); body 6.46 až 6.52 výročnej správy za rok 2014 (Ú. v. EÚ C 373, 10.11.2015).

31Osobitná správa č. 4/2011 „Audit Záručného fondu pre MSP“; osobitná správa č. 2/2012 „Finančné nástroje pre MSP spolufinancované Európskym fondom regionálneho rozvoja“; osobitná správa č. 5/2015 „Sú finančné nástroje úspešným a sľubným nástrojom v oblasti rozvoja vidieka?“; osobitná správa č. 8/2015 „Riešia sa finančnou podporou EÚ potreby mikropodnikateľov primerane?“ (http://eca.europa.eu).

Pripomienky

Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

27

Finančné nástroje sami osebe nie sú projekty, ale len nástroj na poskytovanie finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ. Rozhodnutie riadiaceho orgánu v rámci politiky súdržnosti poskytnúť podporu operačného programu prostredníctvom finančného nástroja nie je ani tak rozhodnutím o tom, či investovať prostriedky operačného programu alebo nie (toto je už vopred deklarované v rámci operačného programu), ako skôr o tom, ako investovať: prostredníctvom jednorazového grantu alebo podpora pomocou finančného nástroja, ktorým sa poskytuje vratná finančná podpora.

28

Preskúmali sme preto, do akej miery 1 025 nástrojov EFRR a ESF využilo svoje kapitálové vybavenie na poskytnutie rôznych foriem finančnej podpory konečným prijímateľom, a analyzovali sme niekoľko činiteľov prispievajúcich k nízkej miere vyplácania prostriedkov konečným prijímateľom v programovom období 2007 – 2013: úroveň počiatočného kapitálového vybavenia nástrojov, či sa riadiace orgány náležite zaoberali potrebami trhu a konkrétne ťažkosti, pred ktorými stoja regionálne finančné nástroje. Analyzovali sme aj spôsob, akým sa v prípade ústredne spravovaných nástrojov zaobchádzalo s podobnými aspektmi.

Nadmerné kapitálové vybavenie malo za následok nízku mieru vyplatených prostriedkov, vyhýbanie sa rušeniu viazanosti a možnému uhrádzaniu pri ukončení programu

29

Miera vyplatených prostriedkov finančných nástrojov bola preskúmaná už v niekoľkých výročných a osobitných správach Dvora audítorov³². V tejto správe analyzujeme najnovšie dostupné informácie, ktoré Komisii nahlásili členské štáty k 31. decembru 2014 a ktoré boli zverejnené v septembri 2015. Naša analýza týchto najaktuálnejších údajov poukazuje na to, že veľký počet týchto nástrojov má stále problémy s využívaním svojho kapitálového vybavenia v súlade so stanoveným plánom.

30

V tabuľke 4 sa uvádza objem vyplatených prostriedkov v každom z 25 členských štátov, ktoré v programovom období 2007 – 2013 vykonávali finančné nástroje³³. Uvedené percentuálne podiely sú priemerné hodnoty všetkých nástrojov EFRR a ESF v príslušnom členskom štáte. Významný počet finančných nástrojov bolo zriadených až v roku 2012 alebo neskôr.

Tabuľka 4

Vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF podľa členských štátov – k 31. decembru 2014

Členský štát
Viazané príspevky OP
(v mil. EUR)
z toho príspevky EÚ
%
Príspevky OP vyplácané finančným nástrojom
(v mil. EUR)
Príspevky OP vyplácané konečným prijímateľom
(v mil. EUR)

Suma
% vyčlenených prostriedkov
Suma
% platby
% vyčlenených prostriedkov

Estónsko
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Poľsko
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovinsko
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Maďarsko
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Nemecko
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugalsko
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Česká republika
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Dánsko
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Rumunsko
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Švédsko
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litva
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Francúzsko
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgicko
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Fínsko
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Lotyšsko
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Spojené kráľovstvo
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cyprus
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulharsko
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Rakúsko
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Holandsko
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grécko
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Taliansko
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Španielsko
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovensko
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Spolu
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Poznámka: V tabuľke chýba Chorvátsko, Írsko a Luxembursko, lebo v programovom období 2007 – 2013 nemali nijaké finančné nástroje EFRR a ESF.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

31

Do konca roku 2014, teda len rok pred koncom prvotného obdobia oprávnenosti (31. decembra 2015), bolo konečným prijímateľom vyplatených iba 57 % vybavenosti nástrojov EFRR a ESF. Miera vyplatených prostriedkov bola nízka predovšetkým v prípade finančných nástrojov na Slovensku (21 %), v Španielsku (27 %) a Taliansku (32 %). V ďalších troch štátoch (Grécko, Holandsko, Rakúsko) sa navyše vyplatila menej než polovica ich počiatočnej vybavenosti.

32

Celkovo 177 z 972 finančných nástrojov EFRR (18 %) a 16 z 53 finančných nástrojov ESF (30 %) vyplatilo pred koncom roku 2014 menej než tretinu svojej vybavenosti. V prípade týchto 177 nástrojov celková výška nepoužitej vybavenosti k 31. decembru 2014 dosahuje 4,2 mld. EUR. Pri týchto nástrojoch sa domnievame, že je málo pravdepodobné, aby sa dostupné finančné prostriedky niekedy použili, a to aj napriek tomu, že Komisia predĺžila obdobie oprávnenosti až do marca 2017 (pozri bod 43). Konečná miera vyplatených prostriedkov finančných nástrojov sa však môže posudzovať iba na konci ich životného cyklu, najmä pokiaľ ide o finančné nástroje zriadené ku koncu programového obdobia.

Nízke miery vyplatených prostriedkov z dôvodu nadmerného počiatočného kapitálového vybavenia finančných nástrojov

33

Počas našich rozhovorov sa často tvrdilo, že finančná a hospodárska kríza mala vážne následky a negatívne ovplyvnila mieru vyplácania prostriedkov konečným prijímateľom. Vzhľadom na veľkosť problému sa však domnievame, že to nie je ani jediný, ani hlavný faktor spôsobujúci nízku mieru vyplatených prostriedkov. V skutočnosti nízku mieru vyplatených prostriedkov spôsobuje predovšetkým nadmerná vybavenosť finančných nástrojov.

34

Z našej analýzy údajov, ktoré v roku 2015 uverejnila Komisia, vyplynulo, že existuje pozitívny vzájomný vzťah medzi mierou čerpania prostriedkov EFRR a ESF na úrovni členského štátu a mierou vyplácania prostriedkov finančných nástrojov konečným prijímateľom (pozri obrázok 2a a obrázok 2b). Touto analýzou sa ukazuje, že členské štáty, ktoré už stoja pred problémom vyčerpať rozpočet EFRR a ESF, mávajú často ešte závažnejšie problémy s vyplácaním kapitálového vybavenia vyčleneného pre finančné nástroje.

Obrázok 2a

Porovnanie celkovej miery čerpania prostriedkov EFRR na úrovni členského štátu a mierou vyplatených prostriedkov finančných nástrojov na úrovni konečného prijímateľa

Poznámka: Veľkosť kruhov zodpovedá celkovému príspevku z operačných programov na finančné nástroje (pozri tabuľku 4). Korelačný koeficient: 0,5.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

Obrázok 2b

Porovnanie celkovej miery čerpania ESF na úrovni členského štátu a mierou vyplatených prostriedkov finančných nástrojov na úrovni konečného prijímateľa

Poznámka: Veľkosť kruhov zodpovedá celkovému príspevku z operačných programov na finančné nástroje (pozri tabuľku 4). Korelačný koeficient: 0,9.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

Zvýšenie kapitálového vybavenia finančných nástrojov v 21 z 25 členských štátov

35

V 21 z 25 členských štátov sme tiež zistili, že počiatočná vybavenosť sa od roku 2011 zvýšila. Vo všeobecnosti sa odvtedy pre finančné nástroje vyčlenilo približne 7,1 mld. EUR dodatočných finančných prostriedkov z operačných programov EFRR a ESF obdobia 2007 – 2013.

36

Väčšina týchto zvýšení kapitálového vybavenia nástrojov sa uskutočnila v Taliansku (2,5 mld. EUR), Španielsku (0,9 mld. EUR), Grécku (0,9 mld. EUR), Spojenom kráľovstve (0,7 mld. EUR) a Maďarsku (0,5 mld. EUR). Len týchto päť členských štátov zodpovedá za 77 % celkového zvýšenia kapitálového vybavenia za celé obdobie. Štyri z týchto piatich členských štátov (Taliansko, Španielsko, Spojené kráľovstvo a Maďarsko) patria medzi členské štáty s podpriemernou mierou čerpania prostriedkov EFRR na konci roku 2014 (pozri obrázok 2a).

Ustanovenia v právnom základe na programové obdobie 2007 – 2013 vytvárali stimuly pre členské štáty, využívali finančné nástroje na obídenie rizika zrušenia viazanosti finančných prostriedkov EÚ

37

Právny základ pre programové obdobie 2007 – 2013 umožnil členským štátom vopred čerpať príspevok EÚ na operačné programy EFRR a ESF prostredníctvom použitia finančných nástrojov. Tieto zálohové príspevky mohli členské štáty využiť ako mechanizmus, aby sa vyhli riziku zrušenia viazanosti (tzv. pravidlo n + 2)³⁴ (pozri rámček 1).

Rámček 1

Príspevok z EFRR a ESF na zriaďovanie finančných nástrojov sa v programovom období 2007 – 2013 preplácal ako oprávnený náklad

Podľa všeobecného nariadenia jedinou podmienkou na certifikáciu súm v programovom období 2007 – 2013 súvisiacich s finančnými nástrojmi ako oprávnených výdavkov v rámci operačného programu bolo, že príslušné sumy sa museli použiť na zriadenie fondov alebo holdingových fondov alebo ako príspevky do nich. Na tomto základe sa príspevky z EFRR a ESF členským štátom hradia z rozpočtu EÚ a považujú sa za dočasne vyčerpané. Inými slovami, neexistovala požiadavka prepojiť príspevok z operačného programu na kapitálové vybavenie nástroja s konečnými prijímateľmi. Úroky, ktoré vznikli v dôsledku kapitálu, tiež prispievajú k vybavenosti nástrojov. Až pri ukončení operačného programu Komisia určí celkové oprávnené výdavky na základe aktuálnej výšky úverov, záruk a kapitálových investícií poskytnutých konečným prijímateľom.

38

Toto usporiadanie vytvorilo stimul pre členské štáty, aby si „odložili“ aspoň časť príspevku EÚ na operačné programy na účty bánk a finančných sprostredkovateľov, ktorí spravovali fondy, a to bez toho, aby sa tento príspevok skutočne použil na zamýšľaný účel (pozri rámček 2).

Rámček 2

Prípadová štúdia – Nadmerná vybavenosť finančného nástroja v Taliansku (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

V decembri 2009 regionálna vláda rozhodla o zriadení záručného fondu s kapitálovým vybavením v hodnote 233 mil. EUR. Zodpovedalo to 14 % celkového rozpočtu OP na celé programové obdobie.

Celková suma bola určená na zaručenie úverov v približnej výške 2,3 mld. EUR.

Pri našom audite tohto talianskeho záručného fondu v roku 2010 sme zistili, že chýbala analýza trhových potrieb, ktorá by odôvodnila pridelenie prostriedkov. Okrem toho niekoľko ďalších povinných prvkov (napríklad investičná stratégia a plánovanie, opis postupu pre prípad vystúpenia a ustanovenia o likvidácii) nebolo zavedených v čase, keď regionálna štátna správa a regionálna agentúra, ktorá spravuje fond, podpísali dohodu o financovaní.

Obchodný plán bol napokon pripravený a schválený až v júni 2010, bol však založený na nerealistických predpokladoch.

Pri našom audite sa tiež ukázalo, že značná časť finančných prostriedkov operačného programu vyhradených riadiacimi orgánmi v roku 2007 nebola dovtedy vynaložená. Pridelenie vysokého príspevku na finančný nástroj umožnilo obísť pravidlo n + 2, ktoré vtedy platilo a podľa ktorého sa v prípade nepoužitých finančných prostriedkov musí po dvoch rokoch zrušiť ich viazanosť.

Do konca roku 2014 riadiaci orgán predložil správu o tom, že bolo konečným prijímateľom poskytnutých ako záruky len 45 mil. EUR z celkových 233 mil. EUR kapitálového vybavenia. To znamená, že miera vyplatených prostriedkov bola 19 %.

Poskytnuté záruky zodpovedajú úverom vo výške 460 mil. EUR.

39

Na druhej strane sme zistili jeden prípad, v ktorom bola znížená vybavenosť finančných nástrojov s cieľom zohľadniť podmienky na trhu a plánovanú mieru vyplatených prostriedkov, čo sa považuje za osvedčený postup (pozri rámček 3).

Rámček 3

Prípadová štúdia – Spätné prispôsobenie vybavenosti fondu JEREMIE v súlade s meniacimi sa potrebami trhu v Litve

Nástroj JEREMIE (Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky) bol v Litve zriadený v roku 2008 a jeho vybavenosť sa postupne zvyšovala až na úroveň 210 mil. EUR na konci roku 2009. Vybavenosť bola založená na posúdení potrieb trhu, ktoré sa uskutočnilo v septembri 2007.

Neskôr sa však riadiaci orgán po analýze vplyvu hospodárskej krízy na litovské hospodárstvo rozhodol znížiť vybavenosť fondu. Do roku 2012 sa vybavenosť fondu znížila na 170 mil. EUR a peňažné prostriedky sa vrátili do operačného programu.

Zo zníženého kapitálu fondu vo výške 170 mil. EUR sa do konca roku 2014 vyplatilo 121 mil. EUR, čo znamená, že miera vyplatených prostriedkov fondu JEREMIE bola 71 % namiesto 58 %, čo by bola miera vyplatených prostriedkov, keby nedošlo k zníženiu kapitálu. Bez tejto zmeny by celková miera vyplatených prostriedkov všetkých litovských finančných nástrojov bola 68 %, a nie 75 % (pozri tabuľku 4).

40

Nadmerná vybavenosť finančných nástrojov má negatívny vplyv na náklady na riadenie a poplatky za riadenie v prípadoch, keď sa tieto náklady a poplatky určujú na základe kapitálu vyplateného fondu, a nie na základe vykonanej práce správcu fondu. Nadmerné zvýšenie vybavenosti umožňuje správcom fondov vytvárať príjem bez toho, aby v skutočnosti poskytovali očakávané služby (pozri odseky 116 až 125).

Mimoriadne nízke miery vyplatených prostriedkov finančných nástrojov spravovaných skupinou EIB

41

V našej analýze sa tiež ukázalo, že priemerná miera vyplatených prostriedkov pre 31 nástrojov EFRR a ESF, ktoré spravovali EIB a EIF, bola mimoriadne nízka: 43 % v porovnaní so 60 % v prípade nástrojov v správe iných správcov fondov.

Predĺženie obdobia oprávnenosti pre finančné nástroje zdieľaného hospodárenia do marca 2017 len prostredníctvom usmernenia Komisie

42

Príspevok EÚ zodpovedajúci nevyužitým finančným prostriedkom (t. j. finančným prostriedkom, ktoré neboli vyplatené konečným prijímateľom alebo ku ktorým neboli poskytnuté záruky do konca obdobia oprávnenosti) sa pri ukončení programu musí vrátiť do rozpočtu EÚ. Vzhľadom na nízku priemernú mieru vyplatených prostriedkov Dvor audítorov už vo svojej výročnej správe za rok 2014 uviedol, že nebolo možné očakávať, že všetky finančné nástroje plne využijú dostupné finančné prostriedky do konca roku 2015³⁵.

43

V apríli 2015 Komisia uverejnila prepracované usmernenia o ukončení programu, v ktorých sa predĺžilo obdobie oprávnenosti pre výdavky súvisiace s finančnými nástrojmi z 31. decembra 2015 do 31. marca 2017³⁶. Celkové obdobie oprávnenosti sa však stanovuje v článku 56 ods. 1 všeobecného nariadenia. Dvor audítorov vo svojej výročnej správe za rok 2014 zastával názor, že právne ustanovenie sa môže zmeniť len právnym predpisom rovnakej alebo vyššej právnej hodnoty, aby sa náležite zachovala hierarchia noriem³⁷. Dospel tak k záveru, že usmernenia Komisie nemohli zmeniť pravidlá prijaté v rámci legislatívneho postupu Európskeho parlamentu a Rady.

44

Na základe našej analýzy a lineárnej predpovede vyplatenia v predchádzajúcich rokoch odhadujeme, že koncom roku 2015 ostane bez predĺženia obdobia oprávnenosti nevyužitých vyše 5 mld. EUR finančných prostriedkov pridelených nástrojom EFRR a ESF. Z tejto sumy 3,9 mld. EUR predstavujú príspevky z rozpočtu EÚ na operačné programy. Aktuálne údaje týkajúce sa súm použitých medzi januárom 2015 a marcom 2017 budú k dispozícii najskôr až koncom roku 2017.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

45

Keďže príspevky z operačných programov sa teraz poskytujú ako rozložené platby, finančné nástroje by mali mať vhodnejšiu veľkosť, čo povedie k lepším mieram vyplatených prostriedkov (pozri rámček 4).

Rámček 4

Opatrenia pre náhradu finančných prostriedkov finančných nástrojov EFRR a ESF z rozpočtu EÚ (programové obdobie 2014 – 2020)

Podľa článku 41 ods. 1 nariadenia o spoločných ustanoveniach nesmie žiadna žiadosť o priebežnú platbu predložená počas obdobia oprávnenosti prekročiť 25 % celkovej sumy programových príspevkov viazaných na finančný nástroj v zmysle príslušnej dohody o financovaní. Druhá, tretia a nasledujúce platby sa uskutočnia, keď sa dosiahnu určité finančné limity pre výdavky súvisiace s predchádzajúcimi platbami.

Riadiace orgány pred pridelením finančných prostriedkov finančným nástrojom EFRR a ESF nie vždy riadne posúdili potreby trhu

46

Preskúmali sme aj to, či potreby trhu boli riadne posúdené pred zriadením finančných nástrojov a pridelením finančných prostriedkov týmto nástrojom. Potreby trhu alebo predbežné posúdenie by mali umožniť porozumieť potrebám trhu a tomu, aký druh podpory (úvery, záruky alebo kapitálové investície) je najvhodnejší na riešenie zistených trhových medzier. Mali by tiež určovať potreby financovania a nakoniec posúdiť, či plánovaný cieľ politiky možno najlepšie dosiahnuť pomocou finančného nástroja. Ako podmienka úspešnosti takýchto nástrojov druhu to bolo zdôraznené aj v našich predchádzajúcich osobitných správach a v iných štúdiách³⁸.

Posúdenie potrieb trhu nebolo pre finančné nástroje počas programového obdobia 2007 – 2013 povinné

47

Jediný jasný odkaz v právnych predpisoch na posudzovanie potrieb trhu (označované aj ako „posudzovanie medzier vo financovaní“) počas programového obdobia 2007 – 2013 sa týka holdingových fondov³⁹.

48

V prípade všetkých ostatných konkrétnych fondov bolo do roku 2009 možné vyvodiť nepriamu povinnosť vykonať takéto posudzovanie z potreby predložiť obchodný plán pre každý nástroj⁴⁰. V septembri 2009 sa však pozmeňujúcimi návrhmi právneho základu zaviedli miernejšie požiadavky týkajúce sa týchto obchodných plánov⁴¹. Odvtedy boli odstránené takmer všetky osobitné požiadavky (ako sú cieľové podniky alebo mestské projekty, kritériá, podmienky ich financovania a odôvodnenie a plánované použitie príspevku z operačného programu), hoci bolo stále povinnosťou predložiť obchodný plán. Zastávame názor, že pridaná hodnota obchodného plánu bez týchto informácií je malá.

49

Povinnosť vykonávať posudzovanie potrieb trhu neexistovala ani v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov zriadených v programovom období 2007 – 2013. Pri šiestich ústredne spravovaných nástrojoch, ktorým sa venuje táto správa, sme zaznamenali rozdielne postupy. Aj keď neexistovali právne požiadavky, vo všeobecnosti sme pozorovali, že vo všetkých prípadoch sa uskutočnila určitá miera posudzovania potrieb trhu, napríklad posúdenie vplyvu, štúdie analýzy trhu, verejné konzultácie atď.

Takmer v polovici skúmaných prípadov boli potreby trhu posúdené príliš vysoko

50

V predchádzajúcich osobitných správach sme už určili značné nedostatky týkajúce sa spoľahlivosti posúdení potrieb trhu⁴². Ide najmä o to, že posúdenia potrieb trhu by mali vychádzať zo základných predpokladov, ktoré sú racionálne a realistické. V opačnom prípade nástroje nemusia byť riešením skutočných potrieb trhu, čo povedie k nadmernej kapitálovej vybavenosti nástroja alebo k tomu, že nástroj bude mať len malý alebo nijaký skutočný vplyv na danú oblasť.

51

Posudzovanie potrieb trhu slúži niekoľkým účelom vrátane určenia zlyhania trhu a stanovenia veľkosti trhu. V tejto súvislosti z našej celkovej analýzy vyplýva, že posúdenie potrieb trhu nebolo v programovom období 2007 – 2013 dostatočne spoľahlivé. Hoci väčšina respondentov nášho prieskumu (82 %) uviedla, že vykonali posúdenie potrieb trhu, nezabránilo to nadmernej veľkosti nástrojov: takmer polovica finančných nástrojov (19 zo 41), ktoré spravovali naši respondenti, ktorí vykonali posúdenie potrieb trhu, mala ku koncu roku 2014 mieru vyplatených prostriedkov menej než 50 % z celkovej vybavenosti nástroja. Len päť nástrojov (12 %) využilo svoju počiatočnú vybavenosť úplne (pozri obrázok 3).

Obrázok 3

Analýza miery vyplatených prostriedkov finančných nástrojov, v prípade ktorých sa pri prieskume uviedlo, že sa vykonalo posúdenie potrieb trhu

Poznámka: Prieskum bol odoslaný správcom/riadiacim orgánom 50 najväčších finančných nástrojov EFRR, odpovedalo 80 %.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe výsledkov prieskumu.

52

V predchádzajúcej osobitnej správe sme už poukázali na to, že počas programového obdobia 2007 – 2013 metodika používaná na vykonanie posúdenia potrieb trhu a hodnovernosť základných predpokladov neboli predmetom nijakej kontroly orgánom nezávislým od riadiaceho orgánu. Tento nedostatok mohol prispieť k tomu, že veľké množstvo riadiacich orgánov vypracovalo príliš optimistické posúdenia⁴³.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

53

V programovom období 2014 – 2020 je pre nástroje zdieľaného hospodárenia povinné podrobné predbežné posúdenie s cieľom poskytnúť dôkaz o zlyhaniach trhu (alebo o neoptimálnych investičných situáciách) a odhadnúť úroveň a rozsah verejných investičných potrieb. V tomto posúdení sa musí uviesť aj druh finančného nástroja, ktorý je najvhodnejší pre danú situáciu. Predbežné posúdenie sa navyše musí pre informáciu predložiť monitorovaciemu výboru operačného programu a súhrnné zistenia a závery sa musia zverejniť do troch mesiacov od dokončenia (pozri prílohu V). Stále však neexistuje nijaká požiadavka vykonať nezávislú kontrolu predbežného posúdenia a hodnovernosti základných predpokladov posúdenia pred rozhodovaním o počiatočnom kapitálovom vybavení nástroja.

54

Od nadobudnutia účinnosti nového nariadenia o rozpočtových pravidlách 1. januára 2013 je vykonanie predbežného hodnotenia záväzné aj pre všetky nové ústredne spravované nástroje (pozri prílohu V). Napriek tomu predbežné posúdenie neobsahuje analýzu získaných skúseností ani možnosť preskúmania v prípade veľkých sociálno-ekonomických zmien, ako to je v prípade zdieľaného hospodárenia. Preskúmanie v polovici trvania (ktoré by sa mohlo zaoberať týmito hľadiskami) sa vykonáva pre väčšinu, ale nie všetky centrálne riadené finančné nástroje.

Regionálne zameranie prispelo k tomu, že členské štáty vytvorili veľký počet finančných nástrojov malej veľkosti v programovom období 2007 – 2013

Finančné nástroje EFRR a ESF značne menšie než ústredne spravované fondy alebo súkromné investičné fondy

55

Operačné programy EFRR a ESF vykonávajú v rámci zdieľaného hospodárenia vnútroštátne a regionálne orgány, čo znamená, že finančné nástroje zriadené na realizáciu vnútroštátnych alebo regionálnych programov musia dodržiavať vymedzenia programov z hľadiska geografie a oprávnenosti. Ak majú byť projekty oprávnené, musia byť umiestnené v regióne oprávnenom na operačný program, z ktorého finančný nástroj dostal svoj kapitál⁴⁴.

56

V programovom období 2007 – 2013 bolo v EÚ zriadených 952 konkrétnych fondov EFRR a ESF (pozri tabuľku 3). To znamená, že vo väčšine regiónov bolo založených niekoľko fondov. Z našej analýzy vyplynulo, že finančné nástroje EFRR a najmä finančné nástroje ESF sú pomerne malé. Priemerná výška príspevku EÚ na nástroj EFRR je 80 mil. EUR v prípade holdingových fondov a 10 mil. EUR v prípade konkrétnych fondov. Priemerná výška príspevku EÚ na nástroja ESF je 10 mil. EUR v prípade holdingových fondov a 9 mil. EUR v prípade konkrétnych fondov. Naproti tomu ku koncu roku 2014 podľa údajov nahlásených Komisii je príspevok z rozpočtu EÚ na ústredne spravované fondy, čo teoreticky zahŕňa všetky členské štáty, až 1,2 mld. EUR. Fondy súkromného kapitálu fungujú v priemere so 150 – 500 mil. EUR.

57

Vykonávanie fondov s vyšším kapitálovým vybavením však môže viesť k významným úsporám z rozsahu a zvýšeniu efektivity. Dôvodom je to, že režijné náklady a súvisiace riziká možno rozložiť medzi dostatočne veľký počet konečných prijímateľov. Inými slovami jednotlivé konkrétne fondy EFRR a ESF často nemajú takú veľkosť, aká sa v odvetví investičných fondov považuje za primeranú na efektívne fungovanie.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

58

V programovom období 2014 – 2020 majú členské štáty väčšiu voľnosť pri zriaďovaní finančných nástrojov. V operačných programoch sa napríklad môže kombinovať jedna alebo viacero doplnkových investičných priorít z EFRR, Kohézneho fondu a ESF v rámci jedného tematického cieľa⁴⁵.

59

Okrem toho boli zavedené právne podmienky pre zriaďovanie nástrojov s podstatne väčším kapitálovým vybavením⁴⁶. Konkrétne bola pre programové obdobie 2014 – 2020 zavedená možnosť zriaďovať na úrovni EÚ nástroje zdieľaného hospodárenia⁴⁷ (pozri rámček 5).

Rámček 5

Opatrenia na zriaďovanie finančných nástrojov na úrovni EÚ (programové obdobie 2014 – 2020)

Podľa článku 38 ods. 1 písm. a) nariadenia o spoločných ustanoveniach sa finančné príspevky môžu poskytovať na finančné nástroje zriadené na úrovni Únie, ktoré priamo alebo nepriamo spravuje Komisia, hoci v zásade fondy musia vykonávať „v rámci spoločného riadenia členských štátov a Komisie v súlade s článkom 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách […]“.

60

Pre členské štáty existujú aj veľké finančné stimuly na zriaďovanie nástrojov, ktoré majú väčšie kapitálové vybavenie alebo ktoré zasahujú nad rámec regionálnej úrovne. Ak sa všetko v rámci prioritnej osi operačného programu dosahuje prostredníctvom finančného nástroja, maximálna miera spolufinancovania sa môže zvýšiť o 10 %. Ak sa zriadi samostatná prioritná os, ktorá sa má dosiahnuť prostredníctvom finančného nástroja na úrovni EÚ, ktorý je priamo alebo nepriamo spravovaný Komisiou, os spĺňa podmienky pre mieru spolufinancovania na úrovni 100 %⁴⁸.

61

Komisia a členské štáty by vždy, keď je to možné, mali pri zriaďovaní väčších konkrétnych finančných nástrojov EFRR a ESF používať možnosti poskytnuté v rámci právneho základu, aby mohli využiť značné úspory v nákladoch na prevádzku týchto nástrojov. Čím viac regiónov a subjektov sa zapája, tým zložitejšia môže byť právna štruktúra, čo zas môže predstavovať nové riziká odkladu, ktoré členské štáty musia zohľadniť pri navrhovaní najvhodnejšej štruktúry financovania. Už v regulačnom základe na obdobie 2007 – 2013 sa počítalo s príspevkami z jedného alebo viacerých programov do toho istého finančného nástroja⁴⁹. Takéto konštrukcie sa však ukázali ako neobľúbené z dôvodu ich pociťovanej dodatočnej zložitosti. Podľa odpovedí na náš prieskum je potrebné ďalšie usmernenie Komisie o zriaďovaní nástrojov na úrovni EÚ v období 2014 – 2020.

Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

62

Jednou z hlavných výhod finančných nástrojov je to, že na dodatočné finančné prostriedky možno použiť finančnú páku, t. j. dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky môžu prispieť na kapitálové vybavenie fondov. Pákovým efektom sa meria rozsah, v akom verejné financovanie mobilizuje dodatočné finančné prostriedky. Pákový efekt by mal poskytnúť informácie o schopnosti nástroja prilákať dodatočné finančné prostriedky v závislosti od jeho druhu, miesta a konečných prijímateľov, ale aj od rozhodnutí Komisie, riadiaceho orgánu alebo správcu fondu pri zriaďovaní nástroja. Vyšší pákový efekt tak v prípade porovnateľných nástrojov svedčí o lepšie fungujúcom nástroji, pokiaľ ide o prilákanie dodatočných finančných prostriedkov.

63

Preto sme preskúmali spôsob, akým Komisia vymedzuje a monitoruje tento pákový efekt v prípade nástrojov so spoločným hospodárením aj ústredne spravovaných nástrojov, a posúdili sme, či boli nástroje úspešné a prilákali dodatočný súkromný kapitál. Okrem toho sme v tejto súvislosti analyzovali využívanie preferenčných systémov a mechanizmov rozdelenia rizika súkromnými partnermi a daňových dohôd.

Komisia pri meraní finančnej páky pri finančných nástrojoch riadne nezohľadnila, do akej miery verejné financovanie podnecuje uvoľnenie ďalších finančných prostriedkov

Potreba viac diferencovaných ukazovateľov finančnej páky na získanie užitočných meraní

Ťažkosti pri určovaní pákového efektu dodatočného súkromného a verejného kapitálu pri nástrojoch zdieľaného hospodárenia

64

V právnych predpisoch z obdobia 2007 – 2013 sa neuvádzalo, ako sa má merať pákový efekt v prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia. V roku 2011 Komisia podnikla prvé kroky k vyriešeniu tohto problému návrhom prvého vymedzenia pojmu „pákový efekt“ a o dva roky neskôr v nariadení o rozpočtových pravidlách (pozri rámček 6).

Rámček 6

Vymedzenie pojmu „pákový efekt“ pre finančné nástroje v rámci spoločného a centralizovaného hospodárenia

Komisia v auguste 2011 vo svojom spoločnom rámci auditu poskytla vymedzenie pojmu pákového efektu ako „[…] dodatočné prostriedky sprístupnené až po úroveň konečných prijímateľov – nad rámec príspevku štrukturálnych fondov zvyčajne prostredníctvom finančných nástrojov a iných súkromných alebo verejných investorov“⁵⁰. Pákový efekt podľa tohto vymedzenia (ktoré však nie je právne záväzné) zodpovedá celkovej finančnej podpore poskytnutej konečným prijímateľom (vzťahuje sa na všetky prostriedky investované do konečných prijímateľov bez ohľadu na to, či sú súčasťou operačného programu, alebo či sú to dodatočné súkromné alebo verejné finančné prostriedky) vydelenej príspevkom EÚ do daného nástroja (prostredníctvom operačného programu).

V prípade ústredne spravovaných nástrojov bol pákový efekt po roku 2013 vymedzený v nariadení o rozpočtových pravidlách ako „[…] suma financovania určená oprávneným konečným prijímateľom delená sumou príspevku Únie“⁵¹.

65

Domnievame sa však, že považovanie všetkých verejných národných finančných prostriedkov za sumy dosiahnuté pomocou pákového efektu, ako to navrhuje Komisia v prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia, je neprimerané: miery spolufinancovania sú stanovené už na úrovni prioritnej osi operačného programu a národný príspevok k vybavenosti finančného nástroja sa vo všeobecnosti drží v hraniciach týchto mier. V tomto zmysle neexistuje rozdiel medzi „obyčajným“ vnútroštátnym spolufinancovaním a „dodatočným“ vnútroštátnym príspevkom (ktorý presahuje miery operačného programu). Len národný príspevok však možno považovať za príspevok prilákaný prostredníctvom príspevku EÚ. Už v predchádzajúcej správe sme poznamenali, že obvyklý postup Komisie vylučovať národné verejné financovanie prostredníctvom operačných programov z menovateľa vedie k umelému zvýšeniu meranej miery pákového efektu⁵².

66

Pákový efekt by okrem toho mal slúžiť ako ukazovateľ výkonnosti finančného nástroja, pokiaľ ide o prilákanie dodatočných súkromných alebo verejných finančných prostriedkov (opäť nad rámec finančných prostriedkov zvažovaných už pri operačnom programe ako celku). Očividne sa pri posúdení výkonnosti musia zohľadniť rozdiely pri vykonávaní tohto nástroja. Konkrétne v tom má rozhodujúcu úlohu mechanizmus o rozdelení rizika a preferenčný mechanizmus pre súkromných partnerov (pozri body 74 až 78). Okrem toho by miera pákového efektu mala byť odlišná aj pre rôzne druhy finančnej podpory (napríklad finančná páka pri zárukách by mala byť vyššia ako pri úveroch), pre druhy investícií (pri riskantnejších investíciách by mala byť nižšia), pre vývojové štádiá podporovaných konečných prijímateľov (napríklad začínajúce spoločnosti sú riskantnejšie) a pre geografické trhy (napríklad by mala byť nižšia v menej rozvinutých regiónoch).

67

Výpočet pákového efektu podľa Komisie vo svojej súčasnej podobe nemôže poskytnúť spoľahlivý údaj o skutočnom výkone pri prilákaní dodatočných súkromných alebo verejných finančných prostriedkov. Preto nie je možné rozlišovať medzi finančnými nástrojmi, ktoré boli úspešne a menej úspešne schopné prilákať dodatočné súkromné alebo verejné príspevky na kapitálové vybavenie nástroja.

Nejednotné meranie pákového efektu pre ústredne spravované nástroje

68

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov z našej analýzy vyplýva, že Komisia používa rôzne spôsoby na výpočet pákového efektu pri rozličných nástrojoch, ako je znázornené v tabuľke 5⁵³.

69

Výsledkom je, že ukazovatele finančnej páky, ktoré oznámila Komisia v prípade ústredne spravovaných nástrojov, nie sú navzájom porovnateľné a nie je možné ich porovnať ani s ukazovateľmi finančnej páky pre nástroje zdieľaného hospodárenia.

Tabuľka 5

Pákový efekt pre ústredne spravované finančné nástroje podľa správ Komisie

Nástroj | Druh nástroja | Metóda výpočtu | Ukazovateľ finančnej páky k 31. decembru 2014
LGTT | Záruka | Celkové množstvo finančných prostriedkov získaných v rámci projektu vydelené výškou príspevku EÚ vyplateného nástroju | 57
PBI | Záruka | Podobne ako LGTT (nástroj záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí) | 9
EEEF | Vlastný kapitál | Celkové množstvo finančných prostriedkov získaných na úrovni fondu vydelené príspevkom EÚ | 2
Fond „Marguerite | Vlastný kapitál | Celkové množstvo finančných prostriedkov mobilizovaných nástrojom (vlastný kapitál aj dlh) na úrovni projektu vydelené výškou vyplateného príspevku EÚ | 157
Záručný fond EPMF | Záruka | Hodnota nových mikroúverov s podporou záruky vydelená hornou hranicou záruky | 7
EPMF FCP-FIS | Úvery | Hodnota nových mikroúverov s podporou záruky vydelená výškou vyplateného príspevku EÚ | 2

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe údajov Komisie z roku 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Nezohľadňujú sa len zdroje finančných prostriedkov, ktoré sú výsledkom príspevku EÚ a/alebo národného príspevku do finančného nástroja

70

Nie všetky zdroje finančných prostriedkov získaných pre projekt sú výsledkom príspevku EÚ a/alebo národného príspevku. Tejto skutočnosti sa však vo výpočte ukazovateľa finančnej páky podľa Komisie nevenuje nijaká pozornosť. Výbor pre rozvojovú pomoc OECD v roku 2015 navrhol náhradnú metodiku, pri ktorej výpočty závisia od druhu nástroja (úvery, záruky alebo kapitál)⁵⁴. Rozdiely medzi týmito dvomi prístupmi sú opísané v príklade v rámčeku 7.

Rámček 7

Príklad štruktúry financovania dopravného projektu a rozdiely vo výpočte pákového efektu podľa metodiky Komisie a OECD

Na tento projekt dopravnej infraštruktúry generujúci príjmy, vysokorýchlostnú železničnú trať vo Francúzsku, boli získané príspevky z viacerých zdrojov financovania, z ktorých národné granty predstavovali 52 % a obchodné pohľadávky 39 %. Príspevky EÚ v podobe záruky do výšky 200 mil. EUR obchodných pohľadávok, čo predstavuje 2,5 % celkového financovania.

V tomto príklade, ktorý je založený na metodike OECD, by však pákový efekt bol len 1, keďže v štruktúre projektového financovania je len jeden úver vo výške 200 mil. EUR so zárukou zo strany EÚ.

Druhy zdrojov financovania | V mil. EUR | % z celkového financovania
Obchodná pohľadávka | 3 038 | 39 %
Národné granty | 4 050 | 52 %
Kapitálové | 758 | 9 %
Financovanie spolu | 7 846 | 100 %
Maximálna záruka EÚ na obchodnú pohľadávku | 200 | 2,5 %

Podľa metodiky Komisie je pákový efekt 39 (celkové financovanie vo výške 7 846 mil. EUR delené zárukou EÚ vo výške 200 mil. EUR).

Domnievame sa, že nie je realistické predpokladať, že národné granty predstavujúce najväčšiu časť projektového financovania, boli vyvolané obmedzenou zárukou EÚ. To má vplyv na podávanie správ Komisie o finančných nástrojoch v rámci centralizovaného aj zdieľaného hospodárenia, hoci problém je viac vidieť v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov, keďže súkromné spoluinvestovanie je v projektoch so spoločným hospodárením menej časté.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

71

Čo sa týka nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia, na programové obdobie 2014 – 2020 nariadenie o spoločných ustanoveniach neobsahuje výslovný odkaz na vymedzenie pojmu pákového efektu z nariadenia EÚ o rozpočtových pravidlách. Pojem vymedzený v článku 37 ods. 2 písm. c) nariadenia o spoločných ustanoveniach je však v podstate zhodný: „[…] odhad dodatočných verejných a súkromných zdrojov, ktoré možno získať pomocou finančného nástroja, a to až po úroveň konečného prijímateľa (predpokladaný pákový efekt)“. Komisia teda naďalej zastáva názor, že národné spolufinancovanie bolo dosiahnuté prostredníctvom finančných prostriedkov z operačného programu EÚ. Nemení sa ani spôsob, akým sa majú merať prostriedky získané zo súkromného sektora. Podľa nášho názoru by Komisia mala prehodnotiť svoje metódy výpočtu pákového efektu verejného financovania EÚ a národného verejného financovania prostredníctvom finančných nástrojov a mala by pritom zohľadniť náhradnú metodiku, ktorú navrhla v roku 2015 OECD.

72

Takisto poukazujeme na to, že členské štáty teraz musia uvádzať „očakávaný pákový efekt“ každého nástroja (pozri rámček 8). Tieto prvky Komisii poskytnú údaje na monitorovanie, do akej miery je skutočný pákový efekt porovnateľný s cieľovou mierou pákového efektu. Bez jednotnej metodiky Komisie pre výpočet pákového efektu je však nepravdepodobné, že sa výpočtom získajú užitočné údaje, ktoré by sa mohli použiť na porovnávanie.

Rámček 8

„Očakávané miery pákového efektu“, ktoré sa majú určiť pre každý finančný nástroj (programové obdobie 2014 – 2020)

Povinné predbežné posúdenie finančných nástrojov musí obsahovať odhad dodatočných verejných a súkromných prostriedkov, ktoré finančné nástroje môžu vygenerovať na všetkých úrovniach až po konečného prijímateľa. V dohode o financovaní medzi riadiacim orgánom a „fondom fondov“ (alebo v strategickom dokumente, podľa ktorého riadiaci orgán vykoná fond priamo) sa musí uviesť tento „očakávaný pákový efekt“ nástroja.

Riadiaci orgán musí každý rok poskytnúť prílohu k výročnej správe o vykonávaní týkajúcu sa operácií, ktoré zahŕňajú finančné nástroje⁵⁵.

Ťažkosti pri lákaní súkromných investorov na investovanie do finančných nástrojov v rámci spoločného a centralizovaného hospodárenia

73

Jedným z vyhlasovaných cieľov finančných nástrojov je prilákať dodatočné finančné prostriedky zo súkromného sektora na doplnenie dostupných verejných finančných prostriedkov, lebo sa tým umožní, aby viac projektov mohlo využívať rovnakú úroveň verejných investícií. Preto sme sa snažili v prípade nástrojov zdieľaného hospodárenia aj ústredne spravovaných nástrojov určiť rozsah, v akom boli dodatočné súkromné finančné prostriedky v skutočnosti mobilizované verejnými príspevkami do nástrojov.

Osobitné opatrenia pre súkromných investorov do finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013 neboli schopné prilákať významné množstvo dodatočných finančných prostriedkov

74

Pri našich rozhovoroch a v prehľade literatúry sa potvrdilo, že počas programového obdobia 2007 – 2013 sa súkromný sektor zdráhal investovať do finančných nástrojov, lebo sa tieto nástroje považovali za príliš prísne regulované (napr. osobitné európske a vnútroštátne právne predpisy, štátna pomoc, verejné obstarávanie). Treba pripomenúť, že ciele obidvoch strán sú odlišné: kým cieľom verejného sektora je vykonanie určitej politiky a splnenie investičných cieľov, súkromný sektor musí byť zameraný na činnosti prinášajúce zisk. Na obidvoch stranách navyše môžu byť nedostatočné znalosti. Verejný sektor nie je nevyhnutne vybavený modernými vedomosťami z oblasti financií, kým súkromný sektor nemusí nutne poznať právne predpisy EÚ. Komisia sa domnieva, že jedným zo spôsobov, ako prilákať súkromný kapitál, je ponúknuť súkromným investorom preferenčné zaobchádzanie alebo tzv. rizikovú prémiu. Preskúmali sme preto osobitné opatrenia pre súkromných investorov, aby sme zistili, či boli riziká primerane rozdelené medzi verejný a súkromný sektor.

Neexistencia usmernení Komisie o stanovovaní opatrení pre preferenčné zaobchádzanie v prípade nástrojov EFRR a ESF

75

V prípade nástrojov EFRR a ESF v období 2007 – 2013 sa v právnych predpisoch stanovila možnosť, aby sa výnos z investícií pridelil prednostne investorom, ktorí fungujú podľa zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve⁵⁶. Preferenčné zaobchádzanie sa môže vykonávať napríklad prostredníctvom dohôd, ktoré nedávajú verejnému finančnému partnerovi rovnaké práva na splatenie ako súkromným partnerom, alebo prostredníctvom nerovnakého rozdelenia ziskov a strát medzi súkromných a verejných partnerov.

76

Preferenčné zaobchádzanie môže byť oprávnené, ak je potrebné na prilákanie súkromných investícií do zlyhávajúcich trhov, kde súkromné financovanie môže prispieť k dosiahnutiu cieľov verejnej politiky. Ak preferenčné zaobchádzanie nie je odôvodnené, môže viesť k vyčerpávaniu počiatočného kapitálového vybavenia finančného nástroja, a tak znižovať financovanie z výnosov dostupné pre ďalší investičný cyklus po likvidácii nástroja. Ani právny základ pre programové obdobie 2007 – 2013, ani usmernenie Komisie neposkytujú nijaké informácie o tom, ako by sa v dohode o financovaní mali stanoviť mechanizmy rozdelenia rizika, alebo o tom, ako kontrolovať primeranosť preferenčného zaobchádzania.

Napriek tomu, že Komisia predpokladala vyššie riziká, súkromné príspevky ku kapitálu ústredne spravovaných nástrojov boli obmedzené

77

V prípade ústredne spravovaných nástrojov je bežnou praxou, že platné právne predpisy schválené Európskym parlamentom a Radou obsahujú len všeobecné podmienky súvisiace s rozdelením rizika alebo preferenčným zaobchádzaním. Podrobná úprava týkajúca sa príspevku Komisie do týchto nástrojov (vrátane percentuálnych podielov rozdelenia rizika) vzniká až neskôr v rámci samostatnej dohody, ktorú nemusí schvaľovať rozpočtový orgán (pozri rámček 9).

Rámček 9

Rozdelenie rizika medzi Komisiu a jej partnerov – prípadová štúdia týkajúca sa nástroja záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí (LGTT) a iniciatívy dlhopisov na projekty (PBI)

Nástroj záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí vytvorili spoločne Komisia a EIB v roku 2008 prostredníctvom dohody o spolupráci, pričom každá zo strán niesla 50 % riziko omeškania so splácaním úveru (očakávané a neočakávané straty).

Nástroj poskytuje záruku v podobe podmienenej úverovej linky, z ktorej môže poskytovateľ projektu čerpať počas prvých piatich až siedmich rokov fungovania, ak výnosy vytvorené projektov nepostačujú na zabezpečenie splatenia dlhu v prvom rade (t. j. v prípade, ak aktuálne výnosy z projekty klesnú pod predpokladanú úroveň).

Výsledkom zmeny právneho základu bolo v roku 2013 zavedenie prístupu portfólia prvej straty, čo viedlo k tomu, že Komisia prevzala riziko 95 % strát z tranže prvej straty v rámci portfólia.

V roku 2012 bola pozmeňujúcim návrhom k nariadeniu č. 680/2007 zavedená iniciatíva dlhopisov na projekty ako nový nástroj. Iniciatíva dlhopisov na projekty zvyšuje kreditnú kvalitu v podobe podriadeného nástroja – buď úveru, alebo podmieneného nástroja – s cieľom podporiť prioritné dlhopisy na projekty vydané projektovou spoločnosťou. Mechanizmy rozdelenia rizika medzi Komisiu a EIB sú rovnaké ako v prípade nástroja záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí, t. j. Komisia preberá 95 % strát, kým EIB nesie riziko za zvyšných 5 %.

Tranža prvej straty v rámci portfólia nástroja záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí alebo iniciatívy dlhopisov na projekty bola stanovená na takú úroveň, že nie je pravdepodobné, aby skutočné straty prekročili tranžu prvej straty v rámci portfólia. Komisia tak vlastne nesie najväčšiu časť skutočného rizika.

V právnom základe sa stanovuje, že rozdelenie rizika bude postavené „na základe prvej straty“, neuvádzajú sa v ňom však už nijaké podrobnosti týkajúce sa spôsobu, akým by sa malo určovať portfólio prvej straty, ani úrovne expozície vyplývajúcej z tohto prístupu. V pracovnom dokumente útvarov Komisie⁵⁷ sa uvádza, že percentuálny podiel prvej straty „by sa mal za normálnych okolnosti stanoviť tesne nad úroveň historickej priemernej straty“. Európska investičná banka však neurčila maximálnu úroveň na základe historických údajov, ale tak, že jej očakávaná čistá expozícia voči riziku ostala v rámci jej bežného rizika (menej než 2 % z očakávanej straty).

78

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov sme zistili, že takmer všetky skutočné riziká sa preniesli na Komisiu (pozri rámček 10). Napriek tomu, že Komisia pri tomto druhu nástrojov na seba preberá viac rizika než jej partneri, však z našej analýzy vyplýva, že do týchto nástrojov neprišli nijaké významné príspevky zo súkromného sektora.

Rámček 10

Prípadová štúdia – Rozdelenie rizika medzi Komisiu a jej partnerov – Fond EEEF

Fond EEEF investuje do projektov energetickej efektívnosti, projektov energie z obnoviteľných zdrojov a čistej mestskej dopravy. Jeho akcionármi sú Komisia, EIB a dve banky. Fond EEEF bol zriadený ako akciová spoločnosť a jeho akcie sú rozdelené na tri triedy (A, B a C) podľa prijatého rizika a práv na výnosy, pričom trieda A je najvýhodnejšia a trieda C je najmenej výhodná.

Komisia je jediným držiteľom akcií triedy C, čo znamená, že ako prvá ponesie straty a ako posledná bude mať úžitok zo ziskov. Jej akcie sa vyplatia k dátumu splatnosti. Splatnosť závisí od dostupnosti dostatočného množstva peňažných prostriedkov vo fonde.

Straty spoločnosti sa najskôr pridelia Komisii. Tieto straty nemajú vplyv na hodnotu akcií triedy A a B, pokiaľ je hodnota akcií triedy C stále kladná. Až vtedy, keď sa hodnota akcií triedy C zníži na nulu, sa straty pridelia akciám triedy A a B. Budúce príjmy a zisky nevedú nevyhnutne k odpísaniu akcií triedy C, lebo sa najskôr použijú pre cieľové dividendy akcií triedy A a B.

Akcie triedy C sa okrem toho nemôžu vyplatiť pred ostatnými dvomi triedami.

Záväzné stanoviská používané v niektorých prípadoch na zvýšenie atraktivity finančných nástrojov pre súkromných investorov

79

Záväzné stanovisko je písomné rozhodnutie vnútroštátneho daňového úradu o tom, ako sa v rámci platného daňového práva daného členského štátu pristupuje k určitým aspektom činností subjektu. Tento postup sa môže použiť v niekoľkých členských štátoch EÚ na získanie istoty o zdanení činností. Vo všeobecnosti jednotlivci alebo podniky, ktorých sa týka zdanenie, predložia svoje vysvetlenie, ako sa na ne vzťahuje daňové právo alebo ako sa vzťahuje na konkrétnu transakciu alebo činnosť, a daňový úrad odpovie kladným alebo zamietavým rozhodnutím. Takéto stanoviská sú bežným postupom v odvetví investičných fondov. Hoci záväzné stanoviská môžu byť úplne zákonné a používajú sa v niekoľkých jurisdikciách, používajú sa aj na uľahčenie agresívneho daňového plánovania.

80

Komisia už v roku 2012 vydala odporúčanie v súvislosti s agresívnym daňovým plánovaním určené členským štátom⁵⁸. Členským štátom sa v podstate odporúča, aby zmenili svoje vnútroštátne právne predpisy tak, aby mohli riešiť „umelú úpravu“ a aby „k takýmto úpravám na daňové účely [pristupovali] na základe ich ekonomickej podstaty“. V tejto súvislosti po tomto odporúčaní nasledovalo niekoľko osobitných opatrení:

οpo roku 2014 Komisia začala niekoľko vyšetrovaní s cieľom preskúmať, či rozhodnutia daňových úradov v členských štátoch, pokiaľ ide o daň z príjmu právnických osôb, ktorú majú platiť spoločnosti, sú zlučiteľné s pravidlami štátnej pomoci v EÚ⁵⁹,

οv marci 2015 Komisia predstavila balík opatrení na zvýšenie daňovej transparentnosti a na zavedenie automatickej výmeny informácií medzi členskými štátmi v súvislosti s ich záväznými stanoviskami⁶⁰,

οv júni 2015 Komisia prijala akčný plán pre spravodlivé a účinné zdaňovanie právnických osôb v EÚ⁶¹. Tento dokument sa popri niekoľkých témach súvisiacich so zdaňovaním zaoberá opatreniami na boj proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam a agresívnemu daňovému plánovaniu.

81

Určili sme však finančné nástroje, pre ktoré sa záväzné stanoviská vypracovali (pozri rámček 11).

Rámček 11

Prípadová štúdia – Záväzné stanoviská týkajúce sa finančných nástrojov v rámci centralizovaného hospodárenia – tzv. fond Marguerite

V roku 2013 získal fond Marguerite záväzné stanovisko Luxemburska a záväzné stanovisko k stanoveniu metódy ocenenia pre spoločnosť Marguerite Holdings a jej luxemburské dcérske spoločnosti v roku 2013. Záväzné stanovisko k stanoveniu metódy ocenenia je dohoda medzi daňovníkom a daňovými úradmi, v ktorej sa stanovujú metódy ocenenia, ktoré daňovník bude uplatňovať na transakcie súvisiace s jeho spoločnosťou.

Osobitná štruktúra, ktorú uplatňuje fond Marguerite, má za následok situáciu, pri ktorej sa znižuje zrážková daň za platby dividend z holdingových spoločností samotnému fondu tým, že sa platby dividend premenia na platby úrokov použitím hybridných nástrojov medzi luxemburskými subjektmi⁶². Tiež je možné, že používaním tejto štruktúry dochádza k vyhýbaniu sa ostatným daňovým povinnostiam, napríklad zrážkovej dani v krajinách prevádzkových spoločností alebo dani z kapitálových ziskov v čase predaja.

82

Takisto poukazujeme na to, že niekoľko nástrojov EFRR a ESF z obdobia 2007 – 2013 použilo vo svojich zriaďovaných štruktúrach subjekty SICAV⁶³ alebo SICAR⁶⁴. Pri týchto štruktúrach sú záväzné stanoviská bežným postupom. Členské štáty však Komisii nepodávajú správy, či ich nástroje využili alebo využijú záväzné stanoviská.

Súkromné príspevky na kapitálové vybavenie finančných nástrojov EFRR a ESF zodpovedajú 2 % z celkovej vybavenosti.

83

V predchádzajúcich správach sme zaznamenali, že miera pákového efektu súkromného sektora bola v programovom období 2007 – 2013 obmedzená⁶⁵. Podľa najnovších údajov, ktoré Komisii oznámili členské štáty, len 154 z 1 025 finančných nástrojov EFRR a ESF v 11 členských štátoch prilákalo súkromné finančné prostriedky do svojej finančnej štruktúry ako súčasť príspevku OP.

84

Pri súkromných finančných prostriedkoch získaných prostredníctvom operačných programov, ktoré oznámili členské štáty, existuje aj riziko dvojitého započítania, lebo je možné, že súkromné finančné prostriedky uvedené na úrovni konkrétnych fondov predstavujú len prevod finančných prostriedkov holdingovým fondom. Ak sa analýza obmedzí len na holdingové fondy, čím sa odstráni riziko dvojitého započítania, len deväť zo 73 existujúcich holdingových fondov v štyroch z osemnástich členských štátov, kde tieto fondy existujú, prijalo súkromné príspevky. Podiel súkromných finančných prostriedkov na kapitáli nástroja sa v prípade týchto deviatich holdingových fondov mení od 5 % po 50 %. Celkovo sa do holdingového fondu prostredníctvom operačných programov prilákalo 325 mil. EUR súkromného kapitálu. Súčasne konštatujeme, že bez ohľadu na oznámené informácie platí zákonná povinnosť vyplývajúca z pravidiel štátnej pomoci, že kapitálové investície do MSP musia mať minimálnu úroveň súkromného spolufinancovania vo výške 30 % alebo 50 %, a to v závislosti od regiónu⁶⁶.

85

Okrem toho podľa informácií, ktoré dobrovoľne poskytlo jedenásť členských štátov, výška prostriedkov vyplatených na finančné nástroje nad rámec prostriedkov z operačných programov (súkromných alebo verejných) predstavuje 342 mil. EUR⁶⁷. Od členských štátov sa však nepožaduje, aby poskytovali takéto informácie, a Komisia ani neoveruje dobrovoľne oznámené údaje.

86

Takisto poukazujeme na to, že v právnych predpisoch na programové obdobie 2007 – 2013 sa neuvádzalo, že v dohodách o financovaní medzi riadiacimi orgánmi a správcami fondov by sa mali stanoviť očakávané miery pákového efektu pre dodatočné súkromné príspevky. Okrem toho poplatky vo všeobecnosti neboli prepojené s úspešnosťou správcov fondov v súvislosti s prilákaním súkromných investorov (pozri bod 1)⁶⁸. Správca fondu mal preto malý stimul na prilákanie súkromných investorov.

87

V prípade ústredne spravovaných nástrojov a najmä v prípade kapitálových finančných nástrojov sa prilákanie súkromných investícií ako prispievateľov ukázalo byť náročné, o čom svedčia prípadové štúdie v rámčeku 12.

Rámček 12

Prípadová štúdia – Ťažkosti týkajúce sa prilákania súkromných investorov na investovanie do kapitálových nástrojov s verejným financovaním – Fond Marguerite a EEEF

Príklady obmedzeného súkromného spolufinancovania dvoch ústredne spravovaných nástrojov sa uvádzajú ďalej⁶⁹:

οOkrem Komisie má fond Marguerite osem sponzorov, všetko banky s verejnou kontrolou. Títo sponzori poskytli spolu 710 mil. EUR. Od súkromných investorov sa zatiaľ nepodarilo prilákať nijaké peňažné prostriedky na dosiahnutie cieľa 1,5 mld. EUR celkových záväzkov⁷⁰,

οaj fond EEEF sa spoliehal najmä na verejné finančné prostriedky a Komisia bola doteraz jeho najväčším prispievateľom (125 mil. EUR z celkového vyčleneného množstva 265 mil. EUR). Jediný súkromný prispievateľ – Deutsche Bank – spravil len obmedzený príspevok do nástroja (5 mil. EUR). Celková vyčlenená suma v tomto štádiu je menej než polovica cieľovej hodnoty nástroja (700 mil. EUR).

