ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5617-1 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/454518 | QJ-AB-16-021-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5652-2 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/972554 | QJ-AB-16-021-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5608-9 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/95794 | QJ-AB-16-021-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита | 27.1.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 23.5.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 12.7.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 28.7.2016 г.

BG
2016

№ 20

Специален доклад

Укрепване на
административния
капацитет в Черна гора —
наблюдава се напредък,
но в много основни
области са необходими
по-добри резултати

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с външните дейности. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Hans Gustaf Wessberg със съдействието на Peter Eklund — ръководител на неговия кабинет; Emmanuel-Douglas Hellinakis — аташе в кабинета, Torielle Perreur-Lloyd — ръководител на одитната задача, Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza — одитори.

От ляво надясно: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Съдържание

Съкращения и акроними

Кратко изложение

Въведение

Пътят на Черна гора към интеграция в ЕС

Предприсъединителна помощ от ЕС

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Част I — Одитираните проекти отговарят на нуждите за административен капацитет и в повечето случаи са добре координирани с други проекти на ИПП и с донорски интервенции

Проектите отговарят на нуждите за изграждане на капацитет

Координацията между проектите и с други интервенции е предимно добра

Част II — Неправилното използване на предоставените крайни продукти и услуги е намалило ефективността на някои от одитираните проекти

Като цяло проектите са довели до предоставяне на крайни продукти и услуги, но те невинаги са били използвани от бенефициентите и невинаги са били проследявани от органите на Черна гора

Липсва достатъчно информация, която да показва напредъка в процеса на укрепване на административния капацитет във времето

Част III — Комисията използва своите нефинансови средства, за да подкрепи ефективно процеса на реформа, но основни въпроси остават неразрешени

Механизмите за политически диалог на Споразумение за стабилизиране и асоцииране (ССА) функционират добре

Липсва яснота по отношение на използването на инструментите за насърчаване на реформата, предоставени в контекста на преговорите за присъединяване

Потенциалът за използване на децентрализирано управление за укрепване на административния капацитет все още не е разгърнат изцяло

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Основни дати в отношенията между ЕС и Черна гора
Приложение II | — | Одитирани проекти

Отговори на Комисията

Съкращения и акроними

ДОИ: Държавна одитна институция

ИПП: Инструмент за предприсъединителна помощ

МПК: Междуправителствена конференция

ОГО: Организации на гражданското общество

СА: Стабилизиране и асоцииране

ССА: Споразумение за стабилизиране и асоцииране

ACA: Агенция за борба с корупцията

CPCol: Комисия за предотвратяване на конфликт на интереси

DACI: Дирекция за инициатива за борба срещу корупцията

ECAA: Общоевропейско авиационно пространство

EPA: Агенция за опазване на околната среда

IRM: Управление на риска във връзка с интегритета

PAR: Реформа на публичната администрация

ReSPA: Регионална школа по публична администрация

Кратко изложение

I

От обявяването на нейната независимост през 2006 г. Черна гора върви по пътя към европейската интеграция. През 2010 г. тя става страна кандидатка за членство в ЕС, а през юни 2012 г. Съветът приема рамка за преговори, след която започват преговори за присъединяване. До края на 2015 г. са отворени 22 от 35 преговорни глави, а две от тях са временно затворени.

II

Комисията помага на Черна гора да изгради институции и да засили административния капацитет с цел подпомагане на прехода на страната към демокрация и икономическо развитие. Предприсъединителната помощ на ЕС е финансова — в рамките на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), и нефинансова — чрез механизмите за политически диалог.

III

През периода 2007—2013 г. ЕС отпуска на Черна гора 235,7 млн. евро финансова помощ, за да помогне на страната да се подготви за присъединяване. 76 % от тази сума са договорени до края на 2015 г. За периода 2014—2020 г. индикативните финансови средства по ИПП за страната възлизат на 270,5 млн. евро. Страната също така има достъп до програми и проекти, финансирани по програми с няколко бенефициенти, които обхващат целия регион на Западните Балкани и Турция.

IV

Сметната палата одитира 19 проекта в три основни сектора на помощта по ИПП I (2007—2013 г.): реформа на публичната администрация (13 проекта), транспорт (3 проекта) и околна среда (3 проекта). 15 от тези проекти са финансирани чрез помощта за Черна гора, а останалите 4 — с регионална помощ. Освен това Сметната палата разгледа механизмите за политически диалог, установени в рамките на Споразумението за стабилизиране и асоцииране и на процеса на преговори за присъединяване.

V

Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната финансова и нефинансова помощ на ЕС през периода 2007—2013 г. ефективно е допринесла за укрепване на административния капацитет в Черна гора. Сметната палата достигна до заключението, че въпреки отбелязания бавен напредък в няколко ключови области, предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за укрепване на административния капацитет в Черна гора. За 12 от 19-те проекта, финансирани по ИПП, които Сметната палата одитира, ефективността на подкрепата е смекчена от факта, че някои от крайните продукти и услуги за изграждане на капацитет не са използвани изцяло или не са проследени от органите на Черна гора. При по-голямата част от одитираните от Сметната палата проекти не е било определено ясно изискване за националните органи за проследяване на инвестициите на ИПП и възползване от тях.

VI

Одитираните проекти като цяло са довели до предоставяне на планираните крайни продукти и услуги, които отговарят на важни нужди от капацитет, например като успешно подпомагат законодателни промени и създаване на институции, и като предоставят обучение. Проектите в повечето случаи са добре координирани и вземат под внимание дейността на други донори. Сметната палата обаче откри случаи на дублиране и други случаи, при които може да бъде подобрено споделянето на информация между проекти по ИПП, изпълнявани само в Черна гора, и регионални проекти (с няколко бенефициента), които обхващат няколко страни в етап на предприсъединяване.

VII

Също така беше установено, че въпреки че Комисията извършва мониторинг на напредъка на страната за укрепване на административния капацитет, оценката е качествена и са проверени различните части на публичната администрация. Това затруднява сравнението на подобренията в различните моменти. Комисията започна публикуването на нови данни през 2015 г., но все още е прекалено рано за извършване на оценка от страна на Сметната палата.

VIII

Механизмите за политически диалог действат добре, но във важните области на реформата на публичната администрация, околната среда и борбата с корупцията, резултатите се постигат бавно. Одиторите забелязаха, че ограниченият напредък в ключови области често се дължи на слаба ангажираност с реформата на националните органи, въпреки предприсъединителната помощ на ЕС. Комисията притежава инструменти за насърчаване на реформата, включително клаузата за цялостния баланс. Невинаги е ясно дали и как този инструмент ще бъде препоръчван или използван ако новите закони и институции, подкрепяни от ЕС, не доведат до резултати в ключови области като борбата с корупцията.

IX

Комисията децентрализира управлението на 12 % от фондовете на ИПП I към органите на Черна гора. Сметната палата отбеляза, че децентрализираният вид управление на фондовете на ЕС представлява потенциално полезен инструмент за укрепване на административния капацитет чрез трансфер на знания, а това не е напълно постигнато при ИПП I.

X

Сметната палата отправя редица препоръки за укрепване на административния капацитет.

Въведение

Пътят на Черна гора към интеграция в ЕС

01

Черна гора е малка планинска държава в Западните Балкани.¹ Тя граничи на югозапад с Адриатическо море, с Хърватия на запад, с Босна и Херцеговина на северозапад, със Сърбия на североизток, с Косово*² на изток и с Албания на югоизток. Подгорица е нейната столица и най-голям град. Населението от 625 266 души се състои от следните етнически групи: черногорци — 44,98 %, сърби — 28,73 %, босненци — 8,65 %, албанци — 4,91 % и други — 12,72 %³.

02

От момента на обявяване на нейната независимост през 2006 г. Черна гора напредва по пътя към присъединяване към ЕС. През 2007 г. държавата подписва Споразумението за стабилизиране и асоцииране с ЕС⁴, а през 2010 г. Съветът и` дава статут на страна кандидатка за членство в ЕС. През юни 2012 г. Съветът приема рамка за преговори и преговорите за присъединяване стартират. През същата година е отворена първата преговорна глава.⁵ До края на 2015 г. са отворени 22 от 35 глави⁶, а две от тях са временно затворени. Вж. приложение I за хронологията на интегриране в ЕС на Черна гора.

03

Въпреки твърдения за изборни измами и парламентарен бойкот от някои опозиционни партии Черна гора остава стабилна през годините след стартирането на преговорите за присъединяване. Въпреки че се сблъсква с подобна належаща нужда от реформи, както и останалата част от региона на Западните Балкани, например за публичната администрация и за справяне с корупцията, Черна гора понастоящем е считана за най-напреднала в процеса за присъединяване.

Предприсъединителна помощ от ЕС

04

От 2007 г. Черна гора получава финансова помощ от ЕС по Инструмента за предприсъединителна помощ⁷. Отпуснатите 235,7 млн. евро по ИПП I за периода 2007—2013 г.⁸ могат да бъдат представени в различните сектори по следния начин:

Таблица 1

Помощ от ИПП за Черна гора за периода 2007—2013 г. (в млн. евро)

Сектор | Общо разпределение по сектори | Процент
Реформа на публичната администрация | 45,6 | 19 %
Околна среда и изменение на климата | 35,3 | 15 %
Трансгранично сътрудничество | 30,3 | 13 %
Транспорт | 30,0 | 13 %
Правосъдие и вътрешни работи | 25,5 | 11 %
Ad hoc мерки | 25,0 | 11 %
Земеделие и развитие на селските райони | 22,5 | 9 %
Социално развитие | 21,5 | 9 %
ОБЩО за 2007—2013 г. | 235,7 | 100 %

Източник: Европейска комисия.

