EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5654-6 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/020045 | QJ-AB-16-021-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-5655-3 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/944499 | QJ-AB-16-021-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5644-7 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/695841 | QJ-AB-16-021-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi | 27.1.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 23.5.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 12.7.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 28.7.2016

FI
2016

nro 20

Erityiskertomus

Hallinnollisten valmiuksien
vahvistaminen
Montenegrossa: edistystä
on tapahtunut, mutta
parempia tuloksia
tarvitaan monilla
avainaloilla

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja Emmanuel-Douglas Hellinakis, tehtävävastaava Torielle Perreur-Lloy sekä tarkastajat Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante ja Aurelia Petliza.

Vasemmalta oikealle: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Sisällys

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Montenegron tie Euroopan unioniin

Liittymistä valmisteleva EU:n tuki

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Osa I – Tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tarvittavia hallinnollisia valmiuksia, ja useimmissa tapauksissa hankkeita koordinoitiin hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden rahoittajien tukitoimenpiteiden kanssa

Hankkeet kohdistuivat valmiuksien kehittämistarpeisiin

Hankkeiden ja muiden tukitoimenpiteiden välinen koordinointi oli enimmäkseen hyvää

Osa II – Tuotosten epätarkoituksenmukainen käyttö vähensi joidenkin tarkastettujen hankkeiden vaikuttavuutta

Hankkeissa saatiin yleensä aikaan tuotoksia, mutta edunsaajat eivät aina hyödyntäneet niitä eivätkä Montenegron viranomaiset aina toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia

Saatavilla ei ollut riittävästi tietoja, jotka olisivat osoittaneet pidemmän aikavälin edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

Osa III – Komissio käytti muita kuin rahoituksellisia välineitään hyvin uudistusprosessin tukemiseen, mutta suuria kysymyksiä on edelleen ratkaisematta

Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaiset poliittisen vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin

Liittymisneuvotteluprosessin tarjoamien uudistuksen edistämiskeinojen käyttötavasta ei ollut selvyyttä

Mahdollisuuksia, joita hajautettu hallinnointi tarjoaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen, ei ole vielä hyödynnetty täysimääräisesti

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Keskeisiä päivämääriä EU:n ja Montenegron suhteissa
Liite II | – | Tarkastetut hankkeet

Komission vastaus

Lyhenteet

CPCol: Eturistiriitojen estämistä käsittelevä komitea (Commission for prevention of Conflict of Interest)

DACI: Korruptionvastaisia aloitteita käsittelevä osasto (Directorate for Anti-Corruption Initiative)

ECAA: Euroopan yhteinen ilmailualue (European Common Aviation Area)

EPA: Ympäristönsuojeluvirasto (Environmental Protection Agency)

IGC: Hallitustenvälinen konferenssi (Inter-Governmental Conference)

IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-Accession)

ReSPA: Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration)

SAA: Vakautus- ja assosiaatiosopimus (Stabilisation and Association Agreement)

Tiivistelmä

I

Montenegro on vuonna 2006 antamastaan itsenäisyysjulistuksesta lähtien edistynyt Eurooppaan yhdentymisen tiellä. Siitä tuli vuonna 2010 Euroopan unionin jäsenehdokasvaltio, ja kesäkuussa 2012 neuvosto hyväksyi neuvottelukehyksen, minkä jälkeen liittymisneuvottelut alkoivat. Vuoden 2015 loppuun mennessä oli avattu 22 neuvottelulukua (kaikkiaan 35 luvusta), ja näistä luvuista kaksi oli alustavasti suljettu.

II

Komissio on auttanut Montenegroa kehittämään yhteiskunnan rakenteita ja parantamaan hallinnollisia valmiuksia. Sen tavoitteena on tukea Montenegroa muuttumaan demokraattiseksi ja taloudellisesti kehittyneeksi maaksi. EU:n liittymistä valmisteleva tuki on sekä liittymistä valmistelevan välineen (IPA) kautta annettavaa rahallista tukea että poliittisen vuoropuhelun mekanismien kautta annettavaa muuta kuin rahallista tukea.

III

Kaudella 2007–2013 EU osoitti Montenegrolle 235,7 miljoonaa euroa rahoitustukea auttaakseen sitä valmistelemaan unioniin liittymistä. Tästä määrästä 76 prosentin osalta oli tehty sopimus vuoden 2015 loppuun mennessä. Liittymistä valmistelevan välineen ohjeellisessa määrärahajaossa Montenegrolle on osoitettu 270,5 miljoonaa euroa kaudeksi 2014–2020. Maa voi myös osallistua koko Länsi-Balkanin alueen ja Turkin kattavista usean edunsaajan ohjelmista rahoitettuihin ohjelmiin ja hankkeisiin.

IV

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 hanketta IPA I -tuen (2007–2013) kolmella pääasiallisella alalla, jotka ovat julkishallinnon uudistaminen (13 hanketta), liikenne (kolme hanketta) ja ympäristö (kolme hanketta). Näistä hankkeista 15 rahoitettiin Montenegron maakohtaisista määrärahoista ja muut neljä rahoitettiin alueellisista määrärahoista. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasteli vakautus- ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä perustettuja poliittisen vuoropuhelun mekanismeja sekä liittymisneuvottelujen prosessia.

V

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö EU:n kaudella 2007–2013 annetulla liittymistä valmistelevalla rahoitustuella ja muulla kuin rahoitustuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useiden avainalojen hitaasta edistymisestä huolimatta EU:n liittymistä valmistelevalla tuella on autettu hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 19 IPA-rahoitteisesta hankkeesta 12 hankkeessa tuen vaikuttavuutta heikensi se, että osaa valmiuksien kehittämisen tuotoksista ei hyödynnetty täysimääräisesti tai Montenegron viranomaiset eivät toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia. Enemmistössä tarkastettuja hankkeita ei ollut asetettu kansallisille viranomaisille selvää vaatimusta toteuttaa IPA-investointien osalta jatkotoimia ja hyödyntää investointeja.

VI

Tarkastetuissa hankkeissa yleensä tuotettiin tavoitellut tuotokset, joiden avulla oli mahdollista vastata tärkeisiin valmiuksia koskeviin tarpeisiin: hankkeiden avulla esimerkiksi tuettiin onnistuneesti lainsäädännön muuttamista ja instituutioiden perustamista sekä annettiin koulutusta. Hankkeet oli useimmissa tapauksissa koordinoitu hyvin, ja niissä otettiin huomioon muiden rahoittajien suorittama työ. Tilintarkastustuomioistuin löysi kuitenkin esimerkkejä päällekkäisyyksistä ja tapauksista, joissa olisi aiheellista parantaa tietojenvaihtoa yksinomaan Montenegrossa toteutettujen IPA-hankkeiden sekä alueellisten, useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia maita kattavien (usean edunsaajan) hankkeiden välillä.

VII

Lisäksi ilmeni, että vaikka komissio seuraakin maan edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa, arviointi oli laadullista ja kohdistui julkishallinnon eri osiin. Siksi oli vaikea tehdä vertailuja pidemmän ajan kuluessa tapahtuneesta parantumisesta. Komissio alkoi julkaista uusia tietoja vuonna 2015, mutta tilintarkastustuomioistuimen oli liian aikaista arvioida niitä.

VIII

Poliittisen vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin, mutta tuloksia on syntynyt hitaasti tärkeillä aloilla, kuten julkishallinnon uudistamisessa, ympäristöalalla ja korruptiontorjunnassa. Tarkastajien havaintojen mukaan hidas edistyminen avainaloilla johtui usein siitä, että kansalliset viranomaiset olivat sitoutuneet uudistukseen heikosti EU:n liittymistä valmistelevasta tuesta huolimatta. Komissiolla on keinoja kannustaa uudistuksen toteuttamiseen, muun muassa ”kokonaistasapainon” lauseke. Aina ei ole selvää, missä tilanteissa näihin keinoihin vedotaan tai miten niitä sovelletaan, jos EU:n edistämät uudet lait ja instituutiot eivät tuota tuloksia korruptiontorjunnan kaltaisilla avainaloilla.

IX

Komissio hajautti 12 prosenttia IPA-varoista Montenegron viranomaisten hallinnoitavaksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU-varojen hajautettu hallinnointi voi olla hyödyllinen väline hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen tietämyksensiirron kautta; tätä mahdollisuutta ei hyödynnetty täysimääräisesti IPA I:n yhteydessä.

X

Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden tarkoituksena on tukea hallinnollisten valmiuksien vahvistamista.

Johdanto

Montenegron tie Euroopan unioniin

01

Montenegro on pieni vuoristoinen maa Länsi-Balkanilla¹. Se rajoittuu lounaisosassa Adrianmeren rannikkoon, ja sillä on lisäksi yhteinen raja Kroatian kanssa lännessä, Bosnia ja Hertsegovinan kanssa luoteessa, Serbian kanssa koillisessa, Kosovon*² kanssa idässä ja Albanian kanssa kaakossa. Maan suurin kaupunki on pääkaupunki Podgorica. Montenegrossa on 625 266 asukasta, jotka jakautuvat seuraaviin etnisiin ryhmiin: montenegrolaiset 44,98 prosenttia, serbialaiset 28,73 prosenttia, bosnialaiset 8,65 prosenttia, albanialaiset 4,91 prosenttia ja muut 12,72 prosenttia³.

02

Vuonna 2006 antamansa itsenäisyysjulistuksen jälkeen Montenegro on edistynyt EU:hun liittymisen tiellä. Maa allekirjoitti vuonna 2007 EU:n kanssa vakautus- ja assosiaatiosopimuksen (SAA)⁴, ja vuonna 2010 neuvosto myönsi Montenegrolle EU:n jäsenehdokasvaltion aseman. Kesäkuussa 2012 neuvosto hyväksyi neuvottelukehyksen ja liittymisneuvottelut alkoivat. Samana vuonna avattiin ensimmäinen neuvotteluluku⁵. Vuoden 2015 loppuun mennessä oli avattu 22 neuvottelulukua (kaikkiaan 35 luvusta)⁶, ja näistä luvuista kaksi oli alustavasti suljettu. Ks. Montenegron Euroopan unioniin yhdentymistä kuvaava aikataulu liitteessä I.

03

Vaalipetosepäilyistä ja joidenkin oppositiopuolueiden parlamentissa harjoittamasta boikotoinnista huolimatta Montenegro on pysynyt vakaana liittymisneuvottelujen alkamista seuraavina vuosina. Montenegrolla on sama kiireellinen tarve uudistuksiin (esimerkiksi julkishallinnon parantamiseen ja korruption torjuntaan) kuin muillakin Länsi-Balkanin alueen mailla, mutta sen katsotaan nykyisin olevan pisimmällä liittymisprosessissa.

Liittymistä valmisteleva EU:n tuki

04

Montenegro on saanut vuodesta 2007 lähtien EU:n rahoitustukea liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA)⁷. Kaudelle 2007–2013 myönnetyt 235,7 miljoonan euron IPA I -määrärahat⁸ jakautuvat eri tukialoille seuraavasti:

Taulukko 1

IPA-tuki Montenegrolle kaudella 2007–2013 (miljoonaa euroa)

Toiminnanala | Kokonaismäärärahat aloittain | Prosenttiosuus
Julkishallinnon uudistaminen | 45,6 | 19 %
Ympäristö ja ilmastonmuutos | 35,3 | 15 %
Rajat ylittävä yhteistyö | 30,3 | 13 %
Liikenne | 30,0 | 13 %
Oikeus- ja sisäasiat | 25,5 | 11 %
Ad hoc -toimenpiteet | 25,0 | 11 %
Maatalous ja maaseudun kehittäminen | 22,5 | 9 %
Sosiaalinen kehitys | 21,5 | 9 %
2007–2013 yhteensä | 235,7 | 100 %

Lähde: Euroopan komissio.

