EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx

Internetová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5613-3 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/774920 | QJ-AB-16-021-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-5662-1 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/74334 | QJ-AB-16-021-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5637-9 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/29113 | QJ-AB-16-021-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Činnost | Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu | 27.1.2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) | 23.5.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách | 12.7.2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích | 28.7.2016

CS
2016

č. 20

Zvláštní zpráva

Posilování správní
kapacity v Černé Hoře:
došlo k určitému pokroku,
avšak v mnoha klíčových
oblastech je zapotřebí
lepších výsledků

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce a Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci vnější činnosti. Audit vedl člen EÚD Hans Gustaf Wessberg a podporu mu poskytovali vedoucí jeho kabinetu Peter Eklund, atašé Emmanuel-Douglas Hellinakis, vedoucí úkolu Torielle Perreur-Lloydová a auditorky Stéphanie Girardová, Ainhoa Pérez Infanteová a Aurelia Petlizová.

Zleva doprava: A. Pérez Infanteová, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloydová, H. G. Wessberg, A. Petlizová, P. Eklund, S. Girardová.

Obsah

Zkratky a akronymy

Shrnutí

Úvod

Černá Hora na cestě ke vstupu do EU

Předvstupní pomoc EU

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Část I – Kontrolované projekty řešily potřeby v oblasti správní kapacity a ve většině případů byly dobře koordinovány s jinými projekty NPP a opatřeními dárců

Projekty řešily potřeby v oblasti budování kapacit

Koordinace mezi projekty a s dalšími opatřeními byla povětšinou dobrá

Část II – Nevhodným využitím výstupů se snížila účinnost některých kontrolovaných projektů

Projekty obecně vytvářely výstupy, ale příjemci je vždy nevyužívali nebo na ně černohorské orgány ne vždy navazovaly

Informace prokazující pokrok při posilování správní kapacity v průběhu času byly nedostatečné

Část III – Komise dobře využívala nefinančních prostředků na podporu reformního procesu, ale významné otázky zůstávají nevyřešeny

Mechanismy dohody o stabilizaci a přidružení pro politický dialog fungují dobře

Kolem využití nástrojů, které nabízí proces jednání o přistoupení k podpoře reforem, panovaly nejasnosti

Možnosti využít decentralizovaného řízení k posilování správní kapacity nebyly dosud plně využity

Závěry a doporučení

Příloha I | – | Hlavní data ve vztazích EU–Černá Hora
Příloha II | – | Kontrolované projekty

Odpovědi Komise

Zkratky a akronymy

CPCoI: Komise pro prevenci střetu zájmů (Commission for Prevention of Conflict of Interests)

DACI: Ředitelství pro protikorupční iniciativu (Directorate for Anti-Corruption Initiative)

ECAA: Společný evropský letecký prostor (European Common Aviation Area)

IRM: Integrity Risk Manager

NPP: Nástroj předvstupní pomoci

ReSPA: Regionální institut pro veřejnou správu (Regional School of Public Administration)

Shrnutí

I

Od vyhlášení nezávislosti v roce 2006 dosáhla Černá Hora na cestě k evropské integraci pokroku. V roce 2010 se stala kandidátskou zemí na členství v EU a v červnu 2012 přijala Rada rámec pro jednání, načež začala přístupová jednání. Na konci roku 2015 bylo otevřeno 22 z 35 kapitol jednání a dvě z nich byly předběžně uzavřeny.

II

Komise Černé Hoře pomáhá při budování institucí a zvyšování správní kapacity s cílem podporovat její přeměnu na demokratickou a hospodářsky rozvinutou zemi. Předvstupní pomoc EU je jak finanční v rámci nástroje předvstupní pomoci (NPP), tak nefinanční prostřednictvím mechanismu politického dialogu.

III

V období 2007–2013 poskytla EU Černé Hoře finanční pomoc ve výši 235,7 milionu EUR, aby se země mohla připravovat na přistoupení. Do konce roku 2015 byly uzavřeny smlouvy na 76 % této částky. Orientační výše finančních prostředků z NPP určených pro zemi na období 2014–2020 dosahuje 270,5 milionu EUR. Země má rovněž přístup k programům a projektům financovaným v rámci programů pro více příjemců, jež se vztahují na celý západní Balkán a Turecko.

IV

Kontrolovali jsme 19 projektů ve třech hlavních oblastech podpory z NPP I (2007–2013), kterými jsou reforma veřejné správy (13 projektů), doprava (tři projekty) a životní prostředí (tři projekty). Z těchto projektů bylo 15 financováno z prostředků vyčleněných na Černou Horu a ostatní čtyři z prostředků vyčleněných na tento region. Kromě toho jsme zkoumali mechanismy politického dialogu ustavené na základě dohody o stabilizaci a přidružení a procesu jednání o přistoupení.

V

Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní finanční i nefinanční pomoc EU během let 2007–2013 účinně přispěla k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Dospěli jsme k závěru, že navzdory pomalému pokroku zjištěnému v několika klíčových oblastech předvstupní pomoc EU pomohla posílit správní kapacitu v Černé Hoře. U 12 z 19 projektů financovaných z NPP, jež jsme kontrolovali, však účinnost podpory snížila skutečnost, že černohorské orgány některé vytvořené výstupy v oblasti budování kapacit plně nevyužily nebo na ně nenavázaly. U většiny kontrolovaných projektů nebyl stanoven jednoznačný požadavek, aby vnitrostátní orgány na investice NPP navázaly a co nejvíce z nich vytěžily.

VI

Kontrolované projekty povětšinou vytvořily plánované výstupy, které řešily významné kapacitní potřeby například tím, že úspěšně podporovaly legislativní změny a zřizování institucí a poskytovaly odbornou přípravu. Projekty byly ve většině případů dobře koordinovány a zohledňovaly činnost provedenou jinými dárci. Našli jsme však příklady překrývání nebo situace, kdy sdílení informací mezi projekty NPP realizovanými jen v Černé Hoře a regionálními projekty (pro více příjemců), jež zahrnovaly několik zemí připravujících se na přistoupení, mohlo být lepší.

VII

Dále jsme zjistili, že ačkoli Komise monitoruje, jak země posiluje svou správní kapacitu, hodnocení bylo kvalitativní a byly zkoumány různé části veřejné správy. Bylo proto obtížné srovnávat zlepšení v průběhu doby. V roce 2015 iniciovala Komise zveřejnění nových údajů, ale bylo to příliš brzy na to, abychom je mohli posoudit.

VIII

Mechanismy politického dialogu fungovaly dobře, třebaže v důležitých oblastech reformy veřejné správy, životního prostředí a boje proti korupci se výsledků dosahuje jen pomalu. Zjistili jsme, že omezený pokrok při posilování správní kapacity v klíčových oblastech byl navzdory předvstupní pomoci EU často způsoben slabým reformním odhodláním vnitrostátních orgánů. Komise má k dispozici nástroje na podporu reformy, včetně ustanovení o „celkové vyváženosti“. Není vždy jasné, zda či jak bude tento nástroj zmíněn či uplatněn, pokud nové zákony a instituce podpořené Unií nezajistí v klíčových oblastech, jako je boj proti korupci, výsledky.

IX

Komise decentralizovala řízení 12 % finančních prostředků NPP I a převedla je na černohorské orgány. Zjistili jsme, že decentralizovaný způsob řízení prostředků EU nabízí potenciálně užitečný nástroj pro posílení správní kapacity prostřednictvím předávání znalostí, který však nebyl v rámci NPP I plně využit.

X

Předkládáme řadu doporučení, která by měla posilování správní kapacity podpořit.

Úvod

Černá Hora na cestě ke vstupu do EU

01

Černá Hora je malá hornatá země na západním Balkáně¹. Na jihozápadě má pobřeží jaderského moře a na západě sousedí s Chorvatskem, na severozápadě s Bosnou a Hercegovinou, na severovýchodě se Srbskem, na východě s Kosovem*² a na jihovýchodě s Albánií. Hlavním a největším městem je Podgorica. Země má 625 266 obyvatel a obyvatelstvo se skládá z těchto etnických skupin: Černohorci 44,98 %, Srbové 28,73 %, Bosňáci 8,65 %, Albánci 4,91 % a ostatní 12,72 %³.

02

Černá Hora od vyhlášení nezávislosti v roce 2006 postoupila na cestě ke vstupu do EU. V roce 2007 země podepsala dohodu o stabilizaci a přidružení s EU⁴ a v roce 2010 udělila Rada Černé Hoře status kandidátské země na členství v EU. V červnu 2012 přijala Rada rámec pro jednání a byla zahájena přístupová jednání. V témže roce byla otevřena první kapitola jednání⁵. Do konce roku 2015 bylo otevřeno dvacet dva z třiceti pěti kapitol⁶ a dvě z nich předběžně uzavřeny. Časový průběh integrace Černé Hory do EU je znázorněn v příloze I.

03

Přes obvinění z volebních podvodů a bojkot parlamentu některými opozičními stranami zůstala Černá Hora v letech po začátku přístupových jednání stabilní zemí. Přestože podobně jako zbytek západního Balkánu potřebuje naléhavě provést reformy, například ve veřejné správě a boji proti korupci, je v současné době považována za zemi, jež v procesu přistoupení postoupila nejdále.

