COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1

Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx

Site internet: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5638-6 | ISSN 1831-0850 | doi:10.2865/906568 | QJ-AB-16-021-FR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5607-2 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/4449 | QJ-AB-16-021-FR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5647-8 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/971237 | QJ-AB-16-021-FR-E

© Union européenne, 2016

Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

COMMENT VOUS PROCURER LES PUBLICATIONS DE L’UNION EUROPÉENNE?

Publications gratuites:

•un seul exemplaire:
sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•exemplaires multiples/posters/cartes:
auprès des représentations de l’Union européenne (http://ec.europa.eu/represent_fr.htm),
des délégations dans les pays hors UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fr.htm),
en contactant le réseau Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_fr.htm)
ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).

(*)Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs, hôtels ou cabines téléphoniques).

Publications payantes:

•sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Étape | Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit | 27.1.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) | 23.5.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire | 12.7.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues | 28.7.2016

FR
2016

n° 20

Rapport spécial

Renforcement
des capacités
administratives
au Monténégro:
la situation s’améliore,
mais reste perfectible dans
bien des domaines clés

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses en matière de dépenses extérieures. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de: M. Peter Eklund, chef de cabinet; M. Emmanuel- Douglas Hellinakis, attaché; Mme Torielle Perreur-Lloyd, chef de mission; Mmes Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante et Aurelia Petliza, auditrices.

De gauche à droite: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund et S. Girard.

Table des matières

Sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

Le Monténégro sur la voie de l’intégration européenne

Aide de préadhésion de l’UE

Étendue et approche de l’audit

Observations

Première partie — Les projets audités ont pris en considération les besoins en matière de capacités administratives et étaient généralement bien coordonnés avec les autres projets IAP et les interventions d’autres donateurs

Les projets ont pris en considération les besoins en matière de capacités administratives

La coordination entre les projets et avec les autres interventions était généralement satisfaisante

Deuxième partie — L’utilisation inappropriée des réalisations a nui à l’efficacité de certains des projets audités

Les projets ont généralement débouché sur des réalisations, mais celles-ci n’étaient pas toujours utilisées par les bénéficiaires, et leur continuité n’était pas systématiquement assurée par les autorités monténégrines

Les informations concernant l’évolution du renforcement des capacités dans le temps étaient insuffisantes

Troisième partie — La Commission a fait bon usage de ses moyens non financiers pour soutenir le processus de réforme, mais des problèmes importants subsistent

Les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association fonctionnent bien

L’utilisation des outils prévus par le processus des négociations d’adhésion pour encourager les réformes demande à être précisée

Le potentiel qu’offre la gestion décentralisée pour renforcer les capacités administratives n’a pas encore été pleinement exploité

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Les grandes dates des relations UE-Monténégro
Annexe II | — | Projets audités

Réponses de la Commission

Sigles et acronymes

ASA: Accord de stabilisation et d’association

COMSA: Comité de stabilisation et d’association

CIG: Conférence intergouvernementale

CSA: Conseil de stabilisation et d’association

EACE: Espace aérien commun européen

ISC: Institution supérieure de contrôle

IAP: Instrument d’aide de préadhésion

OSC: Organisations de la société civile

RAP: Réforme de l’administration publique

ReSPA: École régionale d’administration publique (Regional School of Public Administration)

Synthèse

I

Depuis qu’il a proclamé son indépendance en 2006, le Monténégro a progressé sur la voie de l’intégration européenne. En 2010, il a obtenu le statut de pays candidat à l’adhésion à l’UE, et, en juin 2012, le Conseil a adopté un cadre de négociation, à la suite de quoi les négociations d’adhésion ont été engagées. Fin 2015, 22 des 35 chapitres de négociation avaient été ouverts, dont deux provisoirement clôturés.

II

La Commission soutient le Monténégro dans la mise en place d’institutions et le renforcement de ses capacités administratives afin qu’il devienne un pays pleinement démocratique et économiquement développé. L’aide de préadhésion de l’UE est à la fois financière, dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP), et non financière, à travers les mécanismes de dialogue politique.

III

Sur la période 2007-2013, l’UE a octroyé au Monténégro une aide financière de 235,7 millions d’euros destinée à la préparation de son adhésion. Fin 2015, 76 % de ce montant faisait l’objet de contrats. Pour la période 2014-2020, les dotations financières indicatives allouées à ce pays au titre de l’IAP s’élèvent à 270,5 millions d’euros. Le Monténégro a également accès à des programmes et à des projets financés par des programmes multibénéficiaires ciblant l’ensemble de la région des Balkans occidentaux et la Turquie.