05

EU:n IPA I -rahoituksen tavoitteena on ollut tukea Montenegroa muuttumaan demokraattiseksi ja taloudellisesti vakaaksi maaksi matkalla kohti Eurooppaan yhdentymistä. Komissio on käyttänyt IPA I -rahoitusta auttaakseen Montenegroa kehittämään yhteiskunnan rakenteita ja parantamaan hallinnollisia valmiuksia. Lisäksi rahoitusta on käytetty taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistämiseen, kun Montenegro on pyrkinyt täyttämään Kööpenhaminan arviointiperusteet⁹. Vuoden 2015 loppuun mennessä 76 prosentista IPA I -varoja oli tehty sopimus ja 87 prosenttia tästä määrästä oli maksettu eteenpäin.

06

IPA I -tukivälinettä on seurannut IPA II, joka muodostaa uuden kehyksen liittymistä valmistelevalle tuelle kaudeksi 2014–2020; IPA II:n alustavat määrärahat olivat 270,5 miljoonaa euroa. IPA II -hankkeiden tavoitteena on rakennemuutos sektoreilla, jotka kattavat EU:n laajentumisstrategian mukaiset avainalat, kuten demokratian ja hallinnon, oikeusvaltion, kestävän kasvun ja kilpailukyvyn.

07

EU antaa liittymistä valmistelevaa tukea myös alueellisella tasolla. Tällöin se tukee usean edunsaajan (usean maan käsittäviä) hankkeita ja ohjelmia, jotka kattavat koko Länsi-Balkanin alueen ja Turkin. Alueelliset määrärahat olivat IPA I:n yhteydessä 1,357 miljardia euroa ja IPA II:n yhteydessä 2,959 miljardia euroa.

08

Liittymistä valmisteleva EU:n tuki perustuu strategia-asiakirjoihin kuten vakautus- ja assosiaatiosopimukseen, vuotuiseen laajentumisstrategiaan ja komission maan osalta hyväksymiin vuotuisiin edistymiskertomuksiin. Nämä asiakirjat näkyivät taustalla monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa vuoteen 2013 saakka ja sisältyvät nyt suuntaa-antaviin strategia-asiakirjoihin. Komissio hyväksyy vuotuiset tai monivuotiset ohjelmat kuultuaan edunsaajamaita ja muita sidosryhmiä.

09

Komissio on toteuttanut EU-hankkeita Montenegrossa lähinnä suoran keskitetyn hallinnointimuodon avulla. IPA I:n päättyessä komissio hajautti henkilöresurssien kehittämistä ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien hallinnoinnin kansallisille viranomaisille. Komissio on kuitenkin edelleen tilivelvollinen kyseisistä varoista ja suorittaa tapahtumien tarkastuksia. IPA II:n yhteydessä komissio käyttää edelleen keskitetyn ja hajautetun hallinnoinnin yhdistelmää (joita nyt kutsutaan suoraksi ja välilliseksi hallinnoinniksi); näitä täydennetään muilla hallinnointitavoilla, kuten sektoribudjettituella¹⁰.

10

Komissio arvioi Montenegron edistymistä edellisten kahdentoista kuukauden ajalta laajentumispaketin ja vuotuisten edistymiskertomusten avulla. Laajentumispaketti sisältää vuotuisen strategia-asiakirjan, jossa vuoteen 2014 saakka esiteltiin uusimmat saavutukset ja pääasialliset haasteet tuleville kahdelletoista kuukaudelle; asiakirja sisälsi myös johtopäätökset ja suositukset. Vuonna 2015 strategia-asiakirjaan sisällytettiin haasteita koskeva pitkän aikavälin katsaus, joka kattaa nykyisen komission jäljellä olevan toimikauden.

1Tarkastuksen aikaan Länsi-Balkan käsitti seuraavat kuusi maata: Albania, Bosnia ja Herzegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Kosovo*, Montenegro ja Serbia.

*Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuus-neuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.

2Ks. edellä.

3Vuonna 2011 suoritettu väestönlaskenta. Ks. ”Montenegro in figures”, Montenegron tilastovirasto, 2013.

4Vakautus- ja assosiaatiosopimus tuli voimaan vuonna 2010.

5Tiedettä ja tutkimusta koskeva luku 25. Se myös alustavasti suljettiin samana vuonna.

6Kukin luku liittyy tiettyyn EU-lainsäädännön kattamaan toimintalohkoon.

7IPA I perustettiin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä 17 päivänä heinäkuuta 2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1085/2006 (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82) ja liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1085/2006 täytäntöönpanosta 12 päivänä kesäkuuta 2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 718/2007 (EUVL L 170, 29.6.2007, s. 1).

8IPA I -määrärahat olivat kaudella 2007–2013 yhteensä 10 miljardia euroa.

9Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 1993 Kööpenhaminassa vahvistamat arviointiperusteet ovat seuraavat:

a) poliittiset arviointiperusteet: vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelun

b) taloudelliset arviointiperusteet: toimiva markkinatalous sekä edellytykset selviytyä kilpailun ja markkinavoimien paineista EU:ssa

c) kyky täyttää jäsenyysvelvoitteet ja hyväksyä poliittiset sekä talous- ja rahaliittoa koskevat tavoitteet.

10Budjettituen yhteydessä varat siirretään suoraan kumppanimaan valtionkassaan – ehtoina ovat tukikelpoisuuskriteereiden (hyvin määritelty strategia, vakaa makrotalouden kehys, hyvä julkinen varainhoito tai uskottava ohjelma sen parantamiseksi sekä talousarvion seurattavuus ja valvonta) täyttyminen sekä poliittinen vuoropuhelu, tuloksellisuuden arviointi ja valmiuksien kehittäminen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö kaudella 2007–2013 annetulla liittymistä valmistelevalla EU:n tuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tarkastus kattoi sekä rahoitustuen (IPA:n rahoittamat hankkeet) että muun kuin rahoitustuen (EU:n ja Montenegron välisen poliittisen vuoropuhelun mekanismit).

12

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kolmea keskeistä kysymystä:

a)Pystyttiinkö tarkastetuilla hankkeilla vastaamaan tarkoituksenmukaisella tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamistarpeeseen?

Tarkastajat etsivät vastausta kysymykseen tutkimalla, pystyttiinkö tarkastetuilla hankkeilla vastaamaan komission ja kansallisten viranomaisten tärkeiksi määrittelemien hallinnollisten valmiuksien tarpeisiin ja koordinoitiinko hankkeita hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden rahoittajien tukitoimenpiteiden kanssa.

b)Saavutettiinko tarkastetuissa hankkeissa tuloksia hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa?

Kysymykseen vastattiin tutkimalla, saatiinko tarkastetuissa hankkeissa aikaan odotetut valmiuksien kehittämiseen liittyvät tuotokset ja hyödynsivätkö kansalliset viranomaiset näitä tuotoksia ja toteuttivatko ne niiden osalta jatkotoimia. Tarkastajat tutkivat myös, mitkä olivat pääasialliset syyt siihen, että tuotoksia ei joissakin tapauksissa hyödynnetty tai niiden osalta ei toteutettu jatkotoimia. Lisäksi tarkastuksessa perehdyttiin arviointiin, jonka komissio oli laatinut hallinnollisten valmiuksien parantamiselle annetun EU-tuen vaikuttavuudesta.

c)Käyttikö komissio muuta kuin rahoitustukea vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien parantamiseen?

Kysymykseen haettiin vastausta tutkimalla, kuinka komissio oli käyttänyt vakautus- ja assosiaatiosopimuksen ja liittymisneuvottelujen yhteydessä luotuja poliittisen vuoropuhelin mekanismeja. Lisäksi tutkittiin, kuinka komissio hyödynsi saatavilla olevia keinoja saadakseen kansalliset viranomaiset sitoutumaan aktiivisesti uudistukseen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, oliko komissio hyödyntänyt mahdollisuudet valmiuksien siirtämiseen kannustamalla IPA-varojen hajautetun hallinnoinnin yhteydessä kehitettyjen hyvien käytäntöjen levittämistä.

13

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi kolmeen alaan, jotka ovat tärkeitä Montenegron Euroopan unioniin yhdentymisen kannalta: julkishallinnon uudistaminen, liikenne ja ympäristö. Alojen osuus on 47 prosenttia Montenegrolle IPA I:n yhteydessä osoitetuista kokonaismäärärahoista¹¹ kuten taulukosta 1 ilmenee. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös IPA:n alueellisista (usean edunsaajan) määrärahoista rahoitettuja julkihallinnon valmiuksien kehittämishankkeita; näillä hankkeilla tuettiin myös muita IPA-tukeen oikeutettuja maita¹². Kaikkia kyseisiä tukialoja tuetaan myös IPA II -välineestä (2014–2020), ja näin ollen komissio voi ottaa huomioon tämän kertomuksen havainnot ja suositukset, kun se antaa tukea IPA II -välineen kautta ja valmistelee vuodelle 2017 suunniteltua IPA II:n väliarviointia.

14

Tilintarkastustuomioistuin tutki 19 hankkeesta koostuvan otoksen. Julkishallinnon uudistamisen alalla valittiin 13 hanketta, jotka koskivat hankintaa, korruptiontorjuntaa, sisäistä valvontaa, ulkoista tarkastusta, paikallista itsehallintoa ja julkishallinnon alueellista koulua (ReSPA). Liikenteen alalla valittiin kolme hanketta, jotka koskivat siviili-ilmailua, liikenneministeriön rautatieosastoa ja teiden rakentamista. Ympäristön alalla valittiin kolme hanketta, joissa oli kohteena keskushallinnon suorittama hallinnointi, kunnalliset palvelut ja jätehuolto. Otoksen hankkeista 15 rahoitettiin Montenegron maakohtaisista määrärahoista ja muut neljä rahoitettiin alueellisista määrärahoista. Yksityiskohtaisemmat tiedot tarkastukseen valituista hankkeista on esitetty liitteessä II.

15

Tarkastuksessa analysoitiin asiakirjoja ja haastateltiin komission ja kansallisten viranomaisten edustajia. Lisäksi kuultiin muita sidosryhmiä, kuten kansalaisjärjestöjä ja avustusjärjestöjä. Tilintarkastustuomioistuin käytti evidenssiä, jota saatiin hanke- ja ohjelma-asiakirjoista, IPA I -välinettä ja asianomaista maata koskevista arvioinneista, komission vuotuisista edistymiskertomuksista sekä budjettivallan käyttäjän päätöslauselmista.

11Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa oli kohteena IPA I, koska IPA II -hankkeet eivät tarkastuksen aikaan olleet vielä täytäntöönpanovaiheessa.

12IPA-tukeen oikeutettuja maita ovat muun muassa Länsi-Balkanin maat ja Turkki. Näitä ohjelmia ja hankkeita kutsutaan myös ”alueellisiksi” tai ”useita maita käsittäviksi”. Usean edunsaajan ohjelmille ja hankkeille osoitettujen IPA I -varojen kokonaismäärä oli 1 137 miljoonaa euroa.

Huomautukset

Osa I – Tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tarvittavia hallinnollisia tarpeita, ja useimmissa tapauksissa niitä koordinoitiin hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden rahoittajien tukitoimenpiteiden kanssa

16

Jos Montenegron julkishallinnon valmiuksia aiotaan vahvistaa vaikuttavalla tavalla, IPA-hankkeiden olisi kohdistuttava komission ja Montenegron yksilöimiin pääasiallisiin valmiuksia koskeviin tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin oletti havaitsevansa, että IPA-hankkeita koordinoidaan hyvin muiden rahoittajien tukitoimenpiteiden kanssa, jotta muun muassa vältytään toiminnan päällekkäisyyksiltä. Uudet IPA-hankkeet olisi toteutettava aiempien EU-rahoitteisten toimien tulosten pohjalta.