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

88

Ustanovenia v právnych predpisoch na programové obdobie 2014 – 2020 pri nástrojoch v rámci zdieľaného hospodárenia naďalej umožňujú preferenčné zaobchádzanie, požadujú však aj primerané rozdelenie rizika medzi verejných a súkromných partnerov (pozri rámček 13).

Rámček 13

Ustanovenia týkajúce sa preferenčného zaobchádzania a rozdelenia rizika (programové obdobie 2014 – 2020)

V článku 44 nariadenia o spoločných ustanoveniach sa požaduje „[…] primerané rozdelenie rizika a zisku“ medzi verejných a súkromných investorov a v delegovanom nariadení sa uvádza, že úroveň preferenčného zaobchádzania má byť úmerná rizikám, ktoré títo investori podstupujú a obmedzené na minimálnu nevyhnutnú mieru na získanie takýchto investorov⁷¹. Najmä v predbežnom posúdení musí členský štát uviesť „[…] posúdenie potreby a výšky preferenčnej odmeny s cieľom pritiahnuť dodatočné prostriedky od súkromných investorov a/alebo opis mechanizmov, ktorými sa určí potreba a rozsah takejto preferenčnej odmeny […]“⁷².

Toto preferenčné odmeňovanie sa môže financovať z prostriedkov vyplatených späť nástroju alebo z výnosov a iných zárobkov alebo ziskov, ktoré možno pripísať podpore z fondov EÚ. Pojem preferenčné zaobchádzanie sa vzťahuje aj na verejných investorov fungujúcich podľa zásad súkromného subjektu v trhovom hospodárstve⁷³.

Okrem toho poukazujeme na to, že v prípadoch patriacich do pôsobnosti všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách „v prípade nerovnomerného rozdelenia strát medzi verejnými a súkromnými investormi sa prvá strata, ktorú na seba prevezme verejný investor, obmedzí na 25 % celkovej investície“⁷⁴.

V opačnom prípade musí vyhovovať trhovým podmienkam alebo sa podrobiť oznamovaniu štátnej pomoci.

89

Povinnosť členských štátov posudzovať potrebnosť preferenčného zaobchádzania a mechanizmov rozdelenia rizika a nejako odôvodniť tieto dohody sa môže zreteľne považovať za pokrok smerom k účinnejšiemu spravovaniu finančných nástrojov. Na základe našich pohovorov však zastávame názor, že je potrebné, aby Komisia poskytla členským štátom usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

90

V prípade niektorých ústredne spravovaných nástrojov sa možnou mierou rozdelenia rizika medzi Komisiu a jej partnerov zaoberali právne predpisy. V tomto prípade sa v nariadení stanovuje, že „[…] model zdieľania rizika sa [musí odzrkadľovať] v primeranom rozdelení […] medzi Úniu a poverený subjekt“, kým „maximálna miera rizika, ktorá sa pokrýva z rozpočtu Únie, [nesmie] presiahnuť 50 % rizika cieľového dlhového portfólia v rámci dlhového nástroja“⁷⁵. Treba si počkať, či tieto upravené ustanovenia budú dostatočné a prilákajú viac súkromných príspevkov ako v programovom období 2007 – 2013. Ako už bolo uvedené v predchádzajúcej správe, domnievame sa, že hlavné aspekty mechanizmu rozdelenia rizika medzi Komisiu a jej partnerov (napr. EIB) by sa mali vymedziť v osobitnom právnom predpise pre každý ústredne spravovaný nástroj⁷⁶.

91

A napokon, čo sa týka záväzných stanovísk, situácia sa v porovnaní s programovým obdobím 2007 – 2013 nezmenila. Domnievame sa, že ďalšie používanie záväzných stanovísk v programovom období 2014 – 2020 v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo finančných nástrojov zdieľaného hospodárenia by mohlo znamenať riziko poškodenia dobrej povesti, lebo sa môže chápať tak, že je v rozpore s vlastnými odporúčaniami Komisie a opatreniami týkajúcimi sa daňovými pravidlami.

Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

92

Jeden z hlavných dôvodov na používanie verejných finančných prostriedkov prostredníctvom finančných nástrojov je skutočnosť, že peniaze sa môžu použiť viackrát: môžu sa „otáčať“. Napríklad ak bol uhradený úver splatený po troch rokoch, peňažné prostriedky sa potom môžu použiť na poskytnutie nového úveru. Preskúmali sme preto, či sa tento revolvingový efekt skutočne realizoval. To, do akej miery môžu byť finančné prostriedky reálne využívané revolvingovým spôsobom, závisí od druhu finančnej podpory, ale aj od investičného obdobia nástroja. Analyzovali sme preto, či investičné obdobia nástroja zodpovedajú bežnej trhovej praxi a aké faktory prispeli k skráteniu skutočného investičného obdobia nástrojov.

Odklady vo vykonávaní výrazne skrátili skutočné investičné obdobie niekoľkých finančných nástrojov EFRR a ESF

93

Na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 mali verejné orgány vo väčšine členských štátov len malé skúsenosti s vytváraním štruktúry a prevádzkovaním revolvingových nástrojov v spolupráci s finančnými sprostredkovateľmi. Po vykonaní našich auditov sme poukázali na to, že väčšina odkladov bola spôsobená časovo náročným vytváraním internej štruktúry finančných nástrojov, zdĺhavými rokovaniami s finančnými sprostredkovateľmi na rôznych úrovniach (často z dôvodu rokovaní o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie), zložitými postupmi verejného obstarávania, neistotou v súvislosti so zlučiteľnosťou s pravidlami štátnej pomoci a ťažkosťami pri získavaní súkromných príspevkov.

94

V mnohých prípadoch rozličné zúčastnené orgány prešli zložitým procesom učenia a trvalo veľmi dlho, kým sa podarilo zladiť záujmy a názory veľkého množstva zainteresovaných strán, aby dosiahli zhodu, pokiaľ ide o investičné stratégie nástroja. Niekoľko z týchto otázok sa určilo aj prostredníctvom iných štúdií⁷⁷. Z našich auditov za posledné roky tiež vyplýva, že viac usmernení Komisie poskytnutých skôr by mohlo aspoň čiastočne predísť týmto problémom.

95

Nízka miera vyplatených prostriedkov v mnohých členských štátoch a následne obmedzená kapacita nástrojov na revolvovanie finančných prostriedkov sú zrejmé následky týchto ťažkostí. V určitých prípadoch odklad vykonávania trval niekoľko rokov, čím sa značne skrátilo obdobie, počas ktorého sa vybavenosť finančného nástroja mohla uhradiť konečným prijímateľom (pozri rámček 14).

Rámček 14

Prípadová štúdia – Odklady pri zriaďovaní holdingového fondu JEREMIE na Slovensku

Memorandum o porozumení medzi EIF a slovenskou vládou v súvislosti s holdingovým fondom JEREMIE bolo podpísané v roku 2006, t. j. pred začiatkom programového obdobia 2007 – 2013. Po vykonaní analýzy potrieb trhu s fondmi (analýza medzier vo financovaní) bola v roku 2008 podpísaná rámcová dohoda a dohody o financovaní medzi rozličnými ministerstvami a EIF v roku 2009.

Trvalo ďalší rok, než boli podpísané dve konečné dohody (dohoda o holdingovom fonde a dohoda o akcionároch), ktoré predstavujú aj právne podmienky na začatie skutočnej prevádzky fondu. Kapitalizácia holdingového fondu sa konečne uskutočnila v roku 2011. Celkovo teda trvalo päť rokov (2006 – 2011), než bol holdingový fond JEREMIE funkčný.

Výzvy na vyjadrenie záujmu s cieľom zamestnať finančných sprostredkovateľov, boli uverejnené v rokoch 2011, 2012 a 2013. Potom trvalo ďalšie dva až tri roky, než boli uzatvorené dohody s finančnými sprostredkovateľmi v roku 2013 (v prípade záručného nástroja) a v roku 2014 (v prípade úverového a kapitálového nástroja). Až potom začala prúdiť finančná podpora konečným prijímateľom.

Miera vyplatených prostriedkov na konci roka 2014 bola 12 % na úrovni holdingového fondu a ešte menšia v súvislosti s uhrádzaním konečným prijímateľom z podfondov.

Obmedzený revolvingový efekt finančných nástrojov EFRR a ESF počas vykonávania a neistota po ukončení programov z obdobia 2007 – 2013

Menej než tretina všetkých finančných nástrojov EFRR a ESF do konca roku 2014 použila svoje finančné prostriedky viac než raz

96

Celkovo sa v našej analýze ukázalo, že v 19 členských štátoch je 316 nástrojov EFRR a ESF (väčšinou konkrétne fondy), ktoré boli schopné uhradiť celý svoj kapitál konečným prijímateľom do 31. decembra 2014. Dokonca aj v prípade týchto nástrojov sa však revolvingový efekt prejavili príliš neskoro v programovom období. Preto sa viackrát pred koncom predĺženého obdobia oprávnenosti (t. j. do marca 2017) použije len malý podiel počiatočnej vybavenosti. V žiadnom z 25 členských štátov vykonávajúcich finančné nástroje súhrnná miera vyplatených prostriedkov nepresiahla 100 % (pozri tabuľku 4).

Časové obmedzenia zapríčinili mimoriadne problémy pre kapitálové nástroje

97

Z našej analýzy tiež vyplýva, že kapitálové nástroje sa stretli s mimoriadnymi problémami na dosiahnutie revolvingového efektu. V Európe bolo v roku 2014 priemerné obdobie vlastníctva kapitálových investícií (napr. času medzi nadobudnutím a predajom akcií) približne šesť rokov⁷⁸. Väčšina kapitálových nástrojov EFRR a ESF však nefungovala dlhšie ako osem rokov (2009 – 2017). Aj keby sa operácie začali napríklad na začiatku roku 2009 a ukončili sa na konci roku 2014, zostávalo by do ukončenia OP na nové kolo kapitálových investícií len menej ako tri roky. Po zohľadnení rokov potrebných na zriadenie nástroja je teda nepravdepodobné, že sa príspevky z operačného programu opäť použijú v rámci programového obdobia.

98

Naopak ústredne spravované kapitálové nástroje majú oveľa dlhšie trvanie, lepšie odrážajú povahu kapitálových nástrojov⁷⁹ (napr. fond Marguerite má funkčné obdobie 20 rokov s možnosťou predĺženia o dva roky).

Vysoká miera diskrečnej právomoci pri opätovnom používaní finančných prostriedkov pre finančné nástroje EFRR a ESF môže mať za následok vymiznutie revolvingového efektu po ukončení operačných programov

99

V právnom rámci obdobia 2007 – 2013 pre finančné nástroje zdieľaného hospodárenia sa uvádza, že všetky prostriedky, ktoré sa použijú aspoň raz pred ukončením programu, si môže členský štát ponechať, musí ich však opakovane použiť v prospech cieľovej skupiny⁸⁰. V usmerneniach Komisie o finančných nástrojoch⁸¹ a o ukončení operačných programov na obdobie 2007 – 2013⁸² sa navrhuje, žeby sa reinvestovanie prostriedkov z nástrojov EFRR a ESF malo predĺžiť na neurčitý čas.

100

Domnievame sa však, že všeobecné nariadenie v súvislosti s neurčitými reinvestíciami pre obdobie 2007 – 2013 sa nemôže vykladať týmto spôsobom⁸³. Napríklad v ustanoveniach sa tiež umožňuje znížiť kapitál nástroja a prostriedky finančných nástrojov použiť vo forme grantov. Okrem toho z právneho hľadiska všetky činnosti po ukončení programov, ktoré sa netýkajú rozpočtu EÚ, patria do výlučnej právomoci členského štátu a nepodliehajú dohľadu Komisie, pokiaľ sa v právnom základe nestanovuje inak.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

101

V programovom období 2014 – 2020 sa v článkoch 44 a 45 nariadenia o spoločných ustanoveniach vysvetlilo niekoľko problémov týkajúcich sa opätovného použitia finančných prostriedkov na nástroje EŠIF po uplynutí obdobia oprávnenosti v roku 2023.

102

Okrem toho sa v právnych predpisoch, ktorými sa riadi programové obdobie 2014 – 2020, výslovne uznáva plánovaný revolvingový charakter finančných nástrojov po uplynutí obdobia oprávnenosti, a to prostredníctvom ustanovení pre opätovné použitie zdrojov vyplatených späť počas obdobia aspoň ôsmich rokov po uplynutí obdobia oprávnenosti⁸⁴. Prostredníctvom tohto ustanovenia sa v nariadení o spoločných ustanoveniach určuje minimálne obdobie na vyčlenenie finančných prostriedkov pridelených finančným nástrojom, neuvádzajú sa v ňom však nijaké ďalšie podrobnosti o spôsobe, akým sa to má vykonať. Zastávame názor, že Komisia by tento bod mala vysvetliť.

103

Kritickým faktorom na predchádzanie chybám z minulosti je štandardizácia: možnosť pre riadiace orgány navrhnúť finančné nástroje v súlade so štandardnými zmluvnými podmienkami stanovenými Komisiou by mala výrazne racionalizovať a uľahčiť zriaďovanie.

104

V právnom základe na programové obdobie 2014 – 2020 sa tiež umožňuje, aby sa finančné nástroje naďalej používali počas nasledujúceho programového obdobia, namiesto toho, aby sa vyžadovalo, že sa ukončia a nahradia novými nástrojmi⁸⁵. Tento postup by mohol ušetriť čas aj peniaze, lebo finančné nástroje sú pripravené a funkčné na začiatku programového obdobia a vybavenosť nástroja by sa mohla zvýšiť v súlade s predbežným posúdením potrieb. V prípadoch, keď bol správca fondu vybratý prostredníctvom otvoreného súťažného postupu, však časové úspory môžu byť malé, lebo nové otvorené konanie bude na výber nového správcu fondu potrebné v každom prípade. Na základe odpovedí na náš prieskum (pozri rámček 15) by správcovia fondov privítali ďalšie usmernenia Komisie o prevode nástrojov do obdobia 2014 – 2020.

Rámček 15

Odpovede na prieskum: problémy, v prípade ktorých je potrebné ďalšie usmernenie Komisie (programové obdobie 2014 – 2020)

Problém | Miera odpovedí¹
Prevod nástrojov zriadených v predchádzajúcom programe na nový nástroj (2014 – 2020) | 27 %
Politika pre prípad vystúpenia a ustanovenia o zrušení | 21 %
Pravidlá uplatňované v súvislosti s výberom správcov fondov | 18 %
Opätovné použitie finančných prostriedkov vrátených do finančného nástroja po uplynutí obdobia oprávnenosti | 17 %
Zriaďovanie nástrojov na úrovni EÚ | 9 %
Iné | 8 %

1Prieskum odoslaný správcom/riadiacim orgánom 50 najväčších nástrojov EFRR, odpovedalo 80 %.

Zdroj: EDA.

105

Napokon, v programovom období 2007 – 2013 Komisia začala organizovať niekoľko prednášok a seminárov s cieľom rozširovať osvedčené postupy a vyškoliť úradníkov členských štátov. V januári 2015, teda rok po začatí programového obdobia 2014 – 2020, Komisia otvorila technickú poradnú platformu (www.fi-compass.eu) na šírenie odborných znalostí o právnych požiadavkách EÚ týkajúcich sa finančných nástrojov.

Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

106

Finančné nástroje na rozdiel od tradičných grantov riadia správcovia fondu (a nie verejné správy). Vo všeobecnosti ide o finančných sprostredkovateľov, ako sú súkromné alebo štátne banky. Správa finančných nástrojov je nákladná a správcovia fondov majú nárok na odmenu za poskytnuté služby. Úroveň nákladov na riadenie (uhradené na základe dokladu o výdavku) a poplatkov za riadenie (dohodnutá cena alebo náhrada za poskytnuté služby) v prípade správcov fondov sú vo všeobecnosti stanovené v dohode o financovaní pre každý finančný nástroj. Odmeňovanie by malo pokryť administratívne náklady finančného nástroja (vrátane výdavkov pre vzťahy s investormi, právne výdavky a výdavky na audítorov) a v prípade súkromných správcov fondov by malo zohľadňovať ziskové rozpätie. Malo by byť odlišné pre rozličné finančné produkty (t. j. záruky, úvery alebo kapitál) a jeho úroveň by mala súvisieť s objektívnymi kritériami (napr. veľký počet malých úverov zvyčajne zahŕňa vyššie administratívne náklady ako menší počet veľkých úverov).

107

Na základe najnovších údajov, ktoré Komisii oznámili členské štáty, sme analyzovali úroveň skutočných nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie pre nástroje zdieľaného hospodárenia aj ústredne spravované nástroje v programovom období 2007 – 2013 a preskúmali sme, či boli dostatočne prepojené s vykonanou prácou správcov fondov. Okrem toho, pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, posúdili sme, či sa vyšší podiel finančných prostriedkov pridelených na finančné nástroje (a teda vo všeobecnosti nespravovaných vnútroštátnou alebo regionálnou štátnou správou) odrazil pri stanovení úrovne technickej pomoci, ktorá sa platí členským štátom za vykonávania EŠIF.

Vysoká úroveň nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v porovnaní so skutočnou úrovňou úhrad konečným prijímateľom

Kumulatívne náklady na riadenie prevyšujúce prostriedky skutočne vyplatené konečným prijímateľom v prípade približne 2 % nástrojov

108

Pri niektorých nástrojoch náklady na riadenie a poplatky za riadenie dokonca prevýšili skutočné sumy uhradené konečným prijímateľom. V našej analýze 1 025 finančných nástrojov EFRR a ESF sme zistili 23 takých prípadov (2,2 %) v ôsmich členských štátoch (Bulharsko, Česká republika, Nemecko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Poľsko, Spojené kráľovstvo). Spolu si tieto nástroje započítali 28 mil. EUR v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie s cieľom uhradiť konečným prijímateľom 4 milióny EUR. Súčasne existujú podobné nástroje, pri ktorých sa finančným sprostredkovateľom nevyplácajú vôbec žiadne náklady na riadenie a poplatky za riadenie (pozri rámček 16).

Rámček 16

Prípadová štúdia – správcovia fondov bezplatne vykonávajúci finančné nástroje – Fond pre podnikanie v Grécku a holdingový fond JEREMIE v Maďarsku

a) Fond pre podnikanie v Grécku

Fond pre podnikanie v Grécku bankám pôsobiacim ako finanční sprostredkovatelia nevypláca náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Fond a banky namiesto toho spolufinancujú úvery poskytované konečným prijímateľom. Delia sa aj o riziko omeškania so splácaním úveru. Hlavnou motiváciou bánk zúčastniť sa na nástroji je rozdelenie rizika. Preto sa zúčastňujú na nástroji bez toho, aby si účtovali akékoľvek náklady na riadenie a poplatky za riadenie.

b) JEREMIE Maďarsko

Ani JEREMIE Maďarsko neplatí za úverové nástroje finančným sprostredkovateľom nijaké náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Namiesto toho sa úvery finančným sprostredkovateľom poskytujú s veľmi nízkou úrokovou sadzbou v porovnaní s trhom. Veľmi nízka úroková sadzba nepredstavuje odmenu správcu fondu, lebo je vyvážená vyšším rizikom, ktoré na seba berie finančný sprostredkovateľ v porovnaní s fondom financovaným z prostriedkov EÚ. V prípade omeškania so splácaním úverov finanční sprostredkovatelia vo všeobecnosti prijímajú vyššiu časť straty.

Kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie dosahujú až 75 % finančnej podpory vyplatenej konečným prijímateľom.

109

Okrem toho sme vykonali našu vlastnú analýzu údajov Komisie, vďaka čomu sme dali náklady na riadenie a poplatky za riadenie do súvislosti s finančnými prostriedkami, ktoré boli v skutočnosti vyplatené konečným prijímateľom. Naše výsledky na úrovni členských štátov sú predstavené v tabuľke 6.

110

V prípade 274 z 1 025 nástrojov EFRR a ESF v 10 z 25 členských štátov (Švédsko, Rakúsko, Lotyšsko, Malta, Fínsko, Litva, Rumunsko, Grécko, Maďarsko, Cyprus) sme zistili, že údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie oznámené Komisii, boli úplné pre všetky finančné nástroje. V ďalších šiestich členských štátoch (Poľsko, Portugalsko, Nemecko, Slovensko, Bulharsko a Spojené kráľovstvo) boli tieto informácie predložené za 392 finančných nástrojov predstavujúcich 84 až 98 % celkového kapitálového vybavenia finančných nástrojov. Pri všetkých ostatných členských štátoch boli za nástroje, ktoré predstavujú dve tretiny alebo menej celkovej vybavenosti, oznámené prijateľné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie⁸⁶. Údaje v prípade niekoľkých finančných nástrojov buď neboli vôbec oznámené, alebo neboli hodnoverné (napríklad oznámené náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré boli desaťkrát vyššie ako skutočná vyplatená suma). Okrem toho, keď boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie oznámené ako nulové, mohlo ísť o to, že to tak skutočne bolo, alebo údaje neboli oznámené. Tieto údaje boli vylúčené z ďalšej analýzy.

Tabuľka 6

Analýza kumulatívnych nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie podľa členského štátu pre finančné nástroje EFRR a ESF k 31. decembru 2014

Členský štát
Celkové oznámené náklady na riadenie
(v mil. eur)
Počet nástrojov
(vrátane podfondov)
Náklady na riadenie a poplatky za riadenie

% prostriedkov vyplatených do nástroja
% prostriedkov vyplatených konečným prijímateľom

Kumulatívny
Priemer za rok
Kumulatívny
Priemer za rok

Slovensko
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Česká republika
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Francúzsko
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Švédsko
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cyprus
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Spojené kráľovstvo
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Španielsko
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Rakúsko
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Lotyšsko
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulharsko
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Taliansko
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Poľsko
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Dánsko
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litva
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Fínsko
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Nemecko
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Holandsko
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Rumunsko
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugalsko
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grécko
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovinsko
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgicko
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Maďarsko
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estónsko
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Spolu
631
1 025

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

Nepreplatenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie nad rámec stropov stanovených v právnych predpisoch z rozpočtu EÚ pri ukončení programu

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v zásade obmedzené na maximálnu hodnotu 4 % ročne z celkovej vybavenosti finančného nástroja

111

V právnom základe na programové obdobie 2007 – 2013 boli ustanovenia o odmeňovaní správcov fondov zhustené v hlavnom nariadení⁸⁷, ale maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie už bola stanovená vo vykonávacom nariadení Komisie⁸⁸. Konkrétne boli stanovené tieto ročné maximálne hodnoty:

ο2 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program do holdingových fondov pre záručné fondy,

ο4 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program alebo holdingový fond do mikroúverových nástrojov orientovaných na mikropodniky,

ο3 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program alebo holdingový fond do všetkých ostatných prípadov.

Komisia zaviedla tieto stropy vo svojom legislatívnom návrhu zo zreteľom na skúsenosti získané v programovom období 2000 – 2006. Ďalej bola celková maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie vo výške 5 % v prípade kapitálových fondov a 2 % v prípade záručných fondov⁸⁹.

112

V rámci zdieľaného hospodárenia musia riadiace orgány pri určovaní odmeňovania správcu fondu dodržať právny rámec pre štrukturálne fondy aj pre štátnu pomoc. Riadiace orgány navyše musia dávať pozor, aby boli ustanovenia týkajúce sa odmeňovania v súlade s investičnou stratégiou nástroja s cieľom zabezpečiť, že správca fondu bude finančne motivovaný konať v súlade so stanovenými cieľmi operačného programu. Rokovania o dohode o financovaní preto nie sú triviálnou úlohou a počas našich pohovorov veľa riadiacich orgánov uviedlo, že nemali na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 potrebné odborné znalosti viesť takéto rokovania.

113

Za určitých podmienok možno regulačnú maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie prekročiť (napr. keď náklady na riadenie a poplatky za riadenie vyhovujú podmienkam trhu a neprevyšujú náklady alebo poplatky splatné súkromnými investormi alebo ak bol prostredníctvom postupu verejného obstarávania vybratý správca fondu). Podľa správ členských štátov Komisii informácie o tom, ako často došlo k prekročeniu maximálnej výšky, neexistujú.

114

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sa vyplácajú z kapitálového vybavenia finančného nástroja; neúčtujú sa konečnému prijímateľovi. Tieto náklady sa považujú za oprávnené do likvidácie fondu, čo vo väčšine prípadov znamená ukončenie programu⁹⁰.

Kumulatívne náklady na riadenie, ktoré v určitých prípadoch pri ukončení programu pravdepodobne prekročia regulačnú maximálnu výšku

115

Náklady na riadenie alebo poplatky za riadenie vynaložené a vyplatené do 31. marca 2017 možno vyhlásiť za oprávnené náklady operačného programu EFRR a ESF, v rámci ktorého bol finančný nástroj zriadený⁹¹. V nariadení sa stanovuje, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí s „kapitálom, ktorým prispel operačný program“. Podľa Komisie sa stropy stanovené v článku 43 vykonávacieho nariadenia vzťahujú na celkový príspevok kapitálu k finančnému nástroju, a nie na skutočný príspevok, ktorý sa používa na poskytnutie finančnej podpory konečným príjemcom. Existujúce pokyny na programové obdobie 2007 – 2013 týkajúce sa nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie toto stanovisko potvrdzujú⁹².

116

Podľa nášho názoru mala Komisia vykladať ustanovenia o stropoch pre náklady na riadenie a poplatky za riadenia stanovené v nariadení ako ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na skutočne použité kapitálové vybavenie, ktorým do finančného nástroja prispel operačný program, t. j. skutočné vybavenie, ktoré sa použilo na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom. Správca fondu by sa nemal odmeňovať za nevyužívanie kapitálového vybavenia nástrojov.

Odmeňovanie podľa výkonnosti nebolo v období 2007 – 2013 právnou požiadavkou

117

V programovom období 2007 – 2013 sa riadne finančné hospodárenie s finančnými nástrojmi a skutočný výkon správcu fondu v usmerneniach Komisie, ale nie v regulačnom základe, označovali len ako činitele na určenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie⁹³.

118

Na základe našich auditov výkonnosti a auditov zhody finančných nástrojov sme zistili, že systémy odmeňovania prepojené s výkonnosťou boli skôr výnimkou, ako pravidlom. Z deviatich skúmaných nástrojov v období 2013 – 2015 existoval len jeden nástroj s odmeňovaním správcu fondu na základe vykonanej práce.

119

Ak odmeňovanie správcov fondov nie je založené na vykonanej práci, správcovia fondov majú len malý stimul skutočne prevádzať finančné prostriedky na konečných prijímateľov. To mohlo nepriaznivo ovplyvniť výkonnosť finančných nástrojov v období 2007 – 2013. Správa nástrojov EFRR a ESF sa navyše stáva takisto pomerne príťažlivou pre neskúsených správcov fondov (pozri tiež bod 86).

120

V roku 2012 Komisia odporučila riadiacim orgánom, že odmeňovanie správcu fondu by malo byť prepojené s kvalitou skutočne vynaložených investícií, meraných podľa ich prispenia k dosiahnutiu strategických cieľov operačného programu a k hodnote zdrojov, ktoré sa vrátili späť do operácie z investícií podniknutých nástrojom⁹⁴. Toto odporúčanie však bolo vydané v usmernení výboru COCOF a nie je právne záväzné.

Komisia pri posúdení nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie náležite nezohľadňuje rozdiely v jednotlivých druhoch nástrojov a skutočnú mieru podpory poskytovanej konečným príjemcom

Odhad kumulatívnych nákladov na riadenie Komisiou vo výške 631 mil. EUR od roku 2007 bude pravdepodobne podhodnotený

121

V decembri 2015 Komisia na základe údajov, ktoré vykázali členské štáty za rok 2014, odhadla kumulatívne náklady na riadenia a poplatky za riadenie na minimálne 631 mil. EUR v prípade nástrojov EFRR a ESF od začiatku programového obdobia⁹⁵.

122

Podľa Komisie to predstavuje 4,7 % príspevok OP vyplatený na príslušné nástroje v programovom období 2007 – 2013.

