ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5648-5 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/373249 | QJ-AB-16-021-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5667-6 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/265938 | QJ-AB-16-021-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5625-6 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/125374 | QJ-AB-16-021-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Στάδιο | Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου | 27.1.2015
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλη ελεγχόμενη μονάδα) | 23.5.2016
Έγκριση της τελικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης | 12.7.2016
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλης ελεγχόμενης μονάδας) σε όλες τις γλώσσες | 28.7.2016

EL
2016

αριθ. 20

Ειδική έκθεση

Ενίσχυση της διοικητικής
ικανότητας του
Μαυροβουνίου: έχουν
σημειωθεί μεν βήματα
προόδου, αλλά χρειάζονται
καλύτερα αποτελέσματα
σε πολλούς βασικούς
τομείς

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου III, του οποίου προεδρεύει ο Karel Pinxten, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Hans Gustaf Wessberg, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενος από τον Peter Eklund, Προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, τον Εμμανουήλ-Douglas Ελληνάκη, Σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, την Torielle Perreur-Lloyd, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, την Stéphanie Girard, την Ainhoa Pérez Infante και την Aurelia Petliza, ελέγκτριες.

Από τα αριστερά: A. Pérez Infante, E.-D. Ελληνάκης, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες και αρκτικόλεξα

Σύνοψη

Εισαγωγή

Η πορεία του Μαυροβουνίου προς την προσχώρηση στην ΕΕ

Προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Μέρος I – Τα ελεγχθέντα έργα ανταποκρίνονταν στις ανάγκες που αφορούσαν τη διοικητική ικανότητα και, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, συντονίζονταν επαρκώς με άλλα έργα του ΜΠΒ και παρεμβάσεις των χορηγών βοήθειας

Τα έργα ανταποκρίνονταν στις ανάγκες που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων

Ο συντονισμός μεταξύ των έργων και άλλων παρεμβάσεων ήταν ως επί το πλείστον επαρκής

Μέρος II – Η ακατάλληλη χρήση των εκροών περιόρισε την αποτελεσματικότητα ορισμένων ελεγχθέντων έργων

Τα έργα παρήγαγαν, γενικώς, τις εκροές τους, ωστόσο αυτές δεν αξιοποιούνταν σε κάθε ευκαιρία από τους δικαιούχους ούτε τους δινόταν πάντοτε συνέχεια από τις αρχές του Μαυροβουνίου

Οι πληροφορίες που θα καταδείκνυαν τη συν τω χρόνω πρόοδο ως προς την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας ήταν ανεπαρκείς

Μέρος III – Η Επιτροπή χρησιμοποίησε καταλλήλως τα μη χρηματοδοτικά μέσα που είχε στη διάθεσή της για την υποστήριξη της διαδικασίας μεταρρύθμισης, ωστόσο σημαντικά ζητήματα παραμένουν ανεπίλυτα

Οι μηχανισμοί της ΣΣΣ για τον πολιτικό διάλογο λειτουργούν ομαλά

Υπήρχε έλλειψη σαφήνειας σχετικά με τη χρήση των μηχανισμών για την ενθάρρυνση της μεταρρύθμισης οι οποίοι ήταν διαθέσιμοι στο πλαίσιο της διαδικασίας των ενταξιακών διαπραγματεύσεων

Οι δυνατότητες χρήσης της αποκεντρωμένης διαχείρισης για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας δεν έχουν ακόμη αξιοποιηθεί πλήρως

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Σημαντικές ημερομηνίες για τις σχέσεις ΕΕ - Μαυροβουνίου
Παράρτημα II | — | Ελεγχθέντα έργα

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συντομογραφίες και αρκτικόλεξα

ΔΚΑ: Διαχειριστής του κινδύνου ως προς την ακεραιότητα

ΔΚΔ: Διακυβερνητική διάσκεψη

ΔΠΚΔ: Διεύθυνση για την πρωτοβουλία καταπολέμησης της διαφθοράς

ΕΠΣΣ: Επιτροπή πρόληψης των συγκρούσεων συμφερόντων

ΚΕΕΧ: Κοινός Εναέριος Ευρωπαϊκός Χώρος

ΚΟΕ: Κρατικό Όργανο Ελέγχου

ΜΔΔ: Μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης

ΜΠΒ: Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας

ΟΚΠ: Οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών

ΟΠΠ: Οργανισμός Προστασίας Περιβάλλοντος

ΣΣ: Σταθεροποίηση και σύνδεση

ΣΣΣ: Συμφωνία Σταθεροποίησης και Σύνδεσης

ΥΚΔ: Υπηρεσία Καταπολέμησης της Διαφθοράς

ReSPA: Regional School of Public Administration (Περιφερειακή σχολή δημόσιας διοίκησης)

Σύνοψη

I

Από την ανακήρυξη της ανεξαρτησίας του το 2006, το Μαυροβούνιο έχει κάνει βήματα προόδου στην πορεία του προς την προσχώρηση στην ΕΕ. Το 2010 απέκτησε την ιδιότητα της υποψήφιας για προσχώρηση στην ΕΕ χώρας, τον Ιούνιο του 2012 το Συμβούλιο ενέκρινε σχετικό διαπραγματευτικό πλαίσιο και, στη συνέχεια, άρχισαν οι διαπραγματεύσεις προσχώρησης. Έως το τέλος του 2015 είχαν ανοίξει 22 από τα 35 διαπραγματευτικά κεφάλαια, εκ των οποίων δύο έκλεισαν προσωρινά.

II

Η Επιτροπή συνέδραμε το Μαυροβούνιο στη δημιουργία θεσμών και την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητάς του, υποστηρίζοντας τη μετάβασή του σε μια δημοκρατική και οικονομικά ανεπτυγμένη χώρα. Η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ είναι, αφενός, χρηματοδοτική, στο πλαίσιο του μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ), και, αφετέρου, μη χρηματοδοτική, μέσω των μηχανισμών πολιτικού διαλόγου.

III

Κατά την περίοδο 2007-2013, η ΕΕ διέθεσε 235,7 εκατομμύρια ευρώ ως προενταξιακή βοήθεια για το Μαυροβούνιο, προκειμένου να υποστηρίξει τη χώρα στην προετοιμασία της για την προσχώρηση. Το 76 % του εν λόγω ποσού είχε αποτελέσει αντικείμενο συμβάσεων έως το τέλος του 2015. Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, η ενδεικτική χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΠΒ για την εν λόγω χώρα ανέρχεται σε 270,5 εκατομμύρια ευρώ. Η χώρα έχει επίσης πρόσβαση σε προγράμματα και έργα που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο προγραμμάτων πολλαπλών δικαιούχων, τα οποία καλύπτουν ολόκληρη την περιοχή των Δυτικών Βαλκανίων και την Τουρκία.

IV

Ελέγξαμε 19 έργα σε τρεις κύριους τομείς της βοήθειας του ΜΠΒ I (2007-2013): τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης (13 έργα), τις μεταφορές (3 έργα) και το περιβάλλον (3 έργα). Δεκαπέντε από τα έργα αυτά χρηματοδοτήθηκαν μέσω των κονδυλίων για το Μαυροβούνιο και τα άλλα τέσσερα μέσω περιφερειακών κονδυλίων. Επιπροσθέτως, εξετάσαμε τους μηχανισμούς πολιτικού διαλόγου που είχαν δημιουργηθεί στο πλαίσιο της συμφωνίας σταθεροποίησης και σύνδεσης, καθώς και της διαδικασίας διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση.

V

Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί αν η προενταξιακή χρηματοδοτική και μη χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ κατά την περίοδο 2007-2013 συνέβαλε αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, παρά την αργή πρόοδο που διαπιστώθηκε σε πολλούς βασικούς τομείς, η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ συνέβαλε στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου. Εντούτοις, όσον αφορά 12 από τα 19 χρηματοδοτηθέντα από τον ΜΠΒ έργα τα οποία ελέγξαμε, η αποτελεσματικότητα της στήριξης ήταν περιορισμένη επειδή οι αρχές του Μαυροβουνίου δεν χρησιμοποίησαν πλήρως ούτε έδωσαν συνέχεια σε ορισμένες εκροές που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων. Η πλειονότητα των έργων που ελέγξαμε δεν απαιτούσαν σαφώς από τις εθνικές αρχές να δώσουν συνέχεια και να αξιοποιήσουν τις επενδύσεις στο πλαίσιο του ΜΠΒ.

VI

Τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν γενικώς τις προβλεπόμενες εκροές με τις οποίες αντιμετωπίζονταν σημαντικές ανάγκες για ικανότητες, παραδείγματος χάριν με την επιτυχή υποστήριξη νομοθετικών αλλαγών, τη δημιουργία θεσμών και την παροχή επιμόρφωσης. Στην πλειονότητά τους τα έργα συντονίζονταν σωστά και λάμβαναν υπόψη τους τις εργασίες άλλων χορηγών βοήθειας. Εντούτοις, εντοπίσαμε περιπτώσεις αλληλοεπικαλύψεων ή περιπτώσεις στις οποίες θα μπορούσε να βελτιωθεί η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ, τα οποία υλοποιούνταν μόνο στο Μαυροβούνιο, και περιφερειακών έργων (πολλαπλών δικαιούχων), τα οποία κάλυπταν αρκετές χώρες σε προενταξιακό στάδιο.

VII

Διαπιστώσαμε επίσης ότι, μολονότι η Επιτροπή παρακολουθεί την πρόοδο της χώρας όσον αφορά την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας, η αξιολόγησή της είχε ποιοτικό χαρακτήρα, στο πλαίσιο της οποίας εξετάστηκαν διαφορετικά τμήματα της δημόσιας διοίκησης. Το γεγονός αυτό δυσχέρανε τη σύγκριση της βελτίωσης μέσα στον χρόνο. Η Επιτροπή άρχισε τη δημοσίευση νέων στοιχείων το 2015, ωστόσο η αξιολόγησή τους θα ήταν υπερβολικά πρώιμη.

VIII

Οι μηχανισμοί πολιτικού διαλόγου λειτουργούσαν ομαλά, αλλά σε σημαντικούς τομείς της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης, του περιβάλλοντος και της καταπολέμησης της διαφθοράς τα αποτελέσματα επιτυγχάνονται με αρκετά αργούς ρυθμούς. Διαπιστώσαμε ότι η περιορισμένη πρόοδος σε βασικούς τομείς οφειλόταν συχνά στην ασθενή βούληση των εθνικών αρχών να προβούν σε μεταρρυθμίσεις παρά την προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ. Η Επιτροπή διαθέτει μηχανισμούς για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων, συμπεριλαμβανομένης της ρήτρας «συνολικής ισορροπίας». Ωστόσο, δεν είναι πάντοτε σαφές αν και με ποιον τρόπο θα πραγματοποιηθεί αναφορά στον εν λόγω μηχανισμό ή θα γίνει χρήση του σε περίπτωση που οι νέοι νόμοι και θεσμοί με την υποστήριξη της ΕΕ δεν αποφέρουν αποτελέσματα σε βασικούς τομείς, όπως στην καταπολέμηση της διαφθοράς.

IX

Η Επιτροπή ανέθεσε στις αρχές του Μαυροβουνίου τη διαχείριση του 12 % των πόρων του ΜΠΒ I. Διαπιστώσαμε ότι ο αποκεντρωμένος τρόπος διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ αποτελεί ενδεχομένως χρήσιμο εργαλείο για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας μέσω της μεταφοράς γνώσεων, το οποίο δεν είχε αξιοποιηθεί απολύτως στο πλαίσιο του ΜΠΒ Ι.

X

Διατυπώνουμε σύνολο συστάσεων με σκοπό την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας.

Εισαγωγή

Η πορεία του Μαυροβουνίου προς την προσχώρηση στην ΕΕ

01

Το Μαυροβούνιο είναι μια μικρή, ορεινή χώρα των Δυτικών Βαλκανίων¹. Νοτιοδυτικά βρέχεται από την Αδριατική Θάλασσα, δυτικά συνορεύει με την Κροατία, βορειοδυτικά με τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, βορειοανατολικά με τη Σερβία, ανατολικά με το Κοσσυφοπέδιο*² και νοτιοανατολικά με την Αλβανία. Πρωτεύουσα και μεγαλύτερη πόλη του είναι η Ποντγκόριτσα. Ο πληθυσμός των 625 266 κατοίκων περιλαμβάνει τις ακόλουθες εθνοτικές ομάδες: Μαυροβούνιους 44,98 %, Σέρβους 28,73 %, Βόσνιους 8,65 %, Αλβανούς 4,91 % και άλλες ομάδες 12,72 %³.

02

Από την ανακήρυξη της ανεξαρτησίας του το 2006, το Μαυροβούνιο έχει πραγματοποιήσει πρόοδο στην πορεία του προς την προσχώρηση στην ΕΕ. Το 2007 η χώρα υπέγραψε συμφωνία σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΣΣΣ) με την ΕΕ⁴ και το 2010 το Συμβούλιο αναγνώρισε στο Μαυροβούνιο το καθεστώς της υποψήφιας για προσχώρηση στην ΕΕ χώρας. Τον Ιούνιο του 2012, το Συμβούλιο ενέκρινε το διαπραγματευτικό πλαίσιο και άρχισαν οι διαπραγματεύσεις προσχώρησης. Κατά το ίδιο έτος, άνοιξε το πρώτο διαπραγματευτικό κεφάλαιο.⁵ Έως το τέλος του 2015, είχαν ανοίξει 22 από τα 35 κεφάλαια⁶, εκ των οποίων δύο έκλεισαν προσωρινά. Βλέπε το παράρτημα I για το χρονοδιάγραμμα προσχώρησης του Μαυροβουνίου στην ΕΕ.

03

Παρά τις καταγγελίες για εκλογική νοθεία και κοινοβουλευτικό μποϊκοτάζ από ορισμένα κόμματα της αντιπολίτευσης, το Μαυροβούνιο παρέμεινε σταθερό κατά τα έτη που ακολούθησαν την έναρξη των διαπραγματεύσεων προσχώρησης. Μολονότι αντιμετωπίζει παρόμοια πιεστική ανάγκη για μεταρρυθμίσεις όπως και η υπόλοιπη περιοχή των Δυτικών Βαλκανίων, παραδείγματος χάριν όσον αφορά τη δημόσια διοίκηση και την αντιμετώπιση της διαφθοράς, το Μαυροβούνιο θεωρείται επί του παρόντος ότι προπορεύεται όλων στη διαδικασία προσχώρησης.

Προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ

04

Από το 2007 το Μαυροβούνιο λαμβάνει χρηματοδοτική βοήθεια από την ΕΕ, στο πλαίσιο του μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας⁷. Η διάθεση 235,7 εκατομμυρίων ευρώ στο πλαίσιο του ΜΠΒ I, το οποίο καλύπτει την περίοδο 2007-2013⁸, κατανέμεται στους διαφορετικούς τομείς στήριξης ως εξής:

Πίνακας 1

Βοήθεια προς το Μαυροβούνιο στο πλαίσιο του ΜΠΒ την περίοδο 2007-2013 (εκατομμύρια ευρώ)

Τομέας | Συνολική κατανομή πόρων ανά τομέα | Ποσοστό
Μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης | 45,6 | 19 %
Περιβάλλον και κλιματική αλλαγή | 35,3 | 15 %
Διασυνοριακή συνεργασία | 30,3 | 13 %
Μεταφορές | 30,0 | 13 %
Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις | 25,5 | 11 %
Ad hoc μέτρα | 25,0 | 11 %
Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη | 22,5 | 9 %
Κοινωνική ανάπτυξη | 21,5 | 9 %
ΣΥΝΟΛΟ 2007-2013 | 235,º7 | 100 %

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

05

Στόχος της χρηματοδότησης της ΕΕ στο πλαίσιο του ΜΠΒ I ήταν να υποστηρίξει το Μαυροβούνιο να καταστεί μια δημοκρατική και οικονομικά σταθερή χώρα πορευόμενη προς την προσχώρηση στην ΕΕ. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΠΒ I για την υποστήριξη του Μαυροβουνίου στη δημιουργία θεσμών, την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητάς του, καθώς και την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης στην προσπάθειά του να εκπληρώσει τα κριτήρια της Κοπεγχάγης⁹. Στα τέλη του 2015, το 76 % των πόρων του ΜΠΒ I είχε αποτελέσει αντικείμενο συμβάσεων και το 87 % αυτών είχε καταβληθεί.

06

Το ΜΠΒ IΙ διαδέχθηκε το ΜΠΒ I και καθορίζει ένα νέο πλαίσιο για την προενταξιακή βοήθεια της περιόδου 2014-2020, με ενδεικτική χρηματοδότηση ύψους 270,5 εκατομμυρίων ευρώ. Τα έργα του ΜΠΒ II έχουν ως στόχο τη διαρθρωτική μεταρρύθμιση σε πεδία που καλύπτουν τους βασικούς τομείς που καθορίζονται στη στρατηγική διεύρυνσης της ΕΕ, όπως η δημοκρατία και η διακυβέρνηση, το κράτος δικαίου, η βιώσιμη ανάπτυξη και η ανταγωνιστικότητα.

07

Η ΕΕ χορηγεί επίσης προενταξιακή βοήθεια σε περιφερειακό επίπεδο, στο πλαίσιο έργων και προγραμμάτων πολλαπλών δικαιούχων (πολυκρατικά) τα οποία καλύπτουν το σύνολο των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων και την Τουρκία. Η περιφερειακή χρηματοδότηση για τον ΜΠΒ I ανήλθε σε 1,137 δισεκατομμύρια ευρώ και για τον ΜΠΒ ΙΙ σε 2,959 δισεκατομμύρια ευρώ.

08

Η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ στηρίζεται σε στρατηγικά έγγραφα, όπως τη ΣΣΣ, την ετήσια στρατηγική για τη διεύρυνση και τις ετήσιες εκθέσεις προόδου που εγκρίνει η Επιτροπή για τη συγκεκριμένη χώρα. Όλα αυτά περιλαμβάνονταν στα πολυετή ενδεικτικά έγγραφα σχεδιασμού έως το 2013, ενώ πλέον αποτελούν μέρος των ενδεικτικών εγγράφων στρατηγικής. Η Επιτροπή, κατόπιν διαβούλευσης με τις δικαιούχους χώρες και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη εγκρίνει ετήσια ή πολυετή προγράμματα.

09

Η Επιτροπή έχει ως επί το πλείστον υλοποιήσει τα έργα της ΕΕ στο Μαυροβούνιο άμεσα, στο πλαίσιο της κεντρικής διαχείρισης. Όταν ολοκληρώθηκε ο ΜΠΒ I, ανέθεσε στις εθνικές αρχές τη διαχείριση των προγραμμάτων που αφορούν την ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων και την περιφερειακή ανάπτυξη, ωστόσο η ίδια εξακολουθεί να λογοδοτεί για τους πόρους αυτούς και διενεργεί ελέγχους των πράξεων. Στο πλαίσιο του ΜΠΒ II, η Επιτροπή εξακολουθεί να χρησιμοποιεί τόσο την κεντρική όσο και την αποκεντρωμένη διαχείριση, οι οποίες ονομάζονται πλέον «άμεση και έμμεση διαχείριση» και συμπληρώνονται από άλλες ρυθμίσεις εφαρμογής, όπως η τομεακή δημοσιονομική στήριξη¹⁰.

10

Η Επιτροπή αξιολογεί την πρόοδο του Μαυροβουνίου τους προηγούμενους δώδεκα μήνες μέσω της «δέσμης μέτρων για τη διεύρυνση» και των ετήσιων εκθέσεων προόδου. Έως το 2014 το ετήσιο έγγραφο στρατηγικής που περιλαμβανόταν στη «δέσμη μέτρων για τη διεύρυνση» παρουσίαζε τα πρόσφατα επιτεύγματα και τις κύριες προκλήσεις για τους επόμενους δώδεκα μήνες, συμπεριλαμβανομένων συγκεκριμένων συμπερασμάτων και συστάσεων. Το 2015, στο έγγραφο στρατηγικής,περιλαμβανόταν μια περισσότερο μακροπρόθεσμη επισκόπηση των προκλήσεων, η οποία κάλυπτε το υπόλοιπο της θητείας της παρούσας Επιτροπής.

1Κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα Δυτικά Βαλκάνια απαρτίζονταν από τις ακόλουθες έξι χώρες: Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, Κοσσυφοπέδιο*, Μαυροβούνιο και Σερβία.

*Η ονομασία αυτή χρησιμοποιείται με την επιφύλαξη των θέσεων ως προς το καθεστώς και συνάδει με το ψήφισμα 1244/1999 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και τη γνώμη του Διεθνούς Δικαστηρίου σχετικά με τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου.

2Όπ.π.

3Απογραφή του 2011. Βλέπε «Montenegro in figures» (Το Μαυροβούνιο σε αριθμούς) της στατιστικής υπηρεσίας του Μαυροβουνίου, 2013.

4Η ΣΣΣ τέθηκε σε ισχύ το 2010.

5Επρόκειτο για το κεφάλαιο 25, που κάλυπτε τις επιστήμες και την έρευνα. Έκλεισε επίσης προσωρινά το ίδιο έτος.

6Κάθε κεφάλαιο αφορά έναν τομέα πολιτικής της νομοθεσίας της ΕΕ.

7Ο ΜΠΒ Ι θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1085/2006 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2006, για τη θέσπιση μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (IPA) (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 82) και με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 718/2007 της Επιτροπής, της 12ης Ιουνίου 2007, για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1085/2006 του Συμβουλίου για τη θέσπιση μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) (ΕΕ L 170 της 29.6.2007, σ. 1).

8Το συνολικό ποσό που διατέθηκε στο πλαίσιο του ΜΠΒ I κατά την περίοδο 2007-2013 ανήλθε σε 10 δισεκατομμύρια ευρώ.

9Τα κριτήρια της Κοπεγχάγης τα οποία καθόρισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον Ιούνιο του 1993 συνίστανται στα εξής:

α) πολιτικά κριτήρια: σταθερότητα θεσμών που εγγυώνται τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα και τον σεβασμό και την προστασία των μειονοτήτων·

β) οικονομικά κριτήρια: ύπαρξη λειτουργικής οικονομίας της αγοράς και ικανότητας αντιμετώπισης των ανταγωνιστικών πιέσεων και των δυνάμεων της αγοράς εντός της ΕΕ·

γ) ικανότητα ανάληψης των υποχρεώσεων που απορρέουν από την ιδιότητα του μέλους, συμπεριλαμβανομένης της προσήλωσης στους στόχους της πολιτικής, οικονομικής και νομισματικής ένωσης.

10Η δημοσιονομική στήριξη περιλαμβάνει την άμεση μεταβίβαση κεφαλαίων στο εθνικό δημόσιο ταμείο της χώρας-εταίρου, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται τα κριτήρια επιλεξιμότητας (σαφώς καθορισμένη στρατηγική, σταθερό μακροοικονομικό πλαίσιο, χρηστή διαχείριση των δημόσιων οικονομικών ή αξιόπιστο πρόγραμμα για τη βελτίωσή της, καθώς και διαφάνεια και εποπτεία του προϋπολογισμού) και ότι υπάρχει διάλογος πολιτικής, αξιολόγηση επιδόσεων και δημιουργία ικανοτήτων.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

11

Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί αν η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ την περίοδο 2007-2013 συνέβαλε αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου. Στην εμβέλεια του ελέγχου περιλαμβάνονταν τόσο η χρηματοδοτική βοήθεια (έργα που χρηματοδοτούνται από τον ΜΠΒ) όσο και η μη χρηματοδοτική (μηχανισμοί πολιτικού διαλόγου μεταξύ της ΕΕ και του Μαυροβουνίου).

12

Στο πλαίσιο του ελέγχου επιχειρήθηκε να απαντηθούν τρία βασικά ερωτήματα:

α)Ικανοποίησαν τα ελεγχθέντα έργα με τον κατάλληλο τρόπο την ανάγκη ενίσχυσης της διοικητικής ικανότητας;

Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, εξετάσαμε αν τα ελεγχθέντα έργα είχαν σχεδιαστεί κατά τρόπο που να ικανοποιεί τις ανάγκες που αφορούσαν τη διοικητική ικανότητα και τις οποίες είχαν θεωρήσει σημαντικές η Επιτροπή και οι εθνικές αρχές, καθώς και αν τα έργα ήταν επαρκώς συντονισμένα με άλλα έργα του ΜΠΒ και με τις παρεμβάσεις άλλων χορηγών βοήθειας.

β)Απέφεραν τα ελεγχθέντα έργα αποτελέσματα όσον αφορά την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας;

Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, εξετάσαμε αν τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες εκροές σχετικά με τη δημιουργία ικανοτήτων, καθώς και αν οι εθνικές αρχές χρησιμοποίησαν και έδωσαν συνέχεια στις εκροές αυτές. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι εκροές αυτές δεν χρησιμοποιήθηκαν ούτε τους δόθηκε συνέχεια, εξετάσαμε τους κύριους λόγους για αυτό. Εξετάσαμε επίσης την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με την αποτελεσματικότητα της στήριξης της ΕΕ όσον αφορά τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας.

γ)Χρησιμοποίησε αποτελεσματικά η Επιτροπή τη μη χρηματοδοτική βοήθεια για τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας;

Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χρησιμοποίησε τους μηχανισμούς πολιτικού διαλόγου που είχαν καθοριστεί στο πλαίσιο της ΣΣΣ και των διαπραγματεύσεων προσχώρησης. Εξετάσαμε επίσης με ποιον τρόπο χρησιμοποίησε η Επιτροπή τα μέσα που είχε στη διάθεσή της για να εξασφαλίσει την ενεργό δέσμευση των εθνικών αρχών για την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων. Τέλος εξετάσαμε αν η Επιτροπή χρησιμοποίησε τις δυνατότητες μεταφοράς ικανοτήτων, ενθαρρύνοντας τη διάδοση των ορθών πρακτικών που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης διαχείρισης των πόρων του ΜΠΒ.

13

Επικεντρωθήκαμε σε τρεις τομείς που είναι σημαντικοί για την προσχώρηση του Μαυροβουνίου στην ΕΕ: τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης (ΜΔΔ), τις μεταφορές και το περιβάλλον. Οι εν λόγω τομείς αντιστοιχούν στο 47 % των συνολικών κονδυλίων που διατέθηκαν υπέρ της χώρας αυτής στο πλαίσιο του ΜΠΒ I¹¹, όπως φαίνεται στον πίνακα 1. Εξετάσαμε επίσης έργα που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, τα οποία χρηματοδοτήθηκαν από τα περιφερειακά (πολλαπλών δικαιούχων) κονδύλια του ΜΠΒ, τα οποία παρέχουν βοήθεια και σε άλλες χώρες επιλέξιμες για συνδρομή στο πλαίσιο του ΜΠΒ¹². Δεδομένου ότι όλοι αυτοί οι τομείς στήριξης λαμβάνουν συνδρομή και στο πλαίσιο του ΜΠΒ II (2014-2020), η Επιτροπή μπορεί να λάβει υπόψη τις παρατηρήσεις και συστάσεις που διατυπώνονται στην παρούσα έκθεση, κατά την εφαρμογή του ΜΠΒ II, καθώς και κατά την προετοιμασία της ενδιάμεσης αξιολόγησης του ΜΠΒ ΙΙ, η οποία προβλέπεται να πραγματοποιηθεί το 2017.

14

Εξετάσαμε δείγμα 19 έργων. Στον τομέα της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης, επιλέξαμε 13 έργα που επικεντρώνονταν στη σύναψη συμβάσεων, την καταπολέμηση της διαφθοράς, τον εσωτερικό και τον εξωτερικό έλεγχο, την τοπική αυτοδιοίκηση και την Περιφερειακή Σχολή Δημόσιας Διοίκησης (ReSPA). Στον τομέα των μεταφορών, επιλέξαμε 3 έργα που αφορούσαν την πολιτική αεροπορία, τη Διεύθυνση Σιδηροδρόμων και την οδοποιία. Στον τομέα του περιβάλλοντος, επιλέξαμε 3 έργα που επικεντρώνονταν στη διαχείριση της κεντρικής διοίκησης, τις κοινοτικές υπηρεσίες και τη διαχείριση των αποβλήτων. Δεκαπέντε έργα του δείγματος χρηματοδοτήθηκαν μέσω των πόρων για το Μαυροβούνιο και τα υπόλοιπα τέσσερα μέσω των περιφερειακών πόρων. Για λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τα έργα που επελέγησαν για έλεγχο, βλέπε παράρτημα II.

15

Ο έλεγχος περιέλαβε ανάλυση εγγράφων και συνεντεύξεις με εκπροσώπους της Επιτροπής και των εθνικών αρχών. Επίσης συνομιλήσαμε και με άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, όπως οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών (ΟΚΠ) και οργανώσεις χορηγών βοήθειας. Χρησιμοποιήσαμε τα αποδεικτικά στοιχεία που περιέχονταν στα έγγραφα σχετικά με τα προγράμματα και τα έργα, τις αξιολογήσεις και τις εκτιμήσεις σχετικά με το ΜΠΒ Ι και τη συγκεκριμένη χώρα, τις ετήσιες εκθέσεις προόδου της Επιτροπής, καθώς και ψηφίσματα της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής.

11Εξετάσαμε τον ΜΠΒ I, επειδή, κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα έργα του ΜΠΒ ΙΙ δεν είχαν αρχίσει ακόμη να υλοποιούνται.

12Οι χώρες που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του ΜΠΒ είναι οι χώρες των Δυτικών Βαλκανίων και η Τουρκία. Αυτά τα προγράμματα και έργα αναφέρονται επίσης ως «περιφερειακά» ή «πολυκρατικά». Η συνολική χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΜΠΒ I για προγράμματα και έργα πολλαπλών δικαιούχων ανήλθε σε 1 137 εκατομμύρια ευρώ.

Παρατηρήσεις

Μέρος I – Τα ελεγχθέντα έργα ανταποκρίνονταν στις ανάγκες που αφορούσαν τη διοικητική ικανότητα και, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, συντονίζονταν επαρκώς με άλλα έργα του ΜΠΒ και παρεμβάσεις των χορηγών βοήθειας

16

Προκειμένου να συμβάλουν αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της δημόσιας διοίκησης του Μαυροβουνίου, τα έργα του ΜΠΒ πρέπει να ανταποκρίνονται στις κύριες ανάγκες για ικανότητες, τις οποίες είχαν προσδιορίσει η Επιτροπή και η ίδια η χώρα. Πρέπει να υπάρχει επαρκής συντονισμός των έργων του ΜΠΒ και της στήριξης που παρέχουν άλλοι χορηγοί βοήθειας, παραδείγματος χάριν για να αποφεύγονται οι αλληλοεπικαλύψεις. Τα νέα έργα του ΜΠΒ πρέπει να βασίζονται στα αποτελέσματα που είχαν επιτευχθεί με παρελθούσες δράσεις που χρηματοδότησε η ΕΕ.

Τα έργα ανταποκρίνονταν στις ανάγκες που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων

17

Εξετάσαμε το πολυετές ενδεικτικό δημοσιονομικό πλαίσιο και το έγγραφο πολυετούς ενδεικτικού σχεδιασμού, στα οποία καθορίζονται οι κύριοι τομείς και στόχοι της στήριξης της ΕΕ, τις συμφωνίες χρηματοδότησης των επιλεγέντων έργων, στις οποίες περιγράφονται οι συγκεκριμένοι στόχοι τους, καθώς και τα έγγραφα εθνικής στρατηγικής. Σε όλα τα ανωτέρω έγγραφα επισημαινόταν η ανάγκη ενίσχυσης της διοικητικής ικανότητας. Αξιολογήσαμε αν τα ελεγχθέντα έργα αποσκοπούσαν στην αντιμετώπιση μίας ή περισσότερων αναγκών που αναφέρονταν στα ανωτέρω έγγραφα. Διαπιστώσαμε ότι και τα 19 έργα είχαν σχεδιαστεί για να ικανοποιήσουν τις προσδιορισθείσες ανάγκες σχετικά με τη διοικητική ικανότητα. Στον πίνακα 2 παρουσιάζεται επισκόπηση των στόχων των ελεγχθέντων έργων όσον αφορά τη δημιουργία ικανοτήτων.

Πίνακας 2

Σχεδιασμός των ελεγχθέντων έργων ώστε αυτά να καλύψουν τα κενά στον τομέα της διοικητικής ικανότητας

Τομέας
Έργα
Στόχοι όσον αφορά τη δημιουργία ικανοτήτων

Σύναψη συμβάσεων
1, 2, 3

οΒελτίωση της νομοθεσίας και της ικανότητας των αναθετουσών αρχών μέσω ενίσχυσης των ικανοτήτων της αρχής δημόσιων συμβάσεων

οΠαροχή επιμόρφωσης και οργάνωση προγράμματος πιστοποίησης

Διαφθορά
4, 5

οΔημιουργία ικανοτήτων στους οικείους θεσμούς όσον αφορά την πρόληψη της διαφθοράς

οΔημιουργία ικανοτήτων σε τοπικό επίπεδο για την καταπολέμηση της διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένων ΟΚΠ

Εσωτερικός έλεγχος
6, 7

οΘέση σε εφαρμογή του δημόσιου εσωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου (ΔΕΔΕ)

οΠροετοιμασία για την προβλεπόμενη μελλοντική διαχείριση των πόρων της ΕΕ από τις εθνικές αρχές

Εξωτερικός έλεγχος
8, 9

οΒελτίωση της ικανότητας του κρατικού οργάνου ελέγχου όσον αφορά τον προγραμματισμό των εργασιών του και την ανάπτυξη της μεθοδολογίας ελέγχου του

οΑνάπτυξη του ελέγχου ποιότητας του εξωτερικού ελέγχου

Τοπική αυτοδιοίκηση
10, 11

οΑνάπτυξη προγραμμάτων επιμόρφωσης και παροχή καθοδήγησης

οΚατάρτιση στρατηγικών σχεδίων για δήμους

ReSPA
12, 13

οΥποστήριξη της δημιουργίας ικανοτήτων στις δημόσιες διοικήσεις της περιοχής των Δυτικών Βαλκανίων

Μεταφορές
14, 15, 16

οΑνάπτυξη της ικανότητας βελτίωσης της νομοθεσίας που αφορά τις οδικές και σιδηροδρομικές μεταφορές και την πολιτική αεροπορία, με σκοπό τη δημιουργία συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και τη χρηματοδότηση με παραχώρηση όσον αφορά τις υποδομές μεταφορών

οΕνίσχυση της ικανότητας διαχείρισης επενδύσεων στο πλαίσιο διεθνούς μέσου χρηματοδότησης

οΑνάπτυξη τεχνικών και διοικητικών δεξιοτήτων σε τοπικό επίπεδο

Περιβάλλον
17, 18, 19

οΚατάρτιση στρατηγικών για την ανάπτυξη, την εναρμόνιση και την εφαρμογή νομοθεσίας

οΑνάπτυξη ικανοτήτων σχετικά με την υλοποίηση έργων σε όλα τα επίπεδα

Πηγή: Καταρτίστηκε από το ΕΕΣ με χρήση στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Ο συντονισμός μεταξύ των έργων και άλλων παρεμβάσεων ήταν ως επί το πλείστον επαρκής

18

Εξετάσαμε κατά πόσον τα έργα ήταν επαρκώς συντονισμένα με άλλες δράσεις που χρηματοδότησαν η ΕΕ και άλλοι χορηγοί βοήθειας στη συγκεκριμένη χώρα. Διαπιστώσαμε ότι, γενικώς, ο συντονισμός των έργων με άλλα έργα του ΜΠΒ ήταν επαρκής, παραδείγματος χάριν λαμβάνοντας ως βάση τα αποτελέσματα προηγούμενων έργων του ΜΠΒ στον ίδιο τομέα. Μολονότι ο αριθμός των άλλων χορηγών βοήθειας έχει μειωθεί σημαντικά στο Μαυροβούνιο από την έναρξη της εφαρμογής του ΜΠΒ Ι το 2007¹³, διαπιστώσαμε ότι τα έργα του ΜΠΒ λάμβαναν υπόψη τους τα αποτελέσματα των εργασιών αυτών των χορηγών (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα κατάλληλου συντονισμού

Τα έργα αριθ. 6 και 7 συνέβαλαν, πρώτον, στην καθιέρωση συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου ειδικά για την προβλεπόμενη μελλοντική ανάθεση της διαχείρισης των πόρων της ΕΕ στο Μαυροβούνιο και, δεύτερον, στην ευρύτερη καθιέρωση του δημόσιου εσωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου στο σύνολο της δημόσιας διοίκησης.

Για την επίτευξη του πρώτου στόχου, το έργο αριθ. 6 βασίστηκε σε ένα έργο που είχε χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ πριν από την εισαγωγή του ΜΠΒ Ι. Κατά την υλοποίηση του έργου αριθ. 6, η Επιτροπή ζήτησε από τον ανάδοχο να τροποποιήσει τις εκροές προκειμένου αυτές να αντικατοπτρίζουν τις εργασίες που πραγματοποιούσαν παράλληλα οι υπηρεσίες της Επιτροπής και αφορούσαν τον έλεγχο της συμμόρφωσης των δομών που είχαν συστήσει οι εθνικές αρχές προετοιμαζόμενες για την αποκεντρωμένη διαχείριση. Το έργο αριθ. 7 παρείχε στη συνέχεια περαιτέρω υποστήριξη και επιμόρφωση με σκοπό την προετοιμασία των εθνικών υπαλλήλων ώστε να είναι σε θέση να διαχειριστούν τις υπό αποκεντρωμένη διαχείριση δομές.

Προκειμένου να επιτύχουν τον δεύτερο στόχο, τα δύο έργα επικεντρώθηκαν πρώτα στην κεντρική δημόσια διοίκηση και στη συνέχεια στη διοίκηση σε τοπικό επίπεδο. Συγκεκριμένα, το έργο αριθ. 6 αποσκοπούσε να εισαγάγει τον εσωτερικό έλεγχο στα κρατικά υπουργεία, συμπεριλαμβανομένης της καθιέρωσης μονάδων εσωτερικού ελέγχου, με ολοκληρωμένο σχεδιασμό των ελέγχων, και της μεταξύ τους δικτύωσης. Το έργο αριθ. 7 άρχισε λίγους μήνες μετά την ολοκλήρωση του έργου αριθ. 6 και επικεντρώθηκε στις αναποτελεσματικές πρακτικές διαχείρισης που διαπιστώθηκαν κατά τη διάρκεια του πρώτου έργου.

Τα έργα αριθ. 8 και 9 αποσκοπούσαν στην ενίσχυση του κρατικού οργάνου ελέγχου (ΚΟΕ) του Μαυροβουνίου. Βασιζόμενο σε έργο που είχαν χρηματοδοτήσει στο παρελθόν γερμανοί χορηγοί βοήθειας, το έργο αριθ. 8 παρείχε σχέδια, κατευθυντήριες οδηγίες και εργαστήρια για ελεγκτές. Παραδείγματος χάριν, δημιούργησε ικανότητες στον τομέα του ελέγχου επιδόσεων, ο οποίος αποτελούσε νέο είδος ελεγκτικού έργου για το συγκεκριμένο ΚΟΕ. Κατά την υλοποίησή του, το έργο στο πλαίσιο του ΜΠΒ ήταν συντονισμένο με το έργο για την ενίσχυση των ικανοτήτων στον τομέα του ελέγχου επιδόσεων που υλοποιούσαν γερμανοί και σουηδοί χορηγοί βοήθειας. Το έργο αριθ. 9 ήταν έργο αδελφοποίησης, υπό την καθοδήγηση του λιθουανικού ΚΟΕ. Παρά το κενό των δύο ετών που υπήρχε μεταξύ των δύο έργων, ο συντονισμός του συγκεκριμένου έργου ήταν επαρκής χάρις στην υποστήριξη που είχε παρασχεθεί για το έργο αριθ. 8 και κατέστησε δυνατή την ανάπτυξη του ελέγχου ποιότητας στο ΚΟΕ του Μαυροβουνίου με την αύξηση της τεχνικής ικανότητας και την κατάρτιση κατευθυντήριων οδηγιών.

19

Εντούτοις, εντοπίσαμε ότι ο συντονισμός μεταξύ των έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ, τα οποία υλοποιούνται μόνο στο Μαυροβούνιο, και των έργων πολλαπλών δικαιούχων, τα οποία καλύπτουν αρκετές χώρες σε προενταξιακό στάδιο δεν ήταν πάντοτε ο ενδεδειγμένος (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα ανεπαρκούς συντονισμού μεταξύ των έργων του ΜΠΒ

Έργα αριθ. 1, 2 και 3 - Ελέγξαμε όλα τα έργα του ΜΠΒ I¹⁴ για την υποστήριξη των δημόσιων συμβάσεων στο Μαυροβούνιο. Το πρώτο έργο παρείχε υποστήριξη μόνο στο Μαυροβούνιο, ενώ τα άλλα δύο ήταν έργα πολλαπλών δικαιούχων που κάλυπταν και άλλες χώρες σε προενταξιακό στάδιο. Μολονότι το έργο αριθ. 1 καθιέρωσε επιτυχώς ένα σύστημα δημόσιων συμβάσεων στη χώρα, διαπιστώσαμε ότι οι εκροές των τριών έργων που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων δεν ήταν κατάλληλα συντονισμένες. Μέσω των έργων αναπτύχθηκε η ικανότητα βελτίωσης της νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις με την κατάρτιση νέων νόμων. Επίσης, τα έργα ενίσχυσαν τις επιδόσεις των αναθετουσών αρχών, παρέχοντας επιμόρφωση και πρόγραμμα πιστοποίησης για υπαλλήλους που εργάζονται στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων. Τα έργα πολλαπλών δικαιούχων (αριθ. 2 και 3) υλοποιήθηκαν μετά το έργο αριθ. 1, ωστόσο δεν χρησιμοποίησαν αποτελεσματικά ως βάση τους τα μαθήματα που είχαν ήδη παρασχεθεί στο πλαίσιο του έργου αριθ. 1, τα οποία να συμπληρώσουν ή να εξειδικεύσουν. Αντιθέτως, σε ορισμένες περιπτώσεις το περιεχόμενο των μαθημάτων ήταν παρεμφερές ή ακόμη και πανομοιότυπο: και τα τρία έργα παρείχαν επιμόρφωση σε βασικές διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων, αμφότερα τα έργα αριθ. 1 και 2 είχαν ως αντικείμενο την εφαρμογή της οδηγίας για τις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας¹⁵ και αμφότερα τα έργα αριθ. 2 και 3 αφορούσαν τις διαδικασίες προσφυγής¹⁶. Επιπλέον, οι συμμετέχοντες στα μαθήματα επιμόρφωσης ήταν συχνά τα ίδια άτομα, παραδείγματος χάριν στα μαθήματα επιμόρφωσης των εκπαιδευτών στο πλαίσιο του έργου αριθ. 1 και του έργου αριθ. 3.

Έργα αριθ. 12 και 13 - Η περιφερειακή σχολή δημόσιας διοίκησης (ReSPA) δημιουργήθηκε για να βοηθήσει τις δημόσιες διοικήσεις των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητάς τους και την προώθηση της περιφερειακής συνεργασίας. Μολονότι οι έξι συμμετέχοντες, συμπεριλαμβανομένου του Μαυροβουνίου, συνεισφέρουν έκαστος 150 000 ευρώ ετησίως, το μεγαλύτερο τμήμα των δαπανών της ReSPA χρηματοδοτείται από έργα πολλαπλών δικαιούχων του ΜΠΒ. Διαπιστώσαμε ότι οι δραστηριότητες επιμόρφωσης της ReSPA δεν ήταν επαρκώς συντονισμένες με την επιμόρφωση που παρεχόταν στο πλαίσιο των έργων του ΜΠΒ στο Μαυροβούνιο. Παραδείγματος χάριν, η επιμόρφωση στο πλαίσιο της ReSPA στόχευε κυρίως σε υπαλλήλους κατώτερων βαθμίδων, των οποίων οι ανάγκες καλύπτονταν σε μεγάλο βαθμό από άλλες πρωτοβουλίες δημιουργίας ικανοτήτων. Επίσης, η πληροφόρηση των δημόσιων υπαλλήλων σχετικά με την παρεχόμενη επιμόρφωση δεν ήταν επαρκής. Κατά συνέπεια, το Μαυροβούνιο χρησιμοποιεί ελάχιστα τις ευκαιρίες επιμόρφωσης που παρέχει η ReSPA.

20

Από το 2014, η Επιτροπή έχει αναγνωρίσει την ανάγκη καλύτερου συντονισμού των εθνικών και περιφερειακών (πολλαπλών δικαιούχων) μέσων και έχει αναθεωρήσει τις διαδικασίες της. Παραδείγματος χάριν, ενθάρρυνε τη ReSPA να πραγματοποιεί διαβουλεύσεις με τους εθνικούς συντονιστές του ΜΠΒ και να προσαρμόζει αναλόγως τις εκροές της. Επιπλέον, το 2015 η Επιτροπή δημιούργησε στους κόλπους της Γενικής Διεύθυνσης Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση το κέντρο θεματικής εμπειρογνωσίας σχετικά με τη ΜΔΔ, με σκοπό τη διαχείριση μιας σειράς προγραμμάτων πολλαπλών δικαιούχων (περιφερειακών προγραμμάτων) στον τομέα της ΜΔΔ, συμπεριλαμβανομένων των συμβάσεων της ReSPA. Ένας από τους στόχους του συγκεκριμένου κέντρου είναι να διασφαλίζει τον συντονισμό της περιφερειακής και εθνικής βοήθειας στο πλαίσιο του ΜΠΒ. Εντούτοις, ήταν υπερβολικά πρώιμο για το Συνέδριο να επαληθεύσει αν αυτές οι νέες εξελίξεις απέφεραν τις απαιτούμενες βελτιώσεις στον συντονισμό της εθνικής και περιφερειακής βοήθειας στο πλαίσιο του ΜΠΒ.

Μέρος II – Η ακατάλληλη χρήση των εκροών περιόρισε την αποτελεσματικότητα ορισμένων ελεγχθέντων έργων

21

Προκειμένου να συμβάλλουν αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της δημόσιας διοίκησης του Μαυροβουνίου, τα έργα του ΜΠΒ πρέπει να παράγουν τις αναμενόμενες εκροές σχετικά με τη δημιουργία ικανοτήτων. Μετά την επίτευξή τους, οι εκροές αυτές πρέπει να χρησιμοποιούνται από τους φορείς που αποτελούσαν τον στόχο των έργων (τους δικαιούχους) και έπειτα να δίδεται συνέχεια από τις εθνικές αρχές, ούτως ώστε τα αποτελέσματα των έργων να είναι βιώσιμα και να επιτυγχάνεται ο πλήρης αντίκτυπός τους. Προκειμένου να καταδεικνύονται όσα επιτυγχάνονται με τους πόρους της ΕΕ, αναμένουμε από την Επιτροπή να αναφέρει σαφώς την επιτυγχανόμενη πρόοδο, συμπεριλαμβανομένου του βαθμού στον οποίο βελτιώνεται η διοικητική ικανότητα της χώρας.

Τα έργα παρήγαγαν, γενικώς, τις εκροές τους, ωστόσο αυτές δεν αξιοποιούνταν σε κάθε ευκαιρία από τους δικαιούχους ούτε τους δινόταν πάντοτε συνέχεια από τις αρχές του Μαυροβουνίου

22

Όσον αφορά τα ελεγχθέντα έργα, εξετάσαμε ενδιάμεσες και τελικές εκθέσεις, εκθέσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης της Επιτροπής και τα πρακτικά των συνεδριάσεων της επιτροπής παρακολούθησης, και πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με δικαιούχους. Διαπιστώσαμε ότι, κατά κανόνα, τα έργα παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές τους. Ορισμένες από αυτές συνδέονταν με τους στόχους της δημιουργίας ικανοτήτων και ορισμένες είχαν σχεδιαστεί ώστε να επιτύχουν άλλους στόχους, όπως την κατασκευή δρόμων. Επικεντρωθήκαμε στις εκροές που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων. Για 12 από τα 19 ελεγχθέντα έργα, διαπιστώσαμε ότι μία ή περισσότερες εκροές που συνδέονταν με τη δημιουργία ικανοτήτων δεν χρησιμοποιήθηκαν πλήρως από τους δικαιούχους ή οι εθνικές αρχές δεν έδωσαν τη συνέχεια που ήταν αναγκαία για τη διατήρηση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων.

23

Στις περιπτώσεις που ο δικαιούχος δεν αξιοποιούσε τις εκροές, η συνολική αποτελεσματικότητα των σχετικών με την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας έργων μειωνόταν, επειδή οι δυνητικές βελτιώσεις που θα επέφεραν τα έργα δεν υλοποιούνταν πάντοτε. Συχνά, ο λόγος για τη μη αξιοποίηση των εκροών σχετιζόταν με δημοσιονομικούς περιορισμούς ή περιορισμούς στους ανθρώπινους πόρους.

Βλέπε στο πλαίσιο 3 παραδείγματα εκροών που δεν αξιοποιούνταν πλήρως από τους δικαιούχους.

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα εκροών που δεν αξιοποιούνταν πλήρως από τους δικαιούχους

Το έργο αριθ. 4 σχεδιάστηκε για να επικεντρωθεί στην πρόληψη της διαφθοράς, στοχεύοντας στα δύο κύρια όργανα που δραστηριοποιούνταν στον εν λόγω τομέα εκείνη την εποχή: τη Διεύθυνση για την Πρωτοβουλία Καταπολέμησης της Διαφθοράς (ΔΠΚΔ) και την Επιτροπή Πρόληψης των Συγκρούσεων Συμφερόντων (ΕΠΣΣ). Δύο από τις προβλεπόμενες εκροές δεν χρησιμοποιήθηκαν πλήρως από τους δικαιούχους.

οΗ ΕΠΣΣ δεν χρησιμοποίησε το αυτοματοποιημένο σύστημα ανταλλαγής δεδομένων για τις δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων, το οποίο αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του έργου. Η ΕΠΣΣ προτίμησε να εξακολουθήσει να χρησιμοποιεί το μη αυτοματοποιημένο μητρώο, παρόλο που δεν διέθετε επαρκείς πόρους για την ενημέρωσή του.

οΣτο πλαίσιο του έργου αναπτύχθηκε ένα εργαλείο ΤΠ για τους διαχειριστές του κινδύνου ως προς την ακεραιότητα (ΔΚΑ), το οποίο προοριζόταν για τη ΔΠΚΔ με σκοπό την εποπτεία των σχεδίων ακεραιότητας που είχαν καταρτιστεί για τον μετριασμό των κινδύνων διαφθοράς στη δημόσια διοίκηση. Μολονότι 72 από τους 102 θεσμούς της χώρας είχαν αναπτύξει σχέδια ακεραιότητας, μόνο 4 εξ αυτών είχαν χρησιμοποιήσει το εργαλείο ΔΚΑ έως τον χρόνο του ελέγχου. Η εν λόγω κατάσταση προέκυψε εν μέρει λόγω ανεπάρκειας σε προσωπικό και εν μέρει επειδή το Μαυροβούνιο δεν διέθεσε την αναγκαία χρηματοδότηση για τη συνέχιση της ανάπτυξης και θέσης σε εφαρμογή του εργαλείου. (Το Μαυροβούνιο βασιζόταν στην πιθανότητα να του χορηγήσουν 400 000 ευρώ άλλοι χορηγοί βοήθειας, σύμφωνα με το σχέδιο δράσης για το κεφάλαιο 23. Ωστόσο, όταν η πιθανότητα αυτή δεν επαληθεύθηκε, δεν χορήγησε τα αναγκαία κεφάλαια από δικούς του πόρους.)

Ενώ το έργο αριθ. 4 βρισκόταν υπό υλοποίηση, οι εθνικές αρχές αποφάσισαν να συγχωνεύσουν την ΕΠΣΣ και τη ΔΠΚΔ σε ένα νέο όργανο, την Υπηρεσία Καταπολέμησης της Διαφθοράς. Έως τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου μας δεν υπήρχαν στοιχεία που να τεκμηριώνουν ότι η Υπηρεσία Καταπολέμησης της Διαφθοράς θα χρησιμοποιήσει κάποια από τις λύσεις ΤΠ που είχαν αναπτυχθεί στο πλαίσιο του έργου του ΜΠΒ για τη ΔΠΚΔ και την ΕΠΣΣ.

Το έργο αριθ. 14 αφορούσε την κατάρτιση των τεχνικών προδιαγραφών για την ανάθεση με υπεργολαβία της ανάπτυξης βάσης δεδομένων για τη διαχείριση των οδικών υποδομών στο Μαυροβούνιο. Οι εθνικές αρχές δεν είχαν χρησιμοποιήσει τη βάση δεδομένων έως τον χρόνο του ελέγχου, ήτοι τέσσερα έτη μετά την ανάπτυξή της. Το ίδιο έργο του ΜΠΒ συνέβαλε στη δημιουργία ικανοτήτων στη δημόσια διοίκηση του Μαυροβουνίου για την υλοποίηση έργων υποδομών. Εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα αναμενόμενα οφέλη σχετικά με τη δημιουργία ικανοτήτων εξανεμίστηκαν λόγω πολύ συχνής εναλλαγής του προσωπικού. Κατά τον χρόνο του ελέγχου, 6 από τα 8 άτομα που είχαν επιμορφωθεί από την εταιρεία σιδηροδρομικών υποδομών είχαν ήδη αφήσει τη θέση τους, στις περισσότερες περιπτώσεις επειδή η σύμβασή τους ήταν προσωρινής απασχόλησης.

Το έργο αριθ. 19 συνέβαλε στην ενίσχυση της ικανότητας διαχείρισης των αποβλήτων σε τοπικό επίπεδο. Οι αρχικώς προβλεπόμενες εκροές τροποποιήθηκαν κατά την υλοποίηση του έργου. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια του ελέγχου μας διαπιστώσαμε ότι δεν χρησιμοποιούνταν στο σύνολό τους ούτε αυτές οι αναθεωρημένες εκροές, εν μέρει λόγω έλλειψης προσωπικού και οικονομικών πόρων. Παραδείγματος χάριν, οι εγκαταστάσεις ανακύκλωσης που είχαν χρηματοδοτηθεί στο πλαίσιο του έργου και ολοκληρώθηκαν το 2013, εξακολουθούσαν να μη λειτουργούν, εν μέρει λόγω έλλειψης προσωπικού για τη λειτουργία τους. Επιπλέον, ο εξοπλισμός που είχε αποκτηθεί στο πλαίσιο του έργου δεν συντηρούνταν, εξαιτίας των δημοσιονομικών περιορισμών που αντιμετώπιζε ο δήμος, ενώ άλλα αντικείμενα δεν χρησιμοποιούνταν καθόλου, παραδείγματος χάριν οι κάδοι ανακύκλωσης.

24

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι εθνικές αρχές δεν έδωσαν συνέχεια στις εκροές των έργων, συχνά μειώθηκε ο προβλεπόμενος αντίκτυπος. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι εθνικές αρχές δεν ενέκριναν την αναγκαία νομοθεσία, το οποίο σήμαινε ότι οι εκροές συχνά δεν ήταν απολύτως αποτελεσματικές. Σε άλλες περιπτώσεις, οι θεσμοί που δημιουργήθηκαν δεν απέκτησαν ανεξαρτησία, ή όργανα που θα μπορούσαν να επιβάλουν την εφαρμογή της εγκεκριμένης νομοθεσίας δεν διέθεταν αυτή τη δικαιοδοσία. Ορισμένες φορές οι εθνικές αρχές δεν χορηγούσαν τους πρόσθετους ανθρώπινους ή δημοσιονομικούς πόρους που ήταν αναγκαίοι για να δοθεί συνέχεια στις εκροές των έργων του ΜΠΒ. Βλέπε στο πλαίσιο 4 παραδείγματα εκροών στις οποίες δεν έδωσαν συνέχεια οι εθνικές αρχές.

Πλαίσιο 4

Παραδείγματα εκροών στις οποίες δεν έδωσαν συνέχεια οι εθνικές αρχές

Το έργο αριθ. 5 αποσκοπούσε στην ενίσχυση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης και των ΟΚΠ στην καταπολέμηση της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο, καθώς και στην αύξηση της ευαισθητοποίησης των πολιτών σχετικά με τη σημασία εφαρμογής αποτελεσματικών μέτρων κατά της διαφθοράς. Το έργο παρήγαγε τις προβλεπόμενες εκροές ως προς τη δημιουργία ικανοτήτων (μελέτες, συζητήσεις στρογγυλής τραπέζης, συστάσεις πολιτικής). Εντούτοις, το Υπουργείο Εσωτερικών, ο βασικός αρμόδιος φορέας για την υποβολή εκθέσεων σχετικά με την εφαρμογή των τοπικών σχεδίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, αποφάσισε να μη συμμετάσχει στη διαδικασία διαβούλευσης, η οποία έλαβε χώρα στο πλαίσιο του έργου, για τη συγκρότηση πολυτομεακού συμβουλευτικού συμβουλίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Το γεγονός αυτό αποδυνάμωσε το συμβούλιο, το οποίο δεν συνεδρίασε ξανά μετά την περάτωση του έργου.

Το έργο αριθ. 14 συνέβαλε επιτυχώς στην εναρμόνιση της νομοθεσίας σχετικά με τις εναέριες μεταφορές, προκειμένου να προετοιμαστεί η πρώτη φάση της συμφωνίας για τον Κοινό Ευρωπαϊκό Εναέριο Χώρο (ΚΕΕΧ). Εντούτοις, έως τον χρόνο του ελέγχου, οι εθνικές αρχές δεν είχαν εγκρίνει, 3,5 χρόνια μετά την εκπόνησή τους¹⁷, πολλά από τα νομοθετήματα που είχαν καταρτιστεί στο πλαίσιο του έργου, προκειμένου η χώρα να εναρμονιστεί με τις απαιτήσεις της συμφωνίας ΚΕΕΧ.

Το έργο αριθ. 15 αφορούσε την εκπόνηση επιχειρηματικού σχεδίου το 2013 με σκοπό τη βελτίωση της αποδοτικότητας της Διεύθυνσης Σιδηροδρόμων. Εντούτοις, έως τον χρόνο του ελέγχου, οι εθνικές αρχές δεν είχαν εφαρμόσει το επιχειρηματικό σχέδιο, εξαιτίας δημοσιονομικών περιορισμών που κατέληξαν σε καθυστερήσεις στην πρόσληψη του αναγκαίου πρόσθετου προσωπικού (7 από τις 17 θέσεις της Διεύθυνσης ήταν κενές). Επιπροσθέτως, οι εθνικές αρχές δεν κατέστησαν τη Διεύθυνση οικονομικά ανεξάρτητη από το Υπουργείο Μεταφορών, κίνηση που ήταν αναγκαία για να λειτουργήσει η Διεύθυνση σύμφωνα με τα προβλεπόμενα.

Στο πλαίσιο του έργου αριθ. 17 διατέθηκαν 180 000 ευρώ για την ενίσχυση της ικανότητας του οργανισμού προστασίας του περιβάλλοντος (ΟΠΠ) ως προς τη συγκέντρωση, την επικύρωση και τη διάδοση δεδομένων για το περιβάλλον. Για τον σκοπό αυτό, αφιερώθηκε ένα έτος για την ανάπτυξη συστήματος συλλογής, επικύρωσης και διάδοσης δεδομένων για το περιβάλλον, καθώς και την πραγματοποίηση συναφών μαθημάτων επιμόρφωσης. Μολονότι το έργο αυτό ολοκληρώθηκε το 2012, έως τον χρόνο του ελέγχου δεν είχε ακόμη τεθεί σε λειτουργία το σύστημα που αναπτύχθηκε, ούτε βελτιώθηκε σημαντικά η ικανότητα του οργανισμού ή η ποιότητα των εκθέσεών του. Οι εθνικές αρχές δεν έδωσαν συνέχεια στις εκροές του έργου διαθέτοντας επαρκές προσωπικό και επαρκείς οικονομικούς πόρους.

Το έργο αριθ. 18 συνέδραμε τις εθνικές αρχές στην κατάρτιση 29 νομοθετικών πράξεων παράγωγου δικαίου στον τομέα των δημοτικών υπηρεσιών και της διαχείρισης αποβλήτων. Μολονότι έως την περάτωση του έργου, τον Αύγουστο του 2013, είχαν καταρτιστεί σχέδια νόμου, κατά τον χρόνο του ελέγχου οι εθνικές αρχές είχαν εγκρίνει και δημοσιεύσει λιγότερους από τους μισούς νόμους, μειώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο τον αντίκτυπο του έργου του ΜΠΒ.

Οι πληροφορίες που θα καταδείκνυαν τη συν τω χρόνω πρόοδο ως προς την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας ήταν ανεπαρκείς

25

Εξετάσαμε τις διαθέσιμες πληροφορίες για τη μέτρηση της βελτίωσης της διοικητικής ικανότητας στο Μαυροβούνιο κατά την ελεγχθείσα περίοδο. Μελετήσαμε τα έγγραφα της «δέσμης μέτρων για τη διεύρυνση» που ενέκρινε κάθε έτος η Επιτροπή. Σε αυτά περιλαμβάνεται το έγγραφο στρατηγικής για τη διεύρυνση, στο οποίο παρουσιάζεται η πορεία που πρέπει να ακολουθηθεί τα επόμενα έτη και διαπιστώνεται η πρόοδος που έχει σημειώσει κάθε υποψήφια και δυνάμει υποψήφια χώρα. Περιλαμβάνονται επίσης οι ετήσιες εκθέσεις προόδου, στις οποίες περιγράφεται αναλυτικότερα η πρόοδος που επιτυγχάνουν ετησίως οι επιμέρους χώρες. Επιπλέον, εξετάσαμε την πρόοδο που ανέφεραν οι επιτροπές παρακολούθησης και οι τομεακές επιτροπές που συγκροτήθηκαν βάσει της ΣΣΣ, καθώς και η πρώτη βασική μέτρηση της ΜΔΔ που διενεργήθηκε το 2015.

26

Διαπιστώσαμε ότι, μολονότι οι ετήσιες εκθέσεις προόδου της Επιτροπής παρουσιάζουν τη γενική πρόοδο ως προς την εκπλήρωση των κριτηρίων της Κοπεγχάγης και αξιολογούν την πορεία των επιμέρους διαπραγματευτικών κεφαλαίων, δεν περιλαμβάνουν αξιολογήσεις της προόδου σχετικά με την ενίσχυση της ικανότητας σε μεγαλύτερη χρονική περίοδο. Επίσης δεν είχαν σχεδιαστεί κατά τρόπον ώστε να αξιοποιούνται τα αποτελέσματα των επιμέρους έργων. Έπειτα από την ανάγνωση των εκθέσεων (της περιόδου 2011-2014), επιχειρήσαμε να συνθέσουμε την εικόνα της προόδου που επιτεύχθηκε όσον αφορά την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας στους βασικούς τομείς μεταρρύθμισης (βλέπε πίνακα 3).

27

Από τη συνολική εξέταση των ετήσιων εκθέσεων προόδου της Επιτροπής καταδεικνύεται ότι η πρόοδος που πραγματοποιείται όσον αφορά την ενίσχυση της ικανότητας είναι αργή. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι οι διαφορετικές εκθέσεις δεν αξιολογούσαν πάντοτε τα ίδια τμήματα της δημόσιας διοίκησης, και τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της εν λόγω αξιολόγησης σήμαιναν ότι τα κριτήρια που εφαρμόζονταν για να αξιολογηθεί η διοικητική ικανότητα ως «ανεπαρκής» ή «αυξημένη» δεν ήταν σαφώς καθορισμένα. Το γεγονός αυτό δυσχέρανε τη σύγκριση της βελτίωσης μέσα στον χρόνο.

Πίνακας 3

Επισκόπηση των αξιολογήσεων όσον αφορά τη διοικητική ικανότητα στις ετήσιες εκθέσεις προόδου της Επιτροπής (2011-2014) για τους ελεγχθέντες τομείς

| Κεφάλαιο¹ | Τομείς πολιτικής | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Δημόσιες συμβάσεις | Διεύθυνση δημόσιων συμβάσεων, αρχή δημόσιων συμβάσεων |  |  |  |
Επιτροπή ελέγχου των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων |  |  |  |
Υπηρεσίες επιθεώρησης |  |  |  |
Παραχωρήσεις |  |  |  |
14 | Πολιτική μεταφορών | Φορέας διερεύνησης ατυχημάτων |  |  |  |
22 | Περιφερειακή πολιτική και συντονισμός των διαρθρωτικών μέσων | Θεσμικό πλαίσιο |  |  |  |
Δημοσιονομική διαχείριση, εσωτερικός και εξωτερικός έλεγχος |  |  |  |
23 | Δικαστικό σύστημα και θεμελιώδη δικαιώματα | Πολιτική για την καταπολέμηση της διαφθοράς |  |  |  |
Επιτροπή πρόληψης των συγκρούσεων συμφερόντων |  |  |  |
Συντονισμός για την καταπολέμηση της διαφθοράς |  |  |  |
27 | Περιβάλλον και κλιματική αλλαγή | Οριζόντια θέματα |  |  |  |
Ποιότητα του αέρα |  |  |  |
Διαχείριση αποβλήτων |  |  |  |

| Η διοικητική ικανότητα εξακολουθεί να είναι ανεπαρκής ή περιορισμένη και χρειάζεται ουσιαστική ή επείγουσα βελτίωση.
| Η διοικητική ικανότητα έχει αυξηθεί, ωστόσο εξακολουθεί να απαιτείται περαιτέρω βελτίωση.
| Η διοικητική ικανότητα έχει αυξηθεί και δεν απαιτείται περαιτέρω βελτίωση.

1Οι εκθέσεις ακολουθούν τα διαπραγματευτικά κεφάλαια ακόμη και όταν αυτά δεν έχουν ανοίξει.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των εκθέσεων προόδου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

28

Η Επιτροπή, αναγνωρίζοντας τη σημασία συγκέντρωσης άρτιων δεδομένων για τη συνεχή μέτρηση της προόδου της μεταρρύθμισης, χρησιμοποίησε μια νέα μεθοδολογία υποβολής εκθέσεων κατά την ετήσια αξιολόγηση που περιλαμβάνεται στις εκθέσεις προόδου¹⁸ για το 2015. Η εν λόγω μεθοδολογία χρησιμοποιήθηκε σε εννέα τομείς σε πιλοτική βάση¹⁹. Για τους εν λόγω τομείς, οι ανωτέρω εκθέσεις παρέχουν λεπτομερέστερες πληροφορίες από ό,τι στο παρελθόν σχετικά με την τρέχουσα κατάσταση επιπροσθέτως της προόδου που επιτεύχθηκε τους τελευταίους 12 μήνες. Οι κλίμακες αξιολόγησης εναρμονίστηκαν καλύτερα και οι εκθέσεις έγιναν περισσότερο συγκρίσιμες, αφενός, μεταξύ των χωρών και, αφετέρου, μέσα στον χρόνο. Τα ανωτέρω θα συμβάλουν ώστε μελλοντικά η πρόοδος να τεθεί στο κατάλληλο πλαίσιο και να αναφέρονται τα σημεία στα οποία πρέπει να επικεντρωθούν οι προσπάθειες το επόμενο έτος²⁰. Έως τον χρόνο του ελέγχου, η Επιτροπή δεν είχε επεκτείνει ακόμη τη νέα μεθοδολογία σε άλλους τομείς, όπως οι μεταφορές και το περιβάλλον. Η Επιτροπή δρομολόγησε επίσης την επισκόπηση των βασικών μετρήσεων σχετικά με τη δημόσια διοίκηση το 2015, με την οποία θα καταστεί εφικτή η ποσοτική και συγκριτική αναφορά της προόδου²¹.

Μέρος III – Η Επιτροπή χρησιμοποίησε καταλλήλως τα μη χρηματοδοτικά μέσα που είχε στη διάθεσή της για την υποστήριξη της διαδικασίας μεταρρύθμισης, ωστόσο σημαντικά ζητήματα παραμένουν ανεπίλυτα

29

Προκειμένου να συμβάλει αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας στο Μαυροβούνιο, η Επιτροπή πρέπει να χρησιμοποιήσει αποτελεσματικά τα μη χρηματοδοτικά της μέσα για την υποστήριξη της διαδικασίας μεταρρύθμισης. Πρέπει να δημιουργηθούν μηχανισμοί πολιτικού διαλόγου και διαλόγου πολιτικής οι οποίοι να λειτουργούν ομαλά και αναμένουμε από την Επιτροπή να χρησιμοποιεί ρητά και με συνέπεια τα μέσα που έχει στη διάθεσή της στο πλαίσιο του εν λόγω διαλόγου για να λάβει την ενεργό δέσμευση των εθνικών αρχών όσον αφορά την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων. Η Επιτροπή πρέπει να αξιοποιήσει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες είναι δυνατή η μεταφορά γνώσης, παραδείγματος χάριν αντλώντας διδάγματα από τη διαχείριση και την υλοποίηση έργων του ΜΠΒ.

30

Εξετάσαμε τις κύριες δομές πολιτικού διαλόγου μεταξύ της Επιτροπής και του Μαυροβουνίου, οι οποίες δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο της συμφωνίας σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΣΣΣ) και της διαπραγματευτικής διαδικασίας προσχώρησης, συμπεριλαμβανομένης της νέας προσέγγισης που εφαρμόζεται στις διαπραγματεύσεις με τη συγκεκριμένη χώρα. Εξετάσαμε τους μηχανισμούς για την ενθάρρυνση των μεταρρυθμίσεων, συμπεριλαμβανομένης της ρήτρας «συνολικής ισορροπίας». Εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή χρησιμοποίησε αποτελεσματικά αυτούς τους μηχανισμούς για να προωθήσει βελτιώσεις της διοικητικής ικανότητας. Εξετάσαμε επίσης σε ποιον βαθμό η Επιτροπή χρησιμοποιεί τις δυνατότητες ενθάρρυνσης των ορθών πρακτικών χρησιμοποιώντας την αποκεντρωμένη διαχείριση των πόρων του ΜΠΒ.

Οι μηχανισμοί της ΣΣΣ για τον πολιτικό διάλογο λειτουργούν ομαλά

31

Έπειτα από την ανεξαρτησία του Μαυροβουνίου το 2006, καθιερώθηκε πολιτικός διάλογος σε υπουργικό επίπεδο μεταξύ της κυβέρνησης της χώρας και των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Η ΣΣΣ που υπεγράφη το 2007 έθεσε στη συνέχεια τα θεμέλια του πολιτικού διαλόγου σε διαφορετικά επίπεδα: το συμβούλιο σταθεροποίησης και σύνδεσης (συμβούλιο ΣΣ), την επιτροπή σταθεροποίησης και σύνδεσης (επιτροπή ΣΣ), τις επτά υποεπιτροπές σταθεροποίησης και σύνδεσης (υποεπιτροπές ΣΣ) και, από το 2014, την ειδική ομάδα για τη ΜΔΔ. Στο πλαίσιο των μηχανισμών αυτών, η Επιτροπή και οι αρχές του Μαυροβουνίου πραγματοποιούν τακτικές συναντήσεις από το 2007 και μετά, για να συζητήσουν, μεταξύ άλλων, την ανάγκη προόδου στις μεταρρυθμίσεις και τις ανεπάρκειες στη διοικητική ικανότητα της χώρας. Οι τομεακές υποεπιτροπές επικεντρώνονται κυρίως στην ευθυγράμμιση με το κοινοτικό κεκτημένο και στα μέσα επίτευξής της. Τα συμπεράσματα των υποεπιτροπών συζητούνται σε ετήσια βάση στις συνεδριάσεις του συμβουλίου ΣΣ και της επιτροπής ΣΣ.

32

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε εποικοδομητικά τους μηχανισμούς πολιτικού διαλόγου με τις αρχές του Μαυροβουνίου, παραδείγματος χάριν για να ενθαρρύνει τις νομοθετικές αλλαγές σε πολλούς τομείς και για να υποστηρίξει τη δημιουργία των αναγκαίων θεσμών που θα προωθήσουν τη διαδικασία μεταρρύθμισης. Στο πλαίσιο αυτού του διαλόγου επισημάνθηκαν σημαντικοί τομείς στους οποίους δεν έχουν επιτευχθεί αποτελέσματα, ή τα αποτελέσματα επιτυγχάνονται με αργούς ρυθμούς. Παραδείγματος χάριν, στην έκθεση προόδου της για το 2015, η Επιτροπή επεσήμανε ότι η βελτίωση του εσωτερικού ελέγχου στις αναθέτουσες αρχές αποτελεί αποφασιστικής σημασίας παράγοντα για τη βελτίωση της παρακολούθησης και της επαλήθευσης της υλοποίησης της σύμβασης, καθώς και ότι η ικανότητα εσωτερικού ελέγχου εξακολουθεί να αποτελεί ζήτημα που προκαλεί ανησυχία²². Στην ίδια έκθεση συμπεραίνεται ότι το Μαυροβούνιο βρίσκεται σε πρώιμο στάδιο προετοιμασίας όσον αφορά, μεταξύ άλλων, το περιβάλλον και την κλιματική αλλαγή. Η ευθυγράμμιση με το κοινοτικό κεκτημένο και η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας παραμένουν ουσιαστικές προκλήσεις για το Μαυροβούνιο²³. Η ανάλυση της Επιτροπής επιβεβαιώνεται από τις παρατηρήσεις που προέκυψαν από τον έλεγχό μας, οι οποίες αναφέρονται στα σημεία 16 έως 24.

33

Από τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του, υπάρχει στο Μαυροβούνιο ισχυρή δυναμική για την προσχώρηση στην ΕΕ, η οποία καταδεικνύεται με τη σταθερή πρόοδο της διαδικασίας προσχώρησης και με το τρέχον υψηλό επίπεδο στήριξης της ένταξης στην ΕΕ από τον πληθυσμό²⁴. Αυτό παρείχε στην Επιτροπή σημαντικό μέσο μόχλευσης για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας. Εντούτοις, διαπιστώσαμε ότι ορισμένες φορές οι εθνικές αρχές δεν δεσμεύονταν ενεργά για την υλοποίηση της διαδικασίας μεταρρύθμισης και δεν χρησιμοποιούσαν ούτε έδιναν πάντοτε συνέχεια στις δράσεις που είχαν λάβει στήριξη στο πλαίσιο του ΜΠΒ I για τη διασφάλιση της επίτευξης των αποτελεσμάτων (βλέπε σημεία 23 και 24). Διαπιστώσαμε ότι η πλειονότητα των ελεγχθέντων έργων δεν περιλάμβανε σαφώς την απαίτηση αξιοποίησης από τις εθνικές αρχές των επενδύσεων στο πλαίσιο του ΜΠΒ. Η σημασία της βιωσιμότητας και του αντικτύπου των αποτελεσμάτων αποτυπώνεται στη συμφωνία-πλαίσιο για τον ΜΠΒ ΙΙ με το Μαυροβούνιο²⁵.

Υπήρχε έλλειψη σαφήνειας σχετικά με τη χρήση των μηχανισμών για την ενθάρρυνση της μεταρρύθμισης οι οποίοι ήταν διαθέσιμοι στο πλαίσιο της διαδικασίας των ενταξιακών διαπραγματεύσεων

34

Η διαδικασία ένταξης, και συγκεκριμένα οι ενταξιακές διαπραγματεύσεις οι οποίες δρομολογήθηκαν μεταξύ της ΕΕ και του Μαυροβουνίου το 2012, παρείχαν στην ΕΕ νέους μηχανισμούς υποστήριξης της νομικής, διοικητικής και οικονομικής μεταρρύθμισης. Παράδειγμα αυτών αποτελεί ο διάλογος σχετικά με τα 35 διαπραγματευτικά κεφάλαια που καλύπτουν όλα τα τμήματα του κεκτημένου. Ο καθορισμός κριτηρίων αναφοράς για το άνοιγμα και το κλείσιμο κεφαλαίων, καθώς και ο καθορισμός, κατά περίπτωση, ενδιάμεσων κριτηρίων αναφοράς (τα τελευταία μόνο για τα κεφάλαια του κράτους δικαίου), προσφέρουν μηχανισμούς για την ενθάρρυνση της χώρας κατά την πορεία ευθυγράμμισής της με το κεκτημένο.

35

Στο πλαίσιο του διαπραγματευτικού πλαισίου που συμφωνήθηκε το 2012, η ΕΕ εισήγαγε τη «νέα προσέγγιση», σύμφωνα με την οποία τα δύο κεφάλαια που αφορούσαν το κράτος δικαίου²⁶ θεωρούνται πρωταρχικής σημασίας για τη διαδικασία διεύρυνσης. Τα εν λόγω δύο κεφάλαια άνοιξαν νωρίς κατά την ενταξιακή διαδικασία με σκοπό να παρασχεθεί στο Μαυροβούνιο αρκετός χρόνος ώστε να θεσπίσει την αναγκαία νομοθεσία, να συγκροτήσει τους αναγκαίους θεσμούς και να καταγράψει τις επιδόσεις της υλοποίησης πριν από το κλείσιμο των διαπραγματεύσεων. Στο πλαίσιο της νέας προσέγγισης, η πρόοδος στις διαπραγματεύσεις όσον αφορά «τεχνικά» κεφάλαια, όπως οι μεταφορές και το περιβάλλον, θα είναι δυνατή μόνον εφόσον η χώρα συνεχίσει να προοδεύει στον τομέα του κράτους δικαίου. Ο μηχανισμός που δημιουργήθηκε για να συμβάλει στην ενθάρρυνση της διαδικασίας προς αυτή την κατεύθυνση ονομάζεται «ρήτρα συνολικής ισορροπίας»²⁷. Το Μαυροβούνιο είναι η πρώτη χώρα σε διαπραγμάτευση στην οποία εφαρμόζεται η «νέα προσέγγιση».

36

Την πρώτη φορά που η Επιτροπή αναφέρθηκε στη ρήτρα συνολικής ισορροπίας ήταν στην έκθεση προόδου του 2014²⁸, καθώς και στο έγγραφο στρατηγικής για τη διεύρυνση 2014-2015²⁹, στο οποίο επισημαίνονταν τα εξής: «Η Επιτροπή υπενθυμίζει την ύπαρξη της ρήτρας "συνολικής ισορροπίας" στο διαπραγματευτικό πλαίσιο. Η πρόοδος στην εκπλήρωση των ενδιάμεσων κριτηρίων αναφοράς σχετικά με τα κεφάλαια που αφορούν το κράτος δικαίου και τις σχετικές αδυναμίες που εντοπίσθηκαν ανωτέρω, η οποία θα αποδεικνύεται με απτά αποτελέσματα, θα έχει αντίκτυπο στον ρυθμό των συνολικών διαπραγματεύσεων ένταξης, συμπεριλαμβανομένων των θεματολογίων των μελλοντικών ΔΚΔ»³⁰. Οι αρχές του Μαυροβουνίου αντέδρασαν στην εν λόγω αναφορά στη ρήτρα και έλαβαν μέτρα για ορισμένες από τις αδυναμίες που είχε εντοπίσει η Επιτροπή εγκρίνοντας νέα νομοθεσία. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ θεώρησαν ότι η δράση που αναλήφθηκε ήταν αρκετή για να εξακολουθήσει το άνοιγμα νέων διαπραγματευτικών κεφαλαίων.

37

Η υπενθύμιση της ρήτρας συνολικής ισορροπίας το 2014 κατέδειξε ότι ο συγκεκριμένος μηχανισμός μπορεί να χρησιμοποιηθεί θετικά. Εντούτοις, το 2015, παρά την επένδυση της Επιτροπής στον εν λόγω τομέα και τις ενέργειες που πραγματοποίησαν οι εθνικές αρχές, υπήρχαν ελάχιστα απτά αποτελέσματα όσον αφορά την εφαρμογή της νομοθεσίας για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Αναφερόμενη στη γενικώς αργή πρόοδο σχετικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς, η Επιτροπή επεσήμανε στην έκθεση προόδου του 2015 ότι οι θεσμοί πρέπει να επιδείξουν ενεργότερη προληπτική στάση κατά την εκπλήρωση της εντολής τους. Οι επιδόσεις του Μαυροβουνίου όσον αφορά την αποτελεσματική έρευνα, δίωξη και καταδικαστικές αποφάσεις στις υποθέσεις διαφθοράς, ιδίως όσον αφορά τη διαφθορά υψηλού επιπέδου, παραμένουν περιορισμένες³¹. Μολονότι η πρόοδος προς τη μεταρρύθμιση παραμένει περιορισμένη σε αυτό τον βασικό τομέα, δεν έγινε αναφορά στη ρήτρα της συνολικής ισορροπίας. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν έχουν καθορίσει με σαφήνεια τις περιστάσεις υπό τις οποίες είναι πιθανόν να αναφερθεί ή να εφαρμοστεί η συγκεκριμένη ρήτρα. Παραδείγματος χάριν, δεν είναι σαφές αν θα υπάρξει υπενθύμιση της ρήτρας το 2016, σε περίπτωση που η νέα νομοθεσία και οι θεσμοί για την καταπολέμηση της διαφθοράς, όπως η ΥΚΔ (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 3), δεν λειτουργήσουν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα και δεν παραγάγουν απτά αποτελέσματα.

Οι δυνατότητες χρήσης της αποκεντρωμένης διαχείρισης για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας δεν έχουν ακόμη αξιοποιηθεί πλήρως

38

Στο Μαυροβούνιο, ο ΜΠΒ I αποτέλεσε αντικείμενο συμβάσεων και υλοποιήθηκε από την Επιτροπή ως επί το πλείστον σε κεντρικό επίπεδο. Ο δημοσιονομικός κανονισμός και ο κανονισμός για τον ΜΠΒ προβλέπουν την ανάθεση της διαχείρισης των προενταξιακών πόρων στις υποψήφιες χώρες, ώστε αυτές να προετοιμαστούν για τη μελλοντική διαχείριση των διαρθρωτικών και γεωργικών ταμείων της ΕΕ. Σύμφωνα με τους εν λόγω κανονισμούς, κατά τα έτη 2012-2013 το Μαυροβούνιο ζήτησε από την Επιτροπή την αποκέντρωση της διαχείρισης των πόρων του ΜΠΒ I και δημιούργησε για τον σκοπό αυτό τις απαιτούμενες δομές λειτουργίας. Αφού έλεγξε ότι πληρούνται οι απαιτήσεις για την αποκεντρωμένη διαχείριση, η Επιτροπή ανέθεσε στη χώρα την αρμοδιότητα διαχείρισης του 12 % του συνόλου της χρηματοδότησης που της διετέθη στο πλαίσιο του ΜΠΒ I. Η χρηματοδότηση αυτή περιλάμβανε 22,7 εκατομμύρια ευρώ για έργα στους τομείς των μεταφορών και του περιβάλλοντος και σε 5,6 εκατομμύρια ευρώ για έργα σχετικά με την απασχόληση και την κοινωνική ένταξη. Το αίτημα του Μαυροβουνίου για την αποκεντρωμένη διαχείριση των χρηματοδοτήσεων του ΜΠΒ ΙΙ αφορά μεγαλύτερο ποσοστό των πόρων.

39

Πέρα από την αύξηση της ιδίας ευθύνης σχετικά με τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα, ο εν λόγω τρόπος διαχείρισης μπορεί να αποφέρει πολύτιμη δημιουργία ικανοτήτων στις δομές λειτουργίας. Και αυτό επειδή, τα πρώτα χρόνια της αποκεντρωμένης διαχείρισης, η Επιτροπή διενεργεί λεπτομερείς και διεξοδικούς ελέγχους στο έργο των λειτουργικών δομών σε όλα τα στάδια σύναψης συμβάσεων και υλοποίησης κάθε έργου. Η διάδοση ορθών πρακτικών στη διαχείριση έργων, από τις δομές του ΜΠΒ στην υπόλοιπη δημόσια διοίκηση του Μαυροβουνίου που ασχολείται με το ίδιο πεδίο, ενδεχομένως να αποτελέσει αποτελεσματικό μέσο ενίσχυσης της διοικητικής ικανότητας.

40

Εντούτοις, η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας δεν αποτέλεσε στόχο κατά την έγκριση των κανονισμών που διέπουν την αποκεντρωμένη διαχείριση. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν έχει ενθαρρύνει τις εθνικές αρχές να εξετάσουν τρόπους για την ενεργό ανάπτυξη ορθών πρακτικών στις δομές που δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης διαχείρισης. Οι εν λόγω πρακτικές θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν εν συνεχεία για τη δημιουργία ικανοτήτων στην υπόλοιπη δημόσια διοίκηση. Διαπιστώσαμε επίσης τον κίνδυνο, όπως και στις άλλες χώρες που βρίσκονται σε προενταξιακό στάδιο³², να καταστούν οι λειτουργικές δομές του ΜΠΒ οργανισμοί παράλληλοι με την υπόλοιπη δημόσια διοίκηση.

13Πολλοί χορηγοί βοήθειας μείωσαν ή απέσυραν τη στήριξή τους, δεδομένων, αφενός, της διαθεσιμότητας της προενταξιακής βοήθειας της ΕΕ στο πλαίσιο του ΜΠΒ και, αφετέρου, της έναρξης της διαπραγματευτικής διαδικασίας για την προσχώρηση στην ΕΕ.

14Δεν συμπεριλήφθηκαν οι συμβάσεις τεχνικής βοήθειας και ανταλλαγής πληροφοριών.

15Οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ L 134 της 30.4.2004, σ. 1).

16Οι οδηγίες της ΕΕ σχετικά με τις διαδικασίες προσφυγής είναι η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ L 395 της 30.12.1989, σ. 33), η οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992 (ΕΕ L 76 της 23.3.1992, σ. 14) και η οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007 (ΕΕ L 335 της 20.12.2007, σ. 31). Οι διαδικασίες προσφυγής είναι νομικές διαδικασίες τις οποίες έχουν στη διάθεσή τους οι οικονομικοί φορείς που συμμετέχουν σε διαδικασία σύναψης συμβάσεων για να προσβάλουν την απόφαση ανάθεσης.

17Το έργο περατώθηκε τον Νοέμβριο του 2011 και ο έλεγχος διενεργήθηκε τον Μάιο του 2015.

18Οι εκθέσεις προόδου ονομάζονται από το 2015 και εξής «εκθέσεις ανά χώρα».

19Η νέα παρουσίαση εφαρμόζεται για όλες τις υποψήφιες και δυνάμει υποψήφιες χώρες και καλύπτει τους τομείς λειτουργίας που αφορούν το δικαστικό σύστημα, τη διαφθορά, το οργανωμένο έγκλημα, την ελευθερία έκφρασης, τα οικονομικά κριτήρια, τη ΜΔΔ, τις δημόσιες συμβάσεις, τις στατιστικές και τον δημοσιονομικό έλεγχο.

20Βλέπε παράρτημα 2 της στρατηγικής για τη διεύρυνση της ΕΕ [COM (2015) 611 final, της 10ης Νοεμβρίου 2015].

21Στην πρώτη επισκόπηση που διενεργήθηκε το 2015 εξετάστηκε η ικανότητα, καθώς και διαρθρωτικά, νομικά, διαδικαστικά και άλλα ζητήματα. Χρησιμοποιήθηκαν οι αρχές για τη δημόσια διοίκηση, οι οποίες είχαν συμφωνηθεί για όλες τις χώρες της διεύρυνσης, και το αποτέλεσμα ήταν μια λεπτομερής έκθεση για τη χώρα, στην οποία αναφέρονταν αναλυτικά οι επιδόσεις του Μαυροβουνίου στον τομέα της ΜΔΔ και διατυπώνονταν λεπτομερείς και με αλληλουχία συστάσεις για τη μεταρρύθμιση (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Κεφάλαιο 5 σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις και κεφάλαιο 32 σχετικά με τον δημοσιονομικό έλεγχο (έκθεση για το Μαυροβούνιο του 2015).

23Όπ.π. σ. 6.

24Τον Μάρτιο του 2016, το 74 % των πολιτών της χώρας δήλωσαν ότι, σε ενδεχόμενο δημοψήφισμα, θα ψήφιζαν υπέρ της προσχώρησης στην ΕΕ (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Συμφωνία-πλαίσιο μεταξύ του Μαυροβουνίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις ρυθμίσεις για την εφαρμογή της χρηματοδοτικής βοήθειας της ΕΕ προς το Μαυροβούνιο στο πλαίσιο του ΜΠΒ ΙΙ. Οι απαιτήσεις για την υποβολή εκθέσεων από τις εθνικές αρχές (άρθρο 58) και ο ρόλος των επιτροπών παρακολούθησης του ΜΠΒ (άρθρα 52-54) περιλαμβάνουν την υποχρέωση «ενίσχυσης συνολικά της αποδοτικότητας, της αποτελεσματικότητας, του αντικτύπου και της βιωσιμότητας». Επιπροσθέτως, το άρθρο 55 ορίζει συγκεκριμένες υποχρεώσεις αξιολόγησης για τη βοήθεια στο πλαίσιο του ΜΠΒ ΙΙ, ιδίως όσον αφορά την επίτευξη των μακροπρόθεσμων στόχων και αντικτύπου.

26Κεφάλαια 23 (Δικαστικό σύστημα και θεμελιώδη δικαιώματα) και 24 (Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις).

27Υπουργική σύνοδος έναρξης της διακυβερνητικής διάσκεψης σχετικά με την προσχώρηση του Μαυροβουνίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Βρυξέλλες, 29 Ιουνίου 2012) AD 23/12: «Eάν η πρόοδος στο πλαίσιο αυτών των κεφαλαίων υστερεί σημαντικά σε σύγκριση με την πρόοδο των συνολικών διαπραγματεύσεων, και αφού εξαντληθούν όλα τα άλλα διαθέσιμα μέτρα, η Επιτροπή, εξ ιδίας πρωτοβουλίας ή κατόπιν αιτήματος ενός τρίτου των κρατών μελών, θα προτείνει να ανασταλούν οι συστάσεις της για το άνοιγμα ή/και το κλείσιμο άλλων διαπραγματευτικών κεφαλαίων, και να αναπροσαρμοστούν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, κατά περίπτωση, μέχρις ότου αντιμετωπισθεί η ανισορροπία», σ. 11.

28Έκθεση προόδου του 2014, σ. 1.

29Έγγραφο στρατηγικής για τη διεύρυνση 2014-2015, σ. 19 και 21.

30Διακυβερνητική διάσκεψη.

31Έκθεση προόδου του 2015. Στην ίδια έκθεση επισημαίνονται τα εξής: «Τα αποτελέσματα της έρευνας, της δίωξης και των καταδικαστικών αποφάσεων στις υποθέσεις διαφθοράς περιορίζονται στη διαφθορά σε χαμηλό και μέσο επίπεδο. Υψηλό ποσοστό των ερευνών που αφορούν πιθανολογούμενα αδικήματα διαφθοράς δεν καταλήγουν σε απαγγελία κατηγοριών. Έως τώρα δεν υπάρχουν τελεσίδικες καταδικαστικές αποφάσεις σχετικά με υποθέσεις διαφθοράς υψηλού επιπέδου». Επισημαίνεται επίσης ότι «στις περιπτώσεις διαφθοράς δεν χρησιμοποιούνται ακόμη συστηματικά οι οικονομικές έρευνες». «Σε καμία υπόθεση διαφθοράς δεν διατάχθηκε δήμευση περιουσιακών στοιχείων» και «στον τομέα επιβολής του νόμου, η θεσμική και επιχειρησιακή ικανότητα των εισαγγελέων, των δικαστών και της αστυνομίας είναι ανεπαρκής για την καταπολέμηση της διαφθοράς», σ. 14.

32Βλέπε τα σημεία 54 και 55 της ειδικής έκθεσης αριθ. 11/2016 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τίτλο «Ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας: περιορισμένη πρόοδος σε δυσχερές περιβάλλον» (http://eca.europa.eu).

Συμπεράσματα και συστάσεις

41

Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί αν η προενταξιακή χρηματοδοτική και μη χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ κατά την περίοδο 2007-2013 συνέβαλε αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, παρά την αργή πρόοδο που διαπιστώθηκε σε πολλούς βασικούς τομείς, η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ συνέβαλε στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου. Εντούτοις, όσον αφορά 12 από τα 19 χρηματοδοτηθέντα από τον ΜΠΒ έργα τα οποία ελέγξαμε, η αποτελεσματικότητα της στήριξης ήταν περιορισμένη επειδή οι αρχές του Μαυροβουνίου δεν χρησιμοποίησαν πλήρως ούτε έδωσαν συνέχεια σε ορισμένες εκροές που αφορούσαν τη δημιουργία ικανοτήτων. Διατυπώνουμε πέντε συστάσεις στα σημεία 42 έως 47, τις οποίες η Επιτροπή μπορεί να λάβει υπόψη της κατά την εφαρμογή του ΜΠΒ II. Η Επιτροπή θα μπορούσε επίσης να εξετάσει τις εν λόγω συστάσεις και στο πλαίσιο της ενδιάμεσης αξιολόγησης του ΜΠΒ ΙΙ, το 2017.

42

Διαπιστώσαμε ότι τα ελεγχθέντα έργα ανταποκρίθηκαν σε σημαντικές ανάγκες για δημιουργία ικανοτήτων, παραδείγματος χάριν με την επιτυχή υποστήριξη νομοθετικών αλλαγών, τη δημιουργία θεσμών και την παροχή επιμόρφωσης. Στην πλειονότητά τους τα ελεγχθέντα έργα συντονίζονταν επαρκώς και λάμβαναν υπόψη τους το έργο που πραγματοποιούσαν άλλοι χορηγοί βοήθειας. Εντούτοις, εντοπίσαμε περιπτώσεις αλληλοεπικαλύψεων ή περιπτώσεις κατά τις οποίες θα μπορούσε να βελτιωθεί η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ, τα οποία υλοποιούνται μόνο στο Μαυροβούνιο, και περιφερειακών έργων (πολλαπλών δικαιούχων), τα οποία καλύπτουν διάφορες χώρες σε προενταξιακό στάδιο (βλέπε σημεία 17 έως 20).

Σύσταση 1 – Καλύτερος συντονισμός δράσεων για την ενίσχυση της ικανότητας

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι οι δράσεις για τη δημιουργία ικανοτήτων που χρηματοδοτούνται τόσο σε εθνικό όσο και σε περιφερειακό επίπεδο, πρώτον, ανταποκρίνονται στις ανάγκες προτεραιότητας, δεύτερον, λαμβάνουν πλήρως υπόψη τους την υπόλοιπη υποστήριξη που είτε έχει ολοκληρωθεί είτε βρίσκεται σε εξέλιξη ή σε στάδιο σχεδιασμού και, τρίτον, κοινοποιούνται με τον κατάλληλο τρόπο στους δυνητικούς συμμετέχοντες. Στο πλαίσιο του ΜΠΒ II, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί στενά τη συνάφεια των δράσεων δημιουργίας ικανοτήτων και να βελτιώσει τον συντονισμό μεταξύ των εθνικών και περιφερειακών δράσεων.

43

Τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν γενικώς τις αναμενόμενες εκροές ως προς τη δημιουργία ικανοτήτων. Εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις οι εκροές αυτές δεν χρησιμοποιήθηκαν πλήρως από τους δικαιούχους, ούτε οι εθνικές αρχές έδωσαν συνέχεια σε αυτές, ώστε να διασφαλισθεί η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων. Έτσι, η συνολική αποτελεσματικότητα των σχετικών με την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας ελεγχθέντων έργων μειώθηκε, επειδή οι δυνητικές βελτιώσεις που θα απέφεραν τα έργα δεν υλοποιήθηκαν σε κάθε περίπτωση. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα έργα του ΜΠΒ δεν χρησιμοποιήθηκαν καταλλήλως ούτε δόθηκε η ενδεδειγμένη συνέχεια σε αυτά, οι λόγοι ήταν η μη διασφάλιση από τις εθνικές αρχές επαρκούς διαθεσιμότητας του προσωπικού, η μη έγκριση της αναγκαίας νομοθεσίας ώστε να επιτραπεί η χρήση των εκροών ή η μη παραχώρηση της αναγκαίας ανεξαρτησίας στους δημιουργηθέντες θεσμούς (βλέπε σημεία 21 έως 24).

44

Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι η περιορισμένη πρόοδος στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας σε βασικούς τομείς οφειλόταν συχνά στην ασθενή βούληση των εθνικών αρχών να πραγματοποιήσουν μεταρρυθμίσεις. Η πλειονότητα των έργων που ελέγξαμε δεν απαιτούσαν σαφώς από τις εθνικές αρχές να δώσουν συνέχεια και να αξιοποιήσουν τις επενδύσεις στο πλαίσιο του ΜΠΒ (βλέπε σημεία 31 έως 33).

Σύσταση 2 – Βελτίωση της δέσμευσης για την αξιοποίηση των εκροών και τη συνέχιση των αποτελεσμάτων

Κατά τον προγραμματισμό της προενταξιακής βοήθειας της ΕΕ στο πλαίσιο του ΜΠΒ ΙΙ, η Επιτροπή πρέπει να ζητήσει από τις εθνικές αρχές να δεσμευθούν ενεργά ότι θα αξιοποιούν τις εκροές των έργων του ΜΠΒ, καθώς και ότι θα δίδουν συνέχεια στα αποτελέσματα ώστε αυτά να καθίστανται βιώσιμα. Κατά την υλοποίηση των χρηματοδοτούμενων από τον ΜΠΒ ΙΙ έργων, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί στενά τη δράση που αναλαμβάνουν οι εθνικές αρχές για την εκπλήρωση των σχετικών δεσμεύσεων, ώστε να υπάρχει χρόνος για την εφαρμογή διορθωτικών μέτρων πριν από το κλείσιμο των έργων. Η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει αν τηρούνται οι δεσμεύσεις, κατά τη λήψη απόφασης για τους τομείς στους οποίους θα χορηγηθεί προενταξιακή βοήθεια στο μέλλον.

45

Διαπιστώσαμε ότι, μολονότι η Επιτροπή παρακολουθεί την πρόοδο όσον αφορά την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας, δεν υπήρχαν επαρκείς συγκρίσιμες πληροφορίες για την πρόοδο που έχει επιτύχει συν τω χρόνω η χώρα (βλέπε σημεία 25 έως 28).

Σύσταση 3 – Ανάπτυξη καλύτερων εργαλείων για τη μέτρηση της προόδου όσον αφορά τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας

Η Επιτροπή πρέπει:

i)να λάβει ως βάση για την έκθεση προόδου για το 2016 την πιλοτική παρουσίαση των στοιχείων στην έκθεση προόδου για το 2015, καθώς και την επισκόπηση των βασικών μετρήσεων σχετικά με τη ΜΔΔ που διενεργήθηκε το 2015 και

ii)να εξετάσει αν οι πρωτοβουλίες αυτές πρέπει να επεκταθούν και σε άλλους σχετικούς τομείς, όπως οι μεταφορές και το περιβάλλον.

46

Οι μηχανισμοί πολιτικού διαλόγου λειτουργούσαν ομαλά, ωστόσο στους σημαντικούς τομείς της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης, της καταπολέμησης της διαφθοράς και του περιβάλλοντος, τα αποτελέσματα επιτυγχάνονται με αρκετά αργούς ρυθμούς. Η Επιτροπή διαθέτει μηχανισμούς για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων, ωστόσο ορισμένες φορές δεν είναι σαφές, παραδείγματος χάριν στην περίπτωση της ρήτρας «συνολικής ισορροπίας», πώς θα εφαρμοστούν οι μηχανισμοί αυτοί εάν οι νέοι νόμοι και θεσμοί δεν αποφέρουν αποτελέσματα σε βασικούς τομείς, όπως στην καταπολέμηση της διαφθοράς (βλέπε σημεία 34 έως 37).

Σύσταση 4 – Πλήρης αξιοποίηση των μηχανισμών για την υποστήριξη της προόδου ως προς την υλοποίηση της μεταρρύθμισης

Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει την επίτευξη αποτελεσμάτων στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης μέσω των εξής:

i)της πλήρους αξιοποίησης όλων των μηχανισμών που διαθέτει στο πλαίσιο της διαπραγματευτικής διαδικασίας προσχώρησης για την υποστήριξη της προόδου ως προς την υλοποίηση της μεταρρύθμισης και

ii)της ύπαρξης διαφάνειας σχετικά με τον τρόπο αναφοράς ή χρήσης της «ρήτρας συνολικής ισορροπίας».

47

Η Επιτροπή ανέθεσε στις αρχές του Μαυροβουνίου τη διαχείριση του 12 % των πόρων του ΜΠΒ I. Διαπιστώσαμε ότι ο αποκεντρωμένος τρόπος διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ αποτελεί ενδεχομένως χρήσιμο εργαλείο για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας μέσω της μεταφοράς γνώσεων, το οποίο δεν είχε αξιοποιηθεί στο πλαίσιο του ΜΠΒ Ι (βλέπε σημεία 38 έως 40).

Σύσταση 5 – Χρήση της αποκεντρωμένης διαχείρισης για τη διάδοση ορθών διοικητικών πρακτικών

Μετά τον προσδιορισμό παραδειγμάτων ορθών πρακτικών στις λειτουργικές δομές που συγκροτήθηκαν για την αποκεντρωμένη διαχείριση, η Επιτροπή πρέπει να προτρέψει τις εθνικές αρχές να εφαρμόσουν αυτές τις πρακτικές και σε άλλα τμήματα της διοίκησης, παραδείγματος χάριν προκειμένου να ενθαρρυνθεί η μεταβίβαση της αρμοδιότητας λήψης αποφάσεων στο κατάλληλο επίπεδο και να ενισχυθούν τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα III, του οποίου προεδρεύει ο κ. Karel PINXTEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 12ης Ιουλίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα Ι

Σημαντικές ημερομηνίες για τις σχέσεις ΕΕ-Μαυροβουνίου

1999 | • | 26 Μαΐου - Διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης για τις χώρες της Νοτιοανατολικής Ευρώπης.
2000 | • | 24 Ιανουαρίου - Το Συμβούλιο εγκρίνει τις οδηγίες διαπραγμάτευσης για τη συμφωνία σταθεροποίησης και σύνδεσης.
2003 | • | 21 Ιουνίου - Πραγματοποιείται στην Θεσσαλονίκη η διάσκεψη κορυφής ΕΕ - Δυτικών Βαλκανίων, στην οποία η ΕΕ επαναλαμβάνει την υποστήριξή της στην ευρωπαϊκή προοπτική των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων.
2006 | • | 3 Ιουνίου - Το Κοινοβούλιο του Μαυροβουνίου ανακηρύσσει την ανεξαρτησία του κατόπιν του δημοψηφίσματος της 21ης Μαΐου.
2007 | • | 22 Ιανουαρίου - Το Συμβούλιο εγκρίνει την ευρωπαϊκή εταιρική σχέση για το Μαυροβούνιο.
• | 15 Οκτωβρίου - Υπογράφεται στο Λουξεμβούργο η συμφωνία σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΣΣΣ).
• | 28 Δεκεμβρίου - Υπογράφεται η ενδιάμεση συμφωνία για το εμπόριο και σχετικά με το εμπόριο ζητήματα.
2008 | • | 1η Ιανουαρίου - Τίθενται σε ισχύ η ενδιάμεση συμφωνία και η συμφωνία διευκόλυνσης της έκδοσης θεωρήσεων και επανεισδοχής.
• | 15 Δεκεμβρίου - Το Μαυροβούνιο υποβάλλει υποψηφιότητα προσχώρησης στην ΕΕ.
2009 | • | 19 Δεκεμβρίου - Απαλλαγή από την υποχρέωση θεώρησης για μετακινήσεις στον χώρο Σένγκεν.
2010 | • | 1 ηΜαΐου - Τίθεται σε ισχύ η ΣΣΣ.
• | 9 Νοεμβρίου - Η Επιτροπή συνιστά την παραχώρηση στο Μαυροβούνιο του καθεστώτος της υποψήφιας χώρας.
• | 17 Δεκεμβρίου - Το Συμβούλιο συναινεί στην παραχώρηση στο Μαυροβούνιο του καθεστώτος της υποψήφιας χώρας.
2011 | • | 12 Οκτωβρίου - Η Επιτροπή συνιστά την έναρξη των διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση.
• | 9 Δεκεμβρίου - Το Συμβούλιο εγκαινιάζει τη διαδικασία προσχώρησης με το Μαυροβούνιο.
2012 | • | 26 Ιουνίου - Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εγκρίνει την αξιολόγηση της Επιτροπής και εκκινεί τις διαπραγματεύσεις για την προσχώρηση.
• | 29 Ιουνίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση και έγκριση του διαπραγματευτικού πλαισίου από τη Διάσκεψη Προσχώρησης.
• | 18 Δεκεμβρίου - Άνοιγμα και προσωρινό κλείσιμο του πρώτου διαπραγματευτικού κεφαλαίου 25 - Επιστήμη και Έρευνα
2013 | • | 15 Απριλίου - Άνοιγμα και προσωρινό κλείσιμο του κεφαλαίου 26 - Εκπαίδευση και Πολιτισμός.
• | 27 Ιουνίου - Ολοκλήρωση των συνεδριάσεων αναλυτικής εξέτασης.
• | 18 Δεκεμβρίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 5 - Δημόσιες συμβάσεις, το κεφάλαιο 6 - Εταιρικό δίκαιο, το κεφάλαιο 20 - Επιχειρήσεις και βιομηχανική πολιτική, το κεφάλαιο 23 - Δικαστικό σύστημα και θεμελιώδη δικαιώματα και το κεφάλαιο 24 -Δικαιοσύνη, ελευθερία και ασφάλεια.
2014 | • | 31 Μαρτίου - Άνοιγμα του κεφαλαίου 7 - Δίκαιο διανοητικής ιδιοκτησίας και του κεφαλαίου 10 - Κοινωνία της πληροφορίας και μέσα ενημέρωσης.
• | 7 Μαΐου - Ολοκλήρωση της διαδικασίας αναλυτικής εξέτασης (παρουσίαση της τελευταίας έκθεσης αναλυτικής εξέτασης στο Συμβούλιο).
• | 24 Ιουνίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 4 - Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, το κεφάλαιο 31 - Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και άμυνας και το κεφάλαιο 32 - Δημοσιονομικός έλεγχος.
• | 16 Δεκεμβρίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 18 - Στατιστικά στοιχεία, το κεφάλαιο 28 - Προστασία των καταναλωτών και της υγείας,το κεφάλαιο 29 - Τελωνειακή Ένωση και το κεφάλαιο 33 - Χρηματοοικονομικές και δημοσιονομικές διατάξεις.
2015 | • | 30 Μαρτίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 16 - Φορολογία και το κεφάλαιο 30 - Εξωτερικές σχέσεις.
• | 22 Ιουνίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 9 - Χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες και το κεφάλαιο 21 - Διευρωπαϊκά δίκτυα.
• | 21 Δεκεμβρίου - Έναρξη των διαπραγματεύσεων για το κεφάλαιο 14 - Πολιτική μεταφορών και το κεφάλαιο 15 - Ενέργεια.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Παράρτημα ΙI

Ελεγχθέντα έργα

Αριθ.
Τίτλος του έργου
Αριθ. σύμβασης
Αντικείμενο σύμβασης
(ευρώ)

Σύναψη συμβάσεων

1.
Περαιτέρω ανάπτυξη και ενίσχυση του συστήματος δημόσιων συμβάσεων στο Μαυροβούνιο
205-748
1 080 017

2.
Υποστήριξη για τη βελτίωση της διακυβέρνησης και της διαχείρισης (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Επιμόρφωση για τις δημόσιες συμβάσεις στα Δυτικά Βαλκάνια και την Τουρκία
248-580
3 962 000

Διαφθορά

4.
Υποστήριξη για την εφαρμογή στρατηγικής και σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς
297-271
643 419

5.
Διαφθορά στην τοπική αυτοδιοίκηση – μηδενική ανοχή!
306-428
211 454

Εσωτερικός έλεγχος

6.
Ενίσχυση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου όσον αφορά τη χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ στο Μαυροβούνιο
252-719
2 000 000

7.
Ενίσχυση της διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ και των γενικών διοικητικών διαδικασιών
327-819
1 261 500

Εξωτερικός έλεγχος

8.
Ενίσχυση του Κρατικού Οργάνου Ελέγχου (ΚΟΕ) του Μαυροβουνίου
234-548
837 384

9.
Δικλίδα ποιότητας των ελέγχων στο ΚΟΕ του Μαυροβουνίου
338-180
236 138

Πρωτοβουλία για τη δημιουργία ικανοτήτων

10.
Τεχνική βοήθεια για τη μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης
229-836
638 950

11.
Δημιουργία ικανοτήτων και υποστήριξη της τοπικής αυτοδιοίκησης για την υλοποίηση των επιχορηγήσεων για τη δημοτική ανάπτυξη
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Λειτουργία της ReSPA και οργάνωση των δραστηριοτήτων της
256-128
2 400 000

13.
Λειτουργία της ReSPA και οργάνωση των δραστηριοτήτων της
331-241
3 500 000

Μεταφορές

14.
Τεχνική βοήθεια για τον τομέα των μεταφορών
233-959
1 160 668

15.
Τεχνική βοήθεια για τη θεσμική ανάπτυξη της Διεύθυνσης Σιδηροδρόμων στο Μαυροβούνιο
289-223
139 684

16.
Ανακατασκευή τμήματος της οδού Crkvicko Polje-Nikovici
256-594
789 807

Περιβάλλον

17.
Υποστήριξη για την περιβαλλοντική διαχείριση
258-795
912 465

18.
Κατάρτιση νομικών εγγράφων στον τομέα των δημοτικών υπηρεσιών και διαχείριση αποβλήτων
290-255
155 055

19.
Βελτίωση της διαχείρισης αποβλήτων στο Danilovgrad
256-597
983 193

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

VIII

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο πολιτικός διάλογος μπορεί μόνο να ενθαρρύνει τη μεταρρύθμιση, αλλά την ευθύνη της διαδικασίας μεταρρύθμισης φέρουν οι εθνικές αρχές.

Επιπλέον, η Επιτροπή τονίζει ότι είναι σημαντικό να δίνεται προτεραιότητα στην ποιότητα έναντι της ταχύτητας κατά τη διαδικασία μεταρρύθμισης.

Η θέση της Επιτροπής είναι ότι η χρήση της ρήτρας ισορροπίας καθορίζεται επαρκώς στο διαπραγματευτικό πλαίσιο.

Η χρήση εργαλείων για τη διαχείριση της διαδικασίας προσχώρησης, συμπεριλαμβανομένης της ρήτρας συνολικής ισορροπίας, βασίζεται σε ευρεία αξιολόγηση των υφιστάμενων αδυναμιών και στον βαθμό στον οποίο η χώρα σημειώνει πρόοδο όπως μπορεί να αναμένεται.

Παρατηρήσεις

Πλαίσιο 2 - Παραδείγματα ανεπαρκούς συντονισμού μεταξύ των έργων του ΜΠΒ

Έργα αριθ. 1, 2 και 3

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, λαμβάνοντας υπόψη το μικρό μέγεθος της διοίκησης του Μαυροβουνίου και το γεγονός ότι η δημιουργία του συστήματος δημόσιων συμβάσεων στο Μαυροβούνιο βρίσκεται σε αρχικό στάδιο, μερικές επιπλέον αλληλοεπικαλύψεις μεταξύ των διαφόρων μαθημάτων επιμόρφωσης ήταν αναπόφευκτες.

Έργα αριθ. 12 και 13

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, κατά τη διάρκεια του τελευταίου μέρους της περιόδου ελέγχου, η περιφερειακή σχολή δημόσιας διοίκησης (ReSPA) κατόρθωσε να επαναπροσανατολιστεί από φορέα επιμόρφωσης σε περιφερειακό κόμβο που συμβάλλει στον διάλογο πολιτικής μέσω συγκριτικών μελετών και περιφερειακών ερευνών, αξιολογήσεων από ομοτίμους, θερινών μαθημάτων, επιτόπιων σεμιναρίων, προγραμμάτων κινητικότητας και ενημερωτικών επισκέψεων, θεματικών δικτύων κ.λπ. Στο πλαίσιο αυτό, το Μαυροβούνιο έχει επωφεληθεί από την αλληλεπίδραση μεταξύ των κυβερνητικών εκπροσώπων στις διάφορες εκδηλώσεις που διοργανώνει η ReSPA, καθώς και από τις συγκριτικές μελέτες που εκπονούνται.

Από το 2013, ο εν λόγω φορέας έλαβε μια περισσότερο στρατηγική, υψηλού επιπέδου προσέγγιση απευθυνόμενος μόνο σε ανώτερους υπαλλήλους και υπευθύνους λήψης αποφάσεων.

Πλαίσιο 3 - Παραδείγματα εκροών που δεν αξιοποιούνταν πλήρως από τους δικαιούχους

Έργο αριθ. 4

Η Επιτροπή σημειώνει ότι η Υπηρεσία Καταπολέμησης της Διαφθοράς (ΥΚΔ) ιδρύθηκε την 1η Ιανουαρίου 2016. Η Υπηρεσία χρησιμοποιεί επί του παρόντος την πλατφόρμα «Διαχειριστής του κινδύνου ως προς την ακεραιότητα» ως υπόδειγμα για την ανάπτυξη νέας έκδοσης του συστήματος ΤΠ, καθώς όλες οι ενότητες του συστήματος ΤΠ της ΥΚΔ, συμπεριλαμβανομένης της ενότητας για σχέδια ακεραιότητας, πρέπει να αναπτύσσονται βάσει ενιαίων προτύπων.

Έργο αριθ. 19

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι υπάρχουν αποθηκευμένοι κάδοι για ενδεχόμενη αντικατάσταση των ήδη χρησιμοποιούμενων, δεδομένου ότι ένα συνεχές απόθεμα αχρησιμοποίητων κάδων είναι αναγκαίο.

Πλαίσιο 4 - Παραδείγματα εκροών στις οποίες δεν έδωσαν συνέχεια οι εθνικές αρχές

Το έργο αριθ. 14 συνέβαλε επιτυχώς

Η Επιτροπή τονίζει ότι είναι σημαντικό να σημειωθεί επίσης ότι οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή της συμφωνίας για τον Κοινό Ευρωπαϊκό Εναέριο Χώρο (ΚΕΕΧ) οφείλονται και στην καθυστερημένη επικύρωσή της από ορισμένα κράτη μέλη της ΕΕ (υπεγράφη το 2006 και δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ). Συνολικά, το επίπεδο ετοιμότητας του Μαυροβουνίου στον τομέα αυτόν έχει αξιολογηθεί πολύ θετικά από την Επιτροπή. Η τελευταία επίσκεψη αξιολόγησης ΚΕΕΧ τον Οκτώβριο του 2015 κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το Μαυροβούνιο πληροί τις απαιτήσεις της φάσης I της συμφωνίας ΚΕΕΧ.

28

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι από το 2016 οι μεταφορές και το περιβάλλον θα καλύπτονται από τη νέα μεθοδολογία υποβολής εκθέσεων.

37

Η θέση της Επιτροπής είναι ότι η χρήση της ρήτρας ισορροπίας καθορίζεται επαρκώς στο διαπραγματευτικό πλαίσιο.

Η χρήση της ρήτρας συνολικής ισορροπίας βασίζεται σε ευρεία αξιολόγηση των υφιστάμενων αδυναμιών και στον βαθμό στον οποίο η χώρα σημειώνει πρόοδο όπως μπορεί να αναμένεται. Στην περίπτωση της ρήτρας συνολικής ισορροπίας, τα συγκεκριμένα προβλήματα που εντοπίστηκαν το 2014 αντιμετωπίστηκαν αφότου η Επιτροπή υπενθύμισε στις αρχές του Μαυροβουνίου την ύπαρξη της εν λόγω ρήτρας.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Σύσταση 1 – Καλύτερος συντονισμός δράσεων για την ενίσχυση της ικανότητας

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 1.

Σύσταση 2 – Βελτίωση της δέσμευσης για την αξιοποίηση των εκροών και τη συνέχιση των αποτελεσμάτων

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 2.

45

Η πρόοδος σε ετήσια βάση ανέκαθεν αποτυπώνεται στις εκθέσεις. Ο συνδυασμός διαφόρων επακόλουθων εκθέσεων κατέστησε δυνατές τις συγκρίσεις επί μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα. Με την εισαγωγή της νέας μεθοδολογίας υποβολής εκθέσεων το 2015 και την ενισχυμένη επικέντρωση στην ετοιμότητα, εκτός από την πρόοδο που έχει σημειωθεί σε σχέση με το προηγούμενο έτος, οι συγκρίσεις επί μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα στους εξεταζόμενους τομείς θα καταστούν ευκολότερες.

Σύσταση 3 – Ανάπτυξη καλύτερων εργαλείων για τη μέτρηση της προόδου όσον αφορά τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 3.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει και θα επεκτείνει τη νέα μεθοδολογία της για την υποβολή εκθέσεων και σε άλλους τομείς το 2016, πράγμα που θα καταστήσει εφικτή τη μεγαλύτερη συγκρισιμότητα μεταξύ χωρών και, σε βάθος χρόνου, στους σχετικούς τομείς. Από το 2016 η νέα μεθοδολογία θα καλύπτει τις μεταφορές και το περιβάλλον.

Η αξιολόγηση που έγινε με τη νέα μεθοδολογία, αν και έλαβε υπόψη ποσοτικά στοιχεία, παραμένει κυρίως ποιοτική. Αυτό είναι αναγκαίο για να σχηματιστεί μια ρεαλιστική εικόνα για όλα τα στοιχεία που έχουν σχέση με την αξιολόγηση της κατάστασης σε έναν συγκεκριμένο τομέα.

46

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο πολιτικός διάλογος μπορεί μόνο να ενθαρρύνει τη μεταρρύθμιση, αλλά την ευθύνη της διαδικασίας μεταρρύθμισης φέρουν οι εθνικές αρχές.

Επιπλέον, η Επιτροπή τονίζει ότι είναι σημαντικό να δίνεται προτεραιότητα στην ποιότητα έναντι της ταχύτητας κατά τη διαδικασία μεταρρύθμισης.

Η θέση της Επιτροπής είναι ότι η χρήση της ρήτρας ισορροπίας καθορίζεται επαρκώς στο διαπραγματευτικό πλαίσιο.

Η χρήση εργαλείων για τη διαχείριση της διαδικασίας προσχώρησης, συμπεριλαμβανομένης της ρήτρας συνολικής ισορροπίας, βασίζεται σε ευρεία αξιολόγηση των υφιστάμενων αδυναμιών και στον βαθμό στον οποίο η χώρα σημειώνει πρόοδο όπως μπορεί να αναμένεται.

Σύσταση 4 – Καλύτερη χρήση των μηχανισμών για την υποστήριξη της προόδου ως προς την υλοποίηση της μεταρρύθμισης

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση 4.

i)Η Επιτροπή συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι η χρήση όλων των πολιτικών μηχανισμών που έχει στη διάθεσή της είναι ουσιαστικής σημασίας για τη διαδικασία προσχώρησης. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό συμβαίνει ήδη, αλλά, καθώς έχει επίσης δεσμευτεί να διασφαλίσει την αξιοπιστία της διαδικασίας, τάσσεται υπέρ της ποιότητας των μεταρρυθμίσεων έναντι της ταχύτητας. Είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί, εν προκειμένω, ότι ιδίως η ταχύτητα των μεταρρυθμίσεων βρίσκεται υπό τον έλεγχο των αρχών του Μαυροβουνίου.

ii)Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό διαφαίνεται σαφώς στις αναφορές της στη ρήτρα ισορροπίας ή στη χρήση της.

Το διαπραγματευτικό πλαίσιο το οποίο διέπει μια διακυβερνητική διαδικασία ορίζει σαφέστατα τους όρους (βλ. κατωτέρω) υπό τους οποίους μπορεί να εφαρμοστεί η ρήτρα συνολικής ισορροπίας. Είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι τα κράτη μέλη αποφασίζουν σχετικά με τη χρήση της ρήτρας ισορροπίας, βάσει πρότασης της Επιτροπής. Στο διαπραγματευτικό πλαίσιο γίνεται επίσης λόγος για χρήση της ρήτρας ισορροπίας αφού εξαντληθούν όλα τα υπόλοιπα διαθέσιμα μέτρα. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχτεί αυτό το μέρος της σύστασης.

Το σχετικό κείμενο του διαπραγματευτικού πλαισίου έχει ως εξής: «Πρέπει να εξασφαλιστεί συνολική ισορροπία στην πορεία των διαπραγματεύσεων σε όλα τα κεφάλαια. Δεδομένης της αλληλεξάρτησης των κεφαλαίων "Δικαστικό σύστημα και θεμελιώδη δικαιώματα" και "Δικαιοσύνη, ελευθερία και ασφάλεια" και των αξιών στις οποίες θεμελιώνεται η Ένωση, καθώς και της σπουδαιότητας που αποδίδεται στην εφαρμογή του κεκτημένου σε όλους τους τομείς, εάν η πρόοδος επί των κεφαλαίων αυτών υστερεί σημαντικά κατά τις διαπραγματεύσεις, και αφού εξαντληθούν όλα τα εναπομένοντα διαθέσιμα μέτρα, η Επιτροπή, με δική της πρωτοβουλία ή μετά από αίτηση του ενός τρίτου των κρατών μελών, θα προτείνει να αναβληθούν οι συστάσεις της για το άνοιγμα και/ή το κλείσιμο άλλων διαπραγματευτικών κεφαλαίων και θα αναπροσαρμόσει τις σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, ανάλογα με την περίπτωση, μέχρις ότου αποκατασταθεί η ανισορροπία. Το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία σχετικά με αυτή την πρόταση και σχετικά με τους όρους άρσεως των ληφθέντων μέτρων. Τα κράτη μέλη ενεργούν εντός της Διακυβερνητικής Διάσκεψης σύμφωνα με την απόφαση του Συμβουλίου, με την επιφύλαξη της γενικής απαίτησης περί ομοφωνίας στη Διακυβερνητική Διάσκεψη».

Σύσταση 5 – Χρήση της αποκεντρωμένης διαχείρισης για τη διάδοση ορθών διοικητικών πρακτικών

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 5.

QJ-AB-16-021-EL-E    ISSN 1977-5660

Στην παρούσα έκθεση το Συνέδριο εξετάζει κατά πόσον η στήριξη της Επιτροπής προς το Μαυροβούνιο συνέβαλε αποτελεσματικά στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της χώρας, προκειμένου να προετοιμαστεί για την προσχώρησή της στην ΕΕ. Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, παρά την αργή πρόοδο που διαπιστώθηκε σε πολλούς βασικούς τομείς, η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ συνέβαλε στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Μαυροβουνίου κατά την ελεγχθείσα περίοδο (2007-2013). Μολονότι μέσω της χρηματοδοτικής και μη χρηματοδοτικής βοήθειας της ΕΕ αντιμετωπίστηκαν σημαντικές ανάγκες σχετικά με δημιουργία ικανοτήτων, το Συνέδριο διαπιστώνει περιπτώσεις στις οποίες οι εκροές δεν χρησιμοποιήθηκαν και ο προβλεπόμενος αντίκτυπος δεν επιτεύχθηκε, εξαιτίας της ασθενούς βούλησης των εθνικών αρχών να προβούν σε μεταρρυθμίσεις. Το Συνέδριο διατυπώνει τρόπους με τους οποίους η Επιτροπή θα μπορούσε να επικεντρωθεί στη βελτίωση των αποτελεσμάτων.