Hankkeet kohdistuivat valmiuksien kehittämistarpeisiin

17

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission monivuotisen ohjeellisen rahoituskehyksen ja monivuotisen suuntaa-antavan suunnitteluasiakirjan, joissa määritellään EU:n pääasialliset tukialat ja -tavoitteet. Lisäksi se tarkasti valittujen hankkeiden rahoitussopimukset, joissa kuvataan hankkeiden tavoitteet, sekä kansalliset strategia-asiakirjat. Aineiston perusteella ilmeni, että hallinnollisia valmiuksia oli tarpeen vahvistaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko tarkastetuissa hankkeissa tavoitteena vastata yhteen tai useampaan niistä valmiuksiin liittyvistä tarpeista, jotka mainituissa asiakirjoissa mainitaan. Tarkastuksessa ilmeni, että 19 hankkeessa oli tavoitteena vastata yksilöityihin hallinnollisten valmiuksien tarpeisiin. Taulukossa 2 esitetään katsaus valmiuksien kehittämistä koskeviin tavoitteisiin tarkastetuissa hankkeissa.

Taulukko 2

Kuinka tarkastetuilla hankkeilla oli tarkoitus korjata hallinnollisten valmiuksien puutteita

Ala
Hanke
Valmiuksien kehittämistä koskevat tavoitteet

Hankinta
1, 2, 3

οlainsäädännön ja hankintaviranomaisten valmiuksien parantaminen vahvistamalla julkisen hankintaviranomaisen valmiuksia

οkoulutuksen antaminen ja varmentamisjärjestelyn laatiminen

Korruptio
4, 5

οkorruptiontorjunnan alalla toimivien instituutioiden valmiuksien kehittäminen

οpaikallistason valmiuksien (kansalaisjärjestöt mukaan lukien) kehittäminen korruption torjuntaan

Sisäinen valvonta
6, 7

οjulkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan käyttöönotto

οsuunnitteilla olevan, kansallisten viranomaisten suorittaman EU-varojen tulevan hallinnoinnin valmistelu

Ulkoinen valvonta
8, 9

οvaltion ylimmän tarkastuselimen valmiuksien parantaminen työn suunnittelua ja tarkastusmenetelmien kehittämistä varten

οtarkastusten laadunvalvonnan kehittäminen

Paikallinen itsehallinto
10, 11

οkoulutusohjelmien laatiminen ja mentorointi

οstrategisten suunnitelmien laatiminen kunnille

ReSPA
12, 13

οjulkishallinnon valmiuksien kehittämisen tukeminen Länsi-Balkanin alueella

Liikenne
14, 15, 16

οvalmiuksien kehittäminen seuraavilla aloilla: tieliikennettä, rautatieliikennettä ja siviili-ilmailua koskevan lainsäädännön parantaminen, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustaminen sekä toimilupiin perustuvan rahoitustavan perustaminen liikenneinfrastruktuuria varten

οkansainvälisten rahoitusvälineiden investointien hallinnointivalmiuksien vahvistaminen

οteknisten ja johtamistaitojen kehittäminen paikallistasolla

Ympäristö
17, 18, 19

οstrategioiden laatiminen lainsäädännön kehittämiseksi, yhdenmukaistamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi

οhankkeiden täytäntönpanovalmiuksien kehittäminen kaikilla tasoilla

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen pohjalta.

Hankkeiden ja muiden tukitoimenpiteiden välinen koordinointi oli enimmäkseen hyvää

18

Tilintarkastustuomioistuin tutki, koordinoitiinko hankkeita hyvin muiden EU:n rahoittamien toimien kanssa ja muiden maassa toimivien rahoittajien toimien kanssa. Tarkastajat havaitsivat, että yleensä hankkeita koordinoitiin hyvin muiden IPA-hankkeiden kanssa: toiminta esimerkiksi usein perustui saman alan aiemmissa IPA-hankkeissa tehtyyn työhön. Muiden rahoittajien määrä on Montenegrossa vähentynyt huomattavasti sen jälkeen, kun IPA I käynnistyi vuonna 2007¹³, mutta tarkastajat havaitsivat, että IPA-hankkeissa otettiin huomioon näiden rahoittajien tekemä työ (ks. esimerkit laatikossa 1).

Laatikko 1

Esimerkkejä hyvästä koordinoinnista

Hankkeet 6 ja 7 auttoivat 1) perustamaan hallinnointi- ja valvontajärjestelmät tilanteeseen, jossa suunnitteilla olevan hallinnoinnin hajauttamisen yhteydessä EU-varojen hallinnointi siirretään Montenegrolle, ja 2) ottamaan käyttöön julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan laajemmin siten, että se kattaa koko julkishallinnon.

Jotta ensimmäisen tavoite voitiin saavuttaa, hanke 6 perustui EU:n ennen IPA I:n alkamista rahoittamaan hankkeeseen. Hankkeen 6 täytäntöönpanon aikana komissio pyysi toimeksisaajaa muuttamaan tuotoksia, jotta huomioon otettaisiin rinnakkainen työ, jota komission yksiköt suorittavat tarkastaakseen kansallisten viranomaisten hajautetun hallinnoinnin valmistelua varten perustamien rakenteiden vaatimustenmukaisuuden. Hankkeessa 7 annettiin sittemmin lisätukea ja koulutusta, jonka avulla montenegrolaista henkilöstöä valmisteltiin toimimaan hajautetun hallinnoinnin rakenteissa.

Toisen tavoitteen saavuttamiseksi molemmissa hankkeissa keskityttiin ensin keskushallintoon ja sen jälkeen paikallistasoon. Hankkeen 6 tavoitteena oli ottaa käyttöön sisäinen valvonta keskushallinnon ministeriöissä ja perustaa sisäisten tarkastusten yksiköt, joita varten laadittiin perusteelliset tarkastussuunnitelmat ja joiden oli määrä verkostoitua keskenään. Hanke 7 aloitettiin muutamaa kuukautta hankkeen 6 päättymisen jälkeen ja siinä puututtiin heikkoihin hallinnointikäytöntöihin, jotka oli havaittu ensimmäisen hankkeen aikana.

Hankkeiden 8 ja 9 tavoitteena oli Montenegron ylimmän tarkastuselimen vahvistaminen. Hanke 8 perustui saksalaisten rahoittajien aiemmin rahoittamaan hankkeeseen, ja sen yhteydessä laadittiin tarkastajille suunnitelmia ja ohjeita sekä järjestettiin työpajoja. Hankkeessa esimerkiksi kehitettiin valmiuksia tuloksellisuustarkastukseen, joka oli uusi tarkastustyyppi maan ylimmässä tarkastuselimessä. Täytäntöönpanovaiheessa IPA-hanketta koordinoitiin saksalaisten ja ruotsalaisten rahoittajien tuloksellisuustarkastuksen valmiuksien vahvistamiseksi tekemän työn kanssa. Hanke 9 oli twinning-hanke, jonka vetäjänä toimi Liettuan ylin tarkastuselin. Vaikka näiden kahden hankkeen välillä oli kahden vuoden tauko, hanke koordinoitiin hyvin hankkeessa 8 annetun tuen kanssa ja siinä kehitettiin laadunvalvontaa Montenegron ylimmässä tarkastuselimessä lisäämällä teknisiä valmiuksia ja laatimalla ohjeita.

19

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että yksinomaan Montenegrossa toteutettavien IPA-hankkeiden ja useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia maita kattavien usean edunsaajien hankkeiden välinen koordinointi ei aina ollut hyvää (ks. esimerkit laatikossa 2).

Laatikko 2

Esimerkkejä IPA-hankkeiden välisestä heikosta koordinoinnista

Hankkeet 1, 2 ja 3 – Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki IPA I-hankkeet¹⁴, joilla tuettiin julkista hankintaa Montenegrossa. Ensimmäisessä hankkeessa tuettiin ainoastaan Montenegroa, kun taas kaksi muuta hanketta olivat usean edunsaajan hankkeita, joihin pääsivät mukaan myös muut liittymistä edeltävässä vaiheessa olevat maat. Hankkeessa 1 perustettiin maahan onnistuneesti julkisten hankintojen järjestelmä. Tarkastuksessa kuitenkin ilmeni, että valmiuksien kehittämiseen liittyviä tuotoksia, jotka oli saatu aikaan kyseisissä kolmessa hankkeessa, ei koordinoitu hyvin. Hankeilla autettiin laatimaan uusia lakeja ja kehitettiin näin valmiuksia parantaa julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Niiden avulla myös vahvistettiin hankintaviranomaisten toimintaa antamalla koulutusta ja luomalla varmentamisjärjestelmä julkisista hankinnoista vastaaville virkamiehille. Usean edunsaajan hankkeet (2 ja 3) toteutettiin hankkeen 1 jälkeen, mutta niissä ei vaikuttavasti täydennetty hankkeen 1 yhteydessä jo annettuja kursseja erikoistuneemmalla lisäkoulutuksella. Joissakin tapauksissa kurssien sisältö oli sitä vastoin hyvin samanlainen tai täsmälleen samanlainen: kaikissa kolmessa hankkeessa annettiin koulutusta julkisten hankintojen perusmenettelyissä, hankkeissa 1 ja 2 käsiteltiin molemmissa erityisalojen hankintadirektiivin¹⁵ täytäntöönpanoa ja hankkeissa 2 ja 3 käsiteltiin molemmissa muutoksenhakujärjestelmää¹⁶. Lisäksi kursseille osallistuivat usein samat henkilöt, esimerkiksi kouluttajille tarkoitetuille kursseille, joka järjestettiin hankkeiden 1 ja 3 yhteydessä.

Hankkeet 12 ja 13 – Julkishallinnon alueellinen koulu (ReSPA) perustettiin auttamaan julkishallinnon hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa ja lisäämään Länsi-Balkanin maiden julkishallintojen alueellista yhteistyötä. Kuuden toimintaan osallistuvan maan, joihin myös Montenegro kuuluu, vuotuinen maksuosuus on 150 000 euroa, mutta suurin osa ReSPAn kuluista rahoitetaan IPA:n usean edunsaajan hankkeista. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ReSPAn koulutusta ei koordinoitu riittävän hyvin muun IPA-hankkeiden yhteydessä Montenegrossa annetun koulutuksen kanssa. ReSPA-koulutus esimerkiksi kohdistettiin lähinnä nuorempaan henkilöstöön, jonka tarpeisiin vastattiin laajalti muiden valmiuksien kehittämistä koskevien aloitteiden kautta. Lisäksi valtion virkamiehille ei tarjottu riittävästi tietoa saatavilla olevasta koulutuksesta. Tämän seurauksena Montenegro hyödynsi vain vähän ReSPAn koulutustarjontaa.

20

Komissio on vuodesta 2014 tiedostanut tarpeen parantaa kansallisten ja alueellisten (usean edunsaajan) välineiden välistä koordinointia, ja se on tarkistanut menettelyitään. Komissio on esimerkiksi rohkaissut ReSPAa kuulemaan kansallisia IPA-koordinaattoreita ja mukauttamaan tuotoksiaan sen perusteella. Lisäksi komissio perusti vuonna 2015 julkishallinnon uudistamista koskevan temaattisen asiantuntemuksen keskuksen naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastoon. Keskuksen tehtävänä on hallinnoida joukkoa usean edunsaajan (alueellisia) ohjelmia julkishallinnon uudistamisen alalla, ReSPA-sopimukset mukaan lukien. Yksi keskuksen tavoitteista on varmistaa alueellisen ja kansallisen IPA-tuen välinen koordinointi. Tarkastajien oli kuitenkin liian aikaista varmistaa, saatiinko näillä uusilla keinoilla aikaan tarvittavat parannukset kansallisen ja alueellisen IPA-tuen väliseen koordinointiin.

