EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5612-6 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/719344 | QJ-AB-16-021-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5660-7 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/70160 | QJ-AB-16-021-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5615-7 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/045253 | QJ-AB-16-021-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 27.1.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 23.5.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust | 12.7.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 28.7.2016

ET
2016

nr 20

Eriaruanne

Haldussuutlikkuse
suurendamine
Montenegros: edusamme
on tehtud, kuid paljudes
põhivaldkondades
vajatakse paremaid
tulemusi

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hans Gustaf Wessberg, keda toetasid kabinetiülem Peter Eklund, kabineti atašee Emmanuel-Douglas Hellinakis, auditijuht Torielle Perreur-Lloyd ning audiitorid Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante ja Aurelia Petliza.

Vasakult paremale: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Sisukord

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Montenegro tee ELiga ühinemise suunas

ELi ühinemiseelne abi

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

I osa. Auditeeritud projektid täitsid suutlikkuse suurendamise vajadusi ning olid enamikul juhtudel IPA muude projektide ja teiste rahastajate sekkumistega kooskõlastatud

Projektid on suunatud suutlikkuse suurendamise vajaduste täitmisele

Kooskõlastamine projektide vahel ja muude sekkumistega oli enamasti hea

II osa. Tulemuste ebaasjakohane kasutamine vähendas mõningate auditeeritud projektide mõjusust

Projektid saavutasid üldjuhul tulemused, kuid abisaajad ei kasutanud neid alati või ei jätkatud neid Montenegro ametiasutuste poolt

Aja jooksul haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud edusammude näitamiseks oli saadaval liiga vähe teavet

III osa. Komisjon kasutas mitterahalisi vahendeid reformiprotsessi toetamiseks hästi, kuid suured probleemid on jäänud lahendamata

Stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu poliitilise dialoogi mehhanismid toimivad hästi

Ühinemisläbirääkimistega kaasnevate reformi soodustamise vahendite kasutamise suhtes puudus selgus

Detsentraliseeritud juhtimisviisi potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks ei ole veel täiel määral kasutatud

Järeldused ja soovitused

I lisa. | ELi ja Montenegro suhete ajatelg
II lisa. | Auditeeritud projektid

Komisjoni vastus

Lühendid

IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend

ReSPA: piirkondlik avaliku halduse kool

VVK: valitsustevaheline konverents

Kokkuvõte

I

Alates iseseisvuse väljakuulutamisest 2006. aastal on Montenegro liikunud Euroopa Liiduga ühinemise suunas. 2010. aastal sai Montenegro ELi kandidaatriigi staatuse ja 2012. aasta juunis kiitis nõukogu heaks läbirääkimisraamistiku, mille alusel alustati ühinemisläbirääkimisi. 2015. aasta lõpuks oli avatud 22 läbirääkimispeatükki 35-st ja kaks neist olid ajutiselt suletud.

II

Komisjon on aidanud Montenegrol institutsioone üles ehitada ja haldussuutlikkust suurendada, et toetada riigi liikumist demokraatia suunas ning majanduslikku arengut. ELi ühinemiseelset abi antakse nii rahalisena (ühinemiseelse abi rahastamisvahendi ehk IPA raames) kui ka mitterahalisena (poliitilise dialoogi mehhanismide raames).

III

Perioodil 2007–2013 eraldas EL Montenegrole ühinemise ettevalmistamiseks rahalist abi summas 235,7 miljonit eurot. 76% sellest summast oli 2015. aasta lõpuks lepingutega kaetud. Perioodiks 2014–2020 eraldatakse IPA-st riigile 270,5 miljonit eurot. Samuti on Montenegrol juurdepääs mitut abisaajat hõlmavate programmide raames rahastatavatele projektidele ja programmidele, mida viiakse ellu kogu Lääne-Balkani piirkonnas ja Türgis.

IV

Kontrollikoda auditeeris 19 projekti IPA I (2007–2013) kolmes peamises toetusvaldkonnas: avaliku halduse reform (13 projekti), transport (3 projekti) ja keskkond (3 projekti). 15 projekti rahastati Montenegro eraldisest ja ülejäänud nelja piirkondlikust eraldisest. Lisaks uuris kontrollikoda stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbirääkimiste raames käivitatud poliitilise dialoogi mehhanisme.

V

Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole antud ühinemiseelne rahaline ja mitterahaline toetus aitas mõjusalt kaasa riigi haldussuutlikkuse suurendamisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata mitmes põhivaldkonnas täheldatud aeglastest edusammudest on ELi ühinemiseelne abi haldussuutlikkuse suurendamisele Montenegros kaasa aidanud. 19-st auditeeritud IPA rahastatud projektist 12 puhul vähendas toetuse mõjusust aga asjaolu, et Montenegro ametiasutused ei kasutanud mõningaid suutlikkuse suurendamise alal saavutatud tulemusi täiel määral või ei täiendanud neid. Suurem osa auditeeritud projekte ei sisaldanud selget nõuet, mille kohaselt oleksid riiklikud ametiasutused pidanud IPA investeeringuid täiendama ja kapitaliseerima.

VI

Üldjuhul saavutasid auditeeritud projektid kavandatud tulemused, millega täideti olulised lüngad suutlikkuses, toetades edukalt seadusandlikke muudatusi ja korraldades koolitusi. Projektid olid enamasti hästi koordineeritud ja nendes võeti arvesse teiste rahastajate tehtud tööd. Kontrollikoda leidis aga ka näiteid kattuvusest ja juhtudest, kus teabevahetust üksnes Montenegros läbiviidavate IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate piirkondlike (mitme abisaajaga) projektide vahel saaks parandada.

VII

Samuti leidis kontrollikoda, et ehkki komisjon teeb riigi haldussuutlikkuse suurendamise üle järelevalvet, oli hindamine kvalitatiivne ja uuriti avaliku halduse erinevaid osi. See muutis oli aja jooksul tehtud edusammude hindamise keeruliseks. Komisjon algatas uute andmete avaldamise 2015. aastal, kuid oli veel liiga vara, et kontrollikoda oleks saanud auditi käigus selle mõju hinnata.

VIII

Poliitilise dialoogi mehhanismid toimisid hästi, kuid sellistes olulistes valdkondades, nagu avaliku halduse reform, keskkond ja korruptsioonivastane võitlus, on tulemuste saavutamine olnud aeglane. Kontrollikoda täheldas, et piiratud edusammud võtmetähtsusega valdkondades tulenesid sageli riiklike ametiasutuste ebapiisavast pühendumisest reformide läbiviimisele, ja seda hoolimata ELi ühinemiseelsest abist. Komisjon käsutuses on hoovad reformide soodustamiseks, sh „üldise tasakaalu” klausel. Alati ei ole aga selge, kuidas seda klauslit või teisi vahendeid kasutada või tõlgendada, kui ELi toetatavate uute seaduste ja institutsioonide abil ei saavutata tulemusi peamistes valdkondades, nagu korruptsioonivastane võitlus.

IX

Komisjon detsentraliseeris 12% IPA I vahendite haldamise Montenegro ametiasutustele. Kontrollikoda täheldas, et ELi vahendite detsentraliseeritud haldamine omab potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks teadmussiirde näol, mida IPA I raames täiel määral ei kasutatud.

X

Kontrollikoda esitab soovitusi haldussuutlikkuse parandamiseks.

Sissejuhatus

Montenegro tee ELiga ühinemise suunas

01

Montenegro on väike mägine Lääne-Balkani riik.¹ Riik piirneb edelas Aadria merega, läänes Horvaatiaga, loodes Bosnia ja Hertsegoviinaga, kirdes Serbiaga, idas Kosovoga*² ja kagus Albaaniaga. Selle pealinn ja ühtlasi suurim linn on Podgorica. Rahvaarv on 625 266; peamised rahvusrühmad on montenegrolased (44,98%), serblased (28,73%), bosnialased (8,65%), albaanlased (4,91%), ülejäänud (12,72%)³.

02

Montenegro on pärast iseseisvuse väljakuulutamist 2006. aastal liikunud ELiga ühinemise suunas. 2007. aastal sõlmis riik ELiga stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu⁴ ning nõukogu andis Montenegrole ELi kandidaatriigi staatuse. 2012. aasta juunis kiitis nõukogu heaks läbirääkimisraamistiku ja alustati ühinemisläbirääkimisi. Samal aastal avati esimene läbirääkimispeatükk.⁵ 2015. aasta lõpuks oli avatud 35 läbirääkimispeatükist⁶ 22 ja kaks neist olid ajutiselt suletud. I lisas on toodud Montenegro ELiga integreerumise ajatelg.

03

Hoolimata väidetavast valimispettusest ja parlamenditöö boikoteerimisest mõningate opositsioonierakondade poolt, on Montenegro ühinemisläbirääkimiste käivitumisele järgnenud aastail püsinud stabiilsena. Ehkki riik vajab sama hädasti reformide läbiviimist kui teised Lääne-Balkani riigid, näiteks avaliku halduse tõhustamise ja korruptsiooni vastu võitlemise vallas, peetakse Montenegrot praegu ühinemisprotsessi esirinnas olevaks.

ELi ühinemiseelne abi

04

Alates 2007. aastast on Montenegro saanud ELi rahalist abi ühinemiseelse rahastamisvahendi⁷ raames. IPA I perioodi 2007–2013 hõlmava 235,7 miljoni euro suuruse eraldise⁸ jagunemine abivaldkondade kaupa on toodud alljärgnevas tabelis.

Tabel 1

IPA toetus Montenegrole perioodil 2007–2013 (miljonites eurodes)

Valdkond | Valdkonna kogueraldis | Osakaal
Avaliku halduse reform | 45,6 | 19%
Keskkond ja kliimamuutus | 35,3 | 15%
Piiriülene koostöö | 30,3 | 13%
Transport | 30,0 | 13%
Justiits- ja siseküsimused | 25,5 | 11%
Ajutised meetmed | 25,0 | 11%
Põllumajandus ja maaelu areng | 22,5 | 9%
Sotsiaalne areng | 21,5 | 9%
KOKKU 2007–2013 | 235,7 | 100%

Allikas: Euroopa Komisjon.

05

EL on IPA I raames vahendeid eraldanud eesmärgiga toetada Montenegrot üleminekul demokraatiale ja majanduslikule stabiilsusele, liikudes Euroopaga integreerumise suunas. Komisjon on kasutanud IPA I vahendeid Montenegro abistamiseks institutsioonide ülesehitamisel ja haldussuutlikkuse parandamisel, ning samuti majandusliku ja sotsiaalse arengu edendamiseks, et täita Kopenhaageni kriteeriume⁹. 2015. aasta lõpuks oli 76% IPA I vahenditest lepingutega kaetud ja 87% sellest välja makstud.