Předvstupní pomoc EU

04

Od roku 2007 dostává Černá Hora od EU finanční pomoc v rámci nástroje předvstupní pomoci⁷. Prostředky ve výši 235,7 milionu EUR přidělené v rámci NPP I na období 2007–2013⁸ lze rozdělit podle jednotlivých oblastí podpory následovně:

Tabulka 1

Pomoc Černé Hoře z NPP v období 2007–2013 (v mil. EUR)

Oblast | Celkový příděl dle oblasti | Procento
Reforma veřejné správy | 45,6 | 19 %
Životní prostředí a změna klimatu | 35,3 | 15 %
Přeshraniční spolupráce | 30,3 | 13 %
Doprava | 30,0 | 13 %
Spravedlnost a vnitřní věci | 25,5 | 11 %
Opatření ad hoc | 25,0 | 11 %
Zemědělství a rozvoj venkova | 22,5 | 9 %
Sociální rozvoj | 21,5 | 9 %
CELKEM 2007–2013 | 235,7 | 100 %

Zdroj: Evropská komise.

05

Cílem financování EU z NPP I je podporovat přeměnu Černé Hory na demokratickou a hospodářsky stabilní zemi na cestě k evropské integraci. Komise využívá financování z NPP I k tomu, aby pomohla Černé Hoře vybudovat instituce a posílit správní kapacitu a také aby podpořila hospodářský a sociální rozvoj v jejím úsilí splnit kodaňská kritéria⁹. Na konci roku 2015 byly uzavřeny smlouvy k 76 % prostředků z NPP I a z toho bylo vyplaceno 87 %.

06

NPP II je pokračováním NPP I a stanoví nový rámec předvstupní podpory na období 2014–2020 s orientačním přídělem ve výši 270,5 milionu EUR. Projekty NPP II jsou zaměřeny na strukturální reformy v oblastech, do nichž patří klíčové oblasti stanovené ve strategii EU pro rozšíření, jako je demokracie a řádná správa věcí veřejných, právní stát, udržitelný růst a konkurenceschopnost.

07

EU také poskytuje předvstupní pomoc na regionální úrovni v podobě projektů pro více příjemců (více zemí) a programů zahrnujících celý západní Balkán a Turecko. Regionální příděl na NPP I činil 1,357 miliardy EUR a na NPP II 2,959 miliardy EUR.

08

Předvstupní pomoc EU vychází ze strategických dokumentů, jako je dohoda o stabilizaci a přidružení, každoroční Strategie rozšíření a roční zprávy o pokroku země, které Komise schvaluje. Tyto dokumenty se do roku 2013 odrazily ve víceletých orientačních plánovacích dokumentech a nyní jsou zahrnuty do orientačních strategických dokumentů. Komise přijímá po konzultacích s přijímajícími zeměmi a dalšími zainteresovanými subjekty roční nebo víceleté programy.

09

Komise realizovala projekty EU v Černé Hoře přímo za použití centralizovaného řízení. Na konci NPP I decentralizovala řízení programů rozvoje lidských zdrojů a projektů regionálního rozvoje a předala je vnitrostátním orgánům, ale za tyto prostředky nadále odpovídá a provádí kontroly operací. V rámci NPP II pokračuje Komise v používání centralizovaných i decentralizovaných způsobů řízení, nazývaných nyní „přímé a nepřímé řízení“, které jsou doprovázeny dalšími způsoby provádění pomoci, jako je odvětvová rozpočtová podpora¹⁰.

10

Komise posuzuje pokrok Černé Hory za předchozí dvanáctiměsíční období pomocí balíčku týkajícího se rozšíření a ročních zpráv o pokroku. V ročním strategickém dokumentu, který je součástí balíčku týkajícího se rozšíření, se do roku 2014 popisovaly výsledky za poslední období a hlavní úkoly na následujících dvanáct měsíců, včetně konkrétních závěrů a doporučení. V roce 2015 obsahoval strategický dokument vztahující se na zbytek mandátu současné Komise dlouhodobější přehled výzev.

1V době auditu bylo na západním Balkáně těchto šest zemí: Albánie, Bosna a Hercegovina, Bývalá jugoslávská republika Makedonie, Kosovo*, Černá Hora a Srbsko.

*Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí RB OSN 1244 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.

2Ibid.

3Sčítání lidu z roku 2011. Viz Montenegro in figures (Černá Hora v číslech) Statistického úřadu Černé Hory, 2013.

4Dohoda o stabilizaci a přidružení vstoupila v platnost v roce 2010.

5Jednalo se o kapitolu 25, jež se týkala vědy a výzkumu. V témže roce byla také předběžně uzavřena.

6Každá kapitola se týká oblasti politiky v legislativě EU.

7NPP I byl zřízen nařízením Rady (ES) č. 1085/2006 ze dne 17. července 2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 82), a nařízením Komise (ES) č. 718/2007 ze dne 12. června 2007, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 1085/2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (NPP) (Úř. věst. L 170, 29.6.2007, s. 1).

8Celkový příděl z NPP I na období 2007–2013 činil 10 miliard EUR.

9Kodaňská kritéria stanovená v červnu 1993 Evropskou radou se skládají z:

a) politických kritérií: stabilní instituce zaručující demokracii, právní stát, lidská práva a respektování a ochranu menšin;

b) hospodářských kritérií: existence fungující tržní ekonomiky a schopnost vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami na území EU;

c) schopnosti přijmout závazky vyplývající z členství, včetně sledování cílů politické, hospodářské a měnové unie.

10Rozpočtová podpora spočívá v přímém převodu finančních prostředků do vnitrostátního rozpočtu partnerské země a je podmíněna kritérii způsobilosti (dobře vymezená strategie, stabilní makroekonomický rámec, dobré řízení veřejných financí a důvěryhodný závazek je zlepšovat a transparentnost rozpočtu a dohled nad ním), politickým dialogem, posouzením výkonnosti a budováním kapacit.

Rozsah a koncepce auditu

11

Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní pomoc EU během let 2007–2013 účinně přispěla k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Audit zahrnoval jak finanční pomoc (projekty financované z NPP), tak pomoc nefinanční (mechanismy pro politický dialog mezi EU a Černou Horou).

12

Při auditu se posuzovaly tři hlavní otázky:

a)Řešily kontrolované projekty vhodně potřebu posílit správní kapacitu?

Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme zjišťovali, zda byly kontrolované projekty koncipovány tak, aby řešily potřeby v oblasti správní kapacity, které Komise a vnitrostátní orgány označily za důležité, a zda byly projekty dobře koordinovány s jinými projekty NPP a s opatřeními jiných dárců.

b)Přinesly kontrolované projekty výsledky, pokud jde o posilování správní kapacity?

Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme zjišťovali, zda kontrolované projekty přinesly očekávané výstupy související s budováním kapacit a zda vnitrostátní orgány tyto výstupy využívaly a dále na ně navazovaly. Pokud vnitrostátní orgány výstupy nevyužívaly nebo na ně nenavazovaly, prověřovali jsme hlavní příčiny této situace. Rovněž jsme se zabývali tím, jak Komise posuzovala účinnost podpory EU při zlepšování správní kapacity.

c)Využívala Komise nefinanční pomoc účinně ke zlepšení správní kapacity?

Při hledání odpovědi na tuto otázku jsme se zabývali tím, jak Komise využívala mechanismů pro politický dialog stanovených v dohodě o stabilizaci a přidružení a při jednání o přistoupení. Rovněž jsme prověřovali, jak Komise využívala možností svého působení, aby zajistila aktivní postoj vnitrostátních orgánů k reformám. V neposlední řadě jsme zkoumali, zda Komise využívala možností pro přenos kapacity tím, že podporovala šíření osvědčených postupů vytvořených v rámci decentralizovaného způsobu řízení prostředků z NPP.

13

Zaměřili jsme se na tři oblasti, které jsou pro integraci Černé Hory do EU významné: reformu veřejné správy, dopravu a životní prostředí. Na ně připadlo 47 % celkových prostředků vyčleněných na Černou Horu z NPP I¹¹, jak ukazuje tabulka 1. Zabývali jsme se též projekty v oblasti budování kapacit veřejné správy financovanými z regionálního (pro více příjemců) přídělu NPP, z něhož se poskytuje pomoc také dalším zemím, které mají na pomoc z NPP nárok¹². Jelikož na všechny uvedené oblasti podpory se poskytuje pomoc i z NPP II (2014–2020), Komise může zohlednit připomínky a doporučení v této zprávě i při provádění NPP II a při přípravě přezkumu NPP II v polovině období, který se plánuje na rok 2017.

14

Prověřovali jsme vzorek 19 projektů. V oblasti reformy veřejné správy jsme vybrali 13 projektů zaměřených na zadávání zakázek, boj proti korupci, vnitřní kontrolu, externí audit, místní samosprávu a Regionální institut pro veřejnou správu (ReSPA). V odvětví dopravy jsme vybrali tři projekty se zaměřením na civilní letectví, Ředitelství železnic a výstavbu silnic. V oblasti životního prostředí jsme vybrali tři projekty se zaměřením na řízení prováděné ústřední vládou, komunální služby a nakládání s odpady. Patnáct projektů ve vzorku bylo financováno z prostředků určených pro Černou Horu a zbývající čtyři z regionálního přídělu. Podrobnosti o vybraných projektech uvádí příloha II.

15

Součástí auditu byla analýza dokumentů a pohovory se zástupci Komise a vnitrostátních orgánů. Také jsme konzultovali další zainteresované subjekty, jako jsou organizace občanské společnosti a dárcovské organizace. Využívali jsme důkazních informací z projektových a programových dokumentů, hodnocení a posouzení NPP I a země, ročních zpráv Komise o pokroku a z usnesení rozpočtového orgánu.

11NPP I jsme zkoumali proto, že v době auditu se ještě neprováděly projekty spadající pod NPP II.

12Země, jež mají nárok na podporu z NPP, jsou země západního Balkánu a Turecko. Tyto programy a projekty se také označují jako „regionální“ nebo „pro více zemí“. Na programy a projekty pro více příjemců v rámci NPP bylo vyčleněno 1 137 milionů EUR.