123

Ak sumy vyplatené medzi holdingovými fondmi a konkrétnymi fondmi uvedenými ďalej nebudú zahrnuté do výpočtu, lebo už boli do neho zahrnuté ako príspevky z operačného programu do holdingových fondov, táto miera celkových nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa zvýši na 6,2 %. Okrem toho aj správcovia fondu môžu účtovať poplatky konečným prijímateľom, ale nemusia tieto poplatky oznamovať Komisii. Keďže sú teda výpočty Komisie založené len na čiastočných údajoch, skutočné údaje (v prípade absolútnych hodnôt, ako aj podielu príspevkov operačného programu) budú pravdepodobne vyššie.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie výrazne nad úroveň, ktorú vykázala Komisia, ak sa počíta na základe finančnej podpory poskytnutej konečným príjemcom

124

Celkovo na základe 764 nástrojov EFRR a ESF v tabuľke 6 sme zistili, že kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú až 75 % finančnej podpory poskytnutej konečným prijímateľom, z čoho vyplýva ročný priemer až 16 %.

125

V prípade tých desiatich členských štátov, ktoré oznámili spoľahlivé údaje za všetkých 274 fondov EFRR a ESF, sme zistili, že kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú 2 – 17 % finančnej podpory poskytnutej konečným prijímateľom. Z toho vyplýva ročný priemer 1 – 3 %.

Výrazné rozdiely v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie medzi jednotlivými typmi finančných nástrojov

126

Úroveň nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí aj s druhom nástroja. S ohľadom na hodnoverné údaje oznámené Komisiou sme zistili priemerné hodnoty uvedené v tabuľke 7. Záručné nástroje majú v priemere nižší percentuálny podiel nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, kým kapitálové nástroje majú tento podiel najvyšší.

Tabuľka 7

Priemerné kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie podľa druhu finančného nástroja ako percentuálny podiel vybavenosti fondu

Druh finančného nástroja | Priemerný kumulatívny percentuálny podiel nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie k 31. decembru 2014
Úver | 4,2 %
Záruka | 2,7 %
Vlastný kapitál | 11,0 %

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015¹.

1Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014].

127

Okrem toho vykonanie finančných nástrojov vykonávaných holdingovým fondom je vo všeobecnosti nákladnejšie, keďže náklady na riadenie a poplatky za riadenie sú splatné na obidvoch úrovniach (t. j. na úrovni holdingového fondu a konkrétneho fondu). Poukázali sme tiež na to, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v programovom období 2007 – 2013 nezávisí od rozsahu investícií finančného nástroja, lebo sa vyplácajú ako percentuálny podiel príspevku operačného programu (pozri bod 108).

Na základe poskytnutej finančnej podpory sú náklady na riadenie a poplatky za riadenie nástrojov EFRR a ESF výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

128

Z našej analýzy tiež vyplynulo, že priemerné náklady na riadenie a poplatky za riadenie ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo súkromných investičných fondov boli výrazne nižšie ako náklady a poplatky nástrojov EFRR a ESF, ak sa porovnajú s finančnou podporou poskytovanou konečným príjemcom koncom roka 2014:

οkumulatívne prevádzkové náklady účtované fondom EEEF od začiatku jeho prevádzky v roku 2011 sú približne 5 % celkovej investovanej sumy. Výsledkom sú ročné náklady vo výške 1,2 %,

οv prípade EPMF (skombinované úverové a záručné nástroje) Komisia odhaduje, že priemerné ročné náklady splatné z rozpočtu EÚ predstavujú maximálnu hodnotu 0,5 – 0,7 % kapitálového vybavenia⁹⁶. Zodpovedá to ročným nákladom vo výške 0,2 % sumy záruk, ktoré sa poskytujú konečným príjemcom z EPMF.

129

Z našej analýzy tiež vyplynulo, že aj náklady EIB a EIF na riadenie a ich poplatky za riadenie nástrojov EFRR boli vo všeobecnosti vyššie ako náklady a poplatky, ktoré si účtovali, keď konali ako správcovia fondu v prípade nástrojov v centralizovanom hospodárení.

130

Pri našom preskúmaní dvoch štúdií o odmeňovaní správcov fondov v súkromných investičných fondoch zverejnených v roku 2015 sa ukázalo, že priemerné ročné poplatky za riadenie vo všetkých druhoch fondov (okrem holdingových fondov) boli medzi 0,6 % a 1 %⁹⁷. V obidvoch štúdiách sa takisto uvádzalo, že poplatky za riadenie sa v posledných rokoch znížili. V ďalšej štúdii uverejnenej v roku 2013 sa opisuje, že ročné poplatky za riadenie fondov rizikového kapitálu sa pohybujú v rozpätí od 2 % do 2,5 %⁹⁸.

131

Z našej analýzy vyplývajú tiež výrazné rozdiely v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie medzi jednotlivými nástrojmi EFRR a ESF sú veľké odchýlky. Na základe dostupných informácií o skutočných nákladoch na vykonávanie jednotlivých finančných nástrojov EFRR a ESF Komisia nemá úplný prehľad o základe na výpočet nákladov na vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF, a preto nemôže posúdiť, či sú takéto rozdiely v nákladoch odôvodnené. Podobné pripomienky sme v minulosti vyjadrili v inej osobitnej správe⁹⁹.

Obmedzenia pri oznamovaní nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie členskými štátmi

Približne len 60 % všetkých nástrojov EFRR a ESF poskytuje Komisii informácie o svojich nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie

132

V roku 2011 Komisia zaviedla pre členské štáty ročnú ohlasovaciu povinnosť o nástrojoch zdieľaného hospodárenia¹⁰⁰. Riadiace orgány museli tieto informácie prvýkrát oznámiť vo svojich správach za rok 2011. Medzi údaje, ktoré Komisia požadovala, patria okrem iného informácie súvisiace s nákladmi na riadenie a poplatkami za riadenie, ktoré boli pre riadiace orgány EFRR a ESF dobrovoľné. Za rok 2014 boli predložené údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie týkajúce sa len nástrojov, ktoré predstavujú 63 % celkového množstva platieb z operačných programov EFRR a ESF na finančné nástroje (v porovnaní s 50 % v roku 2013)¹⁰¹.

133

Okrem toho sme poukázali na to, že len vyplatené sumy sa majú vykazovať ako náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Existujú však aj prípady nákladov a poplatkov, ktoré boli pripísané, ale ešte neboli vyplatené. Tieto náklady a poplatky sú fakticky vylúčené z vykazovania, čo má vplyv na úplnosť správy a prispieva to k podhodnoteniu nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie oznamovaných Komisii.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

V súvislosti s otázkou nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa na programové obdobie 2014 – 2020 prijalo niekoľko opatrení.

Lehoty na predkladanie správ sa členským štátom skrátili a Komisii predĺžili.

134

V programovom období 2014 – 2020 sa od členských štátov požaduje, aby predkladali Komisii správu o vykonávaní finančných nástrojov ako súčasť svojej výročnej správy o vykonávaní. Znamená to, že správy sa predkladajú o jeden mesiac skôr (do 31. mája na rozdiel od 30. júna v predchádzajúcom období, keď predkladanie správ nebolo súčasťou výročnej správy o vykonávaní; na roky 2017 a 2019 zostáva konečná lehota 30. júna)¹⁰². Okrem toho obdobie, v ktorom má Komisia overiť údaje predložené členskými štátmi, bolo stanovené na šesť mesiacov. Znamená to, že lehota Komisie na predloženie konsolidovanej správy o vykonávaní finančných nástrojov sa zmenila, s výnimkou 2017 a 2019, a to z 1. októbra na 30. novembra. To povedie k situácii, keď budú dôležité informácie o vykonávaní finančných nástrojov k dispozícii orgánom pre udeľovanie absolutória ešte neskôr než v súčasnosti.

Riadiace orgány musia predkladať Komisii správy o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie

135

V prípade finančných nástrojov v období 2014 – 2020 musia riadiace orgány zverejniť údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie ako prílohu k výročnej správe o vykonávaní¹⁰³. Ide o významné zlepšenie, ktoré Komisii umožní v nasledujúcich rokoch oveľa lepšie analyzovať náklady na vykonávanie finančných nástrojov a dozerať nad nimi.

Nižšia maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, rozlíšených podľa druhu finančných nástrojov

136

Pokiaľ ide o maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, všimli sme si dva hlavné rozdiely oproti programovému obdobiu 2007 – 2013. Po prvé, maximálna výška odmeňovania správcu fondu sa líši podľa druhu finančných nástrojov¹⁰⁴ (pozri tabuľku 8).

Tabuľka 8

Maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie rôznych druhov finančných nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia (programové obdobie 2014 – 2020)

| Maximálna výška | Základná ročná odmena | Odmeňovanie podľa výkonnosti, ročne
Holdingový fond | 7 % | 3 % prvých 12 mesiacov | 0,5 %
1 % prvých 12 mesiacov | 0,5 %
0,5 % v nasledujúcich rozpočtových rokoch | 0,5 %
Úvery | 8 % | 0,5 % | 1 %
Záruky | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Vlastný kapitál | 20 % | 2,5 % prvých 24 mesiacov¹ | 2,5 %
1 % v nasledujúcich rozpočtových rokoch² | 2,5 %
Mikroúver | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Iné | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Súvisí to s obdobím po podpísaní dohody o financovaní, vyšší pomer sa môže použiť len v rámci tohto obdobia, ale v skutočnosti len v čase od faktickej platby príspevkov programu do holdingového fondu.

2V prípade vlastného kapitálu je základné odmeňovanie prepojené so sumami vyčlenenými pre finančný nástroj.

Zdroj: Európska komisia, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees [Usmernenia pre členské štáty o článku 42 ods. 1 písm. d) nariadenia o spoločných ustanoveniach – Oprávnené náklady na riadenie a poplatky za riadenie] (EGESIF_15-0021-01), s. 8.

137

Po druhé, maximálna výška (ktorá je teraz kumulatívna a nie počítaná na ročnom základe) je výrazne nižšia v porovnaní s maximálnou výškou odmeny platnou v programovom období 2007 – 2013. Vo všeobecnosti považujeme zníženú maximálnu výšku použitú na kumulatívnu sumu odmeny správcu fondu za zlepšenie, Komisia však neodôvodnila, ako ju určila. V našej analýze aktuálnych údajov oznámených za programové obdobie 2007 – 2013 dodnes sa v praxi ukazujú nižšie percentuálne podiely (pozri bod 120).

Prvky výkonnostného odmeňovania správcu fondu majú len obmedzený stimulačný účinok

138

Na obdobie 2014 – 2020 sa v nariadení o spoločných ustanoveniach stanovuje, že výkon správcu fondu by mal slúžiť ako kritérium na určenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie. Konkrétne všetky náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré sa majú vykázať ako oprávnené pri ukončení programu, musia byť založené na metodike výpočtu podľa výkonnosti (pozri aj tabuľku 6)¹⁰⁵.

139

Ďalšie podrobnosti o výkonnostných kritériách na určovanie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie a platnej maximálnej výšky odmeňovania sa uvádzajú v delegovanom akte¹⁰⁶.

140

Okrem toho podľa usmernení Komisie o rizikových finančných investíciách¹⁰⁷ musí byť táto výkonnostná zložka odmeňovania veľká a musí byť navrhnutá ako odmena za dosiahnutie konkrétnych cieľov politiky, ktoré boli stanovené vopred, ako aj za finančný výkon správcu fondu. Posledné kritérium by sa nemalo posudzovať len z hľadiska úspešného splatenia počiatočného kapitálu alebo výšky získaného súkromného kapitálu, ale aj na základe skutočnej výnosnosti investícií.

141

Všimli sme si však, že tieto nové výkonnostné prvky odmeňovania majú pri rozhodovaní o celkovej odmene správcu fondu, ktorá sa hradí z rozpočtu EÚ, len sekundárnu úlohu, a to z týchto dôvodov:

οvzhľadom na obvyklé trvanie holdingového alebo konkrétneho fondu sa maximálna výška stanovená v delegovanom akte Komisie dosiahne vo všeobecnosti poľahky bez toho, aby sa dosiahla výkonnostná časť odmeňovania. V dôsledku toho správca fondu s vysokou výkonnosťou dosiahne maximálnu odmenu už v skoršej fáze než správca fondu s nižšou výkonnosťou a odvtedy už nebude platený za svoje služby,

οneexistuje nijaká pokuta za nedostatočnú výkonnosť, čím by sa zabezpečilo, že správca fondu ponesie časť finančnej straty, ktorú môže finančný nástroj utrpieť. V skutočnosti na základe súčasného systému odmeňovania aj správca fondu, ktorý dosiahne negatívny výnos, môže dostať maximálnu odmenu,

οv regulačnom rámci sa nepožaduje, aby riadiaci orgán vopred stanovil minimálne výkonnostné kritériá (alebo minimálnu mieru návratnosti), ktorá sa musí dosiahnuť, aby správca fondu mohol dostať výkonnostnú zložku odmeňovania.

Celkovo sa teda domnievame, že výkonnostná zložka odmeňovania správcu fondu spolufinancovaná z rozpočtu EÚ v súčasnosti poskytuje len veľmi obmedzený stimulačný účinok a musí sa prehodnotiť.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré vznikli popri administratívnych nákladoch vyplývajúcich z plnenia operačných programov EFRR a ESF

142

Riadenie, kontrola, monitorovanie a hodnotenie operačných programov EFRR a ESF je nákladné: tieto administratívne náklady vnútroštátnych orgánov tvoria odmeny zamestnancov, prevádzkové náklady (ako sú cestovné náklady a náklady na odbornú prípravu) a náklady spojené s informačnými a komunikačnými činnosťami. Členské štáty majú možnosť využívať technickú pomoc v rámci operačných programov EFRR a ESF na pokrytie týchto administratívnych nákladov¹⁰⁸.

143

V programovom období 2007 – 2013 mohla technická pomoc dosahovať až 4 % celkového financovania operačného programu EFRR alebo ESF¹⁰⁹. Rovnaká úroveň bola zachovaná aj pre programové obdobie 2014 – 2020. Stanovila sa na základe štúdie vykonanej v roku 2010 v mene Komisie pre jej posúdenie vplyvu na programové obdobie 2014 – 2020¹¹⁰. Na tomto základe Komisia odhaduje, že členské štáty môžu vynaložiť až 13,6 mld. EUR na technickú pomoc za celé toto obdobie.

144

V programovom období 2014 – 2020 však prostredníctvom finančných nástrojov dôjde k podstatne vyššiemu podielu plnenia rozpočtu EFRR a ESF (pozri bod 21). To znamená, že pomerne viac peňažných prostriedkov na technickú pomoc bude k dispozícii pre činnosti operačných programov EFRR a ESF v rámci grantového financovania, keďže hlavnú časť administratívnej aktivity pre finančné nástroje vykonáva správca fondu. Pri týchto činnostiach náklady na riadenie a poplatky za riadenie priamo účtujú správcovia fondu na ťarchu operačných programov (alebo konečným prijímateľom). Zvýšenie finančných prostriedkov prostredníctvom finančných nástrojov sa teda nepriamo pridáva k celkovým administratívnym nákladom rozpočtu EÚ, lebo sa tým zvyšuje suma podpory v rámci technickej pomoci poskytovaná členským štátom z rozpočtu EÚ pre zvyšné činnosti grantového financovania.

145

Takisto poukazujeme na to, že v prípade programového obdobia 2007 – 2013 neexistuje nijaká povinnosť, aby národná štátna správa podrobne opisovala, ako sa vynaložili prostriedky na technickú pomoc¹¹¹. V predchádzajúcej správe sme už poznamenali, že Komisia nemá k dispozícii nijaké porovnateľné informácie o skutočných administratívnych nákladoch pre každý členský štát, každý operačný program alebo pre každý mechanizmus financovania (t. j. granty alebo finančné nástroje)¹¹². Preto je ťažké posudzovať, či je úroveň technickej pomoci odôvodnená z hľadiska nákladov skutočne vynaložených členskými štátmi na účely vykonania operačných programov EFRR a ESF.

146

Preto si stojíme za svojím predchádzajúcim odporúčaním, že Komisia by mala vykonať komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a finančných nástrojov (v rámci centralizovaného a zdieľaného hospodárenia) na programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne¹¹³. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné vzhľadom na prípravu legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020.

32Pozri výročnú správu za rozpočtový rok 2013 (bod 5.35) a za rozpočtový rok 2014 (bod 6.49); osobitnú správu č. 8/2015 (bod 67).

33Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], s. 22.

34Pravidlo automatického zrušenia viazanosti (pravidlo n + 2) pomáha zúčtovať nesplatené záväzky. V súlade s týmto pravidlom sa musí zrušiť viazanosť všetkých finančných prostriedkov, ktoré neboli použité ku koncu druhého roku po roku ich pridelenia alebo sa na ne nevzťahovala žiadosť o platbu.

35Bod 6.50 výročnej správy za rok 2014.

36C(2015) 2771 final z 30. apríla 2015, „Príloha k rozhodnutiu Komisie, ktorým sa mení rozhodnutie C(2013) 1573 o schválení usmernení k ukončeniu operačných programov prijatých na účely využívania pomoci z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Európskeho sociálneho fondu a Kohézneho fondu (2007 – 2013)“, s. 7.

37Bod 6.52 výročnej správy za rok 2014.

38Osobitné správy č. 8/2015 (bod 21), č. 2/2012 (bod 118) a č. 5/2015 (bod 27); Európska komisia, EIB: „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014 – 2020 Programme period“ (Finančné nástroje: hodnotenie stavu pri príprave na programové obdobie 2014 – 2020), štúdia, ktorú uskutočnila spoločnosť Mazars/Ecorys/EPRC, s. 52, 66, 73.

39V prípade holdingových fondov sa analýzou medzier zaoberá článok 44 ods. 1 písm. a) vykonávacieho nariadenia: „[…] V dohode o financovaní [medzi členským štátom alebo riadiacim orgánom a holdingovým fondom] sa prihliada na: a) pokiaľ ide o nástroje finančného inžinierstva na podporu podnikov, najmä MSP vrátane mikropodnikov, na závery hodnotenia medzier medzi poskytovaním týchto nástrojov MSP a dopytom po týchto nástrojoch zo strany MSP […]“.

40Článok 43 ods. 2 vykonávacieho nariadenia, pôvodné znenie.

41Článok 1 nariadenia Komisie (ES) č. 846/2009 z 1. septembra 2009, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1828/2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde, a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja (Ú. v. EÚ L 250, 23.9.2009, s. 1).

42Osobitná správa č. 8/2015 (body 21 až 22), č. 2/2012 (body 33 až 37 a 116 až 118) a č. 5/2015 (body 27 a 96).

43Pozri osobitnú správu č. 2/2012, bod 118.

44Článok 35 všeobecného nariadenia.

45Článok 96 ods. 1 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

46Článok 38 ods. 1 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

47V rámci tejto možnosti existuje osobitný prípad, podľa ktorého môžu operačné programy EFRR prispievať k iniciatíve MSP, ktorú priamo riadi Komisia. V tomto prípade platia osobitné pravidlá stanovené v článku 39 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

48Článok 120 ods. 5 a 7 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

49Komisia, COCOF (10-0014-05), Usmernenie k nástrojom finančného inžinierstva podľa článku 44 všeobecného nariadenia.

50Európska komisia, Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku, „Spoločný rámec auditu“, júl 2011 (2. časť), s. 7.

51Článok 223 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách.

52Osobitná správa č. 2/2012, rámček 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD: „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions“ (Metódy na meranie výšky mobilizovaných finančných prostriedkov zo súkromného sektora podľa intervencií oficiálneho rozvojového financovania), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. februára 2015.

55V prílohe I k vykonávaciemu nariadeniu Komisie (EÚ) č. 821/2014 z 28. júla 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, pokiaľ ide o podrobné pravidlá pre prevod a správu programových príspevkov, podávanie správ o finančných nástrojoch, technické vlastnosti informačných a komunikačných opatrení týkajúcich sa operácií a systém na zaznamenávanie a uchovávanie údajov (Ú. v. EÚ L 223, 29.7.2014, s. 7), sa ustanovuje veľký počet oddielov, ktoré sa majú použiť ako základ pre túto správu, ktorá obsahuje informácie o zdrojov financovania finančných nástrojov.

56Článok 43 ods. 5 vykonávacieho nariadenia.

57SEC(2011) 1237 final z 19. októbra 2011, pracovný dokument útvarov Komisie – posúdenie vplyvu, sprievodný dokument k „Oznámeniu Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Pilotná fáza iniciatívy dlhopisov na projekty v rámci stratégie Európa 2020“, s. 53.

58Odporúčanie Komisie zo 6. decembra 2012 v súvislosti s agresívnym daňovým plánovaním, C(2012) 8806.

59Pozri napríklad IP/14/663 – Tlačová správa z 11. júna 2014.

60COM(2015) 135 final z 18. marca 2015, návrh smernice Rady, ktorou sa mení smernica 2011/16/EÚ, pokiaľ ide o povinnú automatickú výmenu informácií v oblasti daní.

61COM(2015) 302 final zo 17. júna 2015, „Spravodlivý a efektívny systém dane z príjmu právnických osôb v Európskej únii: Päť kľúčových oblastí, v ktorých treba konať“.

62Hybridné nástroje sú nástroje, ku ktorým sa v príslušných krajinách pristupuje odlišne na daňové účely, napríklad v jednej krajine sa k nim pristupuje ako k pohľadávke a v inej krajine ako k vlastnému kapitálu, (pozri OECD, Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues (Hybridné nesúrodé opatrenia – daňová politika a problém súladu, marec 2012, s. 7).

63SICAV je druh otvoreného investičného fondu, pri ktorom sa mení hodnota jeho kapitálu na základe počtu investorov a na základe hodnoty jeho základných investícií. Podiely vo fonde sa nakupujú a predávajú na základe najnovšej čistej hodnoty aktív fondu.

64SICAR je štruktúra vytvorená pre investície súkromného kapitálu a rizikového kapitálu bez pravidiel diverzifikácie investícií a bez obmedzení na poskytovanie úverov a finančnej páky.

65Pozri osobitnú správu č. 2/2012 (body 105 až 115 a 124), č. 8/2015 (body 34 až 35), č. 5/2015 (body 66 až 67 a rámček 7).

66Usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci a rizikovom kapitáli pre malé a stredné podniky, bod 4.3.4 (Ú. v. EÚ C 194, 18.8.2006, s. 2).

67Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], s. 25.

68Článok 43 ods. 4 vykonávacieho nariadenia.

69SWD(2015) 206 final.

70Rozhodnutie Komisie z 25. februára 2010 o účasti Európskej únie na Európskom fonde 2020 pre energetiku, zmenu klímy a infraštruktúru (fond „Marguerite“), C(2010) 941.

71Článok 6 ods. 1 písm. d) delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014.

72Článok 37 ods. 2 písm. c) nariadenia o spoločných ustanoveniach.

73Článok 44 ods. 1 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

74Článok 21 ods. 13 písm. c) nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014.

75Príloha I k nariadeniu NPE, časť III, oddiel 6.

76Pozri osobitnú správu č. 2/2013, odporúčanie 7.

77Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky: „Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?“ (Finančné nástroje v rámci politiky súdržnosti v období 2007 – 2013: Ako členské štáty a vybrané finančné inštitúcie dodržiavali a ochraňovali finančné záujmy EÚ?), s. 16; Komisia a EIB: „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014 – 2020 Programme period“ (Finančné nástroje: hodnotenie stavu pri príprave na programové obdobie 2014 – 2020), štúdia, ktorú uskutočnila spoločnosť Mazars/Ecorys/EPRC, s. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, máj 2015, s. 8.

79SWD(2015) 206 final, s. 151, 159.

80Článok 78 ods. 7 všeobecného nariadenia.

81Európska komisia, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006“ [Prepracované usmernenie k nástrojom finančného inžinierstva podľa článku 44 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006], COCOF (10-0014-05), 10. februára 2012, bod 5.2.5.

82C(2015) 2771 z 30. apríla 2015, „Príloha k rozhodnutiu Komisie, ktorým sa mení rozhodnutie C(2013) 1573 o schválení usmernení k ukončeniu operačných programov prijatých na účely využívania pomoci z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Európskeho sociálneho fondu a Kohézneho fondu (2007 – 2013)“, s. 7.

83Článok 108 všeobecného nariadenia v spojení s článkom 152 ods. 1 a článkom 153 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

84Článok 45 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

85Článok 38 ods. 3 písm. b) nariadenia o spoločných ustanoveniach.

86Slovinsko (66 %), Španielsko (63 %), Francúzsko (37 %), Taliansko (28 %), Dánsko (18 %), Česká republika(16 %), Holandsko (10 %), Belgicko (1 %) a Estónsko (0 %).

87Článok 78 ods. 6 všeobecného nariadenia.

88Článok 43 ods. 4 vykonávacieho nariadenia.

89Nariadenie Komisie (ES) č. 448/2004, pravidlo 8 bod 2.7 a pravidlo 9 bod 2.6.

90Článok 42 ods. 1 písm. d) nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

91Článok 78 ods. 6 písm. d) všeobecného nariadenia, v rámci obmedzení stanovených v článku 43 ods. 4 vykonávacieho nariadenia.

92COCOF (10-0014-05), 8. februára 2012, oddiel 2.6.

93V programovom období 2007 – 2013 Komisia vydala tri usmernenia výboru COCOF o nástrojoch finančného inžinierstva: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) a COCOF (10-0014-05).

94Európska komisia, Prepracované usmernenie k nástrojom finančného inžinierstva podľa článku 44 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, COCOF (10-0014-05), 10. februára 2012, bod 2.6.12.

95Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], s. 29.

96Pozri osobitnú správu č. 8/2015, bod 63.

97Lane Clark & Peacock, „Investment management fee survey“ (Prieskum poplatkov za riadenie investícií), 2015 a Morningstar, „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down“ (Štúdia poplatkov: Investori sťahujú pomer výdavkov dole), 2015.

98KfW Economic Research No. 18, „You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences“ (Máte, za čo si zaplatíte – Štruktúra odmeňovania fondov rizikového kapitálu a jej následky), 7. marca 2013.

99Pozri osobitnú správu č. 8/2015, body 62 a 72.

100Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1310/2011 z 13. decembra 2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006, pokiaľ ide o návratnú pomoc, finančné inžinierstvo a určité ustanovenia týkajúce sa výkazu výdavkov (Ú. v. EÚ L 337, 20.12.2011, s. 1).

101Európska komisia, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007 – 2013, Situation as at 31 December 2014“ [Zhrnutie údajov týkajúcich sa pokroku, ktorý bol dosiahnutý v súvislosti s financovaním a vykonávaním nástrojov finančného inžinierstva, nahlásených riadiacimi orgánmi v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, programové obdobie 2007 – 2013, stav k 31. decembru 2014], s. 27.

102Článok 46 ods. 1 a článok 111 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

103Článok 46 ods. 2 písm. e) nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

104Článok 13 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014.

105Odôvodnenie 123 a článok 42 nariadenia o spoločných ustanoveniach.

106Články 12, 13 a 14 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014.

107Európska komisia, Usmernenia o štátnej pomoci na podporu rizikových finančných investícií, bod 3.6.1.

108Článok 45 všeobecného nariadenia.

109Článok 46 všeobecného nariadenia.

110SEC(2011) 1141 final zo 6. októbra 2011 (pozri aj osobitnú správu č. 8/2015, bod 56; osobitnú správu č. 16/2013, body 74 až 75).

111Európska komisia, „Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007 – 2013 period“ (Spolufinancovanie platov, prémií a odmien z prostriedkov štrukturálnych fondov v programovom období 2007 – 2013), záverečná správa, 2014.

112Pozri osobitnú správu č. 5/2015, body 58 a 71.

113Pozri osobitnú správu č. 8/2015, body 57, 63 až 64, 71 až 72 a odporúčanie 4.

Závery a odporúčania

147

Celkovo konštatujeme, že finančná podpora poskytovaná konečným prijímateľom prostredníctvom finančných nástrojov ponúka značné výhody v porovnaní s grantmi, lebo každé euro na financovanie prostredníctvom finančných nástrojov sa v zásade môže použiť viac než raz. Okrem toho skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

148

V našom audite sme však zistili niekoľko závažných problémov, ktoré znižovali efektívnosť finančných nástrojov ako mechanizmu na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013:

οznačný počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol príliš veľký a koncom roka 2014 mali nástroje značné problémy uhrádzať svoje kapitálové vybavenie (v priemere sa použilo približne 57 % všetkého kapitálového vybavenia zaplateného finančným nástrojom z operačných programov). Faktorom, ktorý prispel k nadmernému počiatočnému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov zabrániť rušeniu viazanosti v celom programovom období 2007 – 2013,

οcelkovo finančné nástroje v rámci zdieľaného a centralizovaného hospodárenia neboli schopné prilákať súkromný kapitál,

οzatiaľ len obmedzený počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol úspešný pri poskytovaní revolvingovej finančnej podpory,

οnáklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF vysoké v porovnaní so skutočnou finančnou podporou konečným prijímateľom a javia sa tiež výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

149

Súčasne upozorňujeme na to, že v právnom rámci pre programové obdobie 2014 – 2020 došlo k zlepšeniam, pokiaľ ide o finančné nástroje, založeným na odborných znalostiach získaných v programovom období 2007 – 2013, ale niektoré problémy pretrvávajú. Naše hlavné závery za programové obdobie 2007 – 2013 a 2014 – 2020 sú predstavené v poradí podľa štruktúry tejto správy spoločne s našimi odporúčaniami.

Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

150

Domnievame sa, že značný počet finančných nástrojov bol príliš veľký. To znamená, že riadiace orgány nie vždy správne posúdili potreby trhu predtým, než pridelili finančné prostriedky z operačných programov EFRR a ESF na finančné nástroje. To viedlo k nadmernému kapitálovému vybaveniu pri zriaďovaní finančných nástrojov, čo malo za následok nízku mieru vyplatených prostriedkov. Faktorom, ktorý prispel k nadmernému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov obísť pravidlo n + 2.

Zavedenie povinných predbežných posúdení v programovom období 2014 – 2020 pre finančné nástroje v rámci spoločného aj centralizovaného hospodárenia pomôže zabrániť nadmernej vybavenosti finančných nástrojov. Úspešnosť tohto opatrenia však bude závisieť od toho, či posúdenie bude vychádzať zo spoľahlivých predpokladov a analýzy. V prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia je prístup postupného splácania (pri ktorom sa platby z rozpočtu EÚ prepájajú s vyplácaním finančných prostriedkov konečným prijímateľom) takisto zameraný na riešenie problému nadmernej vybavenosti. Okrem toho sa v prípadoch zmien hospodárskeho alebo trhového prostredia v nariadení o spoločných ustanoveniach počíta s pravidelným preskúmaním predbežných posúdení ako s možnosťou, čo sa však netýka ústredne spravovaných nástrojov. Preskúmanie v polovici trvania (ktoré by sa malo týmito hľadiskami zaoberať) sa vykonáva pri väčšine, ale nie pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch. Ani v jednom prípade sa nepočíta s nezávislým preskúmaním predbežných posúdení.

151

The Regionálne zameranie finančných nástrojov prispelo k tomu, že členské štáty vytvorili veľký počet finančných nástrojov malej veľkosti v programovom období 2007 – 2013. Tieto jednotlivé konkrétne fondy EFRR a ESF často nemali takú veľkosť, aká sa v odvetví investičných fondov považuje za primeranú na efektívne fungovanie (pozri body 27 až 61).

Odporúčanie 1

Čo sa týka predbežných posúdení finančných nástrojov:

a)Predbežné posúdenie ústredne spravovaných nástrojov zo strany Komisie by malo systematicky zahŕňať analýzu „ponaučení“ k danému dátumu.

Plánovaný dátum vykonávania: keď sa vytvorí nový nástroj.

b)Komisia by okrem „ponaučení“ mala posúdiť aj vplyv väčších sociálno-ekonomických zmien na odôvodnenie nástroja a príslušného požadovaného príspevku z rozpočtu EÚ v súvislosti s ich príslušnými preskúmaniami v polovici trvania pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch.

Plánovaný dátum vykonávania: ihneď, ako sa vykonajú preskúmania v polovici trvania.

Odporúčanie 2

Komisia a členské štáty by sa mali usilovať optimalizovať veľkosť konkrétnych fondov EFRR a ESF, aby sa vždy, keď je to možné, mohla využiť výhoda značných úspor v nákladoch na prevádzku fondov. Komisia by mala poskytnúť dodatočné usmernenia členským štátom o zriaďovaní týchto finančných nástrojov v členských štátoch alebo na úrovni Únie (ktoré priamo alebo nepriamo spravuje Komisia).

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016 (pre Komisiu), keď sa vytvoria finančné nástroje (pre členské štáty).

Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

152

Zistili sme, že Komisia a členské štáty majú značné problémy prilákať súkromných investorov k finančným nástrojom v rámci spoločného aj centralizovaného hospodárenia počas programového obdobia 2007 – 2013. Najmä preferenčné zaobchádzanie so súkromnými investormi do finančných nástrojov nedokázalo prilákať významné množstvo dodatočných finančných prostriedkov. Navyše zastávame názor, že Komisia pri meraní finančnej páky pri finančných nástrojoch riadne nezohľadnila, do akej miery verejné financovanie podnecuje uvoľnenie ďalších finančných prostriedkov. Členské štáty okrem toho nemajú povinnosť informovať Komisiu o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie nástrojov EFRR a ESF.

153

V tejto fáze sa zdá nepravdepodobné, aby sa v programovom období 2014 – 2020 podarilo prostredníctvom operačných programov alebo v podobe dodatočných príspevkov prilákať značné súkromné finančné prostriedky. Usmernenia, ktoré Komisia vydala v apríli 2014, dostatočne nečerpajú z „osvedčených postupov“ zaznamenaných v programovom období 2007 – 2013 o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

154

Využívanie záväzných stanovísk pre finančné nástroje, ktoré za istých podmienok môže viesť k vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam aj v programovom období 2014 – 2020 by bolo v rozpore s vlastnou politikou Komisie v tejto oblasti (pozri body 62 až 91).

Odporúčanie 3

Komisia by v nariadení o rozpočtových pravidlách (a vzápätí v nariadeniach pre jednotlivé odvetvia) mala poskytnúť vymedzenie pojmu pákového efektu finančných nástrojov platné vo všetkých oblastiach rozpočtu EÚ, v ktorom sa jasne rozlišuje medzi pákovým efektom súkromných a národných verejných príspevkov v rámci operačného programu alebo dodatočných súkromných alebo verejných kapitálových príspevkov a v ktorom sa zohľadňuje druh príslušného nástroja. V tomto vymedzení by sa malo jasne uviesť, ako sa určujú sumy mobilizované prostredníctvom európskych a národných príspevkov, pravdepodobne na základe usmernení OECD k tejto téme.

Plánovaný dátum vykonávania: pri revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách a pri preskúmaní v polovici trvania v prípade sektorových právnych predpisov.

Odporúčanie 4

V prípade finančných nástrojov EFRR a ESF v programovom období 2007 – 2013 by Komisia mala zabezpečiť, že členské štáty poskytnú úplné a spoľahlivé údaje o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie, a to prostredníctvom operačných programov, ako aj popri nich.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2017.

Odporúčanie 5

V prípade finančných nástrojov EFRR a ESF by Komisia mala členským štátom poskytnúť ďalšie usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Odporúčanie 6

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojoch by sa v právnych predpisoch, ktorými sa riadi príslušný nástroj, mali vymedziť všeobecné zásady rozdelenia rizika, čo môže mať dosah na rozpočet EÚ.

Plánovaný dátum vykonávania: pri predkladaní návrhov na vytvorenie nových finančných nástrojov alebo revíziu existujúcich finančných nástrojov.

Odporúčanie 7

V prípade všetkých finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ počas programového obdobia 2014 – 2020 by Komisia mala zabezpečiť, aby členské štáty, samotná Komisia a skupina EIB vykonali len tie štruktúry, ktoré sú v súlade s jej vlastnými odporúčaniami a opatreniami, pokiaľ ide o daňové pravidlá.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

155

V prevažnej väčšine nástrojov EFRR a ESF nedošlo koncom roku 2014 k nijakému významnejšiemu revolvingovému efektu finančných prostriedkov. Dôvodom je skutočnosť, že odklady vo vykonávaní prispeli k ťažkostiam finančných nástrojov EFRR a ESF pri uhrádzaní celého vlastného kapitálového vybavenia v programovom období 2007 – 2013. Obdobie oprávnenosti sa muselo predĺžiť z decembra 2015 do marca 2017, aby sa zvýšila pravdepodobnosť, že väčšina finančných nástrojov aspoň raz vynaloží svoju počiatočnú vybavenosť. Po ukončení programu v marci 2017 okrem toho zostane vykonávanie finančných nástrojov na uvážení členských štátov a uvidí sa, do akej miery sa realizuje revolvingový efekt.

156

Na programové obdobie 2014 – 2020 sa v ustanoveniach právneho základu obmedzuje riziko zriaďovania nástrojov s nadmerným kapitálovým vybavením, a to zas pomôže zvýšiť pravdepodobnosť dosiahnutia revolvingového efektu. Na to je však potrebné zbierať poučenia z nedostatkov pozorovaných počas programového obdobia 2007 – 2013 a riadiace orgány musia byť realistickejšie, pokiaľ ide o podiel EŠIF, ktorý sa môže vykonať prostredníctvom finančných nástrojov.

157

Spravili sa ďalšie zmeny, ktoré by mali pomôcť pri účinnejšom zriaďovaní nástrojov, zistili sme však, že je potrebné ďalšie usmernenie o dvoch konkrétnych aspektoch (pozri body 92 až 105).

Odporúčanie 8

Komisia by mala prijať vhodné opatrenia, aby zabezpečila, že členské štáty zachovajú revolvingový charakter finančných prostriedkov počas požadovaného osemročného obdobia po uplynutí obdobia oprávnenosti pre programové obdobie 2014 – 2020. To by sa mohlo dosiahnuť tým, že bude požadované použitie výslovnej doložky v dohode o financovaní, aby sa zabezpečilo, že financovanie sa použije na plánované účely.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Odporúčanie 9

Komisia by mala poskytnúť usmernenie, pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré umožňujú pokračovať v používaní finančných nástrojov v ďalšom programovom období, najmä v prípadoch, keď sa správcovia fondu vyberajú na základe verejného obstarávania.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

158

Zistili sme, že značný podiel počiatočnej vybavenosti finančných nástrojov EFRR a ESF sa minul na náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Úroveň poplatkov bola navyše značne vyššia ako v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov, ak sa porovná s finančnou podporou, ktorá bola skutočne poskytnutá konečným príjemcom. Vzhľadom na vysoké pozorované úrovne na konci roku 2014 existuje značné riziko, že veľký počet nástrojov EFRR a ESF prekročí maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie stanovenú v právnom základe na obdobie 2007 – 2013. Vysoké úrovne nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie môže poukazovať na zásadný problém týkajúci sa spôsobu, akým sa v programovom období 2007 – 2013 vykonával tento mechanizmus financovania.

Náklady na riadenie alebo poplatky za riadenie vynaložené a vyplatené do 31. marca 2017 možno vyhlásiť za oprávnené náklady operačného programu EFRR a ESF, v rámci ktorého bol finančný nástroj zriadený. V nariadení sa stanovuje, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí s „kapitálom, ktorým prispel operačný program“.

Podľa Komisie sa stropy stanovené v článku 43 vykonávacieho nariadenia vzťahujú na celkový príspevok kapitálu k finančnému nástroju, a nie na skutočný príspevok, ktorý sa používa na poskytnutie finančnej podpory konečným príjemcom. Podľa nášho názoru sa však pri ukončení mali stropy stanovené v nariadení vykladať ako stropy, ktoré sa vzťahujú na skutočne použité kapitálové vybavenie, ktorým do finančného nástroja prispel operačný program, t. j. skutočné vybavenie, ktoré sa použilo na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom. Správcovia fondu by sa nemali odmeňovať za nevyužívanie kapitálového vybavenia nástrojov.

159

Komisia nemá úplný prehľad o základe nákladov na vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF a o spôsobe určovania nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie a o tom, či sú odôvodnené. Podobne Komisii chýbajú informácie o celkových administratívnych nákladoch pre každý členský štát vykonávajúci EŠIF v programovom období 2014 – 2020 v závislosti od spôsobu používania alternatívnych mechanizmov financovania (t. j. grantov alebo vratnej finančnej podpory, najmä prostredníctvom finančných nástrojov).

160

Takisto poukazujeme na to, že tieto náklady na riadenie a poplatky za riadenie vznikli popri hlavných administratívnych nákladoch operačných programov EFRR a ESF. Keďže sa náklady na riadenie vyplácajú z počiatočného vybavenia nástroja, znižujú úroveň financovania z rozpočtu EÚ, ktoré je k dispozícii konečným prijímateľom.

161

V programovom období 2014 – 2020 boli skrátené lehoty na podávanie správ členských štátov, keďže predkladanie správ o finančných nástrojoch je teraz súčasťou výročnej správy o vykonávaní. Táto správa sa predkladá Komisii o mesiac skôr ako predchádzajúce správy o finančných nástrojov, s výnimkou rokov 2017 a 2019. Súčasne sa stanovila lehota Komisie na predloženie jej správy orgánom pre udeľovanie absolutória na šesť mesiacov. Pre porovnanie počas programového obdobia 2007 – 2013 mala Komisia tri mesiace na overenie údajov a predloženie svojej konsolidovanej správy o vykonávaní finančných nástrojov. Znamená to, že dôležité informácie o vykonávaní finančných nástrojov a o ich súvisiacich nákladoch sú k dispozícii neskôr ako v predchádzajúcom období.

162

Pokiaľ ide o náklady na riadenie a poplatky za riadenie, v právnych predpisoch sa výrazne zlepšilo poskytovanie maximálnej výšky pre kumulatívne sumy, ktoré sú nižšie ako maximálne výšky platné v programovom období 2007 – 2013. Výkonnostné zložky však ešte nie sú dostatočne pevné a Komisia musí poskytnúť dodatočné vysvetlenie o spôsobe, akým by riadiace orgány mali tieto ustanovenia využívať pri rokovaniach o dohodách o financovaní (pozri body 106 až 145).

Odporúčanie 10

Vzhľadom na blížiace sa ukončenie programového obdobia 2007 – 2013:

a)Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty oznámili úplné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré boli vynaložené alebo vyplatené do marca 2017.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2017.

b)Komisia by mala vysvetliť, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa musí uplatňovať na kapitálové vybavenie skutočne využité finančným nástrojom, t. j. na príspevok z operačného programu, ktorý sa použil na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca marca 2017.

Odporúčanie 11

Pokiaľ ide o výkonnostné odmeňovanie správcov fondu v programovom období 2014 – 2020:

a)Komisia by mala predložiť legislatívny návrh s cieľom prehodnotiť platné ustanovenia v nariadení o spoločných ustanoveniach s cieľom posilniť stimulačný účinok týchto opatrení.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

b)Riadiace orgány členských štátov by mali pri rokovaniach o dohodách o financovaní vo veľkej miere využiť existujúce výkonnostné zložky odmeňovania pre správcov fondu. Doplniť by ich mali o použitie dobrovoľných dodatočných zložiek.

Plánovaný dátum vykonávania: okamžite.

Odporúčanie 12

Komisia by mala vykonať komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a vratnej finančnej podpory najmä prostredníctvom finančných nástrojov na obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020 a pri určovaní primeranej úrovne technickej pomoci.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roku 2017.

163

A napokon, v programovom období 2014 – 2020 bude pre Komisiu a EIB zásadne dôležité, aby účinne koordinovali používanie finančných nástrojov v spoločnom a centralizovanom hospodárení, ktoré sa financujú z rozpočtu EÚ s Európskym fondom pre strategické investície (EFSI), známym aj ako „Junckerov plán“. Len potom budú môcť finančné nástroje v rámci rozpočtu EÚ najúčinnejšie prispievať k toľko potrebným investíciám do infraštruktúry v EÚ.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Henri GRETHEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 1. júna 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Finančné nástroje v zdieľanom hospodárení – spôsob fungovania (programové obdobie 2014 – 2020)

a) Úverové nástroje

Zdroj: Európska komisia, EIB, „Platforma fi-compass – Produkty finančných nástrojov, Úvery, záruky, vlastný kapitál a kvázi vlastný kapitál“, s. 5.

b) Záručné nástroje

Zdroj: Európska komisia, EIB, „Platforma fi-compass – Produkty finančných nástrojov, Úvery, záruky, vlastný kapitál a kvázi vlastný kapitál“, s. 9.

c) Nástroje vlastného imania (kvázi kapitálové nástroje)

Zdroj: Európska komisia, EIB, „Platforma fi-compass – Produkty finančných nástrojov, Úvery, záruky, vlastný kapitál a kvázi vlastný kapitál“, s. 14.

Príloha II

Vymedzenie pojmu „finančné nástroje“ v právnom základe (programové obdobia 2014 – 2020 a 2007 – 2013)

Regionálna politika
(EFRR a ESF)
Sociálna politika
(EaSI)
Dopravná a energetická politika
(NPE)

2014 – 2020
Vymedzenie pojmu finančné nástroje je uvedené v nariadení o rozpočtových pravidlách, a preto platí pre všetky rozpočtové oblasti:
Článok 2
„p),finančné nástroje‘ sú opatrenia finančnej podpory Únie poskytované z rozpočtu na doplnkovej báze s cieľom dosiahnuť jeden alebo viaceré konkrétne ciele politík Únie. Takéto nástroje môžu mať podobu kapitálových alebo kvázi kapitálových investícií, úverov alebo záruk alebo iných nástrojov na zdieľanie rizika a v prípade potreby sa môžu kombinovať s grantmi.“

Nijaké sektorové vymedzenie.
V nariadení o spoločných ustanoveniach sa uvádza priamy odkaz na vymedzenie pojmu v nariadení o rozpočtových pravidlách.
Napriek spoločnému vymedzeniu v nariadení o rozpočtových pravidlách sa v nariadení o EaSI uvádza odkaz na „úvery“, „záruky“, „kapitál“ a „kvázi kapitál“.
Napriek spoločnému vymedzeniu v nariadení o rozpočtových pravidlách sa v nariadení NPE uvádza odkaz na:
„nástroje vlastného imania“, „nástroje pre úvery a záruky“, „nástroje na zdieľanie rizika pre projektové dlhopisy“.

Regionálna politika
(EFRR a ESF)
Sociálna politika
(EPMF)
Dopravná a energetická politika
(TEN)

2007 – 2013
Neexistuje nijaké oficiálne vymedzenie pojmov.
Nepriame vymedzenia existujú vo vykonávacom nariadení Komisie a v usmernení výboru COCOF.

Článok 43 vykonávacieho nariadenia:

„Články 43 až 46 platia pre nástroje finančného inžinierstva vo forme opatrení pre návratné investície alebo pre poskytovanie záruk za návratné investície alebo pre obidva tieto nástroje v:

[…]“

Usmernenie výboru COCOF:

„1.2.12 Aby bol nástroj oprávnený ako nástroj finančného inžinierstva podľa nariadení SF, je nevyhnutné, aby príspevky z operačných programov […] mali formu návratných investícií, najmä kapitálových investícií, úverov alebo záruk za takéto návratné investície v súlade s konkrétnymi ustanoveniami v článku 44 ods. 1 písm. a), b) alebo c) všeobecného nariadenia.

1.2.13 Návratné investície sa odlišujú od nevratnej pomoci alebo grantov, vymedzených na účely tohto usmernenia ako priamy finančný príspevok prostredníctvom daru.“
Neexistuje nijaké oficiálne vymedzenie pojmov.

Napriek tomu sa v rozhodnutí o EPMF uvádza odkaz na „záruky a nástroje s rozdelením rizika“, „nástroje vlastného imania“ a „dlhové nástroje“.
Neexistuje nijaké oficiálne vymedzenie pojmov.

V nariadení TEN sa uvádzajú odkazy na „nástroj záruk za úvery“, „nástroj na rozdelenie rizika pre projektové dlhopisy“ a „podiel rizikového kapitálu investičných fondov“.

V nariadení EEPO sa uvádza odkaz na investičný „nástroj“, v ktorom je EÚ akcionárom.

Zdroj: Európska komisia.

Príloha III

Prehľad finančných nástrojov EFRR v 28 členských štátoch EÚ: počet fondov a ich vybavenie (programové obdobie 2007 – 2013)

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov Komisie, stav z 31. decembra 2014.

Príloha IV

Prehľad finančných nástrojov ESF v 28 členských štátoch EÚ: počet fondov a ich vybavenie (programové obdobie 2007 – 2013)

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov Komisie, stav z 31. decembra 2014.

Príloha V

Súhrn požiadaviek na predbežné posúdenie (programové obdobie 2014 – 2020)

Prvok
Finančné nástroje so spoločným hospodárením v rámci politiky súdržnosti (programové obdobie 2014 – 2020)
Ústredne spravované finančné nástroje v rámci sociálnej, energetickej a dopravnej politiky (účinné od 1. januára 2013)

Právny základ
Právny základ:
Aspekty, ktoré sa majú analyzovať a oznámiť sú stanovené v článkoch 37 ods. 2 a 3 nariadenia o spoločných ustanoveniach a zahŕňajú tieto aspekty.
Právny základ:
V článku 140 ods. 2 písm. f) nariadenia o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že finančné nástroje sa musia zriadiť na základe predbežného hodnotenia. Prvky tohto hodnotenia sú opísané v pravidlách uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách¹ a ich súhrn je uvedený ďalej.

Zlyhania trhu
Analýza zlyhaní trhu, neoptimálnych investičných situácií a investičných potrieb.
Určenie nedokonalostí alebo zlyhaní trhu alebo neoptimálnych investičných situácií a posúdenie investičných potrieb s ohľadom na ciele politiky.

Pridaná hodnota
Hodnotenie pridanej hodnoty finančných nástrojov, ktorých podpora z EŠIF sa zvažuje, súlad s inými formami verejných intervencií zameraných na rovnaký trh, proporcionalita plánovanej intervencie a opatrenia na minimalizáciu narušenia trhu.

οDôkaz, že zistené potreby trhu nie je možné náležite a včas riešiť ani prostredníctvom činností vedených trhom, ani iným druhom intervencie EÚ, ktoré nesúvisia s financovaním finančného nástroja.

οDôkaz, že plánovaný finančný nástroj je v súlade s novým a existujúcim finančným nástrojom, aby sa zabránilo prekrývaniu.

Štátna pomoc
Možné dôsledky pre štátnu pomoc.
Neuplatňuje sa

Pákový efekt
Odhad dodatočných verejných a súkromných zdrojov, ktoré možno získať pomocou finančného nástroja, a to až po úroveň konečného prijímateľa (predpokladaný pákový efekt).
Posúdenie proporcionality plánovaného opatrenia s ohľadom na veľkosť likvidnej medzery, očakávaný pákový efekt, dodatočné kvalitatívne účinky.

Investičná stratégia
Navrhovaná investičná stratégia vrátane preskúmania možností finančných produktov, ktoré sa budú ponúkať.
Určenie najefektívnejšieho spôsobu vykonávania finančného nástroja.

Výsledky
Spresnenie očakávaných výsledkov a skutočnosti, ako má daný finančný nástroj prispieť k dosiahnutiu konkrétnych cieľov stanovených v rámci príslušnej priority, vrátane ukazovateľov tohto prínosu.
Stanovenie súboru vhodných ukazovateľov výkonnosti.

Poučenia
Posúdenie skúseností nadobudnutých z podobných nástrojov a z predbežných posúdení, ktoré vykonali v minulosti členské štáty.
Žiadne porovnateľné ustanovenie v právnom základe na uvažovanie o predchádzajúcich skúsenostiach.

Možnosť preskúmania
Ustanovenia, na základe ktorých sa predbežné posúdenie môže počas vykonávania finančného nástroja, ktorý sa vykonáva na základe takéhoto posúdenia, podľa potreby revidovať a aktualizovať, ak riadiaci orgán dospel vo fáze vykonávania k záveru, že predbežné posúdenie už nemôže primeraným spôsobom odzrkadľovať trhové podmienky existujúce v čase vykonávania.
V právnom základe nie je nijaká doložka o preskúmaní.

1Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, článok 224 (Ú. v. EÚ L 362, 31.12.2012, s. 1).

Odpovede Komisie

Zhrnutie

II

Komisia súhlasí s tým, poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ prostredníctvom finančných nástrojov prináša mnohé výhody, a preto v programovom období 2014 – 2020 aktívne presadzuje a podporuje ich zvýšené využívanie.

VI

Komisia sa domnieva, že účinky problémov, ktoré zistil Dvor audítorov, sa medzi jednotlivými členskými štátmi a druhmi finančných nástrojov líšia, a že celkovo finančné nástroje naďalej predstavujú účinný a efektívny spôsob poskytovania finančných prostriedkov EÚ.

VI Prvá zarážka

Komisia sa domnieva, že priemerná miera vyplatených prostriedkov vo výške 57 % (na konci roka 2014) predstavuje veľmi heterogénnu situáciu. Riziko nedosiahnutia úplného vyplatenia pri ukončení programu sa týka obmedzeného počtu finančných nástrojov v niekoľkých členských štátoch.

Nízka miera vyplatenia prostriedkov na konci roka 2014 je výsledkom viacerých faktorov vrátane finančnej krízy, obmedzených skúseností v niektorých členských štátoch a neskorého spustenia niektorých nástrojov.

VI Druhá zarážka Pokiaľ ide o finančné nástroje v rámci zdieľaného hospodárenia, právne požiadavky týkajúce sa podávania správ neumožnili Komisii získať od členských štátov úplné údaje o účasti súkromných investorov. Komisia však konštatuje, že pravidlá štátnej pomoci pre určité finančné nástroje si vyžadujú minimálnu účasť súkromných investorov (napr. 30 % a v niektorých prípadoch dokonca až 60 %).

Komisia sa domnieva, že ústredne spravovaným finančným nástrojom vyvinutým v období rokov 2007 – 2013 sa podarilo prilákať značné zdroje zo súkromného sektora na úrovni projektov, dokonca aj v prípadoch, keď na úrovni fondu neboli poskytnuté žiadne súkromné príspevky (napr. fond Marguerite). Domnievame sa, že skúsenosti získané v rámci týchto nástrojov pomôžu Komisii vypracovať nástroje schopné prilákať ešte viac súkromných investícií.

VI Tretia zarážka

Komisia zastáva názor, že frekvencia recyklácie finančných prostriedkov počas obdobia oprávnenosti nie je samoúčelná.

Okrem toho, dátum splatnosti poskytnutých finančných prostriedkov je upravený/sa musí upraviť podľa typológie financovaných investícií, a akékoľvek závery týkajúce sa obmedzeného revolvingového efektu by sa mali vypracovať so zreteľom na dátum vytvorenia finančného nástroja, dobu odkladu, splatnosť a štandardné sadzby financovania poskytovaného konečným prijímateľom.

VI Štvrtá zarážka

Podľa pravidiel stanovených pre programové obdobie 2007 – 2013 sú náklady na riadenie a poplatky za riadenie prepojené so sumami vyplatenými na finančné nástroje a nie so sumami vyplatenými konečným prijímateľom. Komisia poznamenáva, že porovnanie s ústredne spravovanými nástrojmi bude možné len pri ukončení nástrojov EFRR a ESF.

Na roky 2014 – 2020 musia byť náklady na riadenie a poplatky za riadenie viazané na výkonnosť vrátane súm vyplatených konečným prijímateľom.

VIII Prvé odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Zakaždým, keď sa vyvinie nový finančný nástroj, by predbežné posúdenie malo zahŕňať analýzu skúseností, ktoré boli v minulosti získané s podobnými nástrojmi.

VIII Druhé odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, príslušné právne základy predpokladajú preskúmania alebo hodnotenia v polovici trvania.

Komisia v prípade všetkých takýchto budúcich preskúmaní finančných nástrojov v polovici trvania zabezpečí, aby zahŕňali nadobudnuté skúsenosti a vplyv všetkých významných sociálno-ekonomických zmien na účel nástroja a zodpovedajúci príspevok z rozpočtu EÚ.

VIII Tretie odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o Komisiu, domnieva sa, že toto odporúčanie sa práve zavádza prostredníctvom návrhu usmernenia o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) nariadenia o spoločných ustanoveniach (NSU), ktoré bolo prvýkrát predstavené členským štátom 28. apríla 2016 a v súčasnosti sa dokončuje, pričom pokiaľ ide o iniciatívu MSP a príručku s cieľom poskytnúť členským štátom usmernenia o komplementárnosti EŠIF a EFSI, členským štátom sa poskytujú rozsiahle objasnenia.

VIII Štvrté odporúčanie

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Nepovažuje za potrebné zmeniť nariadenie o rozpočtových pravidlách a/alebo príslušné odvetvové pravidlá (NSU a ústredne spravované odvetvové pravidlá) a domnieva sa, že túto otázku možno primerane riešiť prostredníctvom poskytnutia usmernenia.

V tejto súvislosti začali GR pre EŠIF pracovať na návrhu usmernenia o podávaní správ. Tento návrh bol predložený členským štátom 28. apríla 2016 a má obsahovať podrobné informácie o výpočte pákového efektu, ako sa stanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách. Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, Komisia v júni 2015 spresnila metódu na výpočet pákového efektu pre finančné nástroje na obdobie 2014 – 2020 s cieľom dosiahnuť koherentným a harmonizovaným spôsobom súlad s príslušnými požiadavkami na pákový efekt v nariadení o rozpočtových pravidlách a v pravidlách uplatňovania.

VIII Štvrté odporúčanie

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Nepovažuje za potrebné zmeniť nariadenie o rozpočtových pravidlách a/alebo príslušné odvetvové pravidlá (NSU a ústredne spravované odvetvové pravidlá) a domnieva sa, že túto otázku možno primerane riešiť prostredníctvom poskytnutia usmernenia.

