DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5669-0 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/532964 | QJ-AB-16-021-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5657-7 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/79102 | QJ-AB-16-021-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5610-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/845877 | QJ-AB-16-021-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 27.1.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 23.5.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 12.7.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 28.7.2016

DA
2016

nr. 20

Særberetning

Styrkelse af den
administrative kapacitet
i Montenegro: Der er gjort
fremskridt, men der er
behov for bedre resultater
på mange centrale
områder

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peter Eklund; attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, opgaveansvarlig Torielle Perreur-Lloyd, og revisorerne Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante og Aurelia Petliza.

Fra venstre mod højre: Ainhoa Pérez Infante, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Torielle Perreur-Lloyd, Hans Gustaf Wessberg, Aurelia Petliza, Peter Eklund, Stéphanie Girard

Indhold

Forkortelser og akronymer

Resumé

Indledning

Montenegros vej mod EU-integration

EU’s førtiltrædelsesbistand

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Del I — De reviderede projekter var rettet mod behov for administrativ kapacitet og var i de fleste tilfælde godt samordnede med andre IPA-projekter og donorinterventioner

Projekterne var rettet mod kapacitetsopbygningsbehov

Projekterne var for det meste godt samordnede med andre projekter og interventioner

Del II — Uhensigtsmæssig anvendelse af output reducerede effektiviteten af nogle af de reviderede projekter

Projekterne leverede generelt output, men de blev ikke i alle tilfælde brugt af støttemodtagerne eller fulgt op af de montenegrinske myndigheder

Der var utilstrækkelige oplysninger til, at der kunne påvises fremskridt over tid med hensyn til at styrke den administrative kapacitet

Del III — Kommissionen brugte sine ikke-finansielle midler til at støtte reformprocessen godt, men en række store problemer er stadig ikke løst

SAA-mekanismerne til politisk dialog fungerer godt

Der manglede klarhed med hensyn til brugen af de værktøjer til tilskyndelse til reform, som tiltrædelsesforhandlingsprocessen gav

Potentialet til at bruge decentral forvaltning til at styrke den administrative kapacitet er endnu ikke blevet udnyttet fuldt ud

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Centrale datoer for forholdet mellem EU og Montenegro
Bilag II | — | Reviderede projekter

Kommissionens svar

Forkortelser og akronymer

ACA: Agenturet for Korruptionsbekæmpelse

CPCol: Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter

CSO: Civilsamfundsorganisation

DACI: Direktoratet for Korruptionsbekæmpelsesinitiativet

ECAA: Fælles europæisk luftfartsområde

EPA: Miljøbeskyttelsesnævnet

IGC: Regeringskonference

IPA: Instrument til førtiltrædelsesbistand

IRM: Integrity Risk Manager

PAR: Reform af den offentlige administration

ReSPA: Den regionale skole for offentlig forvaltning

SA: Stabilisering og associering

SAA: Stabiliserings- og associeringsaftalen

SAI: Det statslige revisionsorgan

Resumé

I

Siden Montenegro erklærede sig uafhængigt i 2006, har landet bevæget sig fremad på vejen mod europæisk integration. I 2010 blev det kandidatland til medlemskab af EU, og i juni 2012 vedtog Rådet en forhandlingsramme, hvorefter tiltrædelsesforhandlingerne begyndte. Ved udgangen af 2015 var der ud af femogtredive kapitler åbnet toogtyve, hvoraf to var foreløbig afsluttet.

II

Kommissionen har hjulpet Montenegro med at opbygge institutioner og forbedre den administrative kapacitet med det mål at støtte dets overgang til et demokratisk og økonomisk udviklet land. EU’s førtiltrædelsesbistand ydes dels som finansiel bistand under instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), dels som ikkefinansiel bistand gennem mekanismerne til politisk dialog.

III

I perioden 2007-2013 afsatte EU 235,7 millioner euro til finansiel bistand til Montenegro for at bistå landet med at forberede tiltrædelsen. Ved udgangen af 2015 var der indgået kontrakter for 76 % af dette beløb. I perioden 2014-2020 udgør de vejledende finansielle IPA-tildelinger til landet 270,5 millioner euro. Landet har også adgang til programmer og projekter, der finansieres under flerlandeprogrammer, der dækker hele den vestlige Balkanregion og Tyrkiet.

IV

Vi reviderede 19 projekter i tre centrale sektorer for IPA I-bistand (2007-2013): reform af den offentlige administration (13 projekter), transport (3 projekter) og miljø (3 projekter). 15 af disse projekter blev finansieret over Montenegros landetildeling, og de sidste fire over den regionale tildeling. Derudover undersøgte vi de mekanismer til politisk dialog, der var oprettet under stabiliserings- og associeringsaftalen og tiltrædelsesforhandlingsprocessen.

V

Formålet med revisionen var at vurdere, om EU’s finansielle og ikkefinansielle førtiltrædelsesbistand i perioden 2007-2013 bidrog effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. Vi konkluderer, at EU-førtiltrædelsesbistanden — uanset de langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række centrale områder — har hjulpet med til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. For så vidt angår 12 af de 19 IPA-finansierede projekter, vi reviderede, blev støttens effektivitet dog reduceret af, at nogle af de leverede output vedrørende kapacitetsopbygning ikke blev brugt fuldt ud eller ikke blev fulgt op af de montenegrinske myndigheder. Flertallet af de projekter, vi reviderede, fastsatte ikke et klart krav om, at de nationale myndigheder skulle følge op på og drage fordel af IPA-investeringerne.

VI

De reviderede projekter leverede generelt de planlagte output, som afhjalp vigtige kapacitetsbehov, f.eks. ved med godt resultat at støtte lovgivningsændringer og etablering af institutioner samt ved at tilvejebringe uddannelse. Projekterne var i de fleste tilfælde godt samordnet og tog hensyn til arbejde udført af andre donorer. Vi konstaterede imidlertid eksempler på overlapning, eller på, at delingen af oplysninger mellem IPA-projekter, der kun gennemføres i Montenegro, og regionale projekter, der dækker flere førtiltrædelseslande (flerlandeprojekter), kan forbedres.

VII

Vi konstaterede også, at Kommissionen overvåger landets fremskridt med hensyn til at styrke den administrative kapacitet, men at vurderingen var kvalitativ, og undersøgelsen omfattede forskellige dele af den offentlige administration, Det gjorde det vanskeligt at sammenligne forbedringerne over tid. Kommissionen havde iværksat en offentliggørelse af nye data i 2015, men det var endnu for tidligt for os at vurdere dette tiltag.

VIII

Mekanismerne til politisk dialog fungerede godt, selv om resultaterne kun nås langsomt på vigtige områder inden for reform af den offentlige administration, miljø og bekæmpelse af korruption. Vi konstaterede, at det i mange tilfælde skyldtes de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement i reformen, at fremskridtene på centrale områder trods EU-førtiltrædelsesbistanden blev begrænset. Kommissionen råder over værktøjer, der skal tilskynde til reform — herunder klausulen om »overordnet balance«. Det er ikke altid klart, om og hvordan der vil blive henvist til eller gjort brug af dette værktøj, hvis de nye love og institutioner, som EU støtter, ikke leverer resultater på centrale områder såsom bekæmpelse af korruption.

IX

Kommissionen decentraliserede forvaltningen af 12 % af IPA I-midlerne til de montenegrinske myndigheder. Vi konstaterede, at den decentrale forvaltning af EU-midlerne er et potentielt nyttigt værktøj til gennem vidensoverførsel at styrke den administrative kapacitet, hvad der ikke blev udnyttet fuldt ud under IPA I.

X

Vi fremsætter en række anbefalinger til støtte for en styrkelse af den administrative kapacitet.

Indledning

Montenegros vej mod EU-integration

01

Montenegro er et lille, bjergrigt land på Vestbalkan¹. Det har Adriaterhavskyst mod sydvest og grænser op til Kroatien mod vest, Bosnien-Hercegovina mod nordvest, Serbien mod nordøst, Kosovo*² mod øst og Albanien mod sydøst. Dets hovedstad og største by er Podgorica. Befolkningen på 625 266 indbyggere er sammensat af følgende etniske grupper: montenegrinere 44,98 %, serbere 28,73 %, bosniere 8,65 %, albanere 4,91 % og andre 12,72 %³.

02

Montenegro har gjort fremskridt på sin vej mod EU-tiltrædelse, siden landet erklærede sig uafhængigt i 2006. I 2007 undertegnede landet en stabiliserings- og associeringsaftale (SAA) med EU⁴, og i 2010 gav Rådet Montenegro status som kandidatland til EU-medlemskab. I juni 2012 vedtog Rådet en forhandlingsramme, og tiltrædelsesforhandlingerne begyndte. Samme år åbnedes det første forhandlingskapitel⁵. Ved udgangen af 2015 var der ud af femogtredive kapitler⁶ åbnet toogtyve, hvoraf to var foreløbig afsluttet. Jf. tidslinjen for Montenegros integration i EU i bilag I.

03

Trods påstande om valgsvindel og nogle oppositionspartiers boykot af parlamentsarbejdet er Montenegro forblevet stabilt i årene efter indledningen af tiltrædelsesforhandlingerne. Montenegro står over for stort set de samme presserende behov for reform som resten af landene i det vestlige Balkan, f.eks. i den offentlige administration og for at tackle korruption, men anses i dag for at være det land, der er nået længst i tiltrædelsesprocessen.

EU’s førtiltrædelsesbistand

04

Siden 2007 har Montenegro fået finansiel bistand fra EU under instrumentet til førtiltrædelsesbistand⁷. Tildelingen af 235,7 millioner euro under IPA I, der dækkede perioden 2007-2013⁸, kan for de forskellige støttesektorer fremstilles således:

Tabel 1

IPA-bistand til Montenegro 2007-2013 (millioner euro)

Sektor | Tildeling i alt pr. sektor | Procent
Reform af den offentlige administration | 45,6 | 19 %
Miljø og klimaændringer | 35,3 | 15 %
Grænseoverskridende samarbejde | 30,3 | 13 %
Transport | 30,0 | 13 %
Retlige og indre anliggender | 25,5 | 11 %
Ad hoc-foranstaltninger | 25,0 | 11 %
Landbrug og udvikling af landdistrikter | 22,5 | 9 %
Social udvikling | 21,5 | 9 %
I ALT 2007-2013 | 235,7 | 100 %

Kilde: Europa-Kommissionen.

05

Formålet med EU-finansieringen under IPA I har været at støtte Montenegros overgang til et demokratisk og økonomisk stabilt land på vej mod europæisk integration. Kommissionen har brugt finansiering under IPA I til at hjælpe Montenegro med at opbygge institutioner, styrke den administrative kapacitet og fremme den økonomiske og sociale udvikling i landets bestræbelser på at opfylde Københavnskriterierne⁹. Ved udgangen af 2015 var der indgået kontrakt om 76 % af IPA I’s midler, og 87 % af disse var udbetalt.

06

IPA II er en fortsættelse af IPA I og fastsætter en ny ramme for førtiltrædelsesbistand for perioden 2014-2020 med en vejledende tildeling på 270,5 millioner euro. IPA II-projekterne er rettet mod strukturreformer i sektorer, der dækker de centrale områder, der er fastlagt i EU’s udvidelsesstrategi, f.eks. demokrati og regeringsførelse, retsstatsforhold, bæredygtig vækst og konkurrenceevne.

07

EU yder også førtiltrædelsesbistand på regionalt plan i form af flerlandeprojekter og -programmer, der omfatter hele Vestbalkan og Tyrkiet. Den regionale tildeling under IPA I var på 1,137 milliarder euro og under IPA II på 2,959 milliarder euro.

08

EU’s førtiltrædelsesbistand er baseret på strategiske dokumenter, f.eks. SAA’en, den årlige udvidelsesstrategi og de årlige situationsrapporter, Kommissionen vedtager for landet. De blev indtil 2013 afspejlet i de flerårige vejledende planer og indgår nu i de vejledende strategidokumenter. Kommissionen vedtager årlige eller flerårige programmer efter høring af modtagerlandene og andre interessenter.

09

Kommissionen har primært gennemført EU-projekter i Montenegro direkte under central forvaltning. Hen imod slutningen af IPA I decentraliserede den forvaltningen af programmer for udvikling af menneskelige ressourcer og regionaludviklingsprojekter til de nationale myndigheder, men den er stadig ansvarlig for disse midler og udfører kontrol af transaktionerne. Under IPA II anvender Kommissionen fortsat en blanding af central og decentral forvaltning, nu kaldt »direkte og indirekte forvaltning«, suppleret med andre gennemførelsesmetoder, f.eks. sektorbudgetstøtte¹⁰.

10

Kommissionen vurderer Montenegros fremskridt i den forudgående tolvmåneders periode gennem udvidelsespakken og de årlige situationsrapporter. Indtil 2014 opregnede det årlige strategidokument, der indgik i udvidelsespakken, de seneste resultater og beskrev de vigtigste udfordringer for de følgende tolv måneder og indeholdt specifikke konklusioner og anbefalinger. I 2015 omfattede strategidokumentet en oversigt over udfordringer på længere sigt, der dækker resten af den nuværende Kommissions mandat.

1På tidspunktet for revisionen var Vestbalkan opdelt i følgende seks lande: Albanien, Bosnien-Hercegovina, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, Kosovo*, Montenegro og Serbien.

*Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

2Ibid.

32011-folketællingen. Jf. Montenegros statistiske kontors »Montenegro in figures«, 2013.

4SAA’en trådte i kraft i 2010.

5Det drejer sig om kapitel 25, som vedrørte videnskab og forskning. Det blev foreløbig afsluttet samme år.

6Hvert enkelt kapitel vedrører EU-lovgivningen inden for et politikområde.

7IPA I blev oprettet ved Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 af 17. juli 2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA) (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) og Kommissionens forordning (EF) nr. 718/2007 af 12. juni 2007 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA) (EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).

8De samlede IPA I-tildelinger for perioden 2007-2013 var på 10 milliarder euro.

9Københavnskriterierne, som Det Europæiske Råd fastlagde i juni 1993, omfatter:

a) politiske kriterier: institutionel stabilitet, der garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal

b) økonomiske kriterier: en fungerende markedsøkonomi samt evne til at klare konkurrencepresset og markedskræfterne i Unionen

c) evnen til at påtage sig de forpligtelser, der følger af et medlemskab, herunder acceptere målet om en politisk, økonomisk og monetær union.

10Budgetstøtte betyder direkte finansielle overførsler til statskassen i et partnerland — betinget af visse støtteberettigelseskriterier (veldefineret strategi, stabil makroøkonomisk ramme, god forvaltning af de offentlige finanser eller et troværdigt program for forbedring heraf samt gennemsigtighed og budgetkontrol) og af politisk dialog, vurdering af performance og kapacitetsopbygning.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

11

Revisionsmålet var at vurdere, om EU-førtiltrædelsesbistanden i perioden 2007-2013 bidrog effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. I omfanget indgik både finansiel bistand (projekter finansieret af IPA) og ikkefinansiel bistand (mekanismer til politisk dialog mellem EU og Montenegro).

12

Revisionen skulle besvare tre hovedspørgsmål:

a)Afhjalp de reviderede projekter på passende vis behovet for at styrke den administrative kapacitet?

For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om de reviderede projekter var udformet til at afhjælpe de behov for administrativ kapacitet, som Kommissionen og de nationale myndigheder havde udpeget som vigtige, og om projekterne var samordnet godt med andre IPA-projekter og med andre donorers interventioner.

b)Opnåede de reviderede projekter resultater med hensyn til at styrke den administrative kapacitet?

For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om de reviderede projekter gav de forventede output med hensyn til kapacitetsopbygning, og om disse output blev brugt og fulgt op af de nationale myndigheder. Hvor outputtene ikke blev brugt eller fulgt op, undersøgte vi hovedårsagerne hertil. Vi gennemgik også Kommissionens vurdering af EU-støttens effektivitet med hensyn til at forbedre den administrative kapacitet.

c)Anvendte Kommissionen ikkefinansiel bistand effektivt til at forbedre den administrative kapacitet?

For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, hvordan Kommissionen havde anvendt de mekanismer til politisk dialog, der var oprettet under SAA’en og tiltrædelsesforhandlingerne. Vi undersøgte også, hvordan Kommissionen brugte de løftestænger, den rådede over, til at få de nationale myndigheder til aktivt at engagere sig i at reformere. Endelig undersøgte vi, om Kommissionen anvendte potentialet til at overføre kapacitet ved at tilskynde til udbredelse af god praksis, der er udviklet under den decentrale forvaltning af IPA-midler.

13

Vi fokuserede på tre sektorer, der er vigtige i forbindelse med Montenegros integration i EU: reform af den offentlige administration (PAR), transport og miljø. De tegnede sig for 47 % af den samlede landetildeling til Montenegro under IPA I¹¹ som vist i tabel 1. Vi undersøgte også projekter, der sigter mod kapacitetsopbygning i den offentlige administration, finansieret over IPA’s regionale tildeling (flerlandetildeling), der også yder bistand til andre lande, der er berettigede til bistand under IPA¹². Da alle disse støtteområder også bistås under IPA II (2014-2020), kan Kommissionen tage bemærkningerne og anbefalingerne i denne beretning i betragtning under gennemførelsen af IPA II og ved udarbejdelsen af den midtvejsgennemgang af IPA II, der er planlagt til 2017.

14

Vi gennemgik en stikprøve på 19 projekter. I sektoren reform af den offentlige administration udvalgte vi 13 projekter, der havde fokus på offentlige indkøb, bekæmpelse af korruption, intern kontrol, ekstern revision, lokalt selvstyre og den regionale skole for offentlig forvaltning (ReSPA). I transportsektoren udvalgte vi 3 projekter vedrørende civil luftfart, jernbanedirektoratet og vejbygning. I miljøsektoren udvalgte vi 3 projekter, der havde fokus på statsforvaltning, kommunale tjenesteydelser og affaldshåndtering. 15 projekter i stikprøven blev finansieret over Montenegros landetildeling, og de sidste fire over den regionale tildeling. Jf. bilag II for nærmere oplysninger om de udvalgte projekter.

15

Revisionen omfattede analyse af dokumenter og samtaler med repræsentanter for Kommissionen og de nationale myndigheder. Vi holdt også samråd med andre interessenter, f.eks. civilsamfundsorganisationer (CSO’er) og donororganisationer. Vi brugte beviser hentet i projekt- og programdokumenter, evalueringer og vurderinger af IPA I og af landet, Kommissionens årlige situationsrapporter samt beslutninger fra budgetmyndigheden.

11Vi gennemgik IPA I, fordi der endnu ikke blev gennemført IPA II-projekter, da revisionen blev gennemført.

12Det er landene i det vestlige Balkan og Tyrkiet, der er støtteberettigede under IPA. Disse programmer og projekter betegnes også som »regionale« eller »tværnationale«. Den samlede tildeling til flerlandeprogrammer og -projekter under IPA I var på 1 137 millioner euro.

Bemærkninger

Del I — De reviderede projekter var rettet mod behov for administrativ kapacitet og var i de fleste tilfælde godt samordnede med andre IPA-projekter og donorinterventioner

16

Hvis IPA-projekter skal bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegros offentlige administration, bør de rettes mod de vigtigste kapacitetsbehov, som Kommissionen og Montenegro har identificeret. Vi forventede, at IPA-projekterne var samordnet godt indbyrdes og med den støtte, andre donorer ydede, bl.a. for at undgå overlapninger. Nye IPA-projekter bør bygge på de resultater, tidligere EU-finansierede aktioner har opnået.

Projekterne var rettet mod kapacitetsopbygningsbehov

17

Vi undersøgte Kommissionens flerårige vejledende rammebeløb og den flerårige vejledende plan, hvor EU’s vigtigste støtteområder og målsætninger er defineret, finansieringsaftalerne for de udvalgte projekter, hvor deres specifikke mål er beskrevet, samt de nationale strategidokumenter. Alle disse påpegede behovet for at styrke den administrative kapacitet. Vi vurderede, om de reviderede projekter sigtede mod at afhjælpe ét eller flere af de kapacitetsbehov, der nævnes i disse dokumenter. Vi konstaterede, at alle 19 projekter var udformet til at opfylde identificerede behov for administrativ kapacitet. Tabel 2 giver et overblik over de reviderede projekters kapacitetsopbygningsmål.

Tabel 2

Hvordan de reviderede projekter var udformet til at afhjælpe mangler i den administrative kapacitet

Område
Projekter
Kapacitetsopbygningsmål

Offentlige indkøb
1, 2, 3

οat forbedre lovgivningen og de kontraherende myndigheders kapacitet ved at styrke kapaciteten hos myndigheden for offentlige indkøb

οat give uddannelse og oprette en certificeringsordning

Korruption
4, 5

οat opbygge kapacitet i korruptionsforebyggende institutioner

οat opbygge kapacitet på lokalt plan, herunder i CSO'er, til at bekæmpe korruption

Intern kontrol
6, 7

οat indføre offentlig intern finansiel kontrol

οat forberede de nationale myndigheders planlagte forvaltning af EU-midler i fremtiden

Ekstern kontrol
8, 9

οat forbedre det statslige revisionsorgans (SAI's) kapacitet til at planlægge sit arbejde og udvikle sin revisionsmetode

οat udvikle revisionskvalitetskontrol

Lokalt selvstyre
10, 11

οat udvikle uddannelsesprogrammer og yde mentorstøtte

οat udarbejde strategiske planer for kommuner

ReSPA
12, 13

οat støtte kapacitetsopbygning i de offentlige administrationer på Vestbalkan

Transport
14, 15, 16

οat udvikle kapaciteten til at forbedre vej-, jernbane- og trafikluftfartslovgivningen og indføre offentlig-private partnerskaber og koncessionsfinansiering med henblik på transportinfrastruktur

οat styrke kapaciteten til at forvalte de internationale finansieringsinstrumenters investeringer

οat udvikle de tekniske og ledelsesmæssige færdigheder på lokalt plan

Miljø
17, 18, 19

οat udarbejde strategier for udvikling, harmonisering og gennemførelse af lovgivningen

οat udvikle kapaciteten til at gennemføre projekter på alle planer

Kilde: Revisionsretten ud fra Europa-Kommissionens data.

Projekterne var for det meste godt samordnede med andre projekter og interventioner

18

Vi undersøgte, om projekterne var samordnet godt med andre aktioner i landet finansieret af EU og andre donorer. Vi konstaterede, at projekterne generelt var samordnet godt med andre IPA-projekter, f.eks. ved at de byggede på arbejde udført af tidligere IPA-projekter inden for samme område. I Montenegro er antallet af andre donorer faldet betydeligt siden IPA I’s begyndelse i 2007¹³, men vi konstaterede, at IPA-projekterne tog disse donorers arbejde i betragtning (jf. eksemplerne i tekstboks 1).

Tekstboks 1

Eksempler på god samordning

Projekt 6 og 7 var en hjælp 1) til etablering af forvaltnings- og kontrolsystemer specifikt med henblik på den planlagte fremtidige decentralisering af forvaltningen af EU-midler til Montenegro og 2) til indførelse af offentlig intern finansiel kontrol mere bredt i hele den offentlige administration.

For at nå det første mål byggede projekt 6 på et projekt finansieret af EU, før IPA I begyndte. Under gennemførelsen af projekt 6 anmodede Kommissionen kontrahenten om at ændre outputtene, så de kom til at afspejle det arbejde, Kommissionens tjenestegrene sideløbende udførte med at kontrollere regeloverholdelsen i de strukturer, de nationale myndigheder havde indført for at forberede sig på decentral forvaltning. Projekt 7 gav derefter yderligere støtte og uddannelse for at forberede de montenegrinske ansatte på at betjene strukturerne til decentral forvaltning.

For at nå det andet mål havde de to projekter først fokus på den centrale offentlige administration, derefter på lokalt plan. Projekt 6 sigtede især mod indførelse af intern kontrol i ministerierne, herunder etablering af interne revisionsenheder med omfattende revisionsplaner og indbyrdes networking. Projekt 7 begyndte, nogle få måneder efter at projekt 6 sluttede, og havde fokus på svage forvaltningspraksis, der var konstateret under det første projekt.

Formålet med projekt 8 og 9 var at styrke Montenegros statslige revisionsorgan (SAI). Projekt 8, der byggede på et projekt, der tidligere blev finansieret af tyske donorer, leverede planer, retningslinjer og workshopper for revisorer. F.eks. opbyggede det kapacitet inden for området forvaltningsrevision, som var en ny type revision for SAI’et. Under gennemførelsen blev IPA-projektet samordnet med tyske og svenske donorers indsats for at styrke kapaciteten til forvaltningsrevision. Projekt 9 var et venskabsprojekt ledet af Litauens overordnede revisionsorgan. Trods en pause på to år mellem de to projekter blev det samordnet godt med den støtte, der var ydet under projekt 8, og udviklede kvalitetskontrollen i det montenegrinske SAI ved at udbygge den tekniske kapacitet og udarbejde retningslinjer.

19

Vi konstaterede imidlertid, at samordningen mellem IPA-projekter, der kun blev gennemført i Montenegro, og flerlandeprojekter, der omfattede adskillige førtiltrædelseslande, ikke altid var god (jf. eksemplerne i tekstboks 2).

Tekstboks 2

Eksempler på svag samordning mellem IPA-projekter

Projekt 1, 2 og 3 — Vi reviderede alle de IPA I-projekter¹⁴, der støttede offentlige indkøb i Montenegro. Det første projekt ydede kun støtte i Montenegro, mens de to øvrige var flerlandeprojekter, som andre førtiltrædelseslande havde adgang til. Projekt 1 klarede at etablere et system for offentlige indkøb i landet, men vi konstaterede, at de tre projekters output med hensyn til kapacitetsopbygning ikke var godt samordnet. Projekterne udviklede kapaciteten til at forbedre lovgivningen om offentlige indkøb ved at yde hjælp til at udarbejde nye love. De styrkede også de ordregivende myndigheders funktion ved at give uddannelse og et udforme et certificeringsprogram for tjenestemænd, der varetager offentlige indkøb. Flerlandeprojekterne (2 og 3) blev gennemført efter projekt 1, men de byggede ikke effektivt på de kurser, projekt 1 allerede havde leveret, med supplerende, mere specifik uddannelse. I nogle tilfælde var kursernes indhold næsten eller endog nøjagtig ens: alle tre projekter gav uddannelse i grundlæggende procedurer vedrørende offentlige indkøb, både projekt 1 og 2 behandlede gennemførelsen af forsyningsvirksomhedsdirektivet¹⁵, og både projekt 2 og 3 behandlede klagesystemet¹⁶. Desuden var kursusdeltagerne ofte de samme personer, f.eks. på de kurser for undervisere, der blev afholdt under projekt 1 og 3.

Projekt 12 og 13 — Den regionale skole for offentlig forvaltning (ReSPA) blev oprettet for at medvirke til at styrke den administrative kapacitet og fremme regionalt samarbejde i de offentlige administrationer på Vestbalkan. De seks deltagere, herunder Montenegro, bidrager hver med 150 000 euro årlig, men hovedparten af omkostningerne til ReSPA finansieres af flerlandeprojekter under IPA. Vi konstaterede, at ReSPA’s uddannelsesaktiviteter ikke var samordnet godt nok med de andre uddannelser, der blev gennemført under IPA-projekter i Montenegro. F.eks. var ReSPA-uddannelserne primært rettet mod underordnede, hvis behov stort set blev dækket af andre kapacitetsopbygningsinitiativer. De offentligt ansatte havde heller ikke adgang til tilstrækkelige oplysninger om den uddannelse, der var til rådighed. Derfor brugte Montenegro ikke ReSPA’s uddannelsestilbud særlig meget.

20

Siden 2014 har Kommissionen erkendt, at der er behov for bedre samordning mellem nationale instrumenter og regionale instrumenter (flerlandeinstrumenter), og revideret sine procedurer. F.eks. har den opfordret ReSPA til at rådspørge nationale IPA-koordinatorer og tilpasse sit output på grundlag heraf. Desuden oprettede Kommissionen i 2015 Centre of Thematic Expertise on PAR (et center for tematisk ekspertise vedrørende reform af den offentlige administration) i Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger, der skal forvalte en række flerlandeprogrammer (regionale programmer) inden for PAR-området, herunder ReSPA-kontrakter. Ét af formålene med dette center er at sikre samordning mellem regional og national IPA-bistand. Det var dog endnu for tidligt for os at efterprøve, om disse nye udviklinger gav de fornødne forbedringer i samordningen mellem national og regional IPA-bistand.

Del II — Uhensigtsmæssig anvendelse af output reducerede effektiviteten af nogle af de reviderede projekter

21

Hvis IPA-projekter skal bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegros offentlige administration, bør de levere de forventede output med hensyn til kapacitetsopbygning. Når disse output én gang er leveret, bør de organer, projekterne er målrettet mod (støttemodtagerne), bruge dem, og de nationale myndigheder bør derefter følge op på dem, så resultaterne af projekterne bliver bæredygtige, og man opnår fuld effekt af dem. Vi forventer, at Kommissionen rapporterer klart om de opnåede fremskridt, herunder om, i hvilken grad den administrative kapacitet forbedres i landet, for at vise, hvad der er opnået med EU-midlerne.

Projekterne leverede generelt output, men de blev ikke i alle tilfælde brugt af støttemodtagerne eller fulgt op af de montenegrinske myndigheder

22

For så vidt angår de reviderede projekter undersøgte vi den foreløbige og den endelige rapport, Kommissionens overvågnings- og evalueringsrapporter samt overvågningsudvalgets mødereferater, og vi interviewede støttemodtagerne. Vi konstaterede, at projekterne generelt leverede output som planlagt. Nogle af disse var relateret til kapacitetsopbygningsmål, og nogle var udformet til at opnå andre mål, f.eks. vejbygning. Vi fokuserede på output i relation til kapacitetsopbygning. I 12 af de 19 reviderede projekter konstaterede vi, at støttemodtagerne ikke udnyttede ét eller flere af kapacitetsopbygningsoutputtene fuldt ud, eller at de nationale myndigheder ikke foretog den opfølgning, der var nødvendig for at opretholde de opnåede resultater.

23

Når støttemodtageren ikke udnyttede outputtene, blev de pågældende projekters samlede effektivitet med hensyn til at styrke den administrative kapacitet reduceret, fordi de potentielle forbedringer, de indebar, ikke altid kom til udtryk. Årsagen til, at outputtene ikke blev udnyttet, var ofte relateret til knaphed på budgetmæssige eller menneskelige ressourcer.

Jf. eksemplerne på output, støttemodtagerne ikke udnyttede fuldt ud, i tekstboks 3.

Tekstboks 3

Eksempler på output, støttemodtagerne ikke udnyttede fuldt ud

Projekt 4 var udformet til at have fokus på forebyggelse af korruption og målrettet mod de to vigtigste organer, der dengang arbejdede på dette felt: Direktoratet for Korruptionsbekæmpelsesinitiativet (DACI) og Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter (CPCoI). To af de planlagte output blev ikke udnyttet fuldt ud af støttemodtagerne.

οCPCoI anvendte ikke det system til automatiseret udveksling af data om formueangivelser, som projektet havde udarbejdet. CPCoI foretrak fortsat at bruge det manuelle register, selv om det ikke havde tilstrækkelige ressourcer til at holde det ajour.

οProjektet udarbejdede et elektronisk Integrity Risk Manager-værktøj (IRM-værktøj), hvormed DACI kunne overvåge de integritetsplaner, der var udarbejdet for at bidrage til at mindske de risici for korruption, der var identificeret i den offentlige administration. 72 institutioner ud af 102 i landet havde udviklet integritetsplaner, men da revisionen fandt sted, havde kun 4 af dem brugt IRM-værktøjet. Det skyldtes dels mangel på personale, dels at Montenegro ikke skaffede den finansiering, der var nødvendig for fortsat at udvikle og indføre værktøjet. (Montenegro regnede med, at der ville komme 400 000 euro fra andre donorer i henhold til handlingsplanen for kapitel 23. Da dette ikke skete, ydede landet ikke de nødvendige midler af sine egne ressourcer).

Mens projekt 4 var under gennemførelse, besluttede de nationale myndigheder at samle CPCoI og DACI i et nyt Agentur for Korruptionsbekæmpelse (ACA). På tidspunktet for vores revision var der ikke noget bevis for, at nogen af de IT-løsninger, IPA-projektet havde udviklet til DACI og CPCoI, ville blive brugt i ACA.

Projekt 14 udarbejdede tekniske specifikationer til outsourcing af udarbejdelsen af en database til forvaltning af vejinfrastrukturen i Montenegro. Da revisionen fandt sted, fire år efter at databasen blev udarbejdet, havde de nationale myndigheder ikke brugt den. Det samme IPA-projekt hjalp med til at opbygge kapacitet i den montenegrinske offentlige administration til at gennemføre infrastrukturprojekter. I en række tilfælde blev de forventede kapacitetsopbygningsfordele imidlertid ikke opnået på grund af stor personaleudskiftning. På tidspunktet for revisionen havde 6 af de 8 personer, der var uddannet i selskabet til forvaltning af jernbaneinfrastrukturen, allerede forladt deres stillinger, i de fleste tilfælde, fordi de var ansat på midlertidige kontrakter.

Projekt 19 hjalp med til at styrke kapaciteten i affaldshåndteringen på lokalt plan. De oprindelig planlagte output blev ændret under gennemførelsen af projektet. Vi konstaterede imidlertid under revisionen, at selv disse reviderede output ikke alle blev brugt, til dels fordi der manglede personale og finansielle ressourcer. F.eks. var et genanvendelsesanlæg, som blev finansieret af projektet og stod klar i 2013, stadig ikke i drift, til dels fordi der manglede ansatte til at drive det. Desuden var udstyr, der var købt som led i projektet, af budgetmæssige hensyn i kommunen ikke blevet vedligeholdt. Andre artikler, projektet havde indkøbt, blev slet ikke brugt, f.eks. beholdere til genbrugsskrald.

24

Når de nationale myndigheder ikke fulgte op på projekternes output, blev den tilsigtede effekt ofte reduceret. I nogle tilfælde vedtog de nationale myndigheder ikke den nødvendige lovgivning, hvad der betød, at outputtene ikke var fuldt ud effektive. I andre tilfælde blev de oprettede institutioner ikke gjort uafhængige, eller de organer, der skulle have håndhævet lovgivningen, fik ikke beføjelser til at gøre det. Undertiden stillede de nationale myndigheder ikke de supplerende menneskelige eller finansielle ressourcer, der var nødvendige for at følge op på outputtene fra IPA-projekterne. Jf. eksemplerne på, at de nationale myndigheder ikke fulgte op på output, i tekstboks 4.

Tekstboks 4

Eksempler på, at de nationale myndigheder ikke fulgte op på output

Formålet med projekt 5 var at styrke positionen for lokale myndigheder og civilsamfundsorganisationer, der håndterer korruption på lokalt plan, og at gøre borgerne mere bevidste om betydningen af effektive korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger. Projektet opnåede de planlagte kapacitetsopbygningsoutput (undersøgelser, paneldiskussioner og politikanbefalinger). Indenrigsministeriet, der var hovedansvarligt for rapportering om gennemførelsen af de lokale planer for korruptionsbekæmpelse, besluttede imidlertid ikke at deltage i den høring, projektet havde indledt, om nedsættelse af et multisektoralt rådgivende råd for korruptionsbekæmpelse. Det svækkede rådet, som så ikke mødtes efter projektets afslutning.

Projekt 14 bidrog med et godt resultat til at harmonisere loven om lufttransport som forberedelse til den første fase i aftalen om oprettelse af et fælles europæisk luftfartsområde (European Common Aviation Area, ECAA). De nationale myndigheder havde imidlertid ikke vedtaget ret mange af de regulativer, der var udarbejdet som led i projektet for at bidrage til at bringe landet i overensstemmelse med kravene i ECAA-aftalen inden tidspunktet for revisionen, 3,5 år efter at de var udarbejdet¹⁷.

Projekt 15 leverede i 2013 en forretningsplan om forbedring af produktiviteten i jernbanedirektoratet. De nationale myndigheder havde imidlertid af finansielle hensyn ikke gennemført forretningsplanen, da revisionen fandt sted, hvad der gav forsinkelser i ansættelsen af det nødvendige supplerende personale (7 ledige stillinger ud af 17 stillinger i direktoratet). Desuden havde de nationale myndigheder ikke gjort direktoratet finansielt uafhængigt af transportministeriet, hvad der var nødvendigt for, at direktoratet kunne fungere som tilsigtet.

Projekt 17 afsatte 180 000 euro til at styrke miljøbeskyttelsesnævnets (EPA’s) kapacitet til at indsamle, validere og formidle miljødata. Med henblik herpå brugte projektet et år på at udvikle et system til miljødataopsamling, -validering og -formidling samt uddannelseskurser i relation hertil. Dette arbejde var afsluttet i 2012, men da revisionen fandt sted, var det udviklede system endnu ikke indført, og der var ikke sket væsentlige forbedringer i agenturets kapacitet eller i kvaliteten af dets rapporter. De nationale myndigheder havde ikke fulgt op på projektets output med allokering af tilstrækkeligt med personale og finansielle ressourcer.

Projekt 18 bistod de nationale myndigheder med at udarbejde 29 afledte retsakter inden for kommunale tjenesteydelser og affaldshåndtering. Der var udarbejdet udkast til lovgivning ved projektets afslutning i august 2013, men da revisionen fandt sted, havde de nationale myndigheder kun vedtaget og offentliggjort halvdelen af dem, hvad der reducerede virkningen af IPA-projektet.

Der var utilstrækkelige oplysninger til, at der kunne påvises fremskridt over tid med hensyn til at styrke den administrative kapacitet

25

Vi undersøgte de foreliggende oplysninger for at måle forbedringen i den administrative kapacitet i Montenegro over den reviderede periode. Vi gennemgik »udvidelsespakken« af dokumenter, Kommissionen havde vedtaget hvert år. Den omfatter udvidelsesstrategidokumentet, som fastlægger vejen frem i de følgende år og gør status over de fremskridt, hvert enkelt kandidatland og potentielt kandidatland har gjort. Den omfatter også de årlige situationsrapporter, hvor de fremskridt, de enkelte lande har gjort hvert år, er beskrevet nærmere. Derudover undersøgte vi også fremskridt, der var rapporteret i overvågningsudvalgene og i de sektorspecifikke udvalg, der var nedsat under SAA, og den første PAR-basismåling, der blev gennemført i 2015.

26

Vi konstaterede, at Kommissionens årlige situationsrapporter ganske vist viser de samlede fremskridt med hensyn til at opfylde Københavnskriterierne og vurderer status for de enkelte forhandlingskapitler, men ikke indeholder vurderinger af fremskridtene over en længere tidshorisont. De var heller ikke udformet, så der kunne trækkes på resultaterne af de enkelte projekter. På grundlag af vores gennemgang af rapporterne forsøgte vi at danne os et billede af fremskridtene med hensyn til at styrke den administrative kapacitet inden for centrale reformområder i løbet af2011-2014 (jf. tabel 3).

27

Vores aggregering af Kommissionens årlige situationsrapporter indikerer, at det går langsomt med at styrke kapaciteten. Vi konstaterede imidlertid, at de forskellige rapporter ikke altid vurderede de samme dele af den offentlige administration, og at denne vurderings kvalitative karakter betød, at kriterierne for at vurdere den administrative kapacitet som »svag« eller »øget« ikke var klart defineret. Det gør det vanskeligt at sammenligne forbedringer over tid.

Tabel 3

Overblik over vurderingerne af den administrative kapacitet på de reviderede områder i Kommissionens årlige situationsrapporter (2011-2014)

| Kapitel¹ | Politikområder | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Offentlige indkøb | Direktoratet for Offentlige Indkøb, administrationen af offentlige indkøb |  |  |  |
Kommissionen for Kontrol af Offentlige Indkøbsprocedurer |  |  |  |
Inspektionstjenester |  |  |  |
Koncessioner |  |  |  |
14 | Transportpolitik | Organ, der undersøger ulykker |  |  |  |
22 | Regionalpolitik og samordning af strukturinstrumenterne | Institutionel ramme |  |  |  |
Økonomisk forvaltning, kontrol og revision |  |  |  |
23 | Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder | Korruptionsbekæmpelsespolitik |  |  |  |
Kommissionen for Forebyggelse af Interessekonflikter |  |  |  |
Samordning af korruptionsbekæmpelse |  |  |  |
27 | Miljø og klimaændringer | Horisontale spørgsmål |  |  |  |
Luftkvalitet |  |  |  |
Affaldshåndtering |  |  |  |

| Den administrative kapacitet er stadig svag eller begrænset og har behov for betydelige eller presserende forbedringer.
| Den administrative kapacitet er øget, men der er behov for yderligere forbedring.
| Den administrative kapacitet er øget: ikke behov for yderligere forbedring.

1Rapporterne følger forhandlingskapitlerne, selv når disse endnu ikke er åbnet.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på basis af Europa-Kommissionens situationsrapporter.

28

Kommissionen har erkendt, at det for den løbende måling af, hvordan reformen skrider frem, er vigtigt, at den har gode data, og anvendte til den årlige vurdering i 2015-situationsrapporterne¹⁸ på forsøgsbasis¹⁹ en ny rapporteringsmetode inden for ni områder. Inden for disse områder gav rapporten mere detaljerede oplysninger end tidligere om status i tilgift til de opnåede fremskridt i de forløbne 12 måneder. Vurderingsskalaerne blev harmoniseret bedre, og rapporterne gjort mere sammenlignelige, både landene imellem og over tid. Det vil fremover være med til at sætte de fremskridt, der opnås, i den rette sammenhæng, og det vil også indikere, hvad der bør fokuseres på i det kommende år²⁰. Da revisionen fandt sted, havde Kommissionen endnu ikke udvidet disse tiltag til også at omfatte andre områder såsom transport- og miljøsektoren. I 2015 igangsatte Kommissionen også basismålingsgennemgange af den offentlige administration, som vil gøre det muligt at rapportere om fremskridt²¹ kvantitativt og komparativt.

Del III — Kommissionen brugte sine ikkefinansielle midler til at støtte reformprocessen godt, men en række store problemer er stadig ikke løst

29

For at bidrage effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro bør Kommissionen bruge sine ikkefinansielle midler effektivt til at støtte reformprocessen. Der bør indføres velfungerende mekanismer til politisk dialog og politikdialog, og vi forventer, at Kommissionen i denne dialog eksplicit og konsekvent bruger de løftestænger, den råder over, til at få de nationale myndigheder til aktivt at engagere sig i reformen. Når der potentielt kan overføres viden, f.eks. ved at tage ved lære af forvaltningen og gennemførelsen af IPA-projekter, bør Kommissionen benytte sig af lejligheden.

30

Vi undersøgte de vigtigste strukturer til politisk dialog mellem Kommissionen og Montenegro, der var etableret under stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) og tiltrædelsesforhandlingsprocessen, herunder den nye tilgang til forhandlinger, der blev brugt i Montenegro. Vi undersøgte de værktøjer, der skulle tilskynde til reform, herunder klausulen om »overordnet balance«. Vi undersøgte, om Kommissionen havde brugt disse værktøjer effektivt til at stimulere forbedringer i den administrative kapacitet. Vi undersøgte også, i hvilken grad Kommissionen bruger potentialet til at tilskynde til god praksis ved hjælp af den decentrale forvaltning af IPA-midlerne.

SAA-mekanismerne til politisk dialog fungerer godt

31

Efter at Montenegro blev uafhængigt i 2006, blev der etableret en politisk dialog på ministerplan mellem regeringen i Montenegro og EU-institutionerne. SAA, der blev undertegnet i 2007, skabte grundlag for politisk dialog på forskellige planer: Stabiliserings- og Associeringsrådet (SA-rådet), SA-udvalget, syv SA-underudvalg samt — fra 2014 — den særlige gruppe om PAR. Kommissionen og de montenegrinske myndigheder har siden 2007 mødtes regelmæssig gennem disse mekanismer for bl.a. at drøfte behovet for fremskridt med reformen og manglerne ved landets administrative kapacitet. De sektorspecifikke underudvalg har navnlig fokus på tilpasning til gældende EU-ret og midlerne til at opnå dette. Underudvalgenes output drøftes årlig på møderne i SA-rådet og SA-udvalget.

32

Kommissionen har brugt mekanismerne til politisk dialog med de montenegrinske myndigheder godt, f.eks. til at tilskynde til lovgivningsændringer inden for mange områder og til at støtte oprettelsen af institutioner, der er nødvendige for, at reformprocessen kan bringes videre. Denne dialog har henledt opmærksomheden på vigtige områder, hvor der ikke er opnået resultater, eller hvor de kun opnås langsomt. Således påpegede Kommissionen i 2015-situationsrapporten, at bedre intern revision i de kontraherende myndigheder er af afgørende betydning for, at overvågningen og efterprøvelsen af kontraktgennemførelsen bliver bedre, og at kapaciteten til intern revision fortsat giver anledning til bekymring²². Samme rapport konkluderede, at Montenegro befinder sig på et tidligt stade i forberedelsen med hensyn til bl.a. miljø og klimaændringer. Tilpasning til gældende EU-ret og styrkelse af den administrative kapacitet er stadig en væsentlig udfordring for Montenegro²³. Kommissionens analyse bekræftes af de bemærkninger, vores revision afføder, og som rapporteres i punkt 16-24.

33

Der har siden uafhængigheden været et højt tempo fremad mod EU-integration i Montenegro, hvad der kan ses af de støtte fremskridt i tiltrædelsesprocessen og et for tiden højt niveau for støtte til EU-medlemskab i befolkningen²⁴. Det har givet Kommissionen betydelige potentielle løftestænger til at styrke den administrative kapacitet. Vi konstaterede imidlertid, at de nationale myndigheder undertiden ikke var aktivt engageret i reformprocessen og ikke altid brugte eller fulgte op på de aktioner, der blev støttet under IPA I, for at sikre, at de gav resultater (jf. punkt 23 og 24). Vi konstaterede, at flertallet af de reviderede projekter ikke fastsatte et klart krav om, at de nationale myndigheder skulle drage fordel af IPA-investeringen. Vigtigheden af resultaternes bæredygtighed og deres effekt, er afspejlet i IPA II-rammeaftalen med Montenegro²⁵.

Der manglede klarhed med hensyn til brugen af de værktøjer til tilskyndelse til reform, som tiltrædelsesforhandlingsprocessen gav

34

Tiltrædelsesprocessen og mere specifikt tiltrædelsesforhandlingerne, der blev indledt mellem EU og Montenegro i 2012, gav EU nye værktøjer til støtte for retlig, administrativ og økonomisk reform. Et eksempel herpå er den gunstige lejlighed, der bød sig i dialogen om de 35 forhandlingskapitler, der dækker alle dele af den gældende EU-ret. Fastsættelsen af åbnings- og lukningsbenchmarks samt — hvor det er relevant — foreløbige benchmarks (sidstnævnte udelukkende for kapitlerne vedrørende retsstaten) giver værktøjer til at tilskynde landet i dets tilpasningsproces.

35

Som led i den forhandlingsramme, der blev aftalt i 2012, indførte EU en »ny tilgang«, hvorefter de to kapitler vedrørende retsstaten²⁶ blev udpeget som centrale for udvidelsesprocessen. Disse to kapitler blev åbnet tidligt i tiltrædelsesprocessen for at give Montenegro tilstrækkelig tid til at etablere den nødvendige lovgivning, de nødvendige institutioner og den nødvendige resultatliste for gennemførelsen, før forhandlingerne afsluttes. Ifølge den nye tilgang vil der kun kunne ske fremskridt i forhandlingen om »tekniske« kapitler såsom transport og miljø, hvis landet fortsat gør fremskridt inden for retsstatsområdet. Det værktøj, der er skabt for således at bidrage til at tilskynde til fremskridt, kaldes »klausulen om overordnet balance«²⁷. Montenegro er det første forhandlende land, hvor den »nye tilgang« er blevet indført.

36

Første gang Kommissionen henviste til klausulen om overordnet balance var i situationsrapporten for 2014²⁸ og i udvidelsesstrategidokumentet for 2014-2015²⁹, hvor den påpegede: »Kommissionen erindrer om forhandlingsklausulen vedrørende »overordnet balance«. Det vil få betydning for det generelle tempo for tiltrædelsesforhandlingerne, herunder dagsordenerne for de fremtidige regeringskonferencer³⁰, om der gøres fremskridt med at nå de foreløbige benchmark for retsstatskapitlerne og afhjælpningen af de relevante mangler, der er beskrevet ovenfor«. De montenegrinske myndigheder reagerede på henvisningen til klausulen og afhjalp nogle af de mangler, Kommissionen havde påpeget, ved at vedtage ny lovgivning. Kommissionen og EU-medlemsstaterne fandt de foranstaltninger, der var truffet, tilstrækkelige til, at der fortsat kunne åbnes nye forhandlingskapitler.

37

Erfaringerne med at genkalde klausulen om overordnet balance i 2014 har vist, at der kan drages nytte af dette værktøj. Men i 2015 var der — trods Kommissionens investeringer på området og de nationale myndigheders virksomhed — kun få konkrete resultater med hensyn til gennemførelse af lovgivning om bekæmpelse af korruption. Med henvisning til, at det generelt går langsomt fremad med at bekæmpe korruption, påpegede Kommissionen i situationsrapporten for 2015, at institutionerne burde være mere proaktive i udøvelsen af deres beføjelser. Montenegros resultatliste over effektiv efterforskning, retsforfølgelse og endelig domfældelse i korruptionssager, navnlig for så vidt angår korruption på højt niveau, er stadig begrænset³¹. Selv om fremskridtene med reformen stadig var begrænsede på dette centrale område, blev der ikke henvist til klausulen om overordnet balance. Rådet og Kommissionen har ikke klart fastsat, under hvilke omstændigheder det er sandsynligt, at klausulen vil blive genkaldt eller anvendt. Således er det ikke klart, om klausulen vil blive genkaldt i 2016, hvis den nye lovgivning og de nye institutioner til bekæmpelse af korruption såsom ACA (jf. eksemplet i tekstboks 3) ikke fungerer som planlagt og giver konkrete resultater.

Potentialet til at bruge decentral forvaltning til at styrke den administrative kapacitet er endnu ikke blevet udnyttet fuldt ud

38

I Montenegro indgik Kommissionen kontrakt om hovedparten af IPA I centralt og gennemførte den også centralt. I henhold til finansforordningen og IPA-forordningen skal forvaltningen af førtiltrædelsesmidlerne overdrages til udvidelseskandidatlande for at forberede dem på deres fremtidige forvaltning af EU’s struktur- og landbrugsfonde. I perioden 2012-2013 anmodede Montenegro Kommissionen om i overensstemmelse med forordningerne at decentralisere forvaltningen af IPA I-midlerne og oprettede de krævede operationelle strukturer med henblik herpå. Efter at have kontrolleret, at kravene til decentral forvaltning var opfyldt, gav Kommissionen landet ansvaret for forvaltning af 12 % af dets samlede IPA I-tildelinger. De omfattede 22,7 millioner euro, der dækkede transport- og miljøprojekter, og 5,6 millioner euro, der dækkede projekter for beskæftigelse og social inklusion. Montenegros anmodning om decentral forvaltning af IPA II-tildelinger vedrører en større andel af midlerne.

39

Ud over at denne forvaltningsmåde øger ejerskabet til EU-finansierede projekter, kan den levere værdifuld kapacitetsopbygning i de operationelle strukturer. Det skyldes, at Kommissionen i de første år med decentral forvaltning udfører detaljeret og indgående kontrol af, hvordan de operationelle strukturer arbejder på alle kontraktindgåelses- og og gennemførelsestrin i forbindelse med hvert enkelt projekt. Hvis den gode projektforvaltningspraksis, der opbygges i IPA-strukturerne, udbredes til resten af den montenegrinske offentlige administration, der virker inden for samme område, kan det blive en potentielt effektiv metode til at styrke den administrative kapacitet.

40

Styrkelse af den administrative kapacitet blev imidlertid ikke medtaget som mål, da forordningerne om decentral forvaltning blev vedtaget. Det betød, at Kommissionen ikke har opfordret de nationale myndigheder til at overveje, hvordan god praksis kan udvikles aktivt i de strukturer, der er indført til decentral forvaltning og derefter bruges til at opbygge kapacitet i resten af den offentlige administration. Vi vurderede, at der er risiko for, at de operationelle IPA-strukturer — som vi konstaterede i et andet førtiltrædelsesland³² — bliver parallelle organisationer til resten af den offentlige administration.

13Mange donorer reducerede deres støtte — eller indstillede den — da der blev adgang til EU-førtiltrædelsesbistand under IPA, og EU-tiltrædelsesforhandlingerne begyndte.

14Heri ikke medregnet kontrakter om teknisk bistand og informationsudveksling.

15Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT L 134 af 30.4.2004, s. 1).

16EU’s klagedirektiver er Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 (EFT L 395 af 30.12.1989, p. 33), Rådets direktiv 92/13/EØF af 25. februar 1992 (EFT L 76 af 23.3.1992, s. 14) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11. december 2007 (EUT L 335 af 20.12.2007, s. 31). Klager er de retlige foranstaltninger, økonomiske aktører, der deltager i kontrakttildelingsprocedurer, har adgang til, og som giver dem mulighed for at anfægte beslutningen om kontrakttildeling.

17Projektet sluttede i november 2011, og revisionen fandt sted i maj 2015.

18Fra og med 2015 kaldes situationsrapporterne »landerapporter«.

19Den nye fremstilling anvendes for alle kandidatlandene og de potentielle kandidater og dækker områderne retsvæsenets funktion, korruption, organiseret kriminalitet, ytringsfrihed, økonomiske kriterier, reform af den offentlige administration, offentlige indkøb, statistik og finansiel kontrol.

20Jf. bilag 2 til »EU Enlargement Strategy« (COM(2015) 611 final af 10. november 2015).

21Den første gennemgang blev foretaget i 2015 og omhandlede kapacitets- og strukturmæssige, retlige, proceduremæssige samt andre forhold. Den anvendte de principper om offentlig forvaltning, som alle udvidelseslandene har tilsluttet sig, og mundede ud i en detaljeret landerapport, der analyserer Montenegros præstationer med hensyn til reform af den offentlige administration og giver detaljerede og kronologisk ordnede anbefalinger med henblik på reformen (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Kapitel 5 om offentlige indkøb og kapitel 32 om finansiel kontrol (Montenegrorapport 2015).

23Ibid. s. 6.

24I marts 2016 sagde 74 % af montenegrinerne, at de ved en folkeafstemning ville stemme ja til at tilslutte sig EU (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Rammeaftale mellem Montenegro og Europa-Kommissionen om ordningerne for gennemførelsen af EU’s finansielle bistand til Montenegro under IPA II. Rapporteringskravene til de nationale myndigheder (artikel 58) og IPA-overvågningsudvalgenes funktion (artikel 52-54) indeholder en forpligtelse til at styrke den samlede produktivitet, effektivitet, effekt og bæredygtighed. Herudover er der i artikel 55 fastsat specifikke evalueringsforpligtelser i forbindelse med IPA II-bistand, herunder med hensyn til at nå de langsigtede mål og den langsigtede effekt.

26Kapitel 23 (Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder) og 24 (Retlige og indre anliggender).

27Ministermøde til indledning af regeringskonferencen om Montenegros tiltrædelse af Den Europæiske Union (den 29. juni 2012 i Bruxelles). AD 23/12: »[…] Kommissionen [vil] efter undersøgelse af alle andre tilgængelige tiltag på eget initiativ eller på anmodning af en tredjedel af medlemsstaterne foreslå, at den tilbageholder sine anbefalinger om at åbne og/eller lukke andre forhandlingskapitler, hvis fremskridtet med de to nævnte kapitler halter væsentligt bagefter fremskridtene i forhandlingerne generelt, og tilpasse det forberedende arbejde i forbindelse hermed, indtil ligevægten er genoprettet«, s. 11.

28Situationsrapporten for 2014, s. 1.

29Udvidelsesstrategidokumentet for 2014-2015, s. 19 og 21.

30Regeringskonference.

31Situationsrapporten for 2015. I samme rapport blev det påpeget, at resultaterne af efterforskning, retsforfølgelse og domfældelse i korruptionssager begrænsede sig til korruption på lavt eller mellemhøjt niveau; at en stor del af efterforskningen i anmeldte korruptionsrelaterede lovovertrædelser aldrig førte til, at der blev rejst tiltale; at der hidtil ikke var opnået endelig domfældelse for korruption på højt niveau; at der endnu ikke systematisk blev anvendt økonomisk efterforskning i korruptionssager, og at der ikke i nogen korruptionssag var pålagt konfiskation af aktiver. Med hensyn til lovhåndhævelsen blev det påpeget, at anklagernes, dommernes og politiets institutionelle og operationelle kapacitet til at bekæmpe korruption var utilstrækkelig (s. 14).

32Jf. punkt 54 og 55 i Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig situation« (http://eca.europa.eu).

Konklusioner og anbefalinger

41

Formålet med revisionen var at vurdere, om EU’s finansielle og ikkefinansielle førtiltrædelsesbistand i perioden 2007-2013 bidrog effektivt til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. Vi konkluderer, at EU-førtiltrædelsesbistanden — uanset de langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række centrale områder — har hjulpet med til at styrke den administrative kapacitet i Montenegro. For så vidt angår 12 af de 19 IPA-finansierede projekter, vi reviderede, blev støttens effektivitet dog reduceret af, at nogle af de leverede output vedrørende kapacitetsopbygning ikke blev brugt fuldt ud eller ikke blev fulgt op af de montenegrinske myndigheder. I punkt 42-47 fremsætter vi fem anbefalinger, som Kommissionen kan have in mente under gennemførelsen af IPA II. Kommissionen kunne også tage hensyn til disse anbefalinger i forbindelse med midtvejsevalueringen af IPA II i 2017.

42

Vi konstaterede, at de reviderede projekter afhjalp vigtige kapacitetsopbygningsbehov, f.eks. ved med godt resultat at støtte lovgivningsændringer og etablering af institutioner samt ved at tilvejebringe uddannelse. De reviderede projekter var i de fleste tilfælde godt samordnet og tog hensyn til arbejde udført af andre donorer. Vi konstaterede imidlertid eksempler på overlapning, eller på, at delingen af oplysninger mellem IPA-projekter, der kun gennemføres i Montenegro, og regionale projekter, der dækker flere førtiltrædelseslande (flerlandeprojekter), kan forbedres (jf. punkt 17-20).

Anbefaling 1 — Bedre samordning af aktioner til styrkelse af kapacitet

Kommissionen bør sikre, at de kapacitetsopbygningsaktioner, der finansieres på både nationalt og regionalt plan, rettes mod prioriterede behov, tager fuldt hensyn til anden afsluttet, igangværende og planlagt støtte og formidles til potentielle deltagere på passende vis. Under IPA II bør Kommissionen nøje overvåge kapacitetsopbygningsaktionerne og sikre sig, at de er relevante, samt forbedre samordningen mellem nationale og regionale aktioner.

43

De reviderede projekter leverede generelt de forventede kapacitetsopbygningsoutput. I nogle tilfælde brugte støttemodtagerne imidlertid ikke fuldt ud disse outputs, eller de nationale myndigheder fulgte ikke op på dem for at sikre, at resultaterne var bæredygtige. De reviderede projekters samlede effektivitet med hensyn til at styrke den administrative kapacitet blev således reduceret, fordi de potentielle forbedringer, de gav, ikke altid kom til udtryk. Blandt årsagerne til, at IPA-projekterne ikke blev brugt eller fulgt passende op, var, at de nationale myndigheder ikke sikrede, at der var ansatte nok, at der ikke blev vedtaget den lovgivning, der var nødvendig for, at outputtet kunne bruges, eller at de oprettede institutioner ikke fik den fornødne uafhængighed (jf. punkt 21-24).

44

Samlet set konstaterede vi, at det i mange tilfælde skyldtes de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement i reformen, at fremskridtene med hensyn til at styrke den administrative kapacitet på centrale områder blev begrænset. Flertallet af de projekter, vi reviderede, fastsatte ikke et klart krav om, at de nationale myndigheder skulle følge op på og drage fordel af IPA-investeringerne (jf. punkt 31-33).

Anbefaling 2 — Øget forpligtelse til at bruge outputtene og følge op på resultaterne

Når Kommissionen programmerer EU’s førtiltrædelsesbistand under IPA II, bør den kræve, at de nationale myndigheder aktivt forpligter sig til at bruge outputtene af IPA-projekterne og følger resultaterne op, så de bliver bæredygtige. Under gennemførelsen af projekter finansieret af IPA II bør Kommissionen nøje overvåge de foranstaltninger, de nationale myndigheder træffer for at opfylde disse forpligtelser, med henblik på at afsætte tid til at iværksætte korrigerende foranstaltninger, før projekterne afsluttes. Kommissionen bør tage hensyn til, om forpligtelserne er blevet opfyldt, når den afgør, på hvilke områder den fremover skal investere førtiltrædelsesbistand.

45

Vi konstaterede, at Kommissionen overvåger fremskridtene med hensyn til at styrke den administrative kapacitet, men at der var utilstrækkelige sammenlignelige oplysninger om de fremskridt, landet havde gjort over tid (jf. punkt 25-28).

Anbefaling 3 — Udvikling af bedre værktøjer til måling af fremskridt hen imod bedre administrativ kapacitet

Kommissionen bør:

i)med henblik på situationsrapporten for 2016 basere sig på den forsøgsvise fremlæggelse af data i rapporten for 2015 og på den PAR-basismålingsgennemgang, der blev gennemført i 2015

ii)undersøge, om disse initiativer kan udvides til at omfatte andre relevante områder såsom transport og miljø.

46

Mekanismerne til politisk dialog fungerede godt, selv om resultaterne kun nås langsomt på vigtige områder inden for reform af den offentlige administration, miljø og bekæmpelse af korruption. Kommissionen råder over værktøjer for reform, men det er undertiden — f.eks. i tilfældet klausulen om »overordnet balance« — ikke klart, hvordan de vil blive anvendt, hvis de nye love og institutioner ikke leverer resultater på centrale områder såsom bekæmpelse af korruption (jf. punkt 34-37).

Anbefaling 4 — Fuld anvendelse af værktøjer til at støtte fremskridtene med reformen

Kommissionen bør tilskynde til resultater i forbindelse med reformbestræbelserne ved

i)at anvende de værktøjer, den råder over som led i tiltrædelsesforhandlingsprocessen, fuldt ud til at støtte reformfremskridt

ii)at være gennemsigtig med hensyn til, hvordan der henvises til eller gøres brug af »klausulen om overordnet balance«.

47

Kommissionen decentraliserede forvaltningen af 12 % af IPA I-midlerne til Montenegro. Vi konstaterede, at den decentrale forvaltning af EU-midlerne er et potentielt nyttigt værktøj til gennem vidensoverførsel at styrke den administrative kapacitet, hvad der ikke blev udnyttet under IPA I (jf. punkt 38-40).

Anbefaling 5 — Brug af decentral forvaltning til at udbrede god administrativ praksis

Når de operationelle strukturer, der er etableret med henblik på decentral forvaltning, har opstillet eksempler på god praksis, bør Kommissionen opfordre de nationale myndigheder til også at anvende disse praksis i andre dele af administrationen, f.eks. ved at tilskynde til, at beslutningstagningen delegeres til det mest hensigtsmæssige niveau, og ved at styrke de interne kontrolsystemer.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 12. juli 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Centrale datoer for forholdet mellem EU og Montenegro

1999 | • | 26. maj — Stabiliserings- og associeringsproces for landene i Sydøsteuropa.
2000 | • | 24. januar — Rådet vedtager forhandlingsdirektiver for stabiliserings- og associeringsaftalen.
2003 | • | 21. juni — topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Thessaloniki, hvor EU gentager sin støtte til de vestlige Balkanlandes europæiske perspektiv.
2006 | • | 3. juni — Det montenegrinske parlament erklærer Montenegro uafhængigt efter folkeafstemningen den 21. maj.
2007 | • | 22. januar — Rådet vedtager et europæisk partnerskab med Montenegro.
• | 15. oktober — Stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) undertegnes i Luxembourg.
• | 28. december — Interimaftalen om handel og dermed forbundne spørgsmål undertegnes.
2008 | • | 1. januar — Interimaftalen samt visumlempelsesaftalen og tilbagetagelsesaftalen træder i kraft.
• | 15. december — Montenegro ansøger om EU-medlemskab.
2009 | • | 19. december — Rejser til Schengenområdet uden visum tillades.
2010 | • | 1. maj — SAA træder i kraft.
• | 9. november — Kommissionen anbefaler, at Montenegro får status af kandidatland.
• | 17. december — Rådet giver Montenegro status af kandidatland.
2011 | • | 12. oktober — Kommission anbefaler, at der indledes tiltrædelsesforhandlinger.
• | 9. december — Rådet indleder tiltrædelsesprocessen for Montenegro.
2012 | • | 26. juni — Det Europæiske Råd godkender Kommissionens vurdering og indleder tiltrædelsesforhandlinger.
• | 29. juni — Tiltrædelsesforhandlingerne begynder, og tiltrædelseskonferencen vedtager forhandlingsrammen.
• | 18. december — Åbning og foreløbig afslutning af det første forhandlingskapitel, kapitel 25 — Videnskab & forskning.
2013 | • | 15. april — Åbning og foreløbig afslutning af kapitel 26 — Uddannelse og kultur.
• | 27. juni — Screeningsmøderne afsluttes.
• | 18. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 5 — Offentlige indkøb, kapitel 6 — Selskabsret, kapitel 20 — Erhvervs- og industripolitik, kapitel 23 — Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder og kapitel 24 — Retfærdighed, frihed og sikkerhed.
2014 | • | 31. marts — Åbning af kapitel 7 — Lovgivning om intellektuel ejendomsret og kapitel 10 — Informationssamfundet og medier.
• | 7. maj — Screeningsprocessen afsluttes (sidste screeningsrapport fremlægges for Rådet).
• | 24. juni — Åbning af forhandlinger om kapitel 4 — Frie kapitalbevægelser, kapitel 31 — Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik og kapitel 32 — Finansiel kontrol.
• | 16. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 18 — Statistikker, kapitel 28 — Forbruger- og sundhedsbeskyttelse, kapitel 29 — Toldunionen og kapitel 33 — Finansielle bestemmelser og budgetbestemmelser.
2015 | • | 30. marts — Åbning af forhandlinger om kapitel 16 — Fiskale bestemmelser og kapitel 30 — Eksterne forbindelser.
• | 22. marts — Åbning af forhandlinger om kapitel 9 — Finansielle tjenesteydelser og kapitel 21 — Transeuropæiske net.
• | 21. december — Åbning af forhandlinger om kapitel 14 — Transportpolitik og kapitel 15 — Energi.

Kilde: Europa-Kommissionen.

Bilag II

Reviderede projekter

Nr.
Projekttitel
Kontrakt nr.
Kontraktbeløb
(euro)

Offentlige indkøb

1.
Yderligere udvikling og styrkelse af Montenegros ordning vedrørende offentlige udbud
205-748
1 080 017

2.
Støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning (Sigma)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Uddannelse i offentlige indkøb på Vestbalkan og i Tyrkiet
248-580
3 962 000

Korruption

4.
Støtte til gennemførelse af strategien og handlingsplanen for korruptionsbekæmpelse
297-271
643 419

5.
Korruption i lokalforvaltningen — nultolerance!
306-428
211 454

Intern kontrol

6.
Styrkelse af systemerne til forvaltning og kontrol af EU’s finansielle bistand i Montenegro
252-719
2 000 000

7.
Styrkelse af forvaltningen af EU-midler og generelle administrative procedurer
327-819
1 261 500

Ekstern revision

8.
Styrkelse af Montenegros statslige revisionsorgan (SAI)
234-548
837 384

9.
Revisionskvalitetskontrol i Montenegros SAI
338-180
236 138

Kapacitetsopbygningsinitiativ

10.
Teknisk bistand til reform af det lokale selvstyre
229-836
638 950

11.
Kapacitetsopbygning og støtte til det lokale selvstyre til gennemførelse af tilskud til kommunal udvikling
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Drift af ReSPA og tilrettelæggelse af ReSPA-aktiviteter
256-128
2 400 000

13.
Drift af ReSPA og tilrettelæggelse af ReSPA-aktiviteter
331-241
3 500 000

Transport

14.
Teknisk bistand til transportsektoren
233-959
1 160 668

15.
Teknisk bistand til institutionel udvikling af jernbanedirektoratet i Montenegro
289-223
139 684

16.
Genopbygning af en del af Crkvicko Polje-Nikovici-vejen
256-594
789 807

Miljø

17.
Støtte til miljøforvaltning
258-795
912 465

18.
Udarbejdelse af juridiske dokumenter inden for området kommunale tjenesteydelser og affaldshåndtering
290-255
155 055

19.
Forbedring af affaldshåndteringen i Danilovgrad
256-597
983 193

Kilde: Europa-Kommissionen.

Kommissionens svar

Resumé

VIII

Kommissionen påpeger, at den politiske dialog kun kan tilskynde til reformer, hvorimod ejerskab af reformprocessen ligger hos de nationale myndigheder.

Kommissionen understreger endvidere betydningen af at prioritere kvalitet højere end hastighed i reformprocessen.

Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.

Anvendelsen af værktøjer til håndtering af tiltrædelsesprocessen, herunder den samlede balance, er baseret på en generel vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket omfang det pågældende land gør fremskridt som forventet.

Bemærkninger

Tekstboks 2 — Eksempler på mangelfuld koordinering mellem IPA-projekter

Projekt 1, 2 og 3

Kommissionen påpeger, at i betragtning af den begrænsede størrelse af Montenegros forvaltning og den tidlige fase, som indførelsen af systemet for offentlige indkøb i Montenegro befinder sig i, kan det ikke undgås, at der forekommer yderligere overlapning mellem de forskellige kurser.

Projekt 12 og 13

Kommissionen påpeger, at det i den sidste del af den reviderede periode lykkedes at omdanne den regionale offentlige forvaltningsskole (ReSPA) fra en erhvervsuddannelsesinstitution til et regionalt knudepunkt, der bidrager til politisk dialog ved hjælp af komparative undersøgelser og regional forskning, peer reviews, sommerskoler, seminarer på landet, mobilitetsordninger og studiebesøg, tematiske netværk osv. I den forbindelse har Montenegro nydt godt af interaktionen mellem repræsentanter for regeringen i forbindelse med de forskellige arrangementer, som blev afholdt af ReSPA, samt de sammenlignende undersøgelser.

Siden 2013 har organisationen valgt en mere strategisk tilgang, der udelukkende er rettet mod højtstående embedsmænd og beslutningstagere.

Tekstboks 3 — Eksempler på resultater, som støttemodtagerne ikke har udnyttet fuldt ud

Projekt 4

Kommissionen bemærker, at antikorruptionsagenturet (ACA) blev oprettet den 1. januar 2016. Agenturet anvender for øjeblikket Integrity Risk Manager-platformen som model for udvikling af en ny version af IT-systemet, fordi alle modulerne i ACA’s it-system, herunder modulet for integritetsplaner, skal udvikles i henhold til harmoniserede standarder.

Projekt 19

Kommissionen påpeger, at det er nødvendigt at have et konstant lager af affaldsbeholdere til udskiftning af dem, der er i brug.

Tekstboks 4 — Eksempler på resultater, som de nationale myndigheder ikke har fulgt op på

Projekt 14 bidrog med succes

Kommissionen understreger, at det ligeledes er vigtigt at bemærke, at forsinkelser i forbindelse med gennemførelsen af det fælles europæiske luftfartsområde (FELO) også skyldes nogle medlemsstaters forsinkede ratificering (aftalen blev undertegnet i 2006 og er endnu ikke trådt i kraft). Generelt er Montenegros forberedelsesniveau på dette område blevet vurderet meget positivt af Kommissionen. Ved det seneste ECAA-kontrolbesøg i oktober 2015 blev det konkluderet, at Montenegro opfylder kravene i fase I til FELO-aftalen.

28

Kommissionen påpeger, at transport og miljø vil være omfattet af den nye metodologi fra 2016.

37

Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.

Anvendelse af den generelle balanceklausul er baseret på en bred vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket omfang landet gør fremskridt som forventet. Hvad angår den generelle balanceklausul er de specifikke problemer, der gjorde sig gældende i 2014, blevet løstt, efter at Kommissionen mindede de montenegrinske myndigheder om klausulen.

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 1 — bedre samordning af aktioner til styrkelse af kapaciteten

Kommissionen accepterer anbefaling 1.

Anbefaling 2 — øget forpligtelse til at bruge outputtene og følge op på resultaterne

Kommissionen accepterer anbefaling 2.

45

Fremskridt på årsbasis har altid været afspejlet i rapporterne. Samlingen af flere efterfølgende rapporter gav mulighed for sammenligninger over længere perioder. Med indførelsen af den nye rapporteringsmetode i 2015 og det øgede fokus på viljen til forbedringer ud over fremskridtene i de foregående år, vil det blive lettere at foretage sammenligninger over længere perioder på de pågældende områder.

Anbefaling 3 — Udvikling af bedre værktøjer til måling af fremskridt henimod bedre administrativ kapacitet

Kommissionen accepterer anbefaling 3.

Kommissionen vil videreføre og sin nye rapporteringsmetode og udvide den til at omfatte andre områder i 2016. Dette vil muliggøre en bedre sammenlignelighed mellem landene og også i tidsmæssig henseende på de områder, der er omfattet. Transport og miljø vil være omfattet af den nye metode fra 2016.

Vurderingen efter den nye metode er hovedsageligt kvalitativt, men der tages dog hensyn til kvantitative elementer. Dette er nødvendigt for at give et realistisk billede af alle de elementer, der er relevante for at vurdere situationen på et bestemt område.

46

Kommissionen påpeger, at den politiske dialog kun kan tilskynde reformer, men ejerskabet af reformprocessen ligger hos de nationale myndigheder.

Kommissionen understreger endvidere vigtigheden af, at reformprocessens kvalitet prioriteres højere end dens hastighed.

Kommissionens holdning er, at anvendelsen af balanceklausulen er tilstrækkeligt defineret i forhandlingsrammen.

Anvendelsen af værktøjer til håndtering af tiltrædelsesprocessen, herunder den generelle balanceklausul, er baseret på en generel vurdering af de eksisterende mangler, og i hvilket omfang det pågældende land gør fremskridt som forventet.

Anbefaling 4 — bedre anvendelse af løftestænger til at støtte fremskridtene med reformen

Kommissionen accepterer delvist anbefaling 4.

i.Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at anvendelse af alle de politiske redskaber, der er til rådighed, er af afgørende betydning for tiltrædelsesprocessen. Kommissionen mener, at dette allerede er tilfældet, men Kommissionen finder det vigtigt, at processen er troværdig, og prioriterer dens kvalitet frem for dens hastighed. Det er i denne forbindelse vigtigt at understrege, at navnlig tempoet i reformerne er under de montenegrinske myndigheders kontrol.

ii.Kommissionen mener, at den er klar og konsekvent i sine henvisninger til og anvendelse af balanceklausulen.

Forhandlingsrammen, som regulerer, hvad der er en mellemstatslig proces, fastsætter meget klart betingelserne (se nedenfor) for anvendelse af den generelle balanceklausul. Det er vigtigt at understrege, at det er medlemsstaterne, der træffer beslutning om anvendelse af balanceklausulen på baggrund af et forslag fra Kommissionen. Forhandlingsrammen nævner også, at balanceklausulen kun benyttes, efter at alle andre foranstaltninger er udtømt. Kommissionen kan således ikke acceptere denne del af anbefalingen.

Den relevante tekst i forhandlingsrammen lyder som følger: »Der bør sikres en overordnet ligevægt i fremskridtene i forhandlingerne om de forskellige kapitler. Under hensyn til forbindelsen mellem kapitlerne »Retsvæsenet og grundlæggende rettigheder« og »Retfærdighed, frihed og sikkerhed« og de værdier, som EU bygger på, samt deres betydning for gennemførelsen af gældende EU-ret på alle områder vil Kommissionen efter undersøgelse af alle andre tilgængelige tiltag på eget initiativ eller på anmodning af en tredjedel af medlemsstaterne foreslå, at den tilbageholder sine anbefalinger om at åbne og/eller lukke andre forhandlingskapitler, hvis fremskridtet med de to nævnte kapitler halter væsentligt bagefter fremskridtene i forhandlingerne generelt, og tilpasse det forberedende arbejde i forbindelse hermed, indtil ligevægten er genoprettet. Rådet vil træffe afgørelse om et sådant forslag med kvalificeret flertal, samt om betingelserne for at ophæve de trufne foranstaltninger. Medlemsstaterne handler på regeringskonferencen i overensstemmelse med Rådets afgørelse, med forbehold af det generelle krav om enstemmighed på regeringskonferencen«.

Anbefaling 5 — brug af decentral forvaltning til at udbrede god administrativ praksis

Kommissionen accepterer anbefaling 5.

QJ-AB-16-021-DA-E    ISSN 1977-5636

Denne beretning omhandler Rettens undersøgelse af, om Kommissionens støtte til Montenegro har bidraget effektivt til at opbygge den administrative kapacitet i landet for at forberede det til medlemskab af EU. Retten konkluderer, at EU’s førtiltrædelsesbistand — uanset de langsomme fremskridt, der blev konstateret på en række centrale områder — har hjulpet med til at styrke den administrative kapacitet i den periode, revisionen omfattede (2007-2013). Både EU’s finansielle og ikkefinansielle støtte var rettet mod væsentlige kapacitetsopbygningsbehov, men Retten noterer tilfælde, hvor de nationale myndigheders utilstrækkelige reformvilje betød, at outputtene ikke blev brugt, og den planlagte effekt ikke blev opnået. Retten kommer med anbefalinger til, hvordan Kommissionen kan sætte fokus på at forbedre resultaterne.