05

Целта на финансирането по ИПП I е да се окаже подкрепа на превръщането на Черна гора в демократична и икономически стабилна държава по пътя към европейската интеграция. Комисията използва финансирането по ИПП I за оказване на помощ на Черна гора за изграждане на институции и за укрепване на административния капацитет, както и за насърчаване на икономическото и социалното развитие при усилията на страната за спазване на критериите от Копенхаген⁹. До края на 2015 г. са договорени 76 % от средствата по ИПП I, а 87 % от тях са изплатени.

06

ИПП II продължава дейността на ИПП I и определя нова рамка за предприсъединителна помощ за периода 2014—2020 г. с индикативна отпусната сума в размер на 270,5 млн. евро. Проектите по ИПП II са насочени към структурната реформа в сектори, които обхващат ключови области от стратегията на ЕС за разширяване, като демокрация и управление, върховенство на закона, устойчив растеж и конкурентоспособност.

07

ЕС предоставя също така предприсъединителна помощ на регионално ниво под формата на проекти с няколко бенефициента (няколко държави) и програми, които обхващат целите Западни Балкани и Турция. Регионалните отпуснати средства за ИПП I са 1,357 млрд. евро, а за ИПП II — 2,959 млрд. евро.

08

Предприсъединителната помощ на ЕС се основава на стратегически документи като Споразумението за стабилизиране и асоцииране, годишната стратегия в областта на разширяването и годишните доклади за напредъка, приети от Комисията за страната. Те са отразени в многогодишните индикативни документи за планиране до 2013 г. и понастоящем са включени в индикативните стратегически документи. Годишните или многогодишните програми се приемат от Комисията след консултация със страните бенефициенти и с други заинтересовани страни.

09

Комисията е изпълнявала проекти на ЕС в Черна гора предимно пряко при централизирано управление. В края на ИПП I тя децентрализира управлението на програмите за развитие на човешките ресурси и регионално развитие към националните органи, но продължава да поема отговорност за тези средства и да извършва проверки на операциите. При ИПП II Комисията продължава да използва комбинация от централизирано и децентрализирано управление, които понастоящем се наричат „пряко и непряко управление“, допълнено от други условия за изпълнение като секторна бюджетна подкрепа¹⁰.

10

Комисията прави оценка на напредъка на Черна гора за предходните дванадесет месеца чрез Пакета относно разширяването и годишните доклади за напредъка. До 2014 г. годишният стратегически документ включен в пакета относно разширяването определя настоящите постижения и основните предизвикателства за следващите дванадесет месеца, в т.ч. конкретни заключения и препоръки. През 2015 г. стратегическият документ включва преглед на предизвикателствата за по-дълъг период, който обхваща останалата част от мандата на настоящата Комисия.

1По време на одита следните шест държави влизат в Западните Балкани: Албания, Босна и Херцеговина, бившата югославска република Македония, Косово*, Черна гора и Сърбия.

*Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

2Пак там.

3Преброяване от 2011 г. Вж. „Черна гора в цифри“ от Статистическата служба на Черна гора, 2013 г.

4Споразумението за стабилизиране и асоцииране влиза в сила през 2010 г.

5Това е глава 25, която обхваща Науката и научните изследвания. Тя също е временно затворена през същата година.

6Всяка глава е свързана с област на политика от законодателството на ЕС.

7ИПП е създаден с Регламент (EO) № 1085/2006 на Съвета от 17 юли 2006 година за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) (OВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 82) и Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията от 12 юни 2007 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) (OВ L 170, 29.6.2007 г., стр. 1).

8Общият размер на отпуснатите средства по ИПП I за периода 2007—2013 г. е 10 млрд. евро.

9Критериите от Копенхаген, приети от Европейския съвет през юни 1993 г., се състоят от:

а) Политически критерии — стабилност на институциите, които гарантират демокрация, върховенство на закона, правата на човека, зачитане и защита на малцинствата;

б) Икономически критерии — съществуването на функционираща пазарна икономика, както и капацитет за справяне с конкурентния натиск и пазарните сили в ЕС;

в) Способност да се поемат задълженията, които произтичат от членството, включително строго придържане към целите на политическия, икономически и паричен съюз.

10Бюджетната подкрепа се състои от директни финансови трансфери към държавната хазна на страната партньор, които зависят от изпълнението от критерии за допустимост (добре определена стратегия, стабилна макроикономическа рамка, добро управление на публичните финанси или надеждна програма за неговото подобряване, както и прозрачност и надзор на бюджета) и от политически диалог, оценка на изпълнението и изграждане на капацитет.

Обхват и подход на одита

11

Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната помощ на ЕС през периода 2007—2013 г. ефективно е допринесла за укрепването на административния капацитет в Черна гора. Обхватът включва финансова помощ (проекти, финансирани по ИПП) и нефинансова помощ (механизми за политически диалог между ЕС и Черна гора).

12

Одитът разгледа три основни въпроса:

а)Одитираните проекти отговорили ли са на нуждите от укрепване на административния капацитет?

За да отговори на този въпрос Сметната палата разгледа дали одитираните проекти са планирани да отговорят на нуждите на административния капацитет, определени от Комисията и от националните органи като важни, както и дали проектите са добре координирани с други проекти на ИПП и с интервенциите на други донори.

б)Одитираните проекти постигнали ли са резултати по отношение на укрепването на административния капацитет?

За да отговори на този въпрос Сметната палата разгледа дали одитираните проекти са довели до предоставянето на очакваните крайни продукти и услуги, свързани с изграждане на капацитет, както и дали тези крайни продукти и услуги са използвани и проследени от националните органи. В случаите, когато крайните продукти и услуги не са използвани или проследени, Сметната палата изследва какви са основните причини за това. Тя разгледа също така оценката на Комисията на ефективността на подкрепата на ЕС за подобряване на административния капацитет.

в)Използвала ли е Комисията ефективно нефинансова помощ за подобряване на административния капацитет?

За да отговори на този въпрос Сметната палата провери как Комисията е използвала механизмите за политически диалог, създадени чрез Споразумението за стабилизиране и асоцииране и преговорите за присъединяване. Тя разгледа също така начина, по който Комисията е използвала наличните лостови механизми, за да постигне активен ангажимент за реформа от страна на националните органи. На последно място Сметната палата използва потенциала за трансфер на капацитет, като насърчи разпространението на добри практики, развити при децентрализирания начин на управление на средствата по ИПП.

13

Одиторите се фокусираха върху три сектора, важни за интеграцията на Черна гора в ЕС — реформата на публичната администрация, транспорта и околната среда. Те включват 47 % от общия размер на отпуснатата за Черна гора помощ по ИПП I¹¹, както е показано в таблица 1. Освен това Сметната палата провери проекти, насочени към изграждане на капацитета на публичната администрация, финансирани от регионалните средства на ИПП (с няколко бенефициента), които също така осигуряват подпомагане за други държави, допустими за подпомагане по ИПП¹². Тъй като всички тези области на подпомагане също така са включени в обхвата на ИПП II (2014—2020 г.), Комисията може да вземе под внимание констатациите и препоръките на настоящия доклад при изпълнението на ИПП II и при изготвянето на планираната за 2017 г. средносрочна оценка на ИПП II.

14

Сметната палата разгледа извадка от 19 проекта. В сектора на реформата на публичната администрация одиторите подбраха 13 проекта с фокус върху обществените поръчки, борбата срещу корупцията, вътрешния контрол, външния одит, местното самоуправление и Регионалната школа по публична администрация (ReSPA). В сектора на транспорта одиторите избраха 3 проекта, насочени към гражданското въздухоплаване, дирекцията за железопътен транспорт и пътно строителство. В сектора на околната среда одиторите избраха 3 проекта, насочени към управление от централни служби, комунални услуги и управление на отпадъците. 15 проекта от извадката са финансирани от отпуснатите за държавата Черна гора помощи, а останалите четири — от регионалните помощи. Вж. приложение II за подробна информация относно избраните проекти.

15

Одитът включи анализ на документи, както и интервюта с представители на Комисията и националните органи. Одиторите също така се консултираха с други заинтересовани страни като организации на гражданското общество и донорски организации. Беше използвана информация, съдържаща се в проектни и програмни документи, оценки и анализи на ИПП I и на страната, както и годишните доклади на Комисията за напредъка и резолюции на бюджетния орган.

11Сметната палата разгледа ИПП I, защото по време на одита все още не се изпълняваха проекти по ИПП II.

12Допустимите за подпомагане по ИПП държави включват Западните Балкани и Турция. Тези програми и проекти се наричат също така „регионални“ или „на няколко държави“. Общият размер на отпуснатите средства по ИПП I за програми и проекти с няколко бенефициента възлиза на 1,137 млрд. евро.