Připomínky

Část I – Kontrolované projekty řešily potřeby v oblasti správní kapacity a ve většině případů byly dobře koordinovány s jinými projekty NPP a opatřeními dárců

16

Aby projekty NPP účinně přispívaly k posilování správní kapacity černohorské veřejné správy, měly by řešit hlavní kapacitní potřeby, které Komise a Černá Hora určily. Předpokládali jsme, že projekty NPP budou dobře koordinovány mezi sebou a také s podporou poskytovanou jinými dárci, například aby nedocházelo k jejich vzájemnému překrývání. Nové projety NPP by měly stavět na výsledcích, jichž dosáhla dřívější opatření financovaná EU.

Projekty řešily potřeby v oblasti budování kapacit

17

Zkoumali jsme víceletý orientační finanční rámec a víceletý orientační plánovací dokument Komise, v nichž jsou vymezeny hlavní oblasti a cíle podpory EU, dohody o financování vybraných projektů, v nichž se popisují jejich cíle, a konečně vnitrostátní strategické dokumenty. Z nich všech vyplývalo, že je třeba posílit správní kapacitu. Posuzovali jsme, zda kontrolované projekty řešily jednu nebo více kapacitních potřeb, o nichž se tyto dokumenty zmiňují. Shledali jsme, že všech 19 projektů bylo koncipováno tak, aby reagovaly na zjištěné potřeby v oblasti správní kapacity. Cíle kontrolovaných projektů, pokud jde o budování kapacit, uvádí přehledně tabulka 2.

Tabulka 2

Jak byly kontrolované projekty koncipovány, aby řešily mezery ve správní kapacitě

Oblast
Projekty
Cíle budování kapacit

Zadávací řízení
1, 2, 3

οzlepšit legislativu a kapacitu zadavatelů posílením kapacit Úřadu pro zadávání veřejných zakázek

οposkytnout odbornou přípravu a organizovat certifikační program

Korupce
4, 5

οbudovat kapacitu institucí zabývajících se prevencí korupce

οbudovat kapacitu na místní úrovni pro boj proti korupci včetně organizací občanské společnosti

Vnitřní kontrola
6, 7

οzavést veřejnou vnitřní finanční kontrolu

οpřipravit se na plánované budoucí řízení fondů EU vnitrostátními orgány

Vnější kontrola
8, 9

οzlepšit schopnost Státního kontrolního úřadu plánovat svou práci a vyvíjet kontrolní metodiku

οvytvořit řízení kvality auditu

Místní samospráva
10, 11

οvytvořit školicí programy a poskytovat odborné vedení

οvypracovat strategické plány pro obce

ReSPA
12, 13

οpodporovat budování kapacit veřejných správ západobalkánského regionu

Doprava
14, 15, 16

οvytvořit kapacitu pro zlepšení legislativy v oblasti silniční, železniční a civilní letecké dopravy, ustavit partnerství veřejného a soukromého sektoru a připravit financování dopravní infrastruktury z koncesí

οposílit schopnost řídit investice prováděné prostřednictvím mezinárodních nástrojů financování

οrozvíjet technické a manažerské schopnosti na místní úrovni

Životní prostředí
17, 18, 19

οvypracovat strategie rozvoje, harmonizace a zavádění legislativy

οrozvíjet schopnost provádět projekty na všech úrovních

Zdroj: vypracoval EÚD s pomocí údajů Evropské komise.

Koordinace mezi projekty a s dalšími opatřeními byla povětšinou dobrá

18

Prověřovali jsme, zda byly projekty dobře koordinovány s jinými opatřeními financovanými EU a dalšími dárci v zemi. Zjistili jsme, že projekty byly s dalšími projekty NPP obecně dobře koordinovány, například tak, že se navazovalo na předchozí projekty NPP v téže oblasti. Třebaže počet jiných dárců v Černé Hoře od zahájení NPP I v roce 2007 značně poklesl¹³, zjistili jsme, že práce vykonaná těmito dárci se u projektů NPP zohledňovala (viz příklady v rámečku 1).

Rámeček 1

Příklady dobré koordinace

Projekty 6 a 7 pomohly 1) ustavit řídicí a kontrolní systémy pro plánované budoucí decentralizované řízení prostředků EU Černou Horou a 2) zavést veřejnou vnitřní finanční kontrolu v širším rozsahu v celé veřejné správě.

Aby se dosáhlo prvního cíle, navazoval projekt 6 na jiný projekt financovaný EU před tím, než se začal používat NPP I. Během realizace projektu 6 požádala Komise dodavatele, aby pozměnil výstupy tak, aby odrážely práci, již souběžně prováděly útvary Komise, které kontrolovaly, zda jsou struktury zřízené vnitrostátními orgány v rámci příprav na decentralizované řízení v souladu s požadavky. Díky projektu 7 se pak poskytovala další podpora a školení pro černohorské zaměstnance, kteří se tak připravovali na provozování struktur decentralizovaného řízení.

Aby se dosáhlo druhého cíle, byly oba projekty zaměřeny nejprve na ústřední veřejnou správu a pak na místní úroveň. Cílem projektu 6 bylo konkrétně zavést v ústředních vládních ministerstvech vnitřní kontrolu, včetně zřízení útvarů interního auditu s komplexními auditními plány a spoluprací mezi nimi. Projekt 7 začal několik měsíců po ukončení projektu 6 a zaměřil se na nedostatečné řídicí postupy zjištěné během prvního projektu.

Cílem projektů 8 a 9 bylo posílit černohorský Státní kontrolní úřad. V rámci projektu 8, jenž navazoval na projekt financovaný předtím německými dárci, byly vypracovány plány a pokyny a pořádaly se semináře pro auditory. Sloužil například k budování kapacit v oblasti auditu výkonnosti, což byl pro kontrolní úřad nový druh kontrolní činnosti. Projekt NPP byl během realizace koordinován s prací na posílení kapacit pro audit výkonnosti, kterou prováděli němečtí a švédští dárci. Projekt 9 byl twinningový projekt, jejž vedla litevská nejvyšší kontrolní instituce. Přestože mezi oběma projekty byla dvouletá přestávka, byl projekt s podporou poskytovanou v rámci projektu 8 dobře koordinován. Díky němu se také v černohorském kontrolním úřadě rozvíjelo řízení kvality tím, že se zvýšila technická kapacita a byly vypracovány pokyny.

19

Zjistili jsme však, že koordinace mezi projekty NPP prováděnými pouze v Černé Hoře a projekty pro více příjemců, které zahrnovaly více zemí připravujících se na přistoupení, neprobíhala vždy dobře (viz příklady v rámečku 2).

Rámeček 2

Příklady slabé koordinace mezi projekty NPP

Projekty 1, 2 a 3 – Kontrolovali jsme všechny projekty NPP I¹⁴, které podporovaly zadávání veřejných zakázek v Černé Hoře. První projekt poskytoval podporu pouze v Černé Hoře, zatímco druhé dva byly projekty pro více příjemců, k nimž měly přístup další země připravující se na přistoupení. Díky projektu 1 byl v zemi úspěšně zaveden systém zadávání zakázek, avšak zjistili jsme, že výstupy těchto tří projektů, pokud jde o budování kapacit, nebyly dobře koordinovány. Projekty rozvíjely kapacitu ke zlepšení legislativy upravující zadávání veřejných zakázek tím, že pomáhaly při vypracování návrhů zákonů. Posilovaly rovněž výkonnost zadavatelů tím, že nabízely odbornou přípravu a certifikační program pro úředníky pracující v oblasti veřejných zakázek. Projekty pro více příjemců (2 a 3) se realizovaly až po projektu 1, avšak účinně nenavazovaly na kurzy poskytnuté v rámci projektu 1 další, konkrétnější odbornou přípravou. Naopak v některých případech byl obsah kurzů velmi blízký nebo zcela shodný: všechny tři projekty obsahovaly školení o základních postupech zadávání veřejných zakázek, projekty 1 i 2 se zabývaly prováděním směrnice o veřejných službách¹⁵ a obsahem projektů 2 i 3 byl systém přezkumných řízení¹⁶. Kromě toho byli účastníci kurzů často tytéž osoby, například v případě kurzů pro školitele pořádaných v rámci projektů 1 a 3.

Projekty 12 a 13 – Regionální institut pro veřejnou správu (ReSPA) byl založen s cílem posilovat správní kapacitu a povzbuzovat regionální spolupráci veřejné správy v zemích západního Balkánu. Šest účastníků, včetně Černé Hory, přispívá 150 000 EUR ročně, ale největší díl nákladů ReSPA se financuje z projektů NPP pro více příjemců. Zjistili jsme, že školicí činnosti ReSPA nebyly dostatečně dobře koordinovány s jinou odbornou přípravou poskytovanou v rámci projektů NPP v Černé Hoře. Školení ReSPA se zaměřovalo převážně na nižší úředníky, jejichž potřebám do značné míry odpovídaly jiné iniciativy v oblasti budování kapacit. Zaměstnanci veřejné správy také nebyli o dostupné odborné přípravě dostatečně informováni. Černá Hora tak využívala nabízená školení ReSPA jen málo.

20

Komise uznala již v roce 2014, že je potřeba národní a regionální (pro více příjemců) nástroje lépe koordinovat, a přepracovala proto své postupy. Komise například doporučila, aby ReSPA projednávala své výstupy s národními koordinátory NPP a na základě toho je upravovala. Dále Komise v roce 2015 vytvořila v Generálním ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření Středisko tematických odborných znalostí o reformě veřejné správy, které řídí řadu (regionálních) programů pro více příjemců v oblasti reformy veřejné správy, včetně smluv s ReSPA. Jedním z cílů střediska je zajišťovat koordinaci mezi regionální a národní pomocí NPP. Bylo však ještě brzy na to, abychom mohli ověřit, zda se díky těmto změnám koordinace mezi národní a regionální pomocí NPP zlepšila.