Osa II – Tuotosten epätarkoituksenmukainen käyttö vähensi joidenkin tarkastettujen hankkeiden vaikuttavuutta

21

Jos Montenegron julkishallinnon hallinnollisia valmiuksia aiotaan vahvistaa vaikuttavalla tavalla, IPA-hankkeilla olisi saatava aikaan odotetut hallinnollisiin valmiuksiin liittyvät tuotokset. Kun tuotokset on saatu aikaan, hankkeiden kohteena olevien elinten (edunsaajien) pitäisi hyödyntää niitä, minkä jälkeen kansallisten viranomaisten pitäisi kohdistaa niihin seuranta- ja jatkotoimia. Näin hankkeiden tulokset olisivat kestäviä ja niiden täysimääräinen vaikutus toteutuisi. Tilintarkastustuomioistuin olettaa komission raportoivan selvästi edistymisestä ja muun muassa siitä, missä määrin maan hallinnolliset valmiudet ovat parantumassa. Komissio voi näin osoittaa, mitä EU:n varoilla on saatu aikaan.

Hankkeissa saatiin yleensä aikaan tuotoksia, mutta edunsaajat eivät aina hyödyntäneet niitä eivätkä Montenegron viranomaiset aina toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia

22

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastettujen hankkeiden osalta väli- ja loppukertomukset, komission seuranta- ja arviointikertomukset sekä seurantakomitean kokouspöytäkirjat. Lisäksi haastateltiin edunsaajia. Tarkastajat havaitsivat, että yleisesti ottaen hankkeet tuottivat tavoitellut tuotokset. Osa tuotoksista liittyi valmiuksien kehittämistä koskeviin tavoitteisiin ja osan avulla oli tarkoitus saavuttaa muita tavoitteita, kuten rakentaa teitä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin valmiuksien kehittämiseen liittyviin tuotoksiin. Tarkastetuista 19 hankkeesta 12 hankkeessa ilmeni, että yhtä tai useampaan valmiuksien kehittämiseen liittyvää tuotosta ei hyödynnetty täysimääräisesti edunsaajien keskuudessa tai kansalliset viranomaiset eivät toteuttaneet tarvittavia jatkotoimia tulosten kestävyyden takaamiseksi.

23

Silloin kun edunsaajat eivät hyödyntäneet tuotoksia, hankkeiden kokonaisvaikuttavuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa heikkeni, koska tuotosten avulla aikaansaatavissa olevat parannukset eivät aina toteutuneet. Tuotosten hyödyntämättä jättäminen johtui usein budjettiin tai henkilöresursseihin liittyvistä rajoitteista.

Laatikossa 3 annetaan esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet täysimääräisesti.

Laatikko 3

Esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet täysimääräisesti

Hanke 4 koski korruptiontorjuntaa, ja se kohdistui kahteen alalla toimivaan keskeiseen elimeen: korruptionvastaisia aloitteita käsittelevä osasto (Directorate for Anti-Corruption Initiative, DACI) ja eturistiriitojen estämistä käsittelevä komitea (Commission for Prevention of Conflict of Interests, CPCoI). Edunsaajat eivät hyödyntäneet täysimääräisesti kahta suunnitelluista tuotoksista.

οCPCoI ei käyttänyt hankkeessa laadittua automatisoitua omaisuusilmoitusten tietojenvaihtojärjestelmää. CPCoI jatkoi mieluummin manuaalisen rekisterin käyttöä, vaikka sillä ei ollut riittäviä resursseja rekisterin pitämiseksi ajan tasalla.

οHankkeessa laadittiin DACIa varten Integrity Risk Manager (IRM) -tietotekniikkaväline, jolla voitiin valvoa julkishallinnossa yksilöityjen korruptioriskien lieventämiseen laadittuja lahjomattomuussuunnitelmia. Vaikka 72 instituutiota kaikkiaan 102 instituutiosta oli Montenegrossa laatinut lahjomattomuussuunnitelman, ainoastaan neljä instituutiota oli tarkastusajankohtaan mennessä käyttänyt IRM-välinettä. Tilanne johtui osittain sitä, että henkilöstöä ei ollut riittävästi, ja osittain siitä, että Montenegro ei saanut tarvittavaa rahoitusta välineen kehittämisen ja käyttöönoton jatkamiseksi (Montenegro oletti saavansa lukuun 23 liittyvän toimintasuunnitelman mukaisesti muilta rahoittajilta 400 000 euroa. Se ei kuitenkaan saanut näitä varoja, eikä osoittanut tarvittavaa rahoitusta omista varoistaan).

Kun hanketta 4 toteutettiin, kansalliset viranomaiset päättivät sulauttaa CPCoIin ja DACIn yhteen uudeksi korruptiontorjuntavirastoksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusajankohtaan mennessä ei ollut saatavissa evidenssiä siitä, että uudessa korruptiontorjuntavirastossa käytettäisiin yhtäkään DACIa ja CPColia koskevan IPA-hankkeen yhteydessä kehitettyä tietotekniikkaratkaisua.

Hankkeessa 14 laadittiin teknisiä eritelmiä, joita tarvittiin Montenegron tieinfrastuktuurin hoitoa koskevan tietokannan laatimista ulkoistettaessa. Kansalliset viranomaiset eivät olleet käyttäneet tietokantaa tarkastusajankohtaan mennessä, neljä vuotta tietokannan valmistumisen jälkeen. Samassa IPA-hankkeessa autettiin kehittämään Montenegron julkishallinnon valmiuksia toteuttaa infrastruktuurihankkeita. Joissakin tapauksissa valmiuksien kehittämisestä odotetut hyödyt menetettiin henkilöstön suuren vaihtuvuuden vuoksi. Tarkastusajankohtaan mennessä kuusi rautatieinfrastruktuuriyhtiön kahdeksasta koulutetusta henkilöstä oli jo jättänyt työnsä, useimmiten siksi, että heillä oli väliaikainen työsopimus.

Hankkeessa 19 autettiin vahvistamaan jätehuoltoon liittyviä valmiuksia paikallistasolla. Alun perin suunniteltuja tuotoksia muutettiin hanketta toteutettaessa. Tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, ettei edes kaikkia muutettuja tuotoksia käytetty. Tämä johtui osittain henkilöstövajauksesta ja taloudellisten resurssien puutteesta. Esimerkiksi hankkeesta rahoitettu ja vuonna 2013 valmistunut kierrätysalue ei vielä ollut käytössä osittain siksi, että toimintaan tarvittava henkilöstö puuttui. Lisäksi hankkeen osana hankittua laitteistoa ei ollut ylläpidetty kunnan budjettirajoitteiden vuoksi. Joitakin muita hankkeen yhteydessä hankittuja tavaroita, kuten kierrätyssäiliöitä, ei käytetty lainkaan.

24

Kun kansalliset viranomaiset eivät toteuttaneet jatkotoimia hankkeiden tuotosten osalta, hankkeiden tavoitellut vaikutukset usein heikkenivät. Joissakin tapauksissa kansalliset viranomaiset eivät antaneet tarvittavaa lainsäädäntöä, mikä tarkoitti, että tuotokset eivät olleet täysin vaikuttavia. Eräissä muissa tapauksissa ilmeni, että perustetuille instituutioille ei myönnetty riippumattomuutta tai elimillä, joiden olisi pitänyt panna lainsäädäntö täytäntöön, ei ollut valtuuksia siihen. Toisinaan kansalliset viranomaiset eivät järjestäneet lisää tarvittavia henkilö- tai taloudellisia resursseja IPA-hankkeiden tuotosten jatkotoimia silmällä pitäen. Laatikossa 4 annetaan esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset eivät kohdistaneet jatkotoimia.

Laatikko 4

Esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset eivät kohdistaneet jatkotoimia

Hankkeessa 5 oli tavoitteena vahvistaa korruptiontorjunnassa paikallistasolla toimivien paikallishallinnon ja kansalaisjärjestöjen roolia. Lisäksi hankkeella pyrittiin parantamaan kansalaisten tietoisuutta siitä, kuinka suuri merkitys on vaikuttavilla korruptiontorjuntatoimenpiteillä. Hankkeessa saavutettiin tavoitellut valmiuksien kehittämiseen liittyvät tuotokset (tutkimuksia, paneelikeskusteluja, toimintapoliittisia suosituksia). Sisäministeriö, joka pääasiassa vastaa paikallisten korruptiontorjuntasuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevasta raportoinnista, päätti kuitenkin olla osallistumatta hankkeen yhteydessä käynnistettyyn kuulemisprosessiin, jonka pohjalta perustettiin monialainen neuvoa-antava korruptiontorjuntaneuvosto. Tämä heikensi neuvostoa, joka ei hankkeen päättymisen jälkeen enää kokoontunut.

Hankkeessa 14 edistettiin onnistuneesti lentoliikennelain harmonisointia ja tätä kautta Euroopan yhteistä ilmailualuetta (ECAA) koskevan sopimuksen ensimmäisen vaiheen valmistelua. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan olleet tarkastusajankohtaan mennessä hyväksyneet monia niistä säännöistä, jotka oli laadittu osana hanketta, jotta maa saataisiin helpommin toimimaan ECAA-sopimuksen vaatimusten mukaisesti; säännöt oli kuitenkin laadittu jo 3,5 vuotta aikaisemmin¹⁷.

Hankkeessa 15 laadittiin vuonna 2013 toimintasuunnitelma, jonka tavoitteena oli liikenneministeriön rautatieosaston tehokkuuden parantaminen. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan olleet panneet toimintasuunnitelmaa täytäntöön tarkastusajankohtaan mennessä. Tähän olivat syynä taloudelliset rajoitteet, jotka aiheuttivat viipeitä tarvittavan lisähenkilöstön rekrytoinnissa (rautatieosastossa oli vapaana seitsemän paikkaa kaikkiaan 17 paikasta). Kansalliset viranomaiset eivät myöskään olleet myöntäneet rautatieosastolle taloudellista riippumattomuutta liikenneministeriöstä, mitä osaston toiminta suunnitellulla tavalla olisi edellyttänyt.

Hankkeessa 17 osoitettiin 180 000 euroa ympäristönsuojeluviraston valmiuksien vahvistamiseen ympäristötietojen keräämisen, validoinnin ja levittämisen alalla. Tätä varten hankkeessa käytettiin vuosi ympäristötietojen keruu-, validointi- ja levittämisjärjestelmän sekä asiaan liittyvän koulutuksen kehittämiseen. Vaikka työ saatiin päätökseen vuonna 2012, kehitetty järjestelmä ei ollut tarkastusajankohtaan mennessä vielä käytössä eivätkä viraston valmiudet tai sen raporttien laatu olleet merkittävästi parantuneet. Kansalliset viranomaiset eivät olleet kohdistaneet jatkotoimia hankkeen tuotoksiin osoittamalla tehtävään riittävät henkilö- ja taloudelliset resurssit.

Hankkeessa 18 autettiin kansallisia viranomaisia laatimaan 29 johdettuun oikeuteen kuuluvaa säädöstä kunnallispalvelujen ja jätevesihuollon alalla. Vaikka säädösluonnokset oli laadittu hankkeen päättymiseen (elokuussa 2013) mennessä, kansalliset viranomaiset olivat tarkastusajankohtaan mennessä hyväksyneet ja julkaisseet niistä vain puolet, mikä heikensi IPA-hankkeen vaikutusta.

Saatavilla ei ollut riittävästi tietoja, jotka olisivat osoittaneet pidemmän aikavälin edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa

25

Tilintarkastustuomioistuin tutki saatavilla oleva tiedot arvioidakseen hallinnollisten valmiuksien parantumista Montenegrossa tarkastuskohteena olevan jakson ajalta. Tarkastajat kävivät läpi ”laajentumispaketin”, joka koostuu komission vuosittain hyväksymistä asiakirjoista. Pakettiin sisältyy laajentumisstrategia-asiakirja, jossa vahvistetaan tulevien vuosien toimia ja tarkastellaan kunkin ehdokasmaan ja mahdollisen ehdokasmaan edistymistä. Lisäksi paketti käsittää vuotuiset edistymiskertomukset, joissa kuvaillaan yksityiskohtaisemmin yksittäisten maiden vuotuista edistymistä. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös vakautus- ja asso-siaatiosopimuksen yhteydessä perustetuissa seurantakomiteoissa ja alakohtaisissa komiteoissa raportoitua edistystä sekä julkishallinnon uudistamiseen liittyvän ensimmäisen lähtötilannemäärityksen, joka suoritettiin vuonna 2015.