IV

Nous avons audité dix-neuf projets dans trois grands secteurs couverts par l’IAP I (2007-2013): la réforme de l’administration publique (treize projets), les transports (trois projets) et l’environnement (trois projets). Quinze de ces projets ont été financés sur la dotation du Monténégro, les quatre autres sur la dotation régionale. Nous nous sommes également penchés sur les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association et du processus des négociations d’adhésion.

V

L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion, financière et non financière, octroyée par l’UE entre 2007 et 2013 a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives au Monténégro. Nous sommes parvenus à la conclusion qu’en dépit de la lenteur des progrès relevés dans plusieurs domaines clés, le concours de l’UE a aidé à renforcer les capacités administratives au Monténégro. Toutefois, pour douze des dix-neuf projets financés par l’IAP que nous avons audités, l’efficacité du soutien a pâti du fait que certaines des réalisations dans le domaine du renforcement des capacités n’étaient pas pleinement utilisées ou ont été laissées sans suites par les autorités monténégrines. Pour la majorité des projets que nous avons audités, les autorités nationales n’étaient pas clairement tenues d’assurer la continuité des investissements au titre de l’IAP ni de les mettre à profit.

VI

Les projets audités ont généralement produit les réalisations escomptées, qui ont permis de satisfaire des besoins importants en matière de capacités, par exemple, en soutenant efficacement les modifications législatives et la mise en place d’institutions ainsi qu’en dispensant des formations. Dans la plupart des cas, les projets étaient bien coordonnés et tenaient compte des travaux effectués par d’autres donateurs. Nous avons toutefois relevé des chevauchements et d’autres cas dans lesquels le partage d’informations entre des projets IAP menés exclusivement au Monténégro et des projets régionaux (multibénéficiaires) couvrant plusieurs pays candidats à l’adhésion pourrait être amélioré.

VII

Nous avons également constaté que, si la Commission assure bien un suivi des progrès accomplis par le pays concernant le renforcement de ses capacités administratives, l’évaluation était qualitative, et des secteurs différents de l’administration publique ont été examinés, de sorte qu’il s’est avéré difficile de comparer les progrès réalisés sur la durée. La Commission a commencé à publier de nouvelles données en 2015, mais il était trop tôt pour pouvoir les évaluer.

VIII

Les mécanismes de dialogue politique ont fonctionné correctement mais, dans d’importants domaines de la réforme de l’administration publique, de l’environnement et de la lutte contre la corruption, les avancées sont lentes. Nous avons observé que les progrès limités dans des domaines clés étaient souvent dus au manque d’empressement des autorités nationales à mener des réformes malgré l’aide de préadhésion de l’UE. La Commission dispose de plusieurs outils pour encourager les réformes, parmi lesquels la clause d’«équilibre global». Les conditions de l’utilisation de cet outil dans l’éventualité où les nouvelles lois et institutions soutenues par l’UE ne donnent pas de résultats dans des domaines clés tels que la lutte contre la corruption demandent toutefois à être éclaircies.

IX

La Commission a confié la gestion de 12 % des fonds de l’IAP I aux autorités monténégrines. Nous avons constaté que ce mode de gestion décentralisée des fonds de l’UE, qui constitue un outil potentiellement utile pour renforcer les capacités administratives par le transfert de connaissances, n’a pas été pleinement exploité dans le cadre de l’IAP I.

X

Nous formulons plusieurs recommandations visant à favoriser le renforcement des capacités administratives.

Introduction

Le Monténégro sur la voie de l’intégration européenne

01

Le Monténégro est un petit pays montagneux des Balkans occidentaux¹. Il est bordé par la mer Adriatique au sud-ouest et est frontalier de la Croatie (à l’ouest), de la Bosnie-Herzégovine (au nord-ouest), de la Serbie (au nord-est), du Kosovo*² (à l’est) et de l’Albanie (au sud-est). Il a pour capitale Podgorica, qui est également sa plus grande ville. Sa population, de 625 266 habitants, est composée des groupes ethniques suivants: Monténégrins (44,98 %), Serbes (28,73 %), Bosniaques (8,65 %), Albanais (4,91 %) et