Část II – Nevhodným využitím výstupů se snížila účinnost některých kontrolovaných projektů

21

Aby mohly projekty NPP účinně přispět k posílení správní kapacity černohorské veřejné správy, měly by díky nim vzniknout očekávané výstupy v oblasti budování kapacit. Poté, co vzniknou, měly by výstupy využívat subjekty, na něž se projekty zaměřovaly (příjemci), a pak by na ně měly navázat vnitrostátní orgány, aby byly výsledky projektů udržitelné a aby měly maximální dopad. Aby mohla Komise prokázat, čeho bylo s financemi EU dosaženo, předpokládáme, že bude jasně informovat o dosaženém pokroku, včetně toho, nakolik se díky správní kapacitě zlepšuje situace celé země.

Projekty obecně vytvářely výstupy, ale příjemci je vždy nevyužívali nebo na ně černohorské orgány ne vždy navazovaly

22

U kontrolovaných projektů jsme prověřovali průběžné a závěrečné zprávy, monitorovací a hodnotící zprávy Komise a zápisy z jednání monitorovacího výboru, a také jsme vedli pohovory s příjemci. Zjistili jsme, že projekty obecně vedly k plánovaným výstupům. Některé z nich se týkaly cílů v oblasti budování kapacit a některé měly dosáhnout jiných cílů, například vybudování silnic. Zaměřili jsme se na výstupy související s budováním kapacit. U 12 z 19 kontrolovaných projektů jsme shledali, že příjemci jeden nebo více z těchto výstupů plně nevyužili nebo že vnitrostátní orgány neprovedly potřebná navazující opatření, aby dosažené výsledky zachovaly.

23

V případech, kdy příjemce výstupy nevyužil, posilovaly příslušné projekty správní kapacitu méně účinně, protože možná zlepšení, která nabízely, se vždy nerealizovala. Důvod, proč se výstupy nevyužívaly, často souvisel s rozpočtovými či personálními omezeními.

Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu, jsou uvedeny v rámečku 3.

Rámeček 3

Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu

Projekt 4 se měl zaměřit na prevenci korupce a byl určen pro dva hlavní subjekty, které byly v té době v této oblasti činné: Ředitelství pro protikorupční iniciativu (DACI) a Komisi pro prevenci střetu zájmů (CPCoI). Příjemci v plné míře nevyužili dvou z plánovaných výstupů.

οCPCoI nevyužívala systém automatické výměny informací o majetkových prohlášeních, který v rámci projektu vznikl. Ačkoli CPCoI neměla dostatečné zdroje, aby udržovala v aktuálním stavu manuálně vedenou evidenci, raději dále využívala právě ji.

οV rámci projektu vznikl pro DACI nástroj IT nazvaný Integrity Risk Manager (IRM) pro dohled nad plány pro integritu, jehož účelem bylo zmírnit riziko korupce zjištěné ve veřejné správě. Přestože plány pro integritu vypracovalo 72 institucí ze 102 v zemi, využily nástroje IRM do doby auditu pouze čtyři z nich. Tato situace nastala částečně kvůli nedostatečnému personálnímu zajištění a částečně kvůli tomu, že Černá Hora nezajistila potřebné financování, aby mohla nástroj dále vyvíjet a zavádět (Černá Hora se spoléhala na možnost, že podle akčního plánu pro kapitolu 23 obdrží 400 000 EUR od dalších dárců. Když to nenastalo, neposkytla potřebné prostředky z vlastních zdrojů).

Současně s tím, jak byl prováděn projekt 4, rozhodly vnitrostátní orgány sloučit CPCoI a DACI do nové Protikorupční agentury. V době našeho auditu neexistovaly důkazní informace o tom, zda se některá z řešení IT vyvinutých díky projektu NPP pro DACI a CPCoI budou v Protikorupční agentuře využívat.

Projekt 14 spočíval mimo jiné ve vypracování technických specifikací pro zakázku na vytvoření databáze pro řízení silniční infrastruktury v Černé Hoře. Do doby našeho auditu, tj. čtyři roky po jejím vytvoření, vnitrostátní orgány databázi nevyužily. Tentýž projekt NPP měl černohorské veřejné správě pomoci získat schopnost realizovat infrastrukturní projekty. V některých případech však zůstaly přínosy v oblasti budování kapacit kvůli vysoké fluktuaci pracovníků nevyužity. V době auditu šest z osmi vyškolených osob ze Společnosti pro železniční infrastrukturu své pracovní místo již opustilo, neboť ve většině případů měly jen dočasné pracovní smlouvy.

Projekt 19 měl posílit kapacitu v oblasti nakládání s odpady na místní úrovni. Původně plánované výstupy byly během provádění projektu pozměněny. Během auditu jsme však zjistili, že částečně pro nedostatek pracovníků a finančních zdrojů nebyly všechny tyto pozměněné výstupy využívány. Například recyklační dvůr financovaný z projektu a dokončený v roce 2013 stále nebyl kvůli nedostatku pracovníků v provozu. Kromě toho zařízení zakoupené v rámci projektu nebylo kvůli rozpočtovým omezením obce udržováno. Další položky pořízené jako součást projektu, například recyklační kontejnery, se nepoužívaly vůbec.

24

Když vnitrostátní orgány nenavázaly na výstupy projektů, často se tím snížily zamýšlené dopady. V některých případech vnitrostátní orgány nepřijaly potřebnou legislativu, což znamenalo, že výstupy nebyly plně účinné. V jiných případech nebyla vytvořeným institucím poskytnuta nezávislost, nebo subjekty, jež měly prosazovat legislativu, k tomu nedostaly pravomoci. Někdy vnitrostátní orgány nezajistily další lidské nebo finanční zdroje nutné k navázání na výstupy z projektů NPP. Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly, uvádí rámeček 4.

Rámeček 4

Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly

Cílem projektu 5 bylo posílit roli místních správ a organizací občanské společnosti v boji proti korupci na místní úrovni a zvýšit povědomí občanů o důležitosti účinných protikorupčních opatření. Projekt dosáhl svých plánovaných výstupů, pokud jde o budování kapacit (studie, panelové diskuse, doporučení ohledně politik). Avšak ministerstvo vnitra, které hlavně odpovídalo za informování o provádění místních protikorupčních plánů, se rozhodlo, že se konzultačního procesu, který projekt inicioval s cílem vytvořit víceodvětvovou poradní protikorupční radu, nezúčastní. To radu oslabilo a ta se pak po konci projektu již nesešla.

Projekt 14 úspěšně přispěl k harmonizaci zákona o letecké dopravě v rámci příprav na první fázi dohody o společném evropském leteckém prostoru (ECAA). Mnohé z vyhlášek připravených jako součást projektu, aby země splnila požadavky dohody o ECAA, však vnitrostátní orgány do data auditu, tj. 3,5 roku po jejich vypracování, nepřijaly¹⁷.

Výsledkem projektu 15 byl obchodní plán z roku 2013, který měl zlepšit efektivnost Ředitelství železnic. Do doby auditu však vnitrostátní orgány obchodní plán nerealizovaly kvůli finančním omezením, která vedla ke zpoždění při najímání potřebných dodatečných zaměstnanců (sedm volných pracovních míst ze 17 míst v ředitelství). Vnitrostátní orgány navíc ředitelství nezajistily finanční nezávislost na ministerstvu dopravy, která byla nutná pro to, aby ředitelství mohlo fungovat dle původního záměru.

V rámci projektu 17 bylo poskytnuto 180 000 EUR na posílení kapacity Agentury pro ochranu životního prostředí, aby mohla shromažďovat, potvrzovat a šířit údaje o životním prostředí. Rok se pracovalo na vývoji systému pro shromažďování, potvrzování a šíření údajů o životním prostředí a na souvisejících školeních. Tato činnost byla sice v roce 2012 dokončena, ale v době auditu nebyl vytvořený systém ještě zaveden a kapacita agentury ani kvalita jejích zpráv se významně nezlepšily. Vnitrostátní orgány na výstupy projektu nenavázaly tím, že by vyčlenily dostatečný počet pracovníků a finančních zdrojů.

Cílem projektu 18 bylo pomoci vnitrostátním orgánům vypracovat 29 sekundárních právních předpisů v oblasti komunálních služeb a nakládání s odpady. Ačkoli na konci projektu v srpnu 2013 byly návrhy předpisů připraveny, v době auditu vnitrostátní orgány přijaly a zveřejnily jen polovinu z nich, čímž se dopad projektu NPP snížil.

Informace prokazující pokrok při posilování správní kapacity v průběhu času byly nedostatečné

25

Prověřovali jsme dostupné informace umožňující posoudit zlepšení správní kapacity v Černé Hoře během kontrolovaného období. Zkoumali jsme dokumenty tvořící tzv. balíček týkající se rozšíření, který každoročně schvaluje Komise. Patří k nim dokument Komise o strategii rozšíření, v němž je stanoven postup v následujících letech a shrnut pokrok každé z kandidátských a potenciálních kandidátských zemí. Balíček obsahuje též roční zprávy o pokroku, v nichž se podrobněji popisuje pokrok dosažený každý rok jednotlivými zeměmi. Dále jsme studovali pokrok vykázaný v monitorovacích výborech a odvětvových výborech zřízených na základě dohody o stabilizaci a přidružení a první měření výchozích hodnot pro reformu veřejné správy provedené v roce 2015.