26

Ilmeni, että komission vuotuiset edistymiskertomukset kyllä kuvaavat kokonaistason edistymistä Kööpenhaminan arviointiperusteiden täyttymisessä ja että niissä arvioidaan yksittäisten neuvottelulukujen senhetkistä tilannetta. Niihin ei kuitenkaan sisälly arviota siitä, miten maa on pidemmällä aikavälillä edistynyt valmiuksien parantamisessa. Niitä ei myöskään ole tarkoitettu yksittäisten hankkeiden tulosten tarkasteluun. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat hyödynsivät kertomuksia muodostaakseen kuvan siitä, miten hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa oli edistytty uudistuksen avainaloilla vuosina 2011–2014 (ks. taulukko 3).

27

Tilintarkastustuomioistuin laati komission vuotuisten edistymiskertomusten perusteella koosteen, josta ilmenee, että valmiuksien vahvistamisessa on edistytty hitaasti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että eri kertomuksissa ei aina arvioitu samoja julkishallinnon osia. Arviointi oli luonteeltaan laadullista, joten perusteita, joilla hallinnolliset valmiudet arvioitiin ”heikoiksi” tai ”lisääntyneiksi”, ei aina ollut määritelty selvästi. Siksi oli vaikea tehdä vertailuja pidemmän ajan kuluessa tapahtuneesta parantumisesta.

Taulukko 3

Tarkastuskohteena olleita aloja koskeva hallinnollisten valmiuksien arviointi komission vuotuisissa edistymiskertomuksissa (2011–2014)

| Luku¹ | Toiminnanala | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Julkiset hankinnat | Julkisten hankintojen linja, julkisten hankintojen hallinto |  |  |  |
Julkisia hankintoja koskevien menettelyjen valvonnasta vastaava komitea |  |  |  |
Tarkastusyksiköt |  |  |  |
Toimiluvat |  |  |  |
14 | Liikennepolitiikka | Onnettomuuksien tutkintaelin |  |  |  |
22 | Aluepolitiikka ja rakennepoliittisten välineiden yhteensovittaminen | Institutionaalinen kehys |  |  |  |
Varainhoito, valvonta ja tarkastus |  |  |  |
23 | Oikeuslaitos ja perusoikeudet | Korruptionvastainen politiikka |  |  |  |
Eturistiriitojen estämistä käsittelevä komitea |  |  |  |
Korruptiontorjunnan koordinointi |  |  |  |
27 | Ympäristö ja ilmastonmuutos | Monialaiset kysymykset |  |  |  |
Ilmanlaatu |  |  |  |
Jätehuolto |  |  |  |

| Hallinnolliset valmiudet ovat edelleen heikot/rajalliset ja huomattavat/kiireelliset parannukset ovat tarpeen.
| Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet, mutta parannuksia tarvitaan edelleen.
| Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet: ei tarvetta lisäparannuksiin.

1Kertomukset heijastavat neuvottelulukuja, vaikka lukua ei olisi vielä avattu.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission edistymiskertomusten pohjalta.

28

Komissio tiedosti, että hyvät tiedot ovat uudistusta koskevan edistyksen jatkuvan mittaamisen kannalta tärkeitä. Se käytti näin ollen vuoden 2015 edistymiskertomuksissa¹⁸ esitettyjen vuotuisten arviointien yhteydessä uusia raportointimenetelmiä yhdeksällä osa-alueella pilottihankkeena¹⁹. Kertomuksissa annettiin kyseisiltä aloilta aiempaa yksityiskohtaisempia tietoja senhetkisestä tilanteesta ja edellisten 12 kuukauden aikana saavutetusta edistymisestä. Arviointiasteikot olivat paremmin yhdenmukaistettuja ja kertomuksista tehtiin vertailukelpoisempia sekä eri maiden kesken että pidemmällä aikavälillä. Tämä auttaa tulevaisuudessa asettamaan edistymisen oikeaan yhteyteensä ja auttaa myös näkemään, mihin huomio pitäisi keskittää tulevana vuonna²⁰. Komissio ei tarkastusajankohtaan mennessä ollut vielä laajentanut näitä toimia muille, esimerkiksi liikenteen ja ympäristön, aloille. Komissio myös käynnisti vuonna 2015 julkishallinnon lähtötilannemääritykseen liittyvät arvioinnit, jotka mahdollistavat määrällisen ja vertailukelpoisen edistymisraportoinnin²¹.

Osa III – Komissio käytti muita kuin rahoituksellisia välineitään hyvin uudistusprosessin tukemiseen, mutta suuria kysymyksiä on edelleen ratkaisematta

29

Jotta hallinnollisten valmiuksien vahvistamista voitaisiin edistää vaikuttavalla tavalla Montenegrossa, komission olisi hyödynnettävä muita kuin rahoituksellisia välineitään vaikuttavasti uudistusprosessin tukemiseen. Poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua varten olisi perustettava hyvin toimivat mekanismit. Tilintarkastustuomioistuin olettaa, että komissio hyödyntää vuoropuhelun yhteydessä käytettävissään olevia vaikutuskeinoja eksplisiittisesti ja johdonmukaisesti saadakseen kansalliset viranomaiset sitoutumaan uudistukseen aktiivisesti. Komission olisi hyödynnettävä kaikki tilanteet, jotka tarjoavat mahdollisuuden tietämyksen siirtoon esimerkiksi ottamalla oppia IPA-hankkeiden hallinnoinnista ja toteuttamisesta.

30

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti poliittisen vuoropuhelun keskeiset rakenteet, jotka komissio ja Montenegro olivat perustaneet vakautus- ja assosiaatiosopimuksen sekä liittymisneuvotteluprosessin yhteydessä, Montenegrossa neuvotteluissa sovellettava uusi lähestymistapa mukaan lukien. Tarkastuksessa tutkittiin uudistuksen edistämiseen käytettäviä keinoja, muun muassa ”kokonaistasapainon” lauseketta. Tarkastajat tutkivat, oliko komissio käyttänyt näitä keinoja vaikuttavalla tavalla edistääkseen hallinnollisten valmiuksien parantumista. Lisäksi tarkastajat selvittivät, missä määrin komissio hyödyntää mahdollisuuksia kannustaa hyviä käytäntöjä IPA-varojen hajautetun hallinnoinnin kautta.

Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaiset poliittisen vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin

31

Montenegron itsenäistyttyä vuonna 2006 Montenegron hallituksen ja EU:n toimielinten välille käynnistettiin ministeritason poliittinen vuoropuhelu. Vuonna 2007 allekirjoitetussa vakautus- ja assosiaatiosopimuksessa luotiin tämän jälkeen perusta poliittisen vuoropuhelun eri tasoille: vakautus- ja assosiaationeuvosto, vakautus- ja assosiaatiokomitea, seitsemän vakautus- ja assosiaatiokomitean alakomiteaa sekä julkishallintouudistusta käsittelevä erityistyöryhmä. Komissio ja Montenegron viranomaiset ovat tavanneet vuodesta 2007 lähtien säännöllisesti näiden mekanismien kautta keskustellakseen muun muassa uudistuksen edistymistarpeesta ja maan hallinnollisten valmiuksien riittämättömyydestä. Alakohtaisten alakomiteoiden vastuualueeseen kuuluvat pääasiassa lainsäädännön yhdenmukaistaminen unionin säännöstön kanssa ja keinot yhdenmukaistamisen toteuttamiseksi. Alakomiteoiden tuotoksista keskustellaan vuosittain vakautus- ja assosiaationeuvoston sekä vakautus- ja assosiaatiokomitean kokouksissa.

32

Komissio on käyttänyt poliittisen vuoropuhelun mekanismia Montenegron viranomaisten kanssa hyvin, esimerkiksi kannustaakseen lainsäädännön muutoksia monilla aloilla ja tukeakseen uudistusprosessin etenemisen kannalta tarpeellisten instituutioiden perustamista. Tämä vuoropuhelu on tuonut esiin tärkeitä aloja, joilla ei ole saatu aikaan tuloksia tai tuloksia syntyy hitaasti. Komissio esimerkiksi mainitsi vuoden 2015 edistymiskertomuksessa, että parempi sisäinen tarkastus hankintaviranomaisilla on ratkaisevan tärkeää sopimusten täytäntöönpanon seurannan ja varmistamisen kannalta ja sisäisen tarkastuksen valmiudet ovat yhä huolenaiheena²². Samassa kertomuksessa todetaan, että Montenegro on valmistelujen alkuvaiheessa muun muassa ympäristön ja ilmastonmuutoksen aloilla ja että lainsäädännön yhdenmukaistaminen unionin säännöstön kanssa ja hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ovat edelleen huomattava haaste Montenegrolle²³. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tehdyt havainnot vahvistavat komission analyysin. Näitä havaintoja käsitellään kohdissa 16–24.

33

Euroopan unioniin yhdentyminen on Montenegrossa edennyt voimakkaasti maan itsenäistyttyä. Tästä ovat osoituksena liittymisprosessin vakaa edistyminen ja se, että suuri osa kansalaisista kannattaa nykyisin EU-jäsenyyttä²⁴. Komissiolla on näin ollen käytettävissään varteenotettava keino edistää hallinnollisten valmiuksien vahvistamista. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että kansalliset viranomaiset eivät aina olleet aktiivisesti sitoutuneita uudistusprosessiin eivätkä ne aina hyödyntäneet IPA I -välineestä tuettuja toimia tai kohdistaneet niihin jatkotoimia varmistaakseen, että tuloksia syntyi (ks. kohdat 23 ja 24). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että enemmistössä tarkastettuja hankkeita kansallisille viranomaisille ei ollut asetettu selvää vaatimusta hyödyntää IPA-investointeja. Montenegron kanssa tehdyssä IPA II -puitesopimuksessa on otettu huomioon kestävyyden merkitys ja tuloksilla aikaansaatu vaikutus²⁵.

Liittymisneuvotteluprosessin tarjoamien uudistuksen edistämiskeinojen käyttötavasta ei ollut selvyyttä

34

Liittymisprosessi ja erityisesti EU:n ja Montenegron välillä vuonna 2012 käynnistyneet liittymisneuvottelut tarjosivat EU:lle uusia keinoja oikeudellisen, hallinnollisen ja taloudellisen uudistuksen tukemiseen. Esimerkkinä voidaan mainita tilaisuus, joka syntyi neuvottelulukuun 35 liittyvän, unionin säännöstön kaikki osat kattavan vuoropuhelun yhteydessä. Avaamis- ja päättämisedellytysten sekä tarvittaessa väliaikaisten edellytysten (viimeksi mainitut vain oikeusvaltiota käsitteleville luvuille) vahvistaminen tarjoaa keinon kannustaa maata lainsäädännön yhdenmukaistamisprosessissa.

35

Osana vuonna 2012 sovittua neuvottelukehystä EU otti käyttöön ”uuden lähestymistavan”, jossa kahden oikeusvaltiota koskevan luvun²⁶ katsottiin olevan laajentumisprosessin ytimessä. Nämä kaksi lukua avattiin heti liittymisprosessin alkuvaiheessa, jotta Montenegrolla olisi tarpeeksi aikaa luoda tarvittava lainsäädäntö, instituutiot ja täytäntöönpanoa koskeva tietorekisteri ennen neuvottelujen päättämistä. Uuden lähestymistavan mukaan oli mahdollista edistyä ”teknisten” lukujen (kuten liikenne ja ympäristö) neuvotteluissa vain, jos maa jatkaisi edistymistä kehittymisessä oikeusvaltioksi. Keinosta, jolla kannustetaan edistymistä tällä tavoin, käytetään nimeä ”kokonaistasapainon lauseke”²⁷. Montenegro on ensimmäinen neuvotteleva maa, jonka kanssa uutta lähestymistapaa sovelletaan.