Констатации и оценки

Част I — Одитираните проекти отговарят на нуждите за административен капацитет и в повечето случаи са добре координирани с други проекти на ИПП и с донорски интервенции

16

За да допринесат ефективно за укрепване на административния капацитет на публичната администрация на Черна гора, проектите по ИПП следва да отговарят на основните нужди за капацитет, установени от Комисията и от Черна гора. Сметната палата очакваше да види добра координация между проектите по ИПП и предоставената от други донори помощ, например за да се избегне припокриване. Новите проекти по ИПП следва да бъдат изградени на резултатите, постигнати от предходни дейности, финансирани от ЕС.

Проектите отговарят на нуждите за изграждане на капацитет

17

Сметната палата провери многогодишната индикативна финансова рамка на Комисията и документа за многогодишно индикативно планиране, в които са определени основните области на подкрепа и цели на ЕС, финансовите споразумения на избраните проекти, в които са описани техните специфични цели, и националните стратегически документи. Всички тези документи сочат към необходимостта да се засили административния капацитет. Сметната палата извърши оценка на това дали одитираните проекти са насочени към една или повече нужди за капацитет, упоменати в тези документи. Установено беше, че всички 19 проекта са планирани с цел да отговорят на установените нужди за административен капацитет. В таблица 2 са представени целите за изграждане на капацитета на одитираните проекти.

Таблица 2

По какъв начин моделът на одитираните проекти отговаря на нужди от административен капацитет

Област
Проекти
Цели за изграждане на капацитет

Обществени поръчки
1, 2, 3

οПодобряване на законодателството и на капацитета на възлагащите органи чрез засилване на капацитета на органа за обществени поръчки

οПредлагане на обучение и организиране на програма за сертифициране

Корупция
4, 5

οИзграждане на капацитет в институциите, свързани с предотвратяването на корупция

οизграждане на капацитет за борба с корупцията на местно равнище, вкл. организации на гражданското общество

Вътрешен контрол
6, 7

οВъвеждане на публичен вътрешен финансов контрол

οподготовка за планирано бъдещо управление на фондовете на ЕС от националните органи

Външен контрол
8, 9

οПодобряване на капацитета на държавната одитна институция (ДОИ) за планиране на нейната работа и развитие на нейната одитна методология

οРазработване на контрол на качеството на одита

Местно самоуправление
10, 11

οИзготвяне на програми за обучение и предоставяне на наставничество

οИзготвяне на стратегически планове за общините

ReSPA
12, 13

οподкрепа за изграждане на капацитет в публичните администрации на страните от региона на Западните Балкани

Транспорт
14, 15, 16

οизграждане на капацитет за подобряване на законодателството в областта на пътищата, железопътния транспорт и гражданското въздухоплаване, и за създаване на публично-частни партньорства и финансиране на концесии за транспортна инфраструктура

οзасилване на капацитета за управление на инвестициите на Инструмента за международно финансиране

οРазвитие на технически и управленски умения на местно равнище

Околна среда
17, 18, 19

οИзготвяне на стратегии за създаване, хармонизиране и прилагане на законодателство

οРазвитие на капацитета за изпълнение на проекти на всички нива

Източник: Изготвена от ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия.

Координацията между проектите и с други интервенции е предимно добра

18

Сметната палата провери дали проектите са добре координирани с други действия, финансирани от ЕС и от други донори в страната. ЕСП установи, че по принцип проектите са добре координирани с други проекти на ИПП, например чрез надграждане върху предходни проекти на ИПП в същата област. Въпреки че броят на другите донори е намалял значително в Черна гора от началото на ИПП I през 2007 г.¹³, Сметната палата установи, че проектите по ИПП са взели предвид свършената от тези донори дейност (вж. примерите в каре 1).

Каре 1

Примери за добро координиране

Проекти 6 и 7 са спомогнали за (1) изграждането на системи за управление и контрол конкретно за планираното бъдещо децентрализиране на управлението на фондовете на ЕС от Черна гора и (2) за въвеждането на по-широк публичен вътрешен финансов контрол навсякъде в публичната администрация.

За да постигне първата цел, проект 6 използва базата на проект, финансиран от ЕС преди началото на ИПП I. По време на изпълнението на проект 6 Комисията изисква от подизпълнителя да измени крайните продукти и услуги така, че да отразяват извършваната едновременно дейност на службите на Комисията за проверка на съответствието на структурите, изградени от националните органи при подготовката на децентрализираното управление. Проект 7 предоставя след това допълнителна подкрепа и обучение за подготовка на служителите на Черна гора за работа със структурите за децентрализирано управление.

За да постигнат втората цел, двата проекта се фокусират първо върху централната публична администрация и на второ място — върху местното равнище. По-специално, проект 6 има за цел да въведе вътрешен контрол в министерствата на централното държавно управление, в т. ч. звена за вътрешен одит с подробни одитни планове и мрежи между тях. Проект 7 стартира няколко месеца след края на проект 6 и се фокусира върху слабите управленски практики, отбелязани по време на първия проект.

Проекти 8 и 9 имат за цел да укрепят държавната одитна институция на Черна гора. Като надгражда върху проект, финансиран преди това от немски донори, проект 8 предоставя планове, насоки и семинари за одитори. Например той изгражда капацитет в областта на одита на изпълнението, което представлява нов вид одитна дейност за държавната одитна институция. По време на изпълнението проектът по ИПП е координиран с дейност за засилване на капацитета на одита на изпълнението, извършвана от немски и шведски донори. Проект 9 е туининг проект под ръководството на ДОИ на Литва. Въпреки периода от две години между двата проекта, координирането с помощта, отпусната по проект 8, и разработения контрол на качеството в ДОИ на Черна гора е добре изпълнено посредством увеличаване на техническия капацитет и изготвянето на насоки.

19

Сметната палата обаче установи, че координацията между проектите по ИПП, изпълнявани само в Черна гора, и проектите с няколко бенефициента, които обхващат няколко страни кандидатки за присъединяване, невинаги е добра (вж. примерите в каре 2).

Каре 2

Примери за слаба координация между проектите по ИПП

Проекти 1, 2 и 3 — Сметната палата е одитирала всички проекти по ИПП I¹⁴, които подпомагат възлагането на обществени поръчки в Черна гора. Първият проект осигурява подкрепа само в Черна гора, докато другите два са проекти с няколко бенефициента, които са на разположение и за други страни кандидатки за членство. Въпреки че проект 1 успешно е установил система за възлагане на обществени поръчки в страната, Сметната палата откри, че крайните продукти и услуги за изграждане на капацитет на трите проекта не са добре координирани. Чрез подпомагане за изготвяне на нови закони проектите са развили капацитета за подобряване на законодателството относно обществените поръчки. Те също така са подобрили изпълнението на възлагащите органи, като са предоставили обучение и програма за сертифициране за служители, занимаващи се с обществени поръчки. Проектите с няколко бенефициента (2 и 3) са изпълнени след проект 1, но не надграждат по ефективен начин предоставените от проект 1 курсове с допълнително специфично обучение. Вместо това в някои случаи съдържанието на курсовете е много близко, или напълно идентично — всичките три проекта са предоставили обучение във връзка с основните процедури за възлагане на обществени поръчки, като проекти 1 и 2 са във връзка с изпълнението на Директивата за комуналните услуги¹⁵, а проекти 2 и 3 са във връзка със системата за правна защита¹⁶. Освен това участниците в курсовете често са едни и същи лица, например обучението за обучаващи е извършено в рамките на проекти 1 и 3.

Проекти 12 и 13 — Регионалната школа по публична администрация (ReSPA) е създадена, за да подпомогне укрепването на административния капацитет и да насърчи регионалното сътрудничество на публичните администрации на Западните Балкани. Въпреки че шестте участника, в т. ч. Черна гора, ежегодно допринасят със 150 000 евро всеки, по-голямата част от разходите на ReSPA се финансира от проектите с няколко бенефициента на ИПП. Сметната палата установи, че дейностите за обучение на ReSPA не са достатъчно добре координирани с другото обучение, предоставено по проекти на ИПП в Черна гора. Например, обучението на ReSPA е насочено предимно към младшите служители, чиито нужди са посрещнати до голяма степен от други инициативи за изграждане на капацитет. Освен това липсва достатъчно информация на разположение на публичните служители относно предлаганото обучение. В резултат на това Черна гора не е използвала в достатъчна степен предложението за обучение на ReSPA.

20

От 2014 г. Комисията признава нуждата от по-добро координиране между националните и регионалните инструменти (с няколко бенефициента) и изменя своите процедури. Например Комисията насърчава ReSPA да се консултира с националните координатори на ИПП и да измени съответно своите крайни продукти и услуги. Освен това Комисията е създала през 2015 г. Центъра за тематичен експертен опит относно реформата на публичната администрация в Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“, за да управлява по-добре редица програми с няколко (регионални) бенефициента в областта на реформата на публичната администрация, в т. ч. договорите за ReSPA. Една от целите на този център е да осигури координирането между регионалното и националното подпомагане по ИПП. Все още обаче е било прекалено рано за одиторите да проверят дали това ново развитие е осигурило необходимите подобрения на координацията между подпомагането по ИПП в национален и в регионален план.

Част II — Неправилното използване на предоставените крайни продукти и услуги е намалило ефективността на някои от одитираните проекти

21

За да допринесат ефективно за укрепването на административния капацитет на публичната администрация на Черна гора, проектите по ИПП следва да постигнат очакваните крайни продукти и услуги за изграждане на капацитет. След като веднъж са постигнати, тези крайни продукти и услуги следва да бъдат използвани от органите, които са в целевия обхват на проектите (бенефициентите) и след това да бъдат проследявани от националните органи, така че резултатите от проектите да бъдат устойчиви и да бъде постигнато изцяло планираното въздействие. Сметната палата очаква от Комисията, че за да покаже какво е било постигнато със средствата на ЕС, тя следва да докладва ясно относно постигнатия напредък, вкл. степента, до която административният капацитет в страната се подобрява.

Като цяло проектите са довели до предоставяне на крайни продукти и услуги, но те невинаги са били използвани от бенефициентите и невинаги са били проследявани от органите на Черна гора

22

За одитираните проекти Сметната палата провери междинните и окончателните доклади, докладите за мониторинг и оценка на Комисията, както и протоколите от заседанията на комитета за мониторинг, а освен това проведе събеседвания с бенефициентите. Одиторите установиха, че като цяло проектите са постигнали планираните крайни продукти и услуги. Някои от тях са свързани с целите за изграждане на капацитет, а други са планирани да постигнат други цели, като пътно строителство. Сметната палата се фокусира върху крайни продукти и услуги, свързани с изграждане на капацитет. При 12 от 19-те одитирани проекта беше установено, че един или повече от крайните продукти и услуги за изграждане на капацитет не са били изцяло използвани от бенефициентите или националните органи не са извършили необходимите проследяващи действия, за да осигурят устойчивия характер на постигнатите резултати.

23

В случаите, в които бенефициентът не е използвал крайните продукти и услуги, цялостната ефективност на проектите, свързани с укрепване на административния капацитет, е намалена, защото потенциалните подобрения, които те предлагат, невинаги са били осъществени. Често причината да не бъдат използвани крайните продукти и услуги е свързана с ограничения на бюджета или на човешките ресурси.

Вж. каре 3 за примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло използвани от бенефициентите.

Каре 3

Примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло използвани от бенефициентите

Проект 4 е изготвен с фокус върху предотвратяването на корупцията, с насоченост към двата основни органа, които работят в тази област в дадения момент — Дирекцията за инициатива за борба с корупцията (DACI) и Комисията за предотвратяване на конфликт на интереси (CPCoI). Два от планираните крайни продукта и услуги не са изцяло използвани от бенефициентите.

οCPCoI не е използвала автоматизираната система за обмен на данни при изготвените от проекта декларации за активи. Въпреки че не е притежавала достатъчно ресурси, за да актуализира регистъра, CPCoI е предпочела да продължи да го използва.

οПроектът изготвя за DACI ИТ инструмент за управление на риска във връзка с интегритета, за да извършва надзор на плановете за интегритет, направени с цел да помогнат да се намали рискът от корупция, установен при публичната администрация. Въпреки че 72 институции от съществуващите 102 в страната са разработили планове за интегритет, към момента на одита само 4 от тях са използвали ИТ инструмента. Това се дължи отчасти на недостатъчния брой служители, и отчасти на факта, че Черна гора не е осигурила необходимото финансиране, за да продължи да разработва и въвежда инструмента. (Черна гора е очаквала 400 000 евро от други донори според плана за действие за глава 23. Когато този план не се е осъществил, тя не е осигурила необходимите средства от собствените си ресурси).

Докато проект 4 е в процес на изпълнение, националните органи решават да слеят CPCoI и DACI в нова Агенция за борба с корупцията (ACA). Към датата на одита на ЕСП не съществуват доказателства дали някое от разработените от проекта по ИПП ИТ решения за DACI и CPCoI ще бъде използвано в ACA.

Проект 14 е изготвил технически спецификации за възлагане на подизпълнител на подготовката на база данни за управление на пътна инфраструктура в Черна гора. Националните органи не са използвали тази база данни към момента на одита, четири години след като тя е била изготвена. Същият проект по ИПП е спомогнал за изграждането на капацитета на публичната администрация на Черна гора за изпълнение на инфраструктурни проекти. В някои случаи обаче очакваните ползи от изграждането на капацитета са изгубени поради текучество на персонала. Към момента на одита 6 от 8-те служители, обучени в Дружеството за железопътна инфраструктура, вече са били напуснали, в повечето случаи защото са били назначени на временни договори.

Проект 19 е спомогнал за засилване на капацитета при управлението на отпадъците на местно равнище. По време на изпълнението на проекта първоначално планираните крайни продукти и услуги са били променени. По време на одита обаче Сметната палата отбеляза, че дори и тези изменени крайни продукти и услуги не са използвани изцяло, отчасти поради липса на персонал и финансови ресурси. Например финансираното по проекта депо за рециклиране, което е завършено през 2013 г., все още не е действащо, отчасти поради липсата на служители, които да работят в него. В допълнение, оборудването, закупено като част от проекта, не е било поддържано поради бюджетно ограничение на общината. Други закупени по проекта елементи изобщо не са били използвани, например контейнерите за рециклиране.

24

В случаите, в които националните органи не са проследили крайните продукти и услуги на проектите, това често е намалявало планираното въздействие. В някои случаи националните органи не са приели необходимото законодателство, което означава, че крайните продукти и услуги не са изцяло ефективни. В други случаи на създадените институции не е дадена автономност или органите, които е следвало да прилагат приетото законодателство, не са били оправомощени за това. Понякога националните органи не са осигурили необходимите допълнителни човешки или финансови ресурси за проследяване на крайните продукти и услуги при проекти по ИПП. Вж. каре 4 за примери за крайни продукти и услуги, които не са били проследени от националните органи.

Каре 4

Примери за крайни продукти и услуги, които не са били проследени от националните органи.

Проект 5 има за цел да засили ролята на местните администрации и на организациите на гражданското общество, насочени срещу корупцията на местно равнище, и да подобри информираността на гражданите относно значението на ефективните антикорупционни мерки. Проектът е постигнал планираните крайни продукти и услуги за изграждане на капацитет (проучвания, експертни дискусии, препоръки за политики). Министерството на вътрешните работи обаче, което главно отговаря за докладването относно изпълнението на местните антикорупционни планове, решава да не участва в инициирания от проекта процес на консултации за изграждането на многосекторен консултативен съвет за борба с корупцията. Това е намалило ролята на съвета и той не провежда повече заседания след края на проекта.

Проект 14 допринася успешно за хармонизирането на законите за въздушния транспорт, за да завърши подготовката за първия етап на Споразумението за Общоевропейско авиационно пространство. До момента на одита обаче националните органи не са приели много от подзаконовите актове, изготвени като част от проекта за подпомагане на страната да изпълни изискванията на Споразумението за Общоевропейско авиационно пространство (3,5 години след като те са били изготвени¹⁷).

През 2013 г. по проект 15 е изготвен бизнес план за подобряване на ефективността на Дирекцията за железопътен транспорт. До момента на одите обаче националните органи не са изпълнили бизнес плана поради финансови ограничения, а това е довело до закъснения при назначаването на необходимия допълнителен персонал (7 свободни работни места от 17 позиции в дирекцията). Освен това националните органи не са осигурили финансова независимост на дирекцията от министерството на транспорта, а тя е била необходима на дирекцията, за да е в състояние да действа по предназначение.

По проект 17 са отделени 180 000 евро за засилване на капацитета в Агенцията за опазване на околната среда за събиране, валидиране и разпространение на данни за околната среда. За да се постигне тази цел, една година е разработвана система за събиране, валидиране и разпространение на база данни за околната среда и свързаните с това обучителни курсове. Въпреки че тази дейност е приключена през 2012 г. до момента на одита разработената система все още не е била въведена в действие и не се наблюдава съществено подобрение на капацитета на агенцията или на качеството на нейните доклади. Националните органи не са проследили крайните продукти и услуги на проекта чрез отпускане на достатъчно служители и финансови ресурси за това.

Проект 18 подпомага националните органи при изготвянето на 29 акта на вторичното законодателство в областта на комуналните услуги и управлението на отпадъците. Въпреки че до приключването на проекта през август 2013 г. са били изготвени проектозакони, към момента на одита само половината от тях са били приети и публикувани от националните органи, а това е намалило въздействието на проекта по ИПП.

Липсва достатъчно информация, която да показва напредъка в процеса на укрепване на административния капацитет във времето

25

Сметната палата провери наличната информация за измерване на подобрението на административния капацитет в Черна гора за одитирания период. Одиторите разгледаха „Пакета относно разширяването“ на документите, приемани всяка година от Комисията. Това включва Стратегическият документ относно разширяването, който определя посоката за следващите години и следи напредъка на всяка страна кандидатка и потенциална кандидатка за членство. Той включва също годишните доклади за напредъка, в които подробно е описан напредъка през годината на всяка отделна страна. Освен това Сметната палата разгледа напредъка, докладван в комитетите за мониторинг и в секторните комисии, създадени в рамките на Споразумението за стабилизиране и асоцииране (ССА) и на първото измерване на базовите показатели на реформата на публичната администрация, извършено през 2015 г.

26

Одиторите установиха, че въпреки че годишните доклади за напредъка на Комисията представят общия етап на изпълнение на критериите от Копенхаген и правят оценка на текущото състояние за отделните преговорни глави, те не включват оценка на напредъка на процеса на укрепване на капацитета за по-голям период. Освен това те не са моделирани така, че да се базират на резултатите от отделните проекти. Въз основа на анализа на Сметната палата на докладите, одиторите се опитаха да изградят картина на напредъка на процеса на укрепване на административния капацитет за ключови области на реформа за периода 2011—2014 г. (вж. таблица 3).

27

Съвкупността от годишните доклади за напредъка на Комисията показва бавен напредък при укрепването на капацитета. Сметната палата обаче установи, че различните доклади невинаги правят оценка на едни и същи части на публичната администрация, а качественият характер на тази оценка означава, че критериите за оценяване на административния капацитет като „слаб“ или „повишен“ не са ясно определени. Това затруднява сравнението на подобренията в различните моменти.

Таблица 3

Преглед на оценките на административния капацитет в годишни доклади за напредъка на Комисията (2011—2014 г.) за одитираните области

| Глава¹ | Области на политика | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | 2014 г.
5 | Обществени поръчки | Дирекция за обществените поръчки, Администрация за обществените поръчки |  |  |  |
Комисия за контрол на процедурите за възлагане на обществени поръчки |  |  |  |
Контролни служби |  |  |  |
Концесии |  |  |  |
14 | Транспортна политика | Орган за разследване на произшествия |  |  |  |
22 | Регионална политика и координация на структурните инструменти | Институционална рамка |  |  |  |
Финансово управление, контрол и одит |  |  |  |
23 | Съдебна система и основни права | Антикорупционна политика |  |  |  |
Комисия за предотвратяване на конфликт на интереси |  |  |  |
Координация в областта на борбата с корупцията |  |  |  |
27 | Околна среда и изменение на климата | Хоризонтални въпроси |  |  |  |
Качество на въздуха |  |  |  |
Управление на отпадъците |  |  |  |

| Административният капацитет все още е слаб или ограничен и има нужда от съществено или спешно подобрение
| Административният капацитет се е увеличил, но все още се нуждае от допълнителни подобрения.
| Административният капацитет се е увеличил и не се нуждае от допълнителни подобрения.

1Докладите следват преговорните глави дори и когато те все още не са отворени.

Източник: ЕСП по данни от докладите за напредъка на Европейската комисия.

28

Като признава значимостта на добрите данни за продължително измерване на напредъка на реформата, Комисията използва пилотен проект¹⁸ с нова методология за докладване за годишната оценка на докладите за напредъка за 2015 г.¹⁹ в девет области. За тези области докладът предоставя по-подробна информация спрямо миналото относно актуалното състояние в допълнение към постигнатия напредък през предходните 12 месеца. Скалите за оценяване са били по-добре хармонизирани и докладите са станали по-сравними между държавите и между периодите. Това ще помогне в бъдеще постигнатият напредък да се впише в контекста и да се предостави насока относно фокуса през следващата година²⁰. По време на одита Комисията все още не е била приложила този подход и за други области, като например секторите на транспорта и околната среда. През 2015 г. Комисията също така е инициирала прегледи на референтното измерване на публичната администрация, което ще позволи качествено и сравнително докладване на напредъка²¹.

Част III — Комисията използва своите нефинансови средства, за да подкрепи ефективно процеса на реформа, но основни въпроси остават неразрешени

29

За да допринесе ефективно за укрепването на административния капацитет в Черна гора, Комисията следва да използва ефективно своите нефинансови средства в подкрепа на процеса на реформа. Следва да бъдат изградени и действащи механизми за политически диалог и диалог за политиките, а Сметната палата очаква от Комисията да използва явно и последователно лостовия механизъм, който е на нейно разположение като част от този диалог, за да подтикне националните органи към активна ангажираност за реформа. Там, където има потенциал за трансфер на знания, например чрез учене от управлението и изпълнението на проекти по ИПП, Комисията следва да се възползва от това.

30

Сметната палата провери основните структури за политически диалог между Комисията и Черна гора, които са създадени в рамките на Споразумението за стабилизиране и асоцииране и процеса на преговори за присъединяване, в т. ч. новият подход към преговорите, който се прилага в Черна гора. Одиторите разгледаха инструментите за насърчаване на реформа, включително клаузата за цялостния баланс. Те провериха също така дали Комисията е използвала тези инструменти, за да стимулира ефективно подобренията на административния капацитет. Те разгледаха също така до каква степен Комисията използва потенциала за насърчаване на добрите практики чрез използване на децентрализирано управление на средствата по ИПП.

Механизмите за политически диалог на Споразумение за стабилизиране и асоцииране (ССА) функционират добре

31

След обявяването на независимостта на Черна гора през 2006 г. между правителството на Черна гора и институциите на ЕС е установен политически диалог на ниво министри. Споразумението за стабилизиране и асоцииране е подписано през 2007 г. и поставя основата за създаване на политически диалог на различни равнища — Съветът за стабилизиране и асоцииране, Комисията за стабилизиране и асоцииране, седем подкомитета за стабилизиране и асоцииране, и от 2014 г. — специалната група във връзка с реформата на публичната администрация. Комисията и органите на Черна гора се срещат редовно от 2007 г. насам чрез тези механизми, за да дискутират, наред с другото, необходимостта от напредък на реформата и недостатъците на административния капацитет в страната. Привеждането в съответствие с достиженията на правото на ЕС и начините за постигане на това съответствие са основният фокус на секторните подкомитети. Крайните продукти от тези подкомитети се обсъждат ежегодно на заседанията на Съвета за стабилизиране и асоцииране и на Комитета за стабилизиране и асоцииране.

32

Комисията е използвала добре механизмите за политически диалог с органите на Черна гора, например за насърчаване на законодателни промени в много области и за подкрепа на създаването на институции, необходими за засилване на процеса на реформа. Този диалог подчертава важни области, в които не са постигнати резултати или се постигат бавно. Например в своя доклад за напредъка за 2015 г. Комисията изтъква, че за подобряване на мониторинга и проверка на изпълнението на договорите от първостепенно значение остава по-добрият вътрешен одит в рамките на възлагащите органи, както и че капацитетът за вътрешен одит продължава да бъде проблематичен въпрос²². Същият доклад заключи, че наред с другото, Черна гора е в ранния етап на подготовка в област та на околната среда и изменението на климата. Привеждането в съответствие с достиженията на правото на ЕС и укрепването на административния капацитет остават значителен проблем за Черна гора²³. Анализът на Комисията е потвърден от констатациите и оценките от одита на ЕСП, докладвани в точки 16—24.

33

От момента на обявяването на независимостта в Черна гора се наблюдава силен тласък напред към интеграция в ЕС, който се демонстрира от постоянен напредък на процеса на присъединяване и настоящо високо ниво на подкрепа за членство в ЕС сред населението²⁴. Това е осигурило на Комисията значителен потенциален лост за укрепване на административния капацитет. Сметната палата обаче отбеляза, че националните органи понякога не са активно ангажирани с процеса на реформа и невинаги използват или проследяват подпомаганите по ИПП действия, за да гарантират резултати (вж. точки 23 и 24). Сметната палата установи, че при по-голямата част от одитираните проекти не е било определено ясно изискване за националните органи за възползване от инвестициите на ИПП. Значението на устойчивостта и въздействието на резултатите е отразено в Рамковото споразумение с Черна гора по ИПП II²⁵.

Липсва яснота по отношение на използването на инструментите за насърчаване на реформата, предоставени в контекста на преговорите за присъединяване

34

Процесът на присъединяване, и по-конкретно преговорите на присъединяване, които стартират през 2012 г. между ЕС и Черна гора, предоставят на ЕС нови инструменти за подкрепа на правната, административната и икономическата реформа. Пример за това е възможността, която е предоставена в рамките на диалога относно 35 те преговорни глави, обхващащи всички достижения на правото на ЕС. Определянето на начални, крайни и при необходимост — на междинни целеви показатели (последните само относно главите за върховенство на закона), осигурява инструменти за насърчаване на страната в нейния процес на привеждане в съответствие.

35

Като част от рамката за споразумение, договорена през 2012 г., ЕС въвежда нов подход, при който двете глави, свързани с върховенството на закона²⁶, са определени като център на процеса на разширяване. Двете глави са отворени в ранните етапи на процеса на присъединяване, за да дадат на Черна гора достатъчно време да въведе необходимото законодателство, институции и да направи оценка на изпълнението преди приключване на преговорите. При новия подход напредъкът на преговорите относно технически глави като транспорта и околната среда ще бъде възможен само ако страната продължи да постига напредък в областта на върховенството на закона. Инструментът, създаден да насърчи напредъка по този начин, се нарича клауза за цялостния баланс²⁷. Черна гора е първата страна, водеща преговори, за която е въведен новият подход.

36

Комисията за пръв път споменава клаузата за цялостния баланс в доклада за напредъка за 2014 г.²⁸ и в Стратегическия документ относно разширяването за периода 2014—2015 г.²⁹, където тя припомня съществуването на клаузата за цялостния баланс на преговорната рамка. Напредъкът при изпълнението на междинните целеви показатели за главите за върховенството на закона и съответните установени по-горе недостатъци, демонстрирани с осезаеми резултати, ще окажат въздействие върху скоростта на преговорите за присъединяване като цяло, в т.ч. графиците на бъдещи междуправителствени конференции³⁰. Органите на Черна гора са реагирали на позоваването на клаузата и са се справили с някои от установените от Комисията недостатъци, като са приели ново законодателство. Комисията и държавите членки на ЕС са счели предприетите действия за достатъчни, за да продължат да отваря нови преговорни глави.

37

Опитът с позоваването на клаузата за цялостния баланс през 2014 г. е показал, че този инструмент може да бъде използван с добри резултати. През 2015 г. обаче, въпреки ангажираността на Комисията в тази област и въпреки мерките на националните органи, се наблюдават малко осезаеми резултати по отношение на изпълнението на законодателството за борба с корупцията. Като споменава бавния по принцип напредък на борбата с корупцията, Комисията посочва в своя доклад за напредъка през 2015 г., че институциите следва да показват по-активно отношение при изпълнението на техния мандат. Резултатите на Черна гора в областта на ефективното разследване, съдебно преследване и окончателни присъди при случаите на корупция, по-специално по отношение на корупцията на високо равнище, остават ограничени³¹. Въпреки че напредъкът към реформа остава ограничен в тази ключова област, не е направено позоваване на клаузата за цялостния баланс. Съветът и Комисията не са определили ясно обстоятелствата, при които може да бъде направено позоваването или прилагането на клаузата. Например, не е ясно дали клаузата ще бъде припомнена през 2016 г. в случай че новото антикорупционно законодателство и институции като ACA (вж. примера в каре 3) не функционират според плана и не дават устойчиви резултати.

Потенциалът за използване на децентрализирано управление за укрепване на административния капацитет все още не е разгърнат изцяло

38

В Черна гора Комисията е възложила и изпълнила по-голямата част от проектите по ИПП I централно. Финансовият регламент и регламентът за ИПП съдържат разпоредби относно това управлението на предприсъединителните фондове да бъде предоставено на страните кандидатки за членство, за да ги подготви за тяхното бъдещо управление на структурните и земеделските фондове на ЕС. В съответствие с разпоредбите, през периода 2012—2013 г. Черна гора е помолила Комисията да децентрализира управлението на фондовете по ИПП I и е създала необходимите за тази цел оперативни структури. След като е проверила дали са изпълнени изискванията за децентрализирано управление, Комисията е прехвърлила на страната отговорността за управлението на 12 % от общия размер на отпуснатите по ИПП I средства в страната. Те се състоят от 22,7 млн. евро, които обхващат транспортни проекти и проекти, свързани с околната среда, и 5,6 млн. евро, които обхващат проекти, свързани със заетостта и социалното приобщаване. Искането на Черна гора за децентрализиране на управлението на отпуснатите по ИПП II средства е свързано с по-голямата част от фондовете.

39

Освен че увеличава ангажираността с финансираните от ЕС проекти, този вид управление може да подпомогне ценно изграждане на капацитет в оперативните структури. Това е така, защото през ранните години на децентрализирано управление Комисията извършва подробни и цялостни проверки на работата на оперативните структури през всички етапи на възлагане и изпълнение на всеки проект. Разпространението на добрите практики във връзка с управлението на проекти от структурите на ИПП към останалата част от публичната администрация на Черна гора, която действа в същата област, може да предостави потенциално ефективни средства за укрепване на административния капацитет.

40

Укрепването на административния капацитет обаче не е включено като цел при приемането на регламентите относно децентрализираното управление. Това означава, че Комисията не е насърчила националните органи да обмислят как могат да бъдат развити добри практики в изградените за децентрализираното управление структури, които впоследствие да бъдат използвани за изграждане на капацитет в останалата част на публичната администрация. Сметната палата също така взе под внимание наличието на риск, както беше наблюдавано при предприсъединяването на друга страна³², че оперативните структури на ИПП могат да станат организации, паралелни на останалата част от публичната администрация.

13Много донори са намалили своята подкрепа или са я прекратили поради наличието на предприсъединителна помощ от ЕС по ИПП и поради началото на процеса на преговори за присъединяване към ЕС.

14То не включва договорите за техническа помощ и обмен на информация.

15Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 30.4.2004 г., стр. 1).

16Директивите на ЕС за правни средства за защита са Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година (OВ L 395, 31.12.1989 г., стp. 33), Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година (OВ L 76, 23.3.1992 г., стp. 14) и Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година (OВ L 335, 20.12.2007 г., стp. 31). Средствата за правна защита представляват правни действия, които са на разположение на икономическите оператори, участващи в процедурите за възлагане на договори, които им позволяват да оспорват решението за възлагане.

17Проектът приключва през ноември 2011 г., а одитът е извършен през май 2015 г.

18Новият начин на представяне се прилага за всички страни кандидатки и потенциални кандидатки за членство и обхваща всички области на действие на съдебната система, борбата с корупцията и организираната престъпност, свободата на словото, икономическите критерии, реформата на публичната администрация, обществените поръчки, статистиката и финансовия контрол.

19От 2015 г. нататък докладите за напредъка се наричат „доклади за държавите“.

20Вж. приложение 2 от Стратегията за разширяване на ЕС (COM(2015) 611 окончателен от 10 ноември 2015 г.).

21Първият преглед е извършен през 2015 г. и обхваща капацитета, структурни, правни, процедурни и други въпроси. Той използва принципите на публичната администрация, приети във всички държави, обхванати от процеса на разширяване, и резултатът от него е подробен доклад за държавата, в който се анализира изпълнението на Черна гора в областта на реформата на публичната администрация и се предлагат подробни и поетапни препоръки за реформа (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Глава 5 относно обществените поръчки и глава 32 относно финансовия контрол (Доклад за Черна гора за 2015 г.).

23Пак там, стр. 6.

24През март 2016 г. 74 % от жителите на Черна гора посочват, че при организиран референдум ще гласуват за присъединяване към ЕС(http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Рамково споразумение между Черна гора и Европейската комисия относно механизмите за изпълнение на финансовата помощ от ЕС за Черна гора по ИПП II. Изискванията за докладване на националните органи (член 58) и ролята на комитетите за мониторинг на ИПП (членове 52—54) включват задължението за подобряване на ефикасността, ефективността, въздействието и устойчивостта на програмата по всяка от целите на инструмента. Освен това член 55 определя конкретни задължения за оценяване на помощта по ИПП II, включително с цел постигане на дългосрочните цели и въздействие.

26Глави 23 (Съдебна система и основни права) и 24 (Правосъдие и вътрешни работи).

27Среща на министрите за откриване на междуправителствената конференция за присъединяване на Черна гора към Европейския съюз (Брюксел, 29 юни 2012 г.). AD 23/12: „в случай че напредъкът по тези преговорни глави изостава значително от напредъка на преговорите като цяло и след изчерпване на всички останали налични мерки, Комисията, по собствена инициатива или по искане на една трета от държавите членки, ще предложи да преустанови изготвянето на препоръки за отваряне и/или затваряне на други преговорни глави и при необходимост ще адаптира свързаната с това подготвителна работа, докато не бъде преодоляно това неравновесие“, стр. 11.

28Доклад за напредъка за 2014 г., стр. 1.

29Стратегически документ относно разширяването за 2014—2015 г., стр. 19 и стр. 21.

30Междуправителствена конференция.

31Доклад за напредъка за 2015 г. Същият доклад изтъква, че резултатите от разследването, съдебното преследване и наказателните присъди в случаите на корупция са ограничени до корупция на ниско и средно равнище. Голяма част от разследванията на докладвани престъпления, свързани с корупция, никога не водят до обвинения. До настоящия момент няма окончателни наказателни присъди за корупцията на високо равнище и финансовите разследвания все още не се използват систематично в случай на корупция. При никой случай на корупция не е било наредено да бъдат конфискувани активи, а при налагането на закона институционалният и оперативният капацитет на прокурорите, съдиите и полицията е недостатъчен, за да се пребори с корупцията, стр. 14.

32Вж. точки 54 и 55 от Специален доклад № 11/2016 на Европейската сметна палата „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък в труден контекст“ (http://eca.europa.eu).

Заключения и препоръки

41

Целта на одита беше да направи оценка дали предприсъединителната финансова и нефинансова помощ на ЕС през периода 2007—2013 г. ефективно е допринесла за укрепването на административния капацитет в Черна гора. Сметната палата достигна до заключението, че въпреки отбелязания бавен напредък в няколко ключови области, предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за укрепване на административния капацитет в Черна гора. За 12 от 19-те проекта, финансирани по ИПП, които Сметната палата одитира, ефективността на подкрепата е смекчена от факта, че някои от предоставените крайни продукти и услуги за изграждане на капацитет не са използвани изцяло или не са проследени от органите на Черна гора. Сметната палата отправя пет препоръки в точки 42—47, които Комисията може да вземе предвид при изпълнението на ИПП II. Комисията може също така да вземе предвид тези препоръки в контекста на междинния преглед на ИПП II от 2017 г.

42

Сметната палата установи, че одитираните проекти отговарят на важни нужди от изграждане на капацитет, например като успешно подпомагат законодателни промени и създаване на институции, и като предоставят обучения. Одитираните проекти в повечето случаи са добре координирани и вземат под внимание дейността на други донори. Сметната палата обаче откри случаи на дублиране и други случаи, при които може да бъде подобрено споделянето на информация между проекти по ИПП, изпълнявани само в Черна гора, и регионални проекти (с няколко бенефициента), които обхващат няколко страни в етап на предприсъединяване. (вж. точки 17—20).

Препоръка 1 — по-добро координиране на действията, които укрепват капацитета

Комисията следва да гарантира, че действията за изграждане на капацитет, финансирани на национално и регионално ниво, отговарят на приоритетните нужди, вземат изцяло предвид друго приключило, текущо и планирано подпомагане, и информация за тях е предоставена по подходящ начин на потенциалните участници. В рамките на ИПП II Комисията следва да извършва стриктен мониторинг на актуалността на действията за изграждане на капацитета и да подобрява координацията между националните и регионалните действия.

43

Одитираните проекти като цяло са постигнали очакваните крайни продукти и услуги за изграждане на капацитет. В някои случаи обаче тези крайни продукти и услуги не са използвани изцяло от бенефициентите или не са проследявани от националните органи, за да се гарантира устойчивост на резултатите. Цялостната ефективност на одитираните проекти за укрепването на административния капацитет е намалена по този начин, защото потенциалните подобрения, които предлагат, не винаги се осъществяват. Причините за неправилното използване или проследяване на проектите по ИПП включват факта, че националните органи не са назначили достатъчен персонал, не са приели необходимото законодателство, което да позволи използването на крайните продукти или услуги, или не са осигурили необходимата независимост на създадените институции (вж. точки 21—24).

44

Като цяло Сметната палата отбеляза, че ограниченият напредък за укрепване на административния капацитет в ключови области често се дължи на слаба ангажираност с реформата от страна на националните органи. По-голямата част от одитираните от Сметната палата проекти не са определили ясно изискване за националните органи за проследяване на инвестициите на ИПП и възползване от тях (вж. точки 31—33).

Препоръка 2 — Подобряване на ангажираността за използване на крайните продукти и услуги и за проследяване на резултатите

При програмирането на предприсъединителната помощ на ЕС по ИПП II Комисията следва да изиска от националните органи да се ангажират активно с използването на крайните продукти и услуги от проектите по ИПП и да проследяват резултатите, така че те да бъдат устойчиви. По време на изпълнението на финансираните от ИПП II проекти Комисията следва да извършва стриктен мониторинг на действията на националните органи за изпълнение на поетите задължения в тази насока, за да осигури време за прилагане на корективни мерки преди приключване на проектите. При вземането на решение в кои области да насочи бъдещата предприсъединителна помощ, Комисията следва да вземе предвид дали задълженията са спазени.

45

Сметната палата установи, че въпреки че Комисията извършва мониторинг на напредъка за укрепване на административния капацитет, се наблюдава недостиг на сравнителна информация относно напредъка, постигнат от страната с течение на времето (вж. точки 25—28).

Препоръка 3 — разработване на по-добри инструменти за измерване на напредъка към подобрен административен капацитет

Сметната палата препоръчва на Комисията:

i)да използва като база пилотното представяне на данните в доклада за напредъка за 2015 г. за доклада за 2016 г., прегледа на базовите измервания на реформата на публичната администрация, извършен през 2015 г.; както и

ii)да провери дали тези инициативи могат да бъдат прехвърлени и за други актуални области като транспорт и околна среда.

46

Механизмите за политически диалог действат добре, въпреки че във важните области на реформата на публичната администрация, реформата, борбата с корупцията и околната среда резултатите се постигат бавно. Комисията притежава инструменти за реформа, но понякога не става ясно — например относно клаузата за цялостния баланс, как те ще бъдат приложени, ако новите закони и институции не постигнат резултати в ключови области като борбата с корупцията (вж. точки 34—37).

Препоръка 4 — Цялостно използване на инструментите в подкрепа на напредъка на реформата

Комисията следва да насърчава постигането на резултати от реформата, като:

i)използва цялостно всички инструменти, които са на нейно разположение и са част от процеса на преговори за присъединяване, за да подкрепи напредъка на реформата; както и

ii)прилага прозрачност по отношение на това как се позовава или използва клаузата за цялостния баланс.

47

Комисията децентрализира управлението на 12 % от фондовете на ИПП I към Черна гора. Сметната палата отбеляза, че децентрализираният вид управление на фондовете на ЕС представлява потенциално полезен инструмент за укрепване на административния капацитет чрез трансфер на знания, което обаче не е постигнато при ИПП I (вж. точки 38—40).

Препоръка 5 — използване на децентрализирано управление за разпространяване на добрите административни практики

След като бъдат набелязани примери на добра практика в оперативните структури, създадени за децентрализирано управление, Комисията следва да насърчава националните органи да разпространяват тези практики и в други части на администрацията, например, като насърчава вземането на решения да бъде делегирано на подходящото ниво и укрепва системите за вътрешен контрол.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 юли 2016 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
председател

Приложения

Приложение I

Основни дати в отношенията между ЕС и Черна гора

1999 г. | • | 26 май - процес на стабилизиране и асоцииране за страните от Югоизточна Европа.
2000 г. | • | 24 януари - Съветът приема преговорни директиви за споразумението за стабилизиране и асоцииране.
2003 г. | • | 21 юни - ЕС - Среща на Западните Балкани в Солун, където ЕС потвърждава подкрепата си за европейската перспектива за страните от Западните балкани.
2006 г. | • | 3 юни - Парламентът на Черна гора обявява независимост след референдума от 21 май.
2007 г. | • | 22 януари - Съветът приема Европейско партньорство за Черна гора.
• | 15 октомври - подписване в Люксембург на Споразумение за стабилизиране и асоцииране.
• | 28 декември - Подписване на Временно споразумение за търговия и свързани с търговията въпроси.
2008 г. | • | 1 януари - Влизане в сила на Временното споразумение и на споразумението за облекчаване на визовия режим и за обратно приемане.
• | 15 декември - Черна гора кандидатства за членство в ЕС.
2009 г. | • | 19 декември - безвизово пътуване на територията на Шенген.
2010 г. | • | 1 май - Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране.
• | 9 ноември - Комисията препоръчва даването на статут на страна кандидатка на Черна гора.
• | 17 декември - Съветът се съгласява да даде на Черна гора статут на страна кандидатка.
2011 г. | • | 12 октомври - Комисията препоръчва започването на преговори за присъединяване.
• | 9 декември - Съветът стартира процеса на присъединяване на Черна гора.
2012 г. | • | 26 юни - Европейският съвет подкрепя оценката на Комисията и започва преговори за присъединяване.
• | 29 юни - започване на преговорите за присъединяване и приемане на рамка за преговори на конференцията за присъединяване.
• | 18 декември - Отваряне и временно затваряне на първата преговорна глава 25 - Наука и научни изследвания
2013 г. | • | 15 април - Отваряне и временно затваряне на преговорна глава 26 - Образование и култура.
• | 27 юни - Приключване на скрининг срещите.
• | 18 декември - откриване на преговори по глава 5 - Възлагане на обществени поръчки, глава 6 - дружествено право, глава 20 - Политика на предприятията и промишлеността, глава 23 - Съдебна система и основни права и глава 24 - Правосъдие, свобода и сигурност.
2014 г. | • | 31 март - отваряне на глава 7 - Законодателство в областта на интелектуалната собственост и глава 10 - Информационно общество и медии.
• | 7 май - Приключване на процесът на скрининг (последен доклад за скрининг, представен пред Съвета).
• | 24 юни - откриване на преговори по глава 4 - Свободно движение на капитали, глава 31 - Външна политика и политика за сигурност и отбрана, и глава 32 - Финансов контрол.
• | 16 декември - отваряне на преговори по глава 18 - Статистика, глава 28 - Защита на потребителите и здравеопазване, глава 29 - Митнически съюз и глава 33 - Финансови и бюджетни разпоредби.
2015 г. | • | 30 март - стартиране на преговори по глава 16 - Данъчно облагане и глава 30 - Външни отношения.
• | 22 юни - Отваряне на преговори по глава 9 - Финансови услуги и глава 21 - Трансевропейски мрежи.
• | 21 декември - Отваряне на преговори по глава 14 - Транспортна политика и глава 15 - Енергетика.

Източник: Европейска комисия.

Приложение II

Одитирани проекти

Не
Наименование на проекта
Договор N°
Сключен
(В евро)

Обществени поръчки

1.
Допълнително развитие и укрепване на системата за възлагане на обществени поръчки в Черна гора
205—748
1 080 017

2.
Подкрепа за подобряване на управлението и ръководенето (SIGMA)
253—091
296—874
319—423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Обучение за възлагане на обществени поръчки в Западните Балкани и Турция
248—580
3 962 000

Корупция

4.
Подкрепа за изпълнението на стратегията и плана за действие за борба с корупцията
297—271
643 419

5.
Корупция в местното управление - нула толерантност
306—428
211 454

Вътрешен контрол

6.
Укрепване на системите за управление и контрол за финансовата подкрепа на ЕС в Черна гора
252—719
2 000 000

7.
Укрепване на управлението на фондовете на ЕС и на общите административни процедури
327—819
1 261 500

Външен одит

8.
Укрепване на Държавната одитна институция (ДОИ) в Черна гора.
234—548
837 384

9.
Контрол на качеството на одита в ДОИ на Черна гора.
338—180
236 138

Инициатива за изграждане на капацитет

10.
Техническо подпомагане на реформата на местното самоуправление
229—836
638 950

11.
Изграждане на капацитет и подкрепа за местното самоуправление за прилагане на безвъзмездната финансова помощ за развитие на общините
282—481
1 065 900

ReSPA

12.
Управление на ReSPA и организиране на дейностите на ReSPA
256—128
2 400 000

13.
Управление на ReSPA и организиране на дейностите на ReSPA
331—241
3 500 000

Транспорт

14.
Техническа помощ за транспортния сектор
233—959
1 160 668

15.
Техническа помощ за институционално развитие на Дирекцията за железопътния транспорт в Черна гора
289—223
139 684

16.
Реконструкция на част от пътя Crkvicko Polje-Nikovici
256—594
789 807

Околна среда

17.
Подкрепа за управлението на околната среда
258—795
912 465

18.
Изготвяне на правни документи в областта на комуналните услуги и управление на отпадъците
290—255
155 055

19.
Подобряване на управлението на отпадъците в Даниловград
256—597
983 193

Източник: Европейска комисия.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

VIII

Комисията посочва, че политическия диалог може единствено да насърчава реформите, но националните органи са тези, които носят отговорност за процеса на реформа.

Освен това Комисията подчертава значението на отдаването на приоритет в процеса на реформа на качеството пред скоростта.

Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за преговори.

Използването на инструменти за управление на процеса на присъединяване, включително на клаузата за цялостния баланс, се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на степента, в която държавата отбелязва напредък според очакванията.

Наблюдения

Каре 2 — Примери за слаба координация между проектите по ИПП

Проекти 1, 2 и 3

Комисията посочва, че като се има предвид малкият размер на администрацията на Черна гора и ранният етап на създаване на системата за възлагане на обществени поръчки в страната, понякога допълващото припокриване между различните обучения е било неизбежно.

Проекти 12 и 13

Комисията посочва, че по време на последната част от одитирания период Регионалното училище по публична администрация (ReSPA) е успяло да се преориентира от обучаваща организация в регионален център, допринасящ за политическия диалог посредством сравнителни проучвания и регионални научни изследвания, партньорски проверки, летни училища, семинари в рамките на държавата, мобилни схеми и учебни посещения, тематични мрежи и т.н. В този контекст Черна гора е извлякла ползи от взаимодействието между представителите на правителството по време на различните прояви, организирани от ReSPA, както и от предприетите сравнителни проучвания.

От 2013 г. насам организацията прие по-стратегически подход на високо равнище, насочен единствено към висши ръководни служители и тези, отговорни за вземането на решения.

Каре 3 — Примери за крайни продукти и услуги, които не са били изцяло използвани от бенефициерите

Проект 4

Комисията отбелязва, че Агенцията за борба с корупцията (ACA) е създадена на 1 януари 2016 г. Понастоящем агенцията използва платформата за управление на риска във връзка с интегритета като модел за разработването на нова версия на ИТ система, тъй като всички модули на ИТ системата на ACA, включително модула за плановете за интегритет, трябва да бъдат разработени съгласно единни стандарти.

Проект 19

Комисията посочва, че на склад се съхраняват голям брой контейнери за евентуална подмяна на тези, които вече са в употреба, тъй като е необходима оборотна наличност от неизползвани контейнери.

Каре 4 — Примери за крайни продукти и услуги, които не са били проследени от националните органи

Проект 14 допринася успешно

Комисията подчертава, че също така е важно да се отбележи, че забавянето в прилагането на Споразумението за Общоевропейско авиационно пространство (ECAA) е в резултат и на забавеното му ратифициране от страна на някои от държавите — членки на ЕС (то е подписано през 2006 г. и все още не е влязло в сила). Като цяло равнището на готовност на Черна гора в тази област е оценено много положително от Комисията. Заключението от последното посещение за оценка във връзка с ECAA през октомври 2015 г. е, че Черна гора изпълнява изискванията на фаза I от Споразумението за ECAA.

28

Комисията посочва, че от 2016 г. новата методология за докладване ще обхваща секторите на транспорта и околната среда.

37

Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за преговори.

Използването на клаузата за цялостния баланс се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на степента, в която държавата отбелязва напредък според очакванията. По отношение на клаузата за цялостния баланс специфичните проблеми, поставени през 2014 г., са били разгледани след напомняне от страна на Комисията към органите на Черна гора за съществуването на тази клауза.

Заключения и препоръки

Препоръка 1 — по-добро координиране на действията, които укрепват капацитета

Комисията приема препоръка 1.

Препоръка 2 — подобряване на ангажираността за използване на крайните продукти и услуги и за проследяване на резултатите

Комисията приема препоръка 2.

45

В докладите винаги е бил отразяван постигнатият напредък по години. Обединяването на няколко последователни доклада позволява да се направят сравнения, които да обхващат по-дълги периоди от време. Въвеждането през 2015 г. на новата методология за докладване и засилването на акцента върху готовността, в допълнение към постигнатия напредък спрямо предходната година, ще направят дори по-лесни сравненията на по-дълги периоди от време в обхванатите области.

Препоръка 3 — разработване на по-добри инструменти за измерване на напредъка към подобрен административен капацитет

Комисията приема препоръка 3.

През 2016 г. Комисията ще продължи и ще разшири новата си методология за докладване към допълнителни области. Това ще даде възможност за по-добра съпоставимост между държавите, а с течението на времето и в обхванатите области. Считано от 2016 г., новата методология ще обхваща секторите на транспорта и околната среда.

Изготвената съгласно новата методология оценка, като същевременно се отчитат количествени елементи, остава по същество качествена. Това е необходимо, за да се придобие реалистична представа за всички елементи, които са от значение за оценката на ситуацията в съответната област.

46

Комисията посочва, че политическия диалог може единствено да насърчава реформите, но националните органи са тези, които носят отговорност за процеса на реформа.

Освен това Комисията подчертава значението на отдаването на приоритет в процеса на реформа на качеството пред скоростта.

Позицията на Комисията е, че използването на клаузата за баланса е определено в достатъчна степен в рамката за преговори.

Използването на инструменти за управление на процеса на присъединяване, включително на клаузата за цялостния баланс, се основава на обща оценка на съществуващите недостатъци и на степента, в която държавата отбелязва напредък според очакванията.

Препоръка 4 — по-добро използване на инструментите в подкрепа на напредъка на реформата

Комисията приема частично препоръка 4.

i.Комисията е съгласна с Палатата, че използването на всички политически инструменти, с които разполага, е от съществено значение за процеса на присъединяване. Комисията счита, че това вече е налице, но тя се ангажира в еднаква степен както с доверието в процеса, така и с отдаването на по-голямото значение на качеството на реформата, отколкото на скоростта. В този контекст е важно да се подчертае, че по-специално скоростта на реформите е под контрола на органите на Черна гора.

ii.Комисията счита, че е налице прозрачност в позоваването и` на или използването на клаузата за баланса.

В рамката за преговори, с която се урежда какво е междуправителствен процес, се определят ясно условията (вж. по-долу), съгласно които може да се прилага клаузата за цялостния баланс. Важно е да се подчертае, че държавите членки вземат решение относно използването на клаузата за баланса въз основа на предложение на Комисията. В рамката за преговори се посочва също така, че клаузата за баланса се използва след изчерпване на всички останали налични мерки. Поради това Комисията не може да приеме тази част от препоръката.

Съответният текст на рамката за преговори гласи: „Следва да се осигури цялостен балансиран напредък на преговорите по отделните глави. Като се има предвид връзката между преговорните глави „Съдебна система и основни права“ и „Правосъдие, свобода и сигурност“ и ценностите, на които се основава Съюзът, както и тяхното значение за повсеместното прилагането на достиженията на правото на ЕС, в случай че напредъкът по тези преговорни глави изостава значително от напредъка на преговорите като цяло и след изчерпване на всички останали налични мерки, Комисията по собствена инициатива или по искане на една трета от държавите членки, ще предложи да преустанови изготвянето на препоръки за отваряне и/или затваряне на други преговорни глави и при необходимост ще адаптира свързаната с това подготвителна работа, докато не бъде преодоляно това неравновесие. Съветът ще вземе решение с квалифицирано мнозинство по това предложение и по условията за оттегляне на предприетите мерки. На Междуправителствената конференция държавите членки ще действат в съответствие с решението на Съвета, без да се засяга общото изискване за единодушие в рамките на Междуправителствената конференция“.

Препоръка 5 — използване на децентрализирано управление за разпространяване на добрите административни практики

Комисията приема препоръка 5.

QJ-AB-16-021-BG-E    ISSN 1977-5814

В настоящия доклад Сметната палата прави оценка на това дали помощта на Комисията за Черна гора е допринесла ефективно за изграждане на административния капацитет на страната, за да я подготви за членство в ЕС. Сметната палата достигна до заключението, че въпреки отбелязания бавен напредък в няколко ключови области, предприсъединителната помощ на ЕС е помогнала за укрепване на административния капацитет по време на одитирания период (2007—2013 г.). Въпреки че паричната и непаричната помощ от ЕС отговаря на важни нужди от изграждане на капацитет, Сметната палата отбелязва случаи, при които слабата ангажираност на националните органи с реформата означава, че крайните продукти и услуги не са използвани и планираното въздействие не е постигнато. Сметната палата отправя препоръки относно начина, по който Комисията може да се фокусира върху подобряването на резултатите.