26

Zjistili jsme, že roční zprávy Komise o pokroku sice popisují celkový pokrok při plnění kodaňských kritérií a hodnotí stav jednotlivých kapitol jednání, neobsahují však posouzení pokroku při posilování kapacit během delšího období. Rovněž nebyly koncipovány tak, aby čerpaly z výsledků jednotlivých projektů. Na základě naší interpretace zpráv jsme se pokusili vytvořit obrázek o pokroku při posilování správní kapacity u klíčových oblastí reforem během let 2011–2014 (viz tabulka 3).

27

Z naší agregace ročních zpráv Komise o pokroku vyplývá, že posilování kapacity postupuje pomalu. Zjistili jsme však, že v jednotlivých zprávách se neposuzovaly vždy tytéž části veřejné správy a že kvalitativní povaha posouzení znamenala, že kritéria pro posouzení správní kapacity jako „slabé“ či „zvýšené“ nebyla zřetelně vymezena. Z těchto důvodů bylo obtížné srovnávat zlepšení v průběhu doby.

Tabulka 3

Přehled posouzení správní kapacity v ročních zprávách Komise o pokroku (2011–2014) v kontrolovaných oblastech

| Kapitola¹ | Oblast politiky | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Zadávání veřejných zakázek | Ředitelství pro veřejné zakázky, správa veřejných zakázek |  |  |  |
Komise pro kontrolu zadávacích řízení |  |  |  |
Inspekční služby |  |  |  |
Koncese |  |  |  |
14 | Dopravní politika | Útvar pro vyšetřování nehod |  |  |  |
22 | Regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů | Institucionální rámec |  |  |  |
Finanční řízení, kontrola a audit |  |  |  |
23 | Soudnictví a základní práva | Protikorupční politika |  |  |  |
Komise pro prevenci střetu zájmů |  |  |  |
Koordinace boje proti korupci |  |  |  |
27 | Životní prostřední a změna klimatu | Horizontální otázky |  |  |  |
Kvalita vzduchu |  |  |  |
Nakládání s odpady |  |  |  |

| Správní kapacita je stále slabá či omezená a je třeba ji podstatně či naléhavě zlepšit.
| Správní kapacita se zvýšila, avšak ještě je třeba ji zlepšit.
| Správní kapacita se zvýšila: není třeba dalšího zlepšení.

1Zprávy odpovídají kapitolám jednání i v případě, kdy ještě nebyly otevřeny.

Zdroj: EÚD s použitím zpráv Evropské komise o pokroku.

28

Vědoma si důležitosti spolehlivých údajů pro průběžné měření pokroku reforem, použila Komise pro roční posouzení ve zprávách o pokroku¹⁸ za rok 2015 v devíti oblastech ve zkušebním režimu novou metodiku¹⁹. Kromě informací o dosaženém pokroku za předchozích 12 měsíců jsou u těchto oblastí ve zprávě informace o aktuálním stavu podrobnější než dříve. Stupnice hodnocení byly lépe sladěny a zprávy jsou srovnatelnější jak mezi zeměmi, tak v průběhu času. To v budoucnosti napomůže vsadit dosažený pokrok do souvislostí a také ukázat, na co bude třeba se zaměřit v nadcházejícím roce²⁰. V době auditu Komise tento postup ještě nerozšířila na další oblasti jako doprava a životní prostředí. Komise v roce 2015 rovněž zahájila přezkumy měření výchozích hodnot v oblasti veřejné správy, což umožní kvantitativní a srovnatelné vykazování pokroku²¹.

Část III – Komise dobře využívala nefinančních prostředků na podporu reformního procesu, ale významné otázky zůstávají nevyřešeny

29

Aby Komise účinně přispívala k posílení správní kapacity v Černé Hoře, měla by na podporu reformního procesu účinně využívat svých nefinančních prostředků. Měly by být zřízeny mechanismy politického dialogu a dialogu o politikách a měly by dobře fungovat a předpokládáme, že Komise bude při tomto dialogu přímo a důsledně využívat svého vlivu k tomu, aby se vnitrostátní orgány aktivně hlásily k reformám. Pokud existuje možnost předávat znalosti, například získávat zkušenosti z řízení a provádění projektů NPP, měla by toho Komise využít.

30

Prověřovali jsme hlavní struktury pro politický dialog mezi Komisí a Černou Horou ustavené na základě dohody o stabilizaci a přidružení a procesu jednání o přistoupení, včetně nového přístupu k jednání uplatněného v Černé Hoře. Zkoumali jsme nástroje pro prosazování reformy, včetně ustanovení o „celkové vyváže nosti“. Zjišťovali jsme, zda Komise těmito nástroji účinně stimulovala zlepšení správní kapacity. Také jsme prošetřovali, nakolik Komise pomocí decentralizovaného řízení finančních prostředků NPP využívá možností podporovat osvědčené postupy.

Mechanismy dohody o stabilizaci a přidružení pro politický dialog fungují dobře

31

Poté, co v roce 2006 získala Černá Hora samostatnost, byl na ministerské úrovni mezi vládou Černé Hory a orgány EU ustaven politický dialog. Dohoda o stabilizaci a přidružení, podepsaná v roce 2007, pak položila základy pro politický dialog na různých úrovních: v Radě stabilizace a přidružení, Výboru pro stabilizaci a přidružení, sedmi podvýborech pro stabilizaci a přidružení a od roku 2014 ve zvláštní skupině pro reformu veřejné správy. Komise a černohorské orgány se od roku 2007 prostřednictvím těchto mechanismů pravidelně setkávají a jednají mimo jiné o nutnosti pokroku reforem a nedostatcích ve správní kapacitě země. Odvětvové podvýbory se hlavně zabývají sbližováním s acquis a tím, jakými prostředky toho dosáhnout. O výstupech podvýborů se každoročně diskutuje na jednáních Rady stabilizace a přidružení a Výboru pro stabilizaci a přidružení.

32

Komise využívá mechanismů politického dialogu s černohorskými orgány dobře, například aby podněcovala legislativní změny v mnoha oblastech a podporovala vytvoření institucí potřebných pro další postup reforem. Tento dialog upozornil na významné oblasti, kde nebylo dosaženo výsledků nebo kde výsledky přicházejí jen pomalu. Například ve své zprávě o pokroku za rok 2015 Komise upozornila, že lepší interní audit u zadavatelů zůstává zásadním faktorem pro to, aby se lépe monitorovalo a ověřovalo, jak se provádějí zakázky, a že interní audit je i nadále důvodem ke znepokojení²². V téže zprávě se uvádí závěr, že Černá Hora je zatím na počátku příprav, pokud jde o životní prostředí a změnu klimatu, a že sbližování s acquis a posilování správní kapacity zůstávají pro Černou Horu velkou výzvou²³. Analýzu Komise potvrzují i připomínky vzešlé z našeho auditu, které jsou obsahem bodů 16 až 24.

33

Od vyhlášení nezávislosti lze v Černé Hoře pozorovat silné směřování směrem k integraci do EU, což dokládá stálý pokrok procesu přistoupení a současná vysoká míra podpory členství v EU mezi obyvatelstvem²⁴. To Komisi propůjčilo značný potenciální vliv na posilování správní kapacity. Povšimli jsme si však, že vnitrostátní orgány někdy aktivně neprosazovaly reformní proces a ne vždy využívaly opatření podporovaná v rámci NPP I nebo na ně navazovaly, aby tato opatření vedla k výsledkům (viz body 23 a 24). Zjistili jsme, že u většiny kontrolovaných projektů nebyl stanoven jednoznačný požadavek, aby vnitrostátní orgány z investice NPP co nejvíce vytěžily. Význam udržitelnosti a dopad výsledků se odráží v rámcové dohodě o NPP II s Černou Horou²⁵.

Kolem využití nástrojů, které nabízí proces jednání o přistoupení k podpoře reforem, panovaly nejasnosti

34

Proces přistoupení a konkrétněji přístupová jednání, která byla mezi EU a Černou Horou zahájena v roce 2012, poskytla EU pro prosazování právní, správní a hospodářské reformy nové nástroje. Jako příklad lze uvést možnost, kterou nabízí dialog o 35 kapitolách přístupových jednání, které zahrnují všechny části acquis. Tím, že se stanoví úvodní, závěrečné a případně průběžné referenční hodnoty (posledně jmenované se vztahují jen ke kapitolám týkajícím se právního státu), vznikají nástroje, jimiž je možno zemi v procesu sbližování motivovat.

35

Jako součást rámce jednání dohodnutého v roce 2012 zavedla EU tzv. nový přístup, v němž byly dvě kapitoly týkající se právního státu²⁶ označeny za těžiště procesu rozšíření. Tyto dvě kapitoly byly v procesu přistoupení otevřeny brzo, aby měla Černá Hora před uzavřením jednání dostatek času vytvořit nutnou legislativu a instituce a získat zkušenosti s prováděním. Podle nového přístupu je pokrok v jednání o tzv. technických kapitolách, jako je doprava a životní prostředí, možný pouze tehdy, když země postupuje vpřed v oblasti právního státu. Nástroj, který pomáhá stimulovat pokrok tímto způsobem, se nazývá „ustanovení o celkové vyváženosti“²⁷. Černá Hora je první zemí, s níž jsou vedena jednání o vstupu, u níž byl tento nový přístup uplatněn.