36

Komissio viittasi kokonaistasapainon lausekkeeseen ensimmäisen kerran vuoden 2014 edistymiskertomuksessa²⁸ ja vuosien 2014–2015 laajentumisstrategia-asiakirjassa²⁹, jossa se totesi seuraavaa: ”komissio muistuttaa neuvottelukehykseen liittyvästä ’kokonaistasapainon lausekkeesta’. Edistyminen – konkreettisin tuloksin – oikeusvaltiota koskevien lukujen väliaikaisten edellytysten täyttymisessä ja edellä yksilöityjen relevanttien puutteiden korjaamisessa vaikuttaa liittymisneuvottelujen etenemistahtiin ja muun muassa tulevien hallitustenvälisten konferenssien (IGC) asialistoihin”³⁰. Montenegron viranomaiset reagoivat lauseketta koskevaan mainintaan ja korjasivat joitakin komission yksilöimiä puutteita uuden lainsäädännön avulla. Komissio ja EU:n jäsenvaltiot pitivät toteutettuja toimia riittävinä uusien neuvottelulukujen avaamista silmällä pitäen.

37

Kokonaistasapainon lausekkeen olemassaolon muistuttamisesta vuonna 2014 saatu kokemus osoitti, että keinoa voidaan käyttää onnistuneesti. Vuonna 2015 oli kuitenkin saatu aikaan vain harvoja konkreettisia tuloksia korruptiontorjuntaa koskevan lainsäädännön täytäntöönpanossa huolimatta komission aihealuetta koskevasta investoinnista ja kansallisten viranomaisten sitoumuksista. Komissio mainitsi vuoden 2015 edistymiskertomuksessaan hitaan edistymisen korruptiontorjunnan alalla ja totesi, että instituutioilla pitäisi olla proaktiivisempi asenne tehtävänsä täyttämiseen. Vaikuttavaa korruptiotapausten tutkintaa, syyttäjätoimintaa ja lopullisia tuomioita koskeva Montenegron tietorekisteri on edelleen rajallinen, erityisesti korkean tason korruption osalta³¹. Kokonaistasapainon lausekkeeseen ei vedottu, vaikka edistyminen uudistuksen toteuttamisessa oli vähäistä tällä avainalalla. Neuvosto ja komissio eivät ole selvästi määrittäneet olosuhteita, joissa lausekkeesta voidaan muistuttaa tai sitä voidaan soveltaa. Ei ole esimerkiksi selvää, muistutettaisiinko lausekkeesta vuonna 2016, jos uusi korruptiontorjuntaa koskeva lainsäädäntö ja instituutiot, kuten korruptiontorjuntavirasto (ks. esimerkki laatikossa 3) eivät toimi suunnitellulla tavalla eivätkä tuota konkreettisia tuloksia.

Mahdollisuuksia, joita hajautettu hallinnointi tarjoaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen, ei ole vielä hyödynnetty täysimääräisesti

38

Montenegrossa komissio teki IPA I -varoja koskevat sopimukset ja hallinnoi varojen käyttöä suurimmalta osin keskitetysti. Varainhoitoasetuksessa ja IPA-asetuksissa säädetään, että liittymistä edeltävien tukivarojen hallinnointi on annettava suoraan laajentumisen ehdokasmaille, jotta nämä voisivat valmistautua EU:n rakenne- ja maatalousvarojen tulevaan hallinnointiin. Asetusten mukaisesti Montenegro pyysi vuosina 2012–2013 komissiota hajauttamaan IPA I -varojen hallinnoinnin ja perusti sitä varten tarvittavat toimintarakenteet. Komissio tarkasti, että hajautetun hallinnoinnin edellytykset täyttyivät, ja siirsi sen jälkeen maalle vastuun hallinnoida 12:ta prosenttia kaikista sille osoitetuista IPA I -määrärahoista. Määrärahat koostuivat 22,7 miljoonasta eurosta, joka kattoi liikenne- ja ympäristöhankkeita, ja 5,6 miljoonasta eurosta, joka kattoi työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevia hankkeita. IPA II -määrärahojen kohdalla Montenegro on pyytänyt hallinnoinnin hajauttamista suuremman määrärahaosuuden osalta.

39

Kyseinen hallinnointimuoto lisää sitoutumista EU:n rahoittamiin hankkeisiin ja voi myös edistää arvokkaalla tavalla valmiuksien kehittämistä toimintarakenteissa. Tämä johtuu siitä, että hajautetun hallinnoinnin alkuvuosina komissio kohdistaa toimintarakenteiden toimintaan yksityiskohtaisia ja perusteellisia tarkastuksia kunkin projektin kaikissa sopimuksenteko- ja täytäntöönpanovaiheissa. IPA-rakenteiden yhteydessä kertyneiden hyvien hankehallinnointikäytäntöjen levittäminen muualle samalla alalla toimivaan Montenegron julkishallintoon voisi olla vaikuttava keino vahvistaa hallinnollisia valmiuksia.

40

Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ei kuitenkaan sisältynyt tavoitteisiin, kun hajautettua hallinnointia koskevia asetuksia annettiin. Tämä tarkoittaa, että komissio ei ole kannustanut kansallisia viranomaisia miettimään, kuinka hyviä käytäntöjä voitaisiin aktiivisesti kehittää hajautettua hallinnointia varten perustetuissa rakenteissa ja kuinka niitä tämän jälkeen voitaisiin hyödyntää valmiuksien kehittämiseen muualla julkishallinnossa. Tarkastuksessa otettiin myös huomioon riski, että IPA-toimintarakenteista saattaa tulla julkishallinnon muiden osien kanssa rinnakkaisia organisaatioita. Tämä ilmiö havaittiin myös eräässä toisessa liittymistä edeltävässä vaiheessa olevassa maassa³².

13Monet rahoittajat vähensivät tukeaan tai lopettivat sen, kun saataville tuli IPA-välineen yhteydessä EU:n liittymistä valmistelevaa tukea ja EU-liittymisneuvottelut alkoivat.

14Ei sisällä teknistä apua ja tietojenvaihtoa koskevia sopimuksia.

15Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1).

16EU:n muutoksenhakudirektiivit ovat neuvoston direktiivi 89/665/ETY, annettu 21 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 395, 30.12.1989, s. 33), neuvoston direktiivi 92/13/ETY, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992 (EYVL L 76, 23.3.1992, s. 14), sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY, annettu 11 päivänä 2007 (EUVL L 335, 20.12.2007, s. 31). Muutoksenhaut ovat oikeustoimia, joihin hankintamenettelyihin osallistuvat taloudelliset toimijat voivat turvautua, jos nämä haluavat hakea muutosta hankintapäätökseen.

17Hanke päättyi marraskuussa 2011 ja tarkastus toimitettiin toukokuussa 2015.

18Edistymiskertomuksia kutsutaan vuodesta 2015 eteenpäin ”maaraporteiksi”.

19Uutta esittämistapaa sovelletaan kaikkiin ehdokasmaihin ja mahdollisiin ehdokasmaihin ja se kattaa seuraavat toiminnanalat: oikeuslaitos, korruptio, järjestäytynyt rikollisuus, sananvapaus, taloudelliset kriteerit, julkishallinnon uudistaminen, julkiset hankinnat, tilastot ja varainhoidon valvonta.

20Ks. EU:n laajentumisstrategia (COM(2015) 611 final, 10. marraskuuta 2015), liite 2.

21Ensimmäinen arviointi suoritettiin vuonna 2015 ja sen yhteydessä tutkittiin valmiuksiin ja menettelyihin liittyviä kysymyksiä sekä rakenteellisia, oikeudellisia ja muita kysymyksiä. Siinä sovellettiin julkisen hallinnon periaatteita, jotka kaikki laajentumismaat ovat hyväksyneet. Tuloksena oli yksityiskohtainen maaraportti, jossa analysoitiin, kuinka Montenegro suoriutuu julkishallinnon uudistuksen alalla, ja ehdotettiin yksityiskohtaisia ja jaksotettuja suosituksia uudistusta silmällä pitäen (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm)

22Julkisia hankintoja koskeva luku 5 ja varainhoidon valvontaa koskeva luku 32 (Montenegroa koskeva vuoden 2015 kertomus).

23Ks. edellä, s. 6.

24Maaliskuussa 2016 yhteensä 74 prosenttia montenegrolaisista ilmoitti äänestävänsä kansanäänestyksessä EU:hun liittymisen puolesta (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Montenegron ja Euroopan komission välillä tehty puitesopimus, joka koskee Montenegrolle IPA II -välineen kautta myönnettävän EU:n rahoitustuen toteutus-järjestelyjä. Kansallisille viranomaisille asetettuihin raportointivaatimuksiin (58 artikla) ja IPA-tuen seuranta-komiteoiden tehtäviin (52–54 artikla) sisältyy velvoite lisätä yleistä tehokkuutta, vaikuttavuutta, vaikutusta ja kestävyyttä. Lisäksi 55 artiklassa asetetaan erityisesti IPA II -tukeen sovellettavat arviointivelvoitteet, joiden tarkoituksena on muun muassa edistää sen pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista ja vaikutuksen aikaansaamista.

26Luvut 23 (Oikeuslaitos ja perusoikeudet) ja 24 (Oikeus- ja sisäasiat).

27Montenegron liittymistä Euroopan unioniin käsittelevän hallitustenvälisen konferenssin avaava ministerikokous (Bryssel, 29. kesäkuuta 2012). AD 23/12: ”siinä tapauksessa, että näissä luvuissa edistyttäisiin merkittävästi hitaammin kuin neuvotteluluvuissa kaiken kaikkiaan, komissio ehdottaa kaikki muut käytettävissä olevat toimenpiteet toteutettuaan omasta aloitteestaan tai jäsenvaltioiden kolmasosan pyynnöstä, että sen suositusten antamista muiden neuvottelulukujen avaamisesta ja/tai päättämisestä lykätään, ja mukauttaa tähän liittyvän valmistelutyön asianmukaisella tavalla, kunnes tämä epäsuhta on korjattu”, s. 11.

28Vuoden 2014 edistymiskertomus, s. 1.

29Vuosien 2014–2015 laajentumisstrategia-asiakirja, s. 19 ja 21.

30IGC: Inter-Governmental Conference.

31Vuoden 2015 edistymiskertomus. Samassa kertomuksessa tuotiin esiin, että korruptiotapausten tutkinnassa, syyttäjä-toiminnassa ja tuomioissa on saatu tuloksia vain alhaisen ja keskitason korruption osalta. Kertomuksen mukaan suuri osa tutkintatoimista, jotka koskevat raportoituja korruptiorikoksia, ei koskaan johda syytteisiin. Toistaiseksi ei ole annettu lopullisia tuomioita korkean tason korruptiosta ja talousrikostutkintaa ei vielä käytetä järjestelmällisesti korruptio-tapauksissa. Yhdessäkään korruptiotapauksessa ei ole annettu määräystä varojen takavarikoinnista, ja lainvalvonnan alalla syyttäjien, tuomarien ja poliisin institutionaaliset ja operatiiviset valmiudet korruptiontorjuntaan ovat riittämättömät (s. 14).

32Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 11/2016 ”Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen: edistyminen oli vaikeassa tilanteessa vähäistä”, kohdat 54 ja 55 (http://eca.europa.eu).