V tejto súvislosti začali GR pre EŠIF pracovať na návrhu usmernenia o podávaní správ. Tento návrh bol predložený členským štátom 28. apríla 2016 a má obsahovať podrobné informácie o výpočte pákového efektu, ako sa stanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách. Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, Komisia v júni 2015 spresnila metódu na výpočet pákového efektu pre finančné nástroje na obdobie 2014 – 2020 s cieľom dosiahnuť koherentným a harmonizovaným spôsobom súlad s príslušnými požiadavkami na pákový efekt v nariadení o rozpočtových pravidlách a v pravidlách uplatňovania.

VIII Piate odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Členské štáty budú musieť pri ukončení operačných programov podať správu o tom, či bolo pre finančné nástroje skutočne vyplatené vnútroštátne súkromné spolufinancovanie, ako aj o totožnosti poskytovateľov vnútroštátneho spolufinancovania, type poskytnutého vnútroštátneho spolufinancovania a akýchkoľvek spoločných investičných fondoch okrem zdrojov programu.

VIII Šieste odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia začala pracovať na návrhu usmernenia o preferenčnej odmene, ktorý bol predložený členským štátom v októbri 2015 a jeho konečná verzia sa pripravuje.

VIII Siedme odporúčanie

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, pokiaľ ide o jej legislatívne návrhy na programové obdobie po roku 2020.

VIII Ôsme odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o zdieľané hospodárenie, Komisia zahrnie do konečného znenia usmernenia o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) NSU ďalšie odporúčania s cieľom vyžadovať zosúladenie štruktúr finančných nástrojov s politikou stanovenou v oznámení Komisie o balíku opatrení proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam z januára 2016.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, Komisia už napísala EIB a EIF s cieľom zdôrazniť význam opatrení Komisie proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam, ktorými sa podporuje ďalší rozvoj osvedčených postupov EIB/EIF v tejto oblasti. Komisia sa zapája do aktívneho dialógu s EIB a EIF o preskúmaní ich príslušných politík v tejto oblasti.

VIII Deviate odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia v konečnom znení usmernenia o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) NSU zdôrazní dôležitosť požiadavky v nariadení o spoločných ustanoveniach o využívaní zdrojov, ktoré boli vrátené, v dohode o financovaní podpísanej riadiacimi orgánmi, a uvedie, že overenie vhodnosti tohto ustanovenia patrí do rozsahu pôsobnosti pravidelnej kontrolnej činnosti orgánov auditu.

VIII Desiate odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

V usmernení o predbežnom posúdení, ktoré bolo prijaté v máji 2014, sa vysvetľujú podmienky prispievania zo zdrojov programu 2014 – 2020 na existujúci finančný nástroj, a návrh usmernenia o výbere orgánov vykonávajúcich finančné nástroje, ktoré Komisia začala pripravovať, má zahŕňať oddiel, v ktorom sú vysvetlené podmienky vzťahujúce sa na zmeny zmluvy. Konečné znenie tohto usmernenia sa v súčasnosti pripravuje.

VIII Jedenáste odporúčanie

Komisia prijíma toto odporúčanie.

V usmerneniach o ukončení operačných programov (rozhodnutie Komisie C(2015) 2771) sa predpokladá povinné vykazovanie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie vzniknutých a zaplatených do marca 2017.

VIII Dvanáste odporúčanie

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Komisia sa domnieva, že pravidlá sú jasne stanovené v právnom základe, ktorý bol predmetom podrobného usmernenia, a že v tejto fáze nie je možný ich opätovný výklad.

VIII Trináste odporúčanie

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Komisia sa domnieva, že povinné ustanovenia týkajúce sa odmien podľa výkonnosti stanovené v článku 42 ods. 5 NSU, ako aj podrobné kritériá výkonnosti stanovené v článku 12 delegovaného aktu 480/2014 predstavujú vhodný základ na dosiahnutie želaného stimulačného účinku a že v tejto fáze neexistuje dostatočný základ, ktorý by odôvodňoval navrhnutie zmeny.

VIII Štrnáste odporúčanie

Komisia konštatuje, že toto odporúčanie je určené členským štátom.

Komisia súhlasí, že riadiace orgány by mali čo najlepšie využívať existujúce právne požiadavky.

VIII Pätnáste odporúčanie

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o uskutočniteľnosť a proporcionalitu vykonávania tohto odporúčania, Komisia sa nazdáva, že analýza by si vyžadovala izolovanie nákladov na granty a finančné nástroje, ktoré znáša riadiaci orgán, a pravdepodobne aj ten istý personál, ktorý pracuje na oboch týchto úlohách. Okrem toho, štruktúry nákladov na granty a finančné nástroje, ako aj zdieľané hospodárenie a priame riadenie finančných nástrojov sa líšia, keďže ide o rôzne spôsoby vykonávania politiky a keďže sú zamerané na rôzne typy investícií.

Úvod

02

Komisia by chcela zdôrazniť ďalšie výhody, napríklad lepšie znalosti a prístup k širšiemu spektru finančných nástrojov na realizáciu politík.

08

Komisia zdôrazňuje, že kritériá pre výber správcov fondov, ktoré sú vymedzené v článku 7 nariadenia 480/2014, platia aj v prípadoch, keď sa pravidlá verejného obstarávania neuplatňujú.

Pravidlá štátnej pomoci si na účel výberu správcu fondu vyžadujú aj otvorený, transparentný a nediskriminačný postup.

Komisia zastáva názor, že ide o silné záruky na zabezpečenie riadneho výberu správcov fondov.

09

Komisia poznamenáva, že v legislatívnom návrhu nie je správca fondov určený pre všetky ústredne spravované nástroje, napr. v nariadení o EaSI sa uvádza skupina EIB, ale nevylučujú sa ani iní správcovia fondov.

22

Komisia pripomína, že EFSI má zmobilizovať najmenej 315 miliárd EUR so zárukou z rozpočtu EÚ vo výške 16 miliárd EUR a ďalších 5 miliárd EUR na schopnosť znášať riziko zo zdrojov EIB.

Očakáva sa, že táto záruka povedie k vyšším pákovým efektom v porovnaní s rôznymi produktmi poskytovanými v rámci finančných nástrojov EŠIF.

Pripomienky

31

Vzhľadom na životný cyklus finančných nástrojov sa v posledných rokoch vykonávania programu očakáva zvýšenie a pri ukončení možno plne vyvodiť záver o miere vyplatených prostriedkov.

32

Pozri odpoveď Komisie na bod 43 a odporúčanie 5 výročnej správy Dvora audítorov za rok 2014.

33

Komisia sa domnieva, že neexistuje priama súvislosť medzi úrovňou úhrad a úrovňou počiatočnej vybavenosti z dôvodu týchto faktorov:

Analýza miery vyplatených prostriedkov vychádza z údajov zhromaždených ku koncu roka 2014. Medziročný pokrok dosiahnutý v roku 2014 (+ 12 % pre príspevky z operačného programu na finančné nástroje a + 38 % pre platby konečným prijímateľom, čo viedlo k nárastu celkovej miery vyplatených prostriedkov o 10 percentuálnych bodov) zodpovedá životnému cyklu finančných nástrojov. Komisia očakáva, že miera čerpania prostriedkov v správe za rok 2015 a v záverečnej správe o vykonávaní za roky 2016 a rok 2017 bude podstatne vyššia.

Komisia konštatuje, že existujú aj iné faktory, ktoré ovplyvňujú úroveň miery vyplatených prostriedkov na konci roka 2014, ako sú nové nástroje zriadené v roku 2014 a neskoré zúčtovanie finančných nástrojov v niektorých členských štátoch v rokoch 2012 a 2013.

Pozri aj odpovede Komisie na body 53 a 54.

34

Komisia sa domnieva, že celkovú mieru čerpania vo výške 75 % a mieru vyplatených prostriedkov vo výške približne 60 % v prípade finančných nástrojov na konci roku 2014 možno považovať za primerané. Ako je znázornené na obrázku 2a, v niektorých členských štátoch, ktoré prideľujú značné finančné prostriedky finančným nástrojom, existuje aj vysoká miera čerpania.

Podobne ako v prípade každého štatistického zaznamenávania existujú aj výnimky:

–celkovo nízka miera čerpania a vysoká miera vyplatených prostriedkov pre Rumunsko a Českú republiku,

–vysoká celková miera čerpania a stredná miera vyplatených prostriedkov ako v Grécku a vo Francúzsku,

–Taliansko, Španielsko a Slovensko majú celkovo nízku mieru čerpania.

Komisia zaviedla osobitné opatrenia na pomoc subjektom s nízkou mierou čerpania s cieľom zvýšiť ich administratívnu kapacitu, aby boli schopné využívať fondy v súlade so svojimi potrebami.

Spoločná odpoveď Komisie na body 36 – 38

Komisia určila riziko, na ktoré poukázal Dvor audítorov (aj keď v niektorých prípadoch bolo zvýšenie odôvodnené trhovými podmienkami). Pravidlá na obdobie 2014 – 2020 týkajúce sa postupného splácania sa zaoberajú touto otázkou.

Komisia by chcela zdôrazniť, že finanční sprostredkovatelia v žiadnom prípade neschvália začatie vykonávania finančného nástroja bez toho, aby im bola sprístupnená primeraná finančná suma.

40

Opatrenia týkajúce sa nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sú výsledkom dohody medzi riadiacim orgánom a správcom fondu v súlade so zásadou subsidiarity.

V mnohých prípadoch zahŕňali tieto opatrenia aj výkonnostné odmeňovanie a/alebo stanovili náklady na riadenie a poplatky za riadenie pod úrovňou maximálnych prahových hodnôt nariadenia. V niektorých prípadoch neexistujú žiadne náklady na riadenie a poplatky za riadenie účtované na ťarchu rozpočtu EÚ.

V nariadení sa vymedzuje iba maximálna výška oprávnených nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, ktorá je zhora obmedzená hranicou súvisiacou so zaplateným kapitálom.

41

Pokiaľ ide o investície do MSP, finančné nástroje spravované EIF boli spustené v rokoch 2013 – 2014 a pre niektoré nástroje boli v roku 2015 vyčlenené ďalšie finančné prostriedky. Hoci miera vyplatených prostriedkov bola na konci roka 2014 nižšia ako priemer, ďalšie výrazné zvýšenie sa očakáva do konca obdobia oprávnenosti.

Pokiaľ ide o investície do fondov na rozvoj miest, EIB a fondy na rozvoj miest výrazne zrýchlili investičnú činnosť od roku 2014. Pomalý rozvoj investičných projektov na úrovni konečných prijímateľov možno vysvetliť charakterom infraštruktúry a preto aj dlhším cyklom projektov JESSICA, ktorý si vyžaduje zložitejší postup udeľovania povolení, štátnej pomoci a zálohových platieb na prácu. Množstvo juhoeurópskych fondov zasiahla aj makroekonomická kríza a kríza bankového sektora.

43

Komisia sa domnieva, že zavedené zmeny v jej usmerneniach o ukončení programu patrili do rozsahu pôsobnosti článku 78 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1083/2006 v znení zmien, a preto nevyžadovali zmenu legislatívneho aktu (pozri aj odpoveď Komisie na bod 6.52 a odporúčanie 5 výročnej správy Dvora audítorov za rok 2014).

44

Komisia sa domnieva, že prognózy miery vyplatených prostriedkov z predchádzajúcich rokov nie sú najrelevantnejšou metódou na odhadnutie miery vyplatených prostriedkov do konca roku 2015, pretože nezohľadňujú celý životný cyklus finančných nástrojov a čas, ktorý uplynul, odkedy bol vytvorený konkrétny fond.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 43.

48

Na základe skúseností nebolo vhodné regulovať podrobnosti obsahu obchodného plánu. Je to tiež v súlade s myšlienkou zdieľaného hospodárenia a zásadami subsidiarity a proporcionality.

Spôsob, akým bol článok 43 ods. 2 všeobecného nariadenia pôvodne vypracovaný, vyvolal zásadné otázky. Napríklad sa nepovažovalo za primerané požadovať, aby obchodný plán, ktorý mali spolufinancujúci partneri predkladať ako obchodný plán (alebo iný vhodný dokument), má predkladať iba správca fondu. Okrem toho sa v článku 43 ods. 2 nerozlišovalo medzi obchodným plánom holdingového fondu a obchodným plánom finančného sprostredkovateľa, a preto jeho obsah vyvolával zmätok.

Ani v právnom rámci na obdobie 2014 – 2020, ktorý je komplexnejší, nie je stanovený presný obsah obchodného plánu. Rozhodujúcim prvkom pri vytváraní finančného nástroja je dohoda o financovaní podpísaná medzi riadiacim orgánom a správcom fondu. Dohoda o financovaní musí obsahovať investičnú stratégiu a obchodný plán a niekoľko ďalších významných prvkov (pozri prílohu IV k NSU).

50

Komisia opakovane odporučila členským štátom, aby do dohôd o financovaní zahrnuli podmienky pre prípadné stiahnutie finančných prostriedkov z finančných nástrojov a aby do týchto nástrojov postupne zasielali platby (pozri bod 5.3 usmernenia COCOF FEI 10-0014-05-EN).

51

Komisia poznamenáva, že v tej istej krajine bola výkonnosť rôznych fondov odlišná.

Komisia sa domnieva, že existujú aj iné faktory, než len spoľahlivosť posudzovania medzier vo financovaní, ktoré mohli prispieť k nadmernej veľkosti nástrojov (napr. finančná kríza alebo oneskorené vytvorenie nástrojov, ktoré majú vplyv na vyplácanie finančných prostriedkov).

Okrem toho sú finančné nástroje vedené trhom. Posudzovanie medzier vo financovaní odhalí existenciu alebo neexistenciu daného zlyhania trhu. Trhové podmienky sa však môžu značne líšiť niekoľko rokov potom, ako boli nástroje vytvorené. Preto sa zdá, že v posúdení výkonnosti finančného nástroja podľa prepojenia medzi analýzou nedostatkov a miery vyplatených prostriedkov sa neriešia tieto meniace sa trhové podmienky.

52

Komisia poznamenáva, že v rokoch 2007 – 2013 vyžadoval právny rámec posudzovanie medzier vo financovaní iba nepriamo. Vzhľadom na to považuje Komisia skutočnosť, že 82 % respondentov v prieskume Dvora audítorov uskutočnilo posúdenie, za pozitívnu.

53

Komisia pripomína, že nepriama požiadavka na vykonávanie posudzovania medzier vo financovaní v období 2007 – 2013 neobsahovala žiadne požiadavky povinného a podrobného predbežného posúdenia stanoveného v článku 37 nariadenia o spoločných ustanoveniach na obdobie rokov 2014 – 2020. Komisia verí, že táto nová právna požiadavka zabráni súvisiacemu riziku a že druhý stupeň preskúmania by nepriniesol pridanú hodnotu.

Za vykonávanie predbežného posúdenia je zodpovedný riadiaci orgán a jeho výsledky sa predkladajú monitorovaciemu výboru pred prijatím akéhokoľvek rozhodnutia o programových príspevkoch do finančných nástrojov. Predbežné posúdenie nie je rozhodnutie ako také. Pomáha predchádzať prekrývaniu a nesúladom medzi nástrojmi vykonávanými rozličnými subjektmi na rôznych úrovniach a predchádzať niektorým problémom, ktoré sa objavili v období rokov 2007 – 2013.

Zo skúseností Komisie vyplýva, že predbežné posúdenie v rokoch 2014 – 2020 vykonávajú subjekty s trhovými skúsenosťami a spôsobilosťami vrátane skupiny EIB. Požiadavka na predbežné posúdenie bola navrhnutá s cieľom zabezpečiť jeho nezávislosť a objektívnosť. Predbežné posúdenie je predmetom silnej verejnej kontroly s oveľa vyššou pridanou hodnotou ako „nezávislé preskúmanie“ z dôvodu predkladania monitorovaciemu výboru a uverejnenia do troch mesiacov od dátumu jeho dokončenia.

Komisia sa domnieva, že nový systém postupného splácania bude fungovať aj ako trhový test a ako druhý stupeň ochrany. V prípade, že vyplácanie prostriedkov konečným prijímateľom bude nižšie, než sa očakávalo, Komisia neposkytne ďalšie platby.

54

Komisia poznamenáva, že „získané skúsenosti“ a „veľké sociálno-ekonomické zmeny“ sú už zohľadnené v systematickom preskúmaní ústredne spravovaných nástrojov na obdobie 2014 – 2020 v polovici trvania. Komisia sa preto domnieva, že predbežné posúdenie netreba aktualizovať s cieľom zohľadniť tieto aspekty.

55

Komisia pripomína, že hoci by sa finančné nástroje mali zriaďovať v súlade s pravidlami programov (vnútroštátnych/regionálnych), neznamená to, že finančný nástroj je potrebné vytvoriť v každom regióne. Je možné uskutočniť viacero programových príspevkov do jedného finančného nástroja, ktorý tak využíva úspory z rozsahu a kritické množstvo.

Komisia poukazuje aj na to, že sumy pridelené na finančné nástroje v danom regióne nie sú ľubovoľné. Sú súčasťou programovej stratégie použitej pre programové rokovania a zahŕňajú analýzy potrieb regiónu, ktoré sú potvrdené predbežným posúdením programu.

57

V rámci politiky súdržnosti bolo cieľom poskytnúť dostatočné spektrum možností tak, aby bola zvolená najlepšia možnosť vykonávania vzhľadom na zistené zlyhanie trhu s cieľom poskytnúť čo najúčinnejšiu podporu.

Na základe predbežného posúdenia by nástroje mali byť navrhnuté tak, aby sa zabránilo prekrývaniu a zaručila komplementárnosť. Je možné vložiť niekoľko programových príspevkov z rôznych regiónov do jedného finančného nástroja, ktorý tak využíva úspory z rozsahu a kritické množstvo. V závislosti od druhu nástrojov (napr. úverov a záruk), ako aj osobitostí členských štátov sú niektoré menšie fondy rovnako výkonné ako väčšie fondy alebo ešte výkonnejšie (napr. Nemecko, Poľsko a Francúzsko).

Komisia sa domnieva, že predbežné posúdenie poskytne s uvedením primeranej veľkosti finančného nástroja spoľahlivé a primerané výsledky, ktoré budú presnejšie než akékoľvek všeobecné informácie vydané odvetvím investičných fondov.

59

Komisia pripomína, že táto možnosť v nariadení o spoločných ustanoveniach neodstraňuje zemepisné obmedzenia každého prispievajúceho programu. Geografická oprávnenosť je jedným z hlavných prvkov politiky súdržnosti.

Pozri odpovede Komisie na body 55 a 57.

61

So zreteľom na článok 38 ods. 1 písm. a) nariadenia o spoločných ustanoveniach (NSU) môžu riadiace orgány poskytnúť finančný príspevok na finančné nástroje zriadené na úrovni Únie, ktoré sú priamo alebo nepriamo riadené Komisiou.

Komisia poskytla obsiahle vysvetlenia a úzko spolupracovala s členskými štátmi, pokiaľ ide o iniciatívu MSP, ktorá predstavuje finančný nástroj na úrovni EÚ. Komisia okrem toho vydala brožúru s cieľom usmerniť členské štáty, pokiaľ ide o vzájomné dopĺňanie sa medzi EŠIF a EFSI. Komisia v prípade rozvoja nových nástrojov na úrovni EÚ poskytne usmernenie o prínose programových zdrojov pre nástroje na úrovni EÚ na základe žiadostí členských štátov.

64

Vymedzenie pákového efektu je odvodené z článku 223 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách, čo umožní jednotné podávanie správ členskými štátmi.

Medzi všetkými útvarmi Komisie prebehla diskusia o spoločnom vymedzení pákového efektu. V oddiele 2.3.4 oznámenia Komisie COM(2011) 662 z 19. 10. 2011 sa zavádza zjednotená koncepcia.

65

Diskusie o vymedzení pákového efektu medzi Dvorom audítorov a Komisiou prebiehajú od roku 2010. Ako je uvedené v odpovedi Komisie na bod 64, vymedzenie pákového efektu vychádza z nariadenia o rozpočtových pravidlách a zabezpečuje jednotné podávanie správ členskými štátmi.

Komisia sa domnieva, že výklad pákového efektu Súdnym dvorom sa líši od vymedzenia tohto pojmu v článku 223 pravidiel uplatňovania k nariadeniu o rozpočtových pravidlách EÚ ako „suma financovania určená oprávneným konečným prijímateľom delená sumou príspevku Únie“. To znamená, že pákový efekt by sa mal vnímať ako pomer medzi finančnými zdrojmi Únie vyčlenenými na finančný nástroj (vstup) a (celkovou) sumou finančných prostriedkov poskytovaných oprávneným konečným prijímateľom (výstup).

Takýto výklad v skutočnosti zaručuje porovnateľný prístup k pákovému efektu medzi finančnými nástrojmi a grantmi.

Pokiaľ ide o nástroje zdieľaného hospodárenia, podávanie správ členskými štátmi Komisii umožní rozlišovať medzi pákovým efektom súkromných a vnútroštátnych verejných príspevkov podľa operačného programu a/alebo ďalšími súkromnými alebo verejnými kapitálovými príspevkami. Spolufinancovanie nemusí nevyhnutne predstavovať len financovanie z verejných zdrojov. Prioritná os môže byť uplatnená na oprávnené verejné výdavky alebo celkové oprávnené výdavky (vrátane verejných a súkromných výdavkov). Väčšina osí vytvorených na podporu MSP a súkromného sektora vo všeobecnosti sa uplatňuje na celkové výdavky (pozri článok 120 nariadenia o spoločných ustanoveniach).

Keďže európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) sa vždy vykonávajú prostredníctvom operačných programov, ktoré sú spolufinancované z verejných a/alebo súkromných zdrojov (keďže finančné nástroje vykonávané v rámci iných oblastí politiky nevyžadujú takéto spolufinancovanie na úrovni programu), nebolo by primerané domnievať sa, že takéto spolufinancovanie by sa nemalo považovať za pákové zdroje v prípade finančných nástrojov, ktoré sa vykonávajú prostredníctvom EŠIF.

67

Komisia zdôrazňuje, že správy členských štátov v období rokov 2014 – 2020 okrem iného umožnia Komisii poskytnúť informácie o pákovom efekte finančných nástrojov, ktorý zohľadňuje požiadavky na spolufinancovanie, t. j. skutočnosť, že národné spolufinancovanie môže pozostávať z verejných a/alebo súkromných výdavkov.

68

Komisia zriadila horizontálnu pracovnú skupinu, ktorá poskytuje usmernenia týkajúce sa výkladu pravidiel súčasného nariadenia o rozpočtových pravidlách, pokiaľ ide o vykonávanie finančných nástrojov na obdobie 2014 − 2020 vrátane pákového efektu.

Komisia odkazuje aj na svoje odpovede na body 69 a 73.

69

Súčasné nariadenie o rozpočtových pravidlách a jeho pravidlá uplatňovania vyžadujú jednotný prístup k podávaniu správ o pákovom efekte. Komisia podnikla kroky s cieľom prispôsobiť metodiku na výpočet pákového efektu, ako to uviedla v odpovedi na bod 68.

Keďže ustanovenia vzťahujúce sa na finančné nástroje nadobudli účinnosť v januári 2014, prepracovaný prístup sa vzťahuje iba na finančné nástroje na obdobie 2014 – 2020.

Okrem toho je potrebné poznamenať, že rozsah pôsobnosti týchto nástrojov nie je ani zďaleka homogénny, čím sa vysvetľujú niektoré rozdiely v použitej metodike. Tieto rozdiely by sa preto nemali systematicky považovať za nezrovnalosti.

70

Komisia súhlasí, že rôzne metodiky prispôsobené rôznym nástrojom by sa mali objasniť a konštatuje, že v tomto smere sa už podnikli kroky.

Komisia v júni 2015 spresnila metódu na výpočet pákového efektu s cieľom dosiahnuť koherentným a harmonizovaným spôsobom súlad s uplatniteľnými požiadavkami na pákový efekt v nariadení o rozpočtových pravidlách a v pravidlách uplatňovania. Táto metodika zahŕňa finančné nástroje na úrovni EÚ v rámci súčasného programového obdobia (2014 – 2020). Na základe uvedenej metodiky by suma financovania určená oprávneným konečným prijímateľom mala zodpovedať objemu finančných prostriedkov poskytnutých oprávneným konečným prijímateľom prostredníctvom finančného nástroja cez jeho finančný reťazec vrátane časti príspevku Únie.

Okrem toho možno vziať do úvahy aj financovanie poskytované mimo finančného reťazca finančného nástroja za predpokladu, že existuje jasné prepojenie na finančné prostriedky poskytnuté prostredníctvom finančného reťazca finančného nástroja. V súlade s uvedenými skutočnosťami je pri financovaní infraštruktúry potrebné zohľadniť pri výpočte výšky financovania projektu všetky zdroje financovania – kapitálové investície, úvery a granty. V tomto kontexte rozpočtová intervencia EÚ pri financovaní transakcie zabezpečí vysoký stupeň istoty a realizácie transakcie ako celku, ktorej výsledkom je väčší objem mobilizovaných finančných prostriedkov.

Za vykazované obdobie od roku 2015 Komisia zabezpečí lepší súlad metodiky na výpočet pákového efektu v rámci jednotlivých nástrojov a typov výrobkov.

Pozri aj odpovede Komisie na body 69 a 73.

Rámček 7

Komisia poznamenáva, že metodika OECD sa týka merania sumy zmobilizovanej zo súkromného sektora prostredníctvom oficiálnych financií na rozvoj.

Komisia sa domnieva, že príčinnú súvislosť medzi príspevkom z rozpočtu EÚ a sumou finančných prostriedkov, ktoré boli v dôsledku toho zmobilizované, možno posúdiť len na základe jednotlivých prípadov.

Aj obmedzené prostriedky EÚ a EIB na projekty môžu mať pozitívny vplyv:

–prilákať dodatočné súkromné financovanie aspoň v rovnakej výške, ako sú nadriadené úvery EIB (toto platí v prípade všetkých zaručených projektov LGTT, v prípade ktorých boli úvery EIB rovnaké ako úvery ostatných bánk),

–poskytovať zásahy do finančnej uzávierky súkromných finančných inštitúcií alebo národných rozvojových bánk vzhľadom na uznávanú úlohu EIB ako finančnej inštitúcie s hodnotením AAA,

–verejné orgány zapájajúce sa spolu s EIB do projektov s dlhou dobou splatnosti, ktoré by inak nemohli byť financované výlučne v regionálnom aj národnom kontexte a vzhľadom na požiadavky krátkodobejšej návratnosti investícií zo strany súkromných investorov.

Vzhľadom na uvedené argumenty sa Komisia domnieva, že spoločné finančné príspevky EK a EIB, ako aj úloha EIB ako inštitucionálnej banky, vedú k rozhodnutiam vnútroštátnych/regionálnych orgánov pri presadzovaní projektov verejno-súkromných partnerstiev, ktorých je časť financovania poskytovaná na dlhodobom základe z rozpočtov členských štátov spolu s angažovanosťou EÚ a EIB na dlhodobom základe, ktorú by výlučne súkromné inštitúcie nemohli uskutočniť.

Metodika na výpočet multiplikačného faktora bola upravená pri navrhovaní Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI). Na tento účel sa investičné náklady projektu upravili tak, aby sa vylúčilo všetko financovanie EÚ prostredníctvom grantov, finančné nástroje EÚ alebo granty/finančné nástroje EŠIF (vrátane súvisiaceho vnútroštátneho verejného spolufinancovania od riadiacich orgánov), ktoré sa používajú na spolufinancovanie navrhovaného projektu.

Spoločná odpoveď Komisie na body 71 a 72

V nariadení o spoločných ustanoveniach sa stanovuje rámec pre vykonávanie EŠIF. Iné právne rámce, ako napríklad smernica o verejnom obstarávaní alebo smernica o pravidlách štátnej pomoci sa uplatňujú aj bez toho, aby bolo potrebné ich opakovať v nariadení o spoločných ustanoveniach. Nariadenie o rozpočtových pravidlách sa takisto uplatňuje rovnakým spôsobom, najmä jeho osobitné ustanovenia vzťahujúce sa na zdieľané hospodárenie.

V apríli 2016 Komisia vydala usmernenie o podávaní správ, ktoré sa týka výpočtu pákového efektu, s cieľom poskytnúť členským štátom jednotnú metodiku. Zabezpečia sa tak spoľahlivé a porovnateľné údaje, pokiaľ ide o predpokladaný a dosiahnutý pákový efekt. Pokiaľ ide o nástroje zdieľaného hospodárenia, podávanie správ členskými štátmi takisto umožní Komisii poskytovať informácie o pákovom efekte finančných nástrojov so zohľadnením požiadaviek na spolufinancovanie, ktoré môže pozostávať z verejných a/alebo súkromných výdavkov.