36

Poprvé se Komise na ustanovení o celkové vyváženosti odvolala ve zprávě o pokroku za rok 2014²⁸ a v dokumentu o strategii rozšíření 2014–2015²⁹, v němž zdůraznila: „Komise připomíná existenci ustanovení o ‚celkové vyváženosti‘ rámce pro jednání. Pokrok v plnění prozatímních referenčních kritérií v kapitolách o právním státu a hmatatelnými výsledky prokázané odstranění příslušných výše zmíněných nedostatků ovlivní celkové tempo přístupových jednání, včetně agendy budoucích mezivládních konferencí.“ Černohorské orgány na zmínku o ustanovení reagovaly a některé nedostatky zjištěné Komisí vyřešily tím, že přijaly novou legislativu. Komise a členské státy EU považovaly podniknuté kroky za dostačující na to, aby pokračovaly v otevírání nových kapitol jednání.

37

Zkušenost s připomenutím ustanovení o „celkové vyváženosti“ v roce 2014 ukázala, že tento nástroj lze účinně použít. Avšak přes investice Komise do oblasti a přes přísliby vnitrostátních orgánů bylo v roce 2015, pokud jde o zavádění protikorupční legislativy, dosaženo jen málo hmatatelných výsledků. Komise ve své zprávě o pokroku za rok 2015 hovořila o celkově pomalém pokroku v boji proti korupci a upozornila, že 'instituce by měly přistupovat k plnění svého mandátu aktivněji a že výsledky Černé Hory, pokud jde o účinné vyšetřování, stíhání a konečné odsouzení v případech korupce, zejména v případech korupce na vysoké úrovni, jsou omezené'³⁰. Ačkoli pokrok reformy v této klíčové oblasti zůstával omezený, ustanovení o celkové vyváženosti nebylo nikde zmíněno. Rada a Komise jasně nestanovily okolnosti, za nichž by se ustanovení mělo připomenout a uplatnit. Například není zřejmé, zda by bylo ustanovení připomenuto v roce 2016, pokud nebude nová protikorupční legislativa a instituce jako Protikorupční agentura (viz příklad v rámečku 3) fungovat tak, jak bylo naplánováno, a nepřinesou hmatatelné výsledky.

Možnosti využít decentralizovaného řízení k posilování správní kapacity nebyly dosud plně využity

38

Komise v Černé Hoře na většinu prostředků NPP I uzavřela smlouvy a tyto prostředky řídila centrálním způsobem. Finanční nařízení a nařízení o NPP umožňuje, aby se řízení předvstupních fondů postoupilo kandidátským zemím na rozšíření, aby se tak připravily na to, že budou v budoucnosti řídit strukturální a zemědělské fondy EU. V souladu s nařízeními požádala Černá Hora v období 2012–2013 Komisi, aby řízení prostředků NPP I decentralizovala, a vybudovala k tomuto účelu požadované operační struktury. Komise zkontrolovala, že požadavky na decentralizované řízení byly splněny, a poté Černé Hoře svěřila odpovědnost za řízení 12 % celkových finančních prostředků z NPP I v zemi. Ty se skládaly z 22,7 milionu EUR na dopravní a environmentální projekty a 5,6 milionu EUR na projekty sociálního začleňování. Žádost Černé Hory o decentralizované řízení přídělů z NPP II se vztahuje na větší podíl prostředků.

39

Kromě toho, že tento způsob řízení zvyšuje vlastnickou odpovědnost za projekty financované EU, může také zajistit cenné budování kapacit v operačních strukturách. A to proto, že Komise v prvních letech decentralizovaného řízení podrobně a důkladně kontroluje fungování operačních struktur ve všech fázích zadávání a provádění každého projektu. To, že se osvědčené postupy projektového řízení nashromážděné ve strukturách NPP budou šířit ve zbytku černohorské veřejné správy, jež působí v téže oblasti, může být potenciálně účinným prostředkem posilování správní kapacity.

40

Posilování správní kapacity však nebylo uvedeno jako jeden z cílů, když byla přijímána nařízení upravující decentralizované řízení. Komise tak vnitrostátní orgány nepobízela k tomu, aby přemýšlely nad tím, jak mohou být osvědčené postupy ve strukturách ustavených pro decentralizované řízení aktivně rozvíjeny a poté využity pro budování kapacity ve zbytku veřejné správy. Rovněž jsme konstatovali, že podobně jako v jiné zemi připravující se na přistoupení³¹ existuje riziko, že se operační struktury NPP stanou organizacemi paralelními se zbytkem veřejné správy.

13Když byla k dispozici předvstupní pomoc EU poskytovaná z NPP a byl zahájen proces jednání o vstupu do EU, mnozí dárci svou podporu snížili nebo ukončili.

14Sem nepatří smlouvy týkající se technické pomoci a výměny informací.

15Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 1).

16Směrnice EU o přezkumném řízení jsou směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 (Úř. věst. L 395, 30.12.1989, s. 33), směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 (Úř. věst. L 76, 23.3.1992, s. 14) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 (Úř. věst. L 335, 20.12.2007, s. 31). Přezkumná řízení jsou právní prostředky, které mohou využít hospodářské subjekty účastnící se zadávacích řízení a které těmto subjektům umožňují napadnout rozhodnutí o zadání zakázky.

17Projekt skončil v listopadu 2011 a audit se prováděl v květnu 2015.

18Zprávy o pokroku se od roku 2015 nazývají „zprávami o zemi“.

19Nová prezentace se vztahuje na všechny kandidátské země a potenciální kandidátské země a týká se fungování soudnictví, korupce, organizovaného zločinu, svobody projevu, hospodářských kritérií, reformy veřejné správy, zadávání veřejných zakázek, statistiky a finanční kontroly.

20Viz příloha 2 strategie rozšíření EU (COM(2015) 611 final ze dne 10. listopadu 2015).

21První přezkum byl proveden v roce 2015 a týkal se kapacitních, strukturálních, právních, procedurálních a dalších otázek. Využívaly se při něm tzv. zásady veřejné správy odsouhlasené ve všech zemích procesu rozšíření. Přezkum přinesl podrobnou zprávu o zemi, v níž se analyzovalo, jak si Černá Hora vede v oblasti reformy veřejné správy, a navrhovala se podrobná a navazující doporučení pro reformu (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Kapitola 5 o zadávání veřejných zakázek a kapitola 32 o finanční kontrole (zpráva o Černé Hoře za rok 2015).

23Ibid. s. 6.

24V březnu 2016 uvedlo 74 % Černohorců, že by v referendu hlasovali pro vstup do EU (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Rámcová dohoda mezi Černou Horou a Evropskou komisí o způsobech provádění finanční pomoci EU pro Černou Horu v rámci NPP II. Součástí požadavků na vnitrostátní orgány v oblasti podávání zpráv (článek 58) a úlohy monitorovacích výborů NPP (články 52–54) je povinnost zvyšovat celkovou efektivnost, účinnost, dopad a udržitelnost. Dále se v článku 55 stanoví zvláštní povinnosti provádět hodnocení podpory z NPP II, včetně hodnocení v souvislosti s dosahováním jeho dlouhodobých cílů a dopadu.

26Kapitola 23 (soudnictví a základní práva) a 24 (spravedlnost a vnitřní věci).

27Zasedání ministrů, kterým se zahajuje mezivládní konference o přistoupení Černé Hory k Evropské unii (Brusel, 29. června 2012). AD 23/12: „Komise v případě, že by pokrok v těchto kapitolách výrazně zaostával za pokrokem v celkovém jednání, a poté, co vyčerpala veškerá jiná dostupná opatření, z vlastního podnětu nebo na žádost jedné třetiny členských států navrhne pozastavit doporučení zahájit nebo případně uzavřít další kapitoly jednání a přizpůsobit tomu související přípravné práce, dokud se tato nerovnováha nevyřeší.“, s. 11.

28Zpráva o pokroku za rok 2014, s. 1.

29Dokument o strategii rozšíření 2014–2015, s. 19 a 21.

30Zpráva o pokroku za rok 2015. V téže zprávě se uvádí následující: výsledky, pokud jde o vyšetřování, stíhání a odsouzení v případech korupce, se omezují na korupci nízké a střední úrovně. Vysoký počet vyšetřování oznámených porušení zákona souvisejících s korupcí nikdy neskončí obviněním. Dosud nedošlo k žádnému konečnému odsouzení za korupci na vysoké úrovni. V případech korupce se systematicky neprovádí finanční vyšetřování. V žádném korupčním případě nebylo nařízeno zabavení majetku. Pokud jde o prosazování práva, jsou institucionální a operační schopnosti státních zástupců, soudců a policie bojovat proti korupci nedostatečné, s. 14.

31Viz body 54 a 55 zvláštní zprávy Evropského účetního dvora č. 11/2016 „Posílení správní kapacity Bývalé jugoslávské republiky Makedonie: malý pokrok ve složitém kontextu“ (http://eca.europa.eu).

Závěry a doporučení

41

Cílem auditu bylo posoudit, zda předvstupní finanční i nefinanční pomoc EU v letech 2007–2013 účinně přispěla k posílení správní kapacity v Černé Hoře. Dospěli jsme k závěru, že navzdory pomalému pokroku zjištěnému v několika klíčových oblastech pomohla předvstupní pomoc EU posílit správní kapacitu v Černé Hoře. U 12 z 19 projektů financovaných z NPP, jež jsme kontrolovali, však účinnost podpory snížila skutečnost, že černohorské orgány některé vytvořené výstupy v oblasti budování kapacit nevyužily nebo na ně nenavázaly. V bodech 42 až 47 předkládáme pět doporučení, která může Komise zohlednit při provádění NPP II. Komise by tato doporučení mohla rovněž zvážit v souvislosti s přezkumem NPP II v polovině období v roce 2017.