Johtopäätökset ja suositukset

41

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö kaudella 2007–2013 annetulla liittymistä valmistelevalla EU:n rahoitustuella ja muulla kuin rahoitustuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useiden avainalojen hitaasta edistymisestä huolimatta EU:n liittymistä valmistelevalla tuella on autettu hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 19 IPA-rahoitteisesta hankkeesta 12 hankkeessa tuen vaikuttavuutta heikensi se, että osaa valmiuksien kehittämisen yhteydessä aikaansaaduista tuotoksista ei hyödynnetty täysimääräisesti tai Montenegron viranomaiset eivät toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia. Tilintarkastustuomioistuin esittää kohdissa 42–47 viisi suositusta, jotka komissio voi ottaa huomioon IPA II -välineen täytäntöönpanossa. Lisäksi komissio voi hyödyntää näitä suosituksia vuonna 2017 toteutettavassa IPA II -väliarvioinnissa.

42

Tarkastajat havaitsivat, että tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tärkeitä valmiuksia koskevia tarpeita. Niiden avulla esimerkiksi tuettiin onnistuneesti lainsäädännön muuttamista ja instituutioiden perustamista sekä annettiin koulutusta. Tarkastuskohteena olevat hankkeet oli useimmissa tapauksissa koordinoitu hyvin, ja niissä otettiin huomioon muiden rahoittajien suorittama työ. Tilintarkastustuomioistuin löysi kuitenkin esimerkkejä päällekkäisyyksistä ja tapauksista, joissa olisi aiheellista parantaa tietojenvaihtoa yksinomaan Montenegrossa toteutettujen IPA-hankkeiden sekä alueellisten, useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia maita kattavien (usean edunsaajan) hankkeiden välillä (ks. kohdat 17–20).

Suositus 1 – koordinoidaan paremmin toimia valmiuksien vahvistamiseksi

Komission olisi varmistettava, että kansallisella ja alueellisella tasolla rahoitetut kehittämistoimet kohdistuvat ensisijaisiin tarpeisiin ja että niiden yhteydessä otetaan kaikilta osin huomioon muut jo päätökseen saadut, parhaillaan toteutettavat tai suunnitellut tukitoimet ja niistä ilmoitetaan asianmukaisesti mahdollisille osanottajille. Komission olisi IPA II:n yhteydessä seurattava tiiviisti valmiuksien kehittämistoimien tarkoituksenmukaisuutta ja parannettava kansallisten ja alueellisten toimien välistä koordinointia.

43

Tarkastetuissa hankkeissa saatiin yleensä aikaan odotetut hallinnollisiin valmiuksiin liittyvät tuotokset. Joissakin tapauksissa edunsaajat eivät kuitenkaan hyödyntäneet tuotoksia täysimääräisesti tai kansalliset viranomaiset eivät kohdentaneet niihin jatkotoimia varmistaakseen tulosten kestävyyden. Tarkastettujen hankkeiden kokonaisvaikuttavuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa heikkeni tämän vuoksi, koska tuotosten avulla aikaansaatavissa olevat parannukset eivät aina toteutuneet. Seuraavat seikat olivat syynä siihen, että IPA-hankkeita ei hyödynnetty asianmukaisesti tai niiden osalta ei toteutettu asianmukaisia jatkotoimia: kansalliset viranomaiset eivät varmistaneet, että saatavilla olisi riittävästi henkilöstöä, eivät antaneet tuotoksen hyödyntämisen mahdollistavaa lainsäädäntöä tai eivät antaneet perustetuille instituutioille niiden tarvitsemaa riippumattomuutta (ks. kohdat 21–24).

44

Yleisesti ottaen tarkastuksessa havaittiin, että hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen hidas edistyminen avainaloilla johtui usein siitä, että kansalliset viranomaiset olivat sitoutuneet uudistukseen heikosti. Enemmistössä tarkastettuja hankkeita ei ollut asetettu kansallisille viranomaisille selvää vaatimusta toteuttaa IPA-investointien osalta jatkotoimia ja hyödyntää investointeja (ks. kohdat 31–33).

Suositus 2 – parannetaan sitoutumista tuotosten hyödyntämiseen ja tuloksiin kohdistettaviin jatkotoimiin

Komission olisi vaadittava IPA II:n kautta annettavan liittymistä valmistelevan EU-tuen ohjelmatyön yhteydessä, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat aktiivisesti hyödyntämään IPA-hankkeiden tuotoksia ja toteuttamaan tulosten osalta jatkotoimia niiden kestävyyden varmistamiseksi. Komission olisi IPA II -välineestä rahoitettujen hankkeiden toteuttamisen aikana seurattava tiiviisti toimia, joita kansalliset viranomaiset toteuttavat pitääkseen tältä osin tehdyt sitoumukset, jotta korjaavien toimenpiteiden toteuttamiseen on käytettävissä riittävästi aikaa ennen hankkeiden päättämistä. Päättäessään, mille aloille liittymistä valmisteleva tuki osoitetaan tulevaisuudessa, komission olisi otettava huomioon, onko sitoumukset toteutettu.

45

Vaikka komissio seuraa hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa tapahtunutta edistymistä, saatavilla ei tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan ollut riittävästi vertailukelpoista tietoa pidemmän aikavälin edistymisestä Montenegrossa (ks. kohdat 25–28).

Suositus 3 – kehitetään parempia välineitä hallinnollisten valmiuksien parantamisessa saavutetun edistymisen mittaamiseksi

Komission olisi

i)otettava vuoden 2016 edistymiskertomusta laatiessaan perustaksi vuoden 2015 edistymiskertomukseen sisältyvä tietojen pilottiesittely sekä vuonna 2015 suoritettu, julkishallinnon uudistamista koskevaan lähtötilannemääritykseen liittyvä arviointi

ii)tutkittava, voitaisiinko kyseisiä aloitteita laajentaa muille relevanteille aloille, kuten liikenteen ja ympäristön aloille.

46

Poliittisen vuoropuhelin mekanismit toimivat hyvin, vaikka tuloksia on syntynyt vain hitaasti tärkeillä aloilla, kuten julkishallinnon uudistamisessa, korruptiontorjunnassa ja ympäristöalalla. Komissiolla on käytössään uudistusta edistäviä keinoja, muun muassa ”kokonaistasapainon” lauseke, mutta ei ole aina selvää, kuinka keinoja sovelletaan, jos uudet lait ja instituutiot eivät tuota tuloksia korruptiontorjunnan kaltaisilla avainaloilla (ks. kohdat 34–37).

Suositus 4 – hyödynnetään täysimääräisesti uudistuksen edistämiseen käytettävissä olevia keinoja

Komission olisi kannustettava tulokselliseen uudistukseen

i)hyödyntämällä täysimääräisesti kaikkia käytettävissään olevia keinoja osana liittymisneuvotteluja tukeakseen uudistuksen edistymistä

ii)olemalla avoin siitä, missä tilanteissa ”kokonaistasapainon” lausekkeeseen vedotaan ja miten sitä sovelletaan.

47

Komissio hajautti Montenegron hallinnoitavaksi 12 prosenttia maan IPA I -varoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU-varojen hajautettu hallinnointi voi olla hyödyllinen väline hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen tietämyksensiirron kautta; tätä mahdollisuutta ei hyödynnetty IPA I:n yhteydessä (ks. kohdat 38–40).

Suositus 5 – käytetään hajautettua hallinnointia hyvien hallintotapojen levittämiseen

Kun esimerkkejä hyvistä käytännöistä on vakiinnutettu hajautetun hallinnoinnin toimintarakenteissa, komission pitäisi kannustaa kansallisia viranomaisia levittämään näitä käytäntöjä muualle hallintoon ja esimerkiksi kannustaa päätöksenteon siirtoa asianmukaiselle tasolle sekä vahvistaa sisäisen valvonnan järjestelmiä.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. heinäkuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Keskeisiä päivämääriä EU:n ja Montenegron suhteissa

1999 | • | 26. toukokuuta – Kaakkois-Euroopan maiden vakautus- ja assosiaatioprosessi.
2000 | • | 24. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy neuvotteluohjeet vakautus- ja assosiaatiosopimusta varten.
2003 | • | 21. kesäkuuta – EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokouksessa Thessalonikissa EU muistuttaa tukevansa Länsi-Balkanin maiden eurooppalaista tulevaisuutta.
2006 | • | 3. kesäkuuta – Montenegron parlamentti esittää itsenäisyysjulistuksen 21. toukokuuta pidetyn kansanäänestyksen jälkeen.
2007 | • | 22. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy Eurooppa-kumppanuuden Montenegron kanssa
• | 15. lokakuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus allekirjoitetaan Luxemburgissa.
• | 28. joulukuuta – Väliaikainen sopimus kaupasta ja kauppaan liittyvistä kysymyksistä allekirjoitetaan.
2008 | • | 1. tammikuuta – Väliaikainen sopimus sekä viisumimenettelyn helpottamista ja takaisinottoa koskeva sopimus tulevat voimaan.
• | 15. joulukuuta – Montenegro hakee EU-jäsenyyttä.
2009 | • | 19. joulukuuta – Schengenin alueelle matkustaville myönnetään viisumivapaus.
2010 | • | 1. toukokuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan.
• | 9. marraskuuta – Komissio suosittelee Montenegrolle ehdokasmaan asemaa.
• | 17. joulukuuta – Neuvosto päättää myöntää Montenegrolle ehdokasmaan aseman.
2011 | • | 12. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• | 9. joulukuuta – Neuvosto käynnistää liittymisprosessin Montenegron kanssa.
2012 | • | 26. kesäkuuta – Eurooppa-neuvosto hyväksyy komission arvion ja aloittaa liittymisneuvottelut.
• | 29. kesäkuuta – Liittymisneuvottelut alkavat ja liittymiskonferenssi hyväksyy neuvottelukehyksen.
• | 18. joulukuuta – Ensimmäisen neuvotteluluvun (25 – Tiede ja tutkimus) avaaminen ja alustava sulkeminen.
2013 | • | 15. huhtikuuta – Luvun 26 (Koulutus ja kulttuuri) avaaminen ja alustava sulkeminen.
• | 27. kesäkuuta - Analyyttisen tarkastelun kokoukset saadaan päätökseen.
• | 18. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 5 – Julkiset hankinnat, 6 – Yhtiöoikeus, 20 – Yritys- ja teollisuuspolitiikka, 23 – Oikeuslaitos ja perusoikeudet sekä 24 – Oikeus, vapaus ja turvallisuus.
2014 | • | 31. maaliskuuta – Avataan luvut 7 – Henkistä omaisuutta koskeva lainsäädäntö ja 10 – Tietoyhteiskunta ja viestimet.
• | 7. toukokuuta – Analyyttinen tarkastelu saadaan päätökseen (viimeinen analyyttiseen tarkastukseen perustuva kertomus esitellään neuvostolle).
• | 24. kesäkuuta – Avataan neuvotteluluvut 4 – Pääomien vapaa liikkuvuus, 31 – Ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka ja 32 – Varainhoidon valvonta.
• | 16. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 18 – Tilastotiedot, 28 – Kuluttajansuoja ja terveyden suojelu, 29 – Tulliliitto ja 33 – Varainhoitoa ja talousarviota koskevat määräykset.
2015 | • | 30. maaliskuuta – Avataan neuvotteluluvut 16 – Verotus ja 30 – Ulkosuhteet.
• | 22. kesäkuuta – Avataan neuvotteluluvut 9 – Rahoituspalvelut ja 21 – Euroopan laajuiset verkot.
• | 21. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 14 – Liikennepolitiikka ja 15 – Energia

Lähde: Euroopan komissio.