73

Komisia sa domnieva, že cieľ prilákať súkromný kapitál by sa nemal preceňovať, najmä pre odvetvia vystavené významným zlyhaniam trhu.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje a nástroje zdieľaného hospodárenia, iné ciele môžu byť rovnako dôležité (napr. vytvorenie investície v danom vznikajúcom trhu so silnou pridanou hodnotou EÚ v čase hospodárskej recesie, podpora rastu, zamestnanosti a konkurencieschopnosti vo všetkých členských štátoch a ich regiónoch atď.). Meranie faktora úspechu finančných nástrojov tak presahuje rozsah získaných súkromných finančných prostriedkov.

Komisia zdôrazňuje, že súkromné financovanie je ďalšou právnou požiadavkou pre zdieľané hospodárenie vyplývajúcou z právneho rámca štátnej pomoci.

Spoločná odpoveď Komisie na body 74 až 76

Komisia zdôrazňuje, že skutočnosť, že strany môžu mať odlišné ciele, posilní kvalitu projektov a umožní prístup k širšiemu spektru finančných nástrojov na realizáciu politík, zapojenie súkromného sektora a využitie jeho odborných znalostí. Domnieva sa, že podpora EÚ poskytovaná prostredníctvom profesionálnych a skúsených mechanizmov posilní správu a systém čerpania prostriedkov z EŠIF.

Pokiaľ ide o finančné nástroje v rámci zdieľaného hospodárenia, preferenčné zaobchádzanie pre súkromných investorov alebo verejných investorov pôsobiacich v súlade so zásadou trhového hospodárstva, ako aj iné mechanizmy rozdelenia rizika musia byť v súlade s pravidlami štátnej pomoci uvedenými v nariadeniach na obdobie 2007 – 2013 a sú obmedzené na minimálnu nevyhnutnú mieru na získanie takýchto investorov.

Okrem toho, ako sa stanovuje v článku 6 delegovaného nariadenia (EÚ) č. 480/2014, preferenčné odmeňovanie súkromných investorov alebo verejných investorov pôsobiacich v súlade so zásadou trhového hospodárstva, ako je uvedené v článku 37 ods. 2 písm. c) a článku 44 ods. 1 písm. b) NSU, je úmerné rizikám, ktoré títo investori podstupujú, a obmedzené na minimálnu nevyhnutnú mieru na získanie takýchto investorov, ktorá sa zabezpečí prostredníctvom podmienok a procesných záruk.

77

Komisia sa domnieva, že právny základ by mal obsahovať všeobecné podmienky vo vzťahu k mechanizmom rozdeľovania rizika a príjmov s cieľom poskytnúť dostatočnú pružnosť podrobným dohodám, ktoré sa schvália v osobitných dohodách o delegovaní medzi Komisiou a poverenými subjektmi (pozri odpoveď Komisie na rámček 9).

Rámček 9

Piaty odsek: Komisia sa domnieva, že úroveň odmeny, ktorú je Komisia oprávnená dostať za portfólio LGTT a PBI, zodpovedá prevzatému riziku. Okrem toho, na základe vyčerpania tranže prvej straty v rámci portfólia zostávajúce riziko v plnej miere nesie EIB.

Šiesty odsek: Pracovný dokument útvarov Komisie z 19. októbra 2011 bol prieskumným dokumentom, naznačujúcim obrysy vysoko inovačného systému bez akéhokoľvek precedensu.

V rámci legislatívneho postupu boli spoluzákonodarcovia oboznámení s vývojom podrobnej schémy, ktorá bola vyvolaná ďalšími výpočtami a analýzou rizík zo strany Komisie a EIB. V každom prípade 95 %/5 % rozdelenie tranže prvej straty bolo jasne uvedené v pracovnom dokumente útvarov Komisie – tento parameter rozdelenia rizika sa nikdy nezmenil.

Spoločná odpoveď Komisie na bod 78 a rámček 10

Komisia sa domnieva, že rozdelenie rizík v rámci preskúmaných ústredne spravovaných nástrojov je odôvodnené, najmä s cieľom pomôcť pri prekonávaní neochoty súkromného sektora investovať do určitých oblastí. Tranža prvej straty by mala byť riadne odôvodnená a určité upozornenia sa musia uplatňovať najmä so zreteľom na konkrétne odvetvie a trh, v ktorých tento nástroj pôsobí, čo môže na druhej strane odôvodňovať takéto podstupovanie rizika.

Pokiaľ ide Európsky fond pre energetickú efektívnosť, vzhľadom na ťažkosti pri stimulovaní investícií do počiatočného, fragmentovaného, energeticky efektívneho trhu v malom rozsahu náročného na kapitál môže byť na stimulovanie investícií potrebné znášať ďalšie riziko alebo prijať iné opatrenia.

79

Využívanie záväzného stanoviska v odvetví investičných fondov v Luxembursku je obvyklé a nevyhnutné, najmä pre fondy SICAV, s cieľom znížiť neistotu, ktorej čelia investori, vyjasnením cezhraničného zdaňovania investícií.

Takéto fondy získajú záväzné stanoviská len z dôvodu trhového prostredia, v ktorom pôsobia, a nesúvisí to so skutočnosťou, že sa finančný nástroj vykonáva prostredníctvom štruktúry fondu SICAV.

80

Komisia poznamenáva, že žiadne vyšetrovania, na ktoré sa odkazuje, nesúvisia s fondom SICAV. Komisia zdôrazňuje, že veľké nadnárodné spoločnosti používali na získanie neoprávnenej výhody len zlomok záväzných stanovísk. Zákonodarný orgán musí ešte prijať návrh smernice Rady COM(2015) 135 a následne ju transponovať do vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov. Odporúčanie C(2012) 8806 je určené členským štátom.

Spoločná odpoveď Komisie na bod 81 a rámček 11

Fond Marguerite je SICAV založený v Luxembursku, ktorý pôsobí v rámci trhových postupov a podmienok, ako aj vnútroštátneho právneho prostredia.

Používanie záväzných rozhodnutí pre finančné nástroje zriadené v Luxembursku je bežné z dôvodov potvrdenia s cieľom obmedziť neistotu pre investorov (najmä keď sa fond zameriava na prilákanie súkromných investorov).

82

Neexistuje žiadna zákonná povinnosť členských štátov oznámiť Komisii podrobnosti o štruktúre finančných nástrojov EFRR a ESF. V rámci zdieľaného hospodárenia a v súlade so zásadou subsidiarity sú členské štáty povinné zabezpečiť, aby zriadenie finančných nástrojov bolo v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a vnútroštátnymi právnymi predpismi tak, aby boli príslušné výdavky zákonné a správne.

83

Komisia pripomína, že neexistuje systematické predkladanie správ na účely identifikácie súkromného financovania na úrovni konečných prijímateľov.

Dvor audítorov vo svojej analýze berie do úvahy len realizačnú správu o nástrojoch finančného inžinierstva, pre ktoré boli vložené údaje do stĺpca II.10 Sumy príspevkov na OP vyplatené NFI – národné súkromné spolufinancovanie. Ako však uvádza Dvor audítorov v bode 85, súkromné financovanie sa môže poskytovať aj zo zdrojov mimo operačného programu.

85

Na programové obdobie 2014 – 2020 sú požiadavky na podávanie správ o finančných nástrojoch uvedené v článku 46 NSU a v prílohe I k vykonávaciemu nariadeniu Komisie č. 821/2014. V tomto nariadení sa stanovuje vzor pre podávanie správ o finančných nástrojoch. V oddiele VIII vzoru podávania správ musia členské štáty poskytovať informácie o výške iných príspevkov mimo EŠIF, ktoré boli získané pomocou finančných nástrojov vrátane verejných a/alebo súkromných príspevkov viazaných v dohodách o financovaní, ako aj vyplatených na úrovni konečných prijímateľov. V regulačnom rámci sa preto stanovuje, že podávanie správ o finančných nástrojoch podľa článku 46 má obsahovať informácie o súkromných príspevkoch (v súvislosti s posudzovaním pákového efektu).

86

Keďže sa v právnom základe na roky 2007 – 2013 výslovne nepožadovali náklady na riadenie a poplatky za riadenie orientované na výkonnosť, odmeňovanie je spravidla určené v dohode o financovaní medzi riadiacim orgánom a orgánom vykonávajúcim finančný nástroj. Napríklad minimálne Portugalsko, Spojené kráľovstvo a Poľsko zaviedli v niektorých dohodách o financovaní pre nástroje EFRR a ESF počas programového obdobia 2007 – 2013 systém odmeňovania založený na výkonnosti.

Komisia tiež zdôrazňuje, že v mnohých pôžičkových fondoch dochádza k súkromnému spolufinancovaniu na úrovni fondu a zabezpečuje ho samotný správca fondu.

87

Komisia poznamenáva, že ďalším faktorom, ktorý sa týka zriadenia finančných nástrojov a výsledku pákového efektu pri mobilizovaní dodatočných súkromných fondov je rizikový a úverový profil cieľových konečných prijímateľov. Za zmienku stojí, že nástroj EPMF sa zameriava na konečných prijímateľov s rizikovejšími úverovými profilmi.

Pozri tiež odpoveď Komisie na rámček 12.

Rámček 12 Prvý odsek

Podľa ad hoc správy o audite vypracovanej externými konzultantmi na žiadosť Komisie o fonde Marguerite nebol nedostatok súkromného spolufinancovania na úrovni fondu spôsobený neochotou súkromného sektora investovať vo verejne financovaných nástrojov, ale skôr menej bežnou riadiacou štruktúrou fondu Marguerite, obmedzeným súborom dostatočne vypracovaných projektov a náročnými trhovými podmienkami, za ktorých fond musel pracovať.

Rámček 12 Druhý odsek

Fond EEE bol zriadený v krátkom čase v rámci Európskeho programu na oživenie energetiky na podporu obzvlášť riskantných a inovačných projektov energetickej efektívnosti, čo je odvetvie, na ktoré predtým neboli vyčlenené žiadne finančné prostriedky. Komisia preto súhlasila, že sa stane hlavným investorom fondu. Stále však existuje priestor na ďalšie investície, keďže celková suma vyčlenená v tomto štádiu predstavuje menej ako polovicu cieľovej sumy fondu vo výške 700 miliónov EUR.

89

Komisia začala pracovať na návrhu usmernenia o preferenčnej odmene, ktorý bol predložený členským štátom v októbri 2015 a jeho konečné znenie sa pripravuje.

90

Komisia sa domnieva, že hlavné aspekty mechanizmov rozdelenia rizika medzi Komisiu a jej partnerov sa posúdia v budúcich právnych základoch.

Je však potrebné nájsť rovnováhu na zabezpečenie dostatočnej pružnosti v právnych základoch, aby bolo možné schváliť mechanizmus rozdeľovania rizika a príjmov medzi Komisiu a poverený subjekt na základe osobitnej dohody o delegovaní.

91

Komisia uznáva, že je dôležité zabezpečiť, aby finančné nástroje nepodliehali neprijateľným schémam vyhýbania sa daňovej povinnosti. Komisia to opätovne pripomína vo svojom nedávnom oznámení o balíku opatrení proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam z 29. januára 2016. V prípade záväzných stanovísk ako takých sa však nemožno domnievať, že sú v rozpore s vlastnou politikou Komisie.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje a finančné nástroje zdieľaného hospodárenia, ako je ustanovené v článku 140 ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách a v článku 38 ods. 4 nariadenia o spoločných ustanoveniach, orgány vykonávajúce tieto nástroje nie sú usadené na územiach ani neudržiavajú obchodné vzťahy so subjektmi nachádzajúcimi sa na územiach, ktorých jurisdikcie nespolupracujú s Úniou pri uplatňovaní medzinárodne dohodnutých daňových noriem, a transponujú takéto požiadavky do zmlúv s vybranými finančnými sprostredkovateľmi. Je to zákonná požiadavka na vykonávanie finančných nástrojov a poskytuje pevnú záruku pre využívanie finančných prostriedkov EÚ

Komisia sa domnieva, že riziko poškodenia povesti by sa nemalo pripisovať existencii záväzných stanovísk, ale konkrétnym ustanoveniam týchto stanovísk.

94

Komisia plánuje poskytovať včasné usmernenie na základe identifikovaných otázok a potrieb členských štátov.

Spoločná odpoveď Komisie na body 96 a 97

Komisia zastáva názor, že frekvencia recyklácie finančných prostriedkov počas obdobia oprávnenosti nie je samoúčelná.

Okrem toho, dátum splatnosti poskytnutých finančných prostriedkov je upravený/sa musí upraviť podľa typológie financovaných investícií, a akékoľvek závery týkajúce sa obmedzeného revolvingového efektu by sa mali vypracovať so zreteľom na dátum vytvorenia finančného nástroja, dobu odkladu, splatnosť a štandardné sadzby financovania poskytovaného konečným prijímateľom.

Napríklad v štandardnom nástroji energetickej účinnosti „Úver na renováciu“ na roky 2014 – 2020 možno splatnosť úveru vymedziť na obdobie najviac 20 rokov.

Úplný revolvingový cyklus v rámci programového obdobia je preto v rozpore s takouto dlhodobou perspektívou.

Spoločná odpoveď Komisie na body 99 a 100

Komisia zdôrazňuje, že riadiace orgány sú povinné zabezpečiť náležité opatrenia na dosiahnutie súladu s článkom 78 ods. 7 všeobecného nariadenia a predstaviť tieto opatrenia pri ukončení programu, ako napríklad informácie o opätovnom použití odkázaných zdrojov pripísateľných EFRR a ESF, pričom špecifikujú príslušný orgán, ktorý je zodpovedný za spravovanie odkázaných zdrojov, formu ich opätovného využitia, účel, príslušnú zemepisnú oblasť a predpokladané trvanie, (pozri bod 5.2.5 usmernení o ukončení programu).

Tento rámec nielenže podnecuje členské štáty, aby znovu využili zdroje pre tú istú cieľovú skupinu, ale aj to, že tieto zdroje sa niekoľkokrát znovu investujú za predpokladu existencie trhovej medzery. Je na členských štátoch, aby zabezpečili dodržiavanie týchto ustanovení.

102

Komisia zdôrazňuje, že zdroje vrátené do fondu po uplynutí obdobia oprávnenosti už nie sú zdrojmi EÚ, ale vnútroštátnymi zdrojmi.

V NSU sa vyžaduje, aby členské štáty prijali všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie náležitého využívania zdrojov vyplatených späť do finančných nástrojov počas obdobia aspoň ôsmich rokov po uplynutí obdobia oprávnenosti [pozri článok 45 nariadenia o spoločných ustanoveniach a vzor dohody o financovaní v článku 1 písm. j) prílohy IV].

Komisia plánuje overiť vhodnosť opatrení zavedených v dohodách o financovaní v rámci pravidelnej kontrolnej činnosti vnútroštátnych orgánov auditu a svojich vlastných služieb týkajúcich sa finančných nástrojov.

104

Komisia uznáva čas potrebný na zorganizovanie verejnej súťaže s cieľom vybrať správcu fondu. Napriek tomu nemožno predísť, pretože sa musia dodržiavať príslušné pravidlá výberu vrátane predpisov o verejnom obstarávaní.

V usmernení o predbežnom posúdení, ktoré bolo dokončené v februári 2015, sa objasňujú podmienky prispievania zdrojov programu na obdobie 2014 – 2020 do existujúceho finančného nástroja. Okrem toho Komisia začala pracovať na návrhu usmernenia o výbere orgánov vykonávajúcich finančné nástroje, ktoré má obsahovať časť, v ktorej sa objasňujú podmienky vzťahujúce sa na zmeny zmluvy (napr. predĺženie obdobia vykonávania alebo zvýšenie sumy príspevku z operačného programu na finančné nástroje existujúce v období rokov 2007 – 2013).

110

Komisia pripomína, že poplatky oznámené ako nulové v mnohých prípadoch znamenajú, že neboli uhradené žiadne náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Existuje viac ako 261 fondov, v prípade ktorých boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie oznámené ako nulové.

111 Druhý odsek

V rokoch 2007 – 2013 sa v nariadení odkazovalo skôr na vnútroštátne pravidlá oprávnenosti než na pravidlá oprávnenosti EÚ [článok 56 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1083/2006]. Táto právomoc členských štátov bola v súlade s podmienkami zdieľaného hospodárenia a zásadou subsidiarity.

Pravidlá oprávnenosti nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sú jedným z mála prvkov v právnych predpisoch, v ktorých obmedzenie osobitných výdavkov ukladá právny základ. Týmto nariadením sa stanovili odlišné prahové hodnoty pre náklady na riadenie a poplatky za riadenie v závislosti od druhu poskytnutých finančných produktov, ktoré môžu byť nižšie (ale nie vyššie) ako 4 %, konkrétne 2 % pre holdingové a záručné fondy, 3 % pre pôžičkové a kapitálové fondy a 4 % pre mikroúverové nástroje. Stropy majú chrániť finančné záujmy EÚ.

113

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sú oprávnené a EÚ ich uhrádza iba vtedy, ak sú vyplácané. Členský štát preto nie je povinný informovať o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré nie sú zaplatené, keďže Komisiu nemožno požiadať o ich úhradu, a preto nemôžu byť financované z rozpočtu EÚ.

Ak náklady na riadenie a poplatky za riadenie presahujú stropy na základe súťažného postupu a sú oznámené Komisii ako oprávnené výdavky pri ukončení, príslušné orgány (riadiace orgány, certifikačné orgány a orgány auditu) skontrolujú oprávnenosť tohto výdavku a sú povinné oznámiť Komisii akékoľvek nezrovnalosti.

Spoločná odpoveď Komisie na body 115 až 117

Komisia sa domnieva, že pravidlá sú jasne stanovené v právnom základe, ktorý bol predmetom podrobného usmernenia, a že v tejto fáze nie je možný ich opätovný výklad.

V článku 43 vykonávacieho nariadenia sa stanovuje, že stropy pre oprávnené výdavky sa vzťahujú na kapitál, ktorým prispel operačný program do fondu, a nie na kapitál, ktorý fond využíva na poskytovanie podpory konečným prijímateľom.

Stropy určujú maximálnu výšku oprávnených výdavkov a musia sa vypočítať na základe ročného priemeru pro-rata temporis. V usmernení COCOF o nástrojoch finančného inžinierstva sa rieši a podrobnejšie objasňuje právny základ (pozri odseky 2.6.1 až 2.6.17).

Na obdobie 2014 – 2020 sa v právnom rámci vyžaduje, aby boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie viazané na výkonnosť vrátane súm vyplatených konečným prijímateľom.

118

Pozri odpoveď Komisie na bod 86.

122

Na základe údajov oznámených členskými štátmi kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie finančných nástrojov EFRR a ESF na konci roka 2014 predstavujú 4,7 % súm, ktoré boli vyplatené na finančné nástroje, čo je ročný ekvivalent vo výške menej ako 1,0 %. Je to v súlade s údajmi, ktoré predložil Dvor audítorov o príspevkoch z rozpočtu EÚ na ústredne spravované finančné nástroje.

123

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie oznámené Komisii sú tie, ktoré zaplatili riadiace orgány a ktoré Komisia uhradila členskému štátu bez ohľadu na úroveň/mieru realizácie tam, kde tieto náklady na riadenie a poplatky za riadenie vznikli. Komisia zdôrazňuje, že manažér holdingového fondu a správca finančného nástroja vykonávajú rozličné funkcie a majú nárok na odmenu za výkon svojich funkcií.

Poplatky účtované konečným príjemcom sa musia odpočítať od oprávnených výdavkov nahlásených Komisii s cieľom zabrániť dvojitému financovaniu. Existencia takýchto poplatkov a ich správne spracovanie sú súčasťou overovania riadenia a auditov.

Spoločná odpoveď Komisie na body 124 až 127

Pomer medzi poplatkami a finančnou podporou poskytnutou konečným prijímateľom odráža situáciu pri vykonávaní finančných nástrojov na konci roka 2014 a v nasledujúcich rokoch bude nižší, keďže sa očakáva, že finančná podpora poskytovaná konečným prijímateľom vzrastie.

128

Komisia odkazuje na svoju odpoveď na bod 124 a poznamenáva, že porovnanie bude možné až pri ukončení nástrojov EFRR a ESF.

131

V rámci zdieľaného hospodárenia a v súlade so zásadou subsidiarity je úlohou vnútroštátnych orgánov zabezpečiť, aby sa jednotlivé operácie vykonávali v súlade s príslušnými právnymi ustanoveniami vrátane dodržiavania stropov na úhradu.

V prípade finančných nástrojov EFRR a ESF Komisia zdôrazňuje, že náklady na riadenie a poplatky sa stanovujú na základe dohody o financovaní, uzavretej na základe rokovaní medzi riadiacim orgánom a správcom fondu, pričom Komisia nie je zmluvnou stranou tohto zmluvného vzťahu. Neplatí to pre ústredne spravovaný finančný nástroj, v ktorom je Komisia účastníkom zmluvného vzťahu so správcom fondu.

133

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sú oprávnené a EÚ ich uhrádza iba vtedy, ak sú vyplácané. Členský štát preto nie je povinný informovať o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré nie sú zaplatené, keďže Komisiu nemožno požiadať o ich úhradu, a preto nemôžu byť financované z rozpočtu EÚ.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré vyplatil riadiaci orgán, môžu takisto prekročiť limity stanovené v článku 43 ods. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 1828/2006, tieto však nie sú oprávnené na refundáciu zo štrukturálnych fondov.

134

V programovom období 2014 – 2020 musí Komisia vypracovať zhrnutie údajov pre všetkých päť európskych štrukturálnych a investičných fondov. Podávanie správ o finančných nástrojoch bolo zriadené na obdobie šiestich mesiacov s cieľom zohľadniť všetky pravidlá pre jednotlivé fondy (a príslušné termíny na predloženie výročnej správy o vykonávaní, ako sa požaduje v článkoch 50 ods. 6 a ods. 7 NSU), čas potrebný na konsolidáciu a posúdenie údajov, ktoré predložili členské štáty/riadiace orgány ako súčasť výročnej správy o vykonávaní, ako aj celkový prehľad pokroku pri vykonávaní finančných nástrojov vo všetkých piatich fondoch EŠIF.

Ak Komisia poskytuje pripomienky k výročnej správe o vykonávaní vrátane finančných nástrojov, táto správa sa vracia riadiacim orgánom a dvojmesačná lehota sa prerušuje dovtedy, kým sa Komisii opätovne nepredložia revidované informácie, a dvojmesačná lehota sa znovu obnoví.

Údaje preto možno kumulovať potom, ako Komisia uskutoční celkové preskúmanie, a keď existuje dostatočné uistenie o správnosti a spoľahlivosti údajov poskytnutých riadiacimi orgánmi.

141 Prvá zarážka:

Komisia sa domnieva, že bežné trvanie holdingového fondu a osobitného fondu je kratšie ako obdobie oprávnenosti vzhľadom na čas potrebný na zriadenie finančného nástroja (pozri aj bod 93).

Komisia zdôrazňuje, že podľa článku 42 ods. 5 NSU je povinné použiť metodiku výpočtu založenú na výkonnosti a kritériá výkonnosti sú stanovené v článku 12 delegovaného aktu 480/2014. Celkový strop pre oprávnené náklady na riadenie a poplatky za riadenie je stanovený v článku 13 ods. 3 delegovaného aktu (EÚ) č. 480/2014 zameraného na ochranu finančných záujmov EÚ.

V súlade so zásadou subsidiarity sú platby nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie stanovené v dohode o financovaní. V nariadení o spoločných ustanoveniach a v delegovanom akte 480/2014 sú stanovené len stropy na maximálne oprávnené výdavky, ktoré sa majú spolufinancovať z EŠIF, a nie na skutočné platby poplatkov, ktoré sa majú vykonať. Chránia sa tak finančné záujmy EÚ.

141 Druhá zarážka

Komisia objasnila v usmernení EGESIF 15-0021-01 o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie z 26. novembra 2015, že „systém bonus/malus“ by sa mal použiť, ak sa napríklad úplná úhrada nákladov na riadenie viaže na splnenie dohodnutých cieľov týkajúcich sa príslušných výkonnostných kritérií (pozri bod 2.2 na strane 3 usmernenia).

141 Tretia zarážka

V súlade so zásadou subsidiarity možno takúto podmienku stanoviť na úrovni dohody o financovaní, pretože ide o vec rokovania medzi riadiacim orgánom a orgánom vykonávajúcim finančný nástroj. Stropy pre základné odmeňovanie a odmeňovanie na základe výkonnosti sú zamerané na obmedzenie maximálnych oprávnených výdavkov.

Komisia ďalej zdôrazňuje, že používanie výkonnostných kritérií je povinné.

Odmeňovanie na základe výkonnosti je povinnou požiadavkou podľa článku 42 ods. 5 NSU a kritériá výkonnosti sú stanovené v článku 12 delegovaného aktu (EÚ) č. 480/2014.

Z regulačného hľadiska to spoluzákonodarné orgány považovali za dostatočné na zabezpečenie riadneho vykonávania finančných nástrojov.

Z hľadiska transparentnosti a riadneho finančného hospodárenia sa tiež zdôrazňuje, že riadiaci orgán musí informovať monitorovací výbor o ustanoveniach týkajúcich sa výpočtu vzniknutých nákladov na riadenie alebo poplatkov za riadenie finančného nástroja na základe výkonnosti. Monitorovaciemu výboru sa každoročne predkladajú správy o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie skutočne vyplatených v predchádzajúcom kalendárnom roku.

144

Komisia nezastáva názor, že zvýšenie financovania prostredníctvom finančných nástrojov de facto zvyšuje podporu na technickú pomoc členským štátom, keďže sumy vyčlenené na technickú pomoc sú založené na osobitných projektoch týkajúcich sa vykonávania programov, a nie úrovne finančných prostriedkov poskytnutých prostredníctvom finančných nástrojov.

Okrem toho sa určitá technická podpora musí použiť pri vykonávaní finančných nástrojov (pozri odpoveď Komisie na bod 94).

Úroveň technickej pomoci bola naplánovaná v každom členskom štáte vo vzťahu k očakávaným potrebám s cieľom pokryť činnosti súvisiace s prípravou a vykonávaním programov.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú odmenu pre správcu fondov s cieľom riadiť a zabezpečiť požiadavky na podávanie správ.

Okrem toho, nákladová položka technickej pomoci nie je nevyhnutne celková suma sprístupnená pre grantové schémy, ale iné faktory, ako je zložitosť systému riadenia a kontroly a právnych požiadaviek súvisiacich s vykonávaním na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ, počet operačných programov, opatrenia a hlavné spolufinancované projekty, počet sprostredkovateľských orgánov atď.

145

Komisia poukazuje na to, že vo výročnej správe o vykonávaní, ktorú predložil riadiaci orgán, sú opatrenia hlavnej technickej pomoci vykonané v konkrétnom roku opísané v osobitnom oddiele. Okrem toho, výdavky na technickú pomoc vykázané Komisii na úhradu sú overené na základe rozdelenia nákladov a doložené faktúrami, výplatnými páskami alebo inými dôkazmi od riadiaceho orgánu alebo iného orgánu.

Výkaz výdavkov preverených riadiacim orgánom na základe metódy výberu vzoriek by mohol ešte overiť certifikačný orgán, orgán auditu a audítori Komisie.

146

Komisia sa domnieva, že náklady spojené s riadením programov (rozpočet na technickú pomoc) by sa nemali miešať s nákladmi na vykonávanie jednotlivých operácií v rámci programu (náklady na riadenie a poplatky za finančné nástroje), keďže sa nemiešajú ani pri realizácii operácií financovaných z grantov (napr. náklady na odmenu za strojný dozor projektu zahrnuté do súm vyčlenených na projekty a nie do súm technickej pomoci).

Komisia dostáva od členských štátov správy o rozpočte na technickú pomoc.

Okrem toho, nákladové štruktúry grantov a finančných nástrojov sa líšia, rovnako ako aj zdieľané hospodárenie a priame riadenie finančných nástrojov.

Komisia zverejnila v júli 2012 štúdiu s kvantitatívnymi a kvalitatívnymi informáciami o administratívnych nákladoch a administratívnej záťaži spojenej s riadením štrukturálnych fondov EÚ (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Aktualizácia tejto štúdie prebieha a mala by sa uverejniť koncom roku 2016. Plánuje sa zohľadniť pri vykonávaní zjednodušenia.

Závery a odporúčania

147

Komisia súhlasí s tým, poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ prostredníctvom finančných nástrojov prináša mnohé výhody, a preto v programovom období 2014 – 2020 aktívne presadzuje a podporuje ich zvýšené využívanie.

148

Komisia sa domnieva, že účinky problémov, ktoré zistil Dvor audítorov, sa medzi jednotlivými členskými štátmi a druhmi finančných nástrojov líšia, a že celkovo finančné nástroje naďalej predstavujú účinný a efektívny spôsob poskytovania finančných prostriedkov EÚ.

148 Prvá zarážka

Komisia sa domnieva, že priemerná miera vyplatených prostriedkov vo výške 57 % (na konci roka 2014) predstavuje veľmi heterogénnu situáciu. Riziko nedosiahnutia úplného vyplatenia pri ukončení programu sa týka obmedzeného počtu finančných nástrojov v niekoľkých členských štátoch.