42

Zjistili jsme, že kontrolované projekty řešily významné potřeby, pokud jde o budování kapacit, například tím, že úspěšně podporovaly legislativní změny a zřizování institucí a poskytovaly odbornou přípravu. Kontrolované projekty byly ve většině případů dobře koordinovány a zohledňovaly činnost provedenou jinými dárci. Našli jsme však příklady překrývání nebo situace, kdy sdílení informací mezi projekty NPP realizovanými jen v Černé Hoře a regionálními projekty (pro více příjemců), jež zahrnovaly několik zemí připravujících se na přistoupení, mohlo být lepší (viz body 17–20).

Doporučení 1 – lépe koordinovat opatření posilující kapacitu

Komise by měla dbát o to, aby opatření na budování kapacity financovaná jak na celostátní, tak regionální úrovni řešila přednostní potřeby, plně zohledňovala jinou dokončenou, probíhající a plánovanou podporu a aby o nich byly náležitě informováni možní účastníci. V rámci NPP II by Komise měla pečlivě monitorovat, zda jsou opatření na budování kapacity relevantní, a zlepšit koordinaci mezi celostátními a regionálními opatřeními.

43

Kontrolované projekty předpokládané výstupy v oblasti budování kapacity obecně vytvořily. V některých případech však příjemci tyto výstupy plně nevyužili nebo na ně vnitrostátní orgány nenavázaly, aby tak byla zajištěna udržitelnost výsledků. Kontrolované projekty tudíž posilovaly správní kapacitu jen s omezenou účinností, protože možná zlepšení, která nabízely, se vždy nerealizovala. Projekty NPP nebyly náležitě využity nebo dále rozvíjeny proto, že vnitrostátní orgány neposkytly příslušné personální zajištění, nepřijaly potřebnou legislativu umožňující využití výstupů nebo vytvořeným institucím neudělily nutnou nezávislost (viz body 21–24).

44

Obecně jsme zjistili, že omezený pokrok při posilování správní kapacity v klíčových oblastech byl často způsoben slabým reformním odhodláním vnitrostátních orgánů. U většiny kontrolovaných projektů nebyl stanoven jednoznačný požadavek, aby vnitrostátní orgány na investice NPP navázaly a co nejvíce z nich vytěžily (viz body 31–33).

Doporučení 2 – zvýšit odhodlání využívat výstupy a navazovat na výsledky

Při plánování předvstupní pomoci EU v rámci NPP II by Komise měla požadovat, aby se vnitrostátní orgány aktivně zavázaly využívat výstupy projektů NPP a navazovat na výsledky, aby tak byly udržitelné. Při realizaci projektů financovaných z NPP II by Komise měla pečlivě monitorovat, jak vnitrostátní orgány plní závazky v tomto ohledu, aby byl ještě před dokončením projektů dostatek času uplatnit nápravná opatření. Při rozhodování o tom, do kterých oblastí budoucí předvstupní pomoc investovat, by Komise měla vzít v úvahu, zda byly závazky splněny.

45

Zjistili jsme, že ačkoli Komise monitoruje, jak posilování správní kapacity postupuje, nebyly k dispozici dostatečné srovnatelné informace o tom, jakého pokroku země v průběhu doby dosáhla (viz body 25–28).

Doporučení 3 – vyvinout lepší nástroje pro měření pokroku při zlepšování správní kapacity

Komise by měla:

i)ve zprávě za rok 2016 vycházet ze zkušební prezentace údajů ve zprávě o pokroku za rok 2015 a z přezkumu měření výchozích hodnot pro reformu veřejné správy provedeného v roce 2015;

ii)zvážit, zda by tyto iniciativy nemohly být rozšířeny i do jiných relevantních oblastí jako doprava a životní prostředí.

46

Mechanismy politického dialogu fungovaly dobře, třebaže v důležitých oblastech reformy veřejné správy, boje proti korupci a životního prostředí se výsledků dosahuje jen pomalu. Komise má k dispozici nástroje pro prosazování reformy, ale někdy není jasné, například v případě ustanovení o „celkové vyváženosti“, jak budou uplatněny, pokud nové zákony a instituce nezajistí výsledky v klíčových oblastech, jako je boj proti korupci (viz body 34–37).

Doporučení 4 – plně využívat nástrojů na podporu pokroku reformy

Komise by měla podporovat dosahování výsledků reforem tím, že:

i)všemi nástroji, jež má v souvislosti s procesem přístupových jednání k dispozici, bude podporovat pokrok reforem;

ii)bude transparentně zmiňovat a uplatňovat „ustanovení o celkové vyváženosti“.

47

Komise decentralizovala řízení 12 % finančních prostředků NPP I a převedla je na Černou Horu. Zjistili jsme, že decentralizovaný způsob řízení prostředků EU nabízí potenciálně užitečný nástroj pro posílení správní kapacity prostřednictvím předávání znalostí, který však nebyl v rámci NPP I využit (viz body 38–40).

Doporučení 5 – využívat decentralizované řízení k šíření osvědčených správních postupů

Jakmile budou v operačních strukturách ustavených pro decentralizované řízení vytvořeny příklady osvědčených postupů, Komise by měla vnitrostátní orgány nutit k tomu, aby tyto osvědčené postupy napodobily i v dalších oblastech správy, například tím, že budou předávat rozhodování na příslušnou úroveň a posilovat vnitřní kontrolní systémy.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 12. července 2016.

Za Účetní dvůr

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
předseda

Přílohy

Příloha I

Hlavní data ve vztazích EU–Černá Hora

1999 | • | 26. května – Proces stabilizace a přidružení pro země jihovýchodní Evropy
2000 | • | 24. ledna – Rada přijímá směrnice pro jednání o dohodě o stabilizaci a přidružení.
2003 | • | 21. června – V Soluni je uspořádána vrcholná schůzka EU–západní Balkán, na níž EU znovu potvrzuje svou podporu evropské perspektivě zemí západního Balkánu.
2006 | • | 3. června – Černohorský parlament vyhlašuje po referendu z 21. května nezávislost.
2007 | • | 22. ledna – Rada přijímá evropské partnerství pro Černou Horu.
• | 15. října – V Lucemburku je podepsána dohoda o stabilizaci a přidružení.
• | 28. prosince – Je podepsána prozatímní dohoda o obchodu a souvisejících otázkách.
2008 | • | 1. ledna – V platnost vstupuje prozatímní dohoda o zjednodušení vízového režimu a zpětném přebírání osob.
• | 15. prosince – Černá Hora žádá o členství v EU.
2009 | • | 19. prosince – Je povoleno bezvízové cestování do schengenského prostoru.
2010 | • | 1. května – Dohoda o stabilizaci a přidružení vstupuje v platnost.
• | 9. listopadu – Komise doporučuje udělit Černé Hoře status kandidátské země.
• | 17. prosince – Rada souhlasí s udělením statusu kandidátské země Černé Hoře.
2011 | • | 12. října – Komise doporučuje zahájit přístupová jednání.
• | 9. prosince – Rada zahajuje přístupový proces s Černou Horou.
2012 | • | 26. června – Evropská rada schvaluje posouzení Komise a zahajuje přístupová jednání.
• | 29. června – Začínají přístupová jednání a na přístupové konferenci je přijat rámec pro jednání.
• | 18. prosince – Otevření a předběžné uzavření první kapitoly jednání 25 – věda a výzkum
2013 | • | 15. dubna – Otevření a předběžné uzavření kapitoly 26 – vzdělávání a kultura
• | 27. června – Jsou dokončena prověřovací jednání.
• | 18. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 5 – zadávání veřejných zakázek, kapitole 6 – právo obchodních společností, kapitole 20 – politika v oblasti podnikání a průmyslu, kapitole 23 – soudnictví a základní práva a kapitole 24 – spravedlnost, svoboda a bezpečnost.
2014 | • | 31. března – Otevření kapitoly 7 – právo duševního vlastnictví a kapitoly 10 – informační společnost a sdělovací prostředky
• | 7. května – Je dokončen proces prověřování (poslední zpráva o výsledcích prověření předložena Radě).
• | 24. června – Jsou zahájena jednání o kapitole 4 – volný pohyb kapitálu, kapitole 31 – zahraniční, bezpečnostní a obranná politika a kapitole 32 – finanční kontrola.
• | 16. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 18 – statistika, kapitole 28 – ochrana spotřebitele a zdraví, kapitole 29 – celní unie a kapitole 33 – finanční a rozpočtová ustanovení.
2015 | • | 30. března – Jsou zahájena jednání o kapitole 16 – daně a kapitole 30 – vnější vztahy.
• | 22. června – Jsou zahájena jednání o kapitole 9 – finanční služby a kapitole 21 – transevropské sítě.
• | 21. prosince – Jsou zahájena jednání o kapitole 14 – dopravní politika a kapitole 15 – energetika.

Zdroj: Evropská komise.

Příloha II

Kontrolované projekty

Č.
Název projektu
Zakázka č.
Částka zakázky
(v EUR)

Veřejné zakázky

1.
Další rozvoj a posílení systému zadávání veřejných zakázek v Černé Hoře
205-748
1 080 017

2.
Podpora zlepšení správy a řízení veřejného sektoru (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Odborná příprava v oblasti veřejných zakázek na západním Balkáně a v Turecku
248-580
3 962 000

Korupce

4.
Podpora provádění protikorupční strategie a akčního plánu
297-271
643 419

5.
Korupce v místní správě – nulová tolerance!
306-428
211 454

Vnitřní kontrola

6.
Posilování systémů řízení a kontroly finanční pomoci EU v Černé Hoře
252-719
2 000 000

7.
Posilování řízení fondů EU a obecných správních postupů
327-819
1 261 500

Externí audit

8.
Posilování Státního kontrolního úřadu Černé Hory
234-548
837 384

9.
Řízení kvality auditu ve Státním kontrolním úřadu Černé Hory
338-180
236 138

Iniciativa na budování kapacity

10.
Technická pomoc pro reformu místní samosprávy
229-836
638 950

11.
Budování kapacity a podpora místní samosprávy při provádění grantů na rozvoj obcí
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Provozování ReSPA a organizování činností ReSPA
256-128
2 400 000

13.
Provozování ReSPA a organizování činností ReSPA
331-241
3 500 000

Doprava

14.
Technická pomoc odvětví dopravy
233-959
1 160 668

15.
Technická pomoc institucionálnímu rozvoji Ředitelství železnic v Černé Hoře
289-223
139 684

16.
Rekonstrukce části silnice Crkvičko Polje – Nikovići
256-594
789 807

Životní prostředí

17.
Podpora environmentálního řízení
258-795
912 465

18.
Vypracování právních dokumentů v oblasti komunálních služeb a nakládání s odpady
290-255
155 055

19.
Zlepšení nakládání s odpady v Danilovgradu
256-597
983 193

Zdroj: Evropská komise.