Liite II

Tarkastetut hankkeet

Nro
Hankkeen nimi
Sopimuksen nro
Sopimuksen kattama määrä
(euroa)

Hankinta

1.
Montenegron julkisten hankintojen järjestelmän lisäkehittäminen ja -vahvistaminen
205-748
1 080 017

2.
Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Julkisia hankintoja koskeva koulutus Länsi-Balkanilla ja Turkissa
248-580
3 962 000

Korruptio

4.
Tuki korruptiontorjuntastrategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanolle
297-271
643 419

5.
Korruptio paikallishallinnossa – nollatoleranssi!
306-428
211 454

Sisäinen valvonta

6.
EU:n rahoitustuen hallinnointi- ja valvontajärjestelmien vahvistaminen Montenegrossa
252-719
2 000 000

7.
EU-varojen hallinnoinnin ja yleisten hallintomenettelyjen vahvistaminen
327-819
1 261 500

Ulkoinen tarkastus

8.
Montenegron ylimmän tarkastuselimen vahvistaminen
234-548
837 384

9.
Tarkastusten laadunvalvonta Montenegron ylimmässä tarkastuselimessä
338-180
236 138

Valmiuksien kehittämistä koskeva aloite

10.
Tekninen apu paikallista itsehallintoa koskevalle uudistukselle
229-836
638 950

11.
Valmiuksien kehittäminen ja tuki paikalliselle itsehallinnolle kunnallisten kehittämissavustusten täytäntöönpanon osalta
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan organisointi
256-128
2 400 000

13.
ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan organisointi
331-241
3 500 000

Liikenne

14.
Tekninen tuki liikennealalle
233-959
1 160 668

15.
Tekninen tuki liikenneministeriön rautatieosaston institutionaaliselle kehittämiselle Montenegrossa
289-223
139 684

16.
Crkvicko Polje-Nikovici -tien osittainen jälleenrakentaminen
256-594
789 807

Ympäristö

17.
Tuki ympäristöasioiden hallintaan
258-795
912 465

18.
Oikeudellisten asiakirjojen laatiminen kunnallisten palvelujen ja jätehuollon alalla
290-255
155 055

19.
Jätehuollon parantaminen Danilovgradissa
256-597
983 193

Lähde: Euroopan komissio.

Komission vastaus

Tiivistelmä

VIII

Komissio huomauttaa, että poliittisella vuoropuhelulla voidaan ainoastaan edistää uudistusta mutta kansallisten viranomaisten on sitouduttava uudistusprosessiin.

Komissio korostaa lisäksi, että uudistusprosessissa on pidettävä laatua tärkeämpänä kuin nopeutta.

Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.

Kokonaistasapainon lausekkeen ja muiden keinojen käyttäminen liittymisprosessin hallinnassa perustuu laajaan arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotusten mukaista.

Huomautukset

Laatikko 2 – Esimerkkejä IPA-hankkeiden välisestä heikosta koordinoinnista

Hankkeet 1, 2 ja 3

Komissio huomauttaa, että eri koulutusten välille syntyi väistämättä lisää päällekkäisyyttä, kun otetaan huomioon, että Montenegrolla on suppea hallinto ja että julkisten hankintojen järjestelmän perustaminen on vasta aluillaan.

Hankkeet 12 ja 13

Komissio huomauttaa, että tarkastusjakson loppupuolella julkishallinnon alueellinen koulu (ReSPA) onnistui muuttumaan koulutusorganisaatiosta alueelliseksi keskukseksi, joka osallistuu poliittiseen vuoropuheluun muun muassa laatimalla vertailuselvityksiä, suorittamalla alueellista tutkimustoimintaa ja vertaisarviointeja, järjestämällä kesäkursseja, kansallisia seminaareja, liikkuvuushankkeita ja opintokäyntejä sekä perustamalla temaattisia verkostoja. Montenegro on tässä yhteydessä hyötynyt ReSPAn järjestämiin eri tapahtumiin osallistuneiden hallituksen edustajien välille syntyneestä vuorovaikutuksesta sekä laadituista vertailevista selvityksistä.

Vuodesta 2013 organisaation toimintaa alettiin tarkastella strategisemmalta kannalta ja se kohdistettiin ainoastaan korkeamman tason virkamiehiin sekä päätöksentekijöihin.

Laatikko 3 – Esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet täysimääräisesti

Hanke 4

Komissio huomauttaa, että 1. tammikuuta 2016 perustettiin korruptiontorjuntavirasto (ACA). Virasto käyttää tällä hetkellä Integrity Risk Manager -alustaa tietoteknisen järjestelmän uuden version kehitystyön mallina, koska kaikki ACA:n tietoteknisen järjestelmän moduulit, myös lahjomattomuussuunnitelmia koskeva moduuli, on kehitettävä yhtenäistettyjen vaatimusten mukaisesti.

Hanke 19

Komissio huomauttaa, että varastossa on useita säiliöitä, joilla käytössä olevat säiliöt voidaan korvata, sillä tyhjiä säiliöitä on aina oltava varastossa.

Laatikko 4 – Esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset eivät kohdistaneet jatkotoimia

Hankkeessa 14 edistyttiin onnistuneesti

Komission mielestä on tärkeää kiinnittää huomiota myös siihen, että Euroopan yhteistä ilmailualuetta (ECAA) koskevan sopimuksen täytäntöönpanon viiveet johtuvat myös sopimuksen ratifioinnin viivästymisestä joissakin EU:n jäsenvaltioissa (sopimus allekirjoitettiin vuonna 2006, eikä se ole vieläkään tullut voimaan). Komissio on antanut kaiken kaikkiaan hyvin myönteisen arvion Montenegron valmiudesta tällä osa-alueella. ECAA:n osalta lokakuussa 2015 tehdyn viimeisimmän arviointikäynnin johtopäätöksenä oli, että Montenegro täyttää ECAA-sopimuksen I vaiheen vaatimukset.

28

Komissio huomauttaa, että liikenne ja ympäristö tulevat uusien raportointimenetelmien piiriin vuonna 2016.

37

Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.

Kokonaistasapainon lausekkeen käyttäminen perustuu laajaan arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotusten mukaista. Kokonaistasapainon lausekkeen tapauksessa vuonna 2014 esiin tuodut erityisongelmat ratkaistiin komission muistutettua Montenegron viranomaisia lausekkeen olemassaolosta.

Johtopäätökset ja suositukset

Suositus 1 – koordinoidaan paremmin toimia valmiuksien vahvistamiseksi

Komissio hyväksyy suosituksen 1.

Suositus 2 – parannetaan sitoutumista tuotosten hyödyntämiseen ja tuloksiin kohdistettaviin jatkotoimiin

Komissio hyväksyy suosituksen 2.

45

Vuotuinen edistyminen on aina tuotu esiin kertomuksissa. Usean peräkkäisen kertomuksen yhteistarkastelu mahdollisti pidemmän aikavälin tietojen vertailun. Pidemmän aikavälin tietoja koskevien vertailujen tekeminen uudistuksen kattamilla osa-alueilla helpottuu. Tämä johtuu vuonna 2015 käyttöön otetuista uusista raportointimenetelmistä ja siitä, että kertomuksissa on keskitytty kuvaamaan edellisen vuoden tasosta saavutetun edistymisen lisäksi voimakkaammin valmiuksia.

Suositus 3 – kehitetään parempia välineitä hallinnollisten valmiuksien parantamisessa saavutetun edistymisen mittaamiseksi

Komissio hyväksyy suosituksen 3.

Komissio jatkaa uusien raportointimenetelmiensä käyttöä ja laajentaa sen uusille osa-alueille vuonna 2016. Tämä mahdollistaa paremman maiden välisen ja myös ajallisen vertailtavuuden uudistuksen kattamilla osa-alueilla. Liikenne ja ympäristö tulevat uusien menetelmien piiriin vuonna 2016.

Uusien menetelmien mukaisesti annettu arvio on ensisijaisesti laadullinen, vaikka määrällisiäkin näkökohtia otetaan huomioon. Tämä on välttämätöntä, jotta voidaan antaa todenmukainen kuva kaikista seikoista, joilla on merkitystä tietyn osa-alueen tilanteen arvioinnissa.

46

Komissio huomauttaa, että poliittisella vuoropuhelulla voidaan ainoastaan edistää uudistusta mutta kansallisten viranomaisten on sitouduttava uudistusprosessiin.

Komissio korostaa lisäksi, että uudistusprosessissa on pidettävä laatua tärkeämpänä kuin nopeutta.

Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.

Kokonaistasapainon lausekkeen ja muiden keinojen käyttäminen liittymisprosessin hallinnassa perustuu laajaan arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotusten mukaista.

Suositus 4 – hyödynnetään paremmin uudistuksen edistämiseen käytettävissä olevia keinoja

Komissio hyväksyy suosituksen 4 osittain.

i.Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen siitä, että kaikkien komission käytettävissä olevien keinojen hyödyntäminen on liittymisprosessin kannalta olennaisen tärkeää. Komissio katsoo, että näin asia jo onkin, mutta se on yhtä lailla sitoutunut prosessin uskottavuuteen ja kannattaa ajatusta uudistuksen laadun asettamisesta nopeuden edelle. Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että varsinkin uudistusten nopeus on Montenegron viranomaisten vallassa.

ii.Komissio on mielestään selkeä viittauksissaan tasapainon lausekkeeseen tai sen käytössä.

Neuvottelukehyksessä, joka määrää, mikä hallitustenvälinen prosessi on, asetetaan hyvin selvästi edellytykset (ks. jäljempänä), joilla kokonaistasapainon lauseketta voidaan soveltaa. On tärkeää korostaa, että jäsenvaltiot tekevät päätöksen tasapainon lausekkeen käytöstä komission ehdotuksen perusteella. Neuvottelukehyksessä todetaan myös, että tasapainon lauseketta käytetään, kun kaikki muut käytettävissä olevat toimenpiteet on toteutettu. Komissio ei näin ollen voi hyväksyä tätä osaa suosituksesta.

Asiaa koskevassa neuvottelukehyksen kohdassa todetaan seuraavaa: ”Olisi varmistettava, että eri lukuja koskevat neuvottelut edistyvät kaiken kaikkiaan tasapainoisesti. Koska luvut ’Oikeuslaitos ja perusoikeudet’ ja ’Oikeus, vapaus ja turvallisuus’ liittyvät toisiinsa ja unionin perustana oleviin arvoihin ja ovat tärkeitä unionin säännöstön täytäntöönpanossa kaikilla aloilla, siinä tapauksessa, että näissä luvuissa edistyttäisiin merkittävästi hitaammin kuin neuvotteluluvuissa kaiken kaikkiaan, komissio ehdottaa kaikki muut käytettävissä olevat toimenpiteet toteutettuaan omasta aloitteestaan tai jäsenvaltioiden kolmasosan pyynnöstä, että sen suositusten antamista muiden neuvottelulukujen avaamisesta ja/tai päättämisestä lykätään, ja mukauttaa tähän liittyvän valmistelutyön asianmukaisella tavalla, kunnes tämä epäsuhta on korjattu. Neuvosto päättää määräenemmistöllä tällaisesta ehdotuksesta ja toteutettujen toimenpiteiden kumoamisen edellytyksistä. Jäsenvaltiot tekevät ratkaisunsa hallitustenvälisessä konferenssissa neuvoston päätöksen mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hallitustenvälisessä konferenssissa yleensä edellytettävää yksimielisyyttä.”

Suositus 5 – käytetään hajautettua hallinnointia hyvien hallintotapojen levittämiseen

Komissio hyväksyy suosituksen 5.

QJ-AB-16-021-FI-E    ISSN 1977-5792

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan, onko komission tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla Montenegron hallinnollisten valmiuksien kehittämistä EU-jäsenyyteen valmistautumista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useilla avainaloilla havaitusta hitaasta edistymisestä huolimatta EU:n liittymistä valmistelevalla tuella edistettiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamista tarkastetun kauden (2007–2013) aikana. Rahoitustuella ja muulla tuella vastattiin huomattaviin valmiuksien kehittämistarpeisiin, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa kansalliset viranomaiset olivat sitoutuneet uudistukseen heikosti. Tämän vuoksi tuotoksia ei hyödynnetty eikä suunniteltuja vaikutuksia saatu aikaan. Tilintarkastustuomioistuin esittää suosituksia tavoista, joilla komissio voisi painottaa tulosten parantamista.