Nízka miera vyplatenia prostriedkov na konci roka 2014 je výsledkom viacerých faktorov vrátane finančnej krízy, obmedzených skúseností v niektorých členských štátoch a neskorého spustenia niektorých nástrojov.

148 Druhá zarážka

Pokiaľ ide o finančné nástroje v rámci zdieľaného hospodárenia, právne požiadavky týkajúce sa podávania správ neumožnili Komisii získať od členských štátov úplné údaje o účasti súkromných investorov. Komisia však konštatuje, že pravidlá štátnej pomoci pre určité finančné nástroje si vyžadujú minimálnu účasť súkromných investorov (napr. 30 % a v niektorých prípadoch dokonca až 60 %).

Komisia sa domnieva, že ústredne spravovaným finančným nástrojom vyvinutým v období rokov 2007 – 2013 sa podarilo prilákať značné zdroje zo súkromného sektora na úrovni projektov, dokonca aj v prípadoch, keď na úrovni fondu neboli poskytnuté žiadne súkromné príspevky (napr. fond Marguerite). Domnievame sa, že skúsenosti získané v rámci týchto nástrojov pomôžu Komisii vypracovať nástroje schopné prilákať ešte viac súkromných investícií.

148 Tretia zarážka

Komisia zastáva názor, že frekvencia recyklácie finančných prostriedkov počas obdobia oprávnenosti nie je samoúčelná.

Okrem toho, dátum splatnosti poskytnutých finančných prostriedkov je upravený/sa musí upraviť podľa typológie financovaných investícií, a akékoľvek závery týkajúce sa obmedzeného revolvingového efektu by sa mali vypracovať so zreteľom na dátum vytvorenia finančného nástroja, dobu odkladu, splatnosť a štandardné sadzby financovania poskytovaného konečným prijímateľom.

148 Štvrtá zarážka

Podľa pravidiel stanovených pre programové obdobie 2007 – 2013 sú náklady na riadenie a poplatky za riadenie prepojené so sumami vyplatenými na finančné nástroje a nie so sumami vyplatenými konečným prijímateľom. Komisia poznamenáva, že porovnanie s ústredne spravovanými nástrojmi bude možné len pri ukončení nástrojov EFRR a ESF.

Na roky 2014 – 2020 musia byť náklady na riadenie a poplatky za riadenie viazané na výkonnosť vrátane súm vyplatených konečným prijímateľom.

150

Komisia sa domnieva, že riziko nedosiahnutia úplného vyplatenia pri ukončení programu sa týka obmedzeného počtu finančných nástrojov v niekoľkých členských štátoch.

Komisia konštatuje, že 82 % respondentov uviedlo, že vykonávali posúdenie medzier vo financovaní potrieb trhu, napriek tomu, že to právny rámec vyžaduje iba nepriamo. Malo by sa to považovať za pozitívny aspekt vzhľadom na nezáväzný charakter tejto požiadavky na obdobie 2007 – 2013.

151

Komisia poznamenáva, že v závislosti od druhu nástrojov (napr. úverov a záruk), ako aj osobitostí členských štátov sú niektoré menšie fondy rovnako výkonné alebo dokonca výkonnejšie než väčšie fondy (napr. Nemecko, Poľsko a Francúzsko).

Odporúčanie 1 písm. a)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Zakaždým, keď sa vyvinie nový finančný nástroj, by predbežné posúdenie malo zahŕňať analýzu skúseností, ktoré boli získané s predchádzajúcimi podobnými nástrojmi.

Odporúčanie 1 písm. b)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, príslušné právne základy predpokladajú preskúmania alebo hodnotenia v polovici trvania.

Komisia v prípade všetkých takýchto budúcich preskúmaní finančných nástrojov v polovici trvania zabezpečí, aby zahŕňali nadobudnuté skúsenosti a vplyv všetkých významných sociálno-ekonomických zmien na účel nástroja a zodpovedajúci príspevok z rozpočtu EÚ.

Odporúčanie 2

Komisia prijíma toto odporúčanie a pokiaľ ide o ňu, považuje ho za vykonané.

Vzhľadom na vnútroštátnu/regionálnu úroveň finančných nástrojov Komisia začala vypracúvať a 28. apríla 2016 predložila členským štátom návrh usmernenia o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) NSU. Potenciál úspor z rozsahu sa tiež musí riešiť v kontexte predbežného posúdenia, pokiaľ ide o vykonávanie dohody v zmysle článku 38 NSU.

Pokiaľ ide o príspevky programu EŠIF na nástroje na úrovni EÚ, Komisia poskytla obsiahle vysvetlenia a úzko spolupracovala s členskými štátmi, pokiaľ ide o iniciatívu MSP, ktorá predstavuje finančný nástroj na úrovni EÚ.

Komisia okrem toho vydala brožúru s cieľom usmerniť členské štáty, pokiaľ ide o vzájomné dopĺňanie sa medzi EŠIF a EFSI.

Komisia v prípade rozvoja nových nástrojov na úrovni EÚ poskytne usmernenie o prínose programových zdrojov pre nástroje na úrovni EÚ na základe žiadostí členských štátov.

Pokiaľ ide o cieľový dátum vykonávania, Komisia zdôrazňuje, že pokiaľ ide o Komisiu, tieto odporúčania sa vykonávajú.

152

Komisia sa domnieva, že cieľ prilákať súkromný kapitál by sa nemal preceňovať, najmä pre odvetvia vystavené významným zlyhaniam trhu. Na úrovni EÚ a úrovni nástrojov zdieľaného hospodárenia boli dôležité aj ostatné ciele (napr. vytvorenie investície na danom vznikajúcom trhu so silnou pridanou hodnotou EÚ v čase hospodárskej recesie a podpora rastu, zamestnanosti a konkurencieschopnosti vo všetkých členských štátoch a ich regiónoch). Meranie úspechu finančných nástrojov tak presahuje rozsah získaných súkromných finančných prostriedkov.

Pokiaľ ide o finančné nástroje v rámci zdieľaného hospodárenia, právne požiadavky týkajúce sa podávania správ neumožnili Komisii získať od členských štátov úplné údaje o účasti súkromných investorov. Komisia však konštatuje, že pravidlá štátnej pomoci pre určité finančné nástroje si vyžadujú minimálnu účasť súkromných investorov (napr. 30 % a v niektorých prípadoch dokonca až 60 %).

Komisia sa domnieva, že ústredne spravovaným finančným nástrojom vyvinutým v období rokov 2007 – 2013 sa podarilo prilákať značné zdroje zo súkromného sektora na úrovni projektov, dokonca aj v prípadoch, keď na úrovni fondu neboli poskytnuté žiadne súkromné príspevky (napr. fond Marguerite). Domnievame sa, že skúsenosti získané v rámci týchto nástrojov pomôžu Komisii vypracovať nástroje schopné prilákať ešte viac súkromných investícií.

V článku 223 pravidiel uplatňovania k nariadeniu o rozpočtových pravidlách EÚ sa pákový efekt vymedzuje ako „suma financovania určená oprávneným konečným prijímateľom delená sumou príspevku Únie“. To znamená, že pákový efekt by sa mal vnímať ako pomer medzi finančnými zdrojmi Únie vyčlenenými na finančný nástroj (vstup) a (celkovou) sumou finančných prostriedkov poskytovaných oprávneným konečným prijímateľom (výstup). Komisia sa preto domnieva, že táto formulácia úplne zohľadňuje, do akej miery verejné financovanie z rozpočtu EÚ mobilizuje dodatočné finančné prostriedky.

153

Komisia sa domnieva, že je predčasné vyvodiť závery týkajúce sa úrovne súkromného financovania, ktoré sa má prilákať v rokoch 2014 – 2020. Širší rozsah finančných nástrojov na obdobie rokov 2014 – 2020 by mal poskytnúť dodatočné príležitosti, ako aj možnosti kombinovania s EFSI. Komisia konštatuje, že v usmernení z roku 2014 poskytla vzory pre preferenčné systémy odmeňovania.

Vykonávacie nariadenie č. 964/2014 pre štandardné nástroje na obdobie rokov 2014 – 2020 poskytuje príklady toho, ako čo najlepšie uplatňovať ustanovenia o preferenčnom zaobchádzaní s cieľom prilákať viac súkromného kapitálu bez vyčlenenia nadmerných rizík pre verejný sektor.

Komisia okrem toho vo svojej brožúre z 22. februára 2016 uviedla príklady kombinácie EŠIF a EFSI vrátane preferenčného odmeňovania súkromných investorov (pozri http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Komisia nakoniec začala pracovať na návrhu usmernenia o preferenčnej odmene, ktorý bol predložený členským štátom v októbri 2015 a jeho konečné znenie sa pripravuje.

154

Komisia uznáva, že je dôležité zabezpečiť, aby finančné nástroje nepodliehali neprijateľným schémam vyhýbania sa daňovej povinnosti. Komisia to opätovne pripomína vo svojom nedávnom oznámení o balíku opatrení proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam z 29. januára 2016. V prípade záväzných stanovísk ako takých sa však nemožno domnievať, že sú v rozpore s vlastnou politikou Komisie. Cieľom koncepcie záväznej daňovej dohody je znížiť neistotu pre investorov.

Odporúčanie 3

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Nepovažuje za potrebné zmeniť nariadenie o rozpočtových pravidlách a/alebo príslušné odvetvové pravidlá (NSU a ústredne spravované odvetvové pravidlá) a domnieva sa, že túto otázku možno primerane riešiť prostredníctvom poskytnutia usmernenia.

Pokiaľ ide o zdieľané hospodárenie, GR pre EŠIF začali pracovať na návrhu usmernenia o podávaní správ. Tento návrh bol predložený členským štátom 28. apríla 2016 a má obsahovať podrobné informácie o výpočte pákového efektu, ako sa stanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách a jeho pravidlách uplatňovania vrátane informácie, ako sú určené mobilizované sumy. Podávanie správ členskými štátmi Komisii umožní rozlišovať medzi pákovým efektom súkromných a národných verejných príspevkov v rámci operačného programu a/alebo ďalších súkromných alebo verejných kapitálových príspevkov.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, Komisia v júni 2015 spresnila metódu na výpočet pákového efektu pre finančné nástroje na obdobie 2014 – 2020 s cieľom dosiahnuť koherentným a harmonizovaným spôsobom súlad s príslušnými požiadavkami na pákový efekt v nariadení o rozpočtových pravidlách a v pravidlách uplatňovania.

Odporúčanie 4

Komisia prijíma toto odporúčanie.

V kapitole 5.2.5 usmernení o ukončení operačných programov [rozhodnutie Komisie C(2015) 2771] sa predpokladá, že záverečná správa ako súčasť balíka na ukončenie programu musí obsahovať totožnosť národných poskytovateľov spolufinancovania, typ poskytnutého národného spolufinancovania a akékoľvek spoločné investičné fondy okrem zdrojov programu. Okrem toho sa v prílohe I, formulároch 1 a 2 od členských štátov vyžaduje, aby v povinnom poli III.2.2.4 uviedli vnútroštátne súkromné spolufinancovanie skutočne vyplatené na finančné nástroje.

Odporúčanie 5

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Spôsob uplatňovania ustanovení o preferenčnom zaobchádzaní s cieľom prilákať viac súkromného kapitálu bez vyčlenenia nadmerných rizík pre verejných prispievateľov do vybavenia finančných nástrojov je zahrnutý do zväzku I všeobecnej metodiky na vykonanie predbežného posúdenia pre finančné nástroje, ktorá bola vydaná v apríli 2014.

Vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 964/2014 pre štandardné nástroje na obdobie rokov 2014 – 2020 okrem toho poskytuje príklady toho, ako čo najlepšie uplatňovať ustanovenia o preferenčnom zaobchádzaní s cieľom prilákať viac súkromného kapitálu bez uloženia nadmerných rizík verejnému sektoru.

Komisia nakoniec začala pracovať na návrhu usmernenia o preferenčnej odmene, ktorý bol predložený členským štátom v októbri 2015 a jeho konečné znenie sa pripravuje.

Pokiaľ ide o cieľový dátum vykonávania, Komisia zdôrazňuje, že pokiaľ ide o Komisiu, tieto odporúčania sa vykonávajú.

Odporúčanie 6

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, pokiaľ ide o jej legislatívne návrhy na programové obdobie po roku 2020.

Odporúčanie 7

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o zdieľané hospodárenie, Komisia zahrnie do usmernenia o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) NSU ďalšie odporúčania s cieľom vyžadovať zosúladenie štruktúr finančných nástrojov s politikou stanovenou v oznámení Komisie o balíku opatrení proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam z januára 2016.

Pokiaľ ide o ústredne spravované nástroje, Komisia už napísala EIB a EIF s cieľom zdôrazniť význam opatrení Komisie proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam, ktorými sa podporuje ďalší rozvoj osvedčených postupov EIB/EIF v tejto oblasti. Komisia sa zapája do aktívneho dialógu s EIB a EIF o preskúmaní ich príslušných politík v tejto oblasti.

Komisia okrem toho poznamenáva, že v článku 140 ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách a článku 38 ods. 4 ods. druhom pododseku NSU sa stanovuje, že orgány, ktoré vykonávajú finančné nástroje, by mali dodržiavať príslušné právne predpisy vrátane predpisov proti praniu špinavých peňazí, o boji proti terorizmu a daňovým podvodom. Orgány, ktoré vykonávajú finančné nástroje, nemôžu byť vytvorené a nemôžu a udržiavať obchodné vzťahy so subjektmi nachádzajúcimi sa na územiach, ktorých jurisdikcie nespolupracujú s Úniou pri uplatňovaní medzinárodne dohodnutých daňových noriem. Riadiace orgány a transponujú takéto požiadavky do svojich zmlúv s vybranými finančnými sprostredkovateľmi.

Súlad daňového zaobchádzania s vnútroštátnymi právnymi predpismi a odporúčaniami EÚ je súčasťou systému zavedeného na implementáciu finančných nástrojov a je tiež zahrnutý do rozsahu overovaní riadenia podľa usmernenia EGESIF 14/0012/02.

Pokiaľ ide o cieľový dátum vykonávania, Komisia zdôrazňuje, že pokiaľ ide o Komisiu, tieto odporúčania sa vykonávajú.

Spoločná odpoveď Komisie na body 155 a 156

Komisia zastáva názor, že frekvencia recyklácie finančných prostriedkov počas obdobia oprávnenosti nie je samoúčelná.

Okrem toho, dátum splatnosti poskytnutých finančných prostriedkov je upravený/sa musí upraviť podľa typológie financovaných investícií, a akékoľvek závery týkajúce sa obmedzeného revolvingového efektu by sa mali vypracovať so zreteľom na dátum vytvorenia finančného nástroja, dobu odkladu, splatnosť a štandardné sadzby financovania poskytovaného konečným prijímateľom.

Pokiaľ ide o koniec obdobia vykonávania, Komisia sa domnieva, že zavedené zmeny vo svojich usmerneniach o ukončení programu patrili do rozsahu pôsobnosti článku 78 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1083/2006 v znení zmien, a preto nevyžadovali zmenu legislatívneho aktu (pozri aj odpoveď Komisie na bod 43, odpoveď Komisie na bod 6.52 a odporúčanie 5 výročnej správy Dvora audítorov za rok 2014). Komisia zdôrazňuje, že riadiace orgány sú povinné zabezpečiť náležité opatrenia na dosiahnutie súladu s článkom 78 ods. 7 všeobecného nariadenia a predstaviť tieto opatrenia pri ukončení programu, ako napríklad informácie o opätovnom použití odkázaných zdrojov pripísateľných EFRR a ESF, pričom špecifikujú príslušný orgán, ktorý je zodpovedný za spravovanie odkázaných zdrojov, formu ich opätovného využitia, účel, príslušnú zemepisnú oblasť a predpokladané trvanie (pozri bod 5.2.5 usmernení o ukončení programu).

Odporúčanie 8

Komisia prijíma toto odporúčanie.

V článku 45 NSU sa vyžaduje, aby členské štáty prijali všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie náležitého využívania zdrojov vyplatených späť do finančných nástrojov počas obdobia aspoň ôsmich rokov po uplynutí obdobia oprávnenosti [pozri aj vzor dohody o financovaní v článku 1 písm. j) prílohy IV]. Zdroje vrátené do fondu po uplynutí obdobia oprávnenosti už nie sú zdrojmi EÚ, ale vnútroštátnymi zdrojmi.

Komisia v usmernení o možnostiach vykonávania podľa článku 38 ods. 1 písm. b) NSU zdôrazní dôležitosť tejto požiadavky v dohode o financovaní podpísanej riadiacimi orgánmi, a uvedie, že overenie vhodnosti tohto ustanovenia patrí do rozsahu pôsobnosti pravidelnej kontrolnej činnosti orgánov auditu.

Pokiaľ ide o cieľový dátum vykonávania, Komisia zdôrazňuje, že pokiaľ ide o Komisiu, tieto odporúčania sa vykonávajú.

Odporúčanie 9

Komisia prijíma toto odporúčanie.

V usmernení o predbežnom posúdení, ktoré bolo prijaté v máji 2014, sa objasňujú podmienky prispievania zdrojov programu na obdobie 2014 – 2020 do existujúceho finančného nástroja.

Komisia okrem toho začala pracovať na návrhu usmernenia o výbere orgánov vykonávajúcich finančné nástroje. Tento návrh bol predstavený členským štátom v októbri 2015 a má obsahovať časť, v ktorej sa objasňujú podmienky vzťahujúce sa na zmeny zmluvy (napr. predĺženie obdobia vykonávania alebo zvýšenie sumy príspevku z operačného programu na finančné nástroje existujúce v období rokov 2007 – 2013). Konečné znenie tohto usmernenia sa v súčasnosti pripravuje.

Pokiaľ ide o cieľový dátum vykonávania, Komisia zdôrazňuje, že pokiaľ ide o Komisiu, tieto odporúčania sa vykonávajú.

158

Celkové náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú 4,7 % súm vyplatených do finančných nástrojov na konci decembra 2014, čo predstavuje ročný ekvivalent menej ako 1 %.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sú oprávnené a EÚ ich uhrádza iba vtedy, ak sú vyplácané správcovi fondu. Ak zaplatené náklady na riadenie a poplatky za riadenie prekročili strop, náhrada sa uskutoční na základe týchto stropov, a nie na základe skutočne zaplatených vyšších súm. Týmto opatrením sa chránia finančné záujmy EÚ.

Komisia sa domnieva, že pravidlá sú jasne stanovené v právnom základe, ktorý bol predmetom podrobného usmernenia, a že v tejto fáze nie je možný ich opätovný výklad.

V článku 43 vykonávacieho nariadenia sa stanovuje, že stropy pre oprávnené výdavky sa vzťahujú na kapitál, ktorým prispel operačný program do fondu, a nie na kapitál, ktorý fond využíva na poskytovanie podpory konečným prijímateľom.

Stropy určujú maximálnu výšku oprávnených výdavkov a musia sa vypočítať na základe ročného priemeru pro rata temporis. V usmernení COCOF o nástrojoch finančného inžinierstva sa rieši a podrobnejšie objasňuje právny základ (pozri odseky 2.6.1 až 2.6.17).

Na obdobie 2014 – 2020 sa v právnom rámci vyžaduje, aby boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie viazané na výkonnosť vrátane súm vyplatených konečným prijímateľom.

Spoločná odpoveď Komisie na body 159 a 160

Komisia monitoruje za obdobie 2007 – 2013 náklady na riadenie a poplatky za riadenie prostredníctvom súhrnných údajov o finančných nástrojoch na základe správ od členských štátov. Táto požiadavka bola zavedená v roku 2011.

Pokiaľ ide o obdobie 2014 – 2020, Komisia bude mať komplexnejší a spoľahlivejší súbor údajov s cieľom monitorovať celé vykonávanie finančných nástrojov vrátane nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie.

Pokiaľ ide o obidve obdobia, vnútroštátne orgány sú zodpovedné za zaistenie oprávnenosti nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v súlade s platnými predpismi a so zásadou subsidiarity.

Komisia sa domnieva, že náklady spojené s riadením programov (rozpočet na technickú pomoc) by sa nemali miešať s nákladmi na vykonávanie jednotlivých operácií v rámci programu (náklady na riadenie a poplatky za finančné nástroje), keďže sa nemiešajú pri realizácii operácií financovaných z grantov (napr. náklady na odmenu za strojný dozor projektu zahrnuté do súm vyčlenených na projekty a nie do súm technickej pomoci).

Komisia by chcela zdôrazniť, že správy od členských štátov o rozpočte na technickú pomoc podliehajú jej preskúmaniu. Týkalo sa to obdobia rokov 2007 – 2013 a platí to aj pre obdobie rokov 2014 – 2020.

161

V programovom období 2014 – 2020 musí Komisia vypracovať zhrnutie údajov pre všetkých päť európskych štrukturálnych a investičných fondov. Podávanie správ o finančných nástrojoch bolo zriadené na obdobie šiestich mesiacov s cieľom zohľadniť všetky pravidlá pre jednotlivé fondy (a príslušné termíny na predloženie výročnej správy o vykonávaní, ako sa požaduje v článkoch 50 ods. 6 a ods. 7 NSU), čas potrebný na konsolidáciu a posúdenie údajov, ktoré predložili členské štáty/riadiace orgány ako súčasť výročnej správy o vykonávaní, ako aj celkový prehľad pokroku pri vykonávaní finančných nástrojov vo všetkých piatich fondoch EŠIF.

Ak Komisia poskytuje pripomienky k výročnej správe o vykonávaní vrátane finančných nástrojov, táto správa sa vracia riadiacim orgánom a dvojmesačná lehota sa prerušuje dovtedy, kým sa Komisii opätovne nepredložia revidované informácie, a dvojmesačná lehota sa znovu obnoví.

Údaje preto možno kumulovať potom, ako Komisia uskutoční celkové preskúmanie, a keď existuje dostatočné uistenie o správnosti a spoľahlivosti údajov poskytnutých riadiacimi orgánmi.

162

Odmeňovanie na základe výkonnosti je povinnou požiadavkou podľa článku 42 ods. 5 NSU a kritériá výkonnosti sú stanovené v článku 12 delegovaného aktu 480/2014.

V usmernení o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie (EGESIF_15-0021-01), ktoré bolo vydané v novembri 2015, Komisia poskytla vysvetlenie týkajúce sa metodiky výpočtu založenej na výkonnosti.

Odporúčanie 10 písm. a)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sa budú vykazovať aj v rámci súhrnných údajov a v máji 2015 boli členským štátom zaslané osobitné pokyny týkajúce sa tejto správy.

V usmerneniach o ukončení operačných programov (rozhodnutie Komisie C(2015) 2771) sa v prílohe I, formulári 1 (povinné pole III.4, III.6) a formulári 2 (povinné pole III.4) vyžaduje, aby členské štáty predkladali správy o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie vzniknutých a zaplatených do marca 2017.

Odporúčanie 10 písm. b)

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Komisia sa domnieva, že pravidlá sú jasne stanovené v právnom základe, ktorý bol predmetom podrobného usmernenia, a že v tejto fáze nie je možný ich opätovný výklad.

V článku 43 vykonávacieho nariadenia sa stanovuje, že stropy pre oprávnené výdavky sa vzťahujú na kapitál, ktorým prispel operačný program do fondu, a nie na kapitál, ktorý fond využíva na poskytovanie podpory konečným prijímateľom.

Stropy určujú maximálnu výšku oprávnených výdavkov a musia sa vypočítať na základe ročného priemeru pro rata temporis. V usmernení COCOF o nástrojoch finančného inžinierstva sa rieši a podrobnejšie objasňuje právny základ (pozri odseky 2.6.1 až 2.6.17).

Na obdobie 2014 – 2020 sa v právnom rámci vyžaduje, aby boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie viazané na výkonnosť vrátane súm vyplatených konečným prijímateľom.

Odporúčanie 11 písm. a)

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Komisia sa domnieva, že povinné ustanovenia týkajúce sa odmien podľa výkonnosti stanovené v článku 42 ods. 5 NSU, ako aj podrobné kritériá výkonnosti stanovené v článku 12 delegovaného aktu (EÚ) č. 480/2014 predstavujú vhodný základ na dosiahnutie želaného stimulačného účinku a že v tejto fáze neexistuje dostatočný základ, ktorý by odôvodňoval navrhnutie zmeny.

Komisia okrem toho poznamenáva, že riadiaci orgán musí informovať monitorovací výbor o ustanoveniach týkajúcich sa výpočtu vzniknutých nákladov na riadenie alebo poplatkov za riadenie finančného nástroja na základe výkonnosti. Monitorovaciemu výboru sa každoročne predkladajú správy o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie skutočne vyplatených v predchádzajúcom kalendárnom roku.

Odporúčanie 11 písm. b)

Komisia konštatuje, že toto odporúčanie je určené členským štátom.

Komisia súhlasí, že riadiace orgány by mali čo najlepšie využívať existujúce právne požiadavky. Tieto požiadavky sú podrobne vysvetlené a vyložené aj v usmernení o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie.

Existujúci právny základ umožňuje okrem kritérií uvedených v článku 12 delegovaného aktu 480/2014 použiť aj ďalšie kritériá výkonnosti.

Odporúčanie 12

Komisia neprijíma toto odporúčanie.

Pokiaľ ide o uskutočniteľnosť a proporcionalitu vykonávania tohto odporúčania, Komisia sa nazdáva, že analýza by si vyžadovala izolovanie nákladov na granty a finančné nástroje, ktoré znáša riadiaci orgán, a pravdepodobne aj ten istý personál, ktorý pracuje na oboch týchto úlohách. Okrem toho, nákladové štruktúry grantov a finančných nástrojov sa líšia rovnako ako aj zdieľané hospodárenie a priame riadenie finančných nástrojov.

Pokiaľ ide o relevantnosť takejto porovnávacej analýzy, Komisia by chcela zdôrazniť, že granty a finančné nástroje sú dva rôzne spôsoby vykonávania politiky EŠIF a sú zamerané na rôzne typy investícií.

163

Komisia súhlasí so zásadou optimalizovania koordinácie medzi jednotlivými finančnými nástrojmi v rámci fondov EŠIF a EFSI.

Komisia 22. februára 2016 vydala brožúru s cieľom pomôcť miestnym orgánom a predkladateľom projektov, aby plne využívali možnosti koordinácie, synergie a komplementárnosti fondov EFSI a EŠIF. Tieto dva nástroje boli navrhnuté rozdielnym spôsobom, ale vzájomne sa dopĺňajú z hľadiska účelu, formy a legislatívneho rámca. Navzájom sa posilňujú. Táto brožúra poskytuje prehľad možných kombinácií fondov EFSI a ESI, a to buď na úrovni projektu, alebo prostredníctvom finančného nástroja, ako je investičná platforma (pozri http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Odpovede Fondu Marguerite

Odpovede na bod 81 a rámček 11

Štruktúra, ktorú uplatňuje fond Marguerite na disponovanie s investíciami, ktoré uskutočňuje, bola vytvorená v prvom rade na to, aby umožnila fondu Marguerite disponovať s jednotlivými investíciami prostredníctvom jednotlivých dcérskych spoločností z dôvodov riadenia rizík obidvoch portfólií (umožniť oddelenie jednej investície od druhej), uľahčiť predaj týchto investícií v budúcnosti a uľahčiť tok hotovosti v rámci štruktúry (z fondu Marguerite na uskutočnenie jeho investícií a potom tok hotovosti z týchto investícií späť do fondu Marguerite). Luxemburské orgány boli požiadané o záväzné stanovisko k uplatneniu daňových predpisov na účely potvrdenia.

V súvislosti s Vaším tvrdením „Je možné, že používaním tejto štruktúry dochádza k vyhýbaniu sa… ostatným daniam“ sa domnievame, že odkaz na vyhýbanie sa daňovým povinnostiam by mohol byť zavádzajúci, pretože tento termín sa často používa ako odkaz na systémy, ktorých cieľom je vyhnúť sa oprávnene splatným daniam. Poradca pre fond Marguerite spravuje daňové záležitosti fondu Marguerite s cieľom zabezpečiť, aby fond plnil svoje daňové povinnosti a platil všetky splatné dane.

QJ-AB-16-019-SK-E    ISSN 1977-5776

Finančné nástroje sa v zvýšenej miere využívajú na poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ v podobe pôžičiek, záruk a kapitálových investícií. Počas programového obdobia 2007 – 2013 sa z rozpočtu EÚ vyčlenila suma zhruba 21,5 mld. EUR na finančné nástroje. Zistili sme, že zatiaľ čo finančné nástroje môžu mať výrazné výhody v porovnaní s inými formami finančných prostriedkov EÚ, ako sú granty, pri ich vykonávaní sa musia riešiť značné problémy, ktoré by mohli obmedziť ich efektívnosť.