EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5416-0 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/198169 | QJ-AB-16-019-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5387-3 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/322137 | QJ-AB-16-019-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5429-0 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/978229 | QJ-AB-16-019-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma/začetek revizije | 14.1.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 11.4.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 1.6.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 5.7.2016

SL
2016

št. 19

Posebno poročilo

Izvrševanje proračuna EU
s finančnimi instrumenti –
izkušnje, pridobljene
v programskem obdobju
2007–2013

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je specializiran za področja porabe strukturnih politik, prometa in energetike. Revizijo je vodila članica poročevalka Iliana Ivanova, ki so ji pomagali vodja kabineta Tony Murphy in ataše Mihail Stefanov, vodilni upravni uslužbenec Niels-Erik Brokopp, vodja naloge Rares Rusanescu ter revizorji Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje in Maria Ploumaki.

Od leve proti desni: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Kazalo

Kratice

Glosar

Povzetek

Uvod

Kaj so finančni instrumenti?

Uporaba finančnih instrumentov pri izvrševanju proračuna EU od leta 2007

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

Čezmerni dotirani kapital je povzročil nizke stopnje izplačil, izogibanje razveljavitvam prevzetih obveznosti in morebitna povračila ob zaključku OP

Čezmerni dotirani kapital je povzročil nizke stopnje izplačil, izogibanje razveljavitvam prevzetih obveznosti in morebitna povračila ob zaključku OP

Regionalna osredotočenost je prispevala k temu, da so države članice v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavile veliko manjših finančnih instrumentov

Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

Komisija pri merjenju finančnega vzvoda za finančne instrumente ne upošteva ustrezno obsega dodatnih sredstev, ki so bila aktivirana z javnim financiranjem

Težave pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja tako v deljeno kot v centralno upravljane finančne instrumente

Ali so finančni instrumenti zagotavljali obnavljajočo se finančno podporo?

Zamude pri izvajanju so zelo skrajšale dejansko naložbeno obdobje več finančnih instrumentov ESRR in ESS

Manjši učinek obnavljanja finančnih instrumentov ESRR in ESS med izvajanjem programov in negotovost po zaključku programov za obdobje 2007–2013

Ali so se finančni instrumenti izkazali kot stroškovno učinkovita metoda za izvrševanje proračuna EU?

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so bili v primerjavi z dejansko stopnjo izplačil končnim prejemnikom visoki

Stroški upravljanja in provizij za upravljanje nad regulativnimi zgornjimi mejami niso bili povrnjeni iz proračuna EU

Komisija pri oceni stroškov upravljanja in provizij za upravljanje ni upoštevala razlik med vrstami instrumentov in dejanske višine podpore, zagotovljene končnim prejemnikom

Omejitve pri poročanju držav članic o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

Poleg stroškov upravljanja in provizij za upravljanje nastanejo tudi administrativni stroški izvajanja OP ESRR in ESS

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Finančni instrumenti, ki se deljeno upravljajo – kako delujejo (programsko obdobje 2014–2020)
Priloga II | – | Opredelitev pojma „finančni instrumenti“ v pravni podlagi (programski obdobji 2014–2020 in 2007–2013)
Priloga III | – | Pregled finančnih instrumentov ESRR v 28 državah članicah EU: število skladov in dotirani kapital (programsko obdobje 2007–2013)
Priloga IV | – | Pregled finančnih instrumentov ESS v 28 državah članicah EU: število skladov in dotirani kapital (programsko obdobje 2007–2013)
Priloga V | – | Povzetek zahtev prehodne ocene (programsko obdobje 2014–2020)

Odgovori Komisije

Odgovor Sklada Marguerite

Kratice

COCOF: Odbor za usklajevanje skladov

CPR: uredba o skupnih določbah

EaSI: Program Evropske Unije za zaposlovanje in socialne inovacije

EEEF: Evropski sklad za energetsko učinkovitost

EEPR: program za podporo oživitvi gospodarstva z dodelitvijo finančne pomoči Skupnosti energetskim projektom

EFSI: Evropski sklad za strateške naložbe

EGESIF: strokovna skupina za evropske strukturne in investicijske sklade

EIB: Evropska investicijska banka

EIF: Evropski investicijski sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EPMF: Evropski mikrofinančni instrument Progress za zaposlovanje in socialno vključenost

ESR: Evropski sklad za ribištvo

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

GBER: uredba o splošnih skupinskih izjemah

IoZ: izjava o zanesljivosti

IPE: instrument za povezovanje Evrope

JEREMIE: skupna evropska sredstva za mikro, mala in srednja podjetja

KS: Kohezijski sklad

LGTT: instrument jamstev za posojila za projekte vseevropskega prometnega omrežja

MFF: večletni finančni okvir

MSP: mala in srednja podjetja

OP: operativni program

PBI: pobuda za projektne obveznice

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PFLP: tranša prve izgube portfelja

SICAR: Société d’investissement en capital à risque

SICAV: Société d’investissement à capital variable

Sklad Marguerite: Evropski sklad 2020 za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

TEN-E/T: vseevropsko energetsko/prometno omrežje

Glosar

Cilj Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji z odpravo glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za vzpostavitev infrastrukture in za produktivne naložbe, ki ustvarjajo delovna mesta, predvsem za podjetja.

Cilj Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) je aktivirati vsaj 315 milijard EUR v zasebnih in javnih dolgoročnih naložbah v obdobju 2015–2017 v vsej EU ter zagotoviti financiranje projektov v naslednjih letih. EFSI je bil ustanovljen v okviru Evropske investicijske banke (EIB) kot časovno neomejen skrbniški sklad za financiranje bolj tveganih delov projektov. Z jamstvom v višini največ 16 milijard EUR, podprtim s proračunom EU, se bo izravnalo dodatno tveganje, ki ga prevzema EIB. Države članice lahko v EFSI prispevajo dodatna sredstva.

Cilj Evropskega socialnega sklada (ESS) je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji s povečanjem zaposlenosti in izboljšanjem možnosti za zaposlitev, predvsem z ukrepi usposabljanja, s spodbujanjem višje stopnje zaposlenosti ter ustvarjanjem številnejših in boljših delovnih mest.

Delegirana uredba: Delegirana uredba Komisije (EU) št. 480/2014 z dne 3. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo¹.

Dotirani kapital pomeni znesek finančnih sredstev, plačanih finančnemu instrumentu (iz proračuna EU, nacionalnega proračuna ali od zasebnih vlagateljev) za podporo njegovemu delovanju. Izražati mora zmožnost instrumenta za naložbe in biti v sorazmerju s trgom, kateremu je namenjen.

Državna pomoč je vsaka oblika neposredne ali posredne finančne podpore, ki jo javni organi zagotovijo podjetjem zasebnega sektorja. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) na splošno prepoveduje državno pomoč na skupnem trgu, razen če je ustrezno utemeljena. Pravila EU o državni pomoči določajo, kdaj takšna podpora ne izkrivlja (ali ne bi mogla izkrivljati) konkurence. Evropska komisija ima izključno pristojnost za oceno združljivosti državne pomoči, ki jo dodelijo države članice, s temi pravili. Postopkovne odločitve in ukrepi, ki jih sprejme Evropska komisija, pregledata Splošno sodišče in Sodišče Evropske unije.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) zajemajo pet ločenih skladov, katerih cilj je zmanjšati regionalna neravnovesja po Uniji v programskem obdobju 2014–2020. Ti skladi so: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Finančna uredba: Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002².

Finančni posrednik je subjekt, ki deluje kot posrednik med organom upravljanja ali holdinškim skladom in končnimi prejemniki sredstev, zagotovljenih s finančnimi instrumenti, ki se deljeno upravljajo.

Holdinški sklad je sklad, ustanovljen z namenom vlaganja v več skladov tveganega kapitala, jamstvenih skladov, posojilnih skladov, skladov za razvoj mestnih območij, skladov ali drugih sistemov spodbud, ki zagotavljajo posojila, jamstva za vračljive naložbe ali enakovredne instrumente za energetsko učinkovitost in uporabo obnovljive energije v stavbah, vključno z obstoječimi stanovanjskimi objekti.

Izvedbena uredba: Uredba Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj³.

Jamstvo je zaveza tretje osebe, ki se imenuje porok, da bo plačala dolg posojilojemalca, če ga ta ne bo mogel plačati sam. Porok je dolžan kriti vsak primanjkljaj ali neizpolnjevanje obveznosti posojilojemalca v zvezi z dolgom v skladu s pogoji, določenimi v sporazumu med porokom, posojilodajalcem in/ali posojilojemalcem.

Kapitalska naložba pomeni zagotovitev kapitala podjetju, ki se vloži neposredno ali posredno v zameno za popolno ali delno lastništvo tega podjetja, pri čemer lahko kapitalski vlagatelj prevzame določeno upravljavsko kontrolo nad podjetjem in lahko sodeluje pri dobičku podjetja.

Kohezijska politika je v programskem obdobju 2007–2013 zajemala Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad (tj. dva „strukturna sklada“) ter Kohezijski sklad. V programskem obdobju 2014–2020 se je z uvedbo skupnih določb za evropske strukturne in investicijske sklade izboljšalo usklajevanje med kohezijsko politiko in drugimi politikami EU, ki prispevajo k regionalnemu razvoju, in sicer razvoj podeželja ter ribiška in pomorska politika.

Končni prejemnik je katera koli pravna ali fizična oseba, ki ni holdinški sklad ali finančni posrednik in prejme sredstva iz finančnega instrumenta.

Minimalna stopnja donosa je minimalna stopnja donosa projekta ali naložbe, ki jo zahteva upravitelj ali vlagatelj.

Odbor za usklajevanje skladov (COCOF) je stalni odbor za spremljanje pri Komisiji. Njegova naloga je, da razpravlja o vprašanjih v zvezi z izvajanjem uredb, ki urejajo Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad.

Operativni program (OP) določa prednostne naloge in specifične cilje države članice ter kako bodo sredstva uporabljena za financiranje projektov v določenem obdobju, ki običajno traja sedem let. Ti projekti morajo prispevati k doseganju enega ali več ciljev, ki so opredeljeni na ravni prednostne osi OP. Programi morajo biti določeni za vsakega od skladov na področju kohezijske politike, tj. za Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad. Operativne programe pripravijo države članice in jih mora odobriti Komisija, preden se lahko izvedejo kakršna koli plačila iz proračuna EU. V obdobju, ki ga pokrivajo, se lahko spreminjajo le, če se strinjata obe strani.

Organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ ali kateri koli drug javni ali zasebni subjekt, ki ga je država članica določila za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge vključujejo izbiranje projektov, ki bodo financirani, spremljanje izvajanja projektov ter poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.

Pogojna kreditna linija pomeni kreditno linijo, ki bi se lahko črpala, če bi nastopil predhodno določen dogodek.

Posebni skladi so skladi, ki niso holdinški skladi.

Posojilo pomeni sporazum, ki posojilodajalca zavezuje, da posojilojemalcu da na razpolago dogovorjen znesek denarja za dogovorjeno obdobje. Posojilojemalec je dolžan posojilo v dogovorjenem obdobju odplačati. Običajno je posojilojemalec zavezan k plačevanju obresti na znesek posojila.

Prednostna os: ena od prednostnih nalog strategije v operativnem programu, ki je sestavljena iz skupine operacij, ki so med seboj povezane in imajo specifične merljive cilje.

Preostala finančna sredstva so del dotiranega kapitala, ki je dosegel končne prejemnike, nato pa je bil vrnjen finančnemu instrumentu in je tako na voljo za nov krog naložb.

Skupna evropska sredstva za mikro, mala in srednja podjetja (Jeremie) je pobuda, ki jo je Komisija pripravila skupaj z Evropskim investicijskim skladom. Ta pobuda spodbuja uporabo instrumentov finančnega inženiringa za izboljšanje dostopa do financiranja za MSP s strukturnimi skladi.

Société d’investissement à capital variable (SICAV) je vrsta odprtega investicijskega sklada, pri katerem se vrednost njegovega kapitala spreminja glede na število vlagateljev in vrednost njegovih osnovnih naložb. Delnice sklada se kupujejo in prodajajo na podlagi zadnje čiste vrednosti sredstev sklada.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR) je struktura, oblikovana za naložbe zasebnega in tveganega kapitala brez pravil o razpršenosti naložb in omejitev glede posojanja ali finančnih vzvodov.

Splošna uredba za programsko obdobje 2007–2013: Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999⁴.

Strokovna skupina za evropske strukturne in investicijske sklade (EGESIF) je bila ustanovljena znotraj Komisije z namenom, da Komisiji svetuje o vprašanjih v zvezi z izvajanjem programov, ki se sprejmejo in izvajajo v skladu z uredbami o evropskih strukturnih in investicijskih skladih. EGESIF je eno od dveh teles, ki sta nadomestila Odbor za usklajevanje skladov (drugo je COESIF – Odbor za usklajevanje evropskih strukturnih in investicijskih skladov).

Tranša prve izgube portfelja (PFLP): kadar je portfelj posojil razdeljen na več tranš tveganja, je PFLP tranša, ki absorbira prve izgube portfelja (ki so lahko na primer posledica neodplačevanja posojila).

Uredba o IPE: Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010⁵.

Uredba o skupnih določbah (CPR) za obdobje 2014–2020: Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006⁶.

Zgornja meja jamstva je odstotek celotne vrednosti portfelja posojil, ki ga dejansko krije jamstvo.

1UL L 138, 13.5.2014, str. 5.

2UL L 298, 26.10.2012, str. 1.

3UL L 371, 27.12.2006, str. 1.

4UL L 210, 31.7.2006, str. 25.

5UL L 348, 20.12.2013, str. 129.

6UL L 347, 20.12.2013, str. 320

Povzetek

I

Evropska unija se trenutno srečuje z resnimi izzivi, kot sta gospodarsko in finančno okrevanje ter obvladovanje begunske krize. Zato si odločevalci EU prizadevajo najti načine za kar največje možno povečanje učinkovitosti in uspešnosti razpoložljivega proračuna EU, ki zajema manj kot 1 % bruto domačega proizvoda (BDP) EU.

II

Finančni instrumenti so izvedbeno orodje za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU. Finančna podpora, ki se končnim prejemnikom zagotovi s finančnimi instrumenti, ima lahko obliko posojil, jamstev in kapitalskih naložb.

III

Če se finančni instrumenti pravilno uporabljajo, imajo v primerjavi z nepovratnimi sredstvi dve prednosti, in sicer:

–možnost učinka finančnega vzvoda za javna sredstva (tj. aktiviranje dodatnih zasebnih in javnih sredstev kot dopolnitev začetnemu javnemu financiranju); in

–obnavljajočo se naravo njihovega dotiranega kapitala (tj. uporaba istih sredstev v več ciklih).

Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

IV

V programskem obdobju 2007–2013 je finančne instrumente, vzpostavljene v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS), uporabilo 25 od 28 držav članic EU: skupno je bilo v EU vzpostavljenih 972 finančnih instrumentov ESRR in 53 finančnih instrumentov ESS. Do konca leta 2014 je bilo tem instrumentom plačanih približno 16 milijard EUR v obliki prispevkov iz operativnih programov (OP) ESRR in ESS. Sredstva, dodeljena tem instrumentom, so se torej znatno povečala v primerjavi s približno 1,3 milijarde EUR sredstev v programskem obdobju 2000–2006 in 0,6 milijarde EUR v programskem obdobju 1994–1999. V istem obdobju, tj. 2007–2013, je celoten prispevek iz proračuna EU za 21 finančnih instrumentov, ki jih je neposredno ali posredno upravljala Komisija, znašal približno 5,5 milijarde EUR. Ti centralno upravljani finančni instrumenti delujejo v vseh državah članicah EU.

V

V tej reviziji smo preučili, ali so bili finančni instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 učinkovit mehanizem za izvrševanje proračuna EU. Naša revizija je potekala med oktobrom 2014 in marcem 2016 ter se je osredotočala na področja regionalne, socialne, prometne in energetske politike. V naši analizi je zajetih vseh 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS, vzpostavljenih v okviru deljenega upravljanja v programskem obdobju 2007–2013, ter šest centralno upravljanih finančnih instrumentov na teh področjih. Podatki, predstavljeni v tem poročilu, temeljijo na zadnjih razpoložljivih informacijah, ki jih je Komisija predložila septembra 2015 in izražajo stanje ob koncu leta 2014.

VI

Pri reviziji smo ugotovili več velikih zadev, ki so omejevale učinkovitost finančnih instrumentov kot mehanizma za izvrševanje proračuna EU v programskem obdobju 2007–2013:

–veliko finančnih instrumentov ESRR in ESS je bilo preobsežnih in so se ob koncu leta 2014 še vedno spopadali z velikimi problemi pri izplačilu dotiranega kapitala (v povprečju je bilo porabljenih približno 57 % vsega dotiranega kapitala, ki se je izplačal finančnim instrumentom iz OP). Dejavnik, ki je prispeval k čezmernemu začetnemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da bi se izognile razveljavitvi prevzetih obveznosti za sredstva v celotnem programskem obdobju 2007–2013;

–finančni instrumenti, ki se deljeno in centralno upravljajo, v glavnem niso bili uspešni pri privabljanju zasebnega kapitala;

–doslej je bilo le manjše število finančnih instrumentov ESRR in ESS uspešno pri zagotavljanju obnavljajoče se finančne podpore;

–pri finančnih instrumentih ESRR in ESS so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko finančno podporo končnim prejemnikom visoki. Poleg tega se zdi, da so veliko višji kot tisti za centralno upravljane instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju.

VII

Hkrati tudi ugotavljamo, da je bil pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020, kar se tiče finančnih instrumentov, izboljšan na podlagi znanja in izkušenj, pridobljenih v programskem obdobju 2007–2013, vendar nekatera vprašanja ostajajo nerešena.

VIII

V poročilu priporočamo:

–Vnaprejšnja ocena Komisije za centralno upravljane instrumente naj sistematično vključuje analizo do takrat pridobljenih izkušenj.

–Komisija naj poleg pridobljenih izkušenj v okviru svojih vmesnih pregledov oceni tudi učinek bistvenih družbeno-ekonomskih sprememb na osnovno načelo posameznega instrumenta in ustreznega potrebnega prispevka iz proračuna EU za vse centralno upravljane instrumente.

–Komisija in države članice naj si prizadevajo za optimizacijo obsega posebnih skladov ESRR in ESS, da bi, kjer je mogoče, izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja skladov. Za države članice naj se pripravijo dodatna navodila o vzpostavljanju teh finančnih instrumentov (v neposrednem ali posrednem upravljanju Komisije) v državah članicah ali na ravni Unije.

–Komisija naj v finančni uredbi (in posledično v sektorskih uredbah) zagotovi opredelitev finančnega vzvoda finančnih instrumentov, ki se bo uporabljala na vseh področjih proračuna EU ter bo jasno razlikovala med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov ter upoštevala vrsto obravnavanega instrumenta.

–Komisija naj za finančne instrumente ESRR in ESS za programsko obdobje 2007–2013 ob njihovem zaključku zagotovi, da bodo države članice sporočile popolne in zanesljive podatke o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu v okviru operativnih programov in zunaj njih.

–Komisija naj v zvezi s finančnimi instrumenti ESRR in ESS zagotovi dodatna navodila za države članice, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javne vlagatelje, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov, izpostavile prevelikim tveganjem.

–Za finančne instrumente, ki se upravljajo centralno, naj se v zakonodaji, ki ureja posamezen instrument, opredelijo splošna načela delitve tveganja, ki bi lahko vplivala na proračun EU.

–Komisija naj za vse finančne instrumente, financirane iz proračuna EU v programskem obdobju 2014–2020, zagotovi, da bodo države članice, Komisija sama in skupina EIB izvajale le strukture, ki so v skladu z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi ureditvami.

–Komisija naj sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da bodo države članice v zahtevanem osemletnem obdobju po koncu obdobja upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020 ohranjale obnavljajočo se naravo skladov.

–Komisija naj zagotovi navodila v zvezi z določbami, ki omogočajo nadaljnjo uporabo finančnih instrumentov v naslednjem programskem obdobju, zlasti kadar so upravitelji skladov izbrani na podlagi postopka javnega naročanja.

–Komisija naj zagotovi, da ji bodo države članice zaradi bodočega zaključka programskega obdobja 2007–2013 poslale celovite informacije o stroških upravljanja in provizije za upravljanje, ki so nastali in bili plačani do marca 2017.

–Komisija naj pojasni, da je treba zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje uporabiti za dejanski dotirani kapital, ki se je porabil v okviru finančnega instrumenta, tj. prispevek iz OP, ki se je porabil za finančno podporo končnim prejemnikom.

–V zvezi s plačilom upraviteljev skladov na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2014–2020 naj Komisija pripravi zakonski predlog, katerega cilj bo revizija obstoječih določb v uredbi o skupnih določbah, da se poveča spodbujevalni učinek teh ureditev.

–Organi upravljanja držav članic naj pri pogajanjih o sporazumih o financiranju obširno uporabljajo obstoječe elemente plačila upraviteljev skladov, ki temeljijo na uspešnosti.

–Komisija naj izvede primerjalno analizo stroškov uporabe nepovratnih sredstev in vračljive finančne podpore, zlasti v okviru finančnih instrumentov, za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020 in določitev ustrezne ravni tehnične pomoči.

Uvod

Kaj so finančni instrumenti?

01

Evropska unija se trenutno srečuje z resnimi izzivi, kot sta gospodarsko in finančno okrevanje ter obvladovanje begunske krize. Zato si odločevalci EU prizadevajo najti načine za kar največje možno povečanje učinkovitosti in uspešnosti razpoložljivega proračuna EU, ki znaša manj kot 1 % bruto domačega proizvoda (BDP) EU.

Finančni instrumenti⁷ so izvedbeno orodje za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU s posojili, jamstvi in naložbami v kapital (ali naložbami v navidezni lastniški kapital) za izvajanje projektov (glej tabelo 1).⁸

V Prilogi I je prikazano, kako delujejo različne vrste finančnih instrumentov.

Tabela 1

Glavne vrste finančnih instrumentov, ki jih podpira proračun EU

Vir: Evropska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (fi-compass – Produkti finančnih instrumentov. Posojila, jamstva, lastniški kapital in navidezni lastniški kapital), str. 3.

02

V primerjavi z nepovratnimi sredstvi (ki so tradicionalen način zagotavljanja finančnih sredstev iz proračuna EU) imajo finančni instrumenti – če se pravilno uporabljajo – dve prednosti, in sicer:

οmožnost učinka finančnega vzvoda za javna sredstva (tj. aktiviranje dodatnih zasebnih in javnih sredstev kot dopolnitev začetnemu javnemu financiranju); in

οobnavljajočo se naravo njihovega dotiranega kapitala (tj. uporaba istih sredstev v več ciklih), saj se lahko vsak evro financiranja s finančnimi instrumenti načeloma uporabi več kot enkrat.

03

Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

04

Splošna opredelitev finančnih instrumentov je bila prvič podana v spremembi finančne uredbe leta 2012; ta opredelitev se od takrat uporablja v sektorskih uredbah za programsko obdobje 2014–2020 (glej Prilogo II).

Uporaba finančnih instrumentov pri izvrševanju proračuna EU od leta 2007

Uporaba finančnih instrumentov, ki se financirajo iz proračuna EU

05

Proračun EU se lahko izvršuje z deljenim upravljanjem (tj. v sodelovanju z državami članicami kot pri kohezijski politiki), z neposrednim upravljanjem (tj. z lastnimi službami ali izvajalskimi agencijami) ali s posrednim upravljanjem (tj. s poverjanjem nalog izvrševanja proračuna tretjim državam ali različnim subjektom)⁹. Zadnji dve možnosti se skupno imenujeta centralizirano upravljanje.

06

Finančni instrumenti se uporabljajo v različnih delih proračuna EU:

οfinančni instrumenti, ki se deljeno upravljajo, na področju kohezije so vzpostavljeni predvsem v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in v manjšem obsegu v okviru Evropskega socialnega sklada (ESS). S programskim obdobjem 2014–2020 se lahko uporabljajo tudi za Kohezijski sklad (KS). Vsak instrument se mora izvajati v okviru operativnega programa (OP), ki ga določijo organi upravljanja, pristojni za ta program. Ti organi določijo tudi njegov obseg in obliko¹⁰. Finančni instrumenti se uporabljajo tudi v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropskega sklada za ribištvo (ESR);

οcentralno upravljani finančni instrumenti se financirajo z različnih področij proračuna, kot so raziskave, podjetništvo in industrija, izobraževanje in kultura itd. Komisija je skupaj s svojimi partnerji neposredno vključena v oblikovanje teh instrumentov ter razvoj njihove naložbene strategije in dotiranega kapitala. Sklep o vzpostavitvi teh instrumentov sprejmeta proračunska organa (tj. Evropski parlament in Svet) na podlagi predloga Komisije.

Pravila za izbiro upravitelja sklada finančnih instrumentov

07

Pri deljenem upravljanju se finančni instrumenti lahko vzpostavijo kot samostojni skladi ali podskladi holdinškega sklada, v nadaljevanju imenovani posebni skladi (glej sliko 1). Holdinški sklad, ki ga včasih imenujemo tudi „sklad skladov“, je sklad, ustanovljen z namenom upravljanja različnih vrst instrumentov. Ta sklad omogoča tudi zagotavljanje prispevkov iz enega ali več OP enemu ali več finančnim instrumentom.

08

Finančne instrumente običajno upravljajo banke v zasebnem ali javnem sektorju ali drugi finančni posredniki in ne javnoupravni organi. Pri instrumentih ESRR in ESS mora biti upravitelj sklada izbran v skladu s pravili o javnem naročanju, ki veljajo na ravni EU in nacionalni ravni, če se upravljanje sklada dodeli na podlagi javnega razpisa. Kadar se pravila o javnem naročanju ne uporabljajo (tj. če pri pogodbi o upravljanju sklada ne gre za javno naročilo storitev), lahko organ upravljanja upravitelja sklada določi v skladu z ustreznimi pravili o državni pomoči (glej odstavke 10 do 12).

09

Skupina EIB (ki zajema Evropski investicijski sklad (EIF) in Evropsko investicijsko banko (EIB)) ima poseben status, ker se lahko imenuje za upravitelja sklada brez postopka oddaje javnega naročila¹¹. Ta skupina upravlja tudi večino centralno upravljanih instrumentov, pri katerih je upravitelj skladov določen v zakonskem aktu.

Slika 1

Poenostavljen prikaz strukture holdinškega sklada za finančne instrumente ESRR ali ESS

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Finančni instrumenti in pravila EU o državni pomoči

10

Skladi EU, ki se deljeno upravljajo, se štejejo kot del nacionalnih ali regionalnih proračunov, zato zanje lahko velja nadzor državnih pomoči. Organi upravljanja morajo zato pri izvajanju finančnega instrumenta zagotoviti skladnost s pravili o državni pomoči¹². Ustrezna pravila o državni pomoči so vključena v novo uredbo o splošnih skupinskih izjemah (GBER)¹³ in nove smernice Komisije za tvegano financiranje¹⁴; oba akta sta začela veljati julija 2014.

11

Organ upravljanja mora za vsak finančni instrument ESRR in ESS zagotoviti dokazilo, da je instrument¹⁵:

οskladen z običajno tržno prakso (kar v praksi pomeni, da je bilo upravljanje sklada dodeljeno v odprtem, preglednem in nedikriminatornem procesu) ali

οzajet v uredbi de minimis¹⁶ ali

οizvzeta pomoč, ker spada na področje uporabe GBER ali v okvir priglašene sheme pomoči v skladu s smernicami Komisije za tvegano financiranje.

12

Centralno upravljani finančni instrumenti (ki ne uporabljajo nacionalnih ali regionalnih virov in tako niso del proračunov držav članic) ne spadajo na področje uporabe pravil EU o državni pomoči, ker glavni pogoj iz člena 107 PDEU „[…] ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev“ ni izpolnjen.

Osnovne informacije o številu finančnih instrumentov in njihovem dotiranem kapitalu od leta 2007

Programsko obdobje 2007–2013

13

V programskem obdobju 2007–2013 je finančne instrumente uporabljalo 25 od 28 držav članic EU. Tega mehanizma financiranja niso uporabljale le Hrvaška, Irska in Luksemburg.¹⁷ Pregled instrumentov ESRR in ESS po posameznih državah članicah je v Prilogah III in IV.

14

Kot je prikazano v tabeli 2, je bilo do konca leta 2014 plačanih približno 15,2 milijarde EUR s prispevki OP ESRR in 0,8 milijarde EUR s prispevkov OP ESS. To pomeni bistveno povečanje v primerjavi s približno 1,3 milijarde EUR v programskem obdobju 2000–2006 in 0,6 milijarde EUR v programskem obdobju 1994–1999¹⁸.

15

V programskem obdobju 2007–2013 je prispevek EU, plačan finančnim instrumentom, ustrezal 5 % skupnega financiranja EU za ESRR in 1 % skupnega financiranja EU za ESS za celotno obdobje. Proračun EU je zajemal 69 % skupnega prispevka dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov ESRR in 56 % skupnega prispevka dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov ESS v obdobju 2007–2013 (glej tabelo 2). V smislu finančne podpore končnemu prejemniku prispevek EU zajema 63 % (ESRR) in 65 % (ESS).

Tabela 2

Izvajanje finančnih instrumentov ESRR in ESS (2007–2013) na dan 31. decembra 2014

Zneski, odobreni za finančne instrumente v sporazumih o financiranju
(zneski v milijonih EUR)
Zneski, plačani finančnim instrumentom iz OP
(zneski v milijonih EUR)
Zneski, plačani končnim uporabnikom iz finančnih instrumentov
(zneski v milijonih EUR)

OP¹
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %
OP
EU
EU/
OP %

ESRR
17 061
10 946
ni podatka
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESS
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Skupaj
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi najnovejših podatkov Komisije iz septembra 2015².

1V poročilu o izvajanju Komisija pri odobrenih zneskih OP ne ločuje med finančnimi instrumenti ESRR in ESS.

2EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 21 in 54.

16

Po najnovejših podatkih, ki jih je sporočila Komisija, je bilo v vsej EU vzpostavljenih 972 finančnih instrumentov ESRR in 53 finančnih instrumentov ESS. Od tega so 903 posebni skladi ESRR, 49 pa je posebnih skladov ESS (glej tabelo 3). Skupina EIB upravlja 31 instrumentov ESRR (glej odstavek 9).

17

Poleg tega je bilo 14 instrumentov financiranih iz EKSRP in 6 instrumentov iz ESR. Za ta sklada državam članicam v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo treba poročati o finančnih instrumentih, zato uradni podatki o tem niso na voljo¹⁹. Vendar lahko na podlagi podatkov, ki jih je zbralo Sodišče, dotirani kapital za sklade, ki jih je sofinanciral EKSRP, ob koncu leta 2013 ocenimo na približno 700 milijonov EUR, dotirani kapital za sklade, ki jih sofinanciral ESR, pa na približno 72 milijonov EUR (v obeh primerih so vključeni nacionalni prispevki k programoma).

Tabela 3

Finančni instrumenti ESRR in ESS glede na vrsto posebnega sklada (2007–2013) na dan 31. decembra 2014

ESRR
ESS

Število skladov
Dotirani kapital
(v milijonih EUR)
Število skladov
Dotirani kapital
(v milijonih EUR)

Posebni skladi, od tega:

–posojilni instrumenti

371
5 637
31
417

–jamstveni instrumenti

171
2 215
7
196

–lastniški instrumenti

162
2 006
1
70

–mešani instrumenti (kombinacija posojil, jamstev, lastniškega kapitala ali drugih instrumentov)

110
2 496
5
59

–drugi instrumenti

6
65
0
0

–vrsta ni bila sporočena

83
770
5
74

Skupaj
903
13 189
49
816

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi najnovejših podatkov Komisije iz septembra 2015.

18

Pri centralno upravljanih instrumentih je znašal celoten prispevek EU, dodeljen instrumentom za obdobje 2007–2013 na vseh področjih proračuna, približno 5,5 milijarde EUR²⁰ in je bil porazdeljen na 21 finančnih instrumentov²¹. Ti instrumenti delujejo v vseh državah članicah EU.

Programsko obdobje 2014–2020

19

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) so v proračunu EU glavni vir financiranja za kapitalske naložbe in infrastrukturo s skupnim proračunom približno 450 milijard EUR za programsko obdobje 2014–2020.