Odpovědi Komise

Shrnutí

VIII

Komise upozorňuje, že politický dialog může reformu pouze podpořit, ale odpovědnost za reformní proces přísluší vnitrostátním orgánům.

Komise dále zdůrazňuje význam upřednostnění kvality před rychlostí reformního procesu.

Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.

Využívání nástrojů pro řízení procesu přistoupení, včetně ustanovení o celkové vyváženosti, je založeno na rozsáhlém hodnocení stávajících nedostatků a na míře, v níž země dosahuje pokroku, který lze očekávat.

Připomínky

Rámeček 2 – Příklady slabé koordinace mezi projekty NPP

Projekty 1, 2 a 3

Komise upozorňuje, že vzhledem k malé velikosti černohorské správy a k rané fázi zavádění systému zadávání veřejných zakázek v Černé Hoře byl určitý překryv obsahu různých školení nevyhnutelný.

Projekty 12 a 13

Komise upozorňuje, že během druhé části zkoumaného období se podařilo Regionální institut pro veřejnou správu (ReSPA) přeměnit z organizace poskytující školení na regionální centrum přispívající k politickému dialogu prostřednictvím srovnávacích studií a regionálního výzkumu, vzájemných hodnocení, letních škol, seminářů pořádaných v zemi, programů mobility a stáží, tematických sítí atd. V této souvislosti Černá Hora využívala interakcí mezi vládními představiteli na různých akcích pořádaných institutem ReSPA a rovněž provedených srovnávacích studií.

Od roku 2013 organizace zaujala strategičtější přístup a zaměřuje se pouze na vyšší úředníky a činitele s rozhodovací pravomocí.

Rámeček 3 – Příklady výstupů, které příjemci nevyužili v plném rozsahu

Projekt 4

Komise konstatuje, že dne 1. ledna 2016 byla zřízena Protikorupční agentura (ACA). Tato agentura v současnosti používá platformu Integrity Risk Manager jako vzor pro vytvoření nové verze informačního systému, jelikož všechny moduly informačního systému agentury ACA včetně modulu pro plány pro integritu musí být vyvinuty podle jednotných standardů.

Projekt 19

Komise zdůrazňuje, že řada kontejnerů je skladována jako možná náhrada používaných kontejnerů, jelikož je nutné mít zásobu nevyužívaných kontejnerů.

Rámeček 4 – Příklady výstupů, na něž vnitrostátní orgány nenavázaly

Projekt 14 úspěšně přispěl

Komise zdůrazňuje, že je důležité si uvědomit, že zpoždění při provádění dohody o společném evropském leteckém prostoru (ECAA) jsou rovněž způsobena opožděnou ratifikací ze strany některých členských států EU (dohoda byla podepsána v roce 2006, dosud však nevstoupila v platnost). Celkovou úroveň připravenosti Černé Hory v této oblasti Komise hodnotila velmi pozitivně. Poslední návštěva hodnotící ECAA v říjnu 2015 dospěla k závěru, že Černá Hora splňuje požadavky první fáze dohody o ECAA.

28

Komise upozorňuje, že na dopravu a životní prostředí se bude nová metodika podávání zpráv vztahovat od roku 2016.

37

Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.

Využívání ustanovení o celkové vyváženosti je založeno na rozsáhlém hodnocení stávajících nedostatků a na tom, do jaké míry země dosahuje pokroku, který lze očekávat. V případě ustanovení o celkové vyváženosti byly konkrétní problémy zjištěné v roce 2014 vyřešeny poté, co Komise připomněla černohorským orgánům existenci tohoto ustanovení.

Závěry a doporučení

Doporučení 1 – lépe koordinovat opatření posilující kapacitu

Komise doporučení 1 přijímá.

Doporučení 2 – zvýšit odhodlání využívat výstupy a navazovat na výsledky

Komise doporučení 2 přijímá.

45

Každoroční pokrok se vždy uváděl ve zprávách. S využitím několika následných zpráv bylo možné provést srovnání za delší dobu. Díky zavedení nové metodiky podávání zpráv v roce 2015 a většímu důrazu na připravenost spolu s pokrokem dosaženým v uplynulém roce bude srovnání příslušných oblastí za delší časová období ještě jednodušší.

Doporučení 3 – vyvinout lepší nástroje pro měření pokroku při zlepšování správní kapacity

Komise doporučení 3 přijímá.

Komise bude v roce 2016 pokračovat v rozšiřování své nové metodiky podávání zpráv na další oblasti. To umožní lepší srovnatelnost příslušných oblastí mezi zeměmi a rovněž v průběhu času. Na dopravu a životní prostředí se bude nová metodika vztahovat od roku 2016.

Posuzování podle nové metodiky sice zohledňuje kvantitativní prvky, zůstává však především kvalitativní. To je nezbytné pro získání realistického pohledu na všechny prvky, které jsou důležité pro posouzení situace v určité oblasti.

46

Komise upozorňuje, že politický dialog může reformu pouze podpořit, ale odpovědnost za reformní proces přísluší vnitrostátním orgánům.

Komise dále zdůrazňuje význam upřednostnění kvality před rychlostí reformního procesu.

Komise zastává názor, že využití ustanovení o celkové vyváženosti je dostatečně definováno v rámci pro jednání.

Využívání nástrojů pro řízení procesu přistoupení, včetně ustanovení o celkové vyváženosti, je založeno na rozsáhlém hodnocení stávajících nedostatků a na míře, v níž země dosahuje pokroku, který lze očekávat.

Doporučení 4 – plně využívat nástrojů na podporu pokroku reformy

Komise doporučení 4 částečně přijímá.

i)Komise souhlasí s Účetním dvorem, že pro proces přistoupení je nezbytné využívat všechny politické nástroje, které má k dispozici. Komise zastává názor, že se tak již děje, ale má rovněž zájem na věrohodnosti tohoto procesu a upřednostňuje kvalitu reforem před rychlostí. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že jmenovitě rychlost reforem určují orgány Černé Hory.

ii)Komise má za to, že při odkazování na ustanovení o celkové vyváženosti a jeho využívání postupuje transparentně.

Rámec pro jednání, který upravuje tento mezivládní proces, velmi jasně stanoví podmínky (viz níže), za nichž lze ustanovení o celkové vyváženosti uplatnit. Je důležité zdůraznit, že o využití ustanovení o celkové vyváženosti rozhodují členské státy na základě návrhu Komise. Rámec pro jednání rovněž uvádí, že ustanovení o celkové vyváženosti se použije po vyčerpání všech ostatních dostupných opatření. Tuto část doporučení proto Komise nemůže přijmout.

V příslušné části rámce pro jednání se uvádí: „Měla by se zajistit celková vyváženost pokroku v jednání o jednotlivých kapitolách. S ohledem na souvislost mezi kapitolami ‚Soudnictví a základní práva‘ a ‚Právo, svoboda a bezpečnost‘ a na hodnoty, na nichž je Unie založena, jakož i na jejich význam pro provádění acquis ve všech oblastech navrhne Komise v případě, že by pokrok v těchto kapitolách výrazně zaostával za pokrokem v celkovém jednání, a poté, co vyčerpala veškerá jiná dostupná opatření, z vlastního podnětu nebo na žádost jedné třetiny členských států pozastavit doporučení zahájit nebo případně uzavřít další kapitoly jednání a přizpůsobit tomu související přípravné práce, dokud se tato nerovnováha nevyřeší. Rada o takovém návrhu a o podmínkách pro zrušení přijatých opatření rozhodne kvalifikovanou většinou. Členské státy budou jednat v rámci mezivládní konference v souladu s rozhodnutím Rady, aniž je dotčen obecný požadavek jednomyslnosti při přijímání rozhodnutí mezivládní konference.“

Doporučení 5 – využívat decentralizované řízení k šíření osvědčených správních postupů

Komise doporučení 5 přijímá.

QJ-AB-16-021-CS-E    ISSN 1977-5628

Účetní dvůr v této zprávě zkoumá, zda podpora Komise poskytovaná Černé Hoře účinně přispěla k budování správní kapacity země, aby se mohla připravit na členství v EU. Účetní dvůr dospěl k závěru, že navzdory pomalému pokroku zjištěnému v několika klíčových oblastech pomohla předvstupní pomoc EU posílit správní kapacitu v kontrolovaném období (2007–2013). Finanční i nefinanční podpora EU se sice zaměřovala na důležité potřeby v oblasti budování kapacit, Účetní dvůr však zaznamenal případy, kdy slabé reformní odhodlání vnitrostátních orgánů vedlo k tomu, že nebyly využívány výstupy a nebylo dosaženo plánovaných dopadů. Účetní dvůr Komisi doporučuje, jak se zaměřit na zlepšení výsledků.