EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet

via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5420-7 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/73838 | QJ-AB-16-019-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5357-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/848349 | QJ-AB-16-019-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5424-5 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/036614 | QJ-AB-16-019-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds | 14.1.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 11.4.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 1.6.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 5.7.2016

SV
2016

nr 19

Särskild rapport

Att genomföra EU:s
budget med hjälp av
finansieringsinstrument
– lärdomar av program-
perioden 2007–2013

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II (där ledamoten Henri Grethen är ordförande) som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transporter och energi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Iliana Ivanova med stöd av Tony Murphy (kanslichef), Mihail Stefanov (attaché), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Rares Rusanescu (uppgiftsansvarig) och Agathoclis Argyrou (revisor), Marcel Bode (revisor), Viorel Cirje (revisor) och Maria Ploumaki (revisor).

Från vänster till höger: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy och A. Argyrou.

Innehåll

Förkortningar

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

Vad är finansieringsinstrument?

Hur finansieringsinstrument har använts i genomförandet av EU:s budget sedan 2007

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Kommentarer

Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

En alltför stor kapitaltilldelning ledde till låga utbetalningsgrader, undvikande av tillbakadragande av medel och potentiell återbetalning vid avslutningen

Marknadsbehoven bedömdes inte alltid korrekt av förvaltningsmyndigheterna innan medel fördelades till Eruf- och ESF-finansieringsinstrument

Ett regionalt fokus bidrog till att medlemsstaterna inrättade ett stort antal små finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013

Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

När kommissionen mäter finansieringsinstrumentens hävstångseffekt tar den inte vederbörlig hänsyn till i vilken omfattning offentlig finansiering mobiliserar ytterligare medel

Svårt att locka investerare från den privata sektorn till finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning

Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

Förseningar i genomförandet förkortade den faktiska investeringsperioden för flera Eruf- och ESF-finansieringsinstrument betydligt

Den revolverande effekten hos Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var begränsad under genomförandet och osäker efter avslutningen av programmen 2007–2013

Har finansieringsinstrument visat sig vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

Höga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter i förhållande till den faktiska utbetalningen till slutmottagare

Ingen ersättning betalades ut från EU-budgeten för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter över taken i lagstiftningen vid avslutningen

Kommissionen tar inte vederbörlig hänsyn till skillnader mellan typer av instrument och den faktiska storleken på det stöd som getts till slutmottagare vid bedömningen av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Begränsningar i medlemsstaternas rapportering av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter uppstår utöver den administrativa kostnaden för att genomföra operativa program inom Eruf och ESF

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Finansieringsinstrument med delad förvaltning – hur fungerar de (programperioden 2014–2020)?
Bilaga II | — | Definition av termen ”finansieringsinstrument” i den rättsliga grunden (programperioderna 2014–2020 och 2007–2013)
Bilaga III | — | Översikt över Eruf-finansieringsinstrumenten i de 28 EU-medlemsstaterna: antal fonder och kapitaltilldelning (programperioden 2007–2013)
Bilaga IV | — | Översikt över ESF-finansieringsinstrumenten i de 28 EU-medlemsstaterna: antal fonder och kapitaltilldelning (programperioden 2007–2013)
Bilaga V | — | Sammanfattning av förhandsbedömningskrav (programperioden 2014–2020)

Kommissionens svar

Svar från Margueritefonden

Förkortningar

COCOF: Samordningskommittén för fonderna

CPR: förordningen om gemensamma bestämmelser

EaSI: Europeiska unionens program för sysselsättning och social innovation

EEEF: Europeiska fonden för energieffektivitet

EEPR: ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från gemenskapen till projekt på energiområdet

EFF: Europeiska fiskerifonden

Efsi: Europeiska fonden för strategiska investeringar

EGESIF: expertgrupp för de europeiska struktur- och investeringsfonderna

EIB: Europeiska investeringsbanken

EIF: Europeiska investeringsfonden

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

EPMF: det europeiska instrumentet Progress för mikrokrediter för sysselsättning och social delaktighet

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF: Europeiska socialfonden

ESIF: Europeiska struktur- och investeringsfonder/ESI-fonder

FEUF: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

FSE: Fonden för ett sammanlänkat Europa

GBER: allmän gruppundantagsförordning

Jeremie: gemensamma europeiska resurser för mikroföretag till medelstora företag

LGTT: instrument för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet

Margueritefonden: Europeiska 2020-fonden för energi, klimatförändring och infrastruktur

MFF: den fleråriga budgetramen

OP: operativt program

PBI: initiativet om projektobligationer

PFLP: portfölj med en första förlustdel

SF: Sammanhållningsfonden

SICAR: SICAR-bolag (société d’investissement en capital à risque)

SICAV: SICAV-bolag (société d’investissement à capital variable)

SME: små och medelstora företag

SoA: revisionsförklaring

TEN-E/T: transeuropeiska energinät/transportnät

Ordförklaringar

Allmän förordning för programperioden 2007–2013: rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999¹.

Budgetförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002².

De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) omfattar fem separata fonder som har som mål att minska de regionala obalanserna i unionen under programperioden 2014–2020. Följande fonder ingår: Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

Delegerad förordning: Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014 av den 3 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden och om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden³.

En buffert för en första förlust i portföljen (PFLP): när en låneportfölj delas upp i flera riskdelar är bufferten för en första förlust i portföljen den del som absorberar de första förlusterna i portföljen (till exempel på grund av lån som inte återbetalats).

En finansiell intermediär är en enhet som fungerar som intermediär mellan förvaltningsmyndigheten eller holdingfonden och slutmottagarna av medel som kanaliseras genom finansieringsinstrument med delad förvaltning.

En förvaltningsmyndighet är en nationell, regional eller lokal myndighet eller något annat offentligt eller privat organ som medlemsstaten har utsett att förvalta ett operativt program. I dess uppgifter ingår att välja ut vilka projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat.

En garanti är ett åtagande av en tredje part, kallad garant, att betala en låntagares skuld om låntagaren inte kan betala den själv. Garanten är skyldig att träda in om låntagaren inte betalar hela eller delar av sin skuld, i enlighet med de villkor och bestämmelser som fastställs i avtalet mellan garanten, långivaren och/eller låntagaren.

En holdingfond är en fond som inrättas för att investera i flera riskkapitalfonder, garantifonder, lånefonder, stadsutvecklingsfonder, fonder eller andra stimulansordningar som ger lån, garantier för återbetalningspliktiga investeringar eller liknande instrument för effektiv energianvändning och användning av förnybar energi i byggnader, även befintliga bostäder.

En slutmottagare är en juridisk eller fysisk person som inte är en holdingfond eller en finansiell intermediär och som får finansiering från ett finansieringsinstrument.

Ett lån är en överenskommelse som ålägger långivaren en skyldighet att göra ett överenskommet belopp tillgängligt för låntagaren för en överenskommen period. Låntagaren är skyldig att återbetala beloppet efter en viss period. I regel är låntagaren skyldig att betala ränta på lånebeloppet.

Ett SICAR-bolag (société d’investissement en capital à risque) är en struktur avsedd för investeringar i onoterade bolag och riskkapitalinvesteringar utan regler för investeringsdiversifiering eller restriktioner när det gäller utlåning eller belåning.

Ett SICAV-bolag (société d’investissement à capital variable) är en typ av värdepappersfond vars kapitalvärde förändras utifrån antalet investerare och värdet på dess underliggande investeringar. Andelar i fonden köps och säljs utifrån fondens senaste fondandelsvärde.

Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) syftar till att mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar inom hela EU under perioden 2015–2017 och garantera finansieringen av projekt under de följande åren. Efsi har inrättats inom Europeiska investeringsbanken (EIB) som en förvaltningsfond med obegränsad varaktighet för att finansiera mer riskfyllda delar av projekt. En garanti på upp till 16 miljarder euro, som backas upp av EU-budgeten, ska kompensera för den ytterligare risk som EIB tar. Medlemsstaterna kan bidra med ytterligare medel till Efsi.

Europeiska regionala utvecklingsfondens (Eruf) mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna i unionen med hjälp av ekonomiskt stöd till skapandet av infrastruktur och produktiva sysselsättningsskapande investeringar, främst till företag.

Europeiska socialfondens (ESF) mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att förbättra sysselsättningsmöjligheterna, främst genom utbildningsåtgärder, främja en hög sysselsättningsnivå och skapa fler och bättre arbeten.

Expertgruppen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (EGESIF) inrättades vid kommissionen i syfte att ge råd till kommissionen i frågor som rör genomförandet av program som antas och genomförs i enlighet med förordningarna om de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Den är en av de två grupper som ersätter samordningskommittén för fonderna (den andra är COESIF – samordningskommittén för de europeiska struktur- och investeringsfonderna).

FSE-förordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010⁴.

Förordningen om gemensamma bestämmelser (CPR) för perioden 2014–2020: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006⁵.

Gemensamma europeiska resurser för mikroföretag till medelstora företag (Jeremie) är ett initiativ av kommissionen som utvecklats tillsammans med Europeiska investeringsfonden. Det främjar användning av finansieringstekniska instrument för att förbättra tillgången till finansiering för små och medelstora företag genom strukturfonderna.

Högsta garantisats är en procentandel av ett totalt låneportföljvärde som garantin faktiskt täcker.

I ett operativt program anges en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och hur finansieringen kommer att användas under en given period, vanligen sju år, för att finansiera projekt. Projekten ska bidra till att uppfylla ett eller flera av ett visst antal mål som anges för det operativa programmets insatsområde. Det ska finnas program för var och en av fonderna på det sammanhållningspolitiska området, det vill säga Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden eller Sammanhållningsfonden. Operativa program utarbetas av medlemsstaterna och ska godkännas av kommissionen innan medel från EU-budgeten kan betalas ut. De kan bara ändras under den aktuella perioden om båda parterna samtycker till det.

Insatsområde: en av prioriteringarna i strategin för ett operativt program som omfattar en grupp inbördes relaterade insatser med specifika mätbara mål.

Kapitalinvestering innebär att ett företag tillförs kapital, som investeras direkt eller indirekt i utbyte mot ägarskap av eller delägarskap i företaget, varvid investeraren även kan få visst inflytande över driften av företaget samt andel av företagets vinster.

Kapitaltilldelning avser det finansieringsbelopp som betalas till ett finansieringsinstrument (från EU-budgeten, den nationella budgeten eller privata investerare) för att stödja dess verksamhet. Det bör återspegla finansieringsinstrumentets investeringskapacitet och stå i rimlig proportion till den marknad som det är inriktat på.

Sammanhållningspolitiken under programperioden 2007–2013 omfattade Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden (dvs. de två ”strukturfonderna”) och Sammanhållningsfonden. Till programperioden 2014–2020 har samordningen mellan sammanhållningspolitiken och EU:s övriga politik som bidrar till regional utveckling, nämligen landsbygdsutvecklings-, fiskeri- och havspolitiken, förbättrats genom att gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna har införts.

Samordningskommittén för fonderna (COCOF) är en ständig övervakningskommitté vid kommissionen. Den har till uppgift att diskutera frågor om genomförandet av de förordningar som reglerar Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden.

Statligt stöd är varje form av direkt eller indirekt ekonomiskt stöd som offentliga myndigheter ger företag i den privata sektorn. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är statligt stöd på den inre marknaden generellt sett förbjudet, utom i vederbörligen motiverade fall, nämligen om det inte snedvrider (eller hotar att snedvrida) konkurrensen. Europeiska kommissionen har exklusiv behörighet att bedöma om det statliga stöd som medlemsstater beviljar är förenligt med dessa regler. Europeiska kommissionens beslut och åtgärder i procedurfrågor granskas av tribunalen och domstolen.

Särskilda fonder är fonder som inte är holdingfonder.

Tillämpningsförordning: kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden⁶.

Tröskelvärde är den lägsta avkastningsnivå på ett projekt eller en investering som en förvaltare eller investerare kräver.

Villkorad kreditlimit är en kreditlimit som kan utnyttjas under förutsättning att en i förväg definierad händelse inträffat.

Överskottsfinansiering är den del av kapitaltilldelningen som nått slutmottagarna och därefter återförts till finansieringsinstrumentet och som därför är tillgängligt för en ny investeringsomgång.

1EUT L 210, 31.7.2006, s. 25.

2EUT L 298, 26.10.2012, s. 1.

3EUT L 138, 13.5.2014, s. 5.

4EUT L 348, 20.12.2013, s. 129.

5EUT L 347, 20.12.2013, s. 320.

6EUT L 371, 27.12.2006, s. 1.

Sammanfattning

I

Europeiska unionen står för närvarande inför allvarliga utmaningar som den ekonomiska och finansiella återhämtningen och hanteringen av flyktingkrisen. EU:s beslutsfattare försöker därför hitta sätt att maximera ändamålsenligheten och effektiviteten i den tillgängliga EU-budgeten, som står för mindre än 1 % av EU:s bruttonationalprodukt (BNP).

II

Finansieringsinstrument är ett verktyg för att tillhandahålla ekonomiskt stöd från EU-budgeten. Det ekonomiska stöd som ges till slutmottagare genom finansieringsinstrument kan ha formen av lån, garantier och kapitalinvesteringar.

III

Om finansieringsinstrumenten genomförs korrekt har de följande två specifika fördelar jämfört med bidrag:

–Möjligheten att de offentliga medlen får en hävstångseffekt (dvs. att de mobiliserar ytterligare privata och offentliga medel som kompletterar den ursprungliga offentliga finansieringen).

–Den revolverande karaktären på deras kapital (dvs. att samma medel används i flera cykler).

Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolikheten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

IV

Under programperioden 2007–2013 använde 25 av EU:s 28 medlemsstater finansieringsinstrument som inrättats inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Europeiska socialfonden (ESF): totalt hade 972 Eruf- och 53 ESF-finansieringsinstrument inrättats runtom i EU. Vid utgången av 2014 hade omkring 16 miljarder euro betalats i stöd från Erufs och ESF:s operativa program till dessa instrument. Det är en betydande ökning jämfört med att omkring 1,3 miljarder euro fördelades till sådana instrument under programperioden 2000–2006 och 0,6 miljarder euro under programperioden 1994–1999. Under samma period, 2007–2013, uppgick det totala bidraget från EU-budgeten till de 21 finansieringsinstrument som förvaltades direkt eller indirekt av kommissionen till cirka 5,5 miljarder euro. De centralt förvaltade finansieringsinstrumenten används i alla EU:s medlemsstater.

V

Vid revisionen granskade vi huruvida finansieringsinstrument var en effektiv mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013. Revisionen utfördes mellan oktober 2014 och mars 2016 och var inriktad på områdena regional-, social-, transport- och energipolitik. Vår analys omfattade alla de 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument som inrättades under programperioden 2007–2013 med delad förvaltning och sex centralt förvaltade finansieringsinstrument på dessa områden. Uppgifterna som presenteras i rapporten bygger på den senast tillgängliga information som kommissionen lämnade i september 2015 och speglar situationen i slutet av 2014.

VI

Vid revisionen identifierade vi ett antal betydande problem som begränsade finansieringsinstrumentens effektivitet som mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013:

–Ett betydande antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var för stora och hade ännu i slutet av 2014 avsevärda problem med att betala ut sitt kapital (i genomsnitt hade omkring 57 % av allt det kapital som hade betalats från de operativa programmen till finansieringsinstrumenten använts). En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika tillbakadraganden under programperioden 2007–2013.

–Generellt sett lyckades varken finansieringsinstrument med delad eller med central förvaltning attrahera privat kapital.

–Hittills har endast ett begränsat antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument lyckats tillhandahålla revolverande ekonomiskt stöd.

–När det gällde Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna höga i förhållande till det faktiska ekonomiska stödet till slutmottagare. De förefaller också vara betydligt högre än inom centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn.

VII

Samtidigt noterar vi också att den rättsliga ramen för finansieringsinstrument förbättrades till programperioden 2014–2020 på grundval av den sakkunskap som inhämtades under programperioden 2007–2013, men vissa problem kvarstår.

VIII

I rapporten rekommenderar vi följande:

–Kommissionens förhandsbedömning av centralt förvaltade instrument bör systematiskt inbegripa en analys av de lärdomar som har dragits hittills.

–Kommissionen bör utöver de lärdomar som har dragits även analysera vilken effekt stora socioekonomiska förändringar har på den logiska grunden för instrumentet och vilka motsvarande bidrag som krävs från EU-budgeten i samband med halvtidsöversynen av alla centralt förvaltade finansieringsinstrument.

–Kommissionen och medlemsstaterna bör sträva efter att optimera storleken på särskilda Eruf- och ESF-fonder för att när så är möjligt dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Kommissionen bör ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de ska inrätta sådana finansieringsinstrument i medlemsstaterna eller på EU-nivå (som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen).

–Kommissionen bör i budgetförordningen (och därefter i sektorförordningar) fastställa en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som är tillämplig på EU-budgetens alla områden och som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument.

–När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 bör kommissionen se till att medlemsstaterna vid avslutningen lämnar fullständiga och tillförlitliga uppgifter om privata bidrag till kapitalet, både genom de operativa programmen och i tillägg till dem.

–När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument bör kommissionen ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.

–När det gäller centralt förvaltade finansieringsinstrument bör de allmänna riskdelningsprinciper som kan påverka EU-budgeten fastställas i den lagstiftning som reglerar det berörda instrumentet.

–När det gäller alla finansieringsinstrument som finansieras från EU-budgeten under programperioden 2014–2020 bör kommissionen se till att endast strukturer som överensstämmer med dess egna rekommendationer och åtgärder i fråga om skattemässig behandling tillämpas av medlemsstaterna, kommissionen själv och EIB-gruppen.

–Kommissionen bör vidta lämpliga åtgärder för att se till att medlemsstaterna upprätthåller medlens revolverande karaktär under den föreskrivna perioden på åtta år efter stödberättigandeperiodens slut när det gäller programperioden 2014–2020.

–Kommissionen bör ge vägledning om de bestämmelser som tillåter att finansieringsinstrument fortsätter att användas under den följande programperioden, särskilt i de fall då fondförvaltarna väljs ut i en offentlig upphandling.

–Kommissionen bör se till att medlemsstaterna rapporterar utförlig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som uppkommit och betalats senast i mars 2017 med hänsyn till den kommande avslutningen av programperioden 2007–2013.

–Kommissionen bör förtydliga att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter måste tillämpas på det faktiska kapital som använts av finansieringsinstrumentet, det vill säga det bidrag från det operativa programmet som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd.

–Vad beträffar den resultatbaserade ersättningen till fondförvaltare under programperioden 2014–2020 bör kommissionen lägga fram ett lagstiftningsförslag om en översyn av de befintliga bestämmelserna i förordningen om gemensamma bestämmelser för att förstärka incitamentseffekten hos dessa arrangemang.

–Medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter bör i stor utsträckning utnyttja de befintliga resultatbaserade delarna i ersättningen till fondförvaltare när de förhandlar fram finansieringsavtal.

–Kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, huvudsakligen genom finansieringsinstrument, när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek. Sådan information skulle vara särskilt relevant för utarbetandet av lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 och för fastställandet av en lämplig omfattning för det tekniska stödet.

Inledning

Vad är finansieringsinstrument?

01

Europeiska unionen står för närvarande inför allvarliga utmaningar som den ekonomiska och finansiella återhämtningen och hanteringen av flyktingkrisen. EU:s beslutsfattare försöker därför hitta sätt att maximera ändamålsenligheten och effektiviteten i den tillgängliga EU-budgeten, som står för mindre än 1 % av EU:s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansieringsinstrument⁷ är ett verktyg för att tillhandahålla ekonomiskt stöd från EU-budgeten genom lån, garantier och kapitalinvesteringer (eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital) för genomförandet av projekt (se tabell 1)⁸.

I bilaga 1 förklarar vi hur de olika typerna av finansieringsinstrument fungerar.

Tabell 1

De viktigaste typerna av finansieringsinstrument som stöds av EU-budgeten

Källa: Europeiska kommissionen, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (kompass för finansieringsinstrument – produkter i form av finansieringsinstrument – lån, garantier, eget kapital och kapital likställt med eget kapital), s. 3.

02

Jämfört med bidrag (som är det traditionella sättet att tillhandahålla finansiering från EU-budgeten) kan finansieringsinstrument, om de genomförs korrekt, ge två specifika fördelar:

οMöjligheten att de offentliga medlen får en hävstångseffekt (dvs. att de mobiliserar ytterligare privata och offentliga medel som kompletterar den ursprungliga offentliga finansieringen).

οDen revolverande karaktären på deras kapital (dvs. att samma medel används i flera cykler) gör att varje euro i finansiering genom finansieringsinstrument i princip kan användas mer än en gång.

03

Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolikheten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

04

En gemensam definition av finansieringsinstrument fastställdes första gången vid översynen av budgetförordningen 2012; den har sedan använts i sektorförordningarna för programperioden 2014–2020 (se bilaga 2).

Hur finansieringsinstrument har använts i genomförandet av EU:s budget sedan 2007

Hur finansieringsinstrument som finansieras via EU:s budget har använts

05

EU-budgeten kan genomföras med delad förvaltning (dvs. i samarbete med medlemsstaterna, såsom inom sammanhållningspolitiken), med direkt förvaltning (dvs. av kommissionens egna avdelningar eller via genomförandeorgan) eller med indirekt förvaltning (dvs. genom att genomförandeuppgifter anförtros åt tredjeländer eller olika organ)⁹. De två sistnämna kallas gemensamt för centraliserad förvaltning.

06

Finansieringsinstrument används i olika delar av EU-budgeten:

οFinansieringsinstrument med delad förvaltning på sammanhållningsområdet inrättas främst inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och i mindre utsträckning inom Europeiska socialfonden (ESF). Från och med programperioden 2014–2020 kan finansieringsinstrument även användas för Sammanhållningsfonden (SF). Varje instrument måste genomföras inom ramen för ett operativt program (OP) som fastställs av förvaltningsmyndigheterna med ansvar för det programmet, tillsammans med dess storlek och utformning¹⁰. Finansieringsinstrument används även inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska fiskerifonden (EFF).

οCentralt förvaltade finansieringsinstrument finansieras via olika budgetområden, såsom forskning, näringsliv och industri, utbildning och kultur. Kommissionen är tillsammans med sina partner direkt inblandad i utformningen av de instrumenten och i utvecklingen av deras investeringsstrategi och kapitaltilldelning. Beslutet att inrätta dessa instrument fattas av budgetmyndigheten (dvs. Europaparlamentet och rådet) på kommissionens förslag.

Regler för att välja ut finansieringsinstrumentens fondförvaltare

07

Vid delad förvaltning kan finansieringsinstrument inrättas som självständiga fonder eller som delfonder av en holdingfond, nedan kallade särskilda fonder (se figur 1). En holdingfond, ibland även kallad fondandelsfond, är en fond som inrättas för förvaltning av olika typer av instrument. Den gör också att stöd kan ges från ett eller flera operativa program till ett eller flera finansieringsinstrument.

08

Finansieringsinstrument förvaltas i allmänhet av privata eller statliga banker eller andra finansiella intermediärer och inte av offentliga förvaltningar. När det gäller Eruf- och ESF-instrument måste valet av fondförvaltare följa EU:s och medlemsstaternas regler för offentlig upphandling om förvaltningen läggs ut på anbud. I situationer där reglerna för offentlig upphandling inte är tillämpliga (dvs. om fondförvaltningsavtalet inte är ett offentligt tjänstekontrakt) kan förvaltningsmyndigheten utse en fondförvaltare under förutsättning att gällande regler för statligt stöd följs (se punkterna 10–12).

09

EIB-gruppen (som omfattar Europeiska investeringsfonden (EIF) och Europeiska investeringsbanken (EIB)) åtnjuter en särskild ställning eftersom de kan utses till fondförvaltare utan ett förfarande för offentlig upphandling¹¹. De förvaltar också merparten av de centralt förvaltade instrumenten för vilka fondförvaltaren utses i lagstiftningsförslaget.

Figur 1

Förenklad översikt över en holdingfondstruktur för Eruf- eller ESF-finansieringsinstrument

Källa: Revisionsrätten.

Finansieringsinstrument och EU:s regler för statligt stöd

10

EU-medel med delad förvaltning anses vara en del av de nationella eller regionala budgetarna och är som sådana potentiellt föremål för kontroll av statligt stöd. När förvaltningsmyndigheterna genomför finansieringsinstrumentet måste de därför säkerställa efterlevnad av reglerna för statligt stöd¹². De tillämpliga reglerna för statligt stöd finns i den nya allmänna gruppundantagsförordningen¹³ och i kommissionens nya riktlinjer för riskfinansiering¹⁴ som båda trädde i kraft i juli 2014.

11

För varje Eruf- och ESF-finansieringsinstrument måste förvaltningsmyndigheten lägga fram bevis för att det antingen¹⁵

οföljer vanlig marknadspraxis (vilket i praktiken innebär att förvaltningen av fonden har valts ut genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande förfarande) eller

οomfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse¹⁶ eller

οär ett undantaget stöd eftersom det faller under den allmänna gruppundantagsförordningen eller under en anmäld stödordning i enlighet med kommissionens riktlinjer för riskfinansiering.

12

Centralt förvaltade finansieringsinstrument (som inte använder nationella eller regionala resurser och därför inte ingår i medlemsstaternas budgetar) omfattas inte av EU:s regler för statligt stöd, eftersom huvudvillkoret i artikel 107 i EUF-fördraget ”[…] som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” inte är uppfyllt.

Bakgrundsinformation om antalet finansieringsinstrument och deras kapitaltilldelning sedan 2007

Programperioden 2007–2013

13

Under programperioden 2007–2013 användes finansieringsinstrument av 25 av de 28 EU-medlemsstaterna. Det var endast Kroatien, Irland och Luxemburg som inte använde denna finansieringsmekanism¹⁷. Bilaga III och IV innehåller en översikt över antalet Eruf- och ESF-instrument per medlemsstat.

14

Såsom framgår av tabell 2 hade vid utgången av 2014 omkring 15,2 miljarder euro betalats i stöd från operativa program inom Eruf och 0,8 miljarder euro i stöd från operativa program inom ESF. Det är en betydande ökning jämfört med omkring 1,3 miljarder euro under programperioden 2000–2006 och 0,6 miljarder euro under programperioden 1994–1999¹⁸.

15

Under programperioden 2007–2013 motsvarar det bidrag som EU betalade till finansieringsinstrument 5 % av EU:s totala finansiering av Eruf och 1 % av EU:s totala finansiering av ESF för hela perioden. EU-budgeten stod för 69 respektive 56 % av den totala kapitaltilldelningen till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten 2007–2013 (se tabell 2). När det gäller det ekonomiska stödet till slutmottagare står EU-bidraget för 63 % (Eruf) respektive 65 % (ESF).

Tabell 2

Genomförandet av Eruf- och ESF-finansieringsinstrument (2007–2013) per den 31 december 2014

Belopp som det ingåtts åtaganden för i finansieringsöverenskommelser om finansieringsinstrument
(belopp i miljoner euro)
Belopp som betalats från operativa program till finansieringsinstrument
(belopp i miljoner euro)
Belopp som betalats från finansieringsinstrument till slutmottagare
(belopp i miljoner euro)

OP¹
EU
EU/OP %
OP
EU
EU/OP
%
OP
EU
EU/OP %

Eruf
17 061
10 946
ej tillämpligt
15 189
10 452
69 %
8 871
5 594
63 %

ESF
472
829
462
56 %
318
207
65 %

Totalt
17 061
11 418
67 %
16 018
10 914
68 %
9 189
5 801
63 %

Källa: Revisionsrätten på grundval av kommissionens senaste uppgifter från september 2015².

1Vad beträffar de belopp inom operativa program som man ingått åtaganden för görs det ingen åtskillnad mellan Eruf- och ESF-finansieringsinstrument i kommissionens genomföranderapport.

2EGESIF_15-0027-00, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 21 och 54.

16

Enligt de senaste uppgifter som kommissionen rapporterat hade 972 Eruf-finansieringsinstrument och 53 ESF-instrument inrättats runtom i EU. Av dem är 903 särskilda Eruf-fonder och 49 ESF-fonder (se tabell 3). 31 av Eruf-instrumenten förvaltas av EIB-gruppen (se punkt 9).

17

Dessutom fanns det 14 instrument som finansierades via Ejflu och sex instrument som finansierades av EFF. När det gäller programperioden 2007–2013 krävde inte dessa båda fonder att medlemsstaterna skulle rapportera om finansieringsinstrument, och därför finns det inga officiella uppgifter om dem¹⁹. Men utifrån uppgifter som vi har sammanställt kan man uppskatta att kapitalet i fonder som medfinansierades av Ejflu uppgick till omkring 700 miljoner euro och till cirka 72 miljoner euro när det gäller EFF i slutet av 2013 (i båda fallen inklusive de nationella bidragen till programmen).

Tabell 3

Eruf- och ESF-finansieringsinstrument per typ av särskild fond (2007–2013) per den 31 december 2014

Eruf
ESF

Antal fonder
Kapital
(i miljoner euro)
Antal fonder
Kapital
(i miljoner euro)

Särskilda fonder, varav

–låneinstrument

371
5 637
31
417

–garantiinstrument

171
2 215
7
196

–egetkapitalinstrument

162
2 006
1
70

–blandade instrument (kombination av lån, garantier, eget kapital eller andra instrument)

110
2 496
5
59

–andra instrument

6
65
0
0

–instrumenttyp ej rapporterad

83
770
5
74

Totalt
903
13 189
49
816

Källa: Revisionsrätten på grundval av kommissionens senaste uppgifter från september 2015.

18

När det gäller de centralt förvaltade instrumenten uppgick EU:s totala bidrag till instrument 2007–2013 inom alla budgetområden till cirka 5,5 miljarder euro²⁰ fördelade på 21 finansieringsinstrument²¹. Dessa instrument används i alla EU:s medlemsstater.

Programperioden 2014–2020

19

Inom EU-budgeten är de europeiska struktur- och investeringsfonderna den viktigaste källan till finansiering av kapitalinvesteringar och infrastruktur med en total budget på cirka 450 miljarder euro under programperioden 2014–2020.

20

Sedan 2011 har Europaparlamentet och Europeiska rådet uppmuntrat ökat användning av finansieringsinstrument²². Det politiska engagemanget återspeglas också i förordningen om gemensamma bestämmelser som innehåller bestämmelser om en utökad användning av finansieringsinstrument för att genomföra alla fem ESI-fonderna (dvs. även Sammanhållningsfonden) och uppnå alla tematiska mål för programmen²³.

21

I slutet av 2015 uppskattade kommissionen att det under programperioden 2014–2020 som helhet skulle fördelas omkring 21 miljarder euro till finansieringsinstrument från de fem ESI-fonderna²⁴. Eftersom EU:s bidrag till dessa instruments totala kapital under programperioden 2007–2013 i genomsnitt uppgick till omkring 68 % vid utgången av 2014²⁵, uppskattar vi att det belopp på 21 miljarder euro som härrör från EU-budgeten sannolikt kommer att motsvara omkring 31 miljarder euro i totala anslag (exklusive ytterligare nationell eller privat finansiering som fonderna kan få utanför ESI-fondernas program).

22

Som en jämförelse har Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) som mål att mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar i hela EU mellan 2015 och 2017 och att finansiera projekt under de följande åren.

7Under programperioden 2007–2013 användes termen ”finansieringstekniska instrument” i den lagstiftning som reglerade Eruf och ESF. I denna rapport används termerna ”finansieringstekniskt instrument” och ”finansieringsinstrument” synonymt.

8Enligt internationell redovisningsstandard 32 är ett finansiellt instrument ”varje form av avtal som ger upphov till en finansiell tillgång i ett företag och en finansiell skuld eller ett egetkapitalinstrument i ett annat företag”.

9Artikel 58 i budgetförordningen.

10Europaparlamentet, generaldirektoratet för EU-intern politik – Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study (studie om finansieringsinstrument inom sammanhållningspolitiken), 2013, s. 46.

11Artikel 44 c i den allmänna förordningen.

12Artikel 37.1 i den allmänna förordningen: ”Vid tillämpningen av denna avdelning [avdelning IV, Finansieringsinstrument] ska de förvaltande myndigheterna, de organ som genomför fondandelsfonder och de organ som genomför finansieringsinstrument iaktta tillämplig rätt, särskilt i fråga om statligt stöd och offentlig upphandling.”

13Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1).

14Europeiska kommissionen, Riktlinjer för statligt stöd för att främja riskfinansieringsinvesteringar (EUT C19, 22.1.2014, s. 4).

15Artikel 37 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

16Rådets förordning (EU) nr 2015/1588 av den 13 juli 2015 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av övergripande statligt stöd (EUT L 248, 24.9.2015, s. 1).

17Trots det har centralt förvaltade finansieringsinstrument inrättats i Luxemburg. De har dessutom tillhandahållit projekt i Irland och Kroatien EU-finansiering.

18Europeiska kommissionen, EIB, FI Compass: Financial Instruments - A sustainable way of achieving EU economic and social objectives (kompass för finansieringsinstrument – finansieringsinstrument – ett hållbart sätt att uppnå EU:s ekonomiska och sociala mål), s. 3.

19Se punkt 82 i särskild rapport nr 5/2015 Är finansiella instrument ett framgångsrikt och lovande verktyg för landsbygdsutvecklingsområdet? (http://eca.europa.eu).

20COM(2015) 565 final, 13.11.2015, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om finansieringsinstrument som stöds av den allmänna budgeten i enlighet med artikel 140.8 i budgetförordningen per den 31 december 2013, s. 4.

21SWD(2015) 206 final, 13.11.2015, Activities relating to financial instruments (om verksamhet i samband med finansieringsinstrument), s. 6–12.

22Europaparlamentet, Femte sammanhållningsrapporten och strategin för sammanhållningspolitiken efter 2013; EUCO 169/13, Europeiska rådets slutsatser, 25 oktober 2013, s. 10.

23Förordning (EU) nr 1303/2013.

24Europaparlamentet, kommissionen: beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen vad gäller budgetens genomförande 2014 – svar på Europaparlamentets frågor för skriftligt besvarande till kommissionsledamot Crețu, utfrågning den 7 december 2015, s. 34.

25EGESIF_15-0027-00, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 21 och 54.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

23

Vid revisionen granskade vi huruvida finansieringsinstrument var en effektiv mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013. Därför ställde vi följande huvudsakliga revisionsfrågor:

οVar finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

οLyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

οGav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

οHar finansieringsinstrument visat sig vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

För varje fråga undersökte vi vilka lärdomar som kunde dras av de största brister som vi identifierade. Vi bedömde också i vilken omfattning de hade åtgärdats i de förordningar som är tillämpliga under programperioden 2014–2020.

24

Revisionen täcker perioden från 2009 till 2015. Vi inriktade oss på områdena regional-, social-, transport- och energipolitik. Närmare bestämt omfattar revisionen alla Eruf- och ESF-finansieringsinstrument samt sex centralt förvaltade finansieringsinstrument på områdena social-, transport- och energipolitik. Flera problem som vi har identifierat i denna rapport kan dock också påverka andra områden i EU:s budget där sådana instrument används.

25

Revisionsarbetet bestod av följande delar:

οEn genomgång av olika analyser och publikationer från kommissionen, EIB, EIF och tredje part.

οEn analys av den senaste årliga övervakningsrapporten, som kommissionen offentliggjorde i september 2015 och som omfattar alla 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument. Denna analys, som baserades på uppgifter som rapporterats av kommissionen i november 2015, gjordes också av sex²⁶ av de 21 instrumenten med central förvaltning (som tar emot ett EU-bidrag på 789 miljarder euro eller 14 % av det totala beloppet för alla 21 instrument)²⁷.

οEn granskning av tio fallstudier om finansieringsinstrument som genomförts på det område av EU-budgeten som behandlas i denna rapport²⁸, däribland ett studiebesök i en medlemsstat (Slovakien).

οEn uppföljningsgranskning av 45 finansieringsinstrument som granskats vid efterlevnadsrevisioner som utförts av revisionsrätten sedan 2009 (där resultaten har rapporterats tidigare i våra årsrapporter) och 54 finansieringsinstrument som granskats vid våra effektivitetsrevisioner sedan 2012.

οEn enkät bland 85 förvaltningsmyndigheter och fondförvaltare som deltar i genomförandet av finansieringsinstrument. Av de 85 undersökta enheterna gäller 82 Eruf- och ESF-instrument med delad förvaltning och tre med centraliserad förvaltning. Vi fick 66 svar när det gäller instrument med delad förvaltning och två när det gäller centralt förvaltade instrument.

οIntervjuer med mer än 40 tjänstemän vid kommissionen, EIB och EIF och mer än tio experter från organisationer med sakkunskap på området²⁹.

26

Vi har redan gjort många undersökningar av användningen av finansieringsinstrument och sedan 2011 rapporterat resultaten i flera årsrapporter³⁰ och särskilda rapporter³¹. Dessutom har kommissionen själv, men även EIB, EIF, Europaparlamentet, nationella revisionsorgan och fondförvaltare i den privata sektorn, identifierat en rad problem under senare år som sammantagna begränsade finansieringsinstrumentens ändamålsenlighet under programperioden 2007–2013. Den här rapporten bygger också på de bedömningarna.

26Ett av dessa sex finansieringsinstrument, den europeiska fonden 2020 för energi, klimatförändringar och infrastruktur (Margueritefonden), förvaltas genom direkt förvaltning (se punkt 6).

27SWD(2015) 206 final. Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, Bryssel, september 2015.

28Instrumentet för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet (LGTT), initiativet om projektobligationer (PBI), Margueritefonden, den europeiska fonden för energieffektivitet (EEEF), det europeiska instrumentet Progress för mikrokrediter (EPMF), Jessica Grekland, Jeremie Slovakien, fonden för företagande Grekland, riskkapitalfinansiering Ungern (Jeremie Ungern) och Jeremie Sicilien.

29Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) och OECD.

30Punkterna 4.30–4.36 i årsrapporten för 2010 (EUT C 326, 10.11.2011), punkt 5.34 i årsrapporten för 2011 (EUT C 344, 12.11.2012), punkt 10.31 i årsrapporten för 2012 (EUT C 331, 14.11.2013), punkterna 5.33–5.36 i årsrapporten för 2013 (EUT C 398, 12.11.2014) och punkterna 6.46–6.52 i årsrapporten för 2014 (EUT C 373, 10.11.2015).

31Särskild rapport nr 4/2011 Revisionen av garantiinstrumentet för små och medelstora företag, särskild rapport nr 2/2012 Finansieringstekniska instrument för små och medelstora företag som medfinansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden, särskild rapport nr 5/2015 Är finansiella instrument ett framgångsrikt och lovande verktyg för landsbygdsutvecklingsområdet? och särskild rapport nr 8/2015 Tillgodoser EU:s ekonomiska stöd mikroföretagares behov på ett tillfredsställande sätt? (http://eca.europa.eu).

Kommentarer

Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

27

Finansieringsinstrument är inte i sig projekt utan ett verktyg för att tillhandahålla finansiering från EU-budgeten. Inom sammanhållningspolitiken handlar en förvaltningsmyndighets beslut om att ge stöd inom ett operativt program via ett finansieringsinstrument inte så mycket om huruvida man ska investera det operativa programmets resurser eller inte (det är redan förutbestämt i det operativa programmet) utan om hur man ska göra det: genom ett engångsbidrag eller stöd via ett finansieringsinstrument som tillhandahåller ett återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd.

28

Vi har därför granskat i vilken utsträckning de 1 025 Eruf- och ESF-instrumenten har använt sitt kapital till att ge olika former av ekonomiskt stöd till slutmottagare och analyserat flera faktorer som bidrog till instrumentens låga utbetalningsgrader till slutmottagare under programperioden 2007–2013: storleken på instrumentens ursprungliga kapitaltilldelning, huruvida marknadsbehoven tillgodosågs på ett lämpligt sätt av förvaltningsmyndigheterna och specifika svårigheter som regionala finansieringsinstrument ställdes inför. Vi analyserade även hur liknande aspekter hanterades inom centralt förvaltade instrument.

En alltför stor kapitaltilldelning ledde till låga utbetalningsgrader, undvikande av tillbakadragande av medel och potentiell återbetalning vid avslutningen

29

Finansieringsinstrumentens utbetalningsgrader har vi tidigare granskat i flera av våra årsrapporter och särskilda rapporter³². I den här rapporten analyserar vi den senast tillgängliga informationen, som medlemsstaterna rapporterade till kommissionen per den 31 december 2014 och som offentliggjordes i september 2015. Vår analys av de senaste uppgifterna visar att det för ett betydande antal av dem fortfarande är svårt att använda kapitalet som planerat.

30

I tabell 4 visas utbetalningsgraderna i var och en av de 25 medlemsstater som använde finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013³³. De procentenheter som presenteras är genomsnitt för samtliga Eruf- och ESF-instrument i den berörda medlemsstaten. Ett betydande antal finansieringsinstrument inrättades först 2012 eller senare.

Tabell 4

Genomförandet av Eruf- och ESF-finansieringsinstrument per medlemsstat – per den 31 december 2014

Medlemsstat
OP-stöd som det ingåtts åtaganden för
(miljoner euro)
varav EU-bidrag
%
OP-stöd som betalats till finansieringsinstrument
(miljoner euro)
OP-stöd som betalats till slutmottagare
(miljoner euro)

Belopp
% av åtagandet
belopp
% av betalningen
% av åtagandet

Estland
200
125
63 %
200
100 %
191
95 %
95 %

Polen
1 196
1 008
84 %
1 190
100 %
1 104
93 %
92 %

Slovenien
124
105
85 %
124
100 %
112
90 %
90 %

Ungern
916
778
85 %
897
98 %
751
84 %
82 %

Tyskland
1 629
1 025
63 %
1 554
95 %
1 265
81 %
78 %

Malta
12
10
83 %
12
100 %
10
81 %
81 %

Portugal
854
531
62 %
477
56 %
386
81 %
45 %

Tjeckien
278
171
62 %
278
100 %
223
80 %
80 %

Danmark
74
35
47 %
51
68 %
40
80 %
55 %

Rumänien
150
129
86 %
150
100 %
118
78 %
78 %

Sverige
161
74
46 %
157
97 %
121
77 %
75 %

Litauen
507
409
81 %
444
87 %
331
75 %
65 %

Frankrike
460
240
52 %
419
91 %
310
74 %
67 %

Belgien
396
159
40 %
396
100 %
288
73 %
73 %

Finland
75
35
47 %
75
100 %
51
68 %
68 %

Lettland
216
160
74 %
216
100 %
145
67 %
67 %

Storbritannien
1 632
710
44 %
1 483
91 %
983
66 %
60 %

Cypern
20
17
85 %
20
100 %
13
63 %
63 %

Bulgarien
388
330
85 %
388
100 %
228
59 %
59 %

Österrike
27
10
37 %
27
100 %
13
49 %
49 %

Nederländerna
75
20
27 %
67
90 %
32
47 %
42 %

Grekland
1 789
1 477
83 %
1 589
89 %
695
44 %
39 %

Italien
4 538
2 809
62 %
4 460
98 %
1 427
32 %
31 %

Spanien
1 233
954
77 %
1 234
100 %
330
27 %
27 %

Slovakien
112
95
85 %
112
100 %
23
21 %
21 %

Totalt
17 061
11 418
67 %
16 018
94 %
9 188
57 %
54 %

Anm.: Kroatien, Irland och Luxemburg finns inte med på listan eftersom de inte hade några Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015.

31

Vid utgången av 2014, bara ett år innan den ursprungliga stödberättigandeperioden löpte ut (31 december 2015), hade endast 57 % av Eruf- och ESF-instrumentens kapital betalats ut till slutmottagare. Utbetalningarna var särskilt låga för finansieringsinstrument i Slovakien (21 %), Spanien (27 %) och Italien (32 %). Tre andra medlemsstater (Grekland, Nederländerna och Österrike) hade dessutom betalat ut mindre än hälften av sitt ursprungliga kapital.

32

Totalt sett hade 177 av de 972 Eruf-finansieringsinstrumenten (18 %) och 16 av de 53 ESF-finansieringsinstrumenten (30 %) betalat ut mindre än en tredjedel av sitt kapital vid utgången av 2014. Det totala outnyttjade kapitalet inom dessa 177 instrument uppgick till 4,2 miljarder euro per den 31 december 2014. Vad beträffar dessa instrument anser vi att det är osannolikt att den tillgängliga finansieringen någonsin kommer att användas, trots att kommissionen har förlängt stödberättigandeperioden till mars 2017 (se punkt 43). Finansieringsinstrumentens slutgiltiga utbetalningsgrad kan dock inte bedömas förrän i slutet av deras livscykel, särskilt när det gäller dem som inrättats mot slutet av programperioden.

Utbetalningsgraderna var låga på grund av att den ursprungliga kapitaltilldelningen till finansieringsinstrumenten var alltför stor

33

Under våra intervjuer hävdades ofta att den finansiella och ekonomiska krisen hade haft en avgörande effekt och påverkat utbetalningsgraderna till slutmottagare negativt. Med tanke på problemets omfattning anser vi dock att det varken är den enda eller den viktigaste orsaken till de låga utbetalningsgraderna. Låga utbetalningsgrader beror i själva verket främst på en alltför stor ursprunglig kapitaltilldelning till finansieringsinstrumenten.

34

Vår analys av de uppgifter som kommissionen offentliggjorde 2015 visade att det finns ett positivt samband mellan Eruf- och ESF-utnyttjandegrader på medlemsstatsnivå och finansieringsinstrumentens utbetalningsgrader till slutmottagare (se figur 2 a och figur 2 b). Analysen visar att de medlemsstater som redan har svårt att utnyttja Eruf- och ESF-budgeten ofta har ännu större problem med att betala ut de medel som finansieringsinstrument tilldelats.

Figur 2 a

Jämförelse mellan det totala Eruf-utnyttjandet på medlemsstatsnivå och finansieringsinstrumentens utbetalningsgrad på slutmottagarnivå

Anm.: Cirklarnas storlek motsvarar de operativa programmens totala bidrag till finansieringsinstrument (se tabell 4). Korrelationskoefficient: 0,5.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015.

Figur 2 b

Jämförelse mellan det totala ESF-utnyttjandet på medlemsstatsnivå och finansieringsinstrumentens utbetalningsgrad på slutmottagarnivå

Anm.: Cirklarnas storlek motsvarar de operativa programmens totala bidrag till finansieringsinstrument (se tabell 4). Korrelationskoefficient: 0,9.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015.

Finansieringsinstrumentens kapitaltilldelning ökade i 21 av de 25 medlemsstaterna

35

I 21 av de 25 medlemsstaterna konstaterade vi att den ursprungliga kapitaltilldelningen hade ökat sedan 2011. Totalt sett hade cirka 7,1 miljarder euro i ytterligare finansiering från de operativa programmen inom Eruf och ESF 2007–2013 fördelats till finansieringsinstrument sedan dess.

36

Merparten av den ökade kapitaltilldelningen förekom i Italien (2,5 miljarder euro), Spanien (0,9 miljarder euro), Grekland (0,9 miljarder euro), Storbritannien (0,7 miljarder euro) och Ungern (0,5 miljarder euro). Enbart dessa fem medlemsstater står för 77 % av den totala ökningen av kapitaltilldelningen under perioden som helhet. Fyra av dessa fem medlemsstater (Italien, Spanien, Storbritannien och Ungern) hade Eruf-utnyttjandegrader under genomsnittet vid utgången av 2014 (se figur 2 a).

Bestämmelser i den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 skapade incitament för medlemsstaterna att använda finansieringsinstrument för att undvika risken för tillbakadragande av EU-medel

37

Den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 gjorde det möjligt för medlemsstaterna att utnyttja EU-bidraget till de operativa programmen inom Eruf och ESF i förskott genom att använda finansieringsinstrument. Dessa förskottsbidrag kunde medlemsstaterna använda som en mekanism för att undvika risken för tillbakadragande (”n+2”-regeln)³⁴ (se ruta 1).

Ruta 1

Ersättning av Eruf- och ESF-bidraget för att inrätta finansieringsinstrumenten såsom stödberättigande kostnad under programperioden 2007–2013

Enligt den allmänna förordningen var det enda villkoret för att belopp under programperioden 2007–2013 avseende finansieringsinstrument skulle attesteras såsom stödberättigande utgifter inom det operativa programmet att de aktuella beloppen måste ha använts till att inrätta eller bidra till fonder eller holdingfonder. På den grunden ersätts medlemsstaterna från EU-budgeten för Eruf- och ESF-bidrag som då anses temporärt utnyttjat. Med andra ord fanns det inget krav på att det operativa programmets bidrag till ett instruments kapitaltilldelning skulle kopplas till slutmottagare. Ränta som genereras av kapitalet bidrar också till instrumentens kapital. Det är först vid avslutningen av det operativa programmet som kommissionen fastställer de totala stödberättigande utgifterna utifrån de faktiska beloppen för lån, garantier och kapitalinvesteringar som har tillhandahållits slutmottagare.

38

Detta arrangemang har skapat ett incitament för medlemsstaterna att ”parkera” åtminstone en del av EU:s bidrag till de operativa programmen på konton hos de banker och finansiella intermediärer som förvaltar fonderna, utan att det faktiskt används för sina avsedda syften (se ruta 2).

Ruta 2

Fallstudie – Alltför stor kapitaltilldelning till ett finansieringsinstrument i Italien (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

I december 2009 beslutade de regionala myndigheterna att inrätta en garantifond med ett kapital på 233 miljoner euro. Det motsvarade 14 % av det operativa programmets totala budget för hela programperioden.

Det totala kapitalet syftade till att garantera lån på omkring 2,3 miljarder euro.

Vid vår revision 2010 av denna italienska garantifond konstaterade vi att det inte hade gjorts en marknadsanalys som motiverade en sådan tilldelning. Dessutom hade flera andra obligatoriska delar (till exempel en investeringsstrategi och en investeringsplanering, en beskrivning av en avslutningspolicy och bestämmelser om avveckling) inte införts när finansieringsöverenskommelsen undertecknades av de regionala myndigheterna och det regionala programkontor som genomförde fonden.

Först i juni 2010 upprättades och godkändes till sist en verksamhetsplan, men den byggde på orealistiska antaganden.

Vår revision visade också att en betydande del av de operativa programmens anslag som förvaltningsmyndigheterna hade ingått åtaganden för 2007 inte hade utnyttjats vid denna tidpunkt. Fördelningen av ett stort anslag till finansieringsinstrumentet gjorde att man kunde kringgå den n+2-regel som gällde vid tidpunkten och som innebar att outnyttjade medel måste dras tillbaka efter två år.

Vid utgången av 2014 rapporterade förvaltningsmyndigheten att 45 miljoner euro av de totala medlen på 233 miljoner euro levererats som garantier till slutmottagare. Det motsvarar en utbetalningsgrad på 19 %.

De garantier som ställdes motsvarar lån på 460 miljoner euro.

39

Å andra sidan konstaterade vi ett fall där man hade minskat kapitaltilldelningen till finansieringsinstrument för att ta hänsyn till marknadsvillkor och planerade utbetalningsgrader, vilket betraktas som god praxis (se ruta 3).

Ruta 3

Fallstudie – Nedjustering av Jeremie-fondens kapital i linje med ändrade marknadsbehov i Litauen

Ett Jeremie-instrument inrättades i Litauen 2008. Dess kapitaltilldelning ökade successivt till 210 miljoner euro vid utgången av 2009. Kapitaltilldelningen byggde på en bedömning av marknadsbehoven från september 2007.

I ett senare skede, efter en analys av den ekonomiska krisens effekter på Litauens ekonomi, beslutade dock förvaltningsmyndigheten att minska fondens kapital. Fram till 2012 minskades fondens kapital till 170 miljoner euro, och pengarna återfördes till det operativa programmet.

Av det minskade fondkapitalet på 170 miljoner euro hade 121 miljoner euro betalats ut i slutet av 2014. Det resulterade i en utbetalningsgrad för Jeremie-fonden på 71 %, vilket kan jämföras med 58 % om kapitalminskningen inte hade gjorts. Utan denna ändring hade den övergripande utbetalningsgraden för alla Litauens finansieringsinstrument varit 68 % i stället för 75 % (se tabell 4).

40

Om finansieringsinstrument tilldelas ett alltför stort kapital får det negativa effekter på förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna om de fastställs utifrån det kapital som har betalats in till fonden och inte på grundval av de resultat som fondförvaltaren uppnår. En överdimensionering av kapitalet är ett sätt att generera inkomster för fondförvaltarna utan att de egentligen tillhandahåller de förväntade tjänsterna (se punkterna 116–125).

Utbetalningsgraderna var särskilt låga för finansieringsinstrument som förvaltades av EIB-gruppen

41

Vår analys visade också att den genomsnittliga utbetalningsgraden för de 31 Eruf- och ESF-instrument som förvaltades av EIB och EIF var särskilt låg: 43 % jämfört med 60 % för de instrument som förvaltades av andra fondförvaltare.

Stödberättigandeperioden för finansieringsinstrument med delad förvaltning förlängdes till mars 2017 endast genom kommissionens riktlinjer

42

Det EU-bidrag som motsvarar det outnyttjade kapitalet (dvs. medel som inte betalats eller som det inte ställts garantier för till slutmottagare före utgången av stödberättigandeperioden) ska återföras till EU:s budget vid avslutningen. Med hänsyn till de låga genomsnittliga utbetalningsgraderna hävdade revisionsrätten redan i sin årsrapport för 2014 att man inte kunde räkna med att alla finansieringsinstrument skulle utnyttja alla tillgängliga medel före utgången av 2015³⁵.

43

I april 2015 offentliggjorde kommissionen omarbetade riktlinjer för avslutningen som innebar att stödberättigandeperioden för utgifter avseende finansieringsinstrument förlängdes från den 31 december 2015 till den 31 mars 2017³⁶. Den allmänna stödberättigandeperioden fastställs dock i artikel 56.1 i den allmänna förordningen. I årsrapporten för 2014 ansåg revisionsrätten att en lagbestämmelse endast kan ändras genom lagstiftning som har samma eller högre rättsverkan, så att normhierarkin respekteras³⁷. Därför drog vi slutsatsen att en kommissionsriktlinje inte kan ändra regler som antagits genom lagstiftningsförfarandet av Europaparlamentet och rådet.

44

Utifrån vår analys och en linjär projektion av tidigare års utbetalningar uppskattar vi att mer än 5,0 miljarder euro i medel som fördelats till Eruf- och ESF-instrument inte skulle ha utnyttjats vid utgången av 2015 om stödberättigandeperioden inte hade förlängts. Av det beloppet är 3,9 miljarder euro bidrag från EU-budgeten till de operativa programmen. Faktiska uppgifter om vilka belopp som användes mellan januari 2015 och mars 2017 kommer inte att finnas tillgängliga förrän tidigast i slutet av 2017.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

45

Eftersom bidragen från de operativa programmen nu ges genom uppdelade betalningar bör finansieringsinstrumenten få en lämpligare storlek som leder till bättre utbetalningsgrader (se ruta 4).

Ruta 4

Arrangemang för återbetalning av Eruf- och ESF-finansieringsinstruments kapital från EU-budgeten (programperioden 2014–2020)

Enligt artikel 41.1 i förordningen om gemensamma bestämmelser får en ansökan om mellanliggande betalning som lämnas in under stödberättigandeperioden inte överstiga 25 % av det totala programbidragsbelopp som anslagits till finansieringsinstrumentet enligt det relevanta finansieringsavtalet. De andra, tredje och efterföljande betalningarna görs när användningen av de tidigare betalningarna har nått en viss gräns.

Marknadsbehoven bedömdes inte alltid korrekt av förvaltningsmyndigheterna innan medel fördelades till Eruf- och ESF-finansieringsinstrument

46

Vi granskade även huruvida marknadsbehoven hade bedömts korrekt innan finansieringsinstrument inrättades och tilldelades medel. Bedömningen av marknadsbehoven eller förhandsbedömningen ska göra det möjligt att förstå marknadens behov och vilken typ av stöd (lån, garantier eller kapitalinvestering) som är lämpligast för att de identifierade marknadsbristerna ska åtgärdas. Den ska också fastställa finansieringsbehoven och i sista hand bedöma huruvida det avsedda politiska målet bäst kan uppnås genom ett finansieringsinstrument. Detta har även framhållits i våra tidigare särskilda rapporter och i andra studier som en nödvändig förutsättning för framgångsrika finansieringsinstrument³⁸.

Det var inte obligatoriskt att bedöma marknadsbehoven när det gällde finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013

47

Under programperioden 2007–2013 gällde den enda uttryckliga hänvisningen i lagstiftningen till bedömningar av marknadsbehoven (även kallade bedömningar av finansieringsunderskott) holdingfonder³⁹.

48

I fråga om alla andra särskilda fonder kunde man fram till 2009 utläsa en indirekt skyldighet att göra en sådan bedömning genom kravet på att en verksamhetsplan skulle lämnas in för varje instrument⁴⁰. Genom ändringarna av den rättsliga grunden i september 2009 infördes dock lägre krav på dessa verksamhetsplaner⁴¹. Efter det var det visserligen fortfarande obligatoriskt att lämna in en verksamhetsplan men nästan alla särskilda krav ströks (till exempel berörda företag eller stadsprojekt, kriterier och villkor för att de ska få finansiering och motivering för stödet från det operativa programmet och den planerade användningen av det). Vi anser att verksamhetsplanens mervärde är begränsat när sådan information saknas.

49

Det fanns inte heller någon skyldighet att bedöma marknadsbehoven när det gällde de centralt förvaltade finansieringsinstrument som inrättades för programperioden 2007–2013. Vad beträffar de sex centralt förvaltade instrument som behandlas i denna rapport kunde vi konstatera olika tillvägagångssätt. Trots att det inte fanns något lagstadgat krav kunde vi i regel konstatera att någon form av bedömning av marknadsbehoven, till exempel konsekvensbedömningar, marknadsanalysstudier och offentligt samråd, gjordes för samtliga av dem.

I nästan hälften av de granskade fallen hade marknadsbehoven bedömts som större än de faktiskt var

50

I tidigare särskilda rapporter har vi identifierat betydande brister i tillförlitligheten i bedömningarna av marknadsbehoven⁴². Bedömningar av marknadsbehov bör framför allt grundas på rationella och realistiska underliggande antaganden. I annat fall kanske instrumenten inte tillgodoser de faktiska marknadsbehoven, vilket leder till överkapitalisering av instrumentet och/eller små eller inga reella effekter i på fältet.

51

Att bedöma marknadsbehoven tjänar flera syften, bland annat att identifiera marknadsmisslyckanden och fastställa marknadens storlek. Här visar vår övergripande analys att bedömningen av marknadsbehoven inte var tillräckligt tillförlitlig under programperioden 2007–2013. Majoriteten av deltagarna i vår undersökning (82 %) uppgav att de hade bedömt marknadsbehoven, men det förhindrade inte en överdimensionering: nästan hälften av de finansieringsinstrument (19 av 41) som förvaltades av svarande som hade gjort en bedömning av marknadsbehoven uppvisade trots det utbetalningsgrader på mindre än 50 % av instrumentens totala kapital vid utgången av 2014. Endast fem instrument (12 %) hade använt sitt ursprungliga kapital helt och hållet (se figur 3).

Figur 3

Analys av utbetalningsgraderna inom finansieringsinstrument för vilka man i undersökningen uppgav att marknadsbehoven hade bedömts

Anm.: Enkäten skickades till förvaltarna av/förvaltningsmyndigheterna för de 50 största Eruf-finansieringsinstrumenten. Svarsfrekvensen var 80 %.

Källa: Revisionsrätten, baserat på resultaten av enkäten.

52

I en tidigare särskild rapport pekade vi på att de metoder som användes under programperioden 2007–2013 för att bedöma marknadsbehoven och de underliggande antagandenas rimlighet inte kontrollerades av ett från förvaltningsmyndigheten oberoende organ. Den bristen kan ha bidragit till att ett stort antal förvaltningsmyndigheter gjorde alltför optimistiska bedömningar⁴³.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

53

Under programperioden 2014–2020 är en detaljerad förhandsbedömning obligatorisk för instrument med delad förvaltning för att belägga marknadsmisslyckanden (eller icke-optimala investeringssituationer) och beräkna nivån och omfattningen av de offentliga investeringsbehoven. Vid bedömningen ska även de typer av finansieringsinstrument som är lämpligast i den rådande situationen fastställas. Förhandsbedömningen ska dessutom lämnas in till det operativa programmets övervakningskommitté i informationssyfte, och en sammanfattning av resultaten och slutsatserna ska offentliggöras inom tre månader från det att de har slutförts (se bilaga V). Men trots detta finns det inget krav på att en oberoende kontroll av förhandsbedömningen och de underliggande antagandenas rimlighet ska göras innan beslut om instrumentets startkapital fattas.

54

Sedan den nya budgetförordningen trädde i kraft den 1 januari 2013 är en förhandsbedömning också obligatorisk när det gäller alla nya centralt förvaltade instrument (se bilaga V). Men förhandsbedömningen omfattar varken en analys av de lärdomar som har dragits eller en möjlighet till översyn om stora socioekonomiska förändringar skulle inträffa, såsom är fallet vid delad förvaltning. En halvtidsöversyn (som skulle kunna omfatta sådana aspekter) görs av de flesta, men inte alla, centralt förvaltade finansieringsinstrument.

Ett regionalt fokus bidrog till att medlemsstaterna inrättade ett stort antal små finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013

Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten är betydligt mindre än de centralt förvaltade fonderna eller de privata investeringsfonderna

55

Operativa program inom Eruf och ESF genomförs med delad förvaltning av nationella eller regionala myndigheter, vilket innebär att finansieringsinstrument som inrättas för att genomföra nationella eller regionala program ska följa programmens avgränsningar med avseende på geografi och stödberättigande. För att projekt ska vara stödberättigade måste de vara belägna i en region som kan komma i fråga för det operativa program från vilket finansieringsinstrument har fått sitt kapital⁴⁴.

56

Inom EU inrättades 952 särskilda Eruf- och ESF-fonder under programperioden 2007–2013 (se tabell 3). Det innebär att flera fonder har inrättats i de flesta regioner. Vår analys visar att Eruf- och särskilt ESF-finansieringsinstrument är relativt små. EU-stödet till ett Eruf-instrument uppgår i genomsnitt till 80 miljoner euro för holdingfonder och till 10 miljoner euro för särskilda fonder. EU-stödet till ett ESF-instrument uppgår i genomsnitt till 10 miljoner euro för holdingfonder och till 9 miljoner euro för särskilda fonder. Detta kan jämföras med stödet från EU-budgeten till centralt förvaltade fonder, som i teorin omfattar alla medlemsstater, som enligt uppgifter från kommissionen låg på 1,2 miljarder euro i slutet av 2014. Riskkapitalfonder bedriver sin verksamhet med i genomsnitt 150–500 miljoner euro.

57

Att genomföra fonder med ett större kapital kan dock leda till betydande stordriftsfördelar och effektivitetsvinster. Det beror på att omkostnaderna och riskerna kan spridas på ett tillräckligt stort antal slutmottagare. Med andra ord har de enskilda särskilda Eruf- och ESF-fonderna ofta inte den storlek som i fondbranschen anses lämplig för att de ska kunna fungera effektivt.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

58

Under programperioden 2014–2020 har medlemsstaterna större flexibilitet när finansieringsinstrument ska inrättas. Till exempel får operativa program omfatta en eller flera kompletterande investeringsprioriteringar från Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF inom ramen för ett enda tematiskt mål⁴⁵.

59

Vidare har de rättsliga villkoren för att inrätta instrument med betydligt mer kapital fastställts⁴⁶. Framför allt har möjligheten att inrätta instrument med delad förvaltning på EU-nivå införts till programperioden 2014–2020⁴⁷ (se ruta 5).

Ruta 5

Bestämmelser för att inrätta finansieringsinstrument på EU-nivå (programperioden 2014–2020)

Enligt artikel 38.1 a i förordningen om gemensamma bestämmelser kan ett ekonomiskt bidrag lämnas till ett instrument som inrättats på unionsnivå och som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen, trots att fonderna i princip ”ska genomföras inom ramen för delad förvaltning mellan medlemsstaterna och kommissionen i enlighet med artikel 59 i budgetförordningen […]”.

60

Medlemsstaterna har också betydande ekonomiska incitament att inrätta instrument med mer kapital eller som sträcker sig utöver den regionala nivån. Om hela det prioriterade området inom ett operativt program omfattas av ett finansieringsinstrument kan ett incitament motsvarande en höjning på 10 % av den maximala medfinansieringsgraden tillämpas. Om ett separat insatsområde inrättas som omfattas av ett finansieringsinstrument på unionsnivå och som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen är insatsområdet berättigat till en medfinansieringsgrad på upp till 100 %⁴⁸.

61

Kommissionen och medlemsstaterna bör utnyttja möjligheterna i den rättsliga grunden och inrätta större särskilda Eruf- och ESF-finansieringsinstrument när så är möjligt och dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Fler inblandade regioner och organ kan dock göra den rättsliga strukturen komplexare, vilket i sin tur kan medföra nya risker för förseningar som medlemsstaterna måste ta hänsyn till när de utformar den lämpligaste finansieringsstrukturen. Redan den rättsliga grunden för perioden 2007–2013 tillät bidrag från mer än ett program till ett och samma finansieringsinstrument⁴⁹. Konstruktioner av det slaget har hittills dock inte varit populära på grund av att de upplevs som komplexa. Att döma av svaren i vår undersökning behöver kommissionen ge ytterligare vägledning om hur instrument på EU-nivå ska inrättas under programperioden 2014–2020.

Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

62

En väsentlig fördel med finansieringsinstrument är det faktum att de kan dra till sig ytterligare medel, det vill säga att ytterligare privata och offentliga medel kan bidra till fondernas kapitalförsörjning. Hävstångseffekten mäter i vilken omfattning offentlig finansiering mobiliserar ytterligare medel. Den ska ge information om ett instruments förmåga att attrahera ytterligare finansiering, beroende på instrumentets typ, geografiska läge och slutmottagare, men också beroende på de val som kommissionen, förvaltningsmyndigheten och/eller fondförvaltaren gjorde när det inrättades. I fråga om jämförbara instrument skulle en större hävstångseffekt således tyda på ett effektivare instrument när det gäller att attrahera ytterligare finansiering.

63

Vi granskade därför hur kommissionen definierar och övervakar denna hävstångseffekt hos såväl instrument med delad förvaltning som centralt förvaltade instrument och bedömde huruvida instrumenten lyckades attrahera ytterligare privat kapital. Vi analyserade också användningen av förmåns- och riskdelningsarrangemang med privata partner och av skatteavtal i detta sammanhang.

När kommissionen mäter finansieringsinstrumentens hävstångseffekt tar den inte vederbörlig hänsyn till i vilken omfattning offentlig finansiering mobiliserar ytterligare medel

Det behövs mer differentierade hävstångsmått för att mätningarna ska bli meningsfulla

Svårt att identifiera vilka hävstångseffekter ytterligare privat och offentligt kapital har för instrument med delad förvaltning

64

I lagstiftningen för perioden 2007–2013 angavs inte närmare hur hävstångseffekter skulle mätas för instrument med delad förvaltning. År 2011 tog kommissionen de första stegen för att försöka lösa frågan och föreslog en första definition av ”hävstångseffekten”. Två år senare innehöll budgetförordningen en definition (se ruta 6).

Ruta 6

Definition of ”hävstångseffekt” för finansieringsinstrument med delad förvaltning och centralt förvaltade finansieringsinstrument

I augusti 2011 definierade kommissionen i sin gemensamma revisionsram hävstångseffekt på följande sätt: ytterligare resurser som görs tillgängliga ner till slutmottagarnivå – utöver strukturfondernas bidrag, vanligtvis i form av bidrag från finansieringsinstrument och andra privata eller offentliga investerare⁵⁰. Enligt denna definition (som inte är rättsligt bindande) motsvarar hävstångseffekten det totala ekonomiska stöd som ges till slutmottagare (dvs. alla resurser som investeras i slutmottagarna, oavsett om de ingår i det operativa programmet eller om de är ytterligare privata eller offentliga medel) delat med EU:s bidrag till instrumentet (via det operativa programmet).

För centralt förvaltade instrument har hävstångseffekten definierats i budgetförordningen sedan 2013 som ”[…] beloppet i finansiering till slutmottagarna dividerat med unionens bidrag.”⁵¹

65

Att räkna all offentlig nationell finansiering som hävstångsbelopp, som kommissionen föreslår för instrument med delad förvaltning, anser vi emellertid är olämpligt: medfinansieringsgraderna har redan angetts för insatsområdena inom de operativa programmen, och det nationella bidraget till finansieringsinstrumentens kapital håller sig i regel inom dessa grader. I det avseendet görs det ingen åtskillnad mellan den ”normala” nationella medfinansieringen och ett ”ytterligare” nationellt bidrag (som överstiger medfinansieringsgraderna för det operativa programmet). Men endast det sistnämnda bidraget kan anses ha attraherats av EU-bidraget. Vi har i en tidigare rapport konstaterat att kommissionens tillvägagångssätt att exkludera nationell offentlig finansiering genom de operativa programmen från nämnaren leder till en konstlad ökning av den uppmätta hävstångseffekten⁵².

66

Hävstångseffekten bör dessutom tjäna som indikator på hur effektivt ett finansieringsinstrument är på att attrahera ytterligare privata eller offentliga medel (återigen utöver de medel som redan övervägts för det operativa programmet som helhet). När resultaten bedöms måste man naturligtvis ta hänsyn till skillnaderna när det gäller att genomföra ett sådant instrument. Framför allt spelar riskdelnings- och förmånsarrangemangen för partner från den privata sektorn en avgörande roll i det sammanhanget (se punkterna 74–78). Vidare bör hävstångseffekten även variera mellan olika typer av ekonomiskt stöd (till exempel bör den vara större för garantier än för lån), mellan typer av investeringar (om investeringarna är mer riskfyllda bör den vara mindre), mellan olika utvecklingsskeden som slutmottagare som får stöd befinner sig i (till exempel är riskerna större när det gäller nystartade företag) och mellan geografiska marknader (till exempel bör den vara mindre i mindre utvecklade regioner).

67

I sin nuvarande form kan kommissionens beräkning av ”hävstångseffekten” inte ge en tillförlitlig indikation på vilka faktiska resultat som har uppnåtts när det gäller att attrahera ytterligare privata eller offentliga medel. Med den beräkningen kan man därför inte skilja på framgångsrika och mindre framgångsrika finansieringsinstrument när det gäller att attrahera ytterligare privata eller offentliga bidrag till instrumentets kapital.

Inkonsekvent mätning av hävstångseffekten för centralt förvaltade instrument

68

I fråga om centralt förvaltade finansieringsinstrument visar vår analys att kommissionen använder olika sätt att beräkna hävstångseffekten för olika instrument, såsom framgår av tabell 5⁵³.

69

Detta får till följd att de hävstångseffekter som kommissionen rapporterar för centralt förvaltade instrument inte går att jämföra sinsemellan och inte heller med hävstångseffekterna för instrument med delad förvaltning.

Tabell 5

Hävstångseffekten för centralt förvaltade finansieringsinstrument, enligt kommissionens rapportering

Instrument | Typ av instrument | Beräkningsmetod | Hävstångseffekt per den 31 december 2014
LGTT | Garanti | Totalt finansieringsbelopp som projektet attraherat delat med det EU-bidrag som betalats till instrumentet | 57
PBI | Garanti | Liknande den som användes för LGTT | 9
EEEF | Eget kapital | Totalt finansieringsbelopp som attraherats på fondnivå delat med EU-bidraget | 2
Margueritefonden | Eget kapital | Totalt finansieringsbelopp som mobiliserats av instrumentet (både eget kapital och lån) på projektnivå delat med det EU-bidrag som betalats | 157
Garantiinstrumentet för mikrokrediter (EPMF-G) | Garanti | Värdet på nya mikrolån som stöds av garantin delat med det högsta garantibeloppet | 7
EPMF FCP-FIS | Lån | Värdet på nya mikrolån som stöds av garantin delat med det EU-bidrag som betalats | 2

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015¹.

1SWD(2015) 206 final.

Hänsyn tas inte bara till finansieringskällor som är resultatet av EU:s och/eller medlemsstaternas bidrag till finansieringsinstrumentet

70

Alla finansieringskällor som ett projekt attraherar är inte resultatet av EU:s och/eller medlemsstaternas bidrag. Men det beaktas inte i kommissionens beräkning av ”hävstångseffekten”. År 2015 föreslog OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd en alternativ metod där beräkningarna beror på typen av instrument (lån, garantier eller eget kapital)⁵⁴. Skillnaderna mellan dessa två tillvägagångssätt illustreras av exemplet i ruta 7.

Ruta 7

Exempel på en finansieringsstruktur för ett transportprojekt och skillnaderna i beräkningen av hävstångseffekter enligt kommissionens och OECD:s metoder

Detta inkomstgenererande transportinfrastrukturprojekt, en höghastighetstågsträcka i Frankrike, fick bidrag från flera olika finansieringskällor, där de nationella bidragen stod för 52 % och de kommersiella skulderna för 39 %. EU:s bidrag i form av en garanti för upp till 200 miljoner euro av den kommersiella skulden stod för 2,5 % av den totala finansieringen.

Om man tillämpade OECD:s metod skulle hävstångseffekten i detta exempel dock endast bli 1 eftersom det bara finns ett lån på 200 miljoner euro som garanteras av EU i projektfinansieringsstrukturen.

Typ av finansieringskälla | miljoner euro | % av den totala finansieringen
Kommersiell skuld | 3 038 | 39 %
Nationella bidrag | 4 050 | 52 %
Eget kapital | 758 | 9 %
Total finansiering | 7 846 | 100 %
Maximal EU-garanti för den kommersiella skulden | 200 | 2.5 %

Enligt kommissionens metod är hävstångseffekten 39 (total finansiering på 7 846 miljoner euro delat med EU:s garanti på 200 miljoner euro).

Vi anser att det är orealistiskt att anta att de nationella bidragen, som utgör den största delen av projektfinansieringen, var en följd av den begränsade EU-garantin. Frågan påverkar kommissionens rapportering om både finansieringsinstrument med delad förvaltning och centralt förvaltade instrument, även om det är mer synligt för centralt förvaltade finansieringsinstrument, eftersom privat medfinansiering förekommer i mindre utsträckning i projekt med delad förvaltning.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

71

När det gäller programperioden 2014–2020 och instrument med delad förvaltning nämner inte förordningen om gemensamma bestämmelser uttryckligen definitionen av hävstångseffekt i EU:s budgetförordning. Men den princip som fastställs i artikel 37.2 c i förordningen om gemensamma bestämmelser är i allt väsentligt densamma: ”En uppskattning av de ytterligare offentliga och privata medel som kan anskaffas genom finansieringsinstrumentet ned till slutmottagarnivå (förväntad hävstångseffekt) […]”. Kommissionen vidhåller därför uppfattningen att nationell medfinansiering är en hävstångseffekt av EU:s finansiering av det operativa programmet. Det har inte heller skett några förändringar av hur de belopp som mobiliserats från den privata sektorn ska beräknas. Vi anser att kommissionen bör ompröva sina metoder för att beräkna hävstångseffekten av EU:s finansiering och nationell offentlig finansiering genom finansieringsinstrument och beakta de alternativa metoder som OECD föreslog 2015.

72

Vi noterar att medlemsstaterna nu också måste ange ”den förväntade hävstångseffekten” för varje instrument (se ruta 8). Det betyder att kommissionen får uppgifter som gör att den kan övervaka den faktiska hävstångseffekten och jämföra den med de mål som satts upp. Men så länge kommissionen inte har en enhetlig metod för att beräkna hävstångseffekten är det tveksamt om detta krav kommer att resultera i meningsfulla uppgifter som kan användas i jämförelsesyfte.

Ruta 8

”Förväntad hävstångseffekt” som ska anges för varje finansieringsinstrument (programperioden 2014–2020)

Den obligatoriska förhandsbedömningen av finansieringsinstrument måste innefatta en uppskattning av de ytterligare offentliga och privata medel som kan genereras av finansieringsinstrumentet på alla nivåer ner till slutmottagarnivå. I finansieringsavtalet mellan en förvaltningsmyndighet och en ”fondandelsfond” (eller strategidokumentet om förvaltningsmyndigheten genomför fonden direkt) måste denna ”förväntade hävstångseffekt” för instrumentet anges.

Varje år måste förvaltningsmyndigheten lämna en bilaga till den årliga genomföranderapporten om verksamheter som involverar finansieringsinstrument⁵⁵.

Svårt att locka investerare från den privata sektorn till finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning

73

Ett av de uttalade målen för finansieringsinstrument är att attrahera ytterligare finansiering från den privata sektorn för att komplettera de tillgängliga offentliga medlen, eftersom fler projekt då kan dra nytta av en lika stor offentlig investering. Vi har därför försökt fastställa för såväl instrument med delad förvaltning som centralt förvaltade instrument i vilken utsträckning ytterligare privat finansiering i själva verket har mobiliserats genom offentliga bidrag till instrumenten.

Trots särskilda arrangemang för privata investerare i finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 lyckades man inte attrahera nämnvärt med ytterligare kapital

74

Våra intervjuer och vår litteraturgenomgång bekräftar att den privata sektorn under programperioden 2007–2013 var ovillig att investera i finansieringsinstrument eftersom de ansågs vara för strikt reglerade (t.ex. specifika EU-förordningar och nationella bestämmelser, statligt stöd och offentlig upphandling). Man bör komma ihåg att de båda parterna har olika mål: den offentliga sektorn har för avsikt att förverkliga specifika politiska mål och investeringsmål, medan den privata sektorn måste rikta in sig på vinstgivande verksamhet. Dessutom kan det finnas bristande kunskaper på båda sidor. Det är inte säkert att den offentliga sektorn har avancerade finansiella erfarenheter och att den privata sektorn är förtrogen med EU-lagstiftning. Kommissionen anser att ett sätt att attrahera privat kapital är att erbjuda privata investerare förmånsbehandling och/eller ”riskpremier”. Vi granskade därför de specifika arrangemangen för investerare från den privata sektorn för att se om riskerna delades mellan det privata och det offentliga på ett rimligt sätt.

Det saknades vägledning från kommissionen om hur arrangemang för förmånsbehandling för Eruf- och ESF-instrument ska fastställas

75

Vad beträffar Eruf- och ESF-instrumenten 2007–2013 föreskrev lagstiftningen att vinster från investeringar fick fördelas med företrädesrätt bland investerare som agerar enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi⁵⁶. Förmånsbehandling kan tillämpas exempelvis genom kontrakt som inte ger den offentliga finansieringspartnern samma återbetalningsrättigheter som privata partner, eller genom att privata och offentliga partner får olika stora vinst- och förlustandelar.

76

Förmånsbehandling kan vara motiverat om det behövs för att attrahera privata investeringar på dåligt fungerande marknader, där privat finansiering kan bidra till att den offentliga politikens mål uppnås. Om förmånsbehandlingen inte är motiverad kan den leda till att finansieringsinstrumentets ursprungliga kapital förbrukas och därmed minska den överskottsfinansiering som finns tillgänglig till nästa investeringscykel efter det att instrumentet har avvecklats. Men varken den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 eller kommissionens riktlinjer innehåller några anvisningar om hur riskdelningsarrangemang ska fastställas i finansieringsavtalet eller hur man ska kontrollera att förmånsbehandlingen är lämplig.

Trots att kommissionen tar på sig större risker är de privata bidragen till centralt förvaltade instruments kapital endast begränsade

77

Vad beträffar centralt förvaltade instrument innehåller den tillämpliga lagstiftning som har antagits av Europaparlamentet och rådet överlag endast allmänna villkor i fråga om riskdelning och/eller förmånsbehandling. Detaljerade bestämmelser för kommissionens bidrag till dessa instrument (bland annat procentenheter för riskdelning) kommer först senare som en del av ett separat avtal som inte behöver godkännas av budgetmyndigheten (se ruta 9).

Ruta 9

Riskdelning mellan kommissionen och dess partner – fallstudie av ”instrumentet för lånegarantier” (LGTT) och initiativet om projektobligationer (PBI)

LGTT inrättades 2008 gemensamt av kommissionen och EIB genom ett samarbetsavtal, där varje part står för 50 % av risken för att lån inte återbetalas (väntade och oförutsedda förluster).

Instrumentet ger en garanti i form av en villkorad kreditlimit som kan utnyttjas av den projektansvarige under de första 5–7 verksamhetsåren om intäkterna från projektet inte är tillräckliga för att garantera återbetalning av den prioriterade skulden (dvs. om de faktiska intäkterna från projektet understiger de beräknade nivåerna).

Genom en ändring av den rättsliga grunden infördes ett tillvägagångssätt med en buffert för en första förlust i portföljen 2013, vilket ledde till att den risk kommissionen tog uppgick till 95 % av förlusterna i bufferten för en första förlust i portföljen (PFLP).

Genom ändringen 2012 av förordning (EG) nr 680/2007 infördes PBI som ett nytt instrument. PBI ger en kreditförstärkning i form av efterställda instrument – antingen ett lån eller villkorat instrument – för att stödja prioriterade projektobligationer som emitterats av ett projektföretag. Arrangemangen för riskdelning mellan kommissionen och EIB är desamma som för LGTT, det vill säga kommissionen tar 95 % av förlusterna medan EIB står för risken när det gäller de återstående 5 %.

Bufferten för en första förlust i portföljen i LGTT-/PBI-portföljen fastställdes på en sådan nivå att det är osannolikt att de faktiska förlusterna skulle blir större än bufferten. En följd av det är att kommissionen i själva verket bär den största delen av den faktiska risken.

I den rättsliga grunden föreskrivs att riskdelningen ska grundas på ”förstaförlustrisken”, men den innehåller inga närmare uppgifter om hur en första förlust i portföljen ska fastställas eller om hur stor riskexponering detta tillvägagångssätt leder till. I ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar⁵⁷ anges att en procentenhet för en första förlust normalt fastställs strax över den historiska genomsnittliga förlusten. EIB fastställde dock taket på ett sådant sätt att dess förväntade nettoriskexponering låg inom dess standardrisk (mindre än 2 % av den förväntade förlusten) och inte byggde på historiska uppgifter.

78

När det gäller vissa centralt förvaltade finansieringsinstrument konstaterade vi att nästan alla faktiska risker flyttas över på kommissionen (se ruta 10). Men trots att kommissionen tar fler risker än sina partner i denna typ av instrument visar vår analys att instrumenten inte fick något betydande bidrag från den privata sektorn.

Ruta 10

Fallstudie – Riskdelning mellan kommissionen och dess partner – Europeiska fonden för energieffektivitet (EEEF)

EEEF investerar i energieffektivitet, projekt för förnybar energi och rena stadstransporter. Dess aktieägare är kommissionen, EIB och två banker. EEEF är organiserat som ett aktiebolag med aktier i tre klasser (A, B och C) beroende på de risker som tas och rättigheterna till avkastning, där A-klassen är fördelaktigast och C-klassen minst fördelaktig.

Kommissionen är den enda aktieägaren med C-aktier, den som först bär förluster och den som sist drar nytta av vinster. Dess aktier ska lösas in på förfallodagen. Inlösen förutsätter att det finns tillräckligt med likvida medel i fonden.

Bolagets förluster fördelas först på kommissionen. De förlusterna påverkar inte A- och B-aktiernas värde så länge C-aktiernas värde är positivt. Först när C-aktiernas värde har minskat till noll fördelas förluster på A- och B-aktierna. Ytterligare intäkter och vinster leder inte nödvändigtvis till återföringar av nedskrivningar av C-aktierna eftersom de först ska användas till den tänkta utdelningen för A- och B-aktier.

C-aktierna kan dessutom inte lösas in före A- och B-aktierna.

Skattebeslut har använts i en del fall för att göra finansieringsinstrumenten attraktivare för investerare från den privata sektorn

79

Ett skattebeslut är ett skriftligt beslut av en nationell skattemyndighet om hur en viss aspekt av ett företags verksamhet ska behandlas enligt gällande skattelagstiftning i den medlemsstaten. Ett sådant förfarande kan användas i åtskilliga EU-medlemsstater för att få visshet om hur verksamheter ska beskattas. I regel lägger enskilda personer eller företag som ska beskattas fram sin tolkning av hur skattelagstiftningen ska tillämpas på dem eller på en viss transaktion eller verksamhet, och skattemyndigheten svarar med ett positivt eller negativt beslut. Skatteavtal av det slaget är också gängse i fondbranschen. Skattebeslut kan vara helt legitima och används i ett antal jurisdiktioner, men de har också använts för att underlätta aggressiv skatteplanering.

80

Redan 2012 utfärdade kommissionen en rekommendation om aggressiv skatteplanering som riktades till medlemsstaterna⁵⁸. I huvudsak uppmanas medlemsstaterna att ändra sin nationella lagstiftning för att komma till rätta med ”konstlade arrangemang” och ”skatterättsligt behandla dessa arrangemang utifrån deras ekonomiska innehåll”. Detta har följts av en rad specifika åtgärder på området, nämligen följande:

οSedan 2014 har kommissionen inlett flera utredningar för att undersöka huruvida beslut av skattemyndigheter i medlemsstaterna om den företagsskatt som företag ska betala är förenlig med EU:s regler om statligt stöd⁵⁹.

οI mars 2015 presenterade kommissionen ett åtgärdspaket för att öka skattetransparensen och införa automatiskt informationsutbyte mellan medlemsstaterna om deras skattebeslut⁶⁰.

οI juni 2015 antog kommissionen en handlingsplan för en rättvis och effektiv företagsbeskattning i EU⁶¹. I dokumentet diskuteras många skattefrågor, bland annat åtgärder för att bekämpa skatteflykt och aggressiv skatteplanering.

81

Vi identifierade dock finansieringsinstrument för vilka man hade fått ett förhandsbesked i skattefrågor (se ruta 11).

Ruta 11

Fallstudie – Skattebeslut för finansieringsinstrument med central förvaltning – Margueritefonden

År 2013 fick Margueritefonden ett förhandsbesked i skattefrågor från myndigheterna i Luxemburg (även kallat skattebeslut) och ett förhandsbesked om prissättningen på Marguerite Holdings och dess dotterbolag i Luxemburg 2013. Det sistnämnda är ett avtal mellan en skattebetalare och skattemyndigheterna som anger den internprissättningsmetod som skattebetalaren ska tillämpa på sina transaktioner i anknutna företag.

Den specifika struktur som används av Margueritefonden leder till en situation där källskatten på utdelningar från holdingbolag till själva fonden minskas genom att utdelningar omvandlas till räntebetalningar och hybridinstrument används mellan de luxemburgska bolagen⁶². Det är också möjligt att andra skatter, till exempel källskatter i de länder där företagen bedriver verksamhet eller realisationsvinstskatter vid tidpunkten för avyttring, undviks genom att man använder denna struktur.

82

Vi konstaterar också att ett antal Eruf- och ESF-instrument under perioden 2007–2013 använde SICAV⁶³ eller SICAR⁶⁴-bolag i sina strukturer. För dessa strukturer är skattebeslut vanliga. Medlemsstaterna rapporterar dock inte till kommissionen huruvida deras instrument har använt eller kommer att använda sig av förhandsbesked i skattefrågor.

De privata bidragen till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens kapital utgör omkring 2 % av totalbeloppet

83

I tidigare rapporter konstaterade vi att den hävstångseffekt som den privata sektorn genererade var begränsad under programperioden 2007–2013⁶⁵. Enligt de senaste uppgifterna från medlemsstaterna till kommissionen attraherade endast 154 av 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument i elva medlemsstater privat finansiering till sin finansieringsstruktur som en del av de operativa programmens bidrag.

84

När det gäller de privata medel som tillskjutits genom operativa program och som rapporteras av medlemsstaterna finns det också en risk för dubbelräkning eftersom det är möjligt att den privata finansiering som presenteras för de särskilda fonderna helt enkelt är medel som har överförts av holdingfonden. Om analysen begränsas till enbart holdingfonderna, så att risken för dubbelräkning utesluts, fick endast nio av de 73 befintliga holdingfonderna i fyra av de 18 medlemsstater där sådana fonder finns privata bidrag. I dessa nio holdingfonder varierar den privata finansieringens andel av instrumentens kapital mellan 5 och 50 %. Totalt sett attraherade de 325 miljoner euro i privat kapital till holdingfonder genom operativa program. Samtidigt konstaterar vi att oavsett den information som rapporterats finns det en rättslig skyldighet enligt reglerna för statligt stöd som säger att kapitalinvesteringarna i små och medelstora företag ska vara privat medfinansierade till minst 30 eller 50 % beroende på region⁶⁶.

85

Enligt den information som elva medlemsstater har lämnat på frivillig grund uppgår vidare de medel som betalats till finansieringsinstrument utöver medlen från de operativa programmen (privata eller offentliga) till 342 miljoner euro⁶⁷. Medlemsstaterna är dock inte skyldiga att lämna sådan information, och de uppgifter som rapporteras frivilligt kontrolleras inte heller av kommissionen.

86

Vi noterar också att lagstiftningen för programperioden 2007–2013 inte föreskrev att finansieringsavtal mellan förvaltningsmyndigheter och fondförvaltare skulle ange den förväntade hävstångseffekten av ytterligare privata bidrag. Avgifterna var dessutom i regel inte kopplade till hur framgångsrika fondförvaltarna var när det gällde att locka privata investerare (se punkt 136)⁶⁸. Fondförvaltaren hade därför få incitament att locka privata investerare.

87

När det gäller centralt förvaltade instrument, särskilt egetkapitalfinansieringsinstrument, har det visat sig vara svårt att attrahera investeringar från den privata sektorn, såsom framgår av fallstudierna i ruta 12.

Ruta 12

Fallstudie – Svårigheter att locka investerare i den privata sektorn till offentligt finansierade egetkapitalinstrument – Margueritefonden och EEEF

Exempel på begränsad privat medfinansiering av två centralt förvaltade instrument ges nedan⁶⁹:

οUtöver kommissionen har Margueritefonden nio sponsorer som alla är offentligt kontrollerade banker. Sponsorerna har ingått åtaganden för totalt 710 miljoner euro. Hittills har man inte lyckats attrahera några pengar från privata investerare för att nå målet 1,5 miljarder euro i totala åtaganden⁷⁰.

οÄven EEEF har huvudsakligen förlitat sig på offentliga medel, där kommissionen är dess största bidragsgivare hittills (åtaganden har ingåtts för 125 miljoner euro av totalt 265 miljoner euro). Den enda privata bidragsgivaren – Deutsche Bank – har endast ingått ett begränsat åtagande för instrumentet (5 miljoner euro). Det totala belopp som det så här långt har ingåtts åtaganden för är mindre än hälften av instrumentets mål (700 miljoner euro).

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

88

För instrument med delad förvaltning fortsätter bestämmelserna i lagstiftningen för programperioden 2014–2020 att tillåta förmånsbehandling men de kräver också att risker ska delas på lämpligt sätt mellan de offentliga och privata partnerna (se ruta 13).

Ruta 13

Bestämmelser om förmånsbehandling och riskdelning (programperioden 2014–2020)

Enligt artikel 44 i förordningen om gemensamma bestämmelser krävs ”lämplig risk- och vinstdelning” mellan offentliga och privata investerare, och i den delegerade förordningen fastställs att förmånsbehandlingen ska stå i proportion till den risk som investerare tar och att ersättningen ska ”begränsas till det minsta belopp som krävs för att attrahera sådana investerare”⁷¹. Framför allt måste medlemsstaten i förhandsbedömningen inkludera ”[…] en bedömning av behovet av och nivån på förmånliga ersättningar för att attrahera motpartsmedel från privata källor och/eller en beskrivning av de mekanismer som ska användas för att fastställa behovet och omfattningen av sådan förmånlig ersättning […]”⁷².

Denna förmånliga ersättning kan finansieras genom medel som betalats tillbaka till instrumentet eller genom kapitalvinster och andra inkomster som kan härledas från EU-fondernas stöd. Förmånsbehandling är också tillämplig på offentliga investerare som verkar enligt den marknadsekonomiska investerarprincipen⁷³.

När det gäller fall som omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen noterar vi att ”vid asymmetrisk förlustdelning mellan offentliga och privata investerare ska den första förlusten för den offentliga investeraren begränsas till 25 % av den totala investeringen”⁷⁴.

I annat fall måste den vara förenlig med marknadsvillkoren eller genomgå ett anmälningsförfarande för statligt stöd.

89

Medlemsstaternas skyldighet att bedöma behovet av förmånsbehandling och riskdelningsarrangemangen, och att ge någon slags motivering till dessa arrangemang, kan tydligt ses som framsteg i riktning mot en effektivare förvaltning av finansieringsinstrument. Utifrån våra intervjuer anser vi emellertid att kommissionen behöver ge medlemsstaterna vägledning om hur de bäst ska använda förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital samtidigt som inte alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.

90

För vissa av de centralt förvaltade instrumenten har den möjliga omfattningen av riskdelningen mellan kommissionen och dess partner också tagits upp i lagstiftningen. Här anger förordningen att ”riskdelningsschemat [ska] återspeglas i en lämplig delning mellan unionen och enheten som anförtrotts uppgifter”, medan ”den maximala risk som täcks av unionens budget inte [får] överskrida 50 % av risken för skuldportföljen inom ramen för skuldinstrumentet”⁷⁵. Det återstår att se huruvida dessa ändrade bestämmelser är tillräckliga för att attrahera mer bidrag från den privata sektorn än vad som var fallet under programperioden 2007–2013. Som vi redan har nämnt i en tidigare rapport anser vi att de viktigaste aspekterna av arrangemangen för riskdelning mellan kommissionen och dess partner (t.ex. EIB) bör fastställas i den särskilda lagstiftningen för varje centralt förvaltat instrument⁷⁶.

91

När det slutligen gäller skattebeslut är situationen oförändrad jämfört med programperioden 2007–2013. Vi anser att en fortsatt användning av förhandsbesked i skattefrågor under programperioden 2014–2020 för centralt förvaltade finansieringsinstrument och/eller finansieringsinstrument med delad förvaltning skulle kunna medföra en anseenderisk eftersom de kan uppfattas gå stick i stäv med kommissionens egna rekommendationer och åtgärder avseende skattearrangemang.

Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

92

Ett av huvudskälen till att man använder offentliga medel genom finansieringsinstrument är det faktum att pengarna kan användas flera gånger: de kan ”revolvera”. Om till exempel ett utbetalat lån återbetalas efter tre år kan de likvida medlen användas till ett nytt lån. Vi granskade därför huruvida denna revolverande effekt verkligen hade uppstått. I vilken omfattning medel kan revolvera i praktiken beror på vilken typ av ekonomiskt stöd det handlar om men också på instrumentens investeringsperiod. Därför analyserade vi huruvida instrumentens investeringsperioder följer vanlig marknadspraxis och vilka faktorer som bidrog till att begränsa instrumentens faktiska investeringsperiod.

Förseningar i genomförandet förkortade den faktiska investeringsperioden för flera Eruf- och ESF-finansieringsinstrument betydligt

93

I början av programperioden 2007–2013 hade de offentliga myndigheterna i de flesta medlemsstaterna endast begränsad erfarenhet av att strukturera och genomföra revolverande instrument i partnerskap med finansiella intermediärer. Efter våra revisioner har vi konstaterat att de flesta förseningarna orsakades av den tidskrävande interna struktureringen av finansieringsinstrumenten, utdragna förhandlingar med finansiella intermediärer på olika nivåer (ofta på grund av förhandlingar om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter), komplexa förfaranden för offentlig upphandling, osäkerhet om efterlevnaden av reglerna för statligt stöd och svårigheter att få bidrag från den privata sektorn.

94

I många fall var inlärningskurvan för de olika inblandade organen brant, och det tog ganska lång tid att jämka samman de många berörda parternas intressen och åsikter för att nå enighet om instrumentets investeringsstrategier. Flera av dessa problem har också identifierats i andra studier⁷⁷. Våra revisioner de senaste åren visar också att mer vägledning från kommissionen i ett tidigare skede hade kunnat förhindra problemen åtminstone delvis.

95

De låga utbetalningsgraderna i många medlemsstater och, till följd av det, instrumentens begränsade kapacitet att revolvera medel är ett tydligt resultat av dessa svårigheter. I vissa fall försenades genomförandet flera år, vilket följaktligen avsevärt minskade den tidsperiod då finansieringsinstrumentets kapital kunde betalas ut till slutmottagare (se ruta 14).

Ruta 14

Fallstudie – Förseningar i inrättandet av holdingfonden inom ramen för Jeremie i Slovakien

Samförståndsavtalet mellan EIF och Slovakiens regering om den nationella holdingfonden inom ramen för Jeremie undertecknades 2006, det vill säga innan programperioden 2007–2013 inleddes. Efter analysen av marknadsbehoven (analysen av finansieringsunderskottet) undertecknades ett ramavtal 2008 och finansieringsavtalen mellan de olika ministerierna och EIF 2009.

Därefter tog det ytterligare ett år innan de båda slutliga avtalen undertecknades (holdingfondsöverenskommelsen och aktieägaravtalet) som också är rättsliga förutsättningar för att fonden ska kunna inleda sin verksamhet. Kapitaliseringen av själva fonden ägde till slut rum 2011. Totalt sett dröjde det således fem år (2006 till 2011) innan holdingfonden inom ramen för Jeremie var operativ.

Inbjudningar att anmäla intresse för att anlita finansiella intermediärer offentliggjordes 2011, 2012 och 2013. Därefter tog det ytterligare två–tre år innan avtalen med de finansiella intermediärerna undertecknades 2013 (om garantiinstrumentet) och 2014 (om lånet och om egetkapitalinstrumenten). Först då började det ekonomiska stödet betalas ut till slutmottagare.

Utbetalningsgraden vid utgången av 2014 var 12 % för holdingfonden och ännu lägre när det gällde utbetalningarna till slutmottagare från delfonderna.

Den revolverande effekten hos Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var begränsad under genomförandet och osäker efter avslutningen av programmen 2007–2013

Mindre än en tredjedel av alla Eruf- och ESF-finansieringsinstrument hade använt sina medel mer än en gång vid utgången av 2014

96

Totalt sett visade vår analys att det fanns 316 Eruf- och ESF-instrument (varav de allra flesta är särskilda fonder) i 19 medlemsstater som hade lyckats betala ut hela sitt kapital till slutmottagare den 31 december 2014. Men till och med inom dessa instrument kom den revolverande effekten mycket sent under programperioden. En följd av det är att endast en begränsad del av det ursprungliga kapitalet kommer att ha använts mer än en gång vid utgången av den förlängda stödberättigandeperioden (dvs. mars 2017). För övrigt nådde den aggregerade utbetalningsgraden inte upp till 100 % i någon av de 25 medlemsstater som använder finansieringsinstrument (se tabell 4).

Tidsbrist orsakade särskilda problem för egetkapitalinstrument

97

Vår analys visar också att egetkapitalinstrument hade särskilda problem med att uppnå en revolverande effekt. I Europa var den genomsnittliga innehavstiden när det gällde kapitalinvesteringar (t.ex. tiden mellan förvärv och försäljning av aktier) omkring sex år 2014⁷⁸. De flesta Eruf- och ESF-egetkapitalinstrument var dock inte verksamma längre än åtta år (2009–2017). Även om, till exempel, verksamheten inleddes i början av 2009 och avyttringen skedde i slutet av 2014 skulle det bara återstå mindre än tre år till avslutningen av det operativa programmet för att göra en ny omgång kapitalinvesteringar. Med hänsyn till de år som krävs för att inrätta instrumentet är det därför osannolikt att de operativa programmens bidrag till egetkapitalinstrument kommer att användas igen inom samma programperiod.

98

Centralt förvaltade egetkapitalinstrument har däremot mycket längre löptid, vilket bättre återspeglar egetkapitalinstrumentens karaktär⁷⁹ (t.ex. har Margueritefonden en löptid på 20 år som kan förlängas med två år).

Den stora handlingsfriheten när det gäller hur Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens medel återanvänds kan leda till att den revolverande effekten försvinner när de operativa programmen har avslutats

99

Den rättsliga ramen 2007–2013 för finansieringsinstrument med delad förvaltning föreskriver att resurser som använts minst en gång vid tidpunkten för avslutningen kan behållas av medlemsstaten men måste återanvändas till förmån för målgruppen⁸⁰. I kommissionens riktlinjer om finansieringsinstrument⁸¹ och om avslutningen av de operativa programmen 2007–2013⁸² rekommenderas att resurser från Eruf- och ESF-instrument återinvesteras på obegränsad tid.

100

Vi är dock av uppfattningen att den allmänna förordningen för 2007–2013 inte kan tolkas på det sättet när det gäller återinvesteringar på obegränsad tid⁸³. Enligt bestämmelserna får till exempel också instrumentens kapital minskas och finansieringsinstrumentens resurser användas till bidrag. Rättsligt sett är dessutom all verksamhet efter programmens avslutning som inte rör EU:s budget uteslutande medlemsstatens ansvar och omfattas inte längre av kommissionens övervakning, om inte annat följer av den rättsliga grunden.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

101

Till programperioden 2014–2020 har ett antal problem när det gäller återanvändningen av medel för ESIF-instrument efter stödberättigandeperiodens slut 2023 förtydligats i artiklarna 44 och 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

102

I den lagstiftning som reglerar programperioden 2014–2020 erkänns uttryckligen finansieringsinstrumentens avsedda revolverande karaktär efter stödberättigandeperioden genom bestämmelser om återanvändning av de resurser som betalats tillbaka under en period på minst åtta år efter utgången av stödberättigandeperioden⁸⁴. Genom denna bestämmelse fastställer förordningen om gemensamma bestämmelser en minimiperiod för att öronmärka de medel som anslås till finansieringsinstrument, men den innehåller inga närmare uppgifter om hur det ska ske. Vi anser att kommissionen bör förtydliga denna punkt.

103

En avgörande faktor för att undvika tidigare misstag är standardisering: alternativet för förvaltningsmyndigheter att utforma finansieringsinstrument i enlighet med standardvillkor som fastställts av kommissionen bör effektivisera och förenkla inrättandeprocessen betydligt.

104

Enligt den rättsliga grunden för programperioden 2014–2020 får också finansieringsinstrument fortsätta att användas under den följande programperioden och måste alltså inte avvecklas och ersättas med nya⁸⁵. Det kan spara både tid och pengar, eftersom finansieringsinstrumenten är klara och operativa när programperioden inleds och deras kapital kan ökas i enlighet med förhandsbedömningen av behov. Om fondförvaltaren har valts ut genom ett öppet konkurrensutsatt förfarande kan tidsbesparingen dock bli begränsad, eftersom det i vilket fall som helst skulle krävas ett nytt öppet förfarande för att välja ut en ny fondförvaltare. Enligt svaren på vår enkät (se ruta 15) skulle ytterligare vägledning från kommissionen om hur instrument ska överföras till programperioden 2014–2020 uppskattas mycket av fondförvaltare.

Ruta 15

Enkätsvar: frågor som kräver ytterligare vägledning från kommissionen (programperioden 2014–2020)

Fråga | Svarsfrekvens¹
Överföring av instrument som inrättats föregående programperiod till den nya program perioden (2014–2020) | 27 %
Exitstrategi och avvecklingsbestämmelser | 21 %
Regler som ska tillämpas vid valet av fondförvaltare | 18 %
Återanvändning av medel som återförts till finansieringsinstrumentet efter stödberättigande periodens slut | 17 %
Inrättande av instrument på EU-nivå | 9 %
Övrigt | 8 %

1Enkäten skickades till förvaltarna av/förvaltningsmyndigheterna för de 50 största Eruf-finansieringsinstrumenten. Svarsfrekvensen var 80 %.

Källa: Revisionsrätten.

105

Under programperioden 2007–2013, slutligen, började kommissionen ge en rad presentationer och workshoppar för att sprida god praxis och utbilda tjänstemän i medlemsstaterna. I januari 2015, ett år efter inledningen av programperioden 2014–2020, inrättade kommissionen även en plattform för teknisk rådgivning (www.fi-compass.eu) för att sprida sakkunskap om EU:s rättsliga krav när det gäller finansieringsinstrument.

Har finansieringsinstrument visat sig vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

106

Finansieringsinstrument förvaltas till skillnad från de traditionella bidragen av fondförvaltare (och inte av offentliga förvaltningar). De är i regel finansiella intermediärer, såsom privatägda eller statligt ägda banker. Förvaltningen av finansieringsinstrument medför kostnader, och fondförvaltarna har rätt till ersättning för sina tjänster. Storleken på fondförvaltarens förvaltningskostnader (som återbetalas mot verifikationer för kostnaderna) och förvaltningsavgifter (avtalat pris eller avtalad kompensation för levererade tjänster) fastställs vanligtvis i finansieringsavtalet för varje finansieringsinstrument. Ersättningen ska täcka de administrativa kostnaderna för finansieringsinstrumentet (inbegripet kostnader för relationer med investerare och rätts- och revisionskostnader) och, när det gäller fondförvaltare från den privata sektorn, medge en vinstmarginal. Ersättningen ska variera mellan olika finansiella produkter (dvs. garantier, lån eller eget kapital) och dess storlek ska stå i relation till objektiva kriterier (t.ex. medför ett stort antal små lån i allmänhet högre administrativa kostnader än ett litet antal stora lån).

107

Utifrån de senaste uppgifter som medlemsstaterna har rapporterat till kommissionen analyserade vi de faktiska förvaltningskostnadernas och förvaltningsavgifternas storlek för både instrument med delad förvaltning och centralt förvaltade instrument under programperioden 2007–2013 och granskade huruvida de var tillräckligt kopplade till de resultat som fondförvaltaren uppnådde. För programperioden 2014–2020 bedömde vi dessutom huruvida den ökade andelen finansiering som anslagits till finansieringsinstrument (och som därför i allmänhet inte förvaltas av nationella eller regionala förvaltningar) har återspeglats i storleken på det tekniska stöd som betalas till medlemsstaterna för genomförandet av ESI-fonderna.

Höga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter i förhållande till den faktiska utbetalningen till slutmottagare

De ackumulerade förvaltningskostnaderna var högre än de faktiska utbetalningarna till slutmottagare i omkring 2 % av instrumenten

108

Inom vissa instrument var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna till och med högre än de faktiska belopp som betalades ut till slutmottagare. Vid analysen av de 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten identifierade vi 23 sådana fall (2,2 %) i åtta medlemsstater (Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Polen och Storbritannien). Dessa instrument debiterade sammanlagt 28 miljoner euro i förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för att betala ut 4 miljoner euro till slutmottagare. Samtidigt finns det liknande instrument där inga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter alls betalas till finansiella intermediärer (se ruta 16).

Ruta 16

Fallstudie – Fondförvaltare som genomför finansieringsinstrument kostnadsfritt – fonden för företagande i Grekland och holdingfonden inom ramen för Jeremie Ungern

a) Fonden för företagande i Grekland

Fonden för företagande i Grekland betalar inte förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter till de banker som fungerar som finansiella intermediärer. I stället samfinansierar fonden och bankerna de lån som ges till slutmottagare. De delar även risken för att lån inte återbetalas. Bankernas främsta motiv till att delta i instrumentet är riskdelning. Därför deltar de i instrumentet utan att debitera några förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter.

b) Jeremie Ungern

Jeremie Ungern betalar inte heller förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter till finansiella intermediärer för låneinstrument. I stället ges lån till finansiella intermediärer till en mycket låg ränta jämfört med marknadsvillkoren. Den mycket låga räntesatsen utgör inte ersättning till fondförvaltaren eftersom den uppvägs av den större risk som de finansiella intermediärerna tar jämfört med den EU-finansierade fonden. Om lånen inte återbetalas står de finansiella intermediärerna i regel för den största delen av förlusten.

De ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppgick till 75 % av det ekonomiska stöd som betalades ut till slutmottagare

109

Vi har vidare gjort vår egen analys av kommissionens uppgifter och satt förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna i relation till de belopp som faktiskt har betalats till slutmottagare. Våra resultat på medlemsstatsnivå presenteras i tabell 6.

110

När det gällde 274 av de 1 025 Eruf- och ESF-instrumenten i 10 av de 25 medlemsstaterna (Sverige, Österrike, Lettland, Malta, Finland, Litauen, Rumänien, Grekland, Ungern och Cypern) konstaterade vi att uppgifterna om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som hade rapporterats till kommissionen var uttömmande för samtliga finansieringsinstrument. När det gällde sex andra medlemsstater (Polen, Portugal, Tyskland, Slovakien, Bulgarien och Storbritannien) lämnades sådan information om 392 finansieringsinstrument som motsvarade 84–98 % av den totala tilldelningen av kapital till finansieringsinstrument. När det gällde alla övriga medlemsstater rapporterades trovärdig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för instrument som stod för två tredjedelar eller mindre av den totala kapitaltilldelningen⁸⁶. När det gällde ett antal finansieringsinstrument rapporterades antingen inga uppgifter alls eller så var de inte rimliga (t.ex. att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var tio gånger högre än det faktiska belopp som hade betalats ut). När förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna rapporterades vara ”noll” kunde det dessutom faktiskt stämma eller bero på att uppgifterna inte rapporterades. De uppgifterna togs inte med i vår fortsatta analys.

Tabell 6

Analys av de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna per medlemsstat för Eruf- och ESF-finansieringsinstrument per den 31 december 2014

Medlemsstat
Rapporterade totala förvaltningskostnader
(miljoner euro)
Antal instrument
(inklusive delfonder)
Förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Varav % som betalats till instrument
Varav % som betalats till slutmottagare

Ackumulerat
Genomsnitt per år
Ackumulerat
Genomsnitt per år

Slovakien
9
7
9 %
2 %
75 %
16 %

Tjeckien
4
5
9 %
3 %
47 %
16 %

Frankrike
14
120
9 %
2 %
19 %
4 %

Sverige
21
11
13 %
2 %
17 %
3 %

Cypern
2
5
10 %
2 %
16 %
3 %

Storbritannien
124
74
10 %
2 %
16 %
3 %

Spanien
43
16
6 %
1 %
16 %
2 %

Österrike
2
2
6 %
1 %
12 %
3 %

Lettland
17
15
8 %
2 %
12 %
2 %

Bulgarien
20
10
6 %
1 %
11 %
3 %

Italien
51
128
4 %
1 %
11 %
2 %

Malta
1
2
8 %
2 %
10 %
2 %

Polen
110
248
9 %
2 %
10 %
2 %

Danmark
1
9
9 %
2 %
10 %
2 %

Litauen
29
36
7 %
1 %
9 %
2 %

Finland
4
1
6 %
1 %
9 %
1 %

Tyskland
105
45
7 %
1 %
9 %
1 %

Nederländerna
0
11
6 %
1 %
8 %
1 %

Rumänien
8
4
5 %
1 %
6 %
1 %

Portugal
18
56
4 %
1 %
5 %
1 %

Grekland
29
32
2 %
0 %
4 %
1 %

Slovenien
3
3
3 %
1 %
4 %
1 %

Belgien
0
9
4 %
1 %
4 %
1 %

Ungern
17
170
2 %
0 %
2 %
0 %

Estland
0
6
0 %
0 %
0 %
0 %

Totalt
631
1 025

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från kommissionen från 2015.

Ingen ersättning betalades ut från EU-budgeten för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter över taken i lagstiftningen vid avslutningen

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var i princip begränsade till högst 4 % per år av finansieringsinstruments totala kapital

111

I den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 var bestämmelserna om ersättningen till fondförvaltare kortfattade i huvudförordningen⁸⁷, men tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter angavs redan i kommissionens tillämpningsförordning⁸⁸. Framför allt fastställdes följande årliga tak:

ο2 % per år av kapitalet från det operativa programmet till holdingfonder för garantifonder.

ο4 % per år av kapitalet från det operativa programmet eller holdingfonden till mikrokreditinstrument avsedda för mikroföretag.

ο3 % per år av kapitalet från det operativa programmet eller holdingfonden i alla andra fall.

Kommissionen fastställde dessa tak i sitt lagstiftningsförslag med beaktande av erfarenheterna från programperioden 2000–2006. Då fanns det ett övergripande tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter på 5 % för aktiefonder 2 % för garantifonder⁸⁹.

112

När fondförvaltarens ersättning ska fastställas vid delad förvaltning måste förvaltningsmyndigheterna följa de rättsliga ramarna för både strukturfonderna och statligt stöd. Förvaltningsmyndigheterna måste dessutom se till att bestämmelserna om ersättning överensstämmer med instrumentens investeringsstrategi, så att fondförvaltaren har ett ekonomiskt incitament att agera i enlighet med det operativa programmets mål. Att förhandla fram finansieringsavtalet är därför ingen enkel sak, och under våra intervjuer uppgav många förvaltningsmyndigheter att de inte hade den sakkunskap som krävdes för att göra det i början av programperioden 2007–2013.

113

Under vissa villkor får lagstiftningens tak för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna överskridas (t.ex. om förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna följer marknadsvillkoren och inte överstiger dem som betalas av privata investerare eller om fondförvaltaren har valts ut genom ett förfarande för offentlig upphandling). Med utgångspunkt från medlemsstaternas rapportering till kommissionen finns det ingen information om hur ofta taken har överskridits.

114

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna betalas med finansieringsinstrumentens kapital och debiteras inte slutmottagaren. Kostnaderna anses stödberättigande till dess att fonden avvecklas, vilket i de flesta fall är då programmet avslutas⁹⁰. Stödberättigandet hos de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som man begär ersättning för med anledning av de Eruf- och ESF-fonder som inrättats under programperioden 2007–2013 kommer att kontrolleras av kommissionen först då den analyserar avslutningsdokumenten 2017 och 2018.

De ackumulerade förvaltningskostnaderna kommer vid avslutningen sannolikt att överskrida taken i lagstiftningen i vissa fall

115

Förvaltningskostnader eller förvaltningsavgifter som uppkommer och betalas senast den 31 mars 2017 kan redovisas som stödberättigande kostnader för det operativa program inom Eruf och ESF i enlighet med vilket finansieringsinstrumentet har inrättats⁹¹. I förordningen anges att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter hänger samman med ”kapitalet från det operativa programmet”. Enligt kommissionen är de tak som anges i artikel 43 i tillämpningsförordningen tillämpliga på hela kapitalbidraget till finansieringsinstrumentet och inte på det faktiska bidrag som används till att ge ekonomiskt stöd till slutmottagare. Den vägledning som finns för programperioden 2007–2013 om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter bekräftar denna ståndpunkt⁹².

116

Vi anser att kommissionen skulle ha tolkat de bestämmelser om tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som anges i förordningen som att de gäller den del som faktiskt har använts av det kapital som det operativa programmet har bidragit med till finansieringsinstrumentet, det vill säga det faktiska kapital som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd. Fondförvaltare bör inte ersättas för att de inte har använt instrumentens kapital.

Resultatbaserad ersättning var inte ett rättsligt krav under programperioden 2007–2013

117

Under programperioden 2007–2013 nämndes sund ekonomisk förvaltning av finansieringsinstrument och fondförvaltarens faktiska resultat endast i kommissionens riktlinjer, inte i någon rättslig grund, som en faktor när förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter fastställs⁹³.

118

På grundval av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av finansieringsinstrument konstaterade vi att resultatbaserade ersättningssystem var undantag snarare än regel: endast ett av nio granskade instrument under perioden 2013–2015 hade infört resultatbaserad ersättning till fondförvaltaren.

119

Om ersättningen till fondförvaltare inte är resultatbaserad har de få incitament att faktiskt överföra medel till slutmottagarna. Detta kan ha påverkat finansieringsinstrumentens resultat negativt under programperioden 2007–2013. Det gör att det också blir attraktivare för oerfarna fondförvaltare att förvalta Eruf- och ESF-instrument (se även punkt 86).

120

År 2012 rekommenderade kommissionen att förvaltningsmyndigheterna skulle koppla ersättningen till fondförvaltaren till kvaliteten på faktiskt gjorda investeringar, mätt i deras bidrag till uppfyllandet av det operativa programmets strategiska mål och till värdet på de resurser som återförts till verksamheten från investeringar som gjorts av instrumentet⁹⁴. Denna rekommendation lämnades dock i en COCOF-riktlinje och är inte rättsligt bindande.

Kommissionen tar inte vederbörlig hänsyn till skillnader mellan typer av instrument och den faktiska storleken på det stöd som getts till slutmottagare vid bedömningen av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Kommissionen uppskattar att de ackumulerade förvaltningskostnaderna har uppgått till 631 miljoner euro sedan 2007 men det är sannolikt ett för lågt belopp

121

I december 2015 uppskattade kommissionen utifrån medlemsstaternas uppgifter för 2014 att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppgick till minst 631 miljoner euro för Eruf- och ESF-instrument sedan starten på programperioden⁹⁵.

122

Enligt kommissionen motsvarar detta 4,7 % av de operativa programmens bidrag till de berörda instrumenten under programperioden 2007–2013.

123

Om de belopp som betalas mellan holdingfonder och de särskilda fonderna nedan inte tas med i beräkningen, eftersom de redan inkluderats som operativa programs bidrag till holdingfonder, ökar denna totala andel för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna till 6,2 %. Dessutom kan fondförvaltare även ta ut avgifter från slutmottagare men det är inte säkert att de har rapporterat dem till kommissionen. Eftersom kommissionens beräkning endast bygger på partiella uppgifter är därför de faktiska uppgifterna (både när det gäller de absoluta beloppen och andelen av de operativa programmens bidrag) sannolikt högre.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var betydligt högre än vad kommissionen rapporterade om de beräknas utifrån det ekonomiska stöd som getts till slutmottagare

124

Utifrån de 764 Eruf- och ESF-instrumenten i tabell 6 konstaterade vi totalt sett att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna utgör upp till 75 % av det ekonomiska stöd som gavs till slutmottagare, vilket ger ett årligt genomsnitt på upp till 16 %.

125

När det gällde de tio medlemsstater som har rapporterat tillförlitliga uppgifter om alla sina 274 Eruf- och ESF-fonder konstaterade vi att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppgick till mellan 2 och 17 % av det ekonomiska stöd som gavs till slutmottagare. Det motsvarar ett årligt genomsnitt på mellan 1 och 3 %.

Betydande skillnader i förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter mellan de olika typerna av finansieringsinstrument

126

Förvaltningskostnadernas och förvaltningsavgifternas storlek hänger också samman med typen av instrument. Med hänsyn till de rimliga uppgifter som kommissionen rapporterat konstaterade vi de genomsnittliga värden som presenteras i tabell 7. I genomsnitt har garantiinstrumenten den lägsta andelen förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter och egetkapitalinstrumenten den högsta.

Tabell 7

Genomsnittliga ackumulerade förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter per typ av finansieringsinstrument som andel av kapitaltilldelningen

Typ av finansieringsinstrument | Genomsnittlig ackumulerad andel av förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna per den 31 december 2014
Lån | 4,2 %
Garanti | 2,7 %
Eget kapital | 11,0 %

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015¹.

1Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014.

127

Som en allmän regel är dessutom finansieringsinstrument som genomförs med en holdingfond dyrare att genomföra eftersom förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter ska betalas på båda nivåerna (dvs. för holdingfonden och den särskilda fonden). Vi konstaterar också att taken för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna under programperioden 2007–2013 inte var beroende av storleken på finansieringsinstrumentens investeringar eftersom de betalades som en procentsats av det operativa programmets bidrag (se punkt 108).

I förhållande till det ekonomiska stöd som getts är förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna för Eruf- och ESF-instrument betydligt högre än för centralt förvaltade finansieringsinstrument eller investeringsfonder i den privata sektorn

128

Vår analys visade också att de genomsnittliga förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna för centralt förvaltade finansieringsinstrument eller investeringsfonder i den privata sektorn var betydligt lägre än de var för Eruf- och ESF-instrument i förhållande till det ekonomiska stöd som hade getts till slutmottagare vid utgången av 2014:

οDen ackumulerade driftskostnad som EEEF tar ut sedan den inledde verksamheten 2011 motsvarar cirka 5 % av de totala investeringsbeloppen. Det resulterar i en årlig kostnad på 1,2 %.

οNär det gäller EPMF (lån och garantiinstrument kombinerade) uppskattar kommissionen den genomsnittliga årliga kostnad som ska betalas från EU:s budget till maximalt 0,5–0,7 % av kapitalet⁹⁶; det motsvarar en årlig kostnad på 0,2 % av de garantibelopp som EPMF ställt till slutmottagares förfogande.

129

Vår analys visade också att även EIB:s och EIF:s förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för Eruf-instrument i allmänhet var högre än dem som de tog ut när de agerade som fondförvaltare av instrument med centraliserad förvaltning.

130

Vår granskning av två studier om ersättning till fondförvaltare av investeringsfonder i den privata sektorn som publicerades 2015 visade att den genomsnittliga årliga förvaltningsavgiften i alla typer av fonder (utom holdingfonder) var mellan 0,6 och 1 %⁹⁷. I båda studierna uppgavs även att förvaltningsavgifterna har minskat de senaste åren. I en annan studie som publicerades 2013 angavs att de årliga förvaltningsavgifterna för riskkapitalfonder uppgår till mellan 2,0 och 2.5 %⁹⁸.

131

Vår analys visar också betydande skillnader mellan enskilda Eruf- och ESF-instrument när det gäller de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som tas ut. På grundval av den information som finns tillgänglig om enskilda Eruf- och ESF-finansieringsinstruments faktiska genomförandekostnader kan kommissionen inte bedöma huruvida sådana kostnadsdifferenser är motiverade. Vi har tidigare gjort liknande iakttagelser i en annan särskild rapport⁹⁹.

Begränsningar i medlemsstaternas rapportering av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Endast omkring 60 % av alla Eruf- och ESF-instrument lämnar information om sina förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter till kommissionen

132

År 2011 införde kommissionen en skyldighet för medlemsstaterna att årligen rapportera om instrument med delad förvaltning¹⁰⁰. Förvaltningsmyndigheterna måste rapportera denna information första gången i sina rapporter om 2011. De uppgifter som kommissionen begärde inbegrep bland annat den information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som var frivillig för Eruf- och ESF-förvaltningsmyndigheterna. För 2014 presenterades uppgifter om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter endast för instrument motsvarande 63 % av det totala beloppet för betalningar från de operativa programmen inom Eruf och ESF till finansieringsinstrument (jämfört med 50 % 2013)¹⁰¹.

133

Vi noterar för övrigt att endast de betalade beloppen ska rapporteras som förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter. Men det finns också fall med upplupna men ännu inte betalda kostnader och avgifter. De är de facto undantagna från rapporteringen, vilket påverkar dess fullständighet och leder till att för låga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter rapporteras till kommissionen.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

När det gäller problemen med förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter har ett antal åtgärder vidtagits till programperioden 2014–2020.

Tidsfristerna för rapportering har förkortats för medlemsstaterna och förlängts för kommissionen

134

Under programperioden 2014–2020 är medlemsstaterna skyldiga att lämna rapporten om genomförandet av finansieringsinstrument till kommissionen som en del av den årliga genomföranderapporten. Det innebär att rapporteringen sker en månad tidigare (senast den 31 maj jämfört med den 30 juni under den föregående perioden, när rapporteringen inte var en del av den årliga genomföranderapporten; när det gäller 2017 och 2019 kvarstår den 30 juni som tidsfrist)¹⁰². Vidare fastställdes att kommissionen har en period på sex månader på sig för att gå igenom de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar. Det betyder att kommissionens tidsfrist för att presentera den konsoliderade rapporten om genomförandet av finansieringsinstrument har ändrats, utom när det gäller 2017 och 2019, från den 1 oktober till den 30 november. Det leder till en situation där viktig information om genomförandet av finansieringsinstrument blir tillgänglig för de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet ännu senare än vad som nu är fallet.

Förvaltningsmyndigheterna är skyldiga att rapportera till kommissionen om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

135

Vad beträffar finansieringsinstrument under perioden 2014–2020 är förvaltningsmyndigheterna skyldiga att offentliggöra uppgifter om förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna i en bilaga till den årliga genomföranderapporten¹⁰³. Det är en viktig förbättring som gör att kommissionen kan analysera och övervaka kostnaden för att genomföra finansieringsinstrument på ett mycket bättre sätt de kommande åren.

Sänkta tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter, differentierade beroende på typ av finansieringsinstrument

136

Vad beträffar taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter noterar vi två huvudskillnader jämfört med programperioden 2007–2013. För det första har taken för fondförvaltarens ersättning differentierats beroende på typ av finansieringsinstrument¹⁰⁴ (se tabell 8).

Tabell 8

Tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för olika typer av finansieringsinstrument med delad förvaltning (programperioden 2014–2020)

| Tak | Grundersättning per år | Resultatbaserad ersättning per år
Holdingfond | 7 % | 3 % de första 12 månaderna | 0,5 %
1 % de följande 12 månaderna | 0,5 %
0,5 % de följande åren | 0,5 %
Lån | 8 % | 0,5 % | 1 %
Garantier | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Eget kapital | 20 % | 2,5 % de första 24 månaderna¹ | 2,5 %
1 % de följande åren² | 2,5 %
Mikrokrediter | 10 % | 0,5 % | 1,5 %
Övrigt | 6 % | 0,5 % | 0,5 %

1Gäller perioden efter undertecknandet av finansieringsavtalet. Den högre procentsatsen kan endast användas inom denna period men i praktiken endast tiden från den faktiska betalningen av programbidrag till holdingfonden.

2När det gäller eget kapital är grundersättningen kopplad till de belopp som anslagits till finansieringsinstrumentet.

Källa: Europeiska kommissionen, vägledning för medlemsstaterna om artikel 42.1 d i förordningen om gemensamma bestämmelser – stödberättigande förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter (EGESIF_15-0021-01), s. 8.

137

För det andra är taken (som nu är fastställda på en kumulativ och inte en årlig bas) betydligt lägre än de som gällde under programperioden 2007–2013. Generellt anser vi att de sänkta tak som införts när det gäller det ackumulerade beloppet för fondförvaltarnas ersättning innebär en förbättring, men kommissionen har inte motiverat hur taken fastställdes. Vår analys av de faktiska uppgifter som hittills har rapporterats för programperioden 2007–2013 visar lägre procentenheter i praktiken (se punkt 120).

De resultatbaserade delarna av fondförvaltarnas ersättning har endast begränsad incitamentseffekt

138

När det gäller programperioden 2014–2020 föreskriver förordningen om gemensamma bestämmelser också att fondförvaltarens resultat ska vara ett kriterium när förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna fastställs. Framför allt måste alla förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som ska redovisas som stödberättigande vid avslutningen grundas på en resultatbaserad beräkningsmetod (se även tabell 6)¹⁰⁵.

139

Närmare uppgifter om de resultatbaserade kriterierna för att fastställa förvaltningskostnader och förvaltningskriterier och gällande tak anges i en delegerad akt¹⁰⁶.

140

Enligt kommissionens riktlinjer om riskfinansieringsinvesteringar¹⁰⁷ måste detta resultatorienterade inslag i ersättningen vara betydande och utformat så att både specifika strategiska mål som uppställts på förhand och fondförvaltarens finansiella resultat belönas. Resultatet ska inte bara mätas i termer av en framgångsrik utbetalning av det ursprungliga kapitalet eller mängden privat kapital som anskaffats utan också utifrån den faktiska avkastningen på investeringar.

141

Vi noterar dock att dessa nya resultatbaserade delar spelar en underordnad roll när fondförvaltarnas totala ersättning som ska ersättas via EU-budgeten fastställs och det av följande skäl:

οMed hänsyn till en holdingfonds eller en särskild fonds normala löptid uppnår man vanligtvis lätt taken i kommissionens delegerade akt utan den resultatbaserade delen av ersättningen. Det får till följd att en högpresterande fondförvaltare uppnår den högsta ersättningen i ett tidigare skede än en lägre presterande fondförvaltare och från och med då inte längre får betalt för sina tjänster.

οDet finns ingen avgift för undermåliga resultat som skulle säkerställa att fondförvaltaren får stå för en del av de ekonomiska förluster som finansieringsinstrumentet kan drabbas av. I själva verket kan med dagens ersättningssystem till och med fondförvaltare som uppnår negativa avkastningar få maximal ersättning.

οRegelverket kräver inte att riktmärken för lägsta resultat (eller tröskelvärden) anges i förväg av förvaltningsmyndigheten och att de uppnås innan fondförvaltaren kan få den resultatbaserade delen av ersättningen.

Generellt sett anser vi därför att den resultatbaserade del av fondförvaltarens ersättning som medfinansieras av EU-budgeten i nuläget endast ger en mycket liten incitamentseffekt och att den behöver omprövas.

Förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter uppstår utöver den administrativa kostnaden för att genomföra operativa program inom Eruf och ESF

142

Förvaltningen, kontrollen, övervakningen och utvärderingen av de operativa programmen inom Eruf och ESF medför kostnader: denna administrativa kostnad för de nationella myndigheterna inbegriper arbetsersättningar, driftskostnader (t.ex. rese- och utbildningskostnader) och kostnader för informations- och kommunikationsverksamhet. Medlemsstaterna kan använda tekniskt stöd i samband med operativa program inom Eruf och ESF för att täcka dessa administrativa kostnader¹⁰⁸.

143

Under programperioden 2007–2013 fick det tekniska stödet uppgå till högst 4 % av den totala finansieringen av ett operativt program inom Eruf eller ESF¹⁰⁹. Den nivån har behållits under programperioden 2014–2020. Den fastställdes utifrån en studie som genomfördes 2010 för kommissionens räkning som underlag för dess konsekvensbedömning till programperioden 2014–2020¹¹⁰. På denna grundval uppskattar kommissionen att upp till 13,6 miljarder euro kan användas av medlemsstaterna till tekniskt stöd under hela perioden.

144

Under programperioden 2014–2020 kommer dock en betydligt större del av Eruf- och ESF-budgeten att genomföras med finansieringsinstrument (se punkt 21). Det innebär att jämförelsevis mer pengar för tekniskt stöd kommer att finnas tillgängliga för den bidragsbaserade finansieringsverksamheten i de operativa programmen inom Eruf och ESF eftersom huvuddelen av den administrativa verksamheten för finansieringsinstrument utförs av fondförvaltaren. När det gäller detta arbete debiterar fondförvaltarna de operativa programmen (eller slutmottagarna) direkt för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna. Den ökade finansieringen genom finansieringsinstrument ökar därför indirekt också den totala administrativa kostnaden för EU-budgeten eftersom den mängd tekniskt stöd som ges till medlemsstaterna från EU-budgeten för den återstående bidragsbaserade finansieringsverksamheten ökar.

145

Liksom för programperioden 2007–2013 noterar vi också att de nationella förvaltningarna inte är skyldiga att i detalj rapportera om hur det tekniska stödet har använts¹¹¹. I en tidigare rapport konstaterade vi att kommissionen inte har någon jämförande information tillgänglig om de faktiska administrativa kostnaderna för varje medlemsstat, för varje operativt program eller för varje finansieringsmekanism (dvs. bidrag eller finansieringsinstrument)¹¹². Det gör det svårt att bedöma huruvida det tekniska stödets omfattning är motiverad med hänsyn till medlemsstaternas faktiska kostnader för att genomföra de operativa programmen inom Eruf och ESF.

146

Vi håller därför fast vid vår tidigare rekommendation att kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och finansieringsinstrument (med central och delad förvaltning) när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek¹¹³. Den informationen skulle vara särskilt relevant när lagstiftningsförslagen inför perioden efter 2020 ska utarbetas.

32Se årsrapporterna för budgetåren 2013 (punkt 5.35) och 2014 (punkt 6.49) samt särskild rapport nr 8/2015 (punkt 67).

33Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 22.

34Regeln om automatiskt återtagande (n+2-regeln) bidrar till att utestående åtaganden regleras. Enligt regeln ska alla åtaganden som inte använts eller som inte ingått i en begäran om betalning vid utgången av det andra året efter det år då tilldelningen gjordes automatiskt dras tillbaka.

35Punkt 6.50 i årsrapporten för 2014.

36C(2015) 2771 final, 30.4.2015, bilaga till kommissionens beslut om ändring av beslut C(2013) 1573 om godkännande av riktlinjer för avslutande av operativa program som antagits för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden (2007–2013), s. 7.

37Punkt 6.52 i årsrapporten för 2014.

38Särskild rapport nr 8/2015 (punkt 21), särskild rapport nr 2/2012 (punkt 118) och särskild rapport nr 5/2015 (punkt 27); Europeiska kommissionen, EIB: Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period (finansieringsinstrument: inventering inför programperioden 2014–2020), studie av Mazars/Ecorys/EPRC, s. 52, 66 och 73.

39När det gäller holdingfonder tas analysen av finansieringsunderskottet upp i artikel 44.1 a i tillämpningsförordningen: ”[…] I finansieringsavtalet [mellan medlemsstaten eller förvaltningsmyndigheten och holdingfonden] skall, i förekommande fall, följande beaktas: a) När det gäller andra finansieringstekniska instrument än stadsutvecklingsfonder: slutsatserna av en utvärdering av skillnaderna mellan de små och medelstora företagens tillgång och efterfrågan på sådana instrument […]”.

40Artikel 43.2 i den ursprungliga versionen av tillämpningsförordningen.

41Artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 846/2009 av den 1 september 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1828/2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden (EUT L 250, 23.9.2009, s. 1).

42Särskild rapport nr 8/2015 (punkterna 21–22), särskild rapport nr 2/2012 (punkterna 33–37 och 116–118) och särskild rapport nr 5/2015 (punkterna 27 och 96).

43Se punkt 118 i särskild rapport nr 2/2012.

44Artikel 35 i den allmänna förordningen.

45Artikel 96.1 i i förordningen om gemensamma bestämmelser.

46Artikel 38.1 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

47Inom detta alternativ finns det ett särskilt fall där operativa program inom Eruf kan bidra till initiativet för små och medelstora företag, som förvaltas direkt av kommissionen. Då gäller särskilda regler, såsom anges i artikel 39 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

48Artikel 120.5 och 120.7 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

49Kommissionen, COCOF (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation (not om finansieringstekniska instrument enligt artikel 44 i den allmänna förordningen).

50Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för regional- och stadspolitik, Common Audit Framework (gemensam revisionsram), juli 2011 (del 2), s. 7.

51Artikel 223 i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen.

52Ruta 5 i särskild rapport nr 2/2012.

53SWD(2015) 206 final.

54OECD, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (metoder för att mäta belopp som mobiliserats från den privata sektorn av officiella interventioner för utvecklingsfinansiering), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 februari 2015.

55Bilaga I till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 821/2014 av den 28 juli 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 vad gäller närmare bestämmelser för överföring och förvaltning av programbidrag, rapportering om finansieringsinstrument, tekniska krav på informations- och kommunikationsåtgärder gällande verksamheter och systemet för registrering och lagring av uppgifter (EUT L 223, 29.7.2014, s. 7) innehåller en mängd avsnitt som ska ligga till grund för denna rapportering, som inbegriper information om källorna till finansiering via finansieringsinstrument.

56Artikel 43.5 i tillämpningsförordningen.

57SEK(2011) 1237 slutlig, 19.10.2011, arbetsdokument från kommissionens avdelningar – konsekvensbedömning som åtföljer dokumentet Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – En pilotfas för Europa 2020-initiativet om projektobligationer, s. 53.

58Kommissionens rekommendation av den 6 december 2012 om aggressiv skatteplanering, C(2012) 8806.

59Se till exempel IP/14/663 – pressmeddelande från den 11 juni 2014.

60COM(2015) 135 final, 18.3.2015, Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning.

61COM(2015) 302 final, 17.6.2015, En rättvis och effektiv företagsbeskattning i Europeiska unionen: 5 nyckelområden för handling.

62Hybridinstrument är instrument som kan behandlas olika i skattehänseende inom samma jurisdiktion och i olika jurisdiktioner, till exempel som skulder i ett land och som eget kapital i ett annat land, (see OECD, Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues (hybridinstrument som utnyttjar skattemässiga skevheter mellan olika länder – skattepolitik och regelefterlevnad), mars 2012, s. 7).

63Ett SICAV är en typ av värdepappersfond vars kapitalvärde förändras utifrån antalet investerare och värdet på dess underliggande investeringar. Andelar i fonden köps och säljs utifrån fondens senaste fondandelsvärde.

64Ett SICAR är en struktur avsedd för investeringar i onoterade bolag och riskkapitalinvesteringar utan regler för investeringsdiversifiering eller restriktioner när det gäller utlåning eller belåning.

65Se särskild rapport nr 2/2012 (punkterna 105–115 och punkt 124), särskild rapport nr 8/2015 (punkterna 34–35) och särskild rapport nr 5/2015 (punkterna 66–67 och ruta 7).

66Punkt 4.3.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för att främja riskkapitalinvesteringar i små och medelstora företag (EUT C 194, 18.8.2006, s. 2).

67Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 25.

68Artikel 43.4 i tillämpningsförordningen.

69SWD(2015) 206 final.

70Kommissionens beslut av den 25 februari 2010 om Europeiska unionens deltagande i 2020-fonden för energi, klimatförändringar och infrastruktur (Margueritefonden), C(2010) 941.

71Artikel 6.1 d i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014.

72Artikel 37.2 c i förordningen om gemensamma bestämmelser.

73Artikel 44.1 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

74Artikel 21.13 c i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

75Punkt 6 i del III i bilaga I till FSE-förordningen.

76Se rekommendation 7 i särskild rapport nr 2/2013.

77Europaparlamentet, generaldirektoratet för EU-intern politik, Financial Instruments under Cohesion policy 2007–13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (finansieringsinstrument inom sammanhållningspolitiken 2007–2013: hur har medlemsstaterna och utvalda finansiella institutioner respekterat och skyddat EU:s ekonomiska intressen?), s. 16; Kommissionen & EIB, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014–2020 Programme period (finansieringsinstrument: inventering inför programperioden 2014–2020) – studie av Mazars/Ecorys/EPRC, s. 62.

78Preqin, Private Equity Spotlight, maj 2015, s. 8.

79SWD(2015) 206 final, s. 151 och 159.

80Artikel 78.7 i den allmänna förordningen.

81Punkt 5.2.5 i Europeiska kommissionens Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (reviderade riktlinjer om finansieringstekniska instrument enligt artikel 44 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006), COCOF (10-0014-05), 10 februari 2012.

82C(2015) 2771, 30.4.2015, bilaga till kommissionens beslut om ändring av beslut C(2013) 1573 om godkännande av riktlinjer för avslutande av operativa program som antagits för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden (2007–2013), s. 7.

83Artikel 108 i den allmänna förordningen jämförd med artiklarna 152.1 och 153 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

84Artikel 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

85Artikel 38.3 b i förordningen om gemensamma bestämmelser.

86Slovenien (66 %), Spanien (63 %), Frankrike (37 %), Italien (28 %), Danmark (18 %), Tjeckien (16 %), Nederländerna (10 %), Belgien (1 %) och Estland (0 %).

87Artikel 78.6 i den allmänna förordningen.

88Artikel 43.4 i tillämpningsförordningen.

89Punkt 2.7 i regel 8 och punkt 2.6 i regel 9 i kommissionens förordning (EG) nr 448/2004.

90Artikel 42.1 d i förordning (EU) nr 1303/2013

91Artikel 78.6 d i den allmänna förordningen, inom de gränser som anges i artikel 43.4 i tillämpningsförordningen.

92COCOF (10-0014-05), 8 februari 2012, avsnitt 2.6.

93Under programperioden 2007–2013 utfärdade kommissionen tre COCOF-riktlinjer om finansieringstekniska instrument: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) och COCOF (10-0014-05).

94Punkt 2.6.2 i Europeiska kommissionens Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (reviderade riktlinjer om finansieringstekniska instrument enligt artikel 44 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006), COCOF (10-0014-05), 10 februari 2012.

95Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 29.

96Se punkt 63 i särskild rapport nr 8/2015.

97Lane Clark & Peacock Investment management fee survey, 2015 och Morningstar Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98KfW Economic Research nr 18 You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences, 7 mars 2013.

99Se punkterna 62 och 72 i särskild rapport nr 8/2015.

100Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1310/2011 av den 13 december 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 vad gäller återbetalningspliktigt stöd, finansieringstekniska instrument och vissa bestämmelser avseende utgiftsdeklarationen (EUT L 337, 20.12.2011, s. 1).

101Europeiska kommissionen, sammanfattning av uppgifter om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument och som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006, programperioden 2007–2013, situationen per den 31 december 2014, s. 27.

102Artiklarna 46.1 och 111 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

103Artikel 46.2 e i förordning (EU) nr 1303/2013.

104Artikel 13 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014

105Skäl 123 och artikel 42 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

106Artiklarna 12, 13 och 14 i kom - missionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014.

107Punkt 3.6.1 i Europeiska kommissionens Riktlinjer för statligt stöd för att främja riskfinansieringsinvesteringar.

108Artikel 45 i den allmänna förordningen.

109Artikel 46 i den allmänna förordningen.

110SEK(2011) 1141 slutlig, 6.10.2011 (se även punkt 56 i särskild rapport nr 8/2015 och punkterna 74 och 75 i särskild rapport nr 16/2013).

111Europeiska kommissionen Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007–2013 programme period (medfinansiering av löner, bonusar och tillägg genom strukturfonderna under programperioden 2007–2013), slutrapport 2014.

112Se punkterna 58 och 71 i särskild rapport nr 5/2015.

113Se punkterna 57, 63–64 och 71–72 samt rekommendation 4 i särskild rapport nr 8/2015.

Slutsatser och rekommendationer

147

Allmänt sett konstaterar vi att ekonomiskt stöd som ges till slutmottagare genom finansieringsinstrument erbjuder betydande fördelar jämfört med bidrag eftersom varje euro i finansiering genom finansieringsinstrument i princip kan användas mer än en gång. Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolikheten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

148

Vid revisionen identifierade vi dock ett antal betydande problem som begränsade finansieringsinstrumentens effektivitet som mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013:

οEtt betydande antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var för stora och hade ännu i slutet av 2014 avsevärda problem med att betala ut sitt kapital (i genomsnitt hade omkring 57 % av allt det kapital som hade betalats från de operativa programmen till finansieringsinstrumenten använts). En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika tillbakadraganden under programperioden 2007–2013.

οGenerellt sett lyckades varken finansieringsinstrument med delad eller med central förvaltning attrahera privat kapital.

οHittills har endast ett begränsat antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument lyckats tillhandahålla revolverande ekonomiskt stöd.

οNär det gällde Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna höga i förhållande till det faktiska ekonomiska stödet till slutmottagare. De förefaller också vara betydligt högre än inom centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn.

149

Samtidigt noterar vi också att den rättsliga ramen för finansieringsinstrument förbättrades till programperioden 2014–2020 på grundval av den sakkunskap som inhämtades under programperioden 2007–2013, men vissa problem kvarstår. Presentationen av våra viktigaste slutsatser för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 och våra rekommendationer följer rapportens struktur.

Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

150

Vi anser att ett betydande antal finansieringsinstrument var för stora. Det tyder på att marknadsbehoven inte alltid bedömdes korrekt av förvaltningsmyndigheterna innan medel fördelades från de operativa programmen inom Eruf och ESF till finansieringsinstrument. Det ledde till alltför stora kapitaltilldelningar när finansieringsinstrumenten inrättades, vilket resulterade i låga utbetalningsgrader. En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika n+2-regeln.

Införandet av obligatoriska förhandsbedömningar under programperioden 2014–2020 för finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning kommer att bidra till att förhindra att finansieringsinstrument tilldelas för mycket kapital i stor skala. Men nyttan av detta beror på huruvida bedömningarna bygger på väl underbyggda antaganden och analyser. När det gäller instrument med delad förvaltning syftar tillvägagångssättet med betalningar som görs etappvis (och som kopplar betalningarna från EU-budgeten till utbetalningen av medel till slutmottagare) också till att försöka komma till rätta med problemet med alltför stor kapitaltilldelning. I förordningen om gemensamma bestämmelser anges vidare som ett alternativ att förhandsbedömningen regelbundet ska ses över om de ekonomiska och marknadsrelaterade förutsättningarna ändras, men det gäller inte centralt förvaltade instrument. En halvtidsöversyn (som skulle kunna omfatta sådana aspekter) görs av de flesta, men inte alla, centralt förvaltade finansieringsinstrument. Inte i något fall, slutligen, föreskrivs en oberoende översyn av förhandsbedömningarna.

151

Ett regionalt fokus hos finansieringsinstrumenten bidrog till att medlemsstaterna inrättade ett stort antal små finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013. Ofta hade dessa enskilda särskilda Eruf- och ESF-fonder inte den storlek som i fondbranschen anses lämplig för att de ska kunna fungera effektivt (se punkterna 27–61).

Rekommendation 1

När det gäller förhandsbedömningarna för finansieringsinstrument:

a)Kommissionens förhandsbedömning av centralt förvaltade instrument bör systematiskt inbegripa en analys av de lärdomar som har dragits hittills.

Slutdatum för genomförande: varje gång ett nytt instrument inrättas.

b)Kommissionen bör utöver de lärdomar som har dragits även analysera vilken effekt stora socioekonomiska förändringar har på den logiska grunden för instrumentet och vilka motsvarande bidrag som krävs från EU-budgeten i samband med halvtidsöversynen av alla centralt förvaltade finansieringsinstrument.

Slutdatum för genomförande: varje gång en halvtidsöversyn görs.

Rekommendation 2

Kommissionen och medlemsstaterna bör sträva efter att optimera storleken på särskilda Eruf- och ESF-fonder för att när så är möjligt dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Kommissionen bör ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de ska inrätta sådana finansieringsinstrument i medlemsstaterna eller på EU-nivå (som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen).

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2016 (kommissionen), när finansieringsinstrumenten inrättas (medlemsstaterna).

Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

152

Vi konstaterade att kommissionen och medlemsstaterna har haft stora svårigheter att locka investerare från den privata sektorn till finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning under programperioden 2007–2013. Trots förmånsbehandlingen av privata investerare när det gällde finansieringsinstrument lyckades man inte attrahera någon större mängd ytterligare kapital. Vi anser också att kommissionens mätning av finansieringsinstrumentens hävstångseffekt inte tar vederbörlig hänsyn till i vilken omfattning offentlig finansiering från EU-budgeten mobiliserar ytterligare medel. Medlemsstaterna är dessutom inte skyldiga att till kommissionen rapportera information om privata bidrag till Eruf- och ESF-instrumentens kapital.

153

För närvarande förefaller det osannolikt att en betydande mängd privata medel kommer att attraheras till programperioden 2014–2020 genom de operativa programmen eller som ytterligare bidrag. Den vägledning som kommissionen utfärdade i april 2014 tar inte tillräckligt mycket fasta på den ”goda praxis” som observerades under programperioden 2007–2013 när det gäller hur man bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till den offentliga sektorn.

154

Att använda förhandsbesked i skattefrågor när det gäller finansieringsinstrument, vilket under vissa förutsättningar kan leda till skatteflykt, under programperioden 2014–2020 skulle strida mot kommissionens egen policy på området (se punkterna 62–91).

Rekommendation 3

Kommissionen bör i budgetförordningen (och därefter i sektorförordningar) fastställa en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som är tillämplig på EU-budgetens alla områden och som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument. Definitionen bör tydligt ange hur belopp som mobiliserats genom EU:s och medlemsstaternas offentliga bidrag ska fastställas och om möjligt följa OECD:s riktlinjer i frågan.

Slutdatum för genomförande: vid översynen av budgetförordningen och vid halvtidsöversynen när det gäller sektorförordningarna.

Rekommendation 4

När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 bör kommissionen se till att medlemsstaterna lämnar fullständiga och tillförlitliga uppgifter om privata bidrag till kapitalet, både genom de operativa programmen och i tillägg till dem.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

Rekommendation 5

När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument bör kommissionen ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.

Slutdatum för genomförande: före utgången av december 2016.

Rekommendation 6

När det gäller centralt förvaltade finansieringsinstrument bör de allmänna riskdelningsprinciper som kan påverka EU-budgeten fastställas i den lagstiftning som reglerar det berörda instrumentet.

Slutdatum för genomförande: när förslag om inrättande av nya eller översyn av befintliga finansieringsinstrument läggs fram.

Rekommendation 7

När det gäller alla finansieringsinstrument som finansieras från EU-budgeten under programperioden 2014–2020 bör kommissionen se till att endast strukturer som överensstämmer med dess egna rekommendationer och åtgärder i fråga om skattemässig behandling tillämpas av medlemsstaterna, kommissionen själv och EIB-gruppen.

Slutdatum för genomförande: före utgången av december 2016.

Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

155

För en stor majoritet av Eruf- och ESF-instrumenten hade det inte förekommit någon nämnvärd revolverande effekt för fonderna vid utgången av 2014. Det berodde på det faktum att förseningar i genomförandet bidrog till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens svårigheter att betala ut allt sitt kapital under programperioden 2007–2013. Stödberättigandeperioden behövde förlängas från december 2015 till mars 2017 för att öka sannolikheten att merparten av finansieringsinstrumenten skulle utnyttja allt sitt ursprungliga kapital en gång. Efter avslutningen i mars 2017 får dessutom medlemsstaterna själva bestämma om genomförandet av finansieringsinstrumenten, och det återstå att se i vilken utsträckning en revolverande effekt kommer att uppnås.

156

För programperioden 2014–2020 begränsar bestämmelserna i den rättsliga grunden risken för att instrument med alltför stort kapital inrättas och de bidrar därför även till att öka sannolikheten för att en revolverande effekt uppnås. Detta kräver dock att man har dragit lärdom av de brister som konstaterades under programperioden 2007–2013 och att förvaltningsmyndigheter har en mer realistisk syn på vilken andel av ESI-fonderna som kan genomföras genom finansieringsinstrument.

157

Andra förändringar har gjorts som bör bidra till att instrument kan inrättas på ett effektivare sätt, men vi konstaterade att det behövs ytterligare vägledning om två specifika aspekter (se punkterna 92–105).

Rekommendation 8

Kommissionen bör vidta lämpliga åtgärder för att se till att medlemsstaterna upprätthåller medlens revolverande karaktär under den föreskrivna perioden på åtta år efter stödberättigandeperiodens slut när det gäller programperioden 2014–2020. Det skulle man kunna uppnå genom ett krav på en uttrycklig klausul i finansieringsavtalet som garanterar att finansieringen används i avsett syfte.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2016.

Rekommendation 9

Kommissionen bör ge vägledning om de bestämmelser som tillåter att finansieringsinstrument fortsätter att användas under den följande programperioden, särskilt i de fall då fondförvaltarna väljs ut i en offentlig upphandling.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2016.

Visade sig finansieringsinstrument vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

158

Vi konstaterade att en stor del av Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens ursprungliga kapital användes till förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter. Avgiftsnivån var dessutom betydligt högre än för centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn i förhållande till det ekonomiska stöd som faktiskt gavs till slutmottagare. Med hänsyn till de höga nivåer som observerades vid utgången av 2014 finns det en betydande risk för att ett stort antal Eruf- och ESF-instrument kommer att överskrida de tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som anges i den rättsliga grunden för 2007–2013. Höga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter kan tyda på ett grundläggande problem med hur denna förvaltningsmekanism har genomförts under programperioden 2007–2013.

Förvaltningskostnader eller förvaltningsavgifter som uppkommer och betalas senast den 31 mars 2017 kan redovisas som stödberättigande kostnader för det operativa program inom Eruf och ESF i enlighet med vilket finansieringsinstrumentet har inrättats. I förordningen anges att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter hänger samman med ”kapitalet från det operativa programmet” till instrumenten.

Enligt kommissionen är de tak som anges i artikel 43 i tillämpningsförordningen tillämpliga på hela kapitalbidraget till finansieringsinstrumentet och inte på det faktiska bidrag som används till att ge ekonomiskt stöd till slutmottagare. Vid avslutningen anser vi dock att de tak som anges i förordningen bör tolkas som att de gäller den del som faktiskt har använts av det kapital som det operativa programmet har bidragit med till finansieringsinstrumentet, det vill säga det faktiska kapital som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd. Fondförvaltare bör inte ersättas för att de inte har använt instrumentens kapital.

159

Kommissionen har inte en fullständig överblick över genomförandekostnaderna för Eruf- och ESF-finansieringsinstrument eller över hur förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter fastställs eller huruvida de är motiverade. På samma sätt saknar kommissionen information om respektive medlemsstats totala administrativa kostnader för att genomföra ESI-fonderna under programperioden 2014–2020, beroende på hur man använder de alternativa finansieringsmekanismerna (dvs. bidrag eller återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, främst genom finansieringsinstrument).

160

Vi noterar också att dessa förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter uppstår utöver de allmänna administrativa kostnaderna för de operativa programmen inom Eruf och ESF. Eftersom förvaltningskostnaderna betalas från instrumentens ursprungliga kapital minskar de mängden finansiering från EU-budgeten som finns tillgänglig för slutmottagare.

161

Till programperioden 2014–2020 har tidsfristerna för medlemsstaternas rapportering förkortats eftersom rapporteringen om finansieringsinstrument nu ingår i den årliga genomföranderapporten. Denna rapport läggs fram för kommissionen en månad tidigare än den tidigare rapporteringen om finansieringsinstrument, utom när det gäller åren 2017 och 2019. Samtidigt har den period som kommissionen har på sig för att presentera sin rapport för den myndighet som beviljar ansvarsfrihet fastställts till sex månader. Detta kan jämföras med att kommissionen under programperioden 2007–2013 hade tre månader på sig att kontrollera uppgifterna och presentera sin konsoliderade genomföranderapport om finansieringsinstrument. Det innebär att relevant information om genomförandet av finansieringsinstrument och deras kostnader finns tillgänglig senare än under den förra perioden.

162

Vad beträffar förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter förbättrades lagstiftningen betydligt och föreskriver nu tak för ackumulerade belopp som ligger under dem som gällde under programperioden 2007–2013. De resultatbaserade delarna är dock ännu inte tillräckligt solida, och kommissionen måste ytterligare förtydliga hur förvaltningsmyndigheterna ska använda dessa bestämmelser när de förhandlar fram finansieringsavtalen (se punkterna 106–145).

Rekommendation 10

Inför den kommande avslutningen av programperioden 2007–2013 bör kommissionen göra följande:

a)Se till att medlemsstaterna rapporterar utförlig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som uppkommit och betalats senast i mars 2017.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

b)Förtydliga att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter måste tillämpas på det faktiska kapital som använts av finansieringsinstrumentet, det vill säga det bidrag från det operativa programmet som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

Rekommendation 11

När det gäller den resultatbaserade ersättningen till fondförvaltare under programperioden 2014–2020 rekommenderar vi följande:

a)Kommissionen bör lägga fram ett lagstiftningsförslag om en översyn av de befintliga bestämmelserna i förordningen om gemensamma bestämmelser för att förstärka incitamentseffekten hos dessa arrangemang.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2016.

b)Medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter bör i stor utsträckning utnyttja de befintliga resultatbaserade delarna i ersättningen till fondförvaltare när de förhandlar fram finansieringsavtal. Detta skulle kunna kompletteras med ytterligare delar på frivillig grund.

Datum för genomförande: omedelbart.

Rekommendation 12

Kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, huvudsakligen genom finansieringsinstrument, när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek. Sådan information skulle vara särskilt relevant för utarbetandet av lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 och för fastställandet av en lämplig omfattning för det tekniska stödet.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2017.

163

Under programperioden 2014–2020, slutligen, är det också av vital betydelse att kommissionen och EIB på ett ändamålsenligt sätt samordnar användningen av finansieringsinstrument med delad och central förvaltning som finansieras från EU-budgeten med Europeiska fonden för strategiska investeringar (EFS-fonden), även kallad Junckerplanen. Först då kan finansieringsinstrumenten inom EU-budgeten bidra på det ändamålsenligaste sättet till de infrastrukturinvesteringar som så väl behövs i EU.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri Grethen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 juni 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Finansieringsinstrument med delad förvaltning – hur fungerar de (programperioden 2014–2020)?

a) Låneinstrument

Källa: Europeiska kommissionen, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (kompass för finansieringsinstrument – produkter i form av finansieringsinstrument – lån, garantier, eget kapital och kapital likställt med eget kapital), s. 5.

b) Garantiinstrument

Källa: Europeiska kommissionen, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (kompass för finansieringsinstrument – produkter i form av finansieringsinstrument – lån, garantier, eget kapital och kapital likställt med eget kapital), s. 9.

c) Eget kapital (eller därmed likställt kapital)

Källa: Europeiska kommissionen, EIB, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (kompass för finansieringsinstrument – produkter i form av finansieringsinstrument – lån, garantier, eget kapital och kapital likställt med eget kapital), s. 14.

Bilaga II

Definition av termen ”finansieringsinstrument” i den rättsliga grunden (programperioderna 2014–2020 och 2007–2013)

Regionalpolitik
(Eruf och ESF)
Socialpolitik
(EaSI)
Transport- och energipolitik
(FSE)

2014–2020
En definition av finansieringsinstrument finns i budgetförordningen och är därför tillämplig på alla budgetområden:
Artikel 2
”p) finansieringsinstrument: unionsåtgärder i form av kompletterande ekonomiskt stöd från budgeten för att uppnå ett eller flera specifika politiska mål för unionen. Dessa instrument får utformas som kapitalinvesteringar, lån eller garantier eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital eller andra riskdelningsinstrument, och kan vid behov kombineras med bidrag.”

Ingen sektorspecifik definition.
Förordningen om gemensamma bestämmelser hänvisar direkt till definitionen i budgetförordningen.
Trots den gemensamma definitionen i budgetförordningen hänvisar EaSI-förordningen till ”lån”, ”garantier”, ”eget kapital” och ”därmed likställt kapital”.
Trots den gemensamma definitionen i budgetförordningen hänvisar FSE-förordningen till
”egetkapitalinstrument”, ”lån och/eller garantier” och ”riskdelningsinstrument, inbegripet förbättringsmekanismen för projektobligationer”.

Regionalpolitik
(Eruf och ESF)
Socialpolitik
(EPMF)
Transport- och energipolitik
(TEN)

2007–2013
Ingen formell definition förekommer.
Indirekta definitioner finns i tillämpningsförordningen och i COCOF:s not.

Artikel 43 i tillämpningsförordningen:

”Artiklarna 43–46 ska gälla finansieringstekniska instrument bestående av insatser som utgör lönsamma investeringar eller som ger garantier för lönsamma investeringar, eller båda, i följande:

[…]”.

COCOF:s riktlinjer:

1.2.12 För att räknas som finansieringstekniskt instrument enligt strukturfondsförordningarna är det därför nödvändigt att bidragen från de operativa programmen utgörs av återbetalningspliktiga investeringar, närmare bestämt eget kapital, lån och/eller garantier för sådana återbetalningspliktiga investeringar i enlighet med de särskilda bestämmelserna i artikel 44 första stycket leden a, b eller c i den allmänna förordningen.

1.2.13 Återbetalningspliktiga investeringar ska skiljas från icke återbetalningspliktigt stöd eller bidrag, som i denna not definieras som ”direkta ekonomiska stöd som ges i form av donationer”.
Ingen formell definition förekommer.

Trots det hänvisar EPMF-beslutet till ”garantier och riskspridningsinstrument”, ”egetkapitalinstrument” och ”skuldinstrument”.
Ingen formell definition förekommer.

Trots det hänvisar TEN-förordningen till ”instrumentet för lånegaranti”, ”riskdelningsinstrumentet för projektobligationer” och ”deltagande i riskkapital för investeringsfonder”.

EEPR-förordningen hänvisar till en ”mekanism” för investeringar som EU ska äga andelar av.

Källa: Europeiska kommissionen.

Bilaga III

Översikt över Eruf-finansieringsinstrumenten i de 28 EU-medlemsstaterna: antal fonder och kapitaltilldelning (programperioden 2007–2013)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen, situationen per den 31 december 2014.

Bilaga IV

Översikt över ESF-finansieringsinstrumenten i de 28 EU-medlemsstaterna: antal fonder och kapitaltilldelning (programperioden 2007–2013)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen, situationen per den 31 december 2014.

Bilaga V

Sammanfattning av förhandsbedömningskrav (programperioden 2014–2020)

Del
Finansieringsinstrument med delad förvaltning inom sammanhållningspolitiken (programperioden 2014–2020)
Centralt förvaltade finansieringsinstrument inom social-, energi och transportpolitiken (i kraft sedan den 1 januari 2013)

Rättslig grund
Rättslig grund:
De aspekter som ska analyseras och rapporteras anges i artikel 37.2 och 37.3 i förordningen om gemensamma bestämmelser och inbegriper följande aspekter:
Rättslig grund:
I artikel 140 f i budgetförordningen fastställs att finansieringsinstrument ska inrättas på grundval av en förhandsutvärdering. De olika delarna av denna utvärdering beskrivs i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen¹ och sammanfattas nedan.

Marknadsmisslyckanden
En analys av marknadsmisslyckanden, icke-optimala investeringssituationer samt investeringsbehov.
Identifiering av brister på marknaden, marknadsmisslyckanden eller suboptimala investeringssituationer och bedömning av investeringsbehoven mot bakgrund av de politiska målen.

Mervärde
En bedömning av mervärdet av de finansieringsinstrument som övervägs för stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, samstämmighet med andra former av offentliga insatser riktade mot samma marknad, proportionaliteten när det gäller den planerade insatsen och åtgärder för att minimera snedvridning av marknaden.

οFörhandsbedömningen ska visa att de konstaterade behoven på marknaden inte kan hanteras på lämpligt sätt och tillräckligt snabbt vare sig genom marknadsmekanismer eller genom andra typer av åtgärder från unionens sida än finansieringsinstrument.

οFörhandsbedömningen ska även visa att det planerade finansieringsinstrumentet är förenligt med nya och befintliga finansieringsinstrument, så att man undviker överlappning.

Statligt stöd
Eventuella konsekvenser vad gäller statligt stöd.
Ej tillämpligt

Hävstångseffekt
En uppskattning av de ytterligare offentliga och privata medel som kan anskaffas genom finansieringsinstrumentet ned till slutmottagarnivå (förväntad hävstångseffekt).
Som föremål för förhandsbedömningen ingår också proportionaliteten hos de planerade åtgärderna med avseende på hur stort det konstaterade investeringsunderskottet är, den förväntade hävstångseffekten och ytterligare kvalitativa effekter.

Investerings
strategi
Den föreslagna investeringsstrategin, inbegripet en granskning av olika möjliga finansiella produkter som kommer att erbjudas.
I förhandsbedömningen ska det också fastställas hur medel från finansieringsinstrumentet bäst ska distribueras till sina mottagare.

Resultat
Angivelse av förväntade resultat och hur finansieringsinstrumentet i fråga förväntas bidra till att uppnå de specifika målen för den relevanta prioriteringen, inbegripet indikatorer för detta bidrag.
I förhandsbedömningen ska det också fastställas lämpliga resultatindikatorer.

Erfarenheter
En bedömning av tidigare erfarenheter från liknande instrument och förhandsbedömningar som genomförts av medlemsstaten.
Ingen jämförbar bestämmelse i den rättsliga grunden för att belysa tidigare erfarenheter.

Möjlighet till översyn
Bestämmelser som vid behov möjliggör översyn och uppdatering av förhandsbedömningen i samband med genomförandet av finansieringsinstrument som har genomförts på grundval av en sådan bedömning, om den förvaltande myndigheten under genomförandefasen anser att förhandsbedömningen eventuellt inte längre korrekt speglar de marknadsvillkor som råder vid tidpunkten för genomförandet.
Ingen översynsklausul i den rättsliga grunden.

1Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 31.12.2012, s. 1).

Kommissionens svar

Sammanfattning

II

Kommissionen håller med om att det finns många fördelar med att ge ekonomiskt stöd från EU:s budget genom finansieringsinstrument, och det är därför som kommissionen för programperioden 2014–2020 aktivt främjar och uppmanar en ökad användning av dessa.

VI

Kommissionen anser att effekten av de problem som revisionsrätten identifierat varierar mellan medlemsstaterna och typerna av finansieringsinstrument och att överlag förblir finansieringsinstrumenten ett effektivt och ändamålsenligt sätt att betala ut EU-medel.

VI Första strecksatsen:

Kommissionen anser att den genomsnittliga utbetalningsgraden på 57 % (i slutet av 2014) visar på en mycket heterogen situation. Risken för att inte uppnå full utbetalning när programmen avslutas gäller ett begränsat antal finansieringsinstrument i några få medlemsstater.

Den låga utbetalningsgraden i slutet av 2014 är ett resultat av ett antal faktorer, bland annat finanskrisen, den begränsade erfarenheten i ett antal medlemsstater och sen sena starten för vissa instrument.

VI Andra strecksatsen

För finansieringsinstrument med delad förvaltning gjorde de rättsliga kraven på rapportering inte det möjligt för kommissionen att erhålla uttömmande uppgifter gällande bidragen från privata investerare i medlemsstaterna. Kommissionen noterar dock att reglerna om statligt stöd för vissa finansieringsinstrument kräver ett lägsta bidrag från privata investerare (t.ex. 30 % och i vissa fall till och med 60 %).

Kommissionen anser att de centralt förvaltade finansieringsinstrument som utvecklades under perioden 2007–2013 lyckades attrahera ansenliga medel från den privata sektorn på projektnivå, även i de fall då inga privata bidrag lämnades på fondnivå (såsom Margueritefonden). Vi anser att de lärdomar som dragits inom ramen för dessa instrument hjälper kommissionen att utveckla instrument som kan attrahera ännu mer privata investeringar.

VI Tredje strecksatsen

Kommissionen anser att frekvensen för återanvändning av medel under stödberättigandeperioden inte är ett mål i sig själv.

Dessutom kommer/behöver förfallodagen för den finansiering som tillhandahålls justeras enligt den typ av investeringar som finansieras, och alla slutsatser om den begränsande revolverade effekten bör dras med hänvisning till det datum då finansieringsinstrumentet inrättades, tiden med amorteringsfrihet, löptiden och andelen fallissemang för den finansiering som tillhandahålls slutmottagarna.

VI Fjärde strecksatsen

Enligt reglerna för programperioden 2007–2013 är förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna kopplade till de belopp som betalas in i finansieringsinstrumenten och inte till de belopp som betalas ut till slutmottagarna. Kommissionen noterar att en jämförelse med centralt förvaltade instrument endast kommer att vara möjlig när Eruf- och ESF-instrumenten avslutas.

För 2014–2020 måste förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna vara kopplade till resultat, även de belopp som betalats ut till slutmottagare.

VIII Första rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

När ett finansieringsinstrument utvecklas bör förhandsbedömningen inkludera en analys av dragna lärdomar från tidigare, liknande instrument.

VIII Andra rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

För centralt förvaltade instrument förutser de relevanta rättsliga grunderna halvstidsöversyner.

För alla sådana framtida halvstidsöversyner av finansieringsinstrument kommer kommissionen att se till att de omfattar dragna lärdomar och inverkan av alla stora socioekonomiska förändringar av instrumentets grund och motsvarande bidrag från EU-budgeten.

VIII Tredje rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

I den mån den berörs anser kommissionen att denna rekommendation håller på att genomföras genom ett utkast till vägledning om genomförandealternativen enligt artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser, som lades fram för medlemsstaterna för första gången den 28 april 2016 och som nu håller på att färdigställas, de omfattande förtydliganden som lämnats till medlemsstaterna vad gäller initiativet för små och medelstora företag och broschyren för att vägleda medlemsstaterna om komplementariteten mellan ESI-fonderna/Efsi.

VIII Fjärde rekommendationen

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen ser det inte som nödvändigt att ändra budgetförordningen och/eller de underliggande sektorsvisa bestämmelserna (förordningen om gemensamma bestämmelser och centralt förvaltade sektorsvisa bestämmelser), och anser att frågan kan hanteras i tillräcklig grad genom att tillhandahålla vägledning.

I detta avseende har de generaldirektorat som ansvarar för ESI-fonderna börjat att ta fram ett utkast till vägledning om rapportering. Detta utkast lades fram för medlemsstaterna den 28 april 2016 och planeras innehålla omfattande information om beräkning av hävstångseffekter i enlighet med budgetförordningen. För centralt förvaltade instrument justerade kommissionen i juni 2015 metoden för beräkning av hävstångseffekten för finansieringsinstrumenten för 2014–2020 för att på ett konsekvent och harmoniserat sätt uppfylla de tillämpliga kraven gällande hävstångseffekt i budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter.

VIII Femte rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Medlemsstaterna kommer när de operativa programmen avslutas att behöva rapportera om den nationella privata medfinansiering som faktiskt betalats till finansieringsinstrumenten liksom identifiera vilka nationella aktörer som har bidragit till medfinansieringen, vilken typ av nationell medfinansiering som tillhandahållits och eventuella medinvesteringsfonder utöver programresurserna.

VIII Sjätte rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen började utarbeta ett utkast till vägledning om förmånlig ersättning som lades fram för medlemsstaterna i oktober 2015, och arbetet med den slutgiltiga versionen pågår.

VIII Sjunde rekommendationen

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation vad beträffar dess lagstiftningsförslag för programperioden efter 2020.

VIII Åttonde rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

För delad förvaltning kommer kommissionen i den slutgiltiga versionen av vägledningen om genomförandealternativen i artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser inbegripa ytterligare rekommendationer för att kräva att finansieringsinstrumentens strukturer anpassas efter policyn i kommissionens meddelande om åtgärdspaketet mot skatteflykt från januari 2016.

För centralt förvaltade instrument har kommissionen redan skrivit till EIB och EIF för att betona betydelsen av kommissionens åtgärder mot skatteflykt och uppmuntra EIB/EIF att ytterligare främja bästa praxis inom detta område. Kommissionen för en aktiv dialog med EIB och EIF om översynen av deras respektive policyer på området.

VIII Nionde rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer i den slutgiltiga versionen av vägledningen om genomförandealternativen i artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser att framhålla betydelsen av kravet i ovannämnda förordning gällande användningen av medel som återbetalats inom ramen för det finansieringsavtal som tecknats av förvaltningsmyndigheterna, och kommer att ange att en kontroll av denna bestämmelses lämplighet omfattas av tillämpningsområdet för det regelbundna revisionsarbete som bedrivs av revisionsmyndigheterna.

VIII Tionde rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den vägledning om förhandsbedömning som antogs i maj 2014 förklarar villkoren för att tilldela programresurserna för 2014–2020 till ett befintligt finansieringsinstrument, och det planeras att det utkast till vägledning om urval av organ som genomför finansieringsinstrument som har börjat utarbetas av kommissionen ska inbegripa ett avsnitt som förklarar de villkor som är tillämpliga för kontraktsändringar. Den slutgiltiga versionen av denna vägledning håller för närvarande på att utarbetas.

VIII Elfte rekommendationen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Riktlinjerna för avslutande av operativa program (kommissionens beslut C(2015) 2771) förutser obligatorisk rapportering om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som har uppstått och betalats senast i mars 2017.

VIII Tolfte rekommendationen

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen anser att reglerna tydligt anges i den rättsliga grunden, som har varit föremål för utförlig vägledning, och att det inte finns något utrymme i detta skede för en nytolkning.

VIII Trettonde rekommendationen

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen anser att de obligatoriska bestämmelser om resultatbaserad ersättning som fastställs i artikel 42.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser, liksom de utförliga resultatkriterier som fastställs i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014, utgör en lämplig grund för att uppnå den önskade stimulanseffekten och att det i detta skede inte finns någon grund som i tillräckligt hög grad motiverar ett ändringsförslag.

VIII Fjortonde rekommendationen

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionen håller med om att förvaltningsmyndigheterna bör dra största möjliga nytta av de befintliga rättsliga kraven.

VIII Femtonde rekommendationen

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Vad gäller genomförbarheten och proportionaliteten med avseende på genomförandet av denna rekommendation anser kommissionen att analysen skulle kräva att man isolerade de kostnader för bidrag och finansieringsinstrument som bärs av en förvaltningsmyndighet, och sannolikt av samma personal som arbetar med båda uppgifter. Dessutom finns det skillnader mellan kostnadsstrukturerna för bidrag och finansieringsinstrument, liksom för finansieringsinstrument med delad förvaltning och direkt förvaltade finansieringsinstrument, eftersom de motsvarar olika sätt att genomföra politik och inriktar sig på olika investeringstyper.

Inledning

02

Kommissionen skulle vilja framhålla ytterligare fördelar såsom förbättrad sakkunskap och åtkomst till en bredare uppsättning finansiella verktyg för genomförande av politiken.

08

Kommissionen påpekar att kriterierna för urval av fondförvaltare, enligt definitionen i artikel 7 i förordning (EU) nr 480/2014, är tillämpliga även i de fall då de reglerna om offentlig upphandling inte är tillämpliga.

Reglerna om statligt stöd kräver också ett öppet, transparent och icke-diskriminerande förfarande för valet av fondförvaltare.

Kommissionen anser att dessa är kraftfulla garantier för att säkerställa att rätt fondförvaltare väljs.

09

Kommissionen noterar att fondförvaltaren inte utses i lagförslaget för alla centralt förvaltade instrument: t.ex. nämner EaSI-förordningen EIB-gruppen, men utesluter inte andra fondförvaltare.

22

Kommissionen påminner om att Efsi siktar på att mobilisera minst 315 miljarder euro med en garanti från EU-budgeten på 16 miljarder euro och ytterligare 5 miljarder euro i riskbärande kapacitet från EIB:s resurser.

Denna garanti förväntas leda till högre hävstångseffekt i motsats till de olika produkter som tillhandahålls inom ramen för ESI-fondernas finansieringsinstrument.

Kommentarer

31

Med beaktande av finansieringsinstrumentens livscykel förväntas en ökning under de sista genomförandeåren och en slutsats om utbetalningsgraderna kan bara till fullo dras när programmen avslutas.

32

Se kommissionens svar på punkt 43 och rekommendation 5 i revisionsrättens årsrapport för 2014.

33

Kommissionen menar att det inte finns någon automatisk koppling mellan utbetalningsnivån och nivån på den ursprungliga kapitaltilldelningen på grund av följande faktorer:

Analysen av utbetalningsgraderna baseras på uppgifter som samlades in i slutet av 2014. Dessa årsvisa framsteg som uppnåddes under 2014 (+ 12 % för bidrag från operativa program till finansieringsinstrument och + 38 % för betalningar till slutmottagare, vilket ledde till en tioprocentig ökning av de totala utbetalningsgraderna) motsvarar finansieringsinstrumentens livscykel. Kommissionen förväntar sig att utnyttjandegraderna i rapporten från år 2015 och i slutrapporten om genomförandet för 2016 och 2017 kommer att vara påtagligt högre.

Kommissionen noterar att det också finns andra faktorer som påverkat utbetalningsgradsnivån i slutet av 2014, såsom nya instrument som inrättades under 2014 och det sena avslutandet av finansieringsinstrument i vissa medlemsstater under 2012 och 2013.

Se också kommissionens svar på punkterna 53 och 54.

34

Kommissionen anser att en övergripande utnyttjandegrad på 75 % och en utbetalningsgrad på omkring 60 % för finansieringsinstrument, i slutet av 2014, kan ses som rimlig. Vilket anges i Figur 2a förekommer också höga utnyttjandegrader i vissa av de medlemsstater som anslår betydande belopp till finansieringsinstrument.

Som med all statistik finns det undantag:

–Låga utnyttjandegrader och höga utbetalningsgrader för Rumänien och Republiken Tjeckien.

–Hög total utnyttjandegrad och mellanhög utbetalningsgrad, som Grekland och Frankrike.

–Italien, Spanien och Slovakien med överlag låg utnyttjandegrad.

Kommissionen har inrättat särskilda åtgärder för att hjälpa länder med dåliga resultat att höja sin administrativa kapacitet för att kunna utnyttja medlen i enlighet med sina behov.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 36–38

Kommissionen har identifierat de risker som revisionsrätten tagit upp (även om ökningen i vissa fall motiverades av marknadsförhållandena). Reglerna för 2014–2020 om stegvisa betalningar tar upp denna fråga.

Kommissionen önskar påpeka att hur som helst kommer inte finansiella intermediärer att godkänna att ett finansieringsinstrument börjar genomföras utan att en lämplig summa pengar har gjorts tillgänglig för det.

40

Arrangemang gällande förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter avtalas mellan förvaltningsmyndigheten och fondförvaltaren i linje med subsidiaritetsprincipen.

I många fall inbegrep dessa arrangemang också en resultatbaserad ersättning, och/eller fastställde förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna under förordningens maximala tröskelvärden. I vissa fall fanns det inga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som belastade EU-budgeten.

Förordningen definierar de maximala tröskelvärdena enbart för stödberättigande förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter, som begränsas av tröskelvärdet med koppling till det kapital som betalas in.

41

För investeringarna i små och medelstora företag startades de finansieringsinstrument som förvaltas av EIF under 2013–2014, och för vissa instrument avsattes ytterligare medel under 2015. Även om utbetalningsgraderna i slutet av 2014 låg under genomsnittet förväntas en ytterligare och omfattande ökning innan stödberättigandeperiodens slut.

För investeringarna i stadsutvecklingsfonder har EIB och stadsutvecklingsfonderna drivit på investeringsverksamheten påtagligt sedan 2014. Den långsamma starten för investeringsprojekt på slutmottagarnivå kan förklaras av infrastrukturens karaktär och följaktligen Jessica-projektens längre cykel, vilket innebär mer komplicerade tillståndsförfaranden, statligt stöd och förskottsbetalningar för arbete. Ett antal sydeuropeiska fonder drabbades också av den makroekonomiska krisen och krisen inom banksektorn.

43

Kommissionen anser att de ändringar som infördes i dess riktlinjer för avslutande omfattades av tillämpningsområdet för artikel 78.6 i förordning (EG) nr 1083/2006, i dess ändrade lydelse, och därför inte krävde någon ändring av lagstiftningsakten (se även kommissionens svar på punkt 6.52 och på rekommendation 5 i revisionsrättens årsrapport för 2014).

44

Kommissionen anser att projektionen av utbetalningsgraderna från tidigare år inte är den mest relevanta metoden för att uppskatta utbetalningsgraden i slutet av 2015, eftersom den inte tar hänsyn till finansieringsinstrumentens hela livscykel och den tid som gått sedan en viss fond inrättades.

Se även kommissionens svar på punkt 43.

48

Erfarenhet har visat att det inte lämpade sig att detaljstyra innehållet i en affärsplan. Detta överensstämmer också med tanken bakom delad förvaltning och subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Artikel 43.2 i den allmänna förordningen avfattades ursprungligen för att belysa viktiga frågor. Det ansågs t.ex. inte tillräckligt att kräva att den affärsplan som skulle lämnas in av medfinansieringspartner som en affärsplan (eller något annat lämpligt dokument) endast borde lämnas in av fondförvaltaren. Dessutom gjorde artikel 43.2 ingen åtskillnad mellan en holdingfonds affärsplan och en finansiell intermediärs affärsplan, och dess innehåll skapade alltså förvirring.

I den rättsliga ramen för 2014–2020, som är mer omfattande, anges inte heller den exakta omfattningen för en affärsplan. De centrala faktorerna i fråga om inrättande av ett finansieringsinstrument är ett finansieringsavtal som tecknats mellan förvaltningsmyndigheten och fondförvaltaren. Finansieringsavtalet måste inbegripa investeringsstrategin och en affärsplan och flera andra relevanta inslag (se bilaga IV till förordningen om gemensamma bestämmelser).

50

Kommissionen har upprepade gånger rekommenderat medlemsstaterna att i finansieringsavtalen inbegripa villkoren för möjligt tillbakadragande av medel från finansieringsinstrument och att gå över till stegvisa betalningar till instrumentet (se punkt 5.3 i COCOF:s vägledning FEI 10-0014-05-EN).

51

Kommissionen noterar att i samma land hade olika fonder olika resultat.

Kommissionen anser att det finns andra faktorer än bara robustheten hos bedömningarna av finansieringsunderskott som kan ha bidragit till att olika instrument har överdimensionerats (t.ex. finanskrisen eller det sena inrättandet av instrument som påverkar utbetalningen av medel).

Dessutom är finansieringsinstrumenten marknadsledda instrument. Bedömningen av finansieringsunderskottet avslöjar huruvida det förekommer ett marknadsmisslyckande eller inte. Marknadsvillkoren kan dock variera betydligt några år efter det att instrumenten har inrättats. Således tycks bedömningen av ett finansieringsinstruments resultat genom att hänvisa till kopplingen mellan analysen av finansieringsunderskottet och utbetalningsgraderna inte beakta dessa nya marknadsvillkor.

52

Kommissionen noterar att under 2007–2013 krävdes en bedömning av finansieringsunderskottet endast indirekt i den rättsliga ramen. Mot denna bakgrund ser kommissionen att det faktum att 82 % av de som svarade på revisionsrättens undersökning har utfört en bedömning som positivt.

53

Kommissionen påminner om att det indirekta kravet på att utföra en bedömning av finansieringsunderskottet under perioden 2007–2013 inte inkluderade några av de obligatoriska och utförliga krav som föreskrevs för förhandsbedömningen i artikel 37 i förordningen om gemensamma bestämmelser för perioden 2014–2020. Kommissionen anser att det nya rättsliga kravet kommer att förhindra den tillhörande risken och att en andra översynsnivå inte skulle ge något mervärde.

Förvaltningsmyndigheten ansvarar för att utföra en förhandsbedömning och resultaten ska lämnas till övervakningskommittén innan något beslut fattas om att anslå programbidrag till finansieringsinstrument. Förhandsbedömningen är inte ett beslut i sig. Den hjälper till att förhindra överlappningar och motsägelser mellan instrument som genomförs av olika aktörer på olika nivåer och att undvika vissa av de problem som identifierades under perioden 2007–2013.

Kommissionens erfarenhet visar att förhandsbedömningarna under 2014–2020 utförs av enheter med marknadserfarenhet och kompetens, inklusive EIB-gruppen. Kravet på förhandsbedömning utformades för att vara oberoende och objektivt. Förhandsbedömningen genomgår en omfattande offentlig granskning med mycket högre mervärde än en ”oberoende översyn” i och med att den lämnas in till övervakningskommittén och offentliggörs inom tre månader från slutförandedatumet.

Kommissionen anser att det nya systemet med stegvisa betalningar också kommer att fungera som ett marknadstest och som en ytterligare säkerhet. Om utbetalningarna till slutmottagarna är lägre än väntat kommer kommissionen inte att betala ut mer ersättning.

54

Kommissionen noterar att ”lärdomar som dragits” och ”stora socioekonomiska förändringar” redan beaktas i de systematiska halvtidsöversynerna av de centralt förvaltade instrumenten för 2014–2020. Det är därför som kommissionen anser att förhandsbedömningarna inte behöver uppdateras för att ta hänsyn till dessa aspekter.

55

Medan finansieringsinstrument bör inrättas i linje med reglerna för de (nationella/regionala) programmen påminner kommissionen om att detta inte innebär att ett finansieringsinstrument måste skapas i varje region. Det går att lämna flera programbidrag till ett finansieringsinstrument och på så sätt dra nytta av stordriftsfördelar och kritisk massa.

Det framhålls också att de belopp som anslås till finansieringsinstrument i en region inte är godtyckliga. De ingår i den programstrategi som används för programförhandlingarna och inbegriper den behovsanalys av regionen som bekräftas av en förhandsbedömning av programmet.

57

Det sammanhållningspolitiska målet var att tillhandahålla tillräckligt många alternativ så att det bästa genomförandealternativet väljs i förhållande till det marknadsmisslyckande som har identifierats, så att det mest effektiva stödet kan ges.

På grundval av förhandsbedömningen bör instrumenten utformas på ett sätt som undviker överlappningar och säkerställer komplementaritet. Det går att lämna flera programbidrag från flera regioner till ett finansieringsinstrument och på så sätt dra nytta av stordriftsfördelar och kritisk massa. Beroende på typen av instrument (t.ex. lån och garantier), och medlemsstaternas särdrag, har vissa mindre fonder lika bra eller till och med bättre resultat än större fonder (t.ex. Tyskland, Polen eller Frankrike).

Kommissionen tror att förhandsbedömningen, genom att ange finansieringsinstrumentets lämpliga storlek, kommer att tillhandahålla tillförlitliga och lämpliga resultat som är mer exakta än de allmänna uppgifter som tillhandahålls av fondbranschen.

59

Kommissionen påminner om att denna möjlighet i förordningen om gemensamma bestämmelser inte upphäver de geografiska begränsningarna för varje bidragande program. De geografiska kriterierna för stödberättigande är ett av de främsta inslagen i sammanhållningspolitiken.

Se kommissionens svar på punkterna 55 och 57.

61

Med hänsyn tagen till artikel 38.1 a i förordningen om gemensamma bestämmelser kan förvaltningsmyndigheterna lämna finansiella bidrag till finansieringsinstrument som inrättas på unionsnivå, och som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen.

Kommissionen har lämnat uttömmande förklaringar och arbetat nära medlemsstaterna när det gäller initiativet för små och medelstora företag, vilket är ett finansieringsinstrument på EU-nivå. Dessutom har kommissionen gett ut en broschyr för att ge medlemsstaterna vägledning om komplementariteten mellan Esif och Efsi. Om nya instrument utvecklas på EU-nivå kommer kommissionen att tillhandahålla vägledning om bidraget från programmets resurser till instrumentet på EU-nivå baserat på medlemsstaternas begäranden.

64

Definitionen av hävstångseffekt har sin grund i artikel 223 i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen, som möjliggör konsekvent rapportering från medlemsstaternas sida.

Diskussionen om en gemensam definition av hävstångseffekt involverade kommissionens samtliga avdelningar. Avsnitt 2.3.4 i kommissionens meddelande COM(2011) 662 av den 19 oktober 2011 inför ett enhetligt koncept.

65

Revisionsrättens och kommissionens diskussioner om definitionen av hävstångseffekt har pågått sedan 2010. Vilket nämns i kommissionens svar på punkt 64 kommer definitionen av hävstångseffekt från budgetförordningen och säkerställer en konsekvent rapportering från medlemsstaternas sida.

Kommissionen anser att revisionsrättens tolkning av hävstångseffekt skiljer sig från definitionen i artikel 223 i tillämpningsföreskrifterna för EU:s budgetförordning, dvs. ”beloppet i finansiering till slutmottagarna dividerat med unionens bidrag”. Detta innebär att hävstångseffekten bör ses som förhållandet mellan unionens finansiella resurser som anslås till ett finansieringsinstrument (input) och den (totala) finansiering som ges till stödberättigade slutmottagare (output).

En sådan tolkning garanterar nämligen en jämförbar behandling av hävstångseffekten mellan finansieringsinstrument och bidrag.

För instrument som omfattas av delad förvaltning kommer medlemsstaternas rapportering att göra det möjligt för kommissionen att särskilja mellan hävstångseffekten från privata och nationella offentliga bidrag inom ramen för det operativa programmet och/eller från ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag. Medfinansiering utgör inte nödvändigtvis endast offentlig finansiering. Ett insatsområde kan avse stödberättigade offentliga utgifter eller stödberättigade totala utgifter (inbegripet offentliga och privata utgifter). Majoriteten av det område som skapats för att stödja små och medelstora företag (och den privata sektorn i allmänhet) rör totala utgifter (se artikel 120 i förordningen om gemensamma bestämmelser).

I och med att de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) alltid genomförs genom operativa program som medfinansieras med offentliga och/eller privata resurser (medan finansieringsinstrument som genomförs inom ramen för andra politikområden inte kräver sådan medfinansiering på programnivå) skulle det vara olämpligt att se det som att sådan medfinansiering inte borde räknas som hävstångsresurser för finansieringsinstrument som genomförs via ESI-fonder.

67

Kommissionen understryker att medlemsstaternas rapporter för perioden 2014–2020 bland annat kommer att göra det möjligt för kommissionen att lämna information om finansieringsinstrumentens hävstångseffekt, som tar hänsyn till medfinansieringskraven, dvs. det faktum att den nationella medfinansieringen kan bestå av offentliga och/eller privata utgifter.

68

Kommissionen har inrättat en övergripande arbetsgrupp som tillhandahåller vägledning om tolkningen av reglerna i den nuvarande budgetförordningen med avseende på genomförandet av finansieringsinstrumenten för 2014–2020, även om hävstångseffekter.

Kommissionen hänvisar också till sitt svar på punkterna 69 och 73.

69

Den nuvarande budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter kräver en enhetlig metod för rapporteringen av hävstångseffekter. Kommissionen har vidtagit åtgärder för att finjustera metoden för beräkning av hävstångseffekt, vilket anges i svaret på punkt 68.

Eftersom de bestämmelser som gäller för finansieringsinstrumenten trädde i kraft i januari 2014 tillämpas den reviderade strategin bara på finansieringsinstrumenten för 2014–2020.

Dessutom bör det noteras att omfattningen för dessa instrument är långt från homogen, vilket förklarar vissa skillnader i den metod som tillämpats. Dessa skillnader bör därför inte systematiskt ses som motsägelser.

70

Kommissionen håller med om att olika metoder som är anpassade efter olika instrument bör klargöras och noterar att ansträngningar redan har gjorts i detta avseende.

I juni 2015 justerade kommissionen metoden för beräkning av hävstångseffekten för att på ett konsekvent och harmoniserat sätt uppfylla de tillämpliga kraven gällande hävstångseffekt i budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter. Metoden täcker finansieringsinstrumenten på EU-nivå för den nuvarande programperioden (2014–2020). Enligt ovannämnda metod bör storleken på finansieringen till stödberättigade slutmottagare motsvara den finansieringsvolym som tillhandahålls stödberättigade slutmottagare från ett finansieringsinstrument genom dess finansieringskedja, inklusive delen från unionens bidrag.

Dessutom kan finansiering som tillhandahålls utanför finansieringskedjan för ett finansieringsinstrument också tas i beaktande förutsatt att det finns en tydlig koppling till den finansiering som tillhandahålls genom finansieringsinstrumentets finansieringskedja. I linje med ovanstående ska all infrastrukturfinansiering – kapitalinvesteringar, lån och bidrag – tas i beaktande för beräkningen av storleken på finansieringen till projektet. I detta sammanhang säkerställer bidraget från EU:s budget till finansieringen av en transaktion en hög grad av säkerhet och transaktionens genomförbarhet i sin helhet, vilket i sin tur stimulerar en större volym mobiliserad finansiering.

För den rapporteringsperiod som inleds 2015 kommer kommissionen att säkerställa förbättrad konsekvens i metoden för beräkning av hävstångseffekter för instrument och produkttyper.

Se också kommissionens svar på punkterna 69 och 73.

Ruta 7

Kommissionen noterar att OECD:s metoder avser mätningarna av de belopp som mobiliserats från den privata sektorn genom officiellt utvecklingsstöd.

Kommissionen anser att kopplingen mellan bidraget från EU-budgeten och det finansieringsbelopp som mobiliserades som ett resultat endast kan bedömas från fall till fall.

Även begränsade EU- och EIB-bidrag till projekt kan ha positiva konsekvenser:

–Attrahera ytterligare privat finansiering för åtminstone samma belopp som den prioriterade utlåningen från EIB (detta är fallet för alla LGTT-garanterade projekt, där utlåningen från EIB har varit lika stor som utlåningen från andra banker).

–Erbjuda en möjlighet att ingå avtal med privata finansinstitut, eller nationella utvecklingsbanker, på grund av EIB:s erkända roll som ett finansinstitut med kreditbetyg AAA.

–Offentliga myndigheter tecknar långa löptider med EIB för projekt som inte annars skulle kunna finansieras enbart inom det regionala eller rent nationella sammanhanget på grund av kortare tidsfrist för de krav på avkastning på investerat kapital som ställs av privata investerare.

Mot bakgrund av argumenten ovan anser kommissionen att de gemensamma finansiella bidragen från kommissionen och EIB, liksom EIB:s roll som en institutionell bank, stimulerar de nationella/regionala myndigheternas beslut vid upphandlingen av offentlig-privata partnerskapsprojekt, där en del av den långsiktiga finansieringen tillhandahålls från de nationella budgetarna, tillsammans med det långsiktiga åtagandet från EU/EIB, vilket de rent privata institutionerna inte skulle kunna göra.

Metoden för beräkning av multiplikatorn finslipades vid utformningen av Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi). Av denna anledning har projektinvesteringskostnaderna justerats för att utesluta all bidragsfinansiering från EU och alla finansieringsinstrument på EU-nivå eller Esif-bidrag/finansieringsinstrument (inbegripet relaterad nationell och offentlig medfinansiering från förvaltningsmyndigheter), som används för att medfinansiera det föreslagna projektet.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 71 och 72

Förordningen om gemensamma bestämmelser utgör en ram för genomförandet av ESI-fonderna. Andra rättsliga ramar såsom upphandlingsdirektiven eller reglerna om statligt stöd gäller också, utan att de behöver upprepas i förordningen om gemensamma bestämmelser. Budgetförordningen gäller på samma sätt, i synnerhet dess särskilda bestämmelser som är tillämpliga på delad förvaltning.

I april 2016 utfärdade kommissionen en vägledning om rapportering, som omfattar beräkningen av hävstångseffekter för att ge medlemsstaterna en konsekvent metod. Detta kommer att säkerställa robusta och jämförbara uppgifter med avseende på den förväntade och den uppnådda hävstångseffekten. För instrument med delad förvaltning kommer rapporteringen från medlemsstaternas sida också att göra det möjligt för kommissionen att tillhandahålla information om finansieringsinstrumentens hävstångseffekt, som tar hänsyn till medfinansieringskraven, som kan bestå av offentliga och/eller privata utgifter.

73

Kommissionen anser att målet att attrahera privat kapital inte bör dominera, i synnerhet för sektorer som är utsatta för omfattande marknadsmisslyckanden.

För både centralt förvaltade instrument och instrument som omfattas av delad förvaltning kan andra mål vara lika viktiga (t.ex. investeringar på en viss gryende marknad med starkt mervärde för EU i samband med en lågkonjunktur; stöd till tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft i samtliga medlemsstater och deras regioner etc.). Därför sträcker sig mätningen av finansieringsinstrumentens framgångsfaktor bortom omfattningen av de privata medel som man lyckats attrahera.

Kommissionen understryker att privat finansiering är ett ytterligare rättsligt krav för delad förvaltning som kommer från den rättsliga ramen för statligt stöd.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 74–76

Kommissionen påpekar att det faktum att parterna kan ha olika mål kan förstärka projektens kvalitet och gör det möjligt att få tillgång till en bredare uppsättning finansieringsverktyg för genomförande av politik och involvering av och expertis från den privata sektorn. Kommissionen tror att stöd från EU som tillhandahålls genom professionella och erfarna mekanismer kommer att stärka ESI-fondernas styrnings- och genomförandesystem.

För instrument med ”delad förvaltning” måste förmånsbehandlingen av privata investerare eller privata investerare som agerar enligt den marknadsekonomiska principen, liksom alla riskdelningsarrangemang, uppfylla reglerna om statligt stöd enligt vad som anges i föreskrifterna för 2007–2013, och begränsas till det minimum som krävs för att locka till sig de investerarna.

Dessutom, vilket anges i artikel 6 i den delegerande förordningen (EU) nr 480/2014, står förmånlig ersättning till privata investerare, eller offentliga investerare som verkar enligt den marknadsekonomiska principen, som avses i artikel 37.2 c och artikel 44.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser, i proportion till den risk som dessa investerare tar och ersättningen begränsas till det minsta belopp som krävs för att attrahera sådana investerare, vilket ska säkerställas genom villkor och rättssäkerhetsgarantier.

77

Kommissionen anser att den rättsliga grunden bör innehålla allmänna villkor med anknytning till mekanismerna för delning av risk och intäkter, för att erbjuda tillräcklig flexibilitet i samband med de utförliga arrangemang som ska avtalas i de specifika delegeringsavtalen mellan kommissionen och de enheter som anförtrotts uppgifterna (se kommissionens svar på ruta 9).

Ruta 9

Femte strecksatsen: Kommissionen anser att den ersättningsnivå kom kommissionen har rätt att erhålla för LGTT/PBI-portföljen står i proportion till den risk som tas. Dessutom står EIB helt för den återstående risken när bufferten för en första förlust i portföljen har tömts.

Sjätte strecksatsen: Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar av den 19 oktober 2011 var ett sonderande dokument, som i stora drag beskrev en mycket innovativ ordning som saknade föregångare.

Inom ramen för lagstiftningsförfarandet uppmärksammades medlagstiftarna på utvecklingen av den utförliga ordningen, som drevs på av ytterligare beräkningar och riskanalyser från kommissionens och EIB:s sida. I vart fall uppgavs tydligt uppdelningen på 95 %/5 % för den första förlusten i portföljen i arbetsdokumentet, och denna parameter för riskdelningen har aldrig förändrats.

Kommissionens gemensamma svar på punkt 78 och ruta 10

Kommissionen anser att riskfördelningen enligt de granskade centralt förvaltade instrumenten särskilt motiveras för att hjälpa till att få bukt med den privata sektorns motvilja att investera i vissa områden. Första förluster i portföljer bör vederbörligen motiveras och vissa varningar måste beaktas med hänsyn tagen till i synnerhet inom vilken bransch och på vilken marknad instrumentet används, vilket i sin tur kan motivera ett sådant risktagande.

Vad gäller EEEF, med tanke på svårigheterna att stimulera investeringar på groende, fragmenterade, småskaliga och kapitalintensiva marknader för energieffektivitet, kan ytterligare åtgärder för riskbärande eller andra åtgärder bli nödvändiga för att stimulera investeringar.

79

Det är vanligt och nödvändigt att använda skattebeslut inom fondindustrin i Luxemburg, i synnerhet för ett SICAV-bolag, för att minska den osäkerhet som investerare ställs inför genom att klargöra frågor med koppling till gränsöverskridande investeringsskatt.

Sådana fonder erhåller skattebeslut endast på grund av den marknadsmiljö där de är verksamma och är inte kopplade till det faktum att ett finansieringsinstrument genomförs genom en SICAV-struktur.

80

Kommissionen noterar att inga av de utredningar som tas upp har koppling till ett SICAV-bolag. Kommissionen framhåller att endast en bråkdel av alla skattebeslut användes av stora multinationella företag för att få orättvisa fördelar. Förslaget till rådets direktiv COM (2015)135 måste fortfarande antas av lagstiftaren och därefter införlivas i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendation C(2012) 8806 riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionens gemensamma svar på punkt 81 och ruta 11

Marguerite är ett Luxemburgbaserat SICAV-bolag som bedriver verksamhet enligt marknadspraxis och marknadsvillkor liksom inom den nationella rättsliga miljön.

Det är vanligt att finansiella företag som är etablerade i Luxemburg använder sig av skattebeslut för bekräftelseändamål, i syfte att begränsa osäkerheten för investerare (särskilt när fonden har som mål att attrahera privata investerare).

82

Det finns inget rättsligt krav på att medlemsstaterna ska rapportera närmare uppgifter kring inrättandet av Eruf- och ESF-finansieringsinstrument till kommissionen. Inom ramen för delad förvaltning och i linje med subsidiaritetsprincipen ansvarar medlemsstaterna för att se till att inrättandet av finansieringsinstrumenten följer tillämplig EU-lagstiftning och nationell lagstiftning, så att de berörda utgifterna är lagliga och uppfyller kraven.

83

Kommissionen påminner om att det inte krävs någon systematisk rapportering för att identifiera privat finansiering på slutmottagarnivå.

Domstolens analys tar bara hänsyn till genomföranderapporten om finansieringstekniska instrument, för vilken siffrorna infördes i kolumn II.10 Storleken på bidrag från operativa program som betalats till finansieringstekniska instrument – nationell privat medfinansiering. Som revisionsrätten förklarar i punkt 85 kan privat finansiering dock även komma från källor utanför de operativa programmen.

85

För programperioden 2014–2020 anges rapporteringskraven för finansieringsinstrument i artikel 46 i förordningen om gemensamma bestämmelser och i bilaga I till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 821/2014. Den senare innehåller en modell för rapportering om finansieringsinstrument. I avsnitt VIII i rapporteringsmodellen måste medlemsstaterna ange information om övriga bidrag, utanför ESI-fonderna, som anskaffats genom finansieringsinstrumentet, inbegripet offentliga och/eller privata bidrag, som båda anslagits i finansieringsavtalen och betalas på slutmottagarnivå. Lagstiftningsramen planerar att rapporteringen om finansieringsinstrument enligt artikel 46 bör inbegripa information om privata bidrag (i samband med bedömningen av hävstångseffekten).

86

Medan den rättsliga grunden för 2007–2013 inte uttryckligen krävde resultatinriktade förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter bestäms ersättningen i allmänhet i finansieringsavtalet mellan förvaltningsmyndigheten och det organ som genomför finansieringsinstrumentet. Till exempel har åtminstone Portugal, Storbritannien och Polen inrättat ett resultatbaserat ersättningssystem i vissa av finansieringsavtalen för Eruf- och ESF-instrumenten under programperioden 2007–2013.

Kommissionen understryker också att i många lånefonder sker den privata saminvesteringen på fondnivå och tillhandahålls av fondförvaltaren själv.

87

Kommissionen noterar att en ytterligare faktor gällande inrättandet av finansieringsinstrument och den hävstångseffekt som leder till mobilisering av ytterligare finansiella medel är risk- och kreditprofilen för de avsedda slutmottagarna. Det är värt att nämna att EPMF inriktar sig på slutmottagare med profiler med högre kreditrisk.

Se även kommissionens svar på ruta 12.

Ruta 12 Första strecksatsen

Enligt den särskilda revisionsrapport om Margueritefonden som utarbetats av externa konsulter på kommissionens begäran berodde bristen på privat medfinansiering på fondnivå inte på den privata sektorns motvilja mot att investera i offentligt finansierade instrument utan snarare på Marguerites mindre vanliga styrningsstruktur, den begränsade uppsättningen mogna projekt och de utmanande marknadsvillkor som legat till grund för fondens verksamhet.

Ruta 12 Andra strecksatsen

EEEF skapades under kort tid inom ramen för det europeiska energiprogrammet för återhämtning för att stödja särskilt riskfyllda och innovativa energieffektivitetsprojekt, en sektor där inga särskilda fonder hade inrättats tidigare. Kommissionen gick därför med på att vara hörnstensinvesterare. Det finns dock fortfarande utrymme för ytterligare investeringar eftersom det totala belopp som anslagits i detta skede är mindre än hälften av fondens mål på 700 miljoner euro.

89

Kommissionen började ta fram ett utkast till vägledning om förmånlig ersättning som lades fram för medlemsstaterna i oktober 2015, och den slutgiltiga versionen håller på att utarbetas.

90

Kommissionen tror att de främsta aspekterna av riskdelningsarrangemangen mellan kommissionen och dess partner kommer att bedömas i de framtida rättsliga grunderna.

Dock måste en balans uppnås för att lämna tillräcklig flexibilitet i de rättsliga grunderna så att arrangemangen för risk- och intäktsdelning mellan kommissionen och den enhet som anförtrotts uppdraget kan avtalas i det specifika delegeringsavtalet.

91

Kommissionen medger att det är viktigt att se till att finansieringsinstrument inte är föremål för oacceptabla arrangemang för skatteflykt. Den upprepade detta i sitt nyliga meddelande om åtgärdspaketet mot skatteflykt av den 29 januari 2016. Förhandsbesked i skattefrågor kan dock inte i sig ses som att de strider mot kommissionens egen policy.

Vad gäller både centralt förvaltade finansieringsinstrument och finansieringsinstrument med delad förvaltning, enligt vad som anges i artikel 140.4 i budgetförordningen respektive artikel 38.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser, ska de organ som genomför dessa instrument inte vara etablerade och får inte upprätthålla affärsrelationer med enheter i länder vars behöriga domstolar inte samarbetar med unionen i fråga om tillämpningen av internationella normer för beskattning och de ska införa sådana krav i sina avtal med de utvalda finansiella intermediärerna. Detta är ett rättsligt krav för genomförande av finansieringsinstrument och skyddar i hög grad användningen av EU-medel.

Kommissionen anser att anseenderisken inte bör kopplas till förekomsten av förhandsbesked i skattefrågor utan till specifika bestämmelser i dessa avtal.

94

Kommissionen planerar att lämna vägledning i god tid baserad på medlemsstaternas identifierade frågor och behov.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 96 och 97

Kommissionen anser att frekvensen för återanvändning av medel under stödberättigandeperioden inte är ett mål i sig själv.

Dessutom kommer/behöver förfallodagen för den finansiering som tillhandahålls justeras enligt den typ av investeringar som finansieras, och alla slutsatser om den begränsande revolverade effekten bör dras med hänvisning till det datum då finansieringsinstrumentet inrättades, tiden med amorteringsfrihet, löptiden och andelen fallissemang för den finansiering som tillhandahålls slutmottagarna.

Till exempel, i det färdiga instrumentet Energieffektivitet ”Renoveringslån” för 2014–2020, kan löptiden för lånet definieras för en period på upp till 20 år.

En fullt revolverande cykel inom programperioden strider emot ett sådant långsiktigt perspektiv.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 99 och 100

Kommissionen understryker att förvaltningsmyndigheterna måste säkerställa att korrekta åtgärder vidtas för att uppfylla artikel 78.7 i den allmänna förordningen och att redovisa dessa åtgärder när programmet avslutas, såsom information om återanvändning av kvarvarande medel som kan tillskrivas Eruf och ESF med angivelse av vilken behörig myndighet som är ansvarig för att hantera kvarvarande medel, formen av återanvändning, syftet, det geografiska område som berörs och den planerade varaktigheten (se riktlinjerna för avslutande, punkt 5.2.5).

Ramen stimulerar inte bara medlemsstaterna att återanvända medlen för samma målgrupp utan också att återinvestera dessa medel flera gånger förutsatt att det finns en marknadsbrist. Det är upp till medlemsstaterna att säkerställa att dessa bestämmelser efterlevs.

102

Kommissionen framhåller att medel som betalas tillbaka till fonden när stödberättigandeperioden har löpt ut inte längre är EU-medel, utan nationella medel.

Förordningen om gemensamma bestämmelser kräver att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa korrekt användning av de medel som återbetalas till finansieringsinstrumenten under en period på minst åtta år efter utgången av stödberättigandeperioden (se artikel 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser och mallen till finansieringsavtalet i bilaga IV artikel 1j.

Kommissionen planerar att kontrollera lämpligheten hos de åtgärder som inrättats i finansieringsavtalen genom de nationella revisionsmyndigheternas och dess egna avdelningars regelbundna revisionsbete när det gäller finansieringsinstrumenten.

104

Kommissionen medger att det tar lång tid att anordna ett öppet förfarande för att välja ut en fondförvaltare. Detta kan dock inte undvikas eftersom de tillämpliga urvalsreglerna, inbegripet de om offentlig upphandling, måste följas.

Den vägledning om förhandsbedömning som färdigställdes i februari 2015 förklarar villkoren för att skjuta till programresurser för 2014–2020 till ett befintligt finansieringsinstrument. Dessutom började kommissionen att ta fram ett utkast till vägledning om urval av organ som genomför finansieringsinstrument, som planeras innehålla ett avsnitt som förklarar de villkor som är tillämpliga för kontraktsändringar (t.ex. förlängning av genomförandeperioden eller en ökning av anslagen från de operativa programmen till de befintliga finansieringsinstrumenten under perioden 2007–2013).

110

Kommissionen påminner om att när avgifter rapporteras som ”noll” innebär detta i många fall att inga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter har betalats ut. Mer än 261 fonder har rapporterat ”noll” förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter.

111 Andra strecksatsen

Under 2007–2013 hänvisade förordningen till nationella regler för stödberättigande snarare än EU:s regler för stödberättigande (artikel 56.4 i förordning (EG) nr 1083/2006). Medlemsstaternas självbestämmande var i linje med delad förvaltning och subsidiaritetsprincipen.

Reglerna för stödberättigande för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter är ett av de mycket få inslagen i lagstiftningen där en begränsning av specifika utgifter krävs i den rättsliga grunden. Förordningen fastställde olika tröskelvärden för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter beroende av den typ av finansiella produkter som tillhandahölls och dessa kan vara lägre (men inte högre) än 4 %, nämligen 2 % för holding- och garantifonder, 3 % för låne- och aktiefonder och 4 % för mikrokreditinstrument. Taken syftar till att skydda EU:s ekonomiska intressen.

113

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är bara stödberättigade och ersätts bara av EU om de betalas. Därför har medlemsstaterna ingen skyldighet att rapportera om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som inte betalas eftersom de inte kan återkrävas från kommissionen, och de finansieras därför inte genom EU:s budget.

Om förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna överskrider taken baserat på ett konkurrensutsatt förfarande och förklaras vara en stödberättigad utgift av kommissionen kommer de behöriga myndigheterna (förvaltningsmyndigheter, attesterande myndigheter och revisionsmyndigheter), när programmet avslutas att kontrollera om denna utgift är stödberättigad, och är skyldiga att rapportera eventuella felaktigheter till kommissionen.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 115–117

Kommissionen anser att reglerna tydligt anges i den rättsliga grunden, som har varit föremål för utförlig vägledning, och att det inte finns något utrymme i detta skede för en nytolkning.

Artikel 43 i genomförandeförordningen anger att taken för stödberättigade utgifter är tillämpliga på det kapital som det operativa programmet bidragit med till fonden, och inte på det kapital som använts av fonden för att stödja slutmottagarna.

Taken definierar det största stödberättigande utgiftsbeloppet och måste beräknas som ett årsgenomsnitt (pro-rata temporis). COCOF:s vägledning om finanstekniska instrument tar upp och förklarar den rättsliga grunden mer i detalj (se punkterna 2.6.1–2.6.17).

För 2014–2020 kräver den rättsliga ramen att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är kopplade till resultat, även de belopp som betalats ut till slutmottagare.

118

Se kommissionens svar på punkt 86.

122

På grundval av de uppgifter som medlemsstaterna rapporterat står de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna för Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten i slutet av 2014 för 4,7 % av de belopp som betalats till finansieringsinstrumenten, vilket är en årlig motsvarighet på mindre än 1 %. Detta är i linje med de siffror som presenterades av revisionsrätten för bidrag från EU:s budget till centralt förvaltade instrument.

123

De förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som rapporteras till kommissionen är de som betalas av förvaltningsmyndigheterna och återbetalas av kommissionen till den medlemsstaten oavsett på vilken nivå av genomförandet förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppstår. Kommissionen understryker att en holdingfondförvaltare och en förvaltare av finansieringsinstrument har olika uppgifter och har rätt till avgifter för utförandet av sina uppgifter.

De avgifter som avkrävs slutmottagarna måste dras av från de stödberättigade utgifter som redovisas till kommissionen för att undvika dubbelfinansiering. Förekomsten av sådana avgifter och den korrekta behandlingen av dessa är ett led i förvaltningskontrollerna och revisionsarbetet.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 124–127

Förhållandet mellan avgifterna och det ekonomiska stöd som tillhandahålls slutmottagarna återspeglar situationen för genomförandet av finansieringsinstrumenten i slutet av 2014 och kommer att minska under de efterföljande åren eftersom det ekonomiska stöd som tillhandahålls till slutmottagarna förväntas öka.

128

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 124 och noterar att en jämförelse endast kommer att bli möjlig när Eruf- och ESF-instrumenten avslutas.

131

Inom ramen för delad förvaltning och i linje med subsidiaritetsprincipen ansvarar de nationella myndigheterna för att säkerställa att individuella insatser genomförs i enlighet med de tillämpliga rättsliga bestämmelserna, inbegripet efterlevnaden av återbetalningstaken.

För Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten understryker kommissionen att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna upprättas på grundval av ett finansieringsavtal som förhandlas fram mellan förvaltningsmyndigheten och fondförvaltaren, och kommissionen är inte part i den avtalsförbindelsen. Detta är annorlunda för centralt förvaltade instrument, där kommissionen är part i avtalsförbindelsen med fondförvaltaren.

133

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är bara stödberättigade och ersätts bara av EU om de betalas. Därför har medlemsstaterna ingen skyldighet att rapportera om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som inte betalas eftersom de inte kan återkrävas från kommissionen, och de finansieras därför inte genom EU:s budget.

De förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som betalas av förvaltningsmyndigheten kan också överskrida de tröskelvärden som anges i artikel 43.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, men dessa har inte rätt till ersättning från strukturfonderna.

134

För programperioden 2014–2020 måste sammanfattningen av uppgifter tas fram av kommissionen för samtliga fem ESI-fonder. Rapporteringen om finansieringsinstrument inrättades för en tidsperiod på sex månader för att ta hänsyn till alla fondspecifika regler (och de respektive tidsfristerna för inlämning av den årliga genomföranderapporten enligt vad som krävs i artikel 50.6 och 50.7 i förordningen om gemensamma bestämmelser), den tid som krävs för konsolidering och bedömning av de uppgifter som lämnats in av medlemsstaterna/förvaltningsmyndigheterna som en del av den årliga genomföranderapporten och den övergripande presentationen av framstegen i fråga om genomförandet av finansieringsinstrumenten för samtliga fem ESI-fonder.

När kommissionen har synpunkter på den årliga genomföranderapporten, inbegripet finansieringsinstrumenten, lämnas rapporten tillbaka till förvaltningsmyndigheterna och tidsfristen på två månader avbryts till dess att omarbetad information på nytt lämnas in till kommissionen och tidsfristen på två månader återupptas.

Därför kan uppgifter bara samlas när kommissionen väl har utfört sin fullständiga bedömning och man är tillräckligt säker på att de uppgifter som lämnats av förvaltningsmyndigheterna är korrekta och trovärdiga.

141 Första strecksatsen

Kommissionen anser att den normala varaktigheten för en holdingfond och en särskild fond understiger varaktigheten för stödberättigandeperioden, med tanke på den tid som krävs för att inrätta finansieringsinstrumentet (se även punkt 93).

Kommissionen understryker att enligt artikel 42.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser är det obligatoriskt att använda en resultatbaserad beräkningsmetod, och resultatkriterierna fastställs i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014. Det övergripande taket för stödberättigade förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter fastställs i artikel 13.3 i den delegerade rättsakten 480/2014 och syftar till att skydda EU:s ekonomiska intressen.

I linje med subsidiaritetsprincipen ska betalningarna av förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna fastställas i finansieringsavtalet. Förordningen om gemensamma bestämmelser och den delegerade rättsakten 480/2014 fastställer enbart tak för de högsta stödberättigande utgifter som ska medfinansieras av ESI-fonderna, och inte de faktiska avgifter som ska betalas. Detta skyddar EU:s ekonomiska intressen.

141 Andra strecksatsen

Kommissionen förtydligade i vägledning EGESIF 15-0021-01 om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter av den 26 november 2015 att ett ”bonus-malus-system” borde användas när exempelvis den fullständiga återbetalningen av förvaltningskostnader är kopplad till uppnåendet av överenskomna mål med avseende på de relevanta resultatkriterierna (se punkt 2.2 sida 3 i vägledningen).

141 Tredje strecksatsen

I linje med subsidiaritetsprincipen kan ett sådant villkor anges i finansieringsavtalet som en förhandlingsfråga mellan förvaltningsmyndigheten och det organ som genomför finansieringsinstrumentet. Taken för grundersättning och resultatbaserad ersättning syftar till att begränsa de högsta stödberättigade utgifterna.

Kommissionen framhåller vidare att man måste använda resultatbaserade kriterier.

Den resultatbaserade ersättningen är ett obligatoriskt krav i enlighet med artikel 42.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser och resultatkriterierna anges i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014.

Ur ett lagstiftningsperspektiv ansågs detta tillräckligt av medlagstiftarna för att säkerställa ett sunt genomförande av finansieringsinstrumenten.

Ur ett perspektiv som rör transparens och sund ekonomisk förvaltning understryks det också att förvaltningsmyndigheten måste informera övervakningskommittén om bestämmelserna gällande den resultatbaserade beräkningen av de förvaltningskostnader som uppstår eller av finansieringsinstrumentets förvaltningsavgifter. Övervakningskommittén kommer att få årliga rapporter om de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som faktiskt betalats ut under det föregående kalenderåret.

144

Kommissionen anser inte att den ökade finansieringen genom finansieringsinstrument i själva verket ökar det tekniska stödet till medlemsstaterna, eftersom de belopp som anslås för tekniskt stöd baseras på specifika projekt med koppling till genomförandet av programmen och inte till den finansieringsnivå som tillhandahålls genom finansieringsinstrumenten.

Dessutom måste visst tekniskt stöd användas vid genomförandet av finansieringsinstrumenten (se kommissionens svar på punkt 94).

Nivån på det tekniska stödet planerades i varje medlemsstat i förhållande till de förväntade behoven för att täcka arbetet med anknytning till förberedelsen och genomförandet av programmen.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna utgör fondförvaltarens ersättning för att förvalta fonden och säkerställa att rapporteringskraven uppfylls.

Kostnadsdrivaren för det tekniska stödet är dessutom inte nödvändigtvis det övergripande belopp som görs tillgängligt för bidragsordningar utan andra faktorer såsom det komplexa förvaltnings- och kontrollsystemet och de rättsliga kraven med koppling till genomförandet på nationell nivå och EU-nivå, antalet operativa program, åtgärder och större projekt som medfinansieras, antalet förmedlande organ etc.

145

Kommissionen påpekar att i den årliga genomföranderapport som lämnas in av förvaltningsmyndigheten beskrivs de främsta tekniska stödåtgärder som utförts under ett visst år i ett särskilt avsnitt. Dessutom kontrolleras de utgifter med koppling till tekniskt stöd som redovisas för kommissionen för återbetalning. Detta sker baserat på en uppdelning av kostnader och stöds av fakturor, lönebesked eller andra bevishandlingar, från förvaltningsmyndigheten eller något annat organ.

Den utgiftsredogörelse som verifierats av förvaltningsmyndigheten, som baseras på en urvalsmetod, kan verifieras ytterligare av den attesterande myndigheten, revisionsmyndigheten och kommissionens revisorer.

146

Kommissionen anser att kostnaderna för programförvaltningen (budgeten för tekniskt stöd) inte bör blandas ihop med kostnaderna för genomförande av enstaka insatser inom ett program (förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för finansieringsinstrument), då de inte heller ingår i genomförandet av insatser som finansieras med bidrag (t.ex. ingår kostnader med anknytning till ersättningen till den tekniska chefen för projektet i de belopp som anslås till projekten och inte i det tekniska stödet).

Kommissionen tar emot rapporter från medlemsstaterna om budgeten för tekniskt stöd.

Dessutom är kostnadsstrukturerna för bidrag och finansieringsinstrument liksom för finansieringsinstrument med delad förvaltning och direkt förvaltning olika.

Kommissionen publicerade i juli 2012 en undersökning med kvantitativ och kvalitativ information om de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan med avseende på förvaltningen av EU:s strukturfonder (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf).

Denna undersökning håller på att uppdateras och offentliggörandet planeras till slutet av 2016. Man planerar att ta hänsyn till detta i förenklingsarbetet.

Slutsatser och rekommendationer

147

Kommissionen håller med om att det finns många fördelar med att ge ekonomiskt stöd från EU:s budget genom finansieringsinstrument, och det är därför som kommissionen för programperioden 2014–2020 aktivt främjar och uppmanar en ökad användning av dessa.

148

Kommissionen anser att effekten av de problem som revisionsrätten identifierat varierar mellan medlemsstaterna och typerna av finansieringsinstrument och att överlag förblir finansieringsinstrumenten ett effektivt och ändamålsenligt sätt att betala ut EU-medel.

148 Första strecksatsen

Kommissionen anser att den genomsnittliga utbetalningsgraden på 57 % (i slutet av 2014) visar på en mycket heterogen situation. Risken för att inte uppnå full utbetalning när programmen avslutas gäller ett begränsat antal finansieringsinstrument i några få medlemsstater.

Den låga utbetalningsgraden i slutet av 2014 är ett resultat av ett antal faktorer, bland annat finanskrisen, den begränsade erfarenheten i ett antal medlemsstater och sen sena starten för vissa instrument.

148 Andra strecksatsen

För finansieringsinstrument med delad förvaltning gjorde de rättsliga kraven på rapportering inte det möjligt för kommissionen att erhålla uttömmande uppgifter gällande bidragen från privata investerare i medlemsstaterna. Kommissionen noterar dock att reglerna om statligt stöd för vissa finansieringsinstrument kräver ett lägsta bidrag från privata investerare (t.ex. 30 % och i vissa fall till och med 60 %).

Kommissionen anser att de centralt förvaltade finansieringsinstrument som utvecklades under perioden 2007–2013 lyckades attrahera ansenliga medel från den privata sektorn på projektnivå, även i de fall då inga privata bidrag lämnades på fondnivå (såsom Margueritefonden). Vi anser att de lärdomar som dragits inom ramen för dessa instrument hjälper kommissionen att utveckla instrument som kan attrahera ännu mer privata investeringar.

148 Tredje strecksatsen

Kommissionen anser att frekvensen för återanvändning av medel under stödberättigandeperioden inte är ett mål i sig själv.

Dessutom kommer/behöver förfallodagen för den finansiering som tillhandahålls justeras enligt den typ av investeringar som finansieras, och alla slutsatser om den begränsande revolverade effekten bör dras med hänvisning till det datum då finansieringsinstrumentet inrättades, tiden med amorteringsfrihet, löptiden och andelen fallissemang för den finansiering som tillhandahålls slutmottagarna.

148 Fjärde strecksatsen

Enligt reglerna för programperioden 2007–2013 är förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna kopplade till de belopp som betalas in i finansieringsinstrumenten och inte till de belopp som betalas ut till slutmottagarna. Kommissionen noterar att en jämförelse med centralt förvaltade instrument endast kommer att vara möjlig när Eruf- och ESF-instrumenten avslutas.

För 2014–2020 måste förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna vara kopplade till resultat, även de belopp som betalats ut till slutmottagare.

150

Kommissionen anser att risken för att inte uppnå full utbetalning vid räkenskapsårets slut gäller ett begränsat antal finansieringsinstrument i några få medlemsstater.

Kommissionen noterar att 82 % av de som svarade uppgav att de utförde en bedömning av marknadens finansieringsunderskott trots det faktum att detta bara krävdes indirekt av den rättsliga ramen. Detta bör ses som en positiv aspekt med tanke på att detta krav inte var bindande under 2007–2013.

151

Kommissionen noterar att, beroende på typen av instrument (t.ex. lån och garantier), och medlemsstaternas särdrag, har vissa mindre fonder lika bra eller bättre resultat än större fonder (t.ex. Tyskland, Polen eller Frankrike).

Rekommendation 1 (a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

När ett finansieringsinstrument tas fram bör förhandsbedömningen inkludera en analys av dragna lärdomar från tidigare, liknande instrument.

Rekommendation 1 (b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

För centralt förvaltade instrument förutser de relevanta rättsliga grunderna halvstidsöversyner.

För alla sådana framtida halvstidsöversyner av finansieringsinstrument kommer kommissionen att se till att de omfattar dragna lärdomar och inverkan av alla stora socioekonomiska förändringar av instrumentets grund och motsvarande bidrag från EU-budgeten.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar rekommendationen och anser att den håller på att genomföras, vad kommissionen beträffar.

När det gäller finansieringsinstrument på nationell/regional nivå började kommissionen att ta fram och presenterade den 28 april 2016 ett utkast till vägledning om genomförandealternativen enligt artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser för medlemsstaterna. De potentiella stordriftsfördelarna måste också tas upp mot bakgrund av förhandsbedömningen när man tittar på genomförandearrangemanget i enlighet med artikel 38 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

Vad gäller ESI-fondernas programbidrag till instrumenten på EU-nivå har kommissionen lämnat uttömmande förklaringar och arbetat nära med medlemsstaterna när det gäller initiativet för små och medelstora företag, vilket är ett finansieringsinstrument på EU-nivå.

Dessutom har kommissionen gett ut en broschyr för att ge medlemsstaterna vägledning i komplementariteten mellan ESI-fonderna och Efsi.

Om nya instrument utvecklas på EU-nivå kommer kommissionen att tillhandahålla vägledning om bidraget från programmets resurser till instrumentet på EU-nivå baserat på medlemsstaternas begäranden.

När det gäller slutdatumet för genomförande understryker kommissionen att rekommendationen håller på att genomföras vad beträffar kommissionen.

152

Kommissionen anser att målet att attrahera privat kapital inte bör dominera, i synnerhet för sektorer som är utsatta för omfattande marknadsmisslyckanden. För både centralt förvaltade instrument och instrument med delad förvaltning på EU-nivå var andra mål lika viktiga (t.ex. inrättande av investeringar på en viss gryende marknad med starkt mervärde för EU i samband med en lågkonjunktur och stöd till tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft i samtliga medlemsstater och deras regioner etc.). Därför sträcker sig mätningen av finansieringsinstrumentens framgång bortom omfattningen av de privata medel som man har lyckats attrahera.

För finansieringsinstrument med delad förvaltning gjorde de rättsliga kraven på rapportering inte det möjligt för kommissionen att erhålla uttömmande uppgifter gällande bidragen från privata investerare i medlemsstaterna. Kommissionen noterar dock att reglerna om statligt stöd för vissa finansieringsinstrument kräver ett lägsta bidrag från privata investerare (t.ex. 30 % och i vissa fall till och med 60 %).

Kommissionen anser att de centralt förvaltade finansieringsinstrument som utvecklades under perioden 2007–2013 lyckades attrahera ansenliga medel från den privata sektorn på projektnivå, även i de fall då inga privata bidrag lämnades på fondnivå (såsom Margueritefonden). Vi anser att de lärdomar som dragits inom ramen för dessa instrument hjälper kommissionen att utveckla instrument som kan attrahera ännu mer privata investeringar.

Artikel 223 i tillämpningsföreskrifterna för EU:s budgetförordning definierar hävstångseffekt som ”beloppet i finansiering till slutmottagarna dividerat med unionens bidrag”. Detta innebär att hävstångseffekten bör ses som förhållandet mellan unionens finansiella resurser som anslås till ett finansieringsinstrument (input) och den (totala) finansiering som ges till stödberättigade slutmottagare (output). Därför anser kommissionen att denna formel till fullo beaktar i vilken utsträckning den offentliga finansieringen från EU-budgeten mobiliserar ytterligare medel.

153

Kommissionen anser att det är för tidigt att dra slutsatser om nivån på den privata finansiering som ska attraheras under 2014–2020. Det bredare tillämpningsområdet för finansieringsinstrumenten för perioden 2014–2020 bör ge ytterligare möjligheter, liksom möjligheten att kombinera dem med Efsi. Kommissionen noterar att den inte tillhandahöll modeller för ordningar för förmånlig ersättning i vägledningen från 2014.

Genomförandeförordning (EU) nr 964/2014 för färdiga instrument för perioden 2014–2020 ger exempel på hur man på bästa sätt tillämpar bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att låta offentlig sektor stå för överdrivna risker.

Dessutom tillhandahöll kommissionen i sin broschyr av den 22 februari 2016 exempel på kombinationer av ESI-fonderna och Efsi, inbegripet förmånlig ersättning till privata investerare (se http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Slutligen började kommissionen ta fram ett utkast till vägledning om förmånlig ersättning som lades fram för medlemsstaterna i oktober 2015, och den slutgiltiga versionen håller på att utarbetas.

154

Kommissionen medger att det är viktigt att se till att finansieringsinstrument inte är föremål för oacceptabla arrangemang för skatteflykt. Den upprepade detta i sitt nyliga meddelande om åtgärdspaketet mot skatteflykt av den 29 januari 2016. Förhandsbesked i skattefrågor kan dock inte i sig ses som att de strider mot kommissionens egen policy. Som koncept syftar förhandsbesked i skattfrågor till att minska osäkerheten för investerare.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen ser det inte som nödvändigt att ändra budgetförordningen och/eller de underliggande sektorsvisa bestämmelserna (förordningen om gemensamma bestämmelser och centralt förvaltade sektorsvisa bestämmelser), och anser att frågan kan hanteras i tillräcklig grad genom att tillhandahålla vägledning.

För delad förvaltning har de generaldirektorat som ansvarar för ESI-fonderna börjat att ta fram ett utkast till vägledning om rapportering. Detta utkast lade fram för medlemsstaterna den 28 april 2016 och planeras innehålla omfattande information om beräkning av hävstångseffekter i enlighet med budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter och även hur de mobiliserade beloppen fastställs. Medlemsstaternas rapportering kommer att göra det möjligt för kommissionen att särskilja mellan hävstångseffekten från privata och nationella offentliga bidrag inom ramen för det operativa programmet och/eller från ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag.

För centralt förvaltade instrument justerade kommissionen i juni 2015 metoden för beräkning av hävstångseffekten för finansieringsinstrumenten för 2014–2020 för att på ett konsekvent och harmoniserat sätt uppfylla de tillämpliga kraven gällande hävstångseffekt i budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendationen.

Riktlinjerna för avslutande av operativa program (kommissionens beslut C(2015) 2771) förutser i kapitel 5.2.5 att slutrapporten inom ramen för avslutandepaketet måste identifiera vilka nationella aktörer som har bidragit till medfinansieringen, vilken typ av nationell medfinansiering som tillhandahållits och eventuella medinvesteringsfonder utöver programresurserna. Enligt bilaga I, mall 1 och mall 2, ska medlemsstaterna i det obligatoriska fältet III.2.2.4 dessutom rapportera den nationella privata medfinansiering som faktiskt betalats till finansieringsinstrumentet.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar rekommendationen.

Hur bestämmelserna om förmånsbehandling ska tillämpas för att attrahera mer privat kapital utan att tilldela offentliga bidragsgivare till finansieringsinstrumentets anslag för mycket risk anges i volym I av den allmänna metoden för utförande av förhandsbedömningen för finansieringsinstrument, som utfärdades i april 2014.

Genomförandeförordning (EU) nr 964/2014 för de färdiga instrumenten för perioden 2014–2020 ger dessutom exempel på hur man på bästa sätt tillämpar bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att låta offentlig sektor stå för överdrivna risker.

Slutligen började kommissionen ta fram ett utkast till vägledning om förmånlig ersättning som lades fram för medlemsstaterna i oktober 2015, och den slutgiltiga versionen håller på att utarbetas.

När det gäller slutdatumet för genomförande understryker kommissionen att rekommendationen håller på att genomföras vad beträffar kommissionen.

Rekommendation 6

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation vad beträffar dess lagstiftningsförslag för programperioden efter 2020.

Rekommendation 7

Kommissionen godtar rekommendationen.

För delad förvaltning kommer kommissionen i vägledningen om genomförandealternativen i artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser att inbegripa ytterligare rekommendationer för att kräva att finansieringsinstrumentens strukturer anpassas efter policyn i kommissionens meddelande om åtgärdspaketet mot skatteflykt från januari 2016.

För centralt förvaltade instrument har kommissionen redan skrivit till EIB och EIF för att betona betydelsen av kommissionens åtgärder mot skatteflykt och uppmuntra EIB/EIF att ytterligare främja bästa praxis inom detta område. Kommissionen för en aktiv dialog med EIB och EIF om översynen av deras respektive policyer på området.

Dessutom noterar kommissionen att artikel 140.4 i budgetförordningen och artikel 38.4 andra stycket i förordningen om gemensamma bestämmelser specificerar att de organ som genomför finansieringsinstrument ska uppfylla kraven i tillämplig lagstiftning, vilket inbegriper penningtvätt, kampen mot terrorism och skattebedrägerier. De organ som genomför finansieringsinstrumenten får inte vara etablerade och får inte upprätthålla affärsrelationer med enheter i länder vars behöriga domstolar inte samarbetar med unionen i fråga om tillämpningen av internationella normer för beskattning. Förvaltningsmyndigheterna ska införa sådana krav i sina avtal med de utvalda finansiella intermediärerna.

Skattebehandlingens efterlevnad av nationell lagstiftning och EU-rekommendationer är del av det system som finns på plats för att genomföra finansieringsinstrumenten och ingår också i tillämpningsområdet för förvaltningskontroller enligt vad som anges i vägledningen EGESIF 14/0012/02.

När det gäller slutdatumet för genomförande understryker kommissionen att rekommendationen håller på att genomföras vad beträffar kommissionen.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 155 och 156

Kommissionen anser att frekvensen för återanvändning av medel under stödberättigandeperioden inte är ett mål i sig själv.

Dessutom kommer/behöver förfallodagen för den finansiering som tillhandahålls justeras enligt den typ av investeringar som finansieras, och alla slutsatser om den begränsande revolverade effekten bör dras med hänvisning till det datum då finansieringsinstrumentet inrättades, tiden med amorteringsfrihet, löptiden och andelen fallissemang för den finansiering som tillhandahålls slutmottagarna.

Med avseende på genomförandeperiodens slut anser kommissionen att de ändringar som infördes i dess riktlinjer för avslutande föll inom tillämpningsområdet för artikel 78.6 i förordning (EG) nr 1083/2006, i dess ändrade lydelse, och därför inte krävde någon ändring av lagstiftningsakten (se även kommissionens svar på punkt 43 och kommissionens svar på punkt 6.5.2 och rekommendation 5 i revisionsrättens årsrapport för 2014). Kommissionen understryker att förvaltningsmyndigheterna måste säkerställa att korrekta åtgärder vidtas för att uppfylla artikel 78.7 i den allmänna förordningen och att redovisa dessa åtgärder när programmet avslutas, såsom information om återanvändning av kvarvarande medel som kan tillskrivas Eruf och ESF, och i synnerhet med angivelse av vilken behörig myndighet som är ansvarig för att hantera kvarvarande medel, formen av återanvändning, syftet, det geografiska område som berörs och den planerade varaktigheten (se riktlinjerna för avslutande, punkt 5.2.5).

Rekommendation 8

Kommissionen godtar rekommendationen.

Artikel 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser kräver att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa korrekt användning av de medel som återbetalas till finansieringsinstrumenten under en period på minst åtta år efter utgången av stödberättigandeperioden (se även modellen till finansieringsavtalet i bilaga IV artikel 1j. Medel som återbetalas till fonden när stödberättigandeperioden har löpt ut är inte längre EU-medel, utan nationella medel.

Kommissionen kommer i vägledningen om genomförandealternativen i artikel 38.1 b i förordningen om gemensamma bestämmelser att framhålla betydelsen av detta krav i det finansieringsavtal som tecknats av förvaltningsmyndigheterna, och kommer att ange att en kontroll av denna bestämmelses lämplighet faller inom tillämpningsområdet för det regelbundna revisionsarbete som bedrivs av revisionsmyndigheterna.

När det gäller slutdatumet för genomförande understryker kommissionen att rekommendationen håller på att genomföras vad beträffar kommissionen.

Rekommendation 9

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den vägledning om förhandsbedömning som antogs i maj 2014 förklarar villkoren för att skjuta till programresurser för 2014–2020 till ett befintligt finansieringsinstrument.

Dessutom började kommissionen ta fram ett utkast till vägledning om urval av de organ som genomför finansieringsinstrument. Utkastet lades fram för medlemsstaterna i oktober 2015 och planeras innehålla ett avsnitt som förklarar vilka villkor som är tillämpliga för kontraktsändringar (t.ex. förlängning av genomförandeperioden eller en ökning av anslagen från de operativa programmen till de befintliga finansieringsinstrumenten under perioden 2007–2013). Den slutgiltiga versionen av vägledningen håller för närvarande på att utarbetas.

När det gäller slutdatumet för genomförande understryker kommissionen att rekommendationen håller på att genomföras vad beträffar kommissionen.

158

De ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna står i slutet av 2014 för 4,7 % av de belopp som betalats till finansieringsinstrumenten, vilket är en årlig motsvarighet på mindre än 1 %.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är bara stödberättigade och ersätts bara av EU om de betalas till fondförvaltaren. Om betalningen av förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna överskrider taken kommer återbetalningen att utföras på grundval av de taken och inte på grundval av de högre belopp som faktiskt betalats. Denna åtgärd skyddar EU:s ekonomiska intressen.

Kommissionen anser att reglerna tydligt anges i den rättsliga grunden, som har varit föremål för utförlig vägledning, och att det inte finns något utrymme i detta skede för en nytolkning.

Artikel 43 i genomförandeförordningen anger att taken för stödberättigade utgifter är tillämpliga på det kapital som det operativa programmet bidragit med till fonden, och inte på det kapital som använts av fonden för att stödja slutmottagarna.

Taken definierar det största stödberättigande utgiftsbeloppet och måste beräknas som ett årsgenomsnitt (pro-rata temporis). COCOF:s vägledning om finanstekniska instrument tar upp och förklarar den rättsliga grunden mer i detalj (se punkterna 2.6.1–2.6.17).

För 2014–2020 kräver den rättsliga ramen att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är kopplade till resultat, även de belopp som betalats ut till slutmottagare.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 159 och 160

För 2007–2013 övervakar kommissionen förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna genom sammanfattningen av uppgifter för finansieringsinstrument baserat på medlemsstaternas rapportering. Detta krav infördes 2011.

För 2014–2020 kommer kommissionen att ha mer fullständiga och tillförlitliga datauppsättningar för att övervaka finansieringsinstrumentens hela genomförande, inbegripet förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter.

För båda perioderna ansvarar de nationella myndigheterna för att se till att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är stödberättigade, i linje med de tillämpliga reglerna och subsidiaritetsprincipen.

Kommissionen anser att kostnaderna för programförvaltningen (budgeten för tekniskt stöd) inte bör blandas ihop med kostnaderna för genomförande av enstaka insatser inom ett program (förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för finansieringsinstrument), då de inte ingår i genomförandet av insatser som finansieras med bidrag (t.ex. ingår kostnader med anknytning till ersättningen till den tekniska chefen för projektet i de belopp som anslås till projekten och inte i det tekniska stödet).

Kommissionen vill understryka att den granskar de rapporter som tas emot från medlemsstaterna om budgeten för tekniskt stöd. Detta var fallet för perioden 2007–2013 och fortsätter under perioden 2014–2020.

161

För programperioden 2014–2020 måste sammanfattningen av uppgifter tas fram av kommissionen för samtliga fem ESI-fonder. Rapporteringen om finansieringsinstrument inrättades för en tidsperiod på sex månader för att ta hänsyn till alla fondspecifika regler (och de respektive tidsfristerna för inlämning av den årliga genomföranderapporten enligt vad som krävs i artikel 50.6 och 50.7 i förordningen om gemensamma bestämmelser), den tid som krävs för konsolidering och bedömning av de uppgifter som lämnats in av medlemsstaterna/förvaltningsmyndigheterna som en del av den årliga genomföranderapporten och den övergripande presentationen av framstegen i fråga om genomförandet av finansieringsinstrumenten för samtliga fem ESI-fonder.

När kommissionen har synpunkter på den årliga genomföranderapporten, inbegripet finansieringsinstrumenten, lämnas rapporten tillbaka till förvaltningsmyndigheterna och tidsfristen på två månader avbryts till dess att omarbetad information på nytt lämnas in till kommissionen och tidsfristen på två månader återupptas.

Därför kan uppgifter bara samlas när kommissionen väl har utfört sin fullständiga bedömning och man är tillräckligt säker på att de uppgifter som lämnats av förvaltningsmyndigheterna är korrekta och trovärdiga.

162

Den resultatbaserade ersättningen är ett obligatoriskt krav i enlighet med artikel 42.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser och resultatkriterierna anges i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014.

I den vägledning om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter (EGESIF_15-0021-01) som utfärdades i november 2015 tillhandahöll kommissionen förtydliganden om den resultatbaserade beräkningsmetoden.

Rekommendation 10 (a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna kommer att fortsätta att rapporteras inom ramen för sammanfattningen av uppgifter och i maj 2015 skickades särskilda instruktioner om denna rapportering till medlemsstaterna.

Riktlinjerna för avslutande av operativa program (kommissionens beslut C(2015) 2771), bilaga I, mall 1 (obligatoriskt fält III.4, III.6) och mall 2 (obligatoriskt fält III.4), kräver att medlemsstaterna ska rapportera de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som har uppstått och betalats senast i mars 2017.

Rekommendation 10 (b)

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen anser att reglerna tydligt anges i den rättsliga grunden, som har varit föremål för utförlig vägledning, och att det inte finns något utrymme i detta skede för en nytolkning.

Artikel 43 i genomförandeförordningen anger att taken för stödberättigade utgifter är tillämpliga på det kapital som det operativa programmet bidragit med till fonden, och inte på det kapital som använts av fonden för att stödja slutmottagarna.

Taken definierar det största stödberättigande utgiftsbeloppet och måste beräknas som ett årsgenomsnitt (pro-rata temporis). COCOF:s vägledning om finanstekniska instrument tar upp och förklarar den rättsliga grunden mer i detalj (se punkterna 2.6.1–2.6.17).

För 2014–2020 kräver den rättsliga ramen att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna är kopplade till resultat, även de belopp som betalats ut till slutmottagare.

Rekommendation 11 (a)

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Kommissionen anser att de obligatoriska bestämmelser om resultatbaserad ersättning som fastställs i artikel 42.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser, liksom de utförliga resultatkriterier som fastställs i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014, utgör en lämplig grund för att uppnå den önskade stimulanseffekten och att det i detta skede inte finns någon grund som i tillräckligt hög grad motiverar ett ändringsförslag.

Dessutom noterar kommissionen att förvaltningsmyndigheten måste informera övervakningskommittén om bestämmelserna gällande den resultatbaserade beräkningen av förvaltningskostnader som uppstår eller av finansieringsinstrumentets förvaltningsavgifter. Övervakningskommittén kommer att få årliga rapporter om de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som faktiskt betalats ut under det föregående kalenderåret.

Rekommendation 11 (b)

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionen håller med om att förvaltningsmyndigheterna bör dra största möjliga nytta av de befintliga rättsliga kraven. Dessa krav förklaras också och tolkas i detalj i vägledningen om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter.

Den befintliga rättsliga grunden gör det möjligt att använda fler resultatkriterier utöver de som nämns i artikel 12 i den delegerade rättsakten 480/2014.

Rekommendation 12

Kommissionen godtar inte rekommendationen.

Vad gäller genomförbarheten och proportionaliteten med avseende på genomförandet av denna rekommendation anser kommissionen att analysen skulle kräva att man isolerade de kostnader för bidrag och finansieringsinstrument som bärs av en förvaltningsmyndighet, och sannolikt av samma personal som arbetar med båda uppgifter. Dessutom kostnadsstrukturerna för bidrag och finansieringsinstrument liksom för finansieringsinstrument inom delad förvaltning och direkt förvaltning olika.

När det gäller relevansen hos en sådan jämförande analys vill kommissionen vidare understryka att bidrag och finansieringsinstrument är två olika sätt att bedriva politiken bakom ESI-fonderna, och att de riktar sig mot olika typer av investeringar.

163

Kommissionen håller med om principen om att optimera samordningen mellan finansieringsinstrumenten inom ramen för ESI-fonderna och Efsi.

Kommissionen utfärdade den 22 februari 2016 en broschyr för att hjälpa lokala myndigheter och initiativtagare till projekt att dra full nytta av möjligheterna till samordning, synergieffekter och komplementaritet med avseende på Efsi- och ESI-fonderna. Dessa två instrument har utformats på olika men kompletterande sätt i fråga om logisk grund, utformning och lagstiftningsram. De förstärker varandra. Broschyren ger en översikt över de möjliga kombinationerna av Efsi- och ESI-fonderna, antingen på projektnivå eller genom ett finansieringsinstrument såsom en investeringsplattform (se http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Svar från Margueritefonden

Svar till punkt 81 och ruta 11

Den struktur som Margueritefonden använder för innehavet av de investeringar som den gör infördes främst för att göra det möjligt för Margueritefonden att inneha enskilda investeringar via enskilda dotterbolag för att hantera portföljrisker (så att investeringar kan skiljas från varandra), underlätta avyttringar av investeringarna i framtiden och underlätta kassaflödet inom strukturen (från Margueritefonden så att den kan göra sina investeringar och sedan kassaflödet tillbaka till Margueritefonden från dessa investeringar). Vi begärde ett skattebeslut av de luxemburgiska myndigheterna för att få en bekräftelse.

Vad beträffar revisionsrättens påstående ”Det är också möjligt att andra skatter […] undviks genom att man använder denna struktur” anser vi att hänvisningen till skatteflykt skulle kunna vara vilseledande eftersom den termen ofta används om arrangemang som syftar till att undvika skatter som lagligen ska betalas. Rådgivaren för Margueritefonden sköter Margueritefondens skatteärenden så att den uppfyller sina skattemässiga skyldigheter och betalar alla skatter som den är skyldig att betala.

QJ-AB-16-019-SV-E    ISSN 1977-5830

Finansieringsinstrument används allt mer för att tillhandahålla ekonomiskt stöd från EU-budgeten genom lån, garantier och kapitalinvesteringar. Under programperioden 2007–2013 fördelades omkring 21,5 miljarder euro från EU-budgeten till finansieringsinstrument. Vi konstaterade att de kan ha specifika fördelar jämfört med andra former av EU-finansiering, till exempel bidrag, men genomförandet av dem innebär betydande utmaningar som kan begränsa deras effektivitet.