20

Evropski parlament in Evropski svet od leta 2011 spodbujata povečano uporabo finančnih instrumentov²². Ta politična zaveza je izražena tudi v uredbi o skupnih določbah (CPR), ki predvideva razširjeno uporabo finančnih instrumentov za izvajanje vseh petih skladov ESI (tj. tudi Kohezijskega sklada) in vseh tematskih ciljev programov²³.

21

Komisija je ob koncu leta 2015 ocenila, da bo finančnim instrumentom za celotno programsko obdobje 2014–2020 iz petih skladov ESI dodeljenih približno 21 milijard EUR.²⁴ Ker je bil do konca leta 2014 povprečen prispevek EU za programsko obdobje 2007–2013 k skupnemu dotiranemu kapitalu teh instrumentov približno 68 %,²⁵ bo po naši oceni znesek 21 milijard EUR iz proračuna EU verjetno ustrezal približno 31 milijardam EUR v skupnih dodelitvah (brez upoštevanja dodatnega nacionalnega in zasebnega financiranja, ki se lahko zagotovi skladom zunaj programov skladov ESI).

22

Za primerjavo je cilj Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) v obdobju 2015–2017 v vsej EU aktivirati vsaj 315 milijard EUR zasebnih in javnih dolgoročnih naložb ter zagotoviti financiranje projektov v naslednjih letih.

7V programskem obdobju 2007–2013 se je zakonodaja, ki je urejala ESRR in ESS, sklicevala na izraz „instrumenti finančnega inženiringa“. V tem poročilu sta izraza „instrument finančnega inženiringa“ in „finančni instrument“ uporabljena kot sinonima.

8V skladu z Mednarodnim računovodskim standardom 32 je finančni instrument „[…] vsaka pogodba, na podlagi katere nastane finančno sredstvo enega podjetja in finančna obveznost ali kapitalski instrument drugega podjetja“.

9Člen 58 finančne uredbe.

10Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije, Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study (Instrumenti finančnega inženiringa v kohezijski politiki – študija), 2013, str. 46.

11Člen 44(c) splošne uredbe.

12Člen 37(1) uredbe o skupnih določbah (CPR): „Organi upravljanja, organi, ki izvajajo sklad skladov, in organi, ki izvajajo finančni instrument, pri uporabi tega naslova (naslov IV, Finančni instrumenti) ravnajo v skladu z veljavnim pravom, zlasti s področja državne pomoči in javnih naročil.“

13Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (UL L 187, 26.6.2014, str. 1).

14Evropska komisija, Smernice o državni pomoči za spodbujanje naložb tveganega financiranja (UL C 19, 22.1.2014, str. 4).

15Člen 37 CPR.

16Uredba Sveta (EU) 2015/1588 z dne 13. julija 2015 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije za določene vrste horizontalne državne pomoči (kodificirano besedilo) (UL L 248, 24.9.2015, str. 1).

17Kljub temu pa so bili v Luksemburgu vzpostavljeni centralno upravljani finančni instrumenti. Še več, z njimi so se zagotavljala sredstva EU za financiranje projektov na Irskem in Hrvaškem.

18Evropska komisija, EIB, fi-compass – Finančni instrumenti – Trajnostni način za doseganje evropskih gospodarskih in družbenih ciljev, str. 3.

19Glej Posebno poročilo št. 5/2015 Ali so finančni instrumenti uspešno in obetavno orodje na področju razvoja podeželja?, odstavek 82 (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final z dne 13. novembra 2015, Poročilo Komisije Evropskemu Parlamentu in Svetu o finančnih instrumentih, ki jih podpira splošni proračun po členu 140.8 finančne uredbe od 31. decembra 2014, str. 4.

21SWD(2015) 206 final z dne 13. novembra 2015, Activities relating to financial instruments (Dejavnosti v zvezi s finančnimi instrumenti), str. 6–12.

22Evropski parlament, Peto kohezijsko poročilo in strategija za kohezijsko politiko po letu 2013; EUCO 169/13, sklepi Evropskega sveta, 25. oktober 2013, str. 10.

23Uredba (EU) št. 1303/2013.

24Evropski parlament, Komisija, Podelitev proračunske razrešnice za leto 2014 Komisiji – Odgovori na pisna vprašanja Evropskega parlamenta komisarki Crețu, zaslišanje 7. decembra 2015, str. 34.

25EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 21 in 54.

Obseg revizije in revizijski pristop

23

Sodišče je v tej reviziji preučilo, ali so bili finančni instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 učinkovit mehanizem za izvajanje proračuna EU. Glede na to so v našem poročilu obravnavana naslednja glavna revizijska vprašanja:

οAli je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

οAli je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

οAli so finančni instrumenti zagotovili obnavljajočo se finančno podporo?

οAli so se finančni instrumenti izkazali za stroškovno učinkovito metodo za izvrševanje proračuna EU?

Za vsako od teh vprašanj smo preučili, kakšna izkušnje bi se lahko pridobile na podlagi glavnih ugotovljenih pomanjkljivosti. Ocenili smo tudi, v kakšnem obsegu so bila vprašanja obravnavana v uredbah, ki se uporabljajo za programsko obdobje 2014–2020.

24

Naša revizija zajema obdobje od leta 2009 do leta 2015. Osredotočali smo se na področja regionalne, socialne, prometne in energetske politike. Revizija zlasti obravnava vse finančne instrumente ESRR in ESS ter šest centralno upravljanih finančnih instrumentov na področjih socialne, prometne in energetske politike. Razna vprašanja, opredeljena v tem poročilu, pa se lahko nanašajo tudi na druga področja proračuna EU, na katerih se uporabljajo ti instrumenti.

25

Revizijsko delo je obsegalo naslednje elemente:

οpregled različnih analiz in publikacij Komisije, EIB, EIF in tretjih oseb;

οanalizo najnovejšega letnega poročila o spremljanju, ki ga je Komisija objavila septembra 2015 in zajema vseh 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS. Ta analiza, ki temelji na podatkih, ki jih je Komisija sporočila novembra 2015, je bila opravljena tudi za šest²⁶ od 21 instrumentov v okviru centralnega upravljanja (ki zajemajo prispevek EU v višini 789 milijonov EUR ali 14 % skupnega zneska vseh 21 instrumentov)²⁷;

οpreučitev 10 študij primerov za finančne instrumente, izvajane na področju proračuna EU, ki ga obravnava to poročilo²⁸, vključno obiskom na terenu v eni od držav članic (Slovaška);

οpregled nadaljnjega ukrepanja v zvezi s 45 finančnimi instrumenti, revidiranimi v okviru revizij skladnosti s predpisi, ki jih je od leta 2009 izvedlo Sodišče (o rezultati teh revizij je že poročalo v svojih letnih poročilih), in 54 finančnimi instrumenti, ki smo jih preučili v naših revizijah smotrnosti poslovanja od leta 2012;

οanketiranje 85 organov upravljanja in upraviteljev sklada, vključenih v izvajanje finančnih instrumentov. Od 85 anketiranih subjektov jih je 82 povezanih z instrumenti ESRR in ESS v okviru deljenega upravljanja, trije pa v okviru centraliziranega upravljanja. Prejeli smo 66 odgovorov v zvezi z instrumenti, ki se upravljajo deljeno, in dva v zvezi z instrument, ki se upravljajo centralno; ter

οrazgovore z več kot 40 uslužbenci Komisije, EIB in EIF ter več kot 10 strokovnjaki iz organizacij s strokovnim znanjem in izkušnjami na tem področju²⁹.

26

Sodišče je že večkrat preučevalo uporabo finančnih instrumentov, pri čemer je o svojih ugotovitvah od leta 2011 poročalo v več letnih poročilih³⁰ in posebnih poročilih³¹. Poleg tega so Komisija sama, pa tudi EIB, EIF, Evropski parlament, nacionalni revizijski organi in upravitelji skladov iz zasebnega sektorja v zadnjih letih opredelili več vprašanj, ki so skupaj omejevala uspešnost finančnih instrumentov v programskem obdobju 2007–2013. V tem poročilu so upoštevane tudi te ocene.

26Eden od teh šestih finančnih instrumentov, tj. Evropski sklad 2020 za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo (sklad Marguerite), se upravlja neposredno (glej odstavek 6).

27SWD(2015) 206 final. Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), Bruselj, september 2015.

28Instrument jamstev za posojila za projekte vseevropskega prometnega omrežja (LGTT), pobuda za projektne obveznice (PBI), sklad Marguerite, Evropski sklad za energetsko učinkovitost (EEEF), evropski mikrofinančni instrument Progress (EPMF), JESSICA Grčija, JEREMIE Slovaška, podjetniški sklad Grčija, Venture Finance Hungary (JEREMIE Madžarska) in JEREMIE Sicilija.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) in OECD.

30Odstavki 4.30 do 4.36 letnega poročila za leto 2010 (UL C 326, 10.11.2011); odstavek 5.34 letnega poročila za leto 2011 (UL C 344, 12.11.2012); odstavek 10.31 letnega poročila za leto 2012 (UL C 331, 14.11.2013); odstavki 5.33 do 5.36 letnega poročila za leto 2013 (UL C 398, 12.11.2014); odstavki 6.46 do 6.52 letnega poročila za leto 2014 (UL C 373, 10.11.2015).

31Posebno poročilo št. 4/2011 – Revizija garancijske sheme za MSP; Posebno poročilo št. 2/2012 – Finančni instrumenti za MSP, ki jih sofinancira Evropski sklad za regionalni razvoj; Posebno poročilo št. 5/2015 – Ali so finančni instrumenti uspešno in obetavno orodje na področju razvoja podeželja?; Posebno poročilo št. 8/2015 – Ali finančna podpora EU ustreza potrebam mikropodjetnikov? (http://eca.europa.eu).

Opažanja

Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

27

Finančni instrumenti sami niso projekti, ampak izvedbeno orodje za financiranje iz proračuna EU. V kohezijski politiki pri odločitvi organa upravljanja, da zagotovi podporo OP s finančnim instrumentom, ne gre toliko za odločitev, ali vložiti vire OP ali ne (to je že predhodno odločeno v OP), ampak za odločitev, kako vlagati: z nepovratnimi sredstvi v enkratnem znesku ali s podporo v okviru finančnega instrumenta, ki zagotavlja vračljivo finančno podporo.

28

Zato smo preučili, v kakšnem obsegu je bil pri 1 025 instrumentih ESRR in ESS uporabljen njihov dotirani kapital za zagotovitev različnih oblik finančne podpore končnim prejemnikom, ter analizirali več dejavnikov, ki so prispevali k temu, da so imeli instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 nizke stopnje izplačil končnim prejemnikom: raven začetnega dotiranega kapitala za instrumente, ali so organi upravljanja ustrezno obravnavali potrebe trga in posebne težave, ki so se pojavljale v zvezi z regionalnimi finančnimi instrumenti. Analizirali smo tudi, kako so bili podobni vidiki obravnavani pri centralno upravljanih instrumentih.

Čezmerni dotirani kapital je povzročil nizke stopnje izplačil, izogibanje razveljavitvam prevzetih obveznosti in morebitna povračila ob zaključku OP

29

Stopnje izplačil iz finančnih instrumentov so že bile preučene v več letnih in posebnih poročilih Sodišča³². V tem poročilu analiziramo najnovejše razpoložljive informacije, ki so jih države članice Komisiji sporočile do 31. decembra 2014 in so bile objavljene septembra 2015. Naša analiza teh najnovejših podatkov je pokazala, da se pri velikem številu instrumentov še vedno pojavljajo težave pri uporabi dotiranega kapitala v skladu z načrti.

30

V tabeli 4 so prikazane stopnje izplačil za vseh 25 držav članic, ki so izvajale finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013³³. Prikazani odstotki so povprečne vrednosti za vse instrumente ESRR in ESS v posamezni državi članici. Veliko finančnih instrumentov je bilo vzpostavljenih šele leta 2012 ali pozneje.

Tabela 4

Izvajanje finančnih instrumentov ESRR in ESS po posameznih državah članicah – na dan 31. decembra 2014

Država članica
Prispevki OP, za katere so bile prevzete obveznosti
(v milijonih EUR)
Od tega prispevek EU
%
Prispevki OP, nakazani finančnim instrumentom
(v milijonih EUR)
Prispevki OP, plačani končnim prejemnikom
(v milijonih EUR)

Znesek
% prevzete obveznosti
Znesek
% izplačila
% prevzete obveznosti

Estonija
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Poljska
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenija
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Madžarska
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Nemčija
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugalska
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Češka republika
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danska
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Romunija
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Švedska
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litva
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Francija
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgija
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finska
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Latvija
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Združeno kraljestvo
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Ciper
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bolgarija
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Avstrija
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Nizozemska
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grčija
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italija
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Španija
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovaška
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Skupaj
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Opomba: Hrvaška, Irska in Luksemburg niso navedeni, ker v programskem obdobju 2007–2013 niso imeli finančnih instrumentov ESRR in ESS.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

31

Do konca leta 2014, kar je le eno leto pred koncem prvotnega obdobja upravičenosti (31. december 2015), je bilo končnim prejemnikom izplačanih le 57 % dotiranega kapitala instrumentov ESRR in ESS. Stopnje izplačil so bile nizke zlasti pri finančnih instrumentih na Slovaškem (21 %), v Španiji (27 %) in Italiji (32 %). Poleg tega so še tri druge države članice (Grčija, Nizozemska in Avstrija) izplačale manj kot polovico svojega začetnega dotiranega kapitala.

32

Skupno je 177 od 972 finančnih instrumentov ESRR (18 %) in 16 od 53 finančnih instrumentov ESS (30 %) do konca leta 2014 izplačalo manj kot tretjino svojega dotiranega kapitala. Neuporabljen dotirani kapital omenjenih 177 instrumentov je na dan 31. decembra 2014 skupaj znašal 4,2 milijarde EUR. Menimo, da pri teh instrumentih razpoložljiva sredstva verjetno ne bodo niti enkrat uporabljena, čeprav je Komisija podaljšala obdobje upravičenosti do marca 2017 (glej odstavek 43). Končna stopnja izplačil finančnega instrumenta pa se lahko oceni šele ob koncu njihovega življenjskega cikla, zlasti v primeru tistih instrumentov, ki so bili vzpostavljeni bolj proti koncu programskega obdobja.

Nizke stopnje izplačil zaradi čezmernega začetnega dotiranega kapitala finančnih instrumentov

33

Med razgovori so naši sogovorniki pogosto trdili, da je bila finančna in gospodarska kriza pomemben dejavnik, ki je negativno vplival na stopnje izplačil končnim prejemnikom. Toda glede na obsežnost problema menimo, da kriza ni niti edini niti glavni dejavnik, ki je vplival na nizke stopnje izplačil. Dejansko je glavni razlog za nizke stopnje izplačil predvsem čezmerni dotirani kapital finančnih instrumentov.

34

Naša analiza podatkov, ki jih je leta 2015 objavila Komisija, je pokazala pozitivno povezavo med stopnjami črpanja ESRR in ESS na ravni držav članic ter stopnjami izplačil finančnih instrumentov končnim prejemnikom (glej sliko 2a in sliko 2b). Ta analiza kaže, da imajo tiste države članice, ki imajo težave že s črpanjem proračuna ESRR in ESS, pogosto še večje probleme z izplačevanjem dotiranega kapitala, dodeljenega finančnim instrumentom.

Slika 2a

Primerjava med splošnim črpanjem ESRR na ravni držav članic in stopnjo izplačil finančnih instrumentov na ravni končnih prejemnikov

Opomba: Velikost krogov ustreza skupnemu prispevku finančnim instrumentom iz OP (glej tabelo 4). Korelacijski koeficient: 0,5.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

Slika 2b

Primerjava med splošnim črpanjem ESS na ravni držav članic in stopnjo izplačil finančnih instrumentov na ravni končnih prejemnikov

Opomba: Velikost krogov ustreza skupnemu prispevku finančnim instrumentom iz OP (glej tabelo 4). Korelacijski koeficient: 0,9.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

Povečanje dotiranega kapitala za finančne instrumente v 21 od 25 držav članic

35

Ugotovili smo tudi, da se je v 21 od 25 držav članic od leta 2011 začetni dotirani kapital povečal. Od takrat je bilo finančnim instrumentom skupno dodeljenih približno 7,1 milijarde EUR dodatnih sredstev iz OP ESRR in ESS za obdobje 2007–2013.

36

Večina teh povečanj dotiranega kapitala za instrumente je bila izvedena v Italiji (2,5 milijarde EUR), Španiji (0,9 milijarde EUR), Grčiji (0,9 milijarde EUR), Združenem kraljestvu (0,7 milijarde EUR) in na Madžarskem (0,5 milijarde EUR). Samo teh pet držav članic skupaj predstavlja 77 % celotnega povečanja dotiranega kapitala v celotnem obdobju. Štiri od teh petih držav članic (Italija, Španija, Združeno kraljestvo in Madžarska) so imele konec leta stopnje črpanja, nižje od povprečja za ESRR (glej sliko 2a).

Določbe v pravni podlagi za programsko obdobje 2007–2013 so spodbudile države članice k uporabi finančnih instrumentov, da bi se izognile tveganju razveljavitve prevzetih obveznosti za sredstva EU

37

Pravna podlaga za programsko obdobje 2007–2013 je državam članicam omogočila, da z uporabo finančnih instrumentov vnaprej črpajo prispevek EU za OP ESRR in ESS. Takšna vnaprejšnja črpanja bi lahko države članice uporabile kot mehanizem za izogibanje tveganju razveljavitve prevzetih obveznosti (pravilo n + 2)³⁴ (glej okvir 1).

Okvir 1

Povračilo prispevka ESRR in ESS za vzpostavitev finančnih instrumentov kot upravičenih stroškov v programskem obdobju 2007–2013

V skladu s splošno uredbo je bil v programskem obdobju 2007–2013 edini pogoj za potrditev zneskov v zvezi s finančnimi instrumenti kot upravičenih izdatkov v okviru OP, da so morali biti ti zneski porabljeni za vzpostavitev skladov ali holdinških skladov ali za prispevanje vanje. Na podlagi tega se prispevki ESRR in ESS povrnejo državam članicam iz proračuna EU in se štejejo za začasno izčrpane. Ni pa torej bilo zahtevano, da se prispevek iz OP dotiranemu kapitalu instrumenta poveže s končnimi prejemniki. Obresti, ustvarjene s kapitalom, prav tako prispevajo k dotiranemu kapitalu instrumenta. Komisija šele ob zaključku OP določi skupne upravičene izdatke na podlagi dejanskih zneskov posojil, jamstev in kapitalskih naložb, zagotovljenih končnim prejemnikov.

38

Ta ureditev je spodbudila države članice, da pustijo vsaj del prispevka EU k OP na računih bank in finančnih posrednikov, ki upravljajo sklade, ne da bi jih dejansko uporabile za predvidene namene (glej okvir 2).

Okvir 2

Študija primera – Čezmerni dotirani kapital finančnega instrumenta v Italiji (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Decembra 2009 se je regionalna vlada odločila, da bo vzpostavila jamstveni sklad z dotiranim kapitalom v višini 233 milijonov EUR. To je ustrezalo 14 % celotnega proračuna OP za celotno programsko obdobje.

Celotni dotirani kapital naj bi bil jamstvo za posojila v višini približno 2,3 milijarde EUR.

Med revizijo tega italijanskega jamstvenega sklada leta 2010 smo ugotovili, da ni bila narejena nobena analiza potreb trga, ki bi upravičevala to dodelitev. Še več, ko sta regionalna vlada in regionalna agencija, ki je izvajala sklad, podpisali sporazum o financiranju, je manjkalo še več obveznih elementov (kot so naložbena strategija in načrtovanje, opis izhodne politike in določbe o likvidaciji).

Poslovni načrt je bil končno pripravljen in potrjen šele junija 2010, vendar je temeljil na nerealnih predpostavkah.

Naša revizija je pokazala tudi, da velik del sredstev OP, ki so jih leta 2007 odobrili organi upravljanja, do takrat ni bil porabljen. Z dodelitvijo visokega zneska dotiranega kapitala finančnemu instrumentu se je bilo mogoče izogniti pravilu n + 2, ki je veljalo takrat in v skladu s katerim je bilo treba prevzete obveznosti za neporabljena sredstva po 2 letih razveljaviti.

Do konca leta 2014 je organ upravljanja poročal, da je bilo končnim prejemnikom kot jamstvo zagotovljenih le 45 milijonov EUR od skupnega dotiranega kapitala v višini 233 milijonov EUR. To pomeni 19-odstotno stopnjo izplačil.

Dana jamstva ustrezajo 460 milijonom EUR.

39

Po drugi strani pa smo odkrili primer, pri katerem je bil dotirani kapital finančnih instrumentov znižan, da bi se upoštevale tržne razmere in napovedane stopnje izplačil, kar se šteje za dobro prakso (glej okvir 3).

Okvir 3

Študija primera – Znižanje dotiranega kapitala sklada Jeremie zaradi prilagoditve spremenjenim potrebam trga v Litvi

Instrument JEREMIE (skupna evropska sredstva za mikro, mala in srednja podjetja) je bil v Litvi vzpostavljen leta 2008, njegov dotirani kapital pa se je do konca leta 2009 postopno povišal na 210 milijonov EUR. Dotirani kapital je temeljil na oceni potreb trga, ki je bila izvedena septembra 2007.

Organ upravljanja pa se je pozneje po analizi učinkov gospodarske krize na litovsko gospodarstvo odločil, da dotirani kapital sklada zniža. Do leta 2012 se je dotirani kapital sklada zmanjšal na 170 milijonov EUR, denarna sredstva pa so bila vrnjena OP.

Iz zmanjšanega kapitala sklada v višini 170 milijonov EUR, je bilo do konca leta 2014 izplačanih 121 milijonov EUR, kar pomeni 71-odstotno stopnjo izplačil za sklad JEREMIE. Če obseg kapitala ne bi bil zmanjšan, bi bila stopnja izplačil 58-odstotna. Brez te spremembe bi bila celotna stopnja izplačil za vse litovske finančne instrumente 68-odstotna, in ne 75-odstotna (glej tabelo 4).

40

Čezmerni dotirani kapital finančnih instrumentov negativno vpliva na stroške upravljanja in provizije za upravljanje, kadar so ti določeni na podlagi kapitala, plačanega v sklad, in ne na podlagi uspešnosti upravitelja sklada. Prevelik dotirani kapital omogoča ustvarjenje prihodka za upravitelje sklada, tudi če ti dejansko ne opravljajo pričakovanih storitev (glej odstavke 116 do 125).

Posebno nizke stopnje izplačil pri finančnih instrumentih, ki jih je upravljala skupina EIB

41

Naša analiza je pokazala tudi, da je bila povprečna stopnja izplačil pri 31 instrumentih ESRR in ESS, ki sta jih upravljala EIB in EIF, posebno nizka: 43 % v primerjavi s 60 % pri instrumentih, ki jih upravljajo drugi upravitelji skladov.

Podaljšanje obdobja upravičenosti za finančne instrumente, ki se deljeno upravljajo, do marca 2017 le na podlagi smernic Komisije

42

Prispevek EU, ki ustreza neporabljenemu dotiranemu kapitalu (tj. sredstvom, ki niso bila plačana ali zajamčena končnim prejemnikom do konca obdobja upravičenosti), je treba ob zaključku OP vrniti v proračun EU. Sodišče je glede na nizke povprečne stopnje izplačil že v letnem poročilu za leto 2014 navedlo, da ni mogoče pričakovati, da bodo vsi finančni instrumenti do konca leta 2015 v celoti uporabili razpoložljiva sredstva³⁵.

43

Komisija je aprila 2015 objavila revidirane smernice o zaključku OP, s katerimi je podaljšala obdobje upravičenosti za izdatke v zvezi s finančnimi instrumenti od 31. decembra 2015 do 31. marca 2017³⁶. Splošno obdobje upravičenosti pa je določeno v členu 56(1) splošne uredbe. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2014 menilo, da se pravna določba lahko spremeni le z zakonodajo z enako ali večjo pravno veljavnostjo, da se tako ustrezno spoštuje hierarhija pravnih aktov³⁷. Zato je zaključilo, da s smernicami Komisije ni mogoče spreminjati pravil, ki so bila sprejeta v zakonodajnem postopku Evropskega parlamenta in Sveta.

44

Na podlagi naše analize in linearne projekcije izplačil v preteklih letih ocenjujemo, da bi do konca leta 2015 brez podaljšanja obdobja upravičenosti ostalo neporabljenih več kot 5,0 milijarde EUR sredstev, dodeljenih instrumentom ESRR in ESS. Od tega je 3,9 milijarde EUR prispevkov iz proračuna EU k OP. Dejanski podatki o zneskih, porabljenih od januarja 2015 do marca 2017, ne bodo na voljo prej kot ob koncu leta 2017.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

45

Ker se prispevki iz OP zdaj izplačujejo s postopnimi plačili, bi moral biti obseg finančnih instrumentov bolj ustrezno določen, s čimer bi se izboljšale stopnje izplačil (glej okvir 4).

Okvir 4

Ureditve za povračilo dotiranega kapitala za finančne instrumente ESRR in ESS iz proračuna EU (programsko obdobje 2014–2020)

V skladu s členom 41(1) uredbe o skupnih določbah posamezni zahtevek za vmesno plačilo, predložen v obdobju upravičenosti, ne sme presegati 25 % skupnega zneska prispevkov iz programa, odobrenih za finančni instrument v okviru ustreznega sporazuma o financiranju. Drugo, tretje in nadaljnja plačila se izvedejo, ko so dosežene določene mejne vrednosti porabe v zvezi s preteklimi plačili.

Organi upravljanja niso vedno ustrezno ocenili potreb trga, preden so bila sredstva dodeljena finančnim instrumentom ESRR in ESS

46

Preučili smo tudi, ali so bile pred vzpostavitvijo finančnih instrumentov in dodelitvijo sredstev tem instrumentom potrebe trga ustrezno ocenjene. Ocene potreb trga ali predhodne ocene naj bi omogočile razumevanje potreb trga in tega, kakšna vrsta podpore (posojila, jamstva ali kapitalske naložbe) je najprimernejša za obravnavanje ugotovljenih tržnih vrzeli. Prav tako bi morale omogočiti, da se določijo potrebe po financiranju in dokončno oceni, ali se lahko načrtovani cilj politike najbolje doseže s finančnim instrumentom. Tudi v naših prejšnjih posebnih poročilih in v drugih študijah je bilo poudarjeno, da je to osnovni pogoj za uspešnost takih instrumentov³⁸.

Ocena potreb trga za finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ni bila obvezna

47

V programskem obdobju 2007–2013 je bilo edino izrecno regulativno sklicevanje na ocene potreb trga (imenovane tudi „ocene vrzeli“) povezano s holdinškimi skladi³⁹.

48

Za vse druge posebne sklade je bilo do leta 2009 posredno obveznost izvajanja takšne ocene mogoče razumeti v okviru potrebe po zagotovitvi poslovnega načrta za vsak instrument⁴⁰. S spremembami pravne podlage septembra 2009 pa so bile uvedene manj stroge zahteve v zvezi s temi poslovnimi načrti⁴¹. Čeprav je bilo še vedno obvezno predložiti poslovni načrt, so bile takrat odstranjene skoraj vse posebne zahteve (kot so ciljna podjetja ali mestni projekti, merila, pogoji za njihovo financiranje ter utemeljitev za prispevek iz OP in njegova načrtovana uporaba). Po našem mnenju ima poslovni načrt, ki ne vključuje takšnih informacij, le delno dodano vrednost.

49

Obveznost izvajanja ocene potreb trga prav tako ni bila določena za centralno upravljane finančne instrumente, vzpostavljene v programskem obdobju 2007–2013. Ugotovili smo, da so se za šest centralno upravljanih instrumentov, zajetih v tem poročilu, uporabljale različne prakse. Čeprav ni bilo pravne zahteve, smo na splošno ugotovili, da je bila za vse izvedena določena stopnja ocene potreb trga, kot so ocene učinka, študije tržnih analiz, javno posvetovanje itd.

V skoraj polovici preučenih primerov so bile potrebe trga ocenjene previsoko

50

Že v prejšnjih posebnih poročilih smo ugotovili velike pomanjkljivosti v zvezi z zanesljivostjo ocen potreb trga⁴². Predvsem bi morale ocene potreb trga temeljiti na osnovnih predpostavkah, ki so razumne in realne. V nasprotnem primeru instrumenti ne morejo upoštevati dejanskih potreb trga, kar povzroči čezmerno kapitalizacijo instrumenta in/ali malo ali nobenega dejanskega učinka pri izvajanju.

51

Ocenjevanje potreb trga je pomembno iz več razlogov, tudi zato, da se ugotovi nedelovanje trga in določi njegova velikost. V zvezi s tem naša splošna analiza kaže, da v programskem obdobju 2007–2013 ocena potreb trga ni bila dovolj trdna. Čeprav je večina tistih, ki so odgovorili na našo anketo (82 %), navedla, da je izvedla oceno potreb trga, to ni preprečilo prevelikega dotiranega kapitala: pri skoraj polovici finančnih instrumentov (19 od 41), ki so jih upravljali anketiranci, ki so izvedli oceno potreb trga, so bile stopnje izplačil do konca leta 2014 kljub temu nižje od 50 % celotnega dotiranega kapitala instrumenta. Le pet instrumentov (12 %) je v celoti uporabilo svoj začetni dotirani kapital (glej sliko 3).

Slika 3

Analiza stopnje izplačil za finančne instrumente, za katere je bilo v anketi ugotovljeno, da je bila izvedena ocena potreb trga

Opomba: Anketa je bila poslana upraviteljem/organom upravljanja 50 največjih finančnih instrumentov ESRR, pri čemer je bila stopnja odgovora 80-odstotna.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi rezultatov ankete.

52

V enem od prejšnjih posebnih poročil smo že poudarili, da v programskem obdobju 2007–2013 metodologije, ki je bila uporabljena za izvedbo ocene potreb trga, in verodostojnosti osnovnih predpostavk ni preveril noben organ, ki bi bil neodvisen od organa upravljanja. Zaradi te pomanjkljivosti so bile ocene velikega števila organov upravljanja morda preveč optimistične.⁴³

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

53

V programskem obdobju 2014–2020 je v zvezi z instrumenti, ki se deljeno upravljajo, obvezna izvedba natančne prehodne ocene, da se ugotovi nedelovanje trga (ali neoptimalne naložbene okoliščine) ter oceni raven in obseg potreb po javnih naložbah. Na podlagi te ocene je treba določiti tudi vrste finančnih instrumentov, ki najbolj ustrezajo razmeram. Poleg tega je treba predhodno oceno informativno predložiti organu za spremljanje OP, povzetek njenih ugotovitev in zaključke pa je treba objaviti v treh mesecih od datuma njihovega dokončnega oblikovanja (glej Prilogo V). Še vedno se ne zahteva, da je treba pred sprejetjem odločitve o začetnemu dotiranemu kapitalu za instrument izvesti neodvisno preverjanje predhodne ocene in verodostojnosti njenih osnovnih predpostavk.

54

Od začetka veljavnosti nove finančne uredbe 1. januarja 2013 je izvedba predhodne ocene obvezna tudi za vse nove instrumente, ki se upravljajo centralno (glej Prilogo V). Vendar prehodna ocena ne vključuje niti analize pridobljenih spoznanj niti možnosti revizije ob večjih družbeno-ekonomskih spremembah, kot velja za deljeno upravljanje. Vmesni pregled (med katerim bi se lahko obravnavala ta vprašanja) se izvaja za večino, vendar ne vse centralno upravljane finančne instrumente.

Regionalna osredotočenost je prispevala k temu, da so države članice v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavile veliko manjših finančnih instrumentov

Finančni instrumenti ESRR in ESS so precej manjši od skladov, ki se upravljajo centralno, ali zasebnih naložbenih skladov

55

OP ESRR in ESS izvajajo nacionalni in regionalni organi v okviru deljenega upravljanja, kar pomeni, da morajo finančni instrumenti, vzpostavljeni za uresničevanje nacionalnih ali regionalnih programov, upoštevati razmejitve programov glede na geografijo in upravičenost. Projekti so upravičeni, če se izvajajo v regiji, upravičeni do OP, iz katerega je finančni instrument prejel dotirani kapital⁴⁴.