06

IPA II on IPA I jätk ja moodustab perioodil 2014–2020 uue ühinemiseelse abi raamistiku 270,5 miljoni euro suuruse soovitusliku eraldisega. IPA II projektid on suunatud struktuurireformide läbiviimisele sektorites, mis hõlmavad ELi laienemisstrateegias sätestatud põhivaldkondi, nagu demokraatia ja valitsemine, õigusriigi põhimõte, jätkusuutlik majanduskasv ja konkurentsivõime.

07

EL annab piirkondlikul tasandil ühinemiseelset abi mitut abisaajat (mitut riiki) hõlmavatele projektidele ja programmidele, mida viiakse ellu kogu Lääne-Balkani piirkonnas ja Türgis. IPA I raames antava abi piirkondlik eraldis oli 1,357 miljardit eurot ja IPA II raames 2,959 miljardit eurot.

08

ELi ühinemiseelne abi tugineb strateegilistele dokumentidele, nagu stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping, iga-aastane laienemisstrateegia dokument ning komisjoni poolt vastu võetud riigipõhised eduaruanded. Kuni 2013. aastani kajastati neid mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides, praegu sisalduvad need suunavates strateegiadokumentides. Komisjon kiidab heaks ühevõi mitmeaastased programmid pärast konsulteerimist abisaajariikide ja teiste sidusrühmadega.

09

Komisjon on ELi projekte Montenegros ellu viinud peamiselt otse, tsentraliseeritud eelarve täitmise raames. IPA I lõppedes detsentraliseeris komisjon personaliarenduse ja regionaalarengu programmide juhtimise riiklikele ametiasutustele, kuid vastutab endiselt vahendite eest ja teeb tehingute üle kontrolli. IPA II raames jätkab komisjon tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldusviiside kasutamist, mida nüüd nimetatakse otseseks ja kaudseks juhtimiseks, ning mida täiendavad muud rakendusviisid, nagu valdkondlik eelarvetoetus¹⁰.

10

Komisjon hindab Montenegro eelmise 12-kuulise perioodi edusamme laienemispaketi ja iga-aastaste eduaruannete raames. Kuni 2014. aastani sisaldas iga-aastane strateegiadokument laienemispaketti, milles kirjeldati viimaseid edusamme ja eelseisva 12 kuu peamisi ülesandeid ning esitati konkreetsed järeldused ja soovitused. 2015. aastal sisaldas strateegiadokument pikemaajalist probleemide ülevaadet, et hõlmata komisjoni praeguse koosseisu järelejäänud ametiaega.

1Auditi toimumise ajal oli Lääne-Balkani riike kuus: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, Kosovo*, Montenegro ja Serbia.

*Nimetus ei piira Kosovo staatust käsitlevaid seisukohti ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

2Samas.

32011. aasta rahvaloenduse andmed. Vt Montenegro statistikaameti väljaanne „Montenegro in figuures”, 2013.

4Leping jõustus 2010. aastal.

5Tegemist on 25. peatükiga, mis hõlmab teadus- ja uurimistegevust. Samal aastal see ka ajutiselt suleti.

6Iga peatükk käsitleb üht ELi õigusaktide poliitikavaldkonda.

7IPA loodi nõukogu 17. juuli 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (ELT L 210, 31.7.2006, lk 82), ja komisjoni 12. juuni 2007. aasta määrusega (EÜ) nr 718/2007, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (ELT L 170, 29.6.2007, lk 1).

8IPA I eraldise kogumaht perioodil 2007–2013 oli 10 miljardit eurot.

9Euroopa Ülemkogu juunis 1993 sätestatud Kopenhaageni kriteeriumid hõlmavad:

a) poliitilisi kriteeriume: stabiilsed institutsioonid, mis tagavad demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste kaitse ning rahvusvähemuste austamise ja kaitse;

b) majanduslikke kriteeriume: toimiv turumajandus ning suutlikkus toime tulla konkurentsi ja turujõudude survega Euroopa Liidus;

c) suutlikkust võtta liikmesusest tulenevaid kohustusi, sealhulgas poliitilise, majandus- ja rahaliidu eesmärkide täitmine.

10Eelarvetoetuse raames kantakse rahalised vahendid üle partnerriigi riigikassasse, sõltuvalt abikõlblikkuskriteeriumide (täpselt sõnastatud strateegia, stabiilne makromajanduslik raamistik, heatasemeline riigi rahanduse juhtimine või usaldusväärne programm selle parandamiseks, eelarve läbipaistvus ja kontroll) täitmisest, poliitilisest dialoogist, tulemuslikkuse hindamisest ja suutlikkuse arendamisest.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11

Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole antud ühinemiseelne abi aitas mõjusalt kaasa riigi haldussuutlikkuse suurendamisele. See hõlmas nii rahalist (IPA rahastatud projektid) kui ka mitterahalist abi (ELi ja Montenegro vahelise poliitilise dialoogi mehhanismid).

12

Kontrollikoda esitas kolm peamist auditiküsimust.

a)Kas auditeeritud projektid olid asjakohaselt suunatud haldussuutlikkuse suurendamise vajaduse täitmisele?

Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas auditeeritud projektid kavandati eesmärgiga täita komisjoni ja riiklike ametiasutuste poolt oluliseks peetavad suutlikkuse suurendamise vajadused ning kas projektid olid kooskõlastatud IPA muude projektide ja teiste rahastajate sekkumistega.

b)Kas auditeeritud projektid saavutasid haldussuutlikkuse suurendamise alal tulemusi?

Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas auditeeritud projektid saavutasid suutlikkuse suurendamisega seotud kavandatud tulemusi ning kas viimaseid kasutati ja täiendati riiklike ametiasutuste poolt. Juhtudel, kui tulemusi ei kasutatud ega täiendatud, uuris kontrollikoda selle peamisi põhjuseid. Samuti vaatas kontrollikoda üle komisjoni hinnangu ELi toetuse mõjususele haldussuutlikkuse parandamisel.

c)Kas komisjon kasutas mitterahalist abi haldussuutlikkuse parandamiseks mõjusalt?

Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kuidas oli komisjon kasutanud stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbirääkimiste raames käivitatud poliitilise dialoogi mehhanisme. Samuti analüüsis kontrollikoda, kuidas kasutas komisjon olemasolevaid vahendeid, et saavutada riiklike ametiasutuste aktiivne pühendumine reformidele. Lõpetuseks uuriti, kas komisjon kasutas suutlikkuse edastamise potentsiaali, soodustades IPA vahendite detsentraliseeritud juhtimise raames arendatud hea tava levitamist.

13

Kontrollikoda keskendus kolmele Montenegro ELiga integreerumiseks olulisele sektorile: avaliku halduse reform, transport ja keskkond. Neile eraldati 47% Montenegrole IPA I¹¹ raames antud abi kogusummast, nagu näidatud tabelis 1. Samuti vaatas kontrollikoda üle avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele suunatud projektid, mida rahastati piirkondlikust (mitme abisaajaga) eraldisest, millega toetati ka teisi IPA raames abikõlblikke riike¹². Kuna kõiki mainitud valdkondi toetatakse ka IPA II (2014–2020) raames, võib komisjon käesoleva aruande tähelepanekuid ja soovitusi IPA II rakendamisel ning 2017. aastaks kavandatud IPA II vahehindamise ettevalmistamisel arvesse võtta.

14

Kontrollikoda uuris 19 projekti sisaldavat valimit. Avaliku halduse reformi valdkonnas valis kontrollikoda välja 13 projekti, keskendudes hangetele, korruptsioonivastasele võitlusele, sisekontrollile, välisauditile, kohalikele omavalitsustele ja piirkondlikule avaliku halduse koolile (ReSPA). Transpordisektoris valis kontrollikoda kolm projekti, keskendudes tsiviillennundusele, raudteetranspordi direktoraadile ja tee-ehitusele. Keskkonnasektorist valiti kolm projekti, mis käsitlevad keskvalitsusepoolset juhtimist, kommunaalteenuseid ja jäätmekäitlust. Valimi 15 projekti rahastati Montenegro riigile tehtavast eraldisest ja ülejäänud nelja piirkondlikust eraldisest. Valitud projektide üksikasjad on toodud II lisas.

15

Audit hõlmas dokumentide analüüsi ning intervjuusid komisjoni ja riiklike ametiasutuste esindajatega. Samuti konsulteeriti teiste sidusrühmadega, nagu kodanikuühiskonna organisatsioonid ja abiorganisatsioonid. Kontrollikoda kasutas projekti- ja programmidokumentides esitatud tõendusmaterjali, IPA I hindamisi ja hinnanguid, komisjoni iga-aastaseid eduaruandeid ning eelarvepädevate institutsioonide otsuseid.

11Kontrollikoda uuris IPA I projekte, kuna auditi toimumise ajal IPA II projekte veel ei rakendatud.

12IPA raames abikõlblikud riigid on Lääne-Balkani riigid ja Türgi. Neid programme ja projekte nimetatakse ka piirkondlikeks või mitut riiki hõlmavateks programmideks ja projektideks. IPA I raames eraldati mitme abisaajaga programmidele ja projektidele kokku 1137 miljonit eurot.

Tähelepanekud

I osa. Auditeeritud projektid täitsid suutlikkuse suurendamise vajadusi ning olid enamikul juhtudel IPA muude projektide ja teiste rahastajate sekkumistega kooskõlastatud

16

Selleks, et Montenegro avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele mõjusalt kaasa aidata, peaksid IPA projektid täitma komisjoni ja Montenegro poolt kindlaksmääratud peamisi suutlikkuse suurendamise vajadusi. IPA projekte oleks tulnud nii omavahel kui ka teiste rahastajate antava abiga kooskõlastada, et vältida näiteks abi kattuvust. Uued IPA projektid peaksid rajanema varasemate ELi rahastatud meetmete tulemustel.

Projektid on suunatud suutlikkuse suurendamise vajaduste täitmisele

17

Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni mitmeaastase suunava finantsraamistiku, mitmeaastase suunava kavandamisdokumendi, milles on määratletud ELi abi peamised valdkonnad ja eesmärgid, valitud projektide rahastamislepingud, kus kirjeldatakse nende täpsemaid eesmärke, ja riiklikud strateegiadokumendid. Kõik need dokumendid osutavad vajadusele haldussuutlikkust parandada. Kontrollikoda hindas, kas auditeeritud projektid olid suunatud mõne dokumentides viidatud suutlikkuse suurendamise vajaduse täitmisele. Leiti, et kõik 19 auditeeritud projekti olid kavandatud kindlakstehtud haldussuutlikkuse suurendamise vajaduste täitmiseks. Tabelis 2 antakse ülevaade auditeeritud projektide eesmärkidest, mis käsitlevad suutlikkuse suurendamist.

Tabel 2

Kuidas võeti auditeeritud projektide ülesehituses arvesse haldussuutlikkuse parandamise vajadust

Valdkond
Projektid
Suutlikkuse arendamise eesmärgid

Hanked
1, 2, 3

οseadusandluse ja avaliku sektori hankijate suutlikkuse parandamine riigihankeid korraldava asutuse suutlikkuse suurendamise abil

οkoolituste läbiviimine ja sertifitseerimiskava korraldamine

Korruptsioon
4, 5

οkorruptsiooni tõkestamisega tegelevate institutsioonide suutlikkuse arendamine

οkohaliku tasandi, sealhulgas kodanikuühiskonna organisatsioonide korruptsiooni vastu võitlemise suutlikkuse arendamine

Sisekontroll
6, 7

οavaliku sektori sisefinantskontrolli kehtestamine

οkavandatava ELi vahendite riiklike ametiasutuste poolse haldamise ettevalmistamine

Väliskontroll
8, 9

οriigi kõrgeima kontrolliasutuse töö planeerimise ja auditimetoodika arendamise suutlikkuse parandamine

οauditi kvaliteedikontrolli arendamine

Kohalik omavalitsus
10, 11

οkoolitusprogrammide arendamine ja juhendamise pakkumine

οomavalitsusüksuste strateegiakavade koostamine

ReSPA
12, 13

οtoetus avaliku halduse suutlikkuse arendamisele Lääne-Balkani piirkonnas

Transport
14, 15, 16

οsuutlikkuse arendamine seadusandluse parandamiseks maantee- ja raudteetranspordi ning tsiviillennunduse valdkonnas, et toetada transporditaristu avaliku ja erasektori partnerlust ning kontsessiooni rahastamist

οsuutlikkuse suurendamine rahvusvaheliste rahastamisvahendite investeeringute haldamiseks

οtehniliste ja juhtimisoskuste arendamine kohalikul tasandil

Keskkond
17, 18, 19

οstrateegiate koostamine õigusaktide väljatöötamiseks, ühtlustamiseks ja rakendamiseks

οsuutlikkuse arendamine projektide elluviimiseks kõigil tasanditel

Allikas: kontrollikoda Euroopa Komisjoni andmebaasi põhjal.

Kooskõlastamine projektide vahel ja muude sekkumistega oli enamasti hea

18

Kontrollikoda uuris, kas projektid olid teiste ELi rahastatud meetmete ja muude riigis tegutsevate rahastajatega hästi kooskõlastatud. Kontrollikoda leidis, et üldjuhul olid projektid IPA muude projektidega hästi kooskõlastatud, näiteks tuginedes varasemate samas valdkonnas läbiviidud IPA projektide kogemustele. Ehkki teiste rahastajate arv on Montenegros pärast IPA I kasutuselevõttu 2007. aastal oluliselt vähenenud¹³, selgus auditiga, et IPA projektides võeti rahastajate poolt varem tehtud tööd arvesse (vt näiteid 1. selgituses).

1. selgitus

Hea kooskõlastamise näiteid

Projektide 6 ja 7 eesmärgid olid 1) juhtimis- ja kontrollisüsteemide väljatöötamine ELi vahendite juhtimise kavandatava Montenegrole üleandmise tarbeks, 2) avaliku sektori sisefinantskontrolli kehtestamine laiemalt kogu avalikule haldusele.

Esimese eesmärgi saavutamiseks kasutati projektis 6 ühe enne IPA I käivitamist ELi poolt rahastatud projektiga saadud kogemusi. Projekti 6 rakendamise ajal palus komisjon töövõtjal väljundeid muuta, et arvesse võtta samaaegselt komisjoni talituste poolt tehtavat tööd eesmärgiga kontrollida nende struktuuride nõuetele vastavust, mis riiklikud ametiasutused on detsentraliseeritud haldamisele ülemineku ettevalmistamiseks kasutusele võtnud. Projektiga 7 anti täiendavat toetust ja korraldati koolitusi, et valmistada Montenegro ametnikke ette detsentraliseeritud haldusstruktuuride kasutuselevõtuks.

Teise eesmärgi saavutamiseks keskenduti kahes projektis esmalt kesktasandi ja seejärel kohaliku tasandi avalikule haldusele. Täpsemalt oli projekt 6 suunatud sisekontrolli kehtestamisele keskvalitsuse ministeeriumides, mis hõlmas siseauditi üksuste kehtestamist koos terviklike auditikavadega ja nendevaheliste võrgustike edendamist. Projekt 7 käivitus mõni kuu pärast projekti 6 lõppu ja keskendus esimese projekti käigus tuvastatud haldusprobleemidele.

Projektide 8 ja 9 eesmärk oli tugevdada Montenegro kõrgeimat kontrolliasutust. Toetudes varasemalt Saksa rahastajate poolt finantseeritud projektile, varustati projekti 8 raames audiitoreid kavade ja juhistega ning korraldati töötube. Näiteks arendati suutlikkust tulemusauditi valdkonnas, mis oli asutuse jaoks uut tüüpi audit. Rakendamise käigus kooskõlastati IPA projekti Saksa ja Rootsi rahastajate poolt tulemusauditi suutlikkuse arendamise vallas tehtava tööga. Projekt 9 oli mestimisprojekt, mida juhtis Leedu kõrgeim kontrolliasutus. Ehkki kahe projekti rakendamise vahele jäi kaks aastat, kooskõlastati projekti 9 hästi projekti 8 raames antud toetusega ning arendati kvaliteedikontrolli Montenegro kõrgeimas kontrolliasutuses, suurendades tehnilist suutlikkust ja koostades suuniseid.

19

Kontrollikoda leidis siiski, et kooskõlastamine üksnes Montenegros läbiviidavate IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate mitme abisaajaga projektide vahel ei olnud alati hea (vt näiteid 2. selgituses).

2. selgitus

Näiteid IPA projektide vahelisest nõrgast kooskõlastamisest

Projektid 1, 2 ja 3. Kontrollikoda auditeeris kõiki IPA I projekte¹⁴, millega toetati riigihankeid Montenegros. Esimese projektiga anti abi üksnes Montenegrole, ülejäänud kaks olid aga mitme abisaajaga projektid, millega toetati teisi ühinemiseelseid riike. Ehkki projektiga 1 loodi riigis edukalt riigihankesüsteem, leidis kontrollikoda, et kolme projekti suutlikkuse arendamise alased tulemused ei olnud omavahel hästi kooskõlastatud. Projektidega arendati riigihankealase seadusandluse parandamise suutlikkust, andes abi uute õigusaktide koostamisel. Samuti parandati avaliku sektori hankijate tulemuslikkust, pakkudes riigihangete alal töötavatele ametnikele koolitust ja töötades välja sertifitseerimiskava. Mitme abisaajaga projektid (2 ja 3) viidi ellu pärast projekti 1, kuid neis ei jätkatud mõjusalt projekti 1 raames korraldatud koolituskursusi täiendava, spetsiifilisema koolitusega. Selle asemel oli koolituskursuste sisu mõnel juhul eelmistega väga sarnane või isegi identne: kõigis kolmes projektis korraldati koolitusi peamiste riigihankemenetluste teemal, nii projektis 1 kui ka 2 käsitleti võrgustiku sektori direktiivi¹⁵ rakendamist ning nii projektis 2 kui ka 3 käsitleti õiguskaitsevahendite süsteemi¹⁶. Lisaks olid kursustel osalejad tihti ühed ja samad inimesed, näiteks koolitajatele mõeldud kursusi korraldati nii projekti 1 kui ka 3 raames.

Projektid 12 ja 13. Lääne-Balkani riikide avaliku halduse suutlikkuse suurendamiseks ja piirkondliku koostöö hoogustamiseks asutati piirkondlik avaliku halduse kool (ReSPA). Kõik kuus osalejat, sealhulgas Montenegro, maksavad ReSPA kulude katteks 150 000 eurot aastas, kuid suurem osa kuludest kaetakse IPA mitme abisaajaga projektidest. Kontrollikoda leidis, et ReSPA koolitustegevus ei olnud piisavalt hästi kooskõlastatud muude koolituskursustega, mida Montenegros IPA projektide raames korraldatakse. Näiteks oli ReSPA koolitus suunatud peamiselt madalama astme töötajatele, kelle vajadused täideti üldjoontes teiste suutlikkuse arendamine algatustega. Samuti oli riigiteenistujatele koolituse kohta saadaval liiga vähe teavet. Seetõttu kasutas Montenegro ReSPA koolitusvõimalusi vaid vähesel määral.

20

Alates 2014. aastast on komisjon tunnistanud vajadust riiklikke ja piirkondlikke (mitme abisaajaga) rahastamisvahendeid omavahel paremini kooskõlastada ning oma menetlused üle vaadanud. Näiteks on komisjon julgustanud ReSPAt riiklike IPA koordinaatoritega konsulteerima ja oma väljundit sellele vastavalt kohandama. Lisaks moodustas komisjon 2015. aastal naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadis avaliku halduse reformi ekspertkeskuse, et hallata selles valdkonnas mitmesuguseid mitme abisaajaga (piirkondlikke) programme, sealhulgas ReSPA lepinguid. Keskuse üks eesmärke on tagada IPA piirkondliku ja riikliku abi kooskõlastamine. Auditi käigus oli aga veel vara hinnata, kas mainitud uuendused on riikliku ja piirkondliku IPA abi vahelist kooskõlastamist nõutaval viisil parandanud.

II osa. Tulemuste ebaasjakohane kasutamine vähendas mõningate auditeeritud projektide mõjusust

21

Selleks, et Montenegro avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele mõjusalt kaasa aidata, peaksid IPA projektid saavutama oodatavad suutlikkuse arendamise alased tulemused. Saadud tulemusi peaksid kasutama üksused, kellele projektid on suunatud (abisaajad) ja riiklikud ametiasutused peaksid neid jätkama, nõnda et projektitulemused oleksid püsivad ning nende mõju täiel määral realiseeritud. Selleks, et näidata, mida on ELi vahenditega saavutatud, peaks komisjon tehtud edusammudest, sealhulgas haldussuutlikkuse paranemise ulatusest, riigis selgelt aru andma.

Projektid saavutasid üldjuhul tulemused, kuid abisaajad ei kasutanud neid alati või ei jätkatud neid Montenegro ametiasutuste poolt

22

Kontrollikoda vaatas läbi auditeeritud projektide vahe- ja lõpparuanded, komisjoni seire- ja hindamisaruanded ning seirekomisjoni koosolekute protokollid ja küsitles abisaajaid. Kontrollikoda leidis, et üldjuhul saavutasid projektid kavandatud tulemused. Osa neist oli seotud suutlikkuse arendamise eesmärkidega ja osa kavandati muude eesmärkide täitmiseks, nagu tee-ehitus. Kontrollikoda keskendus suutlikkuse arendamist puudutavatele tulemustele. Leiti, et 19-st auditeeritud projektist 12 puhul ei kasutanud abisaajad üht või mitut suutlikkuse arendamisega seotud tulemust täiel määral või ei jätkanud riiklikud ametiasutused neid vajalikul moel, säilitamaks saavutatud tulemuste mõju.

23

Juhtudel, kui abisaaja tulemusi ei kasutanud, vähenes haldussuutlikkuse suurendamise projektide üldine mõjusus, kuna nende potentsiaalne parandav toime ei realiseerunud. Tulemuste mittekasutamine oli sageli põhjustatud eelarve- või personalipiirangutest.

3. selgituses on toodud näiteid tulemustest, mida abisaajad täiel määral ei kasuta.

3. selgitus

Näiteid tulemustest, mida toetusesaajad täiel määral ei kasuta

Projekt 4 oli suunatud korruptsiooni tõkestamisele, keskendudes kahele peamisele üksusele, kes tol perioodil kõnealuses valdkonnas tegutsesid – korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadile ja huvide konflikti ennetamise komisjonile. Kaks kavandatud väljundit ei leidnud toetusesaajate poolt täiel määral kasutamist.

οHuvide konflikti ennetamise komisjon ei kasutanud projekti raames valminud varade deklareerimise automaatset teabevahetussüsteemi. Komisjon eelistas jätkata manuaalse registri kasutamist, ehkki tal puudusid piisavad vahendid selle ajakohastamiseks.

οProjektiga valmistati korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadi jaoks ette usaldusväärsust käsitleva riski juhtimise IT-vahend, mille abil teha järelevalvet usaldusväärsuse tagamise kavade üle, mis on koostatud avaliku halduse valdkonnas kindlaks tehtud korruptsiooniriski maandamiseks. Ehkki riigi 102 institutsioonist 72 koostasid usaldusväärsuse tagamise kavad, olid vaid neli neist auditi toimumise ajaks kasutanud usaldusväärsust käsitleva riski juhtimise IT-vahendit. See tulenes osaliselt personali nappusest ja osaliselt sellest, et Montenegro ei hankinud vahendi arendamise jätkamiseks ja kasutuselevõtmiseks vajalikku rahalist toetust. (Montenegro puhul pidi tegevuskava kohaselt teistelt rahastajatelt peatüki 23 jaoks laekuma 400 000 eurot, kuid raha ei laekunud ja Montenegro ei suutnud oma allikatest vajalikke vahendeid leida).

Projekti 4 elluviimise ajal otsustasid riiklikud ametiasutused korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadi ja huvide konflikti ennetamise komisjoni liita ning moodustada uue asutuse – korruptsioonivastase võitluse ameti. Auditi toimumise ajal ei olnud tõendeid selle kohta, kas korruptsioonivastase võitluse amet hakkab kasutama mõnda IPA projektiga korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadi ja huvide konflikti ennetamise komisjoni jaoks välja töötatud IT-lahendustest.

Projekti 14 käigus koostati tehniline kirjeldus allhanke korraldamiseks, et valmistada ette Montenegro maanteetaristu haldamise andmebaas. Auditi toimumise ajaks ehk neli aastat pärast andmebaasi valmimist ei olnud riiklikud ametiasutused seda kasutanud. Sama IPA projektiga aidati arendada Montenegro haldusasutuste suutlikkust viia ellu taristuprojekte. Mõnel juhul aga takistas eeldatud suutlikkuse arendamise alaste tulemuste jätkusuutlikkust suur tööjõu voolavus. Auditi toimumise ajaks oli kaheksast koolitust saanud raudteetaristu ettevõtte töötajast kuus juba töölt lahkunud, enamik seetõttu, et neil oli ajutine leping.

Projektiga 19 aidati suurendada jäätmekäitluse suutlikkust kohalikul tasandil. Algselt kavandatud väljundeid muudeti projekti rakendamise vältel. Kontrollikoda täheldas aga auditi käigus, et isegi kõiki muudetud väljundeid ei kasutatud, mida põhjustas osaliselt töötajate ja rahaliste ressursside nappus. Näiteks projekti raames rahastatud ja 2013. aastal valminud ümbertöötlemisrajatis ei toiminud ikka veel, mis tulenes osaliselt selle käitamiseks vajaliku personali puudumisest. Lisaks ei olnud projekti osana ostetud seadmeid hooldatud, kuna kohalikul omavalitsusel nappis eelarvevahendeid. Muud projekti raames hangitud inventari, nagu prügikastid, ei olnud üldse kasutusele võetud.

24

Kui riiklikud ametiasutused projektide tulemusi edasi ei arendanud, vähendas see sageli projektide kavandatud mõju. Mõnel juhul ei võtnud riiklikud ametiasutused vastu vajalikke õigusakte, mis tähendas, et väljundid ei saavutanud täit mõjusust. Teistel juhtudel ei olnud loodud institutsioonid oma tegevuses sõltumatud või ei antud asutustele, kes oleksid pidanud vastuvõetud õigusakte jõustama, selleks volitusi. Mõnikord ei eraldanud riiklikud ametiasutused vajalikke täiendavaid inim- või rahalisi ressursse, et IPA projektide tulemusi edasi arendada. 4. selgituses on toodud näiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused edasi ei arendanud.

4. selgitus

Näiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused edasi ei arendanud

Projekti 5 eesmärk oli tugevdada kohalike omavalitsusüksuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide rolli korruptsiooni vastu võitlemisel kohalikul tasandil ja parandada kodanike teadlikkust mõjusate korruptsioonivastaste meetmete tähtsusest. Projektiga saavutati kavandatud suutlikkuse suurendamise alased tulemused (uuringud, paneelarutelud, poliitikasoovitused). Siseministeerium, kes vastutab peamiselt kohaliku tasandi korruptsioonivastaste kavade elluviimise eest, otsustas aga mitte osaleda projekti raames käivitatud konsultatsiooniprotsessis, mille eesmärk oli luua mitut valdkonda hõlmav korruptsioonivastane nõuandekomisjon. See nõrgendas komisjoni tööd ja pärast projekti lõppu komisjon enam kokku ei tulnud.

Projekt 14 aitas edukalt kaasa lennutranspordi seaduse ühtlustamisele, et valmistuda Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepingu esimeseks etapiks. Riiklikud ametiasutused ei olnud aga auditi toimumise ajaks ehk 3,5 aasta jooksul¹⁷ vastu võtnud paljusid projekti raames koostatud õigusakte, mille eesmärk oli aidata viia riigi seadused vastavusse Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepinguga.

Projekti 15 raames koostati 2013. aastal äriplaan raudteedirektoraadi tõhususe parandamiseks. Auditi ajaks ei olnud riiklikud ametiasutused aga äriplaani täitnud, mis tulenes rahalistest piirangutest, mille tagajärjel hilines vajaliku tööjõu värbamine (direktoraadi 17 töökohast oli täitmata 7). Lisaks ei olnud riiklikud ametiasutused taganud direktoraadile sõltumatust transpordiministeeriumist, mis oli vajalik direktoraadi kavakohaseks toimimiseks.

Projekti 17 raames eraldati 180 000 eurot keskkonnakaitseameti keskkonnateabe kogumise, kinnitamise ja levitamise suutlikkuse suurendamiseks. Sel eesmärgil töötati projekti käigus ühe aasta jooksul välja keskkonnaandmete kogumise, kinnitamise ja levitamise süsteem ning vastavad koolituskursused. Ehkki töö viidi lõpule 2012. aastal, ei olnud väljaarendatud süsteemi auditi toimumise ajaks veel kasutusele võetud. Ameti suutlikkus ega selle aruannete kvaliteet ei olnud oluliselt paranenud. Riiklikud ametiasutused ei olnud projekti väljundit edasi arendanud, eraldades selle jaoks piisavalt inim- ja rahalisi ressursse.

Projektiga 18 aidati riiklikel ametiasutustel ette valmistada 29 teisese õiguse akti kommunaalteenuste ja jäätmekäitluse valdkonnas. Ehkki õigusaktide eelnõud valmisid projekti lõpuks ehk 2013. aasta augustiks, olid riiklikud ametiasutused auditi toimumise ajaks neist vaid pooled vastu võtnud ja avaldanud, mis vähendas IPA projekti mõju.

Aja jooksul haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud edusammude näitamiseks oli saadaval liiga vähe teavet

25

Kontrollikoda analüüsis olemasolevat teavet haldussuutlikkuse paranemise mõõtmiseks Montenegros auditeeritud perioodi jooksul. Vaadati läbi laienemispakett, mis koosneb komisjoni poolt igal aastal vastu võetavatest dokumentidest. See hõlmab laienemisstrateegia dokumenti, milles kirjeldatakse edasisi samme järgmistel aastatel ning võetakse kokku iga kandidaatriigi ja potentsiaalse kandidaatriigi tehtud edusammud. Samuti sisaldab see iga-aastaseid eduaruandeid, milles kirjeldatakse põhjalikumalt iga riigi poolt aasta jooksul tehtud edusamme. Lisaks vaatas kontrollikoda läbi stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raames moodustatud seirekomisjonide ja valdkondlike komiteede eduaruanded ning 2015. aastal esmakordselt läbi viidud avaliku halduse reformi alusandmete mõõtmise tulemused.

26

Kontrollikoda leidis, et ehkki komisjoni iga-aastastes eduaruannetes kajastatakse üldisi edusamme Kopenhaageni kriteeriumide täitmisel ning hinnatakse läbiräägitavate peatükkide olukorda, ei anta neis hinnangut suutlikkuse suurendamise alal tehtud edasiminekule pikema aja jooksul. Nimetatud eduaruanded ei pidanud ka konkreetsete projektide tulemustele tuginema. Aruannete läbivaatamise põhjal üritas kontrollikoda koostada ülevaate reformi põhivaldkondades haldussuutlikkuse suurendamise edenemisest aastatel 2011–2014 (vt tabel 3).

27

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjoni iga-aastased eduaruanded näitavad suutlikkuse suurendamisel üldiselt aeglast edasiminekut. Kontrollikoda leidis, et erinevates aruannetes ei hinnatud aga alati avaliku halduse samasid osi ning et hindamise kvalitatiivse olemuse tõttu ei olnud haldussuutlikkuse hindamise kriteeriumid „nõrk” või „suurendatud” selgesti defineeritud. See muutis oli aja jooksul tehtud edusammude hindamise keeruliseks.

Tabel 3

Ülevaade haldussuutlikkuse hindamisest komisjoni iga-aastastes eduaruannetes (2011–2014) auditeeritud valdkondade kaupa

| Peatükk¹ | Poliitikavaldkond | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Riigihanked | Riigihangete direktoraat, riigihangete haldamine |  |  |  |
Riigihankemenetluste kontrollkomisjon |  |  |  |
Järelevalveteenistused |  |  |  |
Kontsessioonid |  |  |  |
14 | Transpordipoliitika | Õnnetuste uurimise organ |  |  |  |
22 | Regionaalpoliitika ja struktuurivahendite koordineerimine | Institutsiooniline raamistik |  |  |  |
Finantshaldus, -kontroll ja audit |  |  |  |
23 | Kohtusüsteem ja põhiõigused | Korruptsioonivastane poliitika |  |  |  |
Huvide konfliktide ennetamise komisjon |  |  |  |
Korruptsioonivastase tegevuse koordineerimine |  |  |  |
27 | Keskkond ja kliimamuutus | Horisontaalsed küsimused |  |  |  |
Õhu kvaliteet |  |  |  |
Jäätmekäitlus |  |  |  |

| Haldussuutlikkus endiselt nõrk või piiratud ja vajab olulist või kiireloomulist parandamist
| Haldussuutlikkus on kasvanud, kuid vajab veel parandamist
| Haldussuutlikkus on kasvanud, ei vaja parandamist

1Aruanded järgivad läbirääkimispeatükkide ülesehitust, isegi kui viimased ei ole veel avatud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni eduaruannete alusel.

28

Tunnistades usaldusväärsete andmete tähtsust reformi edenemise pidevaks mõõtmiseks, kasutas komisjon 2015. aasta eduaruannetes¹⁸ katseprojekti korras üheksas valdkonnas hindamiseks uut aruandlusmetoodikat¹⁹. Neis valdkondades esitati aruandes varasemast põhjalikum ülevaade olukorrast lisaks viimase 12 kuu jooksul tehtud edusammudele. Hindamisskaalad ühtlustati paremini ning aruanded muudeti paremini võrreldavaks, nii riikide vahel kui ka ajas. See aitab tulevikus edusammud konteksti asetada ja näitab, millele tuleks keskenduda järgneval aastal²⁰. Auditi toimumise ajaks ei olnud komisjon laiendanud mainitud uuendusi teistele valdkondadele, nagu transport ja keskkond. Komisjon käivitas 2015. aastal ka avaliku halduse baasarvestuse ülevaated, mis võimaldab edusamme kvantitatiivselt ja võrdlevalt hinnata²¹.

III osa. Komisjon kasutas mitterahalisi vahendeid reformiprotsessi toetamiseks hästi, kuid suured probleemid on jäänud lahendamata

29

Haldussuutlikkuse suurendamise mõjusaks toetamiseks Montenegros peaks komisjon efektiivselt kasutama mitterahalisi vahendeid, et reformiprotsessile kaasa aidata. Käivitada tuleks poliitilise ja valdkondliku dialoogi mehhanismid ja need hästi toimima panna, ning komisjon peaks kasutama olemasolevaid vahendeid, et saavutada riiklike ametiasutuste aktiivne pühendumine reformidele. Kui avaneb võimalus potentsiaalseks teadmussiirdeks, näiteks IPA projektide juhtimisest ja rakendamisest saadud kogemuste edasiandmise teel, peaks komisjon seda kasutama.

30

Kontrollikoda uuris stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbirääkimiste raames käivitatud komisjoni ja Montenegro vahelise poliitilise dialoogi peamisi mehhanisme, sealhulgas Montenegros rakendatavat uut läbirääkimiste lähenemisviisi. Vaadeldi reformi edendamiseks kasutatavaid vahendeid, sh „üldise tasakaalu” klauslit. Kontrollikoda analüüsis, kas komisjon oli kasutanud mainitud vahendeid mõjusalt, et innustada haldussuutlikkuse suurendamist. Samuti analüüsis kontrollikoda, mil määral rakendab komisjon parimate tavade soodustamise võimalusi, kasutades IPA vahendite detsentraliseeritud haldamist.

Stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu poliitilise dialoogi mehhanismid toimivad hästi

31

Pärast Montenegro iseseisvumist 2006. aastal käivitati Montenegro valitsuse ja ELi institutsioonide vahel poliitiline dialoog ministeeriumide tasemel. 2007. aastal allkirjastatud stabiliseerimis- ja assotsieerimislepinguga rajati alus poliitilise dialoogi pidamiseks eri tasanditel: stabiliseerimis- ja assotsiatsiooninõukogu, stabiliseerimis- ja assotsiatsioonikomitee, seitse stabiliseerimise ja assotsieerimise teemalist allkomisjoni ning alates 2014. aastast avaliku halduse reformi erirühm. Komisjon ja Montenegro ametivõimud on alates 2007. aastast nende mehhanismide kaudu korrapäraselt kohtunud, et arutada muu hulgas vajadust reformiga edasi minna ja puudujääke riigi haldussuutlikkuses. Õigusaktide vastavusse viimine liidu õigustikuga ja selle saavutamise vahendid on valdkondlike allkomisjonide peamiseks teemaks. Allkomisjonide panust arutatakse igal aastal stabiliseerimis- ja assotsiatsiooninõukogu ning stabiliseerimis- ja assotsiatsioonikomitee koosolekutel.

32

Komisjon on kasutanud Montenegro ametivõimudega peetava poliitilise dialoogi mehhanisme hästi, näiteks soodustamaks seadusandlike muudatuste tegemist paljudes valdkondades ja toetamaks reformiprotsessi edendamiseks vajalike institutsioonide loomist. Dialoogiga on esile tõstetud asjaolu, et mitmes olulises valdkonnas ei ole tulemusi saavutatud või saavutatakse neid aeglaselt. Näiteks 2015. aasta eduaruandes tõdes komisjon järgmist: „avaliku sektori hankijate siseauditi kvaliteedi parandamine on keskse tähtsusega, et tõhustada järelevalvet ja kontrollida lepingute täitmist” ning „siseauditi üksuse töö on jätkuvalt problemaatiline”²². Samas aruandes nenditi, et „muu hulgas keskkonna ja kliimamuutuste valdkonnas on Montenegros ettevalmistused varases järgus. Õigusaktide vastavusse viimine liidu õigustikuga ja haldussuutlikkuse suurendamine on Montenegro jaoks endiselt keeruliseks ülesandeks”²³. Komisjoni analüüsi kinnitavad ka kontrollikoja auditi põhjal tehtud tähelepanekud, mis on esitatud punktides 16–24.

33

Montenegros on alates iseseisvumisest toimunud hoogne liikumine ELiga integreerumise suunas, mida illustreerib ühinemisprotsessi stabiilne edenemine ja elanikkonna suur toetus ELiga liitumisele²⁴. See on andnud komisjonile märkimisväärsed võimalused, soodustamaks haldussuutlikkuse suurendamist. Kontrollikoda täheldas aga, et riiklikud ametiasutused ei olnud alati aktiivselt reformile pühendunud ega kasutanud või jätkanud IPA raames toetatud meetmeid, mis on vajalik tulemuste tagamiseks (vt punktid 23 ja 24). Kontrollikoda leidis, et enamik auditeeritud projektidest ei sisaldanud selget nõuet, mille kohaselt oleksid riiklikud ametiasutused pidanud IPA investeeringuid kapitaliseerima. Jätkusuutlikkuse olulisust ja tulemuste mõju on kajastatud IPA II raamlepingus Montenegroga²⁵.

Ühinemisläbirääkimistega kaasnevate reformi soodustamise vahendite kasutamise suhtes puudus selgus

34

Ühinemisprotsess ning täpsemalt 2012. aastal ELi ja Montenegro vahel alanud ühinemisläbirääkimised andsid ELile võimaluse kasutada uusi vahendeid õigus-, haldus- ja majandusreformi toetamiseks. Näiteks võib tuua dialoogi, mida peetakse kõiki aquis’ valdkondi hõlmava 35 läbirääkimispeatüki üle. Avamis-, sulgemis- ja vajaduse korral vahekriteeriumide (see puudutab ainult õigusriigi põhimõtte peatükke) seadmine pakub vahendeid riigi ühtlustamisprotsessi hoogustamiseks.

35

2012. aastal kokku lepitud läbirääkimisraamistiku osana võttis EL kasutusele uue lähenemisviisi, milles asetati laienemisprotsessi keskmesse kaks õigusriigi põhimõtet käsitlevat peatükki²⁶. Need kaks peatükki avati ühinemisprotsessi varajases staadiumis, et anda Montenegrole piisavalt aega vajalike õigusaktide vastuvõtmiseks, institutsioonide loomiseks ja rakendusalaste tulemuste saavutamiseks enne läbirääkimiste lõppu. Uue lähenemisviisi kohaselt on nn tehnilisi peatükke (nt transporti ja keskkonda) puudutavate läbirääkimiste edenemine võimalik üksnes siis, kui riik teeb jätkuvaid edusamme õigusriigi põhimõtte rakendamisel. Sel viisil edusamme soodustavat vahendit nimetatakse üldise tasakaalu klausliks²⁷. Montenegro on esimene läbirääkimisi pidav riik, kelle suhtes uut lähenemisviisi rakendatakse.

36

Komisjon viitas üldise tasakaalu klauslile esimest korda 2014. aasta eduaruandes²⁸ ja aastate 2014-2015 laienemisstrateegia dokumendis²⁹, kus ta märkis: „Edusammud õigusriigi põhimõtet puudutavate peatükkide vahe-eesmärkide täitmisel ja sellega seonduvate ülalmainitud puuduste kõrvaldamisel, mida näitaksid käegakatsutavad tulemused, mõjutavad ühinemisläbirääkimiste üldist tempot, sealhulgas tulevaste VVK-de³⁰ päevakorda”. Montenegro ametivõimud reageerisid klausli mainimisele ja kõrvaldasid mõningad komisjoni poolt tuvastatud puudused, võttes vastu uusi õigusakte. Komisjon ja ELi liikmesriigid pidasid võetud meetmeid piisavaks, et jätkata läbirääkimiste uute peatükkide avamist.

37

Üldise tasakaalu klausli meeldetuletamisest 2014. aastal saadud kogemus näitab, et vahendi kasutamine võib osutuda efektiivseks. Hoolimata komisjonipoolsest valdkonda investeerimisest ja riiklike ametiasutuste võetud meetmetest oli 2015. aastal aga korruptsioonivastaste õigusaktide rakendamise vallas vähe käegakatsutavaid tulemusi. Viidates korruptsioonivastase võitluse üldisele aeglasele tempole, märkis komisjon 2015. aasta eduaruandes, et „institutsioonid peaksid oma ülesannete täitmisel rakendama ennetavat lähenemisviisi. Montenegro tulemused korruptsioonijuhtumite tulemuslikus uurimises, süüdlaste vastutusele võtmises ja süüdimõistmises, eelkõige kõrgema taseme korruptsioonijuhtumite puhul, on piiratud³¹”. Ehkki reformi suunas liikumise tempo selles võtmetähtsusega valdkonnas oli piiratud, ei viidatud üldise tasakaalu klauslile. Nõukogu ja komisjon ei ole sõnaselgelt määratlenud olukordi, mille puhul on klausli meeldetuletamine või rakendamine tõenäoline. Näiteks ei ole selge, kas klauslit rakendatakse 2016. aastal, kui uued korruptsioonivastased õigusaktid ja institutsioonid, nagu korruptsioonivastase võitluse amet (vt näidet 3. selgituses), ei toimi kavakohaselt ega tooda käegakatsutavaid tulemusi.

Detsentraliseeritud juhtimisviisi potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks ei ole veel täiel määral kasutatud

38

Montenegros sõlmis komisjon enamiku IPA I projektide suhtes lepingud ja rakendas neid tsentraalselt. Finantsmäärus ja IPA määrused näevad ette ühinemiseelsete vahendite haldamise üleandmise kandidaatriikidele, et valmistada neid ette ELi struktuuri- ja põllumajandusfondide edasiseks haldamiseks. Kooskõlas määrustega taotles Montenegro 2012.-2013. aastal komisjonilt IPA I vahendite haldamise detsentraliseerimist ja lõi selleks vajalikud tegevstruktuurid. Pärast detsentraliseeritud halduse nõuete täitmise kontrollimist andis komisjon vastutuse 12% riigile eraldatud IPA I vahendite haldamise eest üle Montenegrole. See sisaldas 22,7 miljonit eurot transpordi- ja keskkonnaprojektidele ning 5,6 miljonit eurot tööhõive ja sotsiaalse kaasamise projektidele. Montenegro taotlus IPA II eraldiste detsentraliseeritud haldamiseks puudutab aga suuremat osa vahenditest.

39

Lisaks isevastutuse suurenemisele seoses ELi rahastatud projektidega võib selline haldusviis pakkuda väärtuslikke suutlikkuse arendamise võimalusi tegevstruktuurides. Seda seetõttu, et detsentraliseeritud halduse esimestel aastatel kontrollib komisjon üksikasjalikult ja põhjalikult tegevstruktuuride toimimist kõigi projektide hanke- ja rakendusetappides. IPA struktuuridega kogutud projektijuhtimise alaste heade tavade levitamine teistele samas valdkonnas tegutsevatele Montenegro haldusasutustele võib osutuda mõjusaks haldussuutlikkuse suurendamise vahendiks.

40

Haldussuutlikkuse suurendamine ei olnud aga halduse detsentraliseerimist reguleerivate määruste vastuvõtmisel üks eesmärkidest. See tähendab, et komisjon ei ole kutsunud riiklikke ametiasutusi üles kaaluma, kuidas aktiivselt arendada häid tavasid detsentraliseeritud halduse jaoks loodud struktuuride raames ja neid seejärel teistes haldusasutustes suutlikkuse arendamiseks kasutada. Samuti on kontrollikoja arvates oht, et nii, nagu ühes teises ühinemiseelses riigis³², kujunevad IPA tegevstruktuurid Montenegros ülejäänud haldusasutustega paralleelseteks organisatsioonideks.

13Paljud rahastajad vähendasid abi või lõpetasid selle andmise, kui IPA raames hakati andma ELi ühinemiseelset abi ja käivitusid ühinemisläbirääkimised ELiga.

14See ei hõlma tehnilise abi ja teabevahetuse lepinguid.

15Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT L 134, 30.4.2004, lk 1).

16ELi õiguskaitsevahendite direktiivid on nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiv 89/665/EMÜ (EÜT L 398, 30.12.1989, lk 33), nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/13/EMÜ (EÜT L 76, 23.3.1992, lk 14) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2007. aasta direktiiv 2007/66/EÜ (ELT L 335, 20.12.2007, lk 31). Õiguskaitsevahendid on hankemenetluses osalevate ettevõtjate jaoks kättesaadavad õiguslikud meetmed, mis võimaldavad neil hankelepingu sõlmimise otsuse vaidlustada.

17Projekt lõppes 2011. aasta novembris ja audit toimus 2015. aasta mais.

18Alates 2015. aastast nimetatakse eduaruandeid riigiaruanneteks.

19Uut aruandlusmeetodit rakendatakse kõigi kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide suhtes ning see hõlmab järgmisi valdkondi: kohtusüsteemi toimimine, korruptsioon, organiseeritud kuritegevus, sõnavabadus, majanduslikud kriteeriumid, avaliku halduse reform, riigihanked, statistika ja finantskontroll.

20Vt ELi laienemisstrateegia (COM(2015) 611 final, 10. november 2015) lisa 2.

21Esimene 2015. aastal tehtud ülevaade hõlmas suutlikkusealaseid, struktuurilisi, õiguslikke, menetluslikke ja muid küsimusi. Selles kasutati kõigis laienemisprotsessis osalevates riikides kokku lepitud avaliku halduse põhimõtteid ning selle alusel koostati üksikasjalik riigiaruanne, milles analüüsiti Montenegro tulemusi avaliku halduse reformi valdkonnas ning anti reformi läbiviimiseks üksikasjalikke ja etapiviisilisi soovitusi (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Riigihankeid käsitlev 5. peatükk ja finantskontrolli käsitlev 32. peatükk (Montenegro 2015. aasta aruanne).

23Samas, lk 6.

242016. aasta märtsis vastas 74% montenegrolastest jaatavalt küsimusele, kas nad hääletaksid rahvahääletusel ELiga ühinemise poolt (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Montenegro ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud raamleping IPA II raames Montenegrole antava ELi finantsabi rakendamiskorra kohta. Riiklike ametiasutuste aruandluskord (artikkel 58) ja IPA järelevalvekomiteede roll (artiklid 52–54) sisaldavad „üldise tõhususe, mõjususe, mõju ja jätkusuutlikkuse suurendamise” kohustust. Lisaks sätestatakse artiklis 55 IPA II abi konkreetsed hindamiskohustused, sh seoses selle pikaajaliste eesmärkide ja mõju saavutamisega.

2623. peatükk (kohtusüsteem ja põhiõigused) ja 24. peatükk (justiits- ja siseküsimused).

27Ministrite kohtumine, millega avatakse valitsustevaheline konverents Montenegro ühinemise kohta Euroopa Liiduga (Brüssel, 29. juuni 2012). AD 23/12: „kui kõnealustes peatükkides tehtavad edusammud peaksid jääma maha läbirääkimistel saavutatavatest üldistest edusammudest, ning olles ammendanud kõik muud kättesaadavad meetmed, teeb komisjon, kui see on asjakohane, enda algatusel või ühe kolmandiku liikmesriikide taotlusel ettepaneku mitte anda soovitusi avada ja/või sulgeda muid läbirääkimiste peatükke, ning kohandada sellega seotud ettevalmistavat tööd kuni kõnealune tasakaalustamatus on lahendatud”, lk 11.

282014. aasta eduaruanne, lk 1.

292014.-2015. aasta laienemisstrateegia dokument, lk-d 19 ja 21.

30Valitsustevaheline konverents.

312015. aasta eduaruanne. Samas aruandes märgitakse, et „korruptsioonijuhtumite uurimise, süüdlaste vastutusele võtmise ja süüdimõistmise tulemused piirduvad madala ja keskmise taseme korruptsioonijuhtumitega. Suur osa väidetavalt korruptsiooniga seotud õigusrikkumiste uurimistest ei jõua kunagi süüdimõistva kohtuotsuseni. Siiani ei ole ühegi kõrgema taseme korruptsioonijuhtumi uurimise alusel langetatud süüdimõistvat kohtuotsust.” ja „Korruptsioonijuhtumite uurimisel ei kasutata veel süstemaatiliselt finantsuurimist. Ühegi korruptsioonijuhtumi puhul ei ole antud varade konfiskeerimise korraldust” ja „õiguskaitse valdkonnas ei ole prokuröride, kohtunike ja politsei institutsiooniline ja operatiivne suutlikkus korruptsiooni vastu võitlemiseks piisav”, lk 14.

32Vt Euroopa Kontrollikoja eriaruande nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes” punktid 54 ja 55.

Järeldused ja soovitused

41

Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole antud ühinemiseelne rahaline ja mitterahaline toetus aitas mõjusalt kaasa riigi haldussuutlikkuse suurendamisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata mitmes põhivaldkonnas täheldatud aeglastest edusammudest on ELi ühinemiseelne abi haldussuutlikkuse suurendamisele Montenegros kaasa aidanud. 19-st auditeeritud IPA rahastatud projektist 12 puhul vähendas toetuse mõjusust aga asjaolu, et Montenegro ametiasutused ei kasutanud mõningaid suutlikkuse suurendamise alal saavutatud tulemusi täiel määral või ei täiendanud neid. Punktides 42–47 esitatakse viis soovitust, mida komisjon saab arvesse võtta IPA II rakendamisel. Komisjon võiks neid soovitusi ka IPA II 2017. aasta vahehindamise puhul arvesse võtta.

42

Kontrollikoda leidis, et auditeeritud projektid aitasid olulisel määral suutlikkust suurendada, näiteks toetades edukalt seadusandlikke muudatusi institutsioonide loomist ning korraldades koolitusi. Auditeeritud projektid olid enamasti hästi koordineeritud ja nendes võeti arvesse teiste rahastajate tehtud tööd. Kontrollikoda leidis aga ka näiteid kattuvusest ja juhtudest, kus teabevahetust üksnes Montenegros läbiviidavate IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate piirkondlike (mitme toetusesaajaga) projektide vahel saaks parandada (vt punktid 17–20).

1. soovitus: suutlikkuse suurendamise meetmeid paremini koordineerida

Komisjon peaks tagama, et nii riiklikul kui ka piirkondlikul tasandil rahastatavad suutlikkuse arendamise meetmed on suunatud esmatähtsatele vajadustele, võtavad täiel määral arvesse muid, nii lõpuleviidud, pooleliolevaid kui ka kavandatavaid toetusmeetmeid ning et neist on potentsiaalsetele osalejatele asjakohaselt teada antud. IPA II raames peaks komisjon tähelepanelikult kontrollima suutlikkuse arendamise meetmete asjakohasust ning parandama riiklike ja piirkondlike meetmete vahelist kooskõlastamist.

43

Üldjuhul saavutasid auditeeritud projektid kavandatud suutlikkuse suurendamise alaseid tulemusi. Mõnel juhul ei kasutanud toetusesaajad tulemusi aga täiel määral või ei jätkanud riiklikud ametiasutused neid vajalikul moel, et tagada tulemuste püsivus. Seeläbi vähenes haldussuutlikkuse suurendamise projektide üldine mõjusus, kuna nende potentsiaalne parandav toime ei realiseerunud. IPA projektide mittekasutamine või mittejätkamine tulenes näiteks sellest, et riiklikud ametiasutused ei taganud piisava personali olemasolu, ei võtnud vastu vajalikke õigusakte, mis võimaldanuks tulemuste kasutamist, ega taganud loodud institutsioonidele vajalikku sõltumatust (vt punktid 21–24).

44

Kontrollikoda täheldas, et piiratud edusammud haldussuutlikkuse suurendamisel võtmetähtsusega valdkondades tulenesid sageli riiklike ametiasutuste ebapiisavast pühendumisest reformide läbiviimisele. Suurem osa auditeeritud projekte ei sisaldanud selget nõuet, mille kohaselt oleksid riiklikud ametiasutused pidanud IPA investeeringuid täiendama ja kapitaliseerima (vt punktid 31–33).

2. soovitus: suurendada valmisolekut väljundeid kasutada ja tulemusi täiendada

Komisjon peaks IPA II raames antava ELi ühinemiseelse abi kavandamisel nõudma riiklikelt ametiasutustelt aktiivset pühendumist IPA projektide väljundite kasutamisele ja tulemuste täiendamisele, et tagada nende püsivus. IPA II raames rahastatavate projektide rakendamise käigus peaks komisjon tähelepanelikult jälgima riiklike ametiasutuste võetud kohustuste täitmiseks võetavaid meetmeid, et anda piisavalt aega parandusmeetmete võtmiseks enne projektide lõpetamist. Tulevikus ühinemiseelset abi saavate valdkondade valimisel peaks komisjon arvesse võtma varem võetud kohustuste täitmist.

45

Kontrollikoda leidis, et ehkki komisjon teeb haldussuutlikkuse suurendamise üle järelevalvet, oli riigis aja jooksul tehtud edusammude kohta saadaval liiga vähe võrreldavat teavet (vt punktid 25–28).

3. soovitus: välja töötada paremad vahendid, mille abil mõõta haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud edusamme

Komisjon peaks:

i)tuginema 2016. aasta eduaruande koostamisel esmakordselt 2015. aasta eduaruandes kasutatud andmete esitamisele ja 2015. aastal tehtud avaliku halduse reformi baasarvestuse ülevaatele,

ii)uurima, kas neid algatusi saaks laiendada ka muudele asjassepuutuvatele valdkondadele, nagu transport ja keskkond.

46

Poliitilise dialoogi mehhanismid toimisid hästi, ehkki sellistes olulistes valdkondades, nagu avaliku halduse reform, korruptsioonivastane võitlus ja keskkond, on tulemuste saavutamine aeglane. Komisjoni käsutuses on vahendeid, millega reformi edendada, ent alati ei ole selge (näiteks üldise tasakaalu klausli puhul), kuidas neid kasutada, kui uute seaduste ja institutsioonide abil ei saavutata tulemusi peamistes valdkondades, nagu korruptsioonivastane võitlus (vt punktid 34–37).

4. soovitus: kasutada täielikult ära reformide edenemist toetavad vahendid

Komisjon peaks reformide tulemusi soodustama järgmisega:

i)kasutama ühinemiseelsete läbirääkimiste käigus täiel määral enda käsutuses olevaid vahendeid, et toetada reformide edenemist, ja

ii)olema läbipaistev seoses sellega, kuidas üldise tasakaalu klauslile viidatakse või kuidas seda kasutatakse.

47

Komisjon detsentraliseeris 12% IPA I vahendite haldamise Montenegrole. Kontrollikoda täheldas, et ELi vahendite detsentraliseeritud haldamine omab potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks teadmussiirde näol, mida IPA I raames ei kasutatud (vt punktid 38–40).

5. soovitus: kasutada detsentraliseeritud haldust hea haldustava levitamiseks

Kui hea tava näited on detsentraliseeritud halduseks loodud tegevusstruktuurides olemas, peaks komisjon julgustama riigi ametiasutusi neid järgima ka muudes haldusvaldkondades, näiteks edendades otsuste tegemise delegeerimist asjaomasele tasandile ning tugevdades sisekontrollisüsteeme.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 12. juuli 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

ELi ja Montenegro suhete ajatelg

1999 | • | 26. mai. Kagu-Euroopa riikide stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess.
2000 | • | 24. jaanuar. Nõukogu võtab vastu läbirääkimisjuhised stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu sõlmimiseks.
2003 | • | 21. juuni. ELi–Lääne-Balkani tippkohtumisel Thessaloníkis kinnitab EL taas, et toetab Lääne-Balkani riikide Euroopa Liiduga ühinemise väljavaadet.
2006 | • | 3. juuni. Montenegro parlament kuulutab pärast 21. mai rahvahääletust välja iseseisvuse.
2007 | • | 22. jaanuar. Nõukogu võtab vastu Montenegroga loodud Euroopa partnerluse.
• | 15. oktoober. Luxembourgis allkirjastatakse stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping.
• | 28. detsember. Allkirjastatakse vaheleping, mis käsitleb kaubandust ja kaubandusega seotud küsimusi.
2008 | • | 1. jaanuar. Jõustuvad vaheleping, viisalihtsustusleping ja tagasivõtuleping.
• | 15. detsember. Montenegro esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
2009 | • | 19. detsember. Viisavaba reisimine Schengeni ala riikidesse.
2010 | • | 1. mai. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustub.
• | 9. november. Komisjon soovitab anda Montenegrole kandidaatriigi staatuse.
• | 17. detsember. Nõukogu nõustub Montenegrole kandidaatriigi staatuse andmisega.
2011 | • | 12. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• | 9. detsember. Nõukogu alustab Montenegroga ühinemisprotsessi.
2012 | • | 26. juuni. Euroopa Ülemkogu kinnitab komisjoni hinnangut ja avab ühinemisläbirääkimised.
• | 29. juuni. Ühinemisläbirääkimised algavad ja ühinemiskonverents võtab vastu läbirääkimisraamistiku.
• | 18. detsember. Esimese läbirääkimispeatüki – 25. peatüki (teadus- ja uurimistegevus) – avamine ja esialgne sulgemine.
2013 | • | 15. aprill. 26. peatüki (haridus ja kultuur) avamine ja esialgne sulgemine.
• | 27. juuni. Sõelumiskoosolekud jõuavad lõpule.
• | 18. detsember. Avatakse läbirääkimised 5. peatüki (riigihanked), 6. peatüki (äriühinguõigus), 20. peatüki (ettevõtlus- ja tööstuspoliitika), 23. peatüki (kohtusüsteem ja põhiõigused) ja 24. peatüki (õigus, vabadus ja turvalisus) üle.
2014 | • | 31. märts. 7. peatüki (intellektuaalomandi õigus) ja 10. peatüki (infoühiskond ja meedia) avamine.
• | 7. mai. Sõelumisprotsess jõuab lõpule (nõukogule esitatakse viimane sõelumisaruanne).
• | 24. juuni. Avatakse läbirääkimised 4. peatüki (kapitali vaba liikumine), 31. peatüki (välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika) ning 32. peatüki (finantskontroll) üle.
• | 16. detsember. Avatakse läbirääkimised 18. peatüki (statistika), 28. peatüki (tarbijakaitse ja tervishoid), 29. peatüki (tolliliit) ning 33. peatüki (rahandus- ja eelarvesätted) üle.
2015 | • | 30. märts. Avatakse läbirääkimised 16. peatüki (maksusüsteem) ja 30. peatüki (välissuhted) üle.
• | 22. juuni. Avatakse läbirääkimised 9. peatüki (finantsteenused) ja 21. peatüki (üleeuroopalised võrgud) üle.
• | 21. detsember. Avatakse läbirääkimised 14. peatüki (transpordipoliitika) ja 15. peatüki (energeetika) üle.

Allikas: Euroopa Komisjon.

II lisa

Auditeeritud projektid

Nr
Pealkiri
Lepingu nr
Kohustusi võetud summas
(eurodes)

Riigihanked

1.
Montenegro riigihankesüsteemi edasiarendamine ja tõhustamine
205–748
1 080 017

2.
Valitsemise ja juhtimise täiustamise toetusprogramm (SIGMA)
253–091
296–874
319–423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Riigihankekoolitus Lääne-Balkanil ja Türgis
248–580
3 962 000

Korruptsioon

4.
Toetus korruptsioonivastase strateegia ja tegevuskava rakendamiseks
297–271
643 419

5.
Korruptsioon kohalikus omavalitsuses – nulltolerants!
306–428
211 454

Sisekontroll

6.
ELi finantsabi juhtimis- ja kontrollisüsteemide tõhustamine Montenegros
252–719
2 000 000

7.
ELi vahendite haldamise ja üldiste haldusmenetluste tõhustamine
327–819
1 261 500

Välisaudit

8.
Montenegro riikliku auditeerimisasutuse tõhustamine
234–548
837 384

9.
Montenegro riikliku auditeerimisasutuse auditikvaliteedi kontroll
338–180
236 138

Suutlikkuse arendamise algatus

10.
Kohaliku omavalitsuse reformi tehniline abi
229–836
638 950

11.
Suutlikkuse arendamine ja abi kohalikele omavalitsusüksustele kohaliku omavalitsuse arengu toetuste kasutamiseks
282–481
1 065 900

ReSPA

12.
ReSPA juhtimine ja selle tegevuse korraldamine
256–128
2 400 000

13.
ReSPA juhtimine ja selle tegevuse korraldamine
331–241
3 500 000

Transport

14.
Tehniline abi transpordisektorile
233–959
1 160 668

15.
Tehniline abi Montenegro raudteedirektoraadi institutsiooniliseks arendamiseks
289–223
139 684

16.
Crkvicko Polje–Nikovici maantee osaline rekonstrueerimine
256–594
789 807

Keskkond

17.
Keskkonnajuhtimise toetus
258–795
912 465

18.
Õigusdokumentide koostamine kommunaalteenuste ja jäätmekäitluse valdkonnas
290–255
155 055

19.
Jäätmekäitluse tõhustamine Danilovgradis
256–597
983 193

Allikas: Euroopa Komisjon.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

VIII

Komisjon märgib, et poliitiline dialoog tuleb reformile üksnes kasuks, kuid reformiprotsess on riiklike ametiasutuste kätes.

Lisaks toonitab komisjon, kui oluline on, et reformiprotsessis oleks põhirõhk mitte kiirusel, vaid kvaliteedil.

Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.

Ühinemisprotsessi juhtimise vahendite, sh üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatuslikul hindamisel ning sellel, mil määral riik teeb oodatud edusamme.

Tähelepanekud

2. selgitus. Näiteid IPA projektide vahelisest nõrgast kooskõlastamisest

Projektid 1, 2 ja 3

Komisjon märgib, et kuna Montenegro riigiaparaat on väike ja Montenegros riigihankesüsteemi loomine on varajases etapis, oli erinevate koolituste vahel mõningane kattuvus vältimatu.

Projektid 12 ja 13

Komisjon märgib, et auditeeritud perioodi viimases osas õnnestus piirkondlikul avaliku halduse koolil (ReSPA) orienteeruda ümber koolitusorganisatsioonist piirkondlikuks sõlmeks, mis panustab võrdlevate uuringute ja piirkondliku teadustöö, eelretsensioonide, suvekoolide, riigis korraldavate seminaride, liikuvusskeemide ja õppekülastuste, temaatiliste võrkude jms kaudu valdkondlikku dialoogi. Selles kontekstis on Montenegro lõiganud kasu valitsusesindajate vahelisest suhtlusest erinevatel ReSPA korraldatud üritustel, samuti korraldatud võrdlevatest uuringutest.

Alates 2013. aastast on organisatsiooni lähenemisviis olnud strateegilisem ja kõrgemale tasemele suunatud, keskendudes üksnes kõrgematele ametnikele ja otsuste tegijatele.

3. selgitus. Näiteid tulemustest, mida abisaajad täiel määral ei kasuta

Projekt 4

Komisjon täheldab, et korruptsioonivastase võitluse amet asutati 1. jaanuaril 2016. Amet kasutab praegu usaldusväärsust käsitleva riski juhtimise platvormi mudelina, millele tuginedes töötada välja uus IT-süsteemi versioon, kuna kõik korruptsioonivastase võitluse ameti IT-süsteemi moodulid, sh usaldusväärsuse tagamise kavad, tuleb välja töötada ühtlustatud standardite kohaselt.

Projekt 19

Komisjon märgib, et praegu kasutusel olevate prügikastide võimalikku väljavahetamist silmas pidades on osa prügikaste laos hoiul, sest kasutamata prügikastide pidev varu on vajalik.

4. selgitus. Näiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused edasi ei arendanud

Projekt 14 aitas edukalt kaasa

Komisjon rõhutab, et oluline on tähele panna, et Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepingu rakendamisel esinenud viivitustes on oma osa ka ratifitseerimise edasilükkumisel mitmes ELi liikmesriigis (leping allkirjastati 2006. aastal ega ole ikka veel jõustunud). Kokkuvõttes hindas komisjon Montenegro valmisolekutaset selles valdkonnas väga positiivselt. Viimasel Euroopa ühise lennunduspiirkonna hindamise külastusel 2015. aasta oktoobris järeldati, et Montenegro vastab Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepingu I etapi nõudmistele.

28

Komisjon märgib, et transpordi ja keskkonna jaoks kasutatakse uut aruandlusmetoodikat alates 2016. aastast.

37

Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.

Üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatuslikul hindamisel ning sellel, mil määral riik teeb oodatud edusamme. Üldise tasakaalu klausli puhul 2014. aastal tõstatatud konkreetsed probleemid lahendati pärast seda, kui komisjon tuletas Montenegro ametiasutustele klausli olemasolu meelde.

Järeldused ja soovitused

1. soovitus: suutlikkuse suurendamise meetmeid paremini koordineerida

Komisjon nõustub 1. soovitusega.

2. soovitus: suurendada valmisolekut väljundeid kasutada ja tulemusi täiendada

Komisjon nõustub 2. soovitusega.

45

Aruannetes on alati kajastatud igal aastal tehtud edusamme. Mitme järjestikuse aruande koos vaatlemine võimaldas pikemate ajavahemike võrdlusi. Uue aruandlusmetoodika ülevõtmine 2015. aastal ning viimasel aastal tehtud edusammude kõrval süvendatult ka valmisolekule keskendumine teeb hõlmatud valdkondades pikemate ajavahemike võrdlemise veelgi hõlpsamaks.

3. soovitus: välja töötada paremad vahendid, mille abil mõõta haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud edusamme

Komisjon nõustub 3. soovitusega.

Komisjon jätkab uue aruandlusmetoodika kasutamist ning laiendab seda 2016. aastal täiendavatele valdkondadele. See võimaldab riikide ning hõlmatud valdkondades ka aja lõikes paremat võrreldavust. Transpordi ja keskkonna jaoks kasutatakse uut metoodikat alates 2016. aastast.

Uue metoodika kohaselt koostatud hinnangus võetakse kvantitatiivseid elemente küll arvesse, kuid hinnang jääb endiselt peamiselt kvalitatiivseks. See on vajalik, et saada realistlik ülevaade kõikidest konkreetses valdkonnas olukorra hindamiseks asjakohastest elementidest.

46

Komisjon märgib, et poliitiline dialoog tuleb reformile üksnes kasuks, ent reformiprotsess on riiklike ametiasutuste kätes.

Lisaks toonitab komisjon, kui oluline on, et reformiprotsessis oleks põhirõhk mitte kiirusel, vaid kvaliteedil.

Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.

Ühinemisprotsessi juhtimise vahendite, sh üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatuslikul hindamisel ning sellel, mil määral riik teeb oodatud edusamme.

4. soovitus: kasutada täiel määral hoobasid, mille abil toetada reformi edenemist

Komisjon on 4. soovitusega osaliselt nõus.

i.Komisjon nõustub kontrollikojaga, et ühinemisprotsessis on ülimalt oluline kasutada kõiki tema käsutuses olevaid poliitilisi vahendeid. Komisjon leiab, et seda juba tehaksegi, kuid toetab sama veendunult protsessi usaldatavust ja näeb reformi kiirusest olulisemana selle kvaliteeti. Selles kontekstis on oluline rõhutada, et muu hulgas otsustavad Montenegro ametiasutused eelkõige reformide kiiruse üle.

ii.Komisjon leiab, et on tasakaaluklauslile viitamisel ja selle kasutamisel läbipaistev.

Olemuselt valitsustevahelist protsessi reguleerivas läbirääkimisraamistikus on väga selgelt sätestatud üldise tasakaalu klausli kohaldamise eelduseks olevad tingimused (vt allpool). On oluline rõhutada, et liikmesriigid otsustavad tasakaaluklausli kasutamise üle komisjoni ettepanekule tuginedes. Läbirääkimisraamistikus osutatakse ka tasakaaluklausli kasutamisele pärast muude meetmete ammendamist. Seetõttu ei saa komisjon soovituse selle osaga nõustuda.

Läbirääkimisraamistiku asjakohases lõigus on öeldud: „Läbirääkimiste edendamisel tuleks tagada üldine tasakaal kõikide peatükkide puhul. Arvestades, et peatükid „Õigussüsteem ja põhiõigused” ning „Õigus, vabadus ja turvalisus” ja väärtused, millel EL rajaneb, on omavahel seotud ning et need on olulised acquis’ rakendamiseks kõikides valdkondades, kui kõnealustes peatükkides tehtavad edusammud peaksid jääma maha läbirääkimistel saavutatavatest üldistest edusammudest ning kui ammendatud on kõik muud kättesaadavad meetmed, teeb komisjon enda algatusel või ühe kolmandiku liikmesriikide taotlusel ettepaneku mitte anda soovitusi muude läbirääkimiste peatükkide avamiseks või sulgemiseks ning kohandada sellega seotud ettevalmistavat tööd kuni kõnealune tasakaalustamatus on lahendatud. Nõukogu teeb sellise ettepaneku kohta ja võetud meetmete tühistamise kohta otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Liikmesriigid teevad otsuse valitsustevahelisel konverentsil kooskõlas nõukogu otsusega, ilma et see piiraks valitsustevahelise konverentsi ühehäälsuse üldnõuet.”

5. soovitus: kasutada detsentraliseeritud haldust hea haldustava levitamiseks

Komisjon nõustub 5. soovitusega.

QJ-AB-16-021-ET-E    ISSN 1977-5652

Käesolevas aruandes uurib kontrollikoda, kas komisjoni toetus Montenegrole on mõjusalt kaasa aidanud riigi haldussuutlikkuse tugevdamisele, et valmistada riiki ette ELi liikmeks saamiseks. Kontrollikoda leidis, et hoolimata mitmes põhivaldkonnas täheldatud edusammude aeglusest on ELi ühinemiseelne abi aidanud auditeeritavas ajavahemikus (2007–2013) kaasa haldussuutlikkuse suurendamisele. Kuigi ELi rahaline ja mitterahaline abi oli suunatud puuduliku suutlikkusega valdkondadesse, täheldas kontrollikoda riigi ametiasutustepoolse nõrga reformitahte juhtumeid, mistõttu jäid väljundid kasutamata ja kavandatud mõju saavutamata. Kontrollikoda annab komisjonile soovitusi, mille eesmärk on paremate tulemuste saavutamine.