56

V EU je bilo v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavljenih 952 posebnih skladov ESRR in ESS (glej tabelo 3). To pomeni, da je bilo za večino regij vzpostavljenih več skladov. Naša analiza kaže, da so finančni instrumenti ESRR in zlasti ESS sorazmerno majhni. Povprečen prispevek EU k instrumentu ESRR je 80 milijonov EUR za holdinške sklade in 10 milijonov EUR za posebne sklade. Povprečen prispevek EU k instrumentu ESS je 10 milijonov EUR za holdinške sklade in 9 milijonov EUR za posebne sklade. Nasprotno je po podatkih, o katerih je poročala Komisija, prispevek iz proračuna EU v sklade, ki se centralno upravljajo in ki teoretično pokrivajo vse države članice, do konca leta 2014 znašal 1,2 milijarde EUR. Skladi zasebnega kapitala se v povprečju izvajajo s 150–500 milijoni EUR.

57

Izvajanje skladov z višjim dotiranim kapitalom lahko ustvari znatne ekonomije obsega in poveča učinkovitost. Razlog za to je, da se lahko režijski stroški in povezana tveganja porazdelijo med dovolj veliko število končnih prejemnikov. Povedano drugače, posamezni posebni skladi ESRR in ESS pogosto niso dovolj veliki, da bi v sektorju skladov veljali kot ustrezni za uspešno upravljanje.

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

58

Države članice imajo v programskem obdobju 2014–2020 več manevrskega prostora pri vzpostavljanju finančnih instrumentov. OP lahko na primer združijo eno ali več dopolnjujočih se prednostnih nalog v zvezi z naložbami iz ESSR, KS in ESS v en tematski cilj⁴⁵.

59

Poleg tega so bili uvedeni pravni predpogoji za vzpostavitev instrumentov z bistveno višjim dotiranim kapitalom⁴⁶. Za programsko obdobje 2014–2020 je bila zlasti uvedena možnost vzpostavitve instrumentov z deljenim upravljanjem na ravni EU⁴⁷ (glej okvir 5).

Okvir 5

Ureditve za vzpostavitev finančnih instrumentov na ravni EU (programsko obdobje 2014–2020)

Člen 38(1)(a) CPR omogoča zagotovitev finančnega prispevka k instrumentu, vzpostavljenemu na ravni Unije, ki ga neposredno ali posredno upravlja Komisija, vendar je treba sklade načeloma „[…] [izvajati] v okviru deljenega upravljanja med državami članicami in Komisijo v skladu s členom 59 finančne uredbe […]“.

60

Prav tako imajo države članice na voljo precejšnje finančne spodbude za vzpostavljanje instrumentov, ki imajo višji dotirani kapital ali presegajo regionalno raven. Če se prednostna os OP v celoti izvaja s finančnim instrumentom, se lahko uporabi spodbuda zvišanja najvišje stopnje sofinanciranja za 10 %. Če se določi posebna prednostna os, ki se bo izvajala s finančnim instrumentom na ravni EU, ki ga neposredno ali posredno upravlja Komisija, je ta os upravičena do 100-odstotne stopnje sofinanciranja⁴⁸.

61

Komisija in države članice bi morale možnosti, ki jim jih zagotavlja pravna podlaga, uporabiti za vzpostavitev obsežnejših posebnih finančnih instrumentov ESRR in ESS, kadar je to mogoče, da bi izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja teh instrumentov. Kjer pa je udeleženih več regij in organov, je lahko pravna struktura bolj zapletena, kar lahko pomeni nova tveganja za zamudo, ki jih morajo države članice upoštevati pri oblikovanju najustreznejše strukture financiranja. Regulativni okvir za obdobje 2007–2013 je že omogočal prispevke k istemu finančnemu instrumentu iz več kot enega programa⁴⁹. Te strukture pa se doslej niso izkazale za priljubljene zaradi njihove domnevne dodatne zapletenosti. Glede na odgovore na našo anketo so potrebna dodatna navodila Komisije v zvezi s tem, kako bi bilo treba v obdobju 2014–2020 vzpostavljati instrumente na ravni EU.

Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

62

Ena od glavnih prednosti finančnih instrumentov je, da je mogoče z njimi privabiti dodatna zasebna in javna sredstva, ki lahko prispevajo k dotiranemu kapitalu skladov. Učinek finančnega vzvoda meri obseg, v katerem se z javnim financiranjem aktivirajo dodatna sredstva. Zagotoviti bi moral informacije o sposobnosti instrumenta za privabljanje dodatnih sredstev glede na njegovo vrsto, lokacijo in končne prejemnike, pa tudi o odločitvah, ki so jih Komisija, organ upravljanja in/ali upravitelj sklada sprejeli pri vzpostavljanju instrumenta. Pri primerljivih instrumentih bi večji finančni vzvod pomenil boljše delovanje instrumenta v smislu privabljanja dodatnih sredstev.

63

Zato smo preučili, kako Komisija opredeljuje in spremlja ta učinek finančnega vzvoda za instrumente, ki se upravljajo deljeno, in instrumente, ki se upravljajo centralno, ter ocenili, ali so instrumenti uspešno privabljali dodatni zasebni kapital. Poleg tega smo analizirali uporabo preferencialnih ureditev in ureditev o delitvi tveganja z zasebnimi partnerji ter davčnih sporazumov v zvezi s tem.

Komisija pri merjenju finančnega vzvoda za finančne instrumente ne upošteva ustrezno obsega dodatnih sredstev, ki so bila aktivirana z javnim financiranjem

Za pridobitev smiselnih meritev so potrebne bolj diferencirane stopnje finančnega vzvoda

Težave pri ugotavljanju stopnje pritegnitve dodatnega zasebnega in javnega kapitala za instrumente, ki se deljeno upravljajo

64

V zakonodaji za obdobje 2007–2013 ni določeno, kako bi bilo treba meriti finančni vzvod pri instrumentih, ki se upravljajo deljeno. Komisija je leta 2011 naredila prve korake k obravnavanju tega vprašanja in predlagala prvo opredelitev učinka finančnega vzvoda, ki jo je dve leti pozneje vključila v finančno uredbo (glej okvir 6).

Okvir 6

Opredelitev učinka finančnega vzvoda pri finančnih instrumentih, ki se upravljajo deljeno in centralno

Komisija je avgusta 2011 v skupnem revizijskem okviru opredelila finančni vzvod kot dodatna sredstva, ki se zagotovijo do ravni končnih prejemnikov – poleg prispevka iz strukturnih skladov, običajno s finančnimi instrumenti ter drugimi zasebnimi ali javnimi vlagatelji⁵⁰. V skladu s to opredelitvijo (ki sicer ni pravno zavezujoča) finančni vzvod ustreza celotni finančni podpori, ki se zagotovi končnim prejemnikom (ki zajema vsa sredstva, izplačana končnim prejemnikom, ne glede na to, ali so del OP ali pa gre za dodatna zasebna ali javna sredstva), deljeni s prispevkom EU k instrumentu (prek OP).

V finančni uredbi, ki se uporablja od leta 2013, je finančni vzvod pri instrumentih, ki se centralno upravljajo, opredeljen kot „[…] [znesek] financiranja upravičenih končnih prejemnikov, [deljen] z zneskom prispevka Unije“⁵¹.

65

Po našem mnenju obravnavanje vseh javnih nacionalnih sredstev kot pritegnjenih zneskov, kot predlaga Komisija v primeru instrumentov, ki se deljeno upravljajo, ni ustrezno: stopnje sofinanciranja so že določene na ravni prednostne osi OP, zato nacionalni prispevek k dotiranemu kapitalu za finančne instrumente načeloma ostaja znotraj teh stopenj. V tem smislu ni razlike med običajnim nacionalnim sofinanciranjem in dodatnim nacionalnim prispevkom (ki presega stopnje za OP). Vendar bi le za zadnjega lahko šteli, da je bil pritegnjen s prispevkom EU. Že v enem od prejšnjih poročil smo ugotovili, da praksa Komisije, s katero iz imenovalca izključuje javna nacionalna sredstva iz OP, povzroča umetno povišanje izmerjene stopnje finančnega vzvoda⁵².

66

Poleg tega bi moral biti finančni vzvod kazalnik uspešnosti finančnega instrumenta v smislu privabljanja dodatnih zasebnih ali javnih sredstev (poleg tistih, ki so že predvidena za celotni OP). Pri oceni uspešnosti je vsekakor treba upoštevati razlike v izvajanju takega instrumenta. Pri tem imajo odločilno vlogo predvsem dogovori o delitvi tveganja in preferencialni režimi za partnerje iz zasebnega sektorja (glej odstavke 74 do 78). Poleg tega bi se morala stopnja finančnega vzvoda razlikovati glede na različne vrste finančne podpore (na primer finančni vzvod pri jamstvih bi moral biti višji kot pri posojilih), vrste naložb (za bolj tvegane naložbe bi moral biti nižji), faze razvoja končnih prejemnikov podpore (zagonska podjetja so na primer bolj tvegana) in geografske trge (na primer nižji v manj razvitih regijah).

67

Z izračunom učinka finančnega vzvoda, kot ga zdaj izvaja Komisija, ni mogoče zanesljivo ugotoviti dejanske uspešnosti pri privabljanju dodatnih zasebnih ali javnih sredstev. Zato z njim ni mogoče zagotoviti razlikovanja med finančnimi instrumenti, ki so uspešni in manj uspešni pri privabljanju dodanih zasebnih ali javnih prispevkov k dotiranemu kapitalu instrumenta.

Nedosledno merjenje finančnega vzvoda pri instrumentih, ki se upravljajo centralno

68

Naša analiza finančnih instrumentov, ki se upravljajo centralno, kaže, da Komisija za različne instrumente uporablja različne načine za izračun učinka finančnega vzvoda, kot je prikazano v tabeli 5⁵³.

69

Zato stopenj finančnega vzvoda pri centralno upravljanih instrumentih, o katerih poroča Komisija, ni mogoče medsebojno primerjati, prav tako pa jih ni mogoče primerjati s stopnjami finančnega vzvoda pri instrumentih, ki se upravljajo deljeno.

Tabela 5

Učinek finančnega vzvoda pri finančnih instrumentih, ki se upravljajo centralno, po podatkih Komisije

Instrument | Vrsta instrumenta | Metoda izračuna | Stopnja finančnega vzvoda na dan 31. decembra 2014
LGTT | jamstvo | skupni znesek finančnih sredstev, ki jih je privabil projekt, deljen s prispevkom EU, plačanim instrumentu | 57
PBI | jamstvo | podobna kot za LGTT | 9
EEEF | lastniški kapital | skupni znesek finančnih sredstev, privabljenih na ravni sklada, deljen s prispevkom EU | 2
Sklad Marguerite | lastniški kapital | skupni znesek finančnih sredstev, aktiviranih z instrumentom (lastniški kapital in dolg) na ravni projekta, deljen s plačanim prispevkom EU | 157
Jamstveni instrument EPMF | jamstvo | vrednost novih mikroposojil, podprtih z jamstvom, deljena z zgornjo mejo jamstva | 7
EPMF FCP-FIS | posojila | vrednost novih mikroposojil, podprtih z jamstvom, deljena s plačanim prispevkom EU | 2

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.¹

1SWD(2015) 206 final.

Ne upoštevajo se le viri financiranja, ki izhajajo iz prispevka EU in/ali nacionalnega prispevka k finančnemu instrumentu

70

Vsi viri financiranja, ki jih privabi projekt, ne izhajajo iz prispevka EU in/ali nacionalnega prispevka. Kljub temu Komisija tega pri izračunu stopnje finančnega vzvoda ne upošteva. Odbor za razvojno pomoč OECD je leta 2015 predlagal drugačno metodologijo, v skladu s katero so izračuni odvisni od vrste instrumenta (posojila, jamstva ali lastniški kapital)⁵⁴. Razlike med tema pristopoma prikazuje primer v okviru 7.

Okvir 7

Primer strukture financiranja za prometni projekt ter razlike pri izračunu finančnega vzvoda z metodologijama Komisije in OECD

Ta projekt prometne infrastrukture, ki ustvarja prihodek, tj. železniška proga za visoke hitrosti v Franciji, je prejel prispevke iz več virov financiranja, od katerih so nacionalna nepovratna sredstva zajemala 52 %, komercialni dolg pa 39 %. Prispevek EU v obliki jamstva za do 200 milijonov EUR komercialnega dolga dosega 2,5 % skupnega financiranja.

V tem primeru bi bil učinek finančnega vzvoda glede na metodologijo OECD le 1, saj EU v okviru strukture financiranja projekta jamči le za eno posojilo v višini 200 milijonov EUR.

Vrste virov financiranja | V milijonih EUR | % skupnih finančnih sredstev
Komercialni dolg | 3 038 | 39 %
Nacionalna nepovratna sredstva | 4 050 | 52 %
Lastniški kapital | 758 | 9 %
Skupna finančna sredstva | 7 846 | 100 %
Največje jamstvo EU za komercialni dolg | 200 | 2,5 %

Po metodologiji Komisije učinek finančnega vzvoda znaša 39 (skupno financiranje v višini 7 846 milijonov EUR, deljeno z jamstvom EU v višini 200 milijonov EUR).

Po našem mnenju je nerealno domnevati, da je nacionalna nepovratna sredstva, ki so dosegala največji del finanicranja projekta, spodbudilo omejeno jamstvo EU. Ta zadeva vpliva na poročanje Komisije o finančnih instrumentih s centralnim in z deljenim upravljanjem, čeprav je pri centralno upravljanih finančnih instrumentih izrazitejša, saj je zasebnega sovlaganja pri projektih, ki se upravljajo deljeno, manj.

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

71

Uredba CPR se v zvezi z instrumenti, ki se deljeno upravljajo, za programsko obdobje 2014–2020 ne sklicuje izrecno na opredelitev učinka finančnega vzvoda v finančni uredbi EU. Pojem iz člena 37(2)(c) CPR pa je v bistvu enak: „[…] [ocena] dodatnih javnih in zasebnih virov, ki bi jih morda zbrali s finančnim instrumentom, vse do ravni končnih prejemnikov (pričakovani učinek finančnega vzvoda)“. Zato Komisija še vedno šteje, da je bilo nacionalno sofinanciranje pritegnjeno s financiranjem EU za OP. Prav tako ni spremenila načina merjenja zneskov, aktiviranih iz zasebnega sektorja. Po našem mnenju bi morala Komisija ponovno preučiti svoje metode za izračun učinka finančnega vzvoda sredstev EU in nacionalnih javnih sredstev s finančnimi instrumenti, ob upoštevanju alternativne metodologije, ki jo je leta 2015 predlagala organizacija OECD.

72

Sodišče ugotavlja tudi, da morajo države članice po novem določiti pričakovane učinke finančnega vzvoda za vsak instrument (glej okvir 8). Ti elementi bodo Komisiji zagotovili podatke za spremljanje primerjave med dejanskim finančnim vzvodom in ciljno stopnjo finančnega vzvoda. Ker pa Komisija za izračun učinka finančnega vzvoda ne uporablja dosledne metodologije, je malo verjetno, da bo to zagotovilo smiselne podatke, ki bi jih lahko uporabili za primerjave.

Okvir 8

Pričakovane stopnje finančnega vzvoda, ki jih je treba določiti za vsak finančni instrument (programsko obdobje 2014–2020)

Obvezna predhodna ocena za finančne instrumente mora vključevati oceno dodatnih javnih in zasebnih sredstev, ki bi jih lahko zbrali s finančnimi instrumenti na vseh ravneh do končnega prejemnika. Ta pričakovani učinek finančnega vzvoda instrumenta je treba določiti v sporazumu o financiranju med organom upravljanja in skladom skladov (ali strateškem dokumentu, če organ upravljanja sklad upravlja neposredno).

Organ upravljanja mora vsako leto letnemu poročilu o izvajanju priložiti prilogo o operacijah, ki vključujejo finančne instrumente⁵⁵.

Težave pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja tako v deljeno kot v centralno upravljane finančne instrumente

73

Eden od zastavljenih ciljev finančnih instrumentov je privabiti dodatna finančna sredstva iz zasebnega sektorja, s katerimi se dopolnijo razpoložljiva javna sredstva, saj ima lahko tako ob enaki stopnji javnih naložb koristi več projektov. Zato smo želeli tako za instrumente, ki se upravljajo deljeno, kot za instrumente, ki se upravljajo centralno, določiti obseg, v katerem so bila z javnimi prispevki k instrumentom uspešno aktivirana dodatna zasebna finančna sredstva.

Posebnim ureditvam za zasebne vlagatelje v finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ni uspelo pritegniti velikih dodatnih finančnih sredstev

74

S pogovori in pregledom literature smo potrdili, da je bil zasebni sektor v programskem obdobju 2007–2013 še vedno nenaklonjen vlaganju v finančne instrumente, saj so se ti instrumenti šteli za prestrogo regulirane (npr. posebni predpisi EU in nacionalni predpisi, državna pomoč, javno naročanje). Opozoriti je treba, da imata strani različne cilje: medtem ko je namen javnega sektorja izvajati posebno politiko in naložbene cilje, mora biti zasebni sektor usmerjen v dobičkonosne dejavnosti. Poleg tega lahko obema stranema primanjkuje znanja. Javni sektor morda nima naprednega znanja in izkušenj na finančnem področju, zasebni sektor pa morda ne pozna zakonodaje EU. Po mnenju Komisije bi lahko zasebni kapital med drugim privabili tudi tako, da bi zasebnim vlagateljem zagotovili prednostno obravnavo in/ali premije za tveganje. Zato smo preučili posebne ureditve za vlagatelje iz zasebnega sektorja, da bi ugotovili, ali sta si javni in zasebni sektor razumno delila tveganje.

Pomanjkanje navodil Komisije o oblikovanju ureditev v zvezi s prednostno obravnavo za instrumente ESRR in ESS

75

V zakonodaji je za instrumente ESRR in ESS v obdobju 2007–2013 predvideno, da se lahko dobički iz naložb prednostno dodelijo vlagateljem, ki delujejo v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu⁵⁶. Prednostna obravnava se lahko na primer izvaja s pogodbami, ki javnemu finančnemu partnerju ne dajejo enakih pravic odplačila kot zasebnim partnerjem, ali z neenako delitvijo dobička in izgube med zasebnimi in javnimi partnerji.

76

Prednostno obravnavo je mogoče utemeljiti, če je potrebna za privabljanje zasebnih naložb v slabo delujoče trge, kjer lahko zasebno financiranje prispeva k uresničevanju ciljev javne politike. Če je prednostna obravnava neutemeljena, lahko izčrpa začetni dotirani kapital finančnega instrumenta in tako zmanjša preostala finančna sredstva, ki so na voljo za nov krog naložb po prenehanju izvajanja instrumenta. Vendar niti pravna podlaga za programsko obdobje 2007–2013 niti navodila Komisije ne določajo, kako bi bilo treba v sporazumu o financiranju oblikovati dogovore o delitvi tveganja ali kako bi bilo treba preverjati ustreznost prednostne obravnave.

Čeprav Komisija prevzema višja tveganja, so prispevki h kapitalu instrumentov s centralnim upravljanjem omejeni

77

Zakonodaja, ki ureja centralno upravljane instrumente in ki sta jo odobrila Evropski parlament in Svet, na splošno vključuje le splošne pogoje v zvezi z delitvijo tveganja in/ali prednostno obravnavo. Natančnejše ureditve v zvezi s prispevkom Komisije k tem instrumentom (vključno s stopnjo delitve tveganja) se določijo pozneje kot del posebnega sporazuma, za katerega ni nujna odobritev proračunskega organa (glej okvir 9).

Okvir 9

Delitev tveganja med Komisijo in njenimi partnerji – študija primera instrumenta jamstev za posojila (LGTT) in pobude za projektne obveznice (PBI)

LGTT sta leta 2008 skupaj vzpostavili Komisija in EIB s sporazumom o sodelovanju, v skladu s katerim vsaka stran prevzame 50 % kreditnega tveganja (pričakovane in nepričakovane izgube).

Instrument zagotavlja jamstvo v obliki pogojne kreditne linije, ki jo lahko izvajalec projekta črpa v prvih petih do sedmih letih izvajanja, če prihodki, ki jih ustvarja projekt, ne zadostujejo za zagotovitev povračila dolga, ki se poplačuje prednostno (tj. če so dejanski prihodki od projekta nižji od predvidene ravni).

Zaradi spremembe pravne podlage je bil leta 2013 uveden pristop prve izgube portfelja, v skladu s katerim je Komisija prevzela tveganje za 95 % izgub, ki jih absorbira tranša prve izgube portfelja (PFLP).

V spremembi Uredbe št. 680/2007 iz leta 2012 je bila kot novi instrument uvedena pobuda za projektne obveznice (PBI). PBI zagotavlja izboljšanje kreditne kvalitete v obliki podrejenega instrumenta – bodisi posojila ali pogojnega posojila – za podpiranje nadrejenih projektnih obveznic, ki jih izda projektna družba. Dogovori o delitvi tveganja med Komisijo in EIB so enaki kot za LGTT, tj. Komisija prevzame 95 % izgub, EIB pa tveganje za preostalih 5 %.

PFLP je bila za portfelj LGTT/PBI določena na ravni, ki zmanjšuje verjetnost, da bi dejanske izgube presegle PFLP. Zato Komisija prevzema največji del dejanskega tveganja.

Pravna podlaga določa, da se bo tveganje delilo na podlagi prve izgube, ne opredeljuje pa natančno načina za določitev portfelja prve izgube ali stopnje izpostavljenosti tveganju, ki izhaja iz tega pristopa. V delovnem dokumentu služb Komisije⁵⁷ je navedeno, da bo odstotek prve izgube običajno določen rahlo nad povprečno preteklo izgubo. EIB pa zgornje meje ni določila na podlagi preteklih podatkov, ampak tako, da je njena pričakovana neto izpostavljenost tveganju ostala znotraj standardnega tveganja (manj kot 2 % pričakovane izgube).

78

Pri nekaterih finančnih instrumentih, ki se upravljajo centralno, smo ugotovili, da se skoraj vsa dejanska tveganja prelagajo na Komisijo (glej okvir 10). Čeprav Komisija pri tovrstnih instrumentih prevzema več tveganja kot njeni partnerji, zasebni sektor po naši analizi k njim ni pomembno prispeval k tem instrumentom.

Okvir 10

Študija primera – Delitev tveganja med Komisijo in njenimi partnerji – EEEF

EEEF vlaga v energetsko učinkovitost, projekte energije iz obnovljivih virov in čisti mestni promet. Njegovi delničarji so Komisija, EIB in dve banki. EEEF je organiziran kot delniška družba, njegove delnice pa so razdeljene na tri razrede (A, B in C) glede na prevzeto tveganje in pravice do donosa, pri čemer je razred A najbolj, razred C pa najmanj ugoden.

Komisija je edina delničarka delnic iz razreda C, kar pomeni, da prva krije izgube in zadnja izkorišča dobičke. Njene delnice se izplačajo ob zapadlosti. Izplačilo je odvisno od razpoložljivosti zadostnih denarnih sredstev v skladu.

Izgube družbe najprej prevzame Komisija. Te izgube ne vplivajo na vrednost delnic razredov A in B, dokler je vrednost delnic razreda C še vedno pozitivna. Šele ko se vrednost delnic razreda C zmanjša na nič, se izgube porazdelijo med delnice razredov A in B. Prihodnji prihodki in dobički ne povzročijo nujno ponovne vknjižbe delnic razreda C, saj se te delnice najprej uporabijo za ciljne dividende delnic razredov A in B.

Poleg tega delnic razreda C ni mogoče izplačati pred izplačilom delnic drugih dveh razredov.

V nekaterih primerih so se uporabljala davčna stališča, da bi se povečala privlačnost finančnih instrumentov za vlagatelje iz zasebnega sektorja

79

Davčno stališče je pisni sklep nacionalnega davčnega organa o tem, kako se določen vidik dejavnosti subjekta obravnava v skladu z veljavno davčno zakonodajo te države članice. Tak postopek se lahko uporabi v več državah članicah EU, da se zanesljivo ugotovi, kako bodo dejavnosti obdavčene. Na splošno posamezniki ali podjetja, ki so obdavčeni, predložijo svojo razlago o tem, kako se davčna zakonodaja uporablja zanje ali za posamezni posel ali dejavnost, davčni organ pa odgovori s pozitivnim ali negativnim sklepom. Taki davčni sporazumi so standardna praksa tudi v sektorju skladov. Čeprav so lahko davčna stališča popolnoma zakonita in se uporabljajo v več jurisdikcijah, so se uporabljala tudi za olajševanje agresivnega davčnega načrtovanja.

80

Komisija je že leta 2012 na države članice naslovila priporočilo o agresivnem davčnem načrtovanju⁵⁸. Načeloma se države članice spodbuja k spremembi nacionalne zakonodaje, da bi obravnavale „[…] [u]metne ureditve“ in „[…] te ureditve za davčne namene [obravnavale] s sklicevanjem na njihovo gospodarsko vsebino“. Temu je sledil sklop posebnih ukrepov v zvezi s tem:

οod leta 2014 Komisija izvaja več preiskav, da bi preučila, ali so sklepi davčnih organov v državah članicah v zvezi z davkom od dohodkov pravnih oseb, ki jih morajo plačati družbe, usklajeni s pravili EU o državni pomoči⁵⁹;

οmarca 2015 je Komisija predstavila sveženj ukrepov, namenjenih povečanju davčne preglednosti in uvedbi samodejne izmenjave informacij med državami članicami o davčnih ureditvah⁶⁰;

οjunija 2015 je Komisija sprejela akcijski načrt za pravično in učinkovito obdavčevanje pravnih oseb v EU⁶¹. V tem dokumentu so poleg različnih davčnih vprašanj obravnavani ukrepi za preprečevanje izogibanja davkom in agresivnega davčnega načrtovanja.

81

Sodišče je kljub temu odkrilo finančne instrumente, za katere so bila pridobljena davčna stališča (glej okvir 11).

Okvir 11

Študija primera – Davčna stališča za centralno upravljane finančne instrumente – sklad Marguerite

Leta 2013 je sklad Marguerite pridobil vnaprejšnje davčno stališče (splošno znano kot davčno stališče) Luxembourga, istega leta pa vnaprejšnji cenovni sporazum za družbo Marguerite Holdings in njene luksemburške podružnice. Slednji je sporazum med davkoplačevalcem in davčnimi organi, v katerem je določena metoda oblikovanja cen, ki jo bo davkoplačevalec uporabljal za posle povezanega podjetja.

Zaradi posebne strukture, ki jo uporablja sklad Marguerite, se s preoblikovanjem izplačil dividend v plačila obresti z uporabo hibridnih instrumentov med luksemburškimi subjekti zmanjša davčni odtegljaj od dividend, ki jih holdinške družbe izplačajo skladu.⁶² Prav tako se je mogoče z uporabo te strukture izogniti drugim davkom, kot so davčni odtegljaji v državah, v katerih podjetja poslujejo, ali davki na kapitalski dobiček v času odprodaje.

82

Ugotavljamo tudi, da so se v vzpostavljenih strukturah več instrumentov ESRR in ESS za obdobje 2007–2013 uporabljali subjekti SICAV⁶³ ali SICAR⁶⁴. Za te strukture so davčna stališča običajna praksa. Pri tem države članice ne poročajo Komisiji, ali so se oziroma ali se bodo za njihove instrumente uporabljala vnaprejšnja davčna stališča.

Zasebni prispevki k dotiranemu kapitalu za finančne instrumente ESRR in ESS znašajo približno 2 % skupnega zneska

83

V prejšnjih poročilih smo ugotovili, da je bila v programskem obdobju 2007–2013 stopnja pritegnitve sredstev iz zasebnega sektorja omejena.⁶⁵ Po najnovejših podatkih, ki so jih države članice sporočile Komisiji, je zasebna finančna sredstva v svojo finančno strukturo kot del prispevka OP pritegnilo le 154 od 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS v 11 državah članicah.

84

Za zasebna sredstva, ki so se po podatkih držav članic prispevala v okviru OP, obstaja tudi tveganje dvojnega štetja, saj gre lahko pri zasebnem financiranju na ravni posebnih skladov le za prenos sredstev, ki ga izvede holdinški sklad. Če analizo omejimo le na holdinške sklade, s čimer odpravimo tveganje dvojnega štetja, je zasebne prispevke prejelo le 9 od 73 obstoječih holdinških skladov v 4 od 18 držav članic, v katerih so ti skladi vzpostavljeni. Za teh 9 holdinških skladov se delež zasebnih finančnih sredstev, prispevanih k dotiranemu kapitalu za instrument, giblje med 5 % in 50 %. V holdinške sklade je bilo v okviru OP pritegnjenih skupaj 325 milijonov EUR zasebnega kapitala. Hkrati ugotavljamo, da ne glede na sporočene informacije velja pravna obveznost, ki izhaja iz pravil o državni pomoči, da morajo kapitalske naložbe v mala in srednja podjetja vključevati minimalno raven zasebnega sofinanciranja v višini 30 % ali 50 %, odvisno od regije⁶⁶.

85

Poleg tega po informacijah, ki jih je prostovoljno predložilo 11 držav članic, sredstva, plačana za finančne instrumente poleg sredstev iz OP (zasebnih ali javnih), znašajo 342 milijonov EUR⁶⁷. Vendar državam članicam teh informacij ni treba predložiti, Komisija pa ne preverja podatkov, sporočenih prostovoljno.

86

Ugotavljamo tudi, da v zakonodaji za programsko obdobje 2007–2013 ni predvideno, da bi bilo treba v sporazumih o financiranju med organi upravljanja in upravitelji skladov določiti pričakovane stopnje finančnega vzvoda za dodatne zasebne prispevke. Poleg tega provizije na splošno niso bile povezane z uspešnostjo upraviteljev skladov pri privabljanju zasebnih vlagateljev (glej odstavek 136)⁶⁸. Zato upravitelji skladov niso imeli veliko spodbud za privabljanje zasebnih vlagateljev.

87

Privabljanje vlagateljev iz zasebnega sektorja, ki bi prispevali k centralno upravljanim instrumentom, zlasti k lastniškim finančnim instrumentom, se je izkazalo za težavno, kot prikazujejo študije primerov, navedene v okviru 12.

Okvir 12

Študija primera – Težave pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja k javno financiranim lastniškim instrumentom – sklad Marguerite in EEEF

V nadaljevanju so navedeni primeri omejenega zasebnega sofinanciranja dveh centralno upravljanih instrumentov:⁶⁹

οsklad Marguerite ima poleg Komisije še osem sponzorjev, od katerih so vsi banke pod javnim nadzorom. Ti sponzorji so skupaj prispevali 710 milijonov EUR. Zasebni vlagatelji še niso prispevali sredstev za uresničitev cilja 1,5 milijarde EUR skupnih obveznosti⁷⁰;

οtudi EEEF je bil odvisen predvsem od javnih sredstev, pri čemer je doslej največ prispevala Komisija (125 milijonov EUR od skupaj 265 milijonov EUR prevzetih obveznosti). Edini zasebni subjekt – Deutsche Bank – je k instrumentu prispeval le manjša sredstva (5 milijonov EUR). V tej fazi je skupni znesek prevzetih obveznosti manjši od polovice ciljnega zneska za instrument (700 milijonov EUR).

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

88

Določbe v zakonodaji za programsko obdobje 2014–2020 za instrumente, ki se deljeno upravljajo, še naprej dovoljujejo prednostno obravnavo, vseeno pa zahtevajo ustrezno delitev tveganja med javnimi in zasebnimi partnerji (glej okvir 13).

Okvir 13

Določbe v zvezi s prednostno obravnavo in delitvijo tveganja (programsko obdobje 2014–2020)

Člen 44 CPR zahteva „[…] ustrezno [delitev] tveganja in dobička“ med javnimi in zasebnimi vlagatelji, delegirana uredba pa določa, da mora biti raven prednostne obravnave „[…] [sorazmerna] s tveganji, ki jih ti vlagatelji nosijo, in [omejena] na potrebni minimum, da se takšni vlagatelji privabijo“⁷¹. Država članica mora v predhodno oceno vključiti zlasti „[…] oceno potrebe po preferenčnem plačilu in njegove ravni z namenom pritegnitve drugega dela sredstev, ki bi jih zagotovili zasebni vlagatelji, in/ali opisom mehanizmov, ki se bodo uporabili za ugotovitev potrebe in obsega takšnega preferenčnega izplačila […]“⁷².

To preferenčno izplačilo se lahko financira z viri, ki se vrnejo instrumentu, ali z dobički ter drugimi dohodki ali donosi, ki se lahko pripišejo podpori iz skladov EU. Pojem prednostne obravnave se uporablja tudi za javne vlagatelje, ki delujejo po načelu vlagatelja v tržnem gospodarstvu⁷³.

Poleg tega ugotavljamo, da za primere, ki jih ureja uredba o splošnih skupinskih izjemah, velja naslednje: „v primeru asimetrične delitve izgube med javnimi in zasebnimi vlagatelji, se prva izguba, ki jo prevzame javni vlagatelj, omeji na 25 % celotne naložbe“⁷⁴.

V nasprotnem primeru je treba upoštevati razmere na trgu ali pa izvesti postopek priglasitve državne pomoči.

89

Obveznost za države članice glede ocenjevanja potrebe po prednostni obravnavi in dogovorih o delitvi tveganja ter glede utemeljitve teh dogovorov je vsekakor mogoče obravnavati kot napredek k učinkovitejšemu upravljanju finančnih instrumentov. Glede na naše razgovore vseeno menimo, da mora Komisija državam članicam zagotoviti navodila o čim boljši uporabi prednostne obravnave za privabljanje več zasebnega kapitala, ne da bi se na javne subjekte, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu za instrumente, preložilo preveliko tveganje.

90

Za nekatere instrumente, ki se centralno upravljajo, je bila v zakonodaji obravnavana tudi potencialna raven delitve tveganja med Komisijo in njenimi partnerji. V zvezi s tem Uredba določa, da „[…] se [mora] vzorec delitve tveganja [odraziti] v ustrezni delitvi plačila zaradi tveganja med Unijo in pooblaščenim subjektom“, pri čemer „[…] [n]ajvečje tveganje, ki ga nosi proračun Unije, ne [sme] [presegati] 50 % tveganja ciljnega dolžniškega portfelja v okviru dolžniškega instrumenta“⁷⁵. Ni še jasno, ali bodo te spremenjene določbe zadostovale za pritegnitev večjih prispevkov zasebnega sektorja kot v programskem obdobju 2007–2013. Kot smo navedli že v enem od prejšnjih poročil, bi bilo treba po našem mnenju glavne vidike dogovorov o delitvi tveganja med Komisijo in njenimi partnerji (na primer EIB) določiti v posebni zakonodaji za vsak instrument, ki se centralno upravlja⁷⁶.

91

Stanje v zvezi z davčnimi stališči se glede na programsko obdobje 2007–2013 ni spremenilo. Po našem mnenju bi lahko nadaljnja uporaba vnaprejšnjih davčnih stališč v programskem obdobju 2014–2020 za finančne instrumente, ki se centralno in/ali deljeno upravljajo, škodila ugledu Komisije, saj se lahko dojemajo kot nasprotna z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi režimi.

Ali so finančni instrumenti zagotavljali obnavljajočo se finančno podporo?

92

Eden od glavnih razlogov za uporabo javnih sredstev v okviru finančnih instrumentov je, da je denar mogoče uporabiti večkrat: lahko se obnovi. Če je bilo na primer izplačano posojilo po treh letih povrnjeno, se lahko denarna sredstva uporabijo za zagotovitev novega posojila. Preučili smo, ali se je ta učinek obnavljanja dejansko uresničil. Obseg, v katerem se lahko sredstva obnovijo v praksi, je odvisen od vrste finančne podpore, pa tudi od naložbenega obdobja instrumentov. Zato smo analizirali, ali naložbena obdobja instrumentov ustrezajo običajni tržni praksi in kateri dejavniki so prispevali k omejitvi dejanskega naložbenega obdobja instrumentov.

Zamude pri izvajanju so zelo skrajšale dejansko naložbeno obdobje več finančnih instrumentov ESRR in ESS

93

Na začetku obdobja 2007–2013 so imeli javni organi v večini držav članic manj izkušenj s strukturiranjem in upravljanjem obnavljajočih se instrumentov v partnerstvu s finančnimi posredniki. Na podlagi revizij smo ugotovili, da so večino zamud povzročili zamudno notranje strukturiranje finančnih instrumentov, dolgotrajna pogajanja s finančnimi posredniki na različnih ravneh (pogosto zaradi pogajanj v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje), zapleteni postopki javnega naročanja, negotovost glede skladnosti s pravili o državni pomoči in težave pri pridobivanju prispevkov zasebnega sektorja.

94

V veliko primerih je različne udeležene organe čakala težka pot učenja, poleg tega so različni deležniki potrebovali veliko časa za uskladitev interesov in stališč, da bi se dogovorili o naložbenih strategijah instrumenta. Nekatere zadeve so bile ugotovljene tudi z drugimi študijami⁷⁷. Prav tako revizije, ki smo jih izvedli v zadnjih letih, kažejo, da bi lahko Komisija vsaj delno preprečila te probleme, če bi dovolj zgodaj izdala več navodil.

95

Očitna posledica teh težav so nizka stopnja izplačil v veliko državah članicah in s tem manjša sposobnost instrumentov za obnavljanje sredstev. V nekaterih primerih so zamude pri izvajanju trajale več let, s čimer se je precej skrajšalo obdobje, v katerem bi se lahko dotirani kapital za finančne instrumente izplačal končnim prejemnikom (glej okvir 14).

Okvir 14

Študija primera – Zamude pri vzpostavljanju holdinškega sklada Jeremie na Slovaškem

Memorandum o soglasju med EIF in slovaško vlado v zvezi z nacionalnim holdinškim skladom Jeremie je bil podpisan leta 2006, tj. pred začetkom programskega obdobja 2007–2013. Po analizi potreb trga v zvezi s skladom (analiza vrzeli) je bil leta 2008 podpisan okvirni sporazum, leta 2009 pa sporazumi o financiranju med različnimi ministrstvi in EIF.

Čez eno leto sta bila podpisana zadnja sporazuma (sporazum o holdinškem skladu in delničarski sporazum), ki sta tudi osnovna pravna pogoja za dejanski začetek izvajanja sklada. Leta 2011 je bila končno izvedena kapitalizacija holdinškega sklada. Holdinški sklad Jeremie se je torej začel izvajati po skupaj petih letih (2006 do 2011).

V letih 2011, 2012 in 2013 so bili objavljeni razpisi za prijavo interesa za zaposlitev finančnih posrednikov. Po dveh do treh letih so bili nato podpisani sporazumi s finančnimi posredniki, in sicer leta 2013 (za jamstveni instrument) in 2014 (za posojilo in lastniške instrumente). Šele nato je začela pritekati finančna podpora h končnim prejemnikom.

Stopnja izplačil je ob koncu leta 2014 znašala 12 % na ravni holdinškega sklada, še nižja pa je bila pri izplačilih končnim prejemnikom iz podskladov.

Omejen učinek obnavljanja finančnih instrumentov ESRR in ESS med izvajanjem in negotovost po zaključku programov za obdobje 2007–2013

Do konca leta 2014 je sredstva več kot enkrat uporabila manj kot tretjina vseh finančnih instrumentov ESRR in ESS

96

Naša analiza je na splošno pokazala, da je do 31. decembra 2014 končnim prejemnikom celotni dotirani kapital izplačalo 316 instrumentov ESRR in ESS (večinoma posebni skladi) v 19 državah članicah. Učinek obnavljanja pa se je tudi za te instrumente pokazal zelo pozno v programskem obdobju. Zato se bo do konca podaljšanega obdobja upravičenosti (tj. marec 2017) več kot enkrat uporabil le majhen del začetnega dotiranega kapitala. Še več, skupna stopnja izplačil v nobeni od 25 držav članic, ki so izvajale finančne instrumente, ni dosegla 100 % (glej tabelo 4).

Lastniškim instrumentom so posebne probleme povzročale časovne omejitve

97

Naša analiza kaže tudi, do so se lastniški instrumenti pri doseganju učinka obnavljanja srečevali s posebnimi problemi. V Evropi je povprečno obdobje razpolaganja za kapitalske naložbe (na primer čas med pridobitvijo in prodajo delnic) leta 2014 trajalo približno šest let⁷⁸. Večina lastniških instrumentov ESRR in ESS pa se ni izvajala več kot osem let (2009 do 2017). Tudi če bi se operacije na primer začele izvajati na začetku leta 2009, izstop pa bi se izvedel ob koncu leta 2014, bi bilo za izvedbo novega kroga kapitalskih naložb na voljo le manj kot tri leta pred zaključkom OP. Glede na število let, ki je potrebno za vzpostavitev instrumenta, torej ni verjetno, da se bodo prispevki OP k lastniškim instrumentom v programskem obdobju ponovno uporabili.

98

Nasprotno imajo lastniški instrumenti, ki se centralno upravljajo, veliko daljše trajanje, kar bolje upošteva naravo lastniških instrumentov⁷⁹ (na primer sklad Marguerite se izvaja 20 let z možnostjo dveletnega podaljšanja).

Zaradi visoke stopnje diskrecije pri ponovni uporabi sredstev za finančne instrumente ESRR in ESS lahko po zaključku OP učinek obnavljanja preneha

99

Pravni okvir za obdobje 2007–2013 v zvezi s finančnimi instrumenti, ki se upravljajo deljeno, določa, da lahko vsa sredstva, ki so bila do zaključka programov uporabljena vsej enkrat, obdrži država članica, vendar jih mora ponovno uporabiti v korist ciljne skupine⁸⁰. Glede na navodila Komisije o finančnih instrumentih⁸¹ in zaključku OP za obdobje 2007–2013⁸² bi lahko sklepali, da je treba sredstva iz instrumentov ESRR in ESS vedno znova ponovno vlagati.

100

Po našem mnenju pa splošne uredbe za obdobje 2007–2013 v zvezi z neomejenimi ponovnimi vlaganji ni mogoče tolmačiti na ta način.⁸³ Določbe na primer omogočajo tudi, da se kapital instrumenta zmanjša, sredstva finančnih instrumentov pa uporabijo v obliki nepovratnih sredstev. Poleg tega je pravno gledano vsaka dejavnost po zaključku programov, ki se ne tiče proračuna EU, v izključni pristojnosti države članice in ni več pod nadzorom Komisije, razen če pravna podlaga določa drugače.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

101

Člena 44 in 45 CPR za programsko obdobje 2014–2020 pojasnjujeta veliko vprašanj v zvezi s ponovno uporabo sredstev za instrumente v okviru skladov ESI po koncu obdobja upravičenosti leta 2023.

102

Poleg tega zakonodaja, ki ureja programsko obdobje 2014–2020, izrecno priznava predvideno obnovljivo naravo finančnih instrumentov po koncu obdobja upravičenosti, saj vključuje določbe za ponovno uporabo vrnjenih sredstev v obdobju najmanj osem let po koncu obdobja upravičenosti⁸⁴. CPR s to določbo opredeljuje najkrajše obdobje za namensko razporeditev sredstev, dodeljenih finančnim instrumentom, vendar ne določa natančno, kako bi bilo treba to izvesti. Po našem mnenju bi morala Komisija ta vidik pojasniti.

103

Ključni dejavnik za preprečevanje ponavljanja preteklih napak je standardizacija: proces vzpostavljanja bi zagotovo precej poenostavili in olajšali, če bi organom upravljanja omogočili oblikovanje finančnih instrumentov v skladu s standardnimi pogoji, ki bi jih določila Komisija.

104

Pravna podlaga za programsko obdobje 2014–2020 prav tako omogoča, da se finančni instrumenti še naprej uporabljajo v naslednjem programskem obdobju, namesto da se zahteva prenehanje njihove uporabe in njihova nadomestitev z novimi instrumenti⁸⁵. S tem bi lahko prihranili čas in denar, saj so finančni instrumenti pripravljeni na izvajanje že od začetka programskega obdobja, dotirani kapital za instrument pa bi se lahko povečal na podlagi predhodne ocene potreb. Če je bil upravitelj sklada izbran po postopku, odprtem za konkurenco, pa je lahko prihranek časa majhen, saj bi bil za izbiro novega upravitelja sklada v vsakem primeru potreben nov odprt postopek. Na podlagi odgovorov na našo anketo (glej okvir 15) bi bila za upravitelje skladov nadvse dobrodošla dodatna navodila Komisije o prenosu instrumentov v obdobje 2014–2020.

Okvir 15

Odgovori na anketo: vprašanja, za katera so potrebna dodatna navodila Komisije (programsko obdobje 2014–2020)

Vprašanje | Stopnja odgovora¹
Prenos instrumentov, vzpostavljenih v prejšnjem programskem obdobju, v novo programsko obdobje (2014–2020) | 27 %
Politika izstopa in določbe o ukinitvi sklada | 21 %
Pravila, ki jih je treba uporabljati pri izbiri upraviteljev skladov | 18 %
Ponovna uporaba sredstev, vrnjenih finančnemu instrumentu, po koncu obdobja upravičenosti | 17 %
Vzpostavitev instrumentov na ravni EU | 9 %
Drugo | 8 %

1Anketa je bila poslana upraviteljem/organom upravljanja 50 največjih finančnih instrumentov ESRR, pri čemer je bila stopnja odgovora 80-odstotna.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

105

Komisija je v programskem obdobju 2007–2013 začela organizirati vrsto predstavitev in delavnic za širjenje dobrih praks in usposabljanje uradnikov držav članic. Prav tako je Komisija januarja 2015, eno leto po začetku programskega obdobja 2014–2020, vzpostavila tehnično svetovalno platformo (www.fi-compass.eu) za širjenje strokovnega znanja o pravnih zahtevah EU v zvezi s finančnimi instrumenti.

Ali so se finančni instrumenti izkazali kot stroškovno učinkovita metoda za izvrševanje proračuna EU?

106

Finančne instrumente v nasprotju s tradicionalnimi nepovratnimi sredstvi upravljajo upravitelji skladov (in ne javnoupravni organi). To so večinoma finančni posredniki, kot so banke v zasebni ali državni lasti. Pri upravljanju finančnih instrumentov nastanejo stroški, poleg tega pa so upravitelji skladov upravičeni do plačila za opravljene storitve. Višina stroškov upravljanja (ki se povrnejo ob predložitvi dokazil o izdatkih) in provizij za upravljanje (dogovorjena cena ali nadomestilo za opravljene storitve) za upravitelja sklada se na splošno določi v sporazumu o financiranju za vsak finančni instrument. Plačilo bi moralo pokrivati stroške upravljanja finančnega instrumenta (vključno s stroški za odnose z vlagatelji, pravnimi stroški in stroški revizorjev) in v primeru upraviteljev skladov iz zasebnega sektorja omogočati stopnjo dobička. Ti stroški bi se morali razlikovati za različne finančne produkte (tj. jamstva, posojila ali lastniški kapital), njihovo višino pa bi bilo treba določiti na podlagi objektivnih meril (na primer veliko število manjših posojil je običajno povezano z višjimi upravnimi stroški kot manjše število večjih posojil).

107

Na podlagi najnovejših podatkov, ki so jih države članice sporočile Komisiji, smo analizirali višino dejanskih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje za deljeno in centralno upravljane instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ter preučili, ali so bili zadostno povezani z uspešnostjo upravitelja sklada. Poleg tega smo v zvezi s programskim obdobjem 2014–2020 ocenili, ali je bil povečan delež sredstev, dodeljenih finančnim instrumentom (ki jih torej na splošno ne upravljajo nacionalne ali regionalne uprave), upoštevan pri določitvi višine tehnične pomoči, ki se plača državam članicam za izvajanje skladov ESI.

Visoki stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko stopnjo izplačil končnim prejemnikom

Skupni stroški upravljanja so pri približno 2 % instrumentov presegli dejanska izplačila končnim prejemnikom

108

Pri nekaterih instrumentih so stroški upravljanja in provizije za upravljanje celo presegli dejanske zneske, izplačane končnim prejemnikom. Z analizo 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS v 8 državah članicah (Bolgarija, Češka republika, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Poljska, Združeno kraljestvo) smo odkrili 23 takih primerov (2,2 %). Skupaj so bili v okviru teh instrumentov za izplačilo 4 milijonov EUR končnim prejemnikom zaračunani stroški upravljanja in provizije za upravljanje v višini 28 milijonov EUR. Hkrati pa obstajajo podobni instrumenti, pri katerih se finančnim posrednikom ne plačajo nobeni stroški upravljanja ali provizije za upravljanje (glej okvir 16).

Okvir 16

Študija primera – Upravitelji skladov izvajajo finančne instrumente brezplačno – „podjetniški sklad“ v Grčiji in holdinški sklad Jeremie na Madžarskem

(a) Podjetniški sklad v Grčiji

Podjetniški sklad v Grčiji bankam, ki opravljajo vlogo finančnih posrednikov, ne plačuje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje. Namesto tega sklad in banke sofinancirajo posojila, zagotovljena končnim prejemnikom. Prav tako si delijo kreditno tveganje. Glavna spodbuda za sodelovanje bank pri instrumentu je delitev tveganja. Zato pri instrumentu sodelujejo, ne da bi zaračunavale stroške upravljanja in provizije za upravljanje.

(b) Jeremie Madžarska

Tudi Jeremie Madžarska finančnim posrednikom ne plačuje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje za posojilne instrumente. Namesto tega se finančnim posrednikom zagotavljajo posojila po zelo nizki obrestni meri v primerjavi s tržno. Zelo nizka obrestna mera ne pomeni plačila za upravitelja sklada, saj se izravnava z višjim tveganjem, ki ga prevzemajo finančni posredniki v primerjavi s skladom, ki ga financira EU. Če se posojila ne odplačujejo, finančni posredniki na splošno prevzamejo večji del izgube.

Skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje dosegajo 75 % finančne podpore, izplačane končnim prejemnikom

109

Izvedli smo tudi analizo podatkov Komisije, pri kateri smo stroške upravljanja in provizije za upravljanje primerjali z zneski, ki so bili dejansko plačani končnim prejemnikom. Rezultati na ravni držav članic so predstavljeni v tabeli 6.

110

Pri 274 od 1 025 instrumentov ESRR in ESS v 10 od 25 držav članic (Švedska, Avstrija, Latvija, Malta, Finska, Litva, Romunija, Grčija, Madžarska, Ciper) smo ugotovili, da so bili podatki o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki so bili sporočeni Komisiji, izčrpni za vse finančne instrumente. Za šest drugih držav članic (Poljska, Portugalska, Nemčija, Slovaška, Bolgarija in Združeno kraljestvo) so bile takšne informacije predložene za 392 finančnih instrumentov, za katere je bilo porabljenih 84 % do 98 % skupnega dotiranega kapitala za finančne instrumente. Za vse ostale države članice so bile sporočene verodostojne informacije o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje za instrumente, za katere sta bili porabljeni dve tretjini skupnega dotiranega kapitala ali manj⁸⁶. Za več finančnih instrumentov podatki sploh niso bili sporočeni ali pa niso bili verjetni (npr. sporočeni stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki so bili desetkrat višji od dejanskega izplačanega zneska). Kadar je bil za stroške upravljanja in provizije za upravljanje v poročilu naveden znesek nič, stroškov dejansko ni bilo ali pa podatki niso bili sporočeni. Te podatke smo izključili iz nadaljnje analize.

Tabela 6

Analiza skupnih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje na državo članico za finančne instrumente ESRR in ESS od 31. decembra 2014

Država članica
Sporočeni stroški upravljanja skupaj
(v milijonih EUR)
Število instrumentov
(tudi podskladi)
Stroški upravljanja in provizije za upravljanje

Delež plačila instrumentu
Delež plačila končnim prejemnikom

Skupaj
Povprečje na leto
Skupaj
Povprečje na leto

Slovaška
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Češka republika
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Francija
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Švedska
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Ciper
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Združeno kraljestvo
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Španija
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Avstrija
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Latvija
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bolgarija
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italija
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Poljska
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danska
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litva
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finska
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Nemčija
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Nizozemska
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Romunija
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugalska
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grčija
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenija
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgija
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Madžarska
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estonija
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Skupaj
631
1 025

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

Stroški upravljanja in provizij za upravljanje nad regulativnimi zgornjimi mejami niso bili povrnjeni iz proračuna EU

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so bili načeloma omejeni na največ 4 % skupnega dotiranega kapitala finančnega instrumenta na leto

111

V okviru pravne podlage za programsko obdobje 2007–2013 so bile določbe o plačilu upravitelja sklada v glavni uredbi⁸⁷ kratke, vendar so bile zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje že določene v izvedbeni uredbi Komisije⁸⁸. Določene so bile zlasti naslednje letne zgornje meje:

ο2 % kapitala, ki ga OP prispeva v holdinške sklade za jamstvene sklade, na leto;

ο4 % kapitala, ki ga OP ali holdinški sklad prispeva v mikrokreditne instrumente, namenjene mikropodjetjem, na leto in

ο3 % kapitala, ki ga OP ali holdinški sklad prispeva v vseh drugih primerih, na leto.

Komisija je te zgornje meje določila v svojem zakonskem predlogu in pri tem upoštevala izkušnje iz programskega obdobja 2000–2006. Obstajala je tudi splošna zgornja meja za stroške upravljanja in provizije za upravljanje v višini 5 % za sklade kapitala in 2 % za jamstvene sklade.⁸⁹

112

V okviru deljenega upravljanja morajo organi upravljanja pri določitvi plačila za upravitelja sklada upoštevati pravna okvira za strukturne sklade in državno pomoč. Poleg tega morajo organi upravljanja poskrbeti, da so določbe o plačilu v skladu z naložbeno strategijo instrumenta, da se upravitelju sklada zagotovi finančna spodbuda za ravnanje v skladu z navedenimi cilji OP. Zato pogajanja v zvezi s sporazumom o financiranju niso nepomembna in veliko organov upravljanja je v pogovorih navedlo, da na začetku programskega obdobja 2007–2013 niso imeli potrebnega strokovnega znanja za takšna pogajanja.

113

Regulativne zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje se lahko pod določenimi pogoji presežejo (npr. če so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v skladu s tržnimi pogoji ter ne presegajo stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, ki jih plačajo zasebni vlagatelji, ali če je bil upravitelj sklada izbran na podlagi postopka javnega naročanja). Glede na poročila, ki so jih države članice predložile Komisiji, informacije o tem, kako pogosto so bile zgornje meje presežene, niso na voljo.

114

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje se plačajo z dotiranim kapitalom finančnega instrumenta in se ne zaračunajo končnemu prejemniku. Ti stroški se obravnavajo kot upravičeni do prenehanja sklada, kar v večini primerov pomeni zaključek programa⁹⁰. Upravičenost stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, priglašenih za sklade ESRR in ESS, vzpostavljene v programskem obdobju 2007–2013, bo Komisija preverila šele pri analizi dokumentov o zaključku OP leta 2017 in 2018.

Skupni stroški upravljanja bodo verjetno v nekaterih primerih ob zaključku OP presegli regulativne zgornje meje

115

Stroški upravljanja ali provizije za upravljanje, ki nastanejo in so plačani do 31. marca 2017, se lahko razglasijo za upravičene stroške OP ESRR in ESS, v okviru katerega je bil vzpostavljen finančni instrument⁹¹. V Uredbi je določeno, da morajo biti zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje povezane s kapitalom, ki ga prispeva operativni program. V skladu z razlago Komisije zgornje meje iz člena 43 izvedbene uredbe veljajo za celotni kapitalski prispevek k finančnemu instrumentu in ne samo za dejanski prispevek, ki se uporabi kot finančna podpora za končne prejemnike. Obstoječa navodila o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje za programsko obdobje 2007–2013 potrjujejo to stališče.⁹²

116

Menimo, da bi morala Komisija določbe o zgornjih mejah stroškov upravljanja in provizij za upravljanje v uredbi razlagati tako, kot da veljajo za dejansko porabljen dotirani kapital, ki ga je OP prispeval v finančni instrument, tj. dejanski dotirani kapital, ki se je uporabil za finančno podporo končnim prejemnikom. Upravitelji skladov ne bi smeli biti plačani za neuporabo dotiranega kapitala instrumentov.

Plačila na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2007–2013 niso bila vključena med zakonske zahteve

117

V programskem obdobju 2007–2013 sta bila dobro finančno poslovodenje finančnih instrumentov in dejanska uspešnost upravitelja sklada kot dejavnika za določitev stroškov upravljanja in provizij za upravljanje navedena le v navodilih Komisije, vendar ne v okviru kakršne koli pravne podlage⁹³.

118

Na podlagi naših revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti finančnih instrumentov s predpisi smo ugotovili, da so bile sheme plačil na podlagi uspešnosti prej izjema kakor pravilo: pri samo enem od devetih instrumentov, preučenih v obdobju 2013–2015, je plačilo upravitelja sklada temeljilo na uspešnosti.

119

Če plačila upraviteljev skladov ne temeljijo na uspešnosti, upravitelji skladov nimajo veliko spodbude, da bi sredstva dejansko prenesli na končne prejemnike. To je morda negativno vplivalo na uspešnost finančnih instrumentov v programskem obdobju 2007–2013. Poleg tega se za upravljanje instrumentov ESRR in ESS začnejo zanimati tudi neizkušeni upravitelji skladov (glej tudi odstavek 86).

120

Komisija je leta 2012 priporočila organom upravljanja, naj plačilo upravitelja sklada določijo glede na kakovost dejansko opravljenih naložb, ki se oceni na podlagi njihovega prispevka k doseganju strateških ciljev OP in k vrednosti sredstev, ki se iz naložb instrumentov vrnejo operaciji⁹⁴. Vendar je bilo to priporočilo navedeno v navodilu COCOF, zato ni pravno zavezujoče.

Komisija pri oceni stroškov upravljanja in provizij za upravljanje ne upošteva razlik med vrstami instrumentov in dejanske višine podpore, zagotovljene končnim prejemnikom

Ocena Komisije, da skupni stroški upravljanja od leta 2007 znašajo 631 milijonov EUR, je verjetno prenizka

121

Komisija je decembra 2015 na podlagi podatkov, ki so jih države članice sporočile za leto 2014, ocenila, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje za instrumente ESRR in ESS od začetka programskega obdobja znašajo vsaj 631 milijonov EUR⁹⁵.

122

Po navedbah Komisije je to 4,7 % prispevkov OP k ustreznim instrumentom v programskem obdobju 2007–2013.

123

Če zneski, plačani med holdinškimi skladi in posebnimi skladi, niso vključeni v izračun, ker so že bili vključeni kot prispevki OP k holdinškim skladom, se ta raven skupnih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje zviša na 6,2 %. Poleg tega lahko upravitelji skladov zaračunavajo provizije končnim prejemnikom, ki jih morda ne sporočijo Komisiji. Ker izračun Komisije temelji le na delnih podatkih, so torej dejanske vrednosti (absolutnih zneskov in deleža prispevkov OP) verjetno višje.

Če bi bili stroški upravljanja in provizije za upravljanje izračunani na osnovi finančne podpore, zagotovljene končnim prejemnikom, bi bili veliko nad stopnjami, o katerih je poročala Komisija

124

Na splošno smo na podlagi 764 instrumentov ESRR in ESS, navedenih v tabeli 6, ugotovili, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje predstavljajo do 75 % finančne podpore končnim prejemnikom, kar je na leto povprečno 16 %.

125

Pri desetih državah članicah, ki so sporočile zanesljive podatke o vseh svojih 274 skladih ESRR in ESS, smo ugotovili, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje znašajo med 2 % in 17 % finančne podpore končnim prejemnikom. Na leto torej v povprečju znašajo med 1 % in 3 %.

Znatne razlike v stroških upravljanja in provizijah za upravljanje med različnimi vrstami finančnih instrumentov

126

Raven stroškov upravljanja in provizij za upravljanje je povezana tudi z vrsto instrumenta. Na podlagi verodostojnih podatkov, ki jih je predložila Komisija, smo opredelili povprečne vrednosti, ki so predstavljene v tabeli 7. V povprečju je delež stroškov upravljanja in provizij za upravljanje jamstvenih instrumentov najmanjši, odstotek pri instrumentih lastniškega kapitala pa največji.

Tabela 7

Povprečni skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje glede na vrsto finančnega instrumenta kot delež dotiranega kapitala za sklad

Vrsta finančnega instrumenta | Povprečen skupni delež stroškov upravljanja in provizij za upravljanje na dan 31. decembra 2014
Posojilo | 4,2 %
Jamstvo | 2,7 %
Lastniški kapital | 11,0 %

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.¹

1Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014).

127

Na splošno velja tudi, da je izvajanje finančnih instrumentov, ki se izvajajo s holdinškim skladom, dražje, saj je treba stroške upravljanja in provizije za upravljanje plačati na obeh ravneh (tj. na ravni holdinškega sklada in posebnega sklada). Prav tako ugotavljamo, da zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje v programskem obdobju 2007–2013 niso bile odvisne od obsega naložb finančnega instrumenta, ker so bile plačane kot delež prispevka OP (glej odstavek 108).

Če se stroški upravljanja in provizije za upravljanje instrumentov ESRR in ESS izračunajo na podlagi zagotovljene finančne podpore, so znatno višji kot za centralno upravljane finančne instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju

128

Naša analiza je pokazala tudi, da so bili povprečni stroški upravljanja in provizije za upravljanje centralno upravljanih finančnih instrumentov ali investicijskih skladov v zasebnem sektorju znatno nižji od stroškov upravljanja in provizij za upravljanje instrumentov ESRR in ESS, če jih primerjamo s finančno podporo, zagotovljeno končnim prejemnikom do konca leta 2014:

οskupni operativni stroški, ki jih je EEEF zaračunal od začetka svojega delovanja leta 2011, znašajo približno 5 % skupnega vloženega zneska. Letni stroški torej znašajo 1,2 %;

οKomisija za EPMF (posojila in jamstveni instrumenti skupaj) ocenjuje, da povprečni letni strošek, ki se plača iz proračuna EU, znaša največ od 0,5 % do 0,7 % dotiranega kapitala⁹⁶. To ustreza letnim stroškom v višini 0,2 % zneskov jamstev, zagotovljenih končnim prejemnikom iz EPMF.

129

Naša analiza je pokazala tudi, da so bili celo stroški in provizije EIB in EIF za upravljanje instrumentov ESRR na splošno višji od stroškov in provizij, ki jih zaračunavata v vlogi upraviteljev skladov za instrumente, ki se upravljajo centralizirano.

130

Pri preučitvi dveh študij o plačilih upraviteljev skladov v investicijskih skladih v zasebnem sektorju, ki sta bili objavljeni leta 2015, smo ugotovili, da so povprečne letne provizije za upravljanje pri vseh vrstah skladov (razen pri holdinških skladih) znašale med 0,6 % in 1 %⁹⁷. Poleg tega so se glede na navedbe študij provizije za upravljanje v zadnjih letih zmanjšale. V skladu s študijo, objavljeno leta 2013, letne provizije za upravljanje skladov tveganega kapitala znašajo med 2,0 % in 2,5 %⁹⁸.

131

Naša analiza tudi kaže, da obstajajo velike razlike med stroški upravljanja in provizijami za upravljanje, ki so bili zaračunani za posamezne instrumente ESRR in ESS. Komisija na podlagi razpoložljivih informacij o dejanskih stroških izvajanja posameznih finančnih instrumentov ESRR in ESS ne more oceniti, ali so te razlike v stroških upravičene. Podobna opažanja smo že objavili v nekem drugem posebnem poročilu.⁹⁹

Omejeno poročanje držav članic o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

Le približno 60 % vseh instrumentov ESRR in ESS Komisiji zagotavlja informacije o svojih stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

132

Komisija je leta 2011 za države članice uvedla obveznost poročanja o instrumentih, ki se deljeno upravljajo¹⁰⁰. Organi upravljanja so morali te informacije prvič sporočiti v svojih poročilih za leto 2011. Podatki, ki jih je zahtevala Komisija, so med drugim vključevali informacije v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje, ki za organe upravljanja ESRR in ESS niso bile obvezne. Leta 2014 so bili podatki o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje predloženi le za instrumente, ki so predstavljali 63 % skupnega zneska plačil iz OP ESRR in ESS v finančne instrumente (v primerjavi s 50 % leta 2013)¹⁰¹.

133

Poleg tega ugotavljamo, da se kot stroški upravljanja in provizije za upravljanje sporočijo le plačani zneski. Obstajajo pa tudi primeri vnaprej vračunanih stroškov in provizij, ki še niso bili plačani. Ti so de facto izključeni iz poročanja, zaradi česar poročilo ni popolno, saj se Komisiji sporočijo prenizki stroški upravljanja in provizije za upravljanje.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

V zvezi z vprašanji stroškov upravljanja in provizij za upravljanje so bili za programsko obdobje 2014–2020 sprejeti številni ukrepi.

Roki za poročanje so se skrajšali za države članice in podaljšali za Komisijo

134

Države članice morajo v programskem obdobju 2014–2020 Komisiji predložiti poročila o izvajanju finančnih instrumentov kot del njihovih letnih poročil o izvajanju. To pomeni, da poročanje poteka mesec dni prej (do 31. maja in ne 30. junija, kot je bilo v prejšnjem obdobju, ko poročanje ni bilo zajeto v letno poročilo o izvajanju; za leti 2017 in 2019 kot rok ostaja 30. junij).¹⁰² Poleg tega je bilo določeno, da mora Komisija pregledati podatke, ki jih je prejela od držav članic, v šestih mesecih, kar pomeni, da je bil rok Komisije za predložitev konsolidiranega poročila o izvajanju finančnih instrumentov – razen za leti 2017 in 2019 – podaljšan s 1. oktobra na 30. november. To pomeni, da bodo pomembne informacije o izvajanju finančnih instrumentov organom, odgovornim za razrešnico, na voljo še pozneje kot zdaj.

Organi upravljanja morajo Komisiji poročati o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

135

Organi upravljanja morajo v zvezi s finančnimi instrumenti v obdobju 2014–2020 objaviti podatke o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje kot prilogo k letnemu poročilu o izvajanju¹⁰³. To je pomembna izboljšava, ki bo Komisiji v prihodnjih letih omogočila veliko boljšo analizo in nadzor stroškov izvajanja finančnih instrumentov.

Znižane zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, ki se razlikujejo glede na vrsto finančnih instrumentov

136

V zvezi z zgornjimi mejami stroškov upravljanja in provizij za upravljanje opažamo dve glavni razliki v primerjavi s programskim obdobjem 2007–2013. Prva je, da se zgornje meje plačil za upravitelje skladov razlikujejo glede na vrsto finančnih instrumentov¹⁰⁴ (glej tabelo 8).

Tabela 8

Zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje različnih vrst finančnih instrumentov, ki se upravljajo deljeno (programsko obdobje 2014–2020)

| Zgornje meje | Letno osnovno plačilo | Letno plačilo na podlagi uspešnosti
Holdinški sklad | 7 % | 3 % prvih 12 mesecev | 0,5 %
1 % naslednjih 12 mesecev | 0,5 %
0,5 % v nadaljnjih letih | 0,5 %
Posojila | 8 % | 0,5 % | 1 %
Jamstva | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Lastniški kapital | 20 % | 2,5 % prvih 24 mesecev¹ | 2,5 %
1 % v nadaljnjih letih² | 2,5 %
Mikrokredit | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Drugo | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1To se nanaša na obdobje po podpisu sporazuma o financiranju, pri čemer se lahko višja stopnja uporablja le v tem obdobju, dejansko pa le od dejanskega plačila prispevkov programa v holdinški sklad.

2V zvezi z lastniškim kapitalom je osnovno plačilo povezano z zneski, namenjenimi finančnemu instrumentu.

Vir: Evropska komisija, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees (Navodila za države članice o členu 42(1)(d) uredbe o skupnih določbah – upravičeni stroški upravljanja in provizije za upravljanje) (EGESIF_15-0021-01), str. 8.

137

Druga razlika je, da so zgornje meje (ki so zdaj namesto na letni podlagi določene na kumulativni podlagi) bistveno nižje od zgornjih mej, ki so se uporabljale v programskem obdobju 2007–2013. Na splošno menimo, da so nižje zgornje meje, uvedene za skupni znesek plačil za upravitelje skladov, izboljšava, vendar Komisija ni utemeljila, kako so bile te zgornje meje določene. Naša analiza dejanskih podatkov, ki so bili do zdaj sporočeni za programsko obdobje 2007–2013, je pokazala, da so deleži v praksi manjši (glej odstavek 120).

Elementi plačila upravitelja skladov, ki temeljijo na uspešnosti, imajo le omejen spodbujevalni učinek

138

Uredba o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 določa tudi, da je treba uspešnost upravitelja skladov uporabiti kot merilo pri določitvi stroškov upravljanja in provizij za upravljanje. Zlasti velja, da morajo vsi stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki se ob zaključku OP razglasijo za upravičene, temeljiti na metodologiji izračunavanja na podlagi uspešnosti (glej tudi tabelo 6)¹⁰⁵.

139

Podrobnejše informacije o merilih na podlagi uspešnosti za določitev stroškov upravljanja in provizij za upravljanje ter veljavnih zgornjih mej so določne v delegiranem aktu¹⁰⁶.

140

Poleg tega mora biti v skladu s smernicami Komisije o naložbah tveganega financiranja¹⁰⁷ ta komponenta plačila, ki temelji na uspešnosti, pomembna in zasnovana tako, da nagradi doseganje vnaprej določenih posebnih ciljev politike in finančno uspešnost upraviteljev skladov. Slednjo je treba meriti z vidika uspešnega izplačila prvotnega dotiranega kapitala ali zneska pridobljenega zasebnega kapitala in tudi na podlagi dejanske donosnosti naložb.

141

Ugotavljamo pa, da imajo ti novi elementi, ki temeljijo na uspešnosti, sekundarno vlogo pri določanju skupnega plačila upravitelja sklada, ki se povrne iz proračuna EU, in sicer iz naslednjih razlogov:

οglede na običajno trajanje holdinškega ali posebnega sklada se zgornje meje, določene v delegiranem aktu Komisije, na splošno zlahka dosežejo brez prejetja dela plačila, ki temelji na uspešnosti. Tako bo zelo uspešen upravitelj sklada najvišje možno plačilo dosegel prej kot manj uspešen upravitelj sklada in od tega trenutka naprej ne bo več plačan za svoje storitve;

οv primeru nezadostne uspešnosti se ne zaračuna dajatev, s katero bi se zagotovilo, da upravitelj sklada krije del finančnih izgub, ki bi jih lahko utrpel finančni instrument. Pravzaprav lahko na podlagi trenutne sheme plačil tudi upravitelji skladov z negativnim donosom prejmejo najvišje možno plačilo;

οregulativni okvir od organa upravljanja ne zahteva, da vnaprej določi merila minimalne uspešnosti (ali minimalne stopnje donosa), ki jih mora upravitelj sklada izpolnjevati, preden lahko prejme del plačila, ki temelji na uspešnosti.

Zato na splošno menimo, da ima del plačila upravitelja sklada, ki temelji na uspešnosti in ki se sofinancira iz proračuna EU, trenutno zelo skromen spodbujevalni učinek in ga je treba ponovno preučiti.

Poleg stroškov upravljanja in provizij za upravljanje nastanejo tudi administrativni stroški izvajanja OP ESRR in ESS

142

Pri upravljanju, nadzoru, spremljanju in ocenjevanju OP ESRR in ESS nastajajo stroški: ti administrativni stroški nacionalnih organov vključujejo plačila za osebje, operativne stroške (kot so stroški prevoza in usposabljanja) ter stroške v zvezi z dejavnostmi obveščanja in komuniciranja. Države članice lahko za kritje teh administrativnih stroškov uporabijo tehnično pomoč v okviru OP ESRR in ESS¹⁰⁸.

143

V programskem obdobju 2007–2013 je tehnična pomoč lahko znašala do 4 % vseh finančnih sredstev OP ESRR ali ESS¹⁰⁹. Enaka raven velja za obdobje 2014–2020. Določena je bila na podlagi študije, ki je bila leta 2010 izvedena v imenu Komisije v zvezi z njeno oceno učinka za programsko obdobje 2014–2020¹¹⁰. Komisija na podlagi tega ocenjuje, da lahko države članice v celotnem obdobju za tehnično pomoč porabijo do 13,6 milijarde EUR.

144

V programskem obdobju 2014–2020 se bo s finančnimi instrumenti izvršil bistveno večji del proračuna ESRR in ESS (glej odstavek 21). To pomeni, da bo za dejavnosti financiranja v okviru OP ESRR in ESS, ki temeljijo na nepovratnih sredstvih, na voljo sorazmerno več denarja za tehnično pomoč, saj glavni del administrativnih dejavnosti za finančne instrumente opravlja upravitelj sklada. Upravitelji skladov stroške upravljanja in provizije za upravljanje v zvezi s temi dejavnostmi zaračunajo neposredno OP (ali končnim prejemnikom). Zato se s povečanjem financiranja s finančnimi instrumenti posredno povečujejo tudi skupni administrativni stroški v okviru proračuna EU, saj se s tem povečuje znesek podpore za tehnično pomoč, ki jo države članice prejmejo iz proračuna EU za ostale dejavnosti financiranja na podlagi nepovratnih sredstev.

145

Ugotavljamo tudi, da državnim upravam v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo treba podrobno poročati o tem, kako je bila porabljena tehnična pomoč¹¹¹. V enem od prejšnjih poročil smo že navedli, da Komisija nima na voljo nobenih primerljivih informacij o dejanskih administrativnih stroških posamezne države članice, posameznega operativnega programa ali posameznega mehanizma financiranja (tj. nepovratna sredstva ali finančni instrumenti)¹¹². Zato je težko oceniti, ali so ravni tehnične pomoči upravičene glede na dejanske stroške, ki jih imajo države članice z izvajanjem OP ESRR in ESS.

146

Zato ponavljamo prejšnje priporočilo, naj Komisija izvede primerjalno analizo stroškov za izvajanje nepovratnih sredstev in finančnih instrumentov (ki se upravljajo centralno in deljeno) za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov¹¹³. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020.

32Glej letna poročila za proračunski leti 2013 (odstavek 5.35) in 2014 (odstavek 6.49); Posebno poročilo št. 8/2015 (odstavek 67).

33Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, o katerih so poročali organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 22.

34Pravilo samodejne razveljavitve prevzetih obveznosti (pravilo n + 2) pomaga pri obračunavanju neporabljenih sredstev za prevzete obveznosti. V skladu s tem pravilom se samodejno razveljavijo vse prevzete obveznosti za sredstva, ki niso bila porabljena ali zajeta v zahtevek za plačilo do konca drugega leta po letu dodelitve.

35Odstavek 6.50 letnega poročila za leto 2014.

36C(2015) 2771 final z dne 30. aprila 2015, Priloga k Sklepu Komisije o spremembi Sklepa C(2013) 1573 o odobritvi smernic o zaključku operativnih programov za pomoč iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Evropskega socialnega sklada in Kohezijskega sklada (2007–2013), str. 7.

37Odstavek 6.52 letnega poročila za leto 2014.

38Posebna poročila št. 8/2015 (odstavek 21), št. 2/2012 (odstavek 118) in št. 5/2015 (odstavek 27); Evropska komisija, EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period (Finančni instrumenti: Pregled stanja za pripravo na programsko obdobje 2014–2020), študija, ki so jo izvedli Mazars/Ecorys/EPRC, str. 52, 66 in 73.

39Analiza vrzeli v zvezi s holdinškimi skladi je obravnavana v členu 44(1)(a) izvedbene uredbe: „[…] Sporazum o financiranju [med državo članico ali organom upravljanja in holdinškim skladom] mora, kadar je primerno, upoštevati naslednje: (a) v zvezi z instrumenti finančnega inženiringa, ki podpirajo podjetja, zlasti MSP, vključno z mikropodjetji – ugotovitve glede ocene vrzeli med ponudbo takšnih instrumentov in povpraševanjem po takšnih instrumentih […]“.

40Člen 43(2) izvedbene uredbe, prvotna različica.

41Člen 1 Uredbe Komisije (ES) št. 846/2009 z dne 1. septembra 2009 o spremembi Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 250, 23.9.2009, str. 1).

42Posebna poročila št. 8/2015 (odstavka 21 in 22), št. 2/2012 (odstavki 33 do 37 in 116 do 118) in št. 5/2015 (odstavka 27 in 96).

43Glej Posebno poročilo št. 2/2012, odstavek 118.

44Člen 35 splošne uredbe.

45Člen 96(1) CPR.

46Člen 38(1) CPR.

47V okviru te možnosti lahko OP ESRR v posebnem primeru prispevajo k pobudi za mala in srednja podjetja, ki jo neposredno upravlja Komisija. V tem primeru se uporabljajo posebna pravila iz člena 39 CPR.

48Člen 120(5) in (7) CPR.

49Komisija, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation (Navodila o instrumentih finančnega inženiringa v skladu s členom 44 splošne uredbe).

50Evropska komisija, Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko, Common Audit Framework (Skupni revizijski okvir), julij 2011 (del 2), str. 7.

51Člen 223 pravil uporabe finančne uredbe.

52Posebno poročilo št. 2/2012, okvir 5.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (Metodologije za merjenje zneskov, aktiviranih iz zasebnega sektorja z uradnimi ukrepi za financiranje razvoja), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. februar 2015.

55V Prilogi I k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 821/2014 z dne 28. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede podrobne ureditve prenosa in upravljanja prispevkov iz programov, poročanja o finančnih instrumentih, tehničnih značilnosti ukrepov obveščanja in komuniciranja za operacije ter sistema za beleženje in shranjevanje podatkov (UL L 223, 29.7.2014, str. 7) je določenih več razdelkov, ki jih je treba uporabiti pri pripravi tega poročila, vključno z informacijami o virih financiranja finančnih instrumentov.

56Člen 43(5) izvedbene uredbe.

57SEC(2011) 1237 final z dne 19. oktobra 2011, Commission Staff Working Paper - Impact assessment accompanying the document „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative“ (Delovni dokument služb Komisije – Ocena učinka, priložena Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Pilotna faza pobude za projektne obveznice Evropa 2020), str. 53.

58Priporočilo Komisije z dne 6. decembra 2012 o agresivnem davčnem načrtovanju, C(2012) 8806.

59Glej na primer IP/14/663 – sporočilo za javnost z dne 11. junija 2014.

60COM(2015) 135 final z dne 18. marca 2015, Predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 2011/16/EU glede obvezne avtomatične izmenjave podatkov na področju obdavčenja).

61COM(2015) 302 final z dne 17. junija 2015, Pravičen in učinkovit sistem obdavčevanja dohodkov pravnih oseb v Evropski uniji: pet ključnih področij za ukrepanje.

62Hibridni instrumenti so instrumenti, ki jih je v davčne namene mogoče drugače obravnavati na območju pristojnosti in/ali med njimi, npr. kot dolg v eni državi in kot kapital v drugi (glej publikacijo OECD Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues, marec 2012, str. 7).

63SICAV je vrsta odprtega investicijskega sklada, pri katerem se vrednost njegovega kapitala spreminja glede na število vlagateljev in vrednost njegovih osnovnih naložb. Delnice sklada se kupujejo in prodajajo na podlagi zadnje čiste vrednosti sredstev sklada.

64SICAR je struktura, oblikovana za naložbe zasebnega in tveganega kapitala brez pravil o razpršenosti naložb in omejitev glede posojanja ali finančnih vzvodov.

65Glej posebna poročila št. 2/2012 (odstavki 105 do 115 in 124), št. 8/2015 (odstavka 34 in 35), št. 5/2015 (odstavka 66 in 67 ter okvir 7).

66Smernice Skupnosti o državnih pomočeh za spodbujanje naložb rizičnega kapitala v mala in srednje velika podjetja, odstavek 4.3.4 (UL C 194, 18.8.2006, str. 2).

67Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, o katerih so poročali organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 25.

68Člen 43(4) izvedbene uredbe.

69SWD(2015) 206 final.

70Sklep Komisije z dne 25. februarja 2010 o sodelovanju Evropske unije v Evropskem skladu 2020 za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo) (sklad Marguerite), C(2010) 941.

71Člen 6(1)(d) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014.

72Člen 37(2)(c) CPR.

73Člen 44(1) CPR.

74Člen 21(13)(c) Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014.

75Priloga I k uredbi o IPE, del III, oddelek 6.

76Glej Posebno poročilo št. 2/2013, priporočilo 7.

77Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije, Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (Finančni instrumenti v okviru kohezijske politike za obdobje 2007–13: kako so države članice in izbrane finančne institucije upoštevale in zaščitile finančne interese EU?), str. 16; Komisija in EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period (Finančni instrumenti: Pregled stanja za pripravo na programsko obdobje 2014–2020) – študija, ki so jo izvedli Mazars/Ecorys/EPRC, str. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight (Zasebni kapital v žarišču), maj 2015, str. 8.

79SWD(2015) 206 final, str. 151 in 159.

80Člen 78(7) splošne uredbe.

81Evropska komisija, Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (Spremenjena navodila o instrumentih finančnega inženiringa v skladu s členom 44 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006), COCOF(10-0014-05), 10. februar 2012, odstavek 5.2.5.

82C(2015) 2771 z dne 30. aprila 2015, Priloga k Sklepu Komisije o spremembi Sklepa C(2013) 1573 o odobritvi smernic o zaključku operativnih programov za pomoč iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Evropskega socialnega sklada in Kohezijskega sklada (2007–2013), str. 7.

83Člen 108 splošne uredbe v povezavi s členom 152(1) in členom 153 CPR.

84Člen 45 CPR.

85Člen 38(3)(b) CPR.

86Slovenija (66 %), Španija (63 %), Francija (37 %), Italija (28 %), Danska (18 %), Češka republika (16 %), Nizozemska (10 %), Belgija (1 %) in Estonija (0 %).

87Člen 78(6) splošne uredbe.

88Člen 43(4) izvedbene uredbe.

89Uredba Komisije 448/2004, pravilo št. 8, točka 2.7 in pravilo št. 9, točka 2.6.

90Člen 42(1)(d) Uredbe (EU) št. 1303/2013.

91Člen 78(6)(d) splošne uredbe, v okviru omejitev iz člena 43(4) izvedbene uredbe.

92COCOF (10-0014-05), 8. februar 2012, oddelek 2.6.

93V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija izdala troje navodil COCOF o instrumentih finančnega inženiringa: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) in COCOF (10-0014-05).

94Evropska komisija, Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (Spremenjena navodila o instrumentih finančnega inženiringa v skladu s členom 44 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006), COCOF (10-0014-05), 10. februar 2012, odstavek 2.6.12.

95Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, o katerih so poročali organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 29.

96Glej Posebno poročilo št. 8/2015, odstavek 63.

97Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey (Raziskava provizij za upravljanje naložb), 2015, in Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down (Študija o provizijah: vlagatelji znižujejo stroškovna razmerja), 2015.

98Ekonomske raziskave KfW št. 18, You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences (Kar plačaš, to dobiš – struktura plačil v skladih tveganega kapitala in njene posledice), 7. marec 2013.

99Glej Posebno poročilo št. 8/2015, odstavka 62 in 72.

100Uredba (EU) št. 1310/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 glede vračljive pomoči, finančnega inženiringa ter nekaterih določbah o izkazu o izdatkih (UL L 337, 20.12.2011, str. 1).

101Evropska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007–2013, Situation as at 31 December 2014 (Povzetek podatkov o napredku, doseženem pri financiranju in izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, ki so jih sporočili organi upravljanja v skladu s členom 67(2)(j) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, programsko obdobje 2007–2013, stanje na dan 31. decembra 2014), str. 27.

102Člen 46(1) in člen 111 uredbe o skupnih določbah.

103Člen 46(2e) Uredbe (EU) št. 1303/2013.

104Člen 13 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014.

105Premislek 123 in člen 42 uredbe o skupnih določbah.

106Členi 12, 13 in 14 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014.

107Evropska komisija, Smernice o državni pomoči za spodbujanje naložb tveganega financiranja, točka 3.6.1.

108Člen 45 splošne uredbe.

109Člen 46 splošne uredbe.

110SEC(2011) 1141 final z dne 6. oktobra 2011 (glej tudi Posebno poročilo št. 8/2015, odstavek 56; Posebno poročilo št. 16/2013, odstavka 74 in 75).

111Evropska komisija, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007–2013 period (Sofinanciranje plač, bonusov in dodatkov iz strukturnih skladov v programskem obdobju 2007–2013), končno poročilo, 2014.

112Glej Posebno poročilo št. 5/2015, odstavka 58 in 71.

113Glej Posebno poročilo št. 8/2015, odstavki 57, 63 in 64, 71 in 72 ter priporočilo 4.

Za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU s posojili, jamstvi in naložbami v kapital se vse več uporabljajo finančni instrumenti. V programskem obdobju 2007–2013 je bilo zanje iz proračuna EU dodeljenih približno 21,5 milijarde EUR. Čeprav imajo lahko nedvomne prednosti v primerjavi z drugimi oblikami financiranja EU, kot so nepovratna sredstva, je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da pri njihovem izvajanju prihaja do velikih izzivov, ki bi lahko omejili njihovo učinkovitost.

Zaključki in priporočila

147

Na splošno ugotavljamo, da ima finančna podpora, ki se končnim prejemnikom zagotavlja s finančnimi instrumenti, pomembne prednosti v primerjavi z nepovratnimi sredstvi, saj se lahko vsak evro financiranja v okviru finančnih instrumentov načeloma uporabi več kot enkrat. Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

148

Vendar smo pri reviziji odkrili več pomembnih zadev, ki so omejevale učinkovitost finančnih instrumentov kot mehanizma za izvrševanje proračuna EU v programskem obdobju 2007–2013:

οveliko finančnih instrumentov ESRR in ESS je bilo preobsežnih in so se ob koncu leta 2014 še vedno spopadali z velikimi problemi pri izplačilu dotiranega kapitala (v povprečju je bilo porabljenih približno 57 % vsega dotiranega kapitala, ki se je izplačal finančnim instrumentom iz OP). Dejavnik, ki je prispeval k čezmernemu začetnemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da bi se izognile razveljavitvi prevzetih obveznosti za sredstva v celotnem programskem obdobju 2007–2013;

οfinančni instrumenti, ki se deljeno in centralno upravljajo, v glavnem niso bili uspešni pri privabljanju zasebnega kapitala;

οdoslej je bilo le manjše število finančnih instrumentov ESRR in ESS uspešnih pri zagotavljanju obnavljajoče se finančne podpore;

οpri finančnih instrumentih ESRR in ESS so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko finančno podporo končnim prejemnikom visoki. Poleg tega se zdi, da so veliko višji kot tisti za centralno upravljane instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju.

149

Hkrati tudi ugotavljamo, da je bil pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020, kar se tiče finančnih instrumentov, izboljšan na podlagi znanja in izkušenj, pridobljenih v programskem obdobju 2007–2013, vendar nekatera vprašanja ostajajo nerešena. Naši glavni zaključki za programski obdobji 2007–2013 in 2014–2020 so predstavljeni v skladu s strukturo poročila skupaj z našimi priporočili.

Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

150

Menimo, da je bilo veliko finančnih instrumentov preobsežnih. To kaže, da organi upravljanja niso vedno pravilno ocenili potreb trga, preden so bila finančnim instrumentom dodeljena sredstva iz OP ESRR in ESS. To je povzročilo čezmeren dotirani kapital pri vzpostavljanju finančnih instrumentov, stopnje izplačila pa so bile zato nizke. Dejavnik, ki je prispeval k temu čezmernemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da zaobidejo pravilo n + 2.

Uvedba obveznih predhodnih ocen v programskem obdobju 2014–2020 tako za finančne instrumente z deljenim kot za finančne instrumente s centraliziranim upravljanjem bo v veliki meri prispevala k preprečevanju čezmernega dotiranega kapitala finančnih instrumentov. Vendar bo uspešnost teh ocen odvisna od tega, ali so bile izvedene na podlagi realnih predpostavk in analize. Pri instrumentih, ki se deljeno upravljajo, se vprašanje čezmernega dotiranega kapitala rešuje tudi s pristopom na podlagi postopnih plačil (ki plačila iz proračuna EU povezuje z izplačilom sredstev končnim prejemnikom). Poleg tega je v uredbi o skupnih določbah kot možnost predvideno redno pregledovanje predhodne ocene v primeru sprememb ekonomskega ali tržnega okolja, vendar ne v zvezi z instrumenti, ki se centralno upravljajo. Vmesni pregled (med katerim bi se lahko obravnavala ta vprašanja) se izvaja za večino, vendar ne vse centralno upravljane finančne instrumente. V nobenem primeru ni predviden neodvisen pregled predhodne ocene.

151

Regionalna osredotočenost finančnih instrumentov je prispevala k temu, da so države članice v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavile veliko manjših finančnih instrumentov Ti posamezni posebni skladi ESRR in ESS pogosto niso dovolj veliki, da bi v sektorju skladov veljali kot ustrezni za učinkovito upravljanje (glej odstavke 27 do 61).

Priporočilo 1

V zvezi s predhodnimi ocenami za finančne instrumente:

(a)Vnaprejšnja ocena Komisije za centralno upravljane instrumente naj sistematično vključuje analizo do takrat pridobljenih izkušenj.

Ciljni rok za uresničitev: ob vzpostavitvi novega instrumenta.

(b)Komisija naj poleg pridobljenih izkušenj v okviru svojih vmesnih pregledov oceni tudi učinek bistvenih družbeno-ekonomskih sprememb na osnovno načelo instrumenta in ustreznega potrebnega prispevka iz proračuna EU za vse centralno upravljane instrumente.

Ciljni rok za uresničitev: takoj po vmesnem pregledu.

Priporočilo 2

Komisija in države članice naj si prizadevajo za optimizacijo obsega posebnih skladov ESRR in ESS, da bi, kjer je mogoče, izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja skladov. Komisija naj državam članicam zagotovi dodatna navodila o tem, kako vzpostaviti takšne finančne instrumente v državah članicah ali na ravni Unije (ki jih neposredno ali posredno upravlja Komisija).

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016 (za Komisijo), ob vzpostavitvi finančnega instrumenta (za države članice).

Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

152

Ugotovili smo, da so se Komisija in države članice v programskem obdobju 2007–2013 spopadale z velikimi težavami pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja tako k deljeno kot k centralno upravljanim finančnim instrumentom. Zlasti prednostna obravnava zasebnih vlagateljev za finančne instrumente ni prinesla uspeha pri privabljanju znatnega dodatnega financiranja. Poleg tega menimo, da Komisija pri merjenju finančnega vzvoda finančnih instrumentov ni ustrezno upoštevala obsega, v katerem javno financiranje iz proračuna EU aktivira dodatna sredstva. Še več, države članice niso dolžne Komisiji pošiljati podatkov o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu instrumentov ESRR in ESS.

153

V tej fazi ni verjetno, da bodo za programsko obdobje 2014–2020 pritegnjena znatna zasebna sredstva, bodisi v okviru OP bodisi kot dodatni prispevki. Navodila, ki jih je Komisija izdala aprila 2014, ne črpajo dovolj iz dobrih praks iz programskega obdobja 2007–2013 o tem, kako najbolje uporabiti določbe o prednostnem obravnavanju zaradi pritegnitve več zasebnega kapitala brez prevelikih tveganj za javni sektor.

154

Uporaba vnaprejšnjih davčnih stališč za finančne instrumente, ki bi pod nekaterimi pogoji lahko privedla do izogibanja davkom, v programskem obdobju 2014–2020 bi bila v nasprotju s samo politiko Komisije na tem področju (glej odstavke 62 do 91).

Priporočilo 3

Komisija naj v finančni uredbi (in posledično v sektorskih uredbah) zagotovi opredelitev finančnega vzvoda finančnih instrumentov, ki se bo uporabljala na vseh področjih proračuna EU ter bo jasno razlikovala med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov ter upoštevala vrsto obravnavanega instrumenta. V tej opredelitvi naj bo jasno opisano, kako se določijo zneski, ki so bili aktivirani s prispevki EU in nacionalnimi javnimi prispevki, po možnosti v skladu s smernicami OECD na tem področju.

Ciljni rok za uresničitev: ob spremembi finančne uredbe, za sektorske uredbe pa ob vmesnem pregledu.

Priporočilo 4

Komisija naj za finančne instrumente ESRR in ESS za programsko obdobje 2007–2013 zagotovi, da bodo države članice sporočile popolne in zanesljive podatke o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu v okviru operativnih programov in zunaj njih.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

Priporočilo 5

Komisija naj v zvezi s finančnimi instrumenti ESRR in ESS zagotovi dodatna navodila za države članice, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javne vlagatelje, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov, izpostavile prevelikim tveganjem.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Priporočilo 6

Za finančne instrumente, ki se upravljajo centralno, naj se v zakonodaji, ki ureja posamezen instrument, opredelijo splošna načela delitve tveganja, ki bi lahko vplivala na proračun EU.

Ciljni rok za uresničitev: ob pripravi predlogov za uvedbo novih finančnih instrumentov ali reviziji obstoječih.

Priporočilo 7

Komisija naj za vse finančne instrumente, financirane iz proračuna EU v programskem obdobju 2014–2020, zagotovi, da bodo države članice, Komisija sama in skupina EIB izvajale le strukture, ki so v skladu z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi ureditvami.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Ali so finančni instrumenti zagotavljali obnavljajočo se finančno podporo?

155

Pri veliki večini instrumentov ESRR in ESS se do konca leta 2014 ni pokazal pomemben učinek obnavljanja skladov. Razlog za to je bil, da so zamude pri izvajanju prispevale k težavam finančnih instrumentov ESRR in ESS pri celotnem izplačilu dotiranega kapitala v programskem obdobju 2007–2013. Obdobje upravičenosti je bilo treba podaljšati z decembra 2015 na marec 2017, da bi se povečala verjetnost, da bo večina finančnih instrumentov porabila svoj začetni dotirani kapital. Poleg tega države članice po zaključku OP marca 2017 izvajajo finančne instrumente po lastni presoji in čez čas se bo pokazalo, v kolikšnem obsegu se bo učinek obnavljanja uresničil.

156

Določbe pravne podlage za programsko obdobje 2014–2020 omejujejo tveganje vzpostavitve instrumentov s čezmernim dotiranim kapitalom in tako tudi večajo verjetnost doseganja učinka obnavljanja. To zahteva, da se upoštevajo izkušnje, pridobljene na podlagi pomanjkljivosti, ugotovljenih v programskem obdobju 2007–2013, organi upravljanja pa morajo biti bolj realni glede deleža skladov ESI, ki se lahko izvede prek finančnih instrumentov.

157

Uvedene so bile še druge spremembe, ki naj bi pripomogle k učinkovitejšemu vzpostavljanju instrumentov, vendar smo ugotovili, da so v zvezi z dvema posebnima vidikoma potrebna dodatna navodila (glej odstavke 92 do 105).

Priporočilo 8

Komisija naj sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da bodo države članice v zahtevanem osemletnem obdobju po koncu obdobja upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020 ohranjale obnavljajočo se naravo skladov. To je mogoče doseči z vključitvijo posebne klavzule v sporazum o financiranju, s čimer bi se zagotovila namenska uporaba sredstev.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Priporočilo 9

Komisija naj zagotovi navodila v zvezi z določbami, ki omogočajo nadaljnjo uporabo finančnih instrumentov v naslednjem programskem obdobju, zlasti v primerih, ko so upravitelji skladov izbrani na podlagi postopka javnega naročanja.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Ali so se finančni instrumenti izkazali kot stroškovno učinkovita metodo za izvrševanje proračuna EU?

158

Ugotovili smo, da se je velik del začetnega dotiranega kapitala finančnih instrumentov ESRR in ESS porabil za stroške upravljanja in provizije za upravljanje. Poleg tega je bila raven provizij – če jo primerjamo s finančno podporo, dejansko zagotovljeno končnim prejemnikom – znatno višja kot pri centralno upravljanih instrumentih ali investicijskih skladih v zasebnem sektorju. Glede na visoke ravni, ugotovljene ob koncu leta 2014, je prisotno veliko tveganje, da bo veliko število instrumentov ESRR in ESS preseglo zgornje meje za stroške upravljanja in provizije za upravljanje, ki jih določa pravna podlaga za obdobje 2007–2013. Visoke ravni stroškov upravljanja in provizij za upravljanje morda kažejo na temeljno težavo v zvezi s tem, kako se je ta mehanizem financiranja izvajal v programskem obdobju 2007–2013.

Stroški upravljanja ali provizije za upravljanje, ki nastanejo in so plačani do 31. marca 2017, se lahko razglasijo za upravičene odhodke programov ESRR in ESS, v okviru katerih je bil vzpostavljen finančni instrument. V Uredbi je določeno, da morajo biti zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje povezane s kapitalom, ki se iz operativnega programa prispeva za instrumente.

V skladu z razlago Komisije zgornje meje iz člena 43 izvedbene uredbe veljajo za celotni kapitalski prispevek k finančnemu instrumentu in ne samo za dejanski prispevek, ki se uporabi kot finančna podpora za končne prejemnike. Menimo, da je treba ob zaključku OP zgornje meje, določene v uredbi, razlagati kot zgornje meje, ki veljajo za dejanski dotirani kapital, ki se iz OP prispeva v finančni instrument, tj. kapital, ki se je uporabil za finančno podporo končnim prejemnikom. Upravitelji skladov ne bi smeli biti plačani za neuporabo dotiranega kapitala instrumentov.

159

Komisija nima celotnega pregleda nad stroški izvajanja finančnih instrumentov ESRR in ESS in nad tem, kako se določijo stroški upravljanja in provizije za upravljanje ter ali so ti utemeljeni. Podobno Komisiji primanjkujejo informacije o skupnih administrativnih stroških posamezne države članice v zvezi z izvajanjem skladov ESI v obdobju 2014–2020, ki so odvisni od uporabe alternativnih mehanizmov financiranja (tj. nepovratna sredstva ali vračljiva finančna podpora, zlasti prek finančnih instrumentov).

160

Ugotavljamo tudi, da je treba poleg teh stroškov upravljanja in provizij za upravljanje kriti tudi splošne administrativne stroške OP ESRR in ESS. Ker se stroški upravljanja plačajo iz začetnega dotiranega kapitala instrumentov, zmanjšujejo raven financiranja iz proračuna EU, ki je na voljo končnim prejemnikom.

161

Za programsko obdobje 2014–2020 so bili roki za poročanje držav članic skrajšani, ker se o finančnih instrumentih zdaj poroča v okviru letnega poročila o izvajanju. Razen za leti 2017 in 2019 se to poročilo predloži Komisiji mesec dni prej kot prejšnje poročilo o finančnih instrumentih. Obenem je bilo določeno, da rok Komisije za predložitev poročil organu za razrešnico znaša šest mesecev. V programskem obdobju 2007–2013 je imela Komisija za preveritev podatkov in predložitev svojega konsolidiranega poročila o izvajanju finančnih instrumentov tri mesece časa. To pomeni, da so ustrezne informacije o izvajanju finančnih instrumentov in z njimi povezanimi stroški na voljo kasneje kot v prejšnjem obdobju.

162

Zakonodaja v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje se je znatno izboljšala z uvedbo zgornjih mej za skupne zneske, ki so nižje od mej, določenih za programsko obdobje 2007–2013. Vendar elementi, ki temeljijo na uspešnosti, še niso dovolj trdni, Komisija pa mora dodatno pojasniti, kako bi morali organi upravljanja te določbe uporabljati pri pogajanjih o sporazumih o financiranju (glej odstavke 106 do 145).

Priporočilo 10

Zaradi bližajočega se zaključka programskega obdobja 2007–2013:

(a)Komisija naj zagotovi, da bodo države članice do marca 2017 sporočile celovite informacije o nastalih in plačanih stroških upravljanja in provizijah za upravljanje.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

(b)Komisija naj pojasni, da je treba zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje uporabiti za dejanski dotirani kapital, ki se je porabil v okviru finančnega instrumenta, tj. prispevek iz OP, ki se je porabil za finančno podporo končnim prejemnikom.

Ciljni rok za uresničitev: do konca marca 2017.

Priporočilo 11

V zvezi s plačilom upraviteljev skladov na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2014–2020:

(a)Komisija naj pripravi zakonski predlog za spremembo obstoječih določb uredbe o skupnih določbah, da bi se okrepil spodbujevalni učinek teh ureditev.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

(b)Organi upravljanja držav članic naj pri pogajanjih o sporazumih o financiranju obsežno uporabljajo obstoječe elemente plačila upraviteljev skladov, ki temeljijo na uspešnosti. Hkrati bi se lahko prostovoljno uporabljali dodatni elementi.

Ciljni rok za uresničitev: takoj.

Priporočilo 12

Komisija naj izvede primerjalno analizo stroškov izvajanja nepovratnih sredstev in vračljive finančne podpore, zlasti v okviru finančnih instrumentov, za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020 in določitev ustrezne ravni tehnične pomoči.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

163

V programskem obdobju 2014–2020 bo za Komisijo in EIB ključno tudi uspešno usklajevanje uporabe finančnih instrumentov, ki se deljeno in centralizirano upravljajo ter so financirani iz proračuna EU, z Evropskim skladom za strateške naložbe (EFSI), znanim tudi kot „Junckerjev načrt“. Šele tako bodo lahko finančni instrumenti v okviru proračuna EU najuspešneje prispevali k nadvse potrebnim infrastrukturnim naložbam v EU.

Poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri GRETHEN, v Luxembourgu na zasedanju 1. junija 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Finančni instrumenti, ki se upravljajo deljeno – kako delujejo (programsko obdobje 2014–2020)

(a) Posojilni instrumenti

Vir: Evropska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity“ (fi-compass – Produkti finančnih instrumentov. Posojila, jamstva, lastniški kapital in navidezni lastniški kapital), str. 5.

(b) Jamstveni instrumenti

Vir: Evropska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (fi-compass – Produkti finančnih instrumentov. Posojila, jamstva, lastniški kapital in navidezni lastniški kapital), str. 9.

(c) Instrumenti lastniškega kapitala (ali navideznega lastniškega kapitala)

Vir: Evropska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (fi-compass – Produkti finančnih instrumentov. Posojila, jamstva, lastniški kapital in navidezni lastniški kapital), str. 14.

Priloga II

Opredelitev pojma „finančni instrumenti“ v pravni podlagi (programski obdobji 2014–2020 in 2007–2013)

Regionalna politika
(ESRR in ESS)
Socialna politika
(EaSI)
Prometna in energetska politika
(IPE)

2014–2020
Opredelitev finančnih instrumentov je vključena v finančno uredbo in zato velja za vsa proračunska področja:
Člen 2
„(p) ‚finančni instrumenti‘ pomenijo ukrepe Unije v obliki dopolnilne finančne podpore iz proračuna za uresničevanje enega ali več posameznih ciljev politik Unije. Taki instrumenti lahko imajo obliko naložb v kapital ali navidezni lastniški kapital, posojil ali jamstev ali drugih instrumentov delitve tveganja, kadar je ustrezno pa se lahko kombinirajo z nepovratnimi sredstvi.“

Ni posebne opredelitve za ta sektor.
Uredba o skupnih določbah se neposredno sklicuje na opredelitev iz finančne uredbe.
Kljub splošni opredelitvi v finančni uredbi se uredba o EaSI sklicuje na „posojila“, „jamstva“, „instrumente lastniškega kapitala“ in „instrumente navideznega lastniškega kapitala“.
Kljub splošni opredelitvi v finančni uredbi se uredba o IPE sklicuje na:
„instrumente lastniškega kapitala“, „posojila in/ali jamstva“, „instrumente delitve tveganja za projektne obveznice“.

Regionalna politika
(ESRR in ESS)
Socialna politika
(EPMF)
Prometna in energetska politika
(TEN)

2007–2013
Ni uradne opredelitve.
Posredne opredelitve vključujejo izvedbena uredba in navodila odbora COCOF.

Člen 43 izvedbene uredbe:

„Členi 43 do 46 se uporabljajo za instrumente finančnega inženiringa v obliki ukrepov, ki zagotavljajo vračljive naložbe ali zagotavljajo jamstva za vračljive naložbe ali oboje v:

[…]“

Navodila odbora COCOF:

„1.2.12 Da bi se obravnavali kot instrument finančnega inženiringa v skladu z uredbami o strukturnih skladih, morajo imeti prispevki iz operativnih programov […] obliko vračljivih naložb, in sicer lastniškega kapitala, posojil in/ali jamstev za takšne vračljive naložbe v skladu s posebnimi določbami iz prvega odstavka točke (a), (b) ali (c) člena 44 splošne uredbe.

1.2.13 Vračljive naložbe se razlikujejo od nevračljive pomoči ali nepovratnih sredstev, ki so v teh navodilih opredeljeni kot ‚neposredni finančni prispevek z donacijo‘.“
Ni uradne opredelitve.

Kljub temu se odločba v zvezi z EPMF sklicuje na „jamstva in instrumente delitve tveganja“, „instrumente lastniškega kapitala“ in „dolžniške instrumente“.
Ni uradne opredelitve.

Kljub temu se uredba o vseevropskih omrežjih sklicuje na „instrument jamstva za posojilo“, „instrument delitve tveganja za projektne obveznice“ in „udeležbo pri tveganem kapitalu za investicijske sklade“.

Uredba o programu EEPR se sklicuje na „sklad za spodbujanje naložb“, v katerem bo EU delničarka.

Vir: Evropska komisija.

Priloga III

Pregled finančnih instrumentov ESRR v 28 državah članicah EU: število skladov in dotirani kapital (programsko obdobje 2007–2013)

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije, stanje na dan 31. decembra 2014.

Priloga IV

Pregled finančnih instrumentov ESS v 28 državah članicah EU: število skladov in dotirani kapital (programsko obdobje 2007–2013)

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije, stanje na dan 31. decembra 2014.

Priloga V

Povzetek zahtev prehodne ocene (programsko obdobje 2014–2020)

Element
Deljeno upravljani finančni instrumenti v kohezijski politiki (programsko obdobje 2014–2020)
Centralno upravljani finančni instrumenti v socialni, energetski in prometni politiki (izvajajo se od 1. januarja 2013)

Pravna podlaga
Pravna podlaga:
Vidiki, ki jih je treba analizirati in sporočiti, so določeni v členu 37(2) in (3) uredbe o skupnih določbah in vključujejo naslednje vidike.
Pravna podlaga:
Člen 140(f) finančne uredbe določa, da je treba finančne instrumente vzpostaviti na podlagi predhodnega ocenjevanja. Elementi tega ocenjevanja so opisani v pravilih o uporabi finančne uredbe¹ in povzeti spodaj.

Nedelovanje trga
Analiza nedelovanja trga, neoptimalnih naložbenih razmer in naložbenih potreb.
Opredelitev nepopolnosti ali nedelovanja trga ali neoptimalnih naložbenih razmer in ocena naložbenih potreb ob upoštevanju ciljev politike.

Dodana vrednost
Ocena dodane vrednosti finančnih instrumentov, ki bi jim utegnili nameniti podporo iz skladov ESI; skladnost z drugimi oblikami javnih intervencij na istem trgu; sorazmernost načrtovanih ukrepov; in ukrepi za zmanjšanje izkrivljanja trga.

οPrikaz, da opredeljenih potreb trga ni mogoče ustrezno in pravočasno obravnavati niti s tržno usmerjenimi dejavnostmi niti z različnimi vrstami posredovanja EU, razen s financiranjem iz finančnega instrumenta.

οPrikaz, da je načrtovani finančni instrument skladen z novim in obstoječim finančnim instrumentom, da bi se preprečila prekrivanja.

Državna pomoč
Morebitne posledice za državno pomoč.
Ni relevantno.

Finančni vzvod
Ocena dodatnih javnih in zasebnih sredstev, ki jih bo morda zbral finančni instrument, vse do ravni končnega prejemnika (pričakovani učinek finančnega vzvoda).
Ocena sorazmernosti načrtovanega ukrepa glede na velikost vrzeli v financiranju, pričakovani učinek finančnega vzvoda, dodatne kvalitativne učinke.

Naložbena strategija
Predlagana naložbena strategija, vključno s preučitvijo ponujenih možnosti finančnih produktov.
Določitev najučinkovitejšega načina za izvajanje finančnega instrumenta.

Rezultati
Natančen opis pričakovanih rezultatov in načina, kako naj bi zadevni finančni instrument prispeval k doseganju posebnih ciljev, določenih v okviru zadevne prednostne naloge, vključno s kazalniki za ta prispevek.
Oblikovanje sklopa ustreznih kazalnikov uspešnosti.

Pridobljene izkušnje
Ocena izkušenj, pridobljenih s podobnimi instrumenti in predhodnimi ocenami, ki so jih države članice izvedle v preteklosti.
V pravni podlagi ni primerljive določbe v zvezi z obravnavanjem prejšnjih izkušenj.

Možnost pregleda
Določbe, ki omogočajo, da se predhodna ocena po potrebi pregleda in posodobi med izvajanjem katerega koli finančnega instrumenta, ki se izvaja na podlagi takšne ocene, če v fazi izvajanja organ upravljanja meni, da predhodna ocena ne ustreza več popolnoma tržnim pogojem, ki obstajajo v času izvajanja.
V pravni podlagi ni klavzule o pregledu.

1Delegirana uredba Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, člen 224 (UL L 362, 31.12.2012, str. 1).

Odgovori Komisije

Povzetek

II

Komisija se strinja, da je z izvajanjem finančne podpore iz proračuna EU prek finančnih instrumentov povezanih več prednosti, zato dejavno spodbuja in podpira njihovo večjo uporabo v programskem obdobju 2014–2020.

VI

Komisija meni, da se učinek težav, ki jih je ugotovilo Sodišče, razlikuje med državami članicami in vrstami finančnih instrumentov ter da so finančni instrumenti na splošno še vedno uspešen in učinkovit način dodeljevanja sredstev EU.

VI, prva alinea

Komisija meni, da povprečna 57-odstotna stopnja izplačil (ob koncu leta 2014) predstavlja zelo heterogeno stanje. Tveganje, da se sredstva do zaključka ne bodo v celoti izplačala, se nanaša na omejeno število finančnih instrumentov v nekaj državah članicah.

Nizka stopnja izplačil ob koncu leta 2014 je posledica več dejavnikov, vključno s finančno krizo, pomanjkanjem izkušenj v nekaterih državah članicah in poznim začetkom izvajanja nekaterih instrumentov.

VI, druga alinea

Komisija pri deljeno upravljanih finančnih instrumentih zaradi pravnih zahtev glede poročanja od držav članic ni mogla pridobiti izčrpnih podatkov v zvezi z udeležbo zasebnih vlagateljev. Kljub temu ugotavlja, da pravila o državni pomoči za nekatere finančne instrumente določajo minimalno udeležbo zasebnih vlagateljev (npr. 30 %, v nekaterih primerih celo 60 %).

Meni, da so centralno upravljani finančni instrumenti, razviti v obdobju 2007–2013, uspeli privabiti precejšnja finančna sredstva zasebnega sektorja na ravni projektov, tudi kadar ni bilo nobenih zasebnih prispevkov na ravni sklada (kot v primeru sklada Marguerite). Menimo, da izkušnje, pridobljene v okviru teh instrumentov, Komisiji pomagajo pri razvoju instrumentov, ki lahko privabijo še več zasebnih naložb.

VI, tretja alinea

Komisija meni, da ponovna uporaba sredstev v obdobju upravičenosti ni sama sebi namen.

Poleg tega je datum zapadlosti zagotovljenega financiranja prilagojen oziroma ga je treba prilagoditi tipologiji naložb, ki se financirajo, v vsakem sklepu o omejenem učinku obnavljanja financiranja pa bi bilo treba upoštevati datum vzpostavitve finančnega instrumenta, obdobje odloga, zapadlost in stopnjo neplačil pri financiranju, zagotovljenemu končnim prejemnikom.

VI, četrta alinea

v skladu s pravili za programsko obdobje 2007–2013 so stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z zneski, vplačanimi v finančne instrumente, in ne s tistimi, izplačanimi končnim prejemnikom. Komisija ugotavlja, da bo primerjava s centralno upravljanimi instrumenti mogoča šele ob zaključku instrumentov ESRR in ESS.

Za obdobje 2014–2020 morajo biti stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z uspešnostjo, vključno z zneski, izplačanimi končnim prejemnikom.

VIII, prvo priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Kadar se razvije nov instrument, bi morala predhodna analiza vključevati analizo izkušenj, ki so bile v preteklosti pridobljene s podobnimi instrumenti.

VIII, drugo priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Za centralno upravljane instrumente so v zadevnih pravnih podlagah predvideni vmesni pregledi ali ocene.

Komisija bo za vse take prihodnje vmesne preglede finančnih instrumentov zagotovila, da vključujejo pridobljene izkušnje, učinek vseh večjih socialno-ekonomskih sprememb na namen instrumenta in ustrezen prispevek iz proračuna EU.

VIII, tretje priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija, kolikor jo to zadeva, meni, da se to priporočilo izvaja na podlagi osnutka smernic o možnostih izvajanja v skladu s členom 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah, ki je bila državam članicam prvič predložena 28. aprila 2016 in je zdaj v fazi dokončnega oblikovanja, obsežnih pojasnil državam članicam o vprašanjih v zvezi s pobudo za MSP in brošure, ki države članice usmerja v zvezi z dopolnjevanjem med skladi ESI in skladom EFSI.

VIII, četrto priporočilo

Komisija ne sprejema priporočila.

Ne zdi se ji potrebno prilagoditi finančne uredbe in/ali temeljnih sektorskih pravil (uredbe o skupnih določbah in centralno upravljanih sektorskih pravil) ter meni, da se lahko vprašanje ustrezno obravnava z zagotavljanjem smernic.

V zvezi s tem generalni direktorati evropskih strukturnih in investicijskih skladov pripravljajo osnutek smernic o poročanju. Ta osnutek je bil državam članicam predložen 28. aprila 2016 in naj bi vseboval obsežne informacije o izračunu finančnega vzvoda, kakor je določen v finančni uredbi. Komisija je za centralno upravljane instrumente junija 2015 izboljšala metodologijo za izračun finančnega vzvoda za instrumente za obdobje 2014–2020, da bi skladno in usklajeno izpolnjevala veljavne zahteve o učinku finančnega vzvoda iz finančne uredbe in pravil za uporabo.

VIII, peto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Države članice bodo morale ob zaključku operativnih programov poročati o nacionalnem zasebnem sofinanciranju, ki se je dejansko plačalo finančnemu instrumentu, in o identiteti ponudnikov nacionalnega sofinanciranja, vrsti zagotovljenega nacionalnega sofinanciranja ter vseh dodatnih sredstvih za naložbe, ki so dopolnjevala sredstva programa.

VIII, šesto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija pripravlja osnutek smernic o preferenčnem plačilu, ki ga je državam članicam predložila oktobra 2015, njihova končna različica pa je v pripravi.

VIII, sedmo priporočilo

Komisija delno sprejema to priporočilo, kolikor se nanaša na njene zakonodajne predloge za programsko obdobje po letu 2020.

VIII, osmo priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo za deljeno upravljanje v končno različico smernic o možnostih izvajanja na podlagi člena 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah vključila dodatna priporočila, naj se zahteva uskladitev struktur finančnih instrumentov s politiko iz sporočila Komisije o svežnju proti izogibanju davkom iz januarja 2016.

Za centralno upravljane instrumente je že poslala dopis EIB in skladu EIF, da bi poudarila pomen ukrepov Komisije proti izogibanju davkom ter EIB in EIF spodbudila k nadaljnjemu spodbujanju dobre prakse na tem področju. Komisija dejavno sodeluje v dialogu z EIB in skladom EIF o pregledu njunih zadevnih politik na tem področju.

VIII, deveto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo v končni različici smernic o možnostih izvajanja na podlagi člena 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah poudarila pomen zahteve iz zadevne uredbe o uporabi sredstev, vrnjenih v okviru sporazuma o financiranju, ki so ga podpisali organi upravljanja, in navedla, da preverjanje ustreznosti te določbe spada na področje rednega revizijskega dela revizijskih organov.

VIII, deseto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

V smernicah o predhodni oceni, ki so bile sprejete maja 2014, so pojasnjeni pogoji za prispevanje sredstev programa za obdobje 2014–2020 v obstoječe finančne instrumente, smernice o izboru organov, ki izvajajo finančne instrumente in s pripravo katerih je začela Komisija, pa naj bi vključevale oddelek, v katerem so pojasnjeni pogoji, ki veljajo za spremembe pogodbe. Končna različica teh smernic je trenutno v pripravi.

VIII, enajsto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

V smernicah o zaključku operativnih programov (Sklep Komisije C(2015) 2771) je predvideno obvezno poročanje o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki nastanejo in so plačani do marca 2017.

VIII, dvanajsto priporočilo

Komisija ne sprejme priporočila.

Komisija meni, da so pravila jasno določena v pravni podlagi, za katero so se pripravile podrobne smernice, in da trenutno ni možnosti za ponovno razlago.

VIII, trinajsto priporočilo

Komisija ne sprejme priporočila.

Komisija meni, da so obvezne določbe o plačilu na podlagi uspešnosti iz člena 42(5) uredbe o skupnih določbah in podrobna merila za uspešnost iz člena 12 Delegiranega akta 480/2014 ustrezna pravna podlaga za doseganje zaželenega spodbujevalnega učinka in da trenutno ni ustrezne podlage, ki bi upravičila predlaganje spremembe.

VIII, štirinajsto priporočilo

Komisija ugotavlja, da je priporočilo naslovljeno na države članice.

Strinja se, da bi morali organi upravljanja čim bolj izkoristiti veljavne pravne zahteve.

VIII, petnajsto priporočilo

Komisija ne sprejme priporočila.

Kar zadeva izvedljivost in sorazmernost izvajanja tega priporočila, Komisija meni, da bi bilo treba pri analizi ločiti stroške za nepovratna sredstva in finančne instrumente, ki jih nosijo organi upravljanja in verjetno isto osebje, ki opravlja obe nalogi. Poleg tega so strukture stroškov nepovratnih sredstev in finančnih instrumentov ter deljeno in neposredno upravljanih finančnih instrumentov različne, saj gre za različne načine izvajanja politike, ki so usmerjeni v različne tipologije naložb.

Uvod

02

Komisija želi poudariti dodatne prednosti, kot sta izboljšano strokovno znanje in izkušnje ter dostop do širšega kroga finančnih orodij za izvajanje politike.

08

Komisija poudarja, da merila za izbor upraviteljev sklada, kakor so opredeljena v členu 7 Uredbe št. 480/2014, veljajo tudi, kadar ne veljajo pravila o javnem naročanju.

V skladu s pravili o državni pomoči mora biti postopek izbora upravitelja sklada odprt, pregleden in nediskriminacijski.

Komisija meni, da gre za dobre zaščitne ukrepe, ki zagotavljajo zanesljiv izbor upraviteljev sklada.

09

Komisija ugotavlja, da upravitelj sklada pri vseh centralno upravljanih instrumentih ni določen v zakonodajnem predlogu, npr. v uredbi EaSI je navedena skupina EIB, vendar drugi upravitelji skladov niso izključeni.

22

Komisija opozarja, da namerava sklad EFSI aktivirati vsaj 315 milijard EUR s proračunskim jamstvom EU v višini 16 milijonov EUR in dodatnih 5 milijard EUR za sposobnost prevzemanja tveganj iz sredstev EIB.

S tem jamstvom naj bi se zagotovil večji finančni vzvod v primerjavo z različnimi produkti, zagotovljenimi na podlagi finančnih instrumentov skladov ESI.

Opažanja

31

Ob upoštevanju življenjskega cikla finančnih instrumentov se v zadnjih letih izvajanja pričakuje povečanje, sklep o stopnji izplačil pa je mogoče v celoti oblikovati ob zaključku.

32

Glej odgovor Komisije na odstavek 43 in priporočilo 5 letnega poročila Sodišča za leto 2014.

33

Komisija meni, da ni nobene samodejne povezave med stopnjo izplačil in stopnjo prvotne dotacije zaradi naslednjih dejavnikov:

Analiza stopenj izplačil temelji na podatkih, zbranih od konca leta 2014. Napredek, dosežen v letu 2014 (+12 % za prispevke OP k finančnim instrumentom in +38 % za plačila končnim prejemnikom, zaradi česar so se celotne stopnje izplačil povečale za 10 odstotnih točk), ustreza življenjskemu ciklu finančnih instrumentov. Komisija pričakuje, da bo stopnja črpanja v poročilu za leto 2015 in končnem poročilu o izvajanju za leti 2016 in 2017 precej višja.

Ugotavlja, da tudi drugi dejavniki, kot so novi instrumenti, ustanovljeni v letu 2014, vplivajo na višino stopenj izplačil ob koncu leta 2014 ter prispevajo k pozni poravnavi finančnih instrumentov v nekaterih državah članicah v letih 2012 in 2013.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 53 in 54

34

Komisija meni, da se lahko 75-odsotna splošna stopnja črpanja in približno 60-odstotna stopnja izplačil za finančne instrumente ob koncu leta 2014 štejeta za razumni. Kot je prikazano na sliki 2a, so stopnje črpanja visoke tudi v nekaterih državah članicah, ki finančnim instrumentom dodeljujejo precejšnje zneske.

Vendar tako kot pri vsakem statističnem prikazu obstajajo izjeme:

–nizka splošna stopnja črpanja in visoka stopnja izplačil za Romunijo in Češko;

–visoka splošna stopnja črpanja in srednja stopnja črpanja v Grčiji in Franciji;

–nizka splošna stopnja črpanja za Italijo, Španijo in Slovaško.

Komisija je vzpostavila posebne ukrepe za pomoč manj uspešnim državam pri povečanju njihove upravne zmogljivosti, da bodo lahko sredstva porabljale v skladu s svojimi potrebami.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 36–38

Komisija je opredelila tveganje, ki ga je navedlo Sodišče (čeprav je bilo v nekaterih primerih povečanje upravičeno zaradi razmer na trgu). To vprašanje obravnavajo pravila o postopnih plačilih za obdobje 2014–2020.

Komisija poudarja, da finančni posredniki nikakor ne bodo odobrili začetka izvajanja finančnega instrumenta, če ta ne bo imel na voljo ustreznega kapitala.

40

O ureditvah glede stroškov upravljanja in provizij za upravljanje se dogovorita organ upravljanja in upravitelj sklada v skladu z načelom subsidiarnosti.

V številnih primerih se je v te ureditve vključilo tudi plačilo na podlagi uspešnosti in/ali določili so se stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki so bili nižji od najvišjih pragov iz Uredbe. V nekaterih primerih stroški upravljanja in provizije za upravljanje niso bremenili proračuna EU.

V Uredbi je opredeljena le najvišja stopnja upravičenih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, ki je omejena s pragom, vezanim na vplačani kapital.

41

Kar zadeva naložbe v MSP, se je izvajanje finančnih instrumentov, s katerimi upravlja sklad EIF, začelo v obdobju 2013–2014 in nekaterim instrumentom so bila leta 2015 dodeljena dodatna sredstva. Čeprav so bile stopnje izplačil ob koncu leta 2014 pod povprečjem, naj bi se do konca obdobja upravičenosti dodatno bistveno povečale.

Kar zadeva naložbe v sklade za razvoj mestnih območij, so EIB in skladi za razvoj mestnih območij od leta 2014 močno pospešili naložbeno dejavnost. Počasni zagon naložbenih projektov na ravni končnih prejemnikov je mogoče pojasniti z vrsto infrastrukture in zato daljšim ciklom projektov JESSICA, kar pomeni zahtevnejše postopke pridobivanja dovoljenj, državne pomoči in predplačil za delo. Številni južnoevropski skladi so utrpeli tudi makroekonomsko krizo in krizo v bančnem sektorju.

43

Komisija meni, da so spremembe, ki jih je uvedla v smernice o zaključku, spadale na področje uporabe člena 78(6) Uredbe (ES) št. 1083/2006, kakor je bila spremenjena, zato ni bila potrebna sprememba zakonodajnega akta (glej tudi odgovor Komisije na odstavek 6.52 in priporočilo 5 letnega poročila Sodišča za leto 2014).

44

Po mnenju Komisije projekcija stopenj izplačil iz prejšnjih let ni najpomembnejša metoda za oceno višine stopnje izplačil do konca leta 2015, saj ne upošteva celotnega življenjskega cikla finančnih instrumentov in časa, ki je pretekel od ustanovitve določenega sklada.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 43.

48

Izkušnje so pokazale, da ni primerno določati podrobnosti vsebine poslovnega načrta. To je tudi v skladu z načelom deljenega upravljanja ter načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti.

Zaradi načina priprave prvotnega osnutka člena 43(2) splošne uredbe so se pojavila pomembna vprašanja. Ni se na primer zdelo ustrezno, da se predložitev poslovnega načrta zahteva od partnerjev pri sofinanciranju, saj bi moral poslovni načrt (ali drugi ustrezni dokument) predložiti le upravitelj sklada. Poleg tega se v členu 43(2) ni razlikovalo med poslovnim načrtom holdinškega sklada in poslovnim načrtom finančnega posrednika, zaradi česar je bila vsebina nejasna.

Tudi v celovitejšem pravnem okviru za obdobje 2014–2020 se ni zagotovila natančna vsebina poslovnega načrta. Kar zadeva vzpostavitev finančnega instrumenta, je bistveni element sporazum o financiranju, ki ga podpišeta organ upravljanja in upravitelj sklada. Sporazum o financiranju mora vključevati naložbeno strategijo, poslovni načrt in več drugih ustreznih elementov (glej Prilogo IV k uredbi o skupnih določbah).

50

Komisija je državam članicam večkrat priporočila, naj v sporazume o financiranju vključijo pogoje za morebitno črpanje sredstev iz finančnih instrumentov in nadaljujejo postopno vplačevanje v instrumente (glej točko 5.3 smernic odbora COCOF o instrumentih finančnega inženiringa 10-0014-05-EN).

51

Komisija ugotavlja, da so bili v isti državi različni skladi različno uspešni.

Meni, da so k prevelikemu instrumentu morda prispevali tudi drugi dejavniki in ne le trdnost ocene vrzeli (npr. finančna kriza ali pozna vzpostavitev instrumentov, kar je vplivalo na izplačilo sredstev).

Poleg tega so finančni instrumenti tržno usmerjeni. Z oceno vrzeli se razkrije obstoj ali neobstoj zadevnega nedelovanja trga. Vendar se lahko razmere na trgu nekaj let po vzpostavitvi instrumentov bistveno razlikujejo. Zato se zdi, da se z ocenjevanjem uspešnosti finančnega instrumenta ob upoštevanju povezave med analizo vrzeli in stopnjami izplačil ne upoštevajo te spreminjajoče se razmere na trgu.

52

Komisija ugotavlja, da se je v obdobju 2007–2013 izvajanje ocene vrzeli le posredno zahtevalo na podlagi pravnega okvira. Ob upoštevanju navedenega je po njenem mnenju dejstvo, da je oceno izvedlo 82 % tistih, ki so odgovorili na anketo Sodišča, pozitivno.

53

Komisija opozarja, da posredna zahteva glede izvedbe ocene vrzeli v obdobju 2007–2013 ni vključevala nobenih obveznih in podrobnih zahtev, ki so za predhodno oceno določeni v členu 37 uredbe o skupnih določbah za obdobje 2014–2020. Meni, da se bo z novo pravno zahtevo preprečilo povezano tveganje in da dodatna raven pregleda ne bo prinesla nobene dodane vrednosti.

Izvedba predhodne ocene je obveznost organa upravljanja, rezultate te ocene pa je treba pred sprejetjem kakršne koli odločitve o dodelitvi prispevkov iz programa finančnemu instrumentu predložiti odboru za spremljanje. Predhodna ocena sama po sebi ni odločitev. Pomaga pri preprečevanju prekrivanja in neskladja med instrumenti, ki jih izvajajo različni akterji na različnih ravneh, ter nekaterim težavam, ki so bile ugotovljene v obdobju 2007–2013.

V skladu z izkušnjami Komisije predhodne ocene v obdobju 2014–2020 izvajajo subjekti, ki imajo izkušnje in usposobljenost na trgu, vključno s skupino EIB. Zahteva glede predhodne ocene je bila oblikovana tako, da zagotavlja njeno neodvisnost in objektivnost. Predhodna ocena je trenutno predmet strogega javnega nadzora s precej višjo dodano vrednostjo, kot jo ima „neodvisni nadzor“, saj jo je treba predložiti odboru za spremljanje in objaviti v treh mesecih od datuma njenega dokončnega oblikovanja.

Komisija meni, da bo novi postopni sistem deloval tudi kot preizkus trga in dodatna raven zaščitnega ukrepa. Če bodo izplačila končnim prejemnikom nižja od pričakovanih, Komisija ne bo več izplačevala povračil.

54

Komisija ugotavlja, da so se „pridobljene izkušnje“ in „večje socialno-ekonomske spremembe“ že upoštevale v sistematičnih vmesnih pregledih osrednje upravljanih instrumentov za obdobje 2014–2020. Zato po njenem mnenju predhodnih ocen ni treba posodobiti, da bi se upoštevali ti vidiki.

55

Komisija opozarja, da bi bilo treba finančne instrumente vzpostaviti v skladu s pravili programov (nacionalnih/regionalnih), vendar to ne pomeni, da je treba finančni instrument oblikovati v vsaki regiji. V en finančni instrument se lahko vplača več prispevkov iz programa, da se izkoristita ekonomija obsega in kritična masa.

Poudarjeno je tudi, da zneski, dodeljeni finančnemu instrumentu v regiji, niso poljubni. So del strategije programa, ki se je uporabila pri pogajanjih o programu, in vključujejo analizo potreb regije, ki se potrdi s predhodno oceno programa.

57

Cilj v okviru kohezijske politike je bil zagotoviti ustrezen nabor možnosti, da se izbere najboljša možnost izvajanja glede na ugotovljeno nedelovanje trga in zagotovi najučinkovitejša podpora.

Na podlagi predhodne ocene bi morali biti instrumenti oblikovani tako, da se preprečijo prekrivanja in zagotovi dopolnjevanje. V en finančni instrument se lahko vplača več prispevkov iz programa iz različnih regij, da se izkoristita ekonomija obsega in kritična masa. Nekateri manjši skladi so odvisno od vrste instrumenta (npr. posojila in jamstva) in posebnosti države članice enako uspešni ali celo uspešnejši od večjih (npr. Nemčija, Poljska ali Francija).

Komisija meni, da se bodo s predhodno oceno z navedbo ustrezne velikosti finančnega instrumenta zagotovili zanesljivi in ustrezni rezultati, ki bodo natančnejši od kakršnih koli splošnih informacij, ki se objavijo v sektorju poslovnih skladov.

59

Komisija opozarja, da ta možnost v uredbi o skupnih določbah ne odpravlja geografskih omejitev posameznega programa, ki prispeva v instrument. Geografska upravičenost je ena od glavnih značilnosti kohezijske politike.

Glej odgovora Komisije na odstavka 55 in 57.

61

V skladu s členom 38(1)(a) uredbe o skupnih določbah lahko organi upravljanja finančno prispevajo k finančnim instrumentom, ki so vzpostavljeni na ravni Unije in ki jih neposredno ali posredno upravlja Komisija.

Komisija je zagotovila obsežna pojasnila in tesno sodelovala z državami članicami o vprašanjih, povezanih s pobudo za MSP, ki je finančni instrument na ravni EU. Poleg tega je izdala brošuro, ki bo države članice usmerjala v zvezi z dopolnjevanjem med skladi ESI in EFSI. Če se bodo razvili novi instrumenti, bo Komisija smernice o prispevku sredstev iz programa k instrumentom na ravni EU zagotovila na zahtevo držav članic.

64

Opredelitev finančnega vzvoda, ki bo omogočila dosledno poročanje držav članic, izhaja iz člena 223 pravil za uporabo finančne uredbe.

O skupni opredelitvi finančnega vzvoda so razpravljale vse službe Komisije. Enotni koncept se je uvedel z oddelkom 2.3.4 Sporočila Komisije COM(2011) 662 z dne 19. oktobra 2011.

65

Razprave o opredelitvi finančnega vzvoda med Sodiščem in Komisijo potekajo vse od leta 2010. Kot je Komisija navedla v odgovoru na odstavek 64, opredelitev finančnega vzvoda izhaja iz finančne uredbe in zagotavlja dosledno poročanje držav članic.

Po njenem mnenju se razlaga učinka finančnega vzvoda, kot jo je podalo Sodišče, razlikuje od opredelitve iz člena 223 pravil za uporabo finančne uredbe EU, tj. da je enak „znesku financiranja upravičenih končnih prejemnikov, deljenem[u] z zneskom prispevka Unije“. To pomeni, da bi bilo treba finančni vzvod razumeti kot razmerje med finančnimi sredstvi Unije, dodeljenimi finančnemu instrumentu (vložek) in (skupnim) zneskom financiranja, zagotovljenim upravičenim končnim prejemnikom (realizacija).

Takšna razlaga dejansko zagotavlja primerljivo obravnavo učinka finančnega vzvoda med finančnimi instrumenti in nepovratnimi sredstvi.

Kar zadeva deljeno upravljane instrumente, bo poročanje držav članic Komisiji omogočilo razlikovanje med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov. Sofinanciranje ne pomeni nujno le javnega financiranja. Prednostna os se lahko uporablja za upravičene javne izdatke ali upravičene skupne izdatke (vključno z javnimi in zasebnimi izdatki). Večina osi, vzpostavljene za podporo MSP in javnemu sektorju na splošno, se uporablja za skupne izdatke (glej člen 120 uredbe o skupnih določbah).

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) se vedno izvajajo prek operativnih programov, ki se sofinancirajo z javnimi in/ali zasebnimi sredstvi (medtem ko pri finančnih instrumentih, ki se izvajajo na podlagi drugih področij politike, takšno financiranje na ravni programa ni potrebno), zato ne bi bilo primerno, da se tako sofinanciranje ne bi smelo šteti za pridobivanje sredstev za finančne instrumente, ki se izvajajo prek skladov ESI.

67

Komisija poudarja, da ji bodo poročila držav članic v obdobju 2014–2020 med drugim omogočila zagotavljanje informacij o učinku vzvoda finančnih instrumentov, ki upošteva zahteve po sofinanciranju, tj. dejstvo, da lahko nacionalno sofinanciranje zajema javne in/ali zasebne izdatke.

68

Komisija je ustanovila horizontalno delovno skupino, ki zagotavlja smernice o razlagi pravil veljavne finančne uredbe v zvezi z izvajanjem finančnih instrumentov za obdobje 2014–2020, vključno s finančnim vzvodom.

Komisija se sklicuje tudi na svoje odgovore na odstavka 69 in 73.

69

Za veljavno finančno uredbo in njena pravila za uporabo je potreben enotni pristop za poročanje o finančnem vzvodu. Komisija je sprejela ukrepe za izpopolnitev metodologije za izračun finančnega vzvoda, kot je navedeno v odgovoru na odstavek 68.

Določbe, ki se uporabljajo za finančne instrumente, so začele veljati januarja 2014, zato se popravljen in spremenjen pristop uporablja le za finančne instrumente za obdobje 2014–2020.

Poleg tega je treba opozoriti, da področje uporabe teh instrumentov sploh ni enotno, kar pojasni nekatere razlike pri uporabljeni metodologiji. Te razlike se zato ne bi smele sistematično šteti za nedoslednosti.

70

Komisija se strinja, da bi bilo treba pojasniti različne metodologije, ki so prilagojene različnim instrumentom, in ugotavlja, da so v zvezi s tem že bila prizadevanja.

Komisija je junija 2015 izboljšala metodologijo za izračun finančnega vzvoda, da bo skladno in usklajeno izpolnjevala veljavne zahteve o učinku finančnega vzvoda iz finančne uredbe in pravil za uporabo. Ta metodologija zajema finančne instrumente na ravni EU iz sedanjega programskega obdobja (2014–2020). V skladu z navedeno metodologijo bi moral znesek financiranja za upravičene končne prejemnike ustrezati obsegu financiranja, ki ga finančni instrument zagotovi upravičenim končnim prejemnikom v okviru svoje verige financiranja, vključno z delom prispevka Unije.

Poleg tega se lahko upoštevajo tudi sredstva, zagotovljena zunaj verige financiranja finančnega instrumenta, če obstaja jasna povezava s sredstvi, zagotovljenimi v okviru finančne verige finančnega instrumenta. V skladu z navedenim je treba pri financiranju infrastrukture pri izračunu zneska financiranja za projekt upoštevati vse vire financiranja – kapitalske naložbe, posojila in nepovratna sredstva. V tem okviru lahko posredovanje iz proračuna EU pri financiranju posla zagotavlja visoko stopnjo gotovosti in izvedljivosti posla kot celote, rezultat pa je večji obseg aktiviranih sredstev.

Komisija bo za obdobje poročanja, ki se začne leta 2015, zagotovila večjo doslednost metodologije za izračun finančnega vzvoda pri instrumentih in vrstah produktov.

Glej tudi odgovora Komisije na odstavka 69 in 73.

Okvir 7

Komisija ugotavlja, da se metodologija OECD nanaša na merjenje zneska, ki ga je iz zasebnega sektorja aktivirala uradna razvojna pomoč.

Meni, da se lahko vzročnost med prispevkom iz proračuna EU in zneskom financiranja, ki je bil posledično aktiviran, oceni le posamično.

Tudi omejeni prispevki EU in EIB k projektom lahko imajo pozitivne učinke:

–privabljanje dodatnega zasebnega financiranja v vsaj enakem znesku, kot so prednostna posojila EIB (tako je pri vseh projektih z jamstvom instrumenta LGTT, pri katerih je posojilo EIB enakovredno posojilom drugih bank);

–zagotavljanje posredovanja pri finančnem zaključku zasebnih finančnih institucij ali nacionalnih razvojnih bank zaradi priznane vloge EIB kot finančne institucije z bonitetno oceno AAA;

–javni organi, ki se z EIB dogovorijo o dolgoročni zapadlosti pri projektih, ki se v nasprotnem primeru ne bi mogli financirati izključno v regionalnem ali celo nacionalnem okviru zaradi kratkoročnega donosa naložbenih zahtev zasebnih vlagateljev.

Komisija ob upoštevanju navedenega meni, da skupni finančni prispevki Komisije in EIB ter vloga EIB kot institucionalne banke spodbudijo odločitve nacionalnih/regionalnih organov pri javnem naročanju projektov javno-zasebnega partnerstva, pri katerih se del financiranja zagotovi dolgoročno iz nacionalnih proračunov, skupaj z dolgoročnim sodelovanjem EU in EIB, in ki jih zasebne institucije same ne bi mogle izvesti.

Metodologija za izračun multiplikatorja je bila izboljšana v okviru zasnove Evropskega sklada za strateške naložbe (sklada EFSI). Zato so bili stroški naložb v projekt prilagojeni, da se izključi financiranje EU z nepovratnimi sredstvi, finančni instrumenti EU ali nepovratnimi sredstvi / finančnimi instrumenti skladov ESI (vključno s povezanim sofinanciranjem organov upravljanja), ki se uporabljajo za sofinanciranje predlaganega projekta.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 71 in 72

Uredba o skupnih določbah zagotavlja okvir za izvajanje skladov ESI. Drugi pravni okviri, kot so direktive o javnih naročilih ali pravila o državni pomoči, prav tako veljajo, ne da bi jih bilo treba ponoviti v uredbi o skupnih določbah. Finančna uredba velja enako, zlasti njene posebne določbe, ki se uporabljajo za deljeno upravljanje.

Komisija je leta 2016 objavila smernice o poročanju, ki zajemajo izračun finančnega vzvoda, njihov namen pa je državam članicam zagotoviti dosledno metodologijo. S tem se bodo zagotovili zanesljivi in primerljivi podatki v zvezi s pričakovanim in doseženim učinkom finančnega vzvoda. Kar zadeva deljeno upravljane instrumente, bo poročanje držav članic Komisiji omogočilo tudi, da zagotovi informacije o učinku finančnega vzvoda finančnih instrumentov, pri katerem se upoštevajo zahteve po sofinanciranju, ki lahko zajemajo javne in/ali zasebne izdatke.

73

Komisija meni, da cilja glede privabljanja zasebnega kapitala ne bi smeli preveč poudarjati, zlasti v sektorjih, ki so izpostavljeni večjemu nedelovanju trga.

Pri centralno upravljanih in deljeno upravljanih instrumentih so lahko drugi cilji enako pomembni (npr. vzpostavitev naložbe na zadevnem razvijajočem se trgu z močno dodano vrednostjo EU v času recesije; podpiranje rasti, delovnih mest in konkurenčnosti v vseh državah članicah in njihovih regijah itd.). Zato merjenje dejavnika uspešnosti finančnih instrumentov presega privabljena zasebna sredstva. Komisija poudarja, da je zasebno financiranje dodatna pravna zahteva za deljeno upravljanje, ki izhaja iz pravnega okvira za državno pomoč.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 74–76

Komisija poudarja, da bo dejstvo, da imata strani morda različne cilje, okrepilo kakovost projektov in omogočilo dostop do širšega kroga finančnih orodij za izvajanje politike ter vključenost in strokovno znanje zasebnega sektorja. Meni, da bo podpora EU, zagotovljena s strokovnimi in izkušenimi mehanizmi, okrepila sistem upravljanja in izvajanja skladov ESI.

Kar zadeva „deljeno upravljane“ finančne instrumente, mora biti prednostna obravnava zasebnih vlagateljev ali javnih vlagateljev, ki delujejo v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu, tako kot vsi dogovori o delitvi tveganja v skladu s pravili o državni pomoči, kakor so določena v uredbah za obdobje 2007–2013, in omejena na najmanjšo potrebno, da je mogoče privabiti navedene vlagatelje.

Poleg tega je, kakor je določeno v členu 6 Delegirane uredbe št. 480/2014, preferenčno plačilo zasebnim ali javnim vlagateljem, ki delujejo po načelu vlagatelja v tržnem gospodarstvu, določeno v členih 37(2)(c) in 44(1)(b) uredbe o skupnih določbah, sorazmerno s tveganji, ki jih ti vlagatelji nosijo, in omejeno na potrebni minimum, da se takšni vlagatelji privabijo, kar se zagotovi z ustreznimi pogoji in postopkovnimi jamstvi.

77

Komisija meni, da bi morala pravna podlaga vsebovati splošne pogoje v zvezi z mehanizmi za delitev tveganja in prihodkov, da se zagotovi zadostna prožnost za podrobne ureditve, o katerih se v posebnih sporazumih o prenosu pooblastil dogovorijo Komisija in pooblaščeni subjekti (glej odgovor Komisije na okvir 9).

Okvir 9, peta alinea

Komisija meni, da je stopnja plačila, do katere je upravičena za portfelj LGTT/PBI, sorazmerna s prevzetim tveganjem. Poleg tega po izčrpanju PFLP preostalo tveganje v celoti nosi EIB.

Okvir 9, šesta alinea

Delovni dokument služb Komisije z dne 19. oktobra 2011 je bil raziskovalni dokument, v katerem so bile orisane značilnosti zelo inovativne sheme brez primere.

Sozakonodajalci so bili na podlagi zakonodajnega postopka seznanjeni z razvojem podrobne sheme, ki je bila posledica nadaljnjih izračunov in analize tveganja, ki sta jih izvedli Komisija in EIB. Delitev tranše prve izgube na 95 in 5 % je bila jasno navedena v delovnem dokumentu služb Komisije, in ta parameter delitve tveganja se ni nikdar spremenil.

Skupni odgovor Komisije na odstavek 78 in okvir 10

Komisija meni, da je delitev tveganja v okviru proučenih centralno upravljanih instrumentov upravičena zlasti zato, ker naj bi to pripomoglo k odpravljanju nepripravljenosti zasebnega sektorja za naložbe na določenih področjih. Tranše prve izgube bi morale biti ustrezno utemeljene in veljati morajo nekateri pridržki ob upoštevanju zlasti sektorja in trga, na katerem deluje instrument, kar pa lahko upraviči takšen prevzem tveganja.

Kar zadeva EEEF, bo glede na težave pri spodbujanju naložb v nedozorel, razdrobljen, majhen, kapitalsko intenziven in energetsko učinkovit trg za spodbujanje naložb morda potreben nadaljnji prevzem tveganja ali drugi ukrepi.

79

Uporaba davčnega stališča v sektorju skladov v Luksemburgu je običajna in potrebna, zlasti za SICAV, da se zmanjša negotovost, s katero se srečujejo vlagatelji, in sicer z zagotavljanjem jasnosti glede obdavčitev čezmejnih naložb.

Taki skladi pridobijo davčno stališče le zaradi tržnega okolja, v katerem delujejo, kar pa ni povezano z dejstvom, da se finančni instrument izvaja prek strukture SICAV.

80

Komisija ugotavlja, da se nobena od navedenih preiskav ne nanaša na SICAV. Poudarja, da je bil delež davčnih stališč, ki so jih velika večnacionalna podjetja uporabila za pridobivanje nepoštenih prednosti, majhen. Zakonodajalec mora sprejeti še predlog direktive Sveta COM(2015) 135, ki ga je treba nato prenesti v nacionalno zakonodajo držav članic. Priporočilo C(2012) 8806 je naslovljeno na države članice.

Skupni odgovor Komisije na odstavek 81 in okvir 11

Sklad Marguerite je SICAV s sedežem v Luksemburgu, ki deluje v okviru tržne prakse in pogojev ter nacionalnega pravnega okolja.

Uporaba davčnih stališč je običajna za namenske družbe s sedežem v Luksemburgu zaradi potrditve, da se omeji negotovost za vlagatelje (zlasti kadar je cilj sklada privabljanje zasebnih vlagateljev).

82

Za države članice ne velja nobena pravna zahteva, da morajo Komisiji sporočiti podrobnosti o vzpostavitvi finančnih instrumentov ESRR in ESS. Na podlagi deljenega upravljanja in v skladu z načelom subsidiarnosti morajo zagotoviti, da je vzpostavitev finančnih instrumentov v skladu z veljavno zakonodajo EU in nacionalno zakonodajo, zato da so povezani izdatki zakoniti in pravilni.

83

Komisija opozarja, da ni sistematičnega poročanja za opredelitev zasebnega financiranja na ravni končnih prejemnikov.

Analiza Sodišča upošteva le poročilo o izvajanju instrumentov finančnega inženiringa, v katerem so se podatki vstavili v stolpec II.10 Zneski prispevkov OP, plačanih instrumentom finančnega inženiringa – nacionalno zasebno sofinanciranje. Vendar se lahko zasebno financiranje, kot je Sodišče pojasnilo v odstavku 85, zagotovi tudi iz virov zunaj OP.

85

Zahteve glede poročanja o finančnih instrumentih za programsko obdobje 2014–2020 so določene v členu 46 uredbe o skupnih določbah in Prilogi I k Izvedbeni uredbi Komisije 821/2014. V Prilogi je določen vzorec za poročanje o finančnih instrumentih. V oddelku VIII vzorca za poročanje morajo države članice zagotoviti informacije o znesku drugih prispevkov, ki so jih finančni instrumenti zbrali zunaj skladov ESI, vključno z zasebnimi in/ali javnimi prispevki, ki so bili namenjeni v sporazumih o financiranju in plačani na ravni končnih prejemnikov. Dejansko je v regulativnem okviru predvideno, da bi moralo poročanje o finančnih instrumentih na podlagi člena 46 vključevati informacije o zasebnih prispevkih (v okviru ocenjevanja učinka finančnega vzvoda).

86

Pravna podlaga za obdobje 2007–2013 ni izrecno zahtevala, da morajo biti stroški upravljanja in provizije za upravljanje vezani na uspešnost, vendar je plačilo na splošno določeno v sporazumu o financiranju med organom upravljanja in organom, ki izvaja finančni instrument. Na primer, vsaj Portugalska, Združeno kraljestvo in Poljska so vzpostavili sistem plačil na podlagi uspešnosti v nekaterih sporazumih o financiranju za instrumente ESRR in ESS v programskem obdobju 2007–2013.

Komisija poudarja, da se sofinanciranje tudi v številnih posojilnih skladih izvaja na ravni sklada, zagotovi ga pa sam upravitelj sklada.

87

Komisija ugotavlja, da je dodatni dejavnik v zvezi z vzpostavitvijo finančnih instrumentov in rezultatom finančnega vzvoda pri aktiviranju dodatnih zasebnih sredstev profil tveganja in kreditni profil ciljnih končnih prejemnikov. Omeniti je treba tudi, da je EPMF usmerjen v končne prejemnike s kreditnimi profili z večjim tveganjem.

Glej tudi odgovor Komisije na okvir 12.

Okvir 12, prva alinea

v skladu z ad hoc revizijskim poročilom, ki so ga o skladu Marguerite zunanji svetovalci pripravili na zahtevo Komisije, pomanjkanje zasebnega sofinanciranja na ravni sklada ni bila posledica nepripravljenosti zasebnega sektorja za naložbe v javno financirane instrumente, ampak manj običajne strukture upravljanja sklada Marguerite, omejene priprave zrelih projektov in zahtevnih razmer na trgu, v katerih mora delovati sklad.

Okvir 12, druga alinea

EEEF je bil ustanovljen v kratkem času na podlagi Evropskega energetskega programa za oživitev, da bi se podprli visoko tvegani in inovativni projekti za energetsko učinkovitost, tj. sektor, za katerega še ni bil vzpostavljen noben namenski sklad. Komisija se je zato strinjala, da bo temeljni vlagatelj sklada. Kljub temu so še mogoče dodatne naložbe, saj trenutni skupni znesek sredstev, namenjenih skladu, znaša manj kot polovico od ciljnih 700 milijonov EUR.

89

Komisija pripravlja smernice o prednostnem plačilu, ki jih je državam članicam predložila oktobra 2015, končna različica pa je v pripravi.

90

Komisija meni, da bodo glavni vidiki dogovorov o delitvi tveganja med njo in njenimi partnerji ocenjeni v prihodnjih pravnih podlagah.

Vendar je treba poiskati ravnovesje, da se omogoči ustrezna prožnost v pravnih podlagah ter da se lahko v posebnem sporazumu o prenosu pooblastil sklenejo dogovori o delitvi tveganja in prihodka med Komisijo in pooblaščenim subjektom.

91

Komisija priznava pomen zagotavljanja, da za finančne instrumente ne veljajo nesprejemljive sheme za izogibanje davkom. To je ponovila v nedavnem sporočilu o svežnju proti izogibanju davkom z dne 29. januarja 2016. Vendar se vnaprejšnja davčna stališča sama po sebi ne morejo šteti za nasprotujoča politiki Komisije.

Kar zadeva centralno in deljeno upravljane finančne instrumente, organi, ki izvajajo te instrumente, v skladu s členom 140(4) finančne uredbe oziroma členom 38(4) uredbe o skupnih določbah ne smejo biti ustanovljeni na ozemljih, katerih oblasti ne sodelujejo z Unijo pri uporabi mednarodno dogovorjenih davčnih standardov, in ne smejo imeti poslovnih odnosov s subjekti, ki so registrirani na takšnih ozemljih, ter morajo te zahteve prenesti v svoje pogodbe z izbranimi finančnimi posredniki. To je pravna zahteva za izvajanje finančnih instrumentov in zagotavlja učinkovit zaščitni ukrep za uporabo skladov EU.

Komisija meni, da tveganje ugleda ne bi smelo biti povezano z obstojem vnaprejšnjih davčnih stališč, ampak s posebnimi določbami teh stališč.

94

Komisija namerava pravočasno zagotoviti smernice na podlagi opredeljenih vprašanj in potreb držav članic.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 96 in 97

Komisija meni, da ponovna uporaba sredstev v obdobju upravičenosti ni sama sebi namen.

Poleg tega je datum zapadlosti zagotovljenega financiranja prilagojen oziroma ga je treba prilagoditi tipologiji naložb, ki se financirajo, v vsakem sklepu o omejenem učinku obnavljanja financiranja pa bi bilo treba upoštevati datum vzpostavitve finančnega instrumenta, obdobje odloga, zapadlost in stopnjo neplačil pri financiranju, zagotovljenemu končnim prejemnikom.

Na primer, v okviru standardnega instrumenta za energetsko učinkovitost, imenovanega „posojila za obnovo“ za obdobje 2014–2020, se lahko zapadlost posojila določi za obdobje do 20 let.

Celoten cikel obnavljanja v programskem obdobju je v nasprotju s tako dolgoročnim vidikom.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 99 in 100

Komisija poudarja, da morajo organi upravljanja zagotoviti ustrezne ukrepe za skladnost s členom 78(7) splošne uredbe, kot so informacije o ponovni uporabi preostalih sredstev, ki se lahko pripišejo ESRR in ESS, z natančno opredeljenimi pristojnimi organi, odgovornimi za upravljanje preostalih sredstev, navedbo oblike ponovne uporabe teh sredstev ter namen, zadevno geografsko območje in predvideno trajanje, ter jih predložiti ob zaključku (glej točko 5.2.5 smernic o zaključku).

Okvir držav članic ne spodbuja le k ponovni uporabi sredstev za isto ciljno skupin, ampak tudi k temu, da se ta sredstva vložijo večkrat, če obstaja tržna vrzel. Države članice morajo same zagotoviti skladnost s temi določbami.

102

Komisija poudarja, da sredstva, ki se vrnejo skladu po koncu obdobja upravičenosti, niso več sredstva EU, ampak nacionalna sredstva.

Države članice morajo v skladu z uredbo o skupnih določbah sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se viri, ki se vrnejo finančnim instrumentom v obdobju najmanj osem let po koncu obdobja upravičenosti, ustrezno uporabijo (glej člen 45 uredbe o skupnih določbah in vzorec sporazuma o financiranju iz člena 1(i) Priloge IV).

Komisija namerava ustreznost ukrepov, vzpostavljenih v sporazumih o financiranju, preveriti z rednim revizijskim delom nacionalnih revizijskih organov in svojimi službami za finančne instrumente.

104

Komisija priznava, da je organizacija odprtega postopka za izbor upravitelja sklada zamudna. Kljub temu se temu ni mogoče izogniti, saj je treba spoštovati veljavna pravila za izbor, vključno s pravili o javnem naročanju.

V smernicah o predhodni oceni, ki so bile končane februarja 2015, so pojasnjeni pogoji za prispevanje sredstev iz programa za obdobje 2014–2020 v obstoječi finančni instrument. Poleg tega Komisija pripravlja osnutek smernic o izboru organov, ki izvajajo finančne instrumente, ki naj bi vključevale oddelek s pojasnjenimi pogoji, ki se uporabljajo za spremembe pogodb (npr. podaljšanje obdobja izvajanja ali povečanje zneska prispevka OP k finančnim instrumentom v obdobju 2007–2013).

110

Komisija opozarja, da to v primeru pristojbin, za katere se sporoči, da „jih ni“, pogosto pomeni, da se niso izplačali nobeni stroški upravljanja in provizije za upravljanje. Več kot 261 skladov je za stroške upravljanja in provizije za upravljanje sporočilo, da „jih ni“.

111, druga alinea

v obdobju 2007–2013 se je Uredba namesto na pravila EU o upravičenosti sklicevala na nacionalna pravila o upravičenosti (člen 56(4) Uredbe št. 1083/2006). Ta pooblastitev držav članic je bila v skladu z deljenim upravljanjem in načelom subsidiarnosti.

Pravila o upravičenosti do stroškov upravljanja in provizij za upravljanje so eden od redkih elementov v zakonodaji, pri katerih je omejitev posebnih izdatkov določena s pravno podlago. V Uredbi so bili določeni različni pragovi za stroške upravljanja in provizije za upravljanje, ki so bili odvisni od vrste zagotovljenih finančnih produktov, ti pa so lahko nižji (ne pa višji) od 4 %, tj. 2 % za holdinške in jamstvene sklade, 3 % za posojilne in kapitalske sklade in 4 % za mikrokreditne instrumente. Zgornje meje naj bi ščitile finančne interese EU.

113

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so upravičeni in jih EU povrne le, če se plačajo. Država članica torej nima nobene obveznosti poročanja o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki niso plačani, saj zanje ni mogoče zahtevati povračila od Komisije in se ne financirajo iz proračuna EU.

Če stroški upravljanja in provizije za upravljanje zgornje meje presežejo na podlagi konkurenčnega postopka in jih Komisija razglasi za upravičene izdatke, ustrezni organi (organi upravljanja, organi za potrjevanje in revizijski organi) ob zaključku preverijo upravičenost teh izdatkov in o morebitnih nepravilnostih poročajo Komisiji.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 115–117

Komisija meni, da so pravila jasno določena v pravni podlagi, za katero so se pripravile podrobne smernice, in da trenutno ni prostora za ponovno razlago.

V členu 43 uredbe o izvajanju je navedeno, da se zgornje meje za upravičene izdatke uporabljajo za kapital, ki ga operativni program prispeva v sklad, in ne za kapital, ki ga sklad uporabi za zagotavljanje podpore končnim prejemnikom.

Zgornje meje določajo najvišji znesek upravičenih izdatkov, izračunati pa jih je treba kot letno povprečje, po načelu časovne porazdelitve. V smernicah COCOF o instrumentih finančnega inženiringa je obravnavana in nadalje pojasnjena pravna podlaga (glej točke 2.6.1–2.6.17).

Za obdobje 2014–2020 se v skladu s pravnim okvirom zahteva, da so stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z uspešnostjo, vključno z zneski, izplačanimi končnim prejemnikom.

118

Glej odgovor Komisije na odstavek 86.

122

Na podlagi podatkov, ki so jih predložile države članice, kumulativni stroški upravljanja in provizije za upravljanje za finančne instrumente ESRR in ESS ob koncu leta 2014 znašajo 4,7 % zneska, plačanega finančnim instrumentom, kar je na letni ravni manj kot 1,0 %. To je v skladu s podatki, ki jih je Sodišče predložilo za prispevke iz proračuna EU v centralno upravljane instrumente.

123

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki so se sporočili Komisiji, so tisti stroški in provizije, ki so jih plačali organi upravljanja, Komisija pa jih je povrnila državam članicam ne glede na raven/plast izvajanja, na kateri so nastali stroški upravljanja in revizije za upravljanje. Komisija poudarja, da upravitelj holdinškega sklada in upravitelj finančnega instrumenta opravljata različni funkciji, za njuno izvajanje pa sta upravičena do provizij.

Pristojbine, ki se zaračunajo končnemu prejemniku, je treba odbiti od upravičenih izdatkov, ki so bili prijavljeni Komisiji, da se prepreči dvojno financiranje. Obstoj takih pristojbin in njihova pravilna obravnava spadata na področje upravnih preverjanj in revizijskega dela.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 124–127

Razmerje med provizijami in finančno podporo, zagotovljeno končnim prejemnikom, kaže stanje izvajanja finančnih instrumentov ob koncu leta 2014, vendar se bo v naslednjih letih zmanjšalo, saj naj bi se finančna podpora, ki se zagotavlja končnim prejemnikom, povečala.

128

Komisija se sklicuje na odgovor na odstavek 124 in ugotavlja, da bo primerjava mogoča šele ob zaključku instrumentov ESRR in ESS.

131

Na podlagi deljenega upravljanja in v skladu z načelom subsidiarnosti morajo nacionalni organi zagotoviti, da se posamezne operacije izvajajo v skladu z veljavnimi pravnimi določbami, vključno z upoštevanjem zgornjih mej za povračila.

Komisija v zvezi s finančnimi instrumenti ESRR in ESS poudarja, da se stroški upravljanja in provizije za upravljanje določijo na podlagi sporazuma o financiranju, o katerem se dogovorita organ upravljanja in upravitelj sklada, Komisija pa ni stranka v tem pogodbenem razmerju. Pri centralno upravljanih instrumentih, pri katerih je Komisija stranka v pogodbenem razmerju z upraviteljem sklada, je to drugače.

133

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so upravičeni in jih EU povrne le, če se plačajo. Država članica torej nima nobene obveznosti poročanja o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki niso plačani, saj zanje ni mogoče zahtevati povračila od Komisije in se ne financirajo iz proračuna EU.

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki jih plača organ upravljanja, lahko tudi presežejo pragove iz člena 43(4) Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006, vendar jih nato ni mogoče upravičeno povrniti iz strukturnih skladov.

134

Komisija mora za programsko obdobje 2014–2020 pripraviti povzetek podatkov za vseh pet skladov ESI. Poročanje o finančnih instrumentih je bilo določeno za šestmesečno obdobje, da se upoštevajo vsa pravila za posamezne sklade (in zadevni roki za predložitev letnega poročila o izvajanju v skladu s členom 50(6) in (7) uredbe o skupnih določbah), čas, ki je potreben za konsolidacijo in oceno podatkov, ki so jih v okviru letnega poročila o izvajanju predložile države članice/organi upravljanja, in skupna predstavitev napredka pri izvajanju finančnih instrumentov v vseh petih skladih ESI.

Kadar Komisija predloži pripombe k letnemu poročilu o izvajanju, tudi o finančnih instrumentih, se poročilo vrne organom upravljanja, dvomesečni rok pa se prekine, dokler se popravljene in spremenjene informacije ponovno ne predložijo Komisiji, ko začne rok ponovno teči.

Podatki se lahko zato zberejo, ko Komisija izvede popolno oceno in obstaja zadostno zagotovilo glede točnosti in verodostojnosti podatkov, ki so jih predložili organi upravljanja.

141, prva alinea

Komisija meni, da je običajno trajanje holdinškega sklada in posebnega sklada krajše od obdobja upravičenosti zaradi časa, potrebnega za vzpostavitev finančnega instrumenta (glej tudi odstavek 93).

Poudarja, da je treba v skladu s členom 42(5) uredbe o skupnih določbah uporabiti metodologijo izračunavanja na podlagi rezultatov in da so merila za uspešnost določena v členu 12 Delegiranega akta 480/2014. Zgornja meja za upravičene stroške upravljanja in provizije za upravljanje je določena v členu 13(3) Delegiranega akta 480/2014 in je namenjena zaščiti finančnih interesov EU.

Plačila stroškov upravljanja in provizij za upravljanje so v skladu z načelom subsidiarnosti zadeva, ki se določi v sporazumu o financiranju. V uredbi o skupnih določbah in Delegiranem aktu 480/2014 so določene le zgornje meje najvišjih upravičenih izdatkov, ki jih sofinancirajo skladi ESI, in ne dejansko izplačanih pristojbin. S tem se ščitijo finančni interesi EU.

141, druga alinea

Komisija je v smernicah EGESIF 15-0021-01 o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje z dne 26. novembra 2015 pojasnila, da bi bilo treba uporabiti „shemo bonus/malus“, kadar je na primer celotno povračilo stroškov upravljanja povezano z izpolnitvijo dogovorjenih ciljev glede na zadevna merila za uspešnost (glej točko 2.2 na strani 3 smernic).

141, tretja alinea

v skladu z načelom subsidiarnosti se lahko tak pogoj določi na ravni sporazuma o financiranju, saj se o tem dogovorita organ upravljanja in organ, ki izvaja finančni instrument. Zgornje meje za osnovno plačilo in plačilo na podlagi uspešnosti so namenjene omejitvi najvišjih upravičenih izdatkov.

Komisija poleg tega poudarja, da je treba obvezno uporabiti merila na podlagi uspešnosti.

Plačilo na podlagi uspešnosti je obvezna zahteva v skladu s členom 42(5) uredbe o skupnih določbah, merila za uspešnost pa so določena v členu 12 Delegiranega akta 480/2014.

Sozakonodajalci so menili, da to z regulativnega vidika zadostuje za zagotavljanje ustreznega izvajanja finančnih instrumentov.

Z vidika preglednosti in dobrega finančnega poslovodenja je poudarjeno tudi, da mora organ upravljanja odbor za spremljanje obvestiti o določbah, ki se nanašajo na izračun nastalih stroškov upravljanja na podlagi uspešnosti ali provizij za upravljanje finančnega instrumenta. Odbor za spremljanje bo letno obveščen o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki so bili dejansko plačani v predhodnem koledarskem letu.

144

Komisija meni, da povečanje financiranja prek finančnih instrumentov dejansko ne povečuje znesek podpore za tehnično pomoč, ki jo prejmejo države članice, saj zneski, namenjeni tehnični pomoči, temeljijo na posebnih projektih, ki so povezani z izvajanjem programa in ne s stopnjo financiranja, izvedenega s finančnimi instrumenti.

Poleg tega je treba nekaj tehnične podpore porabiti pri izvajanju finančnih instrumentov (glej odgovor Komisije na odstavek 94).

Stopnja podpore za tehnično pomoč se je v vsaki državi članici načrtovala glede na pričakovane potrebe, da se pokrije delo, povezano s pripravo in izvajanjem programov.

Stroški upravljanja in provizija za upravljanje so plačilo upravitelju sklada za upravljanje in zagotavljanje zahtev za poročanje.

Poleg tega povzročitelj stroškov tehnične pomoči ni nujno skupni znesek, ki je na voljo za sheme nepovratnih sredstev, ampak so to lahko drugi dejavniki, kot je zapletenost sistema upravljanja in nadzora ter pravnih zahtev, povezanih z izvajanjem na nacionalni ravni in ravni EU, število OP, sofinancirani ukrepi in veliki projekti, število IB itd.

145

Komisija poudarja, da so v letnem poročilu o izvajanju, ki ga predloži organ upravljanja, glavni ukrepi tehnične pomoči, ki so se izvedli v določenem letu, opisani v posebnem oddelku. Poleg tega organ preverjanja ali drugi organ stroške tehnične pomoči, ki se prijavijo Komisiji za povračilo, preveri na podlagi razčlenitve stroškov in predloženih računov, plačilnih listov ali drugih dokazil.

Prijavo izdatkov, ki jo organ upravljanja preveri na podlagi metode vzorčenja, lahko nadalje preverijo organ za potrjevanje, revizijski organ in revizorji Komisije.

146

Komisija meni, da se stroški upravljanja programa (proračun za tehnično pomoč) ne bi smeli kombinirati s stroški izvajanja posameznih ukrepov znotraj programa (stroški upravljanja in pristojbine za upravljanje za finančne instrumente), saj se ne kombinirajo niti pri izvajanju ukrepov v zvezi z nepovratnimi sredstvi (npr. stroški, povezani s plačilom nadzornemu inženirju projekta, so vključeni v zneske, ki so dodeljeni projektom, in ne v zneske tehnične pomoči).

Komisija prejme poročila držav članic o proračunu za tehnično pomoč.

Poleg tega so strukture stroškov nepovratnih sredstev in finančnih instrumentov ter deljeno in neposredno upravljanih finančnih instrumentov različne.

Komisija je julija 2012 objavila študijo s kvalitativnimi in kvantitativnimi informacijami o upravnih stroških in upravnem bremenu pri upravljanju strukturnih skladov EU (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Študija se trenutno izvaja, objavljena pa naj bi bila konec leta 2016. Upoštevala naj bi se v postopku poenostavitve.

Sklepi in priporočila

147

Komisija se strinja, da je z izvajanjem finančne podpore iz proračuna EU prek finančnih instrumentov povezanih več prednosti, zato dejavno spodbuja in podpira njihovo večjo uporabo v programskem obdobju 2014–2020.

148

Komisija meni, da se učinek težav, ki jih je ugotovilo Sodišče, razlikuje med državami članicami in vrstami finančnih instrumentov ter da so finančni instrumenti na splošno še vedno uspešen in učinkovit način dodeljevanja sredstev EU.

148, prva alinea

Komisija meni, da povprečna 57-odstotna stopnja izplačil (ob koncu leta 2014) predstavlja zelo heterogeno stanje. Tveganje, da se sredstva do zaključka ne bodo v celoti izplačala, se nanaša na omejeno število finančnih instrumentov v nekaj državah članicah.

Nizka stopnja izplačil ob koncu leta 2014 je posledica več dejavnikov, vključno s finančno krizo, pomanjkanjem izkušenj v nekaterih državah članicah in poznim začetkom izvajanja nekaterih instrumentov.

148, druga alinea

Komisija pri deljeno upravljanih finančnih instrumentih zaradi pravnih zahtev glede poročanja od držav članic ni mogla pridobiti izčrpnih podatkov v zvezi z udeležbo zasebnih vlagateljev. Kljub temu ugotavlja, da pravila o državni pomoči za nekatere finančne instrumente določajo minimalno udeležbo zasebnih vlagateljev (npr. 30 %, v nekaterih primerih celo 60 %).

Meni, da so centralno upravljani finančni instrumenti, razviti v obdobju 2007–2013, uspeli privabiti precejšnja finančna sredstva zasebnega sektorja na ravni projektov, tudi kadar ni bilo nobenih zasebnih prispevkov na ravni sklada (kot v primeru sklada Marguerite). Menimo, da izkušnje, pridobljene v okviru teh instrumentov, Komisiji pomagajo pri razvoju instrumentov, ki lahko privabijo še več zasebnih naložb.

148, tretja alinea

Komisija meni, da ponovna uporaba sredstev v obdobju upravičenosti ni sama sebi namen.

Poleg tega je datum zapadlosti zagotovljenega financiranja prilagojen oziroma ga je treba prilagoditi tipologiji naložb, ki se financirajo, v vsakem sklepu o omejenem učinku obnavljanja financiranja pa bi bilo treba upoštevati datum vzpostavitve finančnega instrumenta, obdobje odloga, zapadlost in stopnjo neplačil pri financiranju, zagotovljenemu končnim prejemnikom.

148, četrta alinea

v skladu s pravili za programsko obdobje 2007–2013 so stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z zneski, vplačanimi v finančne instrumente, in ne s tistimi, izplačanimi končnim prejemnikom. Komisija ugotavlja, da bo primerjava s centralno upravljanimi instrumenti mogoča šele ob zaključku instrumentov ESRR in ESS.

Za obdobje 2014–2020 morajo biti stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z uspešnostjo, vključno z zneski, izplačanimi končnim prejemnikom.

150

Po mnenju Komisije se tveganje, da se sredstva ob zaključku ne bodo v celoti izplačala, nanaša na omejeno število finančnih instrumentov v nekaj državah članicah.

Komisija ugotavlja, da je 82 % tistih, ki so odgovorili na anketo, izvedlo oceno vrzeli ali oceno potreb trga kljub dejstvu, da se je to v pravnem okviru le posredno zahtevalo. To bi bilo treba ob upoštevanju nezavezujoče narave te zahteve za obdobje 2007–2013 šteti za pozitiven vidik.

151

Komisija ugotavlja, da so nekateri manjši skladi, odvisno od vrste instrumenta (npr. posojila in jamstva) in posebnosti države članice, enako uspešni ali celo uspešnejši od večjih (npr. Nemčija, Poljska ali Francija).

Priporočilo 1 (a)

Komisija sprejema to priporočilo.

Kadar se razvije nov instrument, bi morala predhodna analiza vključevati analizo izkušenj, pridobljenih s predhodnimi podobnimi instrumenti.

Priporočilo 1 (b)

Komisija sprejema to priporočilo.

Za centralno upravljane instrumente so v zadevnih pravnih podlagah predvideni vmesni pregledi ali ocene.

Komisija bo za vse take prihodnje vmesne preglede finančnih instrumentov zagotovila, da vključujejo pridobljene izkušnje in učinek vseh večjih socialno-ekonomskih sprememb na namen instrumenta in ustrezen prispevek iz proračuna EU.

Priporočilo 2

Komisija sprejema to priporočilo in meni, kolikor jo to zadeva, da se izvaja.

Komisija v zvezi s finančnimi instrumenti na nacionalni/regionalni ravni pripravlja osnutek smernic o možnostih izvajanja na podlagi člena 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah, ki ga je 28. aprila 2016 predložila državam članicam. Pri obravnavanju izvedbenih pogojev v smislu člena 38 uredbe o skupnih določbah je treba v okviru predhodne ocene obravnavati tudi možnosti za ekonomije obsega.

Komisija je zagotovila obsežna pojasnila in tesno sodelovala z državami članicami o vprašanjih, povezanih s pobudo za MSP, ki je finančni instrument na ravni EU.

Poleg tega je izdala brošuro, ki bo države članice usmerjala v zvezi z dopolnjevanjem med skladi ESI in skladom EFSI.

Če se bodo razvili novi instrumenti, bo Komisija smernice o prispevku sredstev iz programa k instrumentom na ravni EU zagotovila na zahtevo držav članic.

Kar zadeva ciljni rok za uresničitev, Komisija poudarja, da se priporočilo, kolikor jo zadeva, že izvaja.

152

Komisija meni, da cilja glede privabljanja zasebnega kapitala ne bi smeli preveč poudarjati, zlasti v sektorjih, ki so izpostavljeni večjemu nedelovanju trga. Pri instrumentih na ravni EU in deljeno upravljanih instrumentih so bili drugi cilji enako pomembni (npr. vzpostavitev naložbe na zadevnem razvijajočem se trgu z močno dodano vrednostjo EU v času recesije in podpiranje rasti, delovnih mest in konkurenčnosti v vseh državah članicah in njihovih regijah). Zato merjenje uspešnosti finančnih instrumentov presega privabljena zasebna sredstva.

Komisija pri deljeno upravljanih finančnih instrumentih zaradi pravnih zahtev glede poročanja od držav članic ni mogla pridobiti izčrpnih podatkov v zvezi z udeležbo zasebnih vlagateljev. Kljub temu ugotavlja, da pravila o državni pomoči za nekatere finančne instrumente določajo minimalno udeležbo zasebnih vlagateljev (npr. 30 %, v nekaterih primerih celo 60 %).

Meni, da so centralno upravljani finančni instrumenti, razviti v obdobju 2007–2013, uspeli privabiti precejšnja finančna sredstva zasebnega sektorja na ravni projektov, tudi kadar ni bilo nobenih zasebnih prispevkov na ravni sklada (kot v primeru sklada Marguerite). Menimo, da izkušnje, pridobljene v okviru teh instrumentov, Komisiji pomagajo pri razvoju instrumentov, ki lahko privabijo še več zasebnih naložb.

V členu 223 pravil za uporabo finančne uredbe EU je finančni vzvod opredeljen kot „znes[ek] financiranja upravičenih končnih prejemnikov, deljen[…] z zneskom prispevka Unije“. To pomeni, da bi bilo treba finančni vzvod razumeti kot razmerje med finančnimi sredstvi Unije, dodeljenimi finančnemu instrumentu (vložek) in (skupnim) zneskom financiranja, zagotovljenim upravičenim končnim prejemnikom (realizacija). Komisija tako meni, da ta formula v celoti upošteva obseg, v katerem javno financiranje iz proračuna EU aktivira dodatna sredstva.

153

Komisija meni, da je prezgodaj sklepati o stopnji zasebnega financiranja, ki bo privabljeno v obdobju 2014–2020. Širše področje uporabe finančnih instrumentov za obdobje 2014–2020 bi moralo zagotoviti dodatne priložnosti, kar velja tudi za možnost združitve s skladom EFSI. Komisija ugotavlja, da je zagotovila vzorec za sheme prednostnega plačila v smernicah iz leta 2014.

Izvedbena uredba št. 964/2014 za standardne finančne instrumente za obdobje 2014–2020 zagotavlja primere, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javni sektor izpostavile prevelikem tveganju.

Poleg tega je Komisija v svoji brošuri z dne 22. februarja 2016 zagotovila primere združitve skladov ESI in EFSI, ki vključuje prednostna plačila zasebnim vlagateljem (glej http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Komisija pripravlja osnutek smernic o preferenčnem plačilu, ki ga je državam članicam predložila oktobra 2015, njegova končna različica pa je v pripravi.

154

Komisija priznava pomen zagotavljanja, da za finančne instrumente ne veljajo nesprejemljive sheme za izogibanje davkom. To je ponovila v nedavnem sporočilu o svežnju proti izogibanju davkom z dne 29. januarja 2016. Vendar se vnaprejšnja davčna stališča sama po sebi ne morejo šteti za nasprotujoča politiki Komisije. Vnaprejšnja davčna stališča so kot koncept namenjena zmanjšanju negotovosti za vlagatelje.

Priporočilo 3

Komisija ne sprejema priporočila.

Ne zdi se ji potrebno prilagoditi finančne uredbe in/ali temeljnih sektorskih pravil (uredbe o skupnih določbah in centralno upravljanih sektorskih pravil) in meni, da se lahko vprašanje ustrezno obravnava z zagotavljanjem smernic.

Za deljeno upravljanje generalni direktorati evropskih strukturnih in investicijskih skladov pripravljajo osnutek smernic o poročanju. Ta osnutek je bil državam članicam predložen 28. aprila 2016 in naj bi vseboval obsežne informacije o izračunu finančnega vzvoda, kakor je določen v finančni uredbi in pravilih o njeni uporabi, vključno s tem, kako se določijo aktivirani zneski. Poročanje držav članic bo Komisiji omogočilo razlikovanje med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov.

Komisija je za centralno upravljane instrumente junija 2015 izboljšala metodologijo za izračun finančnega vzvoda za instrumente za obdobje 2014–2020, da bi skladno in usklajeno izpolnjevala veljavne zahteve o učinku finančnega vzvoda iz finančne uredbe in pravil za uporabo.

Priporočilo 4

Komisija sprejema to priporočilo.

V poglavju 5.2.5 smernic o zaključku operativnih programov (Sklep Komisije C(2015) 2771) je predvideno, da je treba v končnem poročilu kot del svežnja o zaključku opisati identiteto ponudnika nacionalnega sofinanciranja, vrsto nacionalnega sofinanciranja in vse sklade za sofinanciranje, ki dopolnjujejo sredstva iz programa. Poleg tega morajo države članice v skladu s predlogama 1 in 2 v Prilogi I v obveznem polju III.2.2.4 poročati o nacionalnem zasebnem sofinanciranju, ki se je dejansko izplačalo finančnemu instrumentu.

Priporočilo 5

Komisija sprejema to priporočilo.

Kako uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javne vlagatelje, ki prispevajo k dotacijam finančnih instrumentov, izpostavile prevelikim tveganjem, je obravnavano v zvezku I splošne metodologije za izvedbo predhodne ocene za finančne instrumente, ki je bila objavljena aprila 2014.

Poleg tega Izvedbena uredba št. 964/2014 za standardne finančne instrumente za obdobje 2014–2020 zagotavlja primere, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javni sektor izpostavile prevelikim tveganjem.

Komisija pripravlja osnutek smernic o preferenčnem plačilu, ki ga je državam članicam predložila oktobra 2015, njegova končna različica pa je v pripravi.

Kar zadeva ciljni rok za uresničitev, Komisija poudarja, da se priporočilo, kolikor jo zadeva, že izvaja.

Priporočilo 6

Komisija delno sprejema to priporočilo, kolikor se nanaša na njene zakonodajne predloge za programsko obdobje po letu 2020.

Priporočilo 7

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo za deljeno upravljanje v smernice o možnostih izvajanja na podlagi člena 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah vključila dodatna priporočila, naj se zahteva uskladitev struktur finančnih instrumentov s politiko iz sporočila Komisije o svežnju proti izogibanju davkom iz januarja 2016.

Za centralno upravljane instrumente je že poslala dopis EIB in skladu EIF, da bi poudarila pomen ukrepov Komisije proti izogibanju davkom ter EIB in EIF spodbudila k nadaljnjemu spodbujanju dobre prakse na tem področju. Komisija dejavno sodeluje v dialogu z EIB in skladom EIF o pregledu njunih zadevnih politik na tem področju.

Poleg tega Komisija ugotavlja, da je v členu 140(4) finančne uredbe in drugem odstavku člena 38(4) uredbe o splošnih določbah določeno, da bi morali organi, ki izvajajo finančne instrumente, zagotoviti skladnost z veljavno zakonodajo, vključno z zakonodajo o preprečevanju pranja denarja, boju proti terorizmu in davčnih utajah. Organi, ki izvajajo finančne instrumente, ne morejo biti ustanovljeni na ozemljih, katerih oblasti ne sodelujejo z Unijo pri uporabi mednarodno dogovorjenih davčnih standardov, in ne smejo imeti poslovnih odnosov s subjekti, ki so registrirani na takšnih ozemljih. Organi upravljanja te zahteve prenesejo v svoje pogodbe z izbranimi finančnimi posredniki.

Skladnost davčnih obravnav z nacionalno zakonodajo in priporočili EU je del sistema, vzpostavljenega za izvajanje finančnih instrumentov, zajeta pa je tudi v področju upravnih preverjanj, kot je določeno v smernicah EGESIF 14/0012/02.

Kar zadeva ciljni rok za uresničitev, Komisija poudarja, da se priporočilo, kolikor jo zadeva, že izvaja.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 155 in 156

Komisija meni, da ponovna uporaba sredstev v obdobju upravičenosti ni sama sebi namen.

Poleg tega je datum zapadlosti zagotovljenega financiranja prilagojen oziroma ga je treba prilagoditi tipologiji naložb, ki se financirajo, v vsakem sklepu o omejenem učinku obnavljanja financiranja pa bi bilo treba upoštevati datum vzpostavitve finančnega instrumenta, obdobje odloga, zapadlost in stopnjo neplačil pri financiranju, zagotovljenemu končnim prejemnikom.

Kar zadeva konec obdobja izvajanja, Komisija meni, da so spremembe, ki jih je uvedla v smernice o zaključku, spadale na področje uporabe člena 78(6) Uredbe (ES) št. 1083/2006, kakor je bila spremenjena, zato ni bila potrebna sprememba zakonodajnega akta (glej tudi odgovor Komisije na odstavek 43 in odgovor Komisije na odstavek 6.52 in priporočilo 5 letnega poročila Sodišča za leto 2014). Komisija poudarja, da morajo organi upravljanja zagotoviti ustrezne ukrepe za skladnost s členom 78(7) splošne uredbe, kot so informacije o ponovni uporabi preostalih sredstev, ki se lahko pripišejo ESRR in ESS, zlasti s podrobno opredeljenimi pristojnimi organi, odgovornimi za upravljanje preostalih sredstev, navedbo oblike ponovne uporabe teh sredstev ter namen, zadevno geografsko območje in predvideno trajanje, ter jih predložiti ob zaključku (glej točko 5.2.5 smernic o zaključku).

Priporočilo 8

Komisija sprejema to priporočilo.

Države članice morajo v skladu s členom 45 uredbe o skupnih določbah sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se viri, ki se vrnejo finančnim instrumentom v obdobju najmanj osem let po koncu obdobja upravičenosti, ustrezno uporabijo (glej tudi vzorec sporazuma o financiranju iz člena 1(i) Priloge IV). Sredstva, ki se vrnejo skladu po koncu obdobja upravičenosti, niso več sredstva EU, ampak nacionalna sredstva.

Komisija bo v smernicah o možnostih izvajanja na podlagi člena 38(1)(b) uredbe o skupnih določbah poudarila pomen te zahteve iz sporazuma o financiranju, ki so ga podpisali organi upravljanja, in navedla, da preverjanje ustreznosti te določbe spada na področje rednega revizijskega dela revizijskih organov.

Kar zadeva ciljni rok za uresničitev, Komisija poudarja, da se priporočilo, kolikor jo zadeva, že izvaja.

Priporočilo 9

Komisija sprejema to priporočilo.

V smernicah o predhodni oceni, ki so bile sprejete maja 2014, so pojasnjeni pogoji za prispevanje sredstev iz programa za obdobje 2014–2020 v obstoječi finančni instrument.

Komisija poleg tega pripravlja osnutek smernico o izboru organov, ki izvajajo finančne instrumente. Osnutek je državam članicam predložila oktobra 2015, vključeval pa naj bi oddelek s pojasnjenimi pogoji, ki se uporabljajo za spremembe pogodb (npr. podaljšanje obdobja izvajanja ali povečanje zneska prispevka OP k finančnim instrumentom v obdobju 2007–2013). Končna različica teh smernic je trenutno v pripravi.

Kar zadeva ciljni rok za uresničitev, Komisija poudarja, da se priporočilo, kolikor jo zadeva, že izvaja.

158

Kumulativni stroški upravljanja in provizije za upravljanje so konec decembra 2014 znašali 4,7 % zneska, plačanega finančnim instrumentom, kar je na letni ravni manj kot 1 %.

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so upravičeni in jih EU povrne le, če se plačajo upravitelju sklada. Če stroški upravljanja in provizije za upravljanje presežejo zgornje meje, se bo plačilo znižalo na podlagi navedenih zgornjih mej in ne na podlagi dejanskih višjih plačanih zneskov. Ta ukrep ščiti finančne interese EU.

Komisija meni, da so pravila jasno določena v pravni podlagi, za katero so se pripravile podrobne smernice, in da trenutno ni možnosti za ponovno razlago.

V členu 43 uredbe o izvajanju je navedeno, da se zgornje meje za upravičene izdatke uporabljajo za kapital, ki ga operativni program prispeva v sklad, in ne za kapital, ki ga sklad uporabi za zagotavljanje podpore končnim prejemnikom.

Zgornje meje določajo najvišji znesek upravičenih izdatkov, izračunati pa jih je treba kot letno povprečje, po načelu časovne porazdelitve. V smernicah COCOF o instrumentih finančnega inženiringa je obravnavana in nadalje pojasnjena pravna podlaga (glej točke 2.6.1–2.6.17).

Za obdobje 2014–2020 se v skladu s pravnim okvirom zahteva, da so stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z uspešnostjo, vključno z zneski, izplačanimi končnim prejemnikom.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 159 in 160

Komisija stroške upravljanja in pristojbine za upravljanje za obdobje 2007–2013 spremlja v okviru povzetka podatkov za finančne instrumente na podlagi poročanja držav članic. Ta zahteva se je uvedla leta 2011.

Za obdobje 2014–2020 bo imela popolnejši in zanesljivejši sklop podatkov za spremljanje celotnega izvajanja finančnih instrumentov, vključno s stroški upravljanja in pristojbinami za upravljanje.

Nacionalni organi so v obeh obdobjih odgovorni za zagotavljanje upravičenosti stroškov upravljanja in provizij za upravljanje v skladu z veljavnimi pravili in načelom subsidiarnosti.

Komisija meni, da se stroški upravljanja programa (proračun za tehnično pomoč) ne bi smeli kombinirati s stroški izvajanja posameznih ukrepov znotraj programa (stroški upravljanja in pristojbine za upravljanje za finančne instrumente), saj se ne kombinirajo niti pri izvajanju ukrepov v zvezi z nepovratnimi sredstvi (npr. stroški, povezani s plačilom nadzornemu inženirju projekta, so vključeni v zneske, ki so dodeljeni projektom, in ne v zneske tehnične pomoči).

Komisija želi poudariti, da pregleduje poročila o proračunu za tehnično pomoč, ki jih je prejela od držav članic. Začelo se je s poročili za obdobje 2007–2013 in se nadaljuje s poročili za obdobje 2014–2020.

161

Komisija mora za programsko obdobje 2014–2020 pripraviti povzetek podatkov za vseh pet skladov ESI. Poročanje o finančnih instrumentih je bilo določeno za šestmesečno obdobje, da se upoštevajo vsa pravila za posamezne sklade (in zadevni roki za predložitev letnega poročila o izvajanju v skladu s členom 50(6) in (7) uredbe o skupnih določbah), čas, ki je potreben za konsolidacijo in oceno podatkov, ki so jih v okviru letnega poročila o izvajanju predložile države članice/organi upravljanja, in skupna predstavitev napredka pri izvajanju finančnih instrumentov v vseh petih skladih ESI.

Kadar Komisija predloži pripombe k letnemu poročilu o izvajanju, tudi o finančnih instrumentih, se poročilo vrne organom upravljanja, dvomesečni rok pa se prekine, dokler se popravljene in spremenjene informacije ponovno ne predložijo Komisiji, ko začne rok ponovno teči.

Podatki se lahko zato zberejo, ko Komisija izvede popolno oceno in obstaja zadostno zagotovilo glede točnosti in verodostojnosti podatkov, ki so jih predložili organi upravljanja.

162

Plačilo na podlagi uspešnosti je obvezna zahteva v skladu s členom 42(5) uredbe o skupnih določbah, merila za uspešnost pa so določena v členu 12 Delegiranega akta 480/2014.

Komisija je v smernicah (EGESIF 15-0021-01) o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki jih je objavila novembra 2015, zagotovila pojasnila o metodologiji izračunavanja na podlagi rezultatov.

Priporočilo 10 (a)

Komisija sprejema to priporočilo.

O stroških upravljanja in provizijah za upravljanje se bo še naprej poročalo v okviru povzetka podatkov, maja 2015 pa so bila državam članicam poslana posebna navodila o tem poročanju.

Države članice morajo v skladu s smernicami o zaključku operativnih programov (Sklep Komisije C(2015) 2771) v vzorcu 1 (obvezno polje III.4, III.6) in vzorcu 2 Priloge I (obvezno polje III.4) poročati o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki so nastali in bili plačani do marca 2017.

Priporočilo 10 (b)

Komisija ne sprejme priporočila.

Komisija meni, da so pravila jasno določena v pravni podlagi, za katero so se pripravile podrobne smernice, in da trenutno ni prostora za ponovno razlago.

V členu 43 uredbe o izvajanju je navedeno, da se zgornje meje za upravičene izdatke uporabljajo za kapital, ki ga operativni program prispeva v sklad, in ne za kapital, ki ga sklad uporabi za zagotavljanje podpore končnim prejemnikom.

Zgornje meje določajo najvišji znesek upravičenih izdatkov, izračunati pa jih je treba kot letno povprečje, po načelu časovne porazdelitve. V smernicah COCOF o instrumentih finančnega inženiringa je obravnavana in nadalje pojasnjena pravna podlaga (glej točke 2.6.1–2.6.17).

Za obdobje 2014–2020 se v skladu s pravnim okvirom zahteva, da so stroški upravljanja in provizije za upravljanje povezani z uspešnostjo, vključno z zneski, izplačanimi končnim prejemnikom.

Priporočilo 11 (a)

Komisija ne sprejema priporočila.

Komisija meni, da so obvezne določbe o plačilu na podlagi uspešnosti iz člena 42(5) uredbe o skupnih določbah in podrobna merila za uspešnost iz člena 12 Delegiranega akta 480/2014 ustrezna pravna podlaga za doseganje zaželenega spodbujevalnega učinka in da trenutno ni ustrezne podlage, ki bi upravičila predlaganje spremembe.

Poleg tega ugotavlja, da mora organ upravljanja odbor za spremljanje obvestiti o določbah, ki se nanašajo na izračun nastalih stroškov upravljanja na podlagi uspešnosti ali provizij za upravljanje finančnega instrumenta. Odbor za spremljanje bo letno obveščen o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki so bili dejansko plačani v predhodnem koledarskem letu.

Priporočilo 11 (b)

Komisija ugotavlja, da je priporočilo naslovljeno na države članice.

Strinja se, da bi morali organi upravljanja čim bolj izkoristiti veljavne pravne zahteve. Te zahteve so podrobno pojasnjene in razložene tudi v smernicah o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje.

Veljavna pravna podlaga omogoča, da se poleg meril za uspešnost iz člena 12 Delegiranega akta 480/2014 uporabi več meril za uspešnost.

Priporočilo 12

Komisija ne sprejema priporočila.

Kar zadeva izvedljivost in sorazmernost izvajanja tega priporočila, Komisija meni, da bi bilo treba pri analizi ločiti stroške za nepovratna sredstva in finančne instrumente, ki jih nosijo organi upravljanja in verjetno isto osebje, ki opravlja obe nalogi. Poleg tega so strukture stroškov nepovratnih sredstev in finančnih instrumentov ter deljeno in neposredno upravljanih finančnih instrumentov različne.

Kar zadeva pomen take primerjalne analize, želi Komisija nadalje poudariti, da so nepovratna sredstva in finančni instrumenti različna načina za izvajanje politike skladov ESI, usmerjena v različne tipologije naložb.

163

Komisija se strinja z načelom optimizacije usklajevanja med finančnimi instrumenti iz skladov ESI in EFSI.

Komisija je 22. februarja 2016 objavila brošuro, ki bo lokalnim organom in spodbujevalcem projektov pomagala, da bodo v celoti izkoristili priložnosti za usklajevanje, sinergije in dopolnjevanje skladov EFSI in ESI. Ta dva instrumenta sta bila različno oblikovana, vendar se glede namena, zasnove in zakonodajnega okvira dopolnjujeta in medsebojno krepita. Brošura zagotavlja pregled morebitnih kombinacij skladov EFSI in ESI na ravni projekta ali prek finančnega instrumenta, kot je naložbena platforma (glej http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Odgovor Sklada Marguerite

Odgovora na odstavek 81 in okvir 11

Struktura, ki jo uporablja sklad Marguerite za svoje naložbe, je bila uvedena predvsem zato, da bi sklad lahko držal svoje naložbe po posameznih odvisnih podjetjih zaradi obvladovanja tveganj za portfelj (z omogočanjem ločevanja naložb), lažje odtujitve teh naložb v prihodnosti in lažjih denarnih tokov v sami strukturi (iz sklada Marguerite za izvedbo naložb in nato nazaj v sklad Marguerite iz teh naložb). Luksemburški upravni organi so bili zaprošeni za davčno stališče zaradi potrditve.

V zvezi z vašo izjavo: „Prav tako se je mogoče z uporabo te strukture izogniti drugim davkom […]“ menimo, da bi lahko bila omemba izogibanja davkom zavajajoča, ker se ta izraz pogosto uporablja za sheme, katerih namen je izogniti se davkom, ki jih je po zakonu treba plačati. Davčne zadeve sklada Marguerite ureja svetovalec sklada, da bi se zagotovilo, da sklad izpolnjuje svoje davčne obveznosti in plačuje vse dolgovane davke.

QJ-AB-16-019-SL-E    ISSN 1977-5784

Za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU s posojili, jamstvi in naložbami v kapital se vse več uporabljajo finančni instrumenti. V programskem obdobju 2007–2013 je bilo zanje iz proračuna EU dodeljenih približno 21,5 milijarde EUR. Čeprav imajo lahko nedvomne prednosti v primerjavi z drugimi oblikami financiranja EU, kot so nepovratna sredstva, je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da pri njihovem izvajanju prihaja do velikih izzivov, ki bi lahko omejili njihovo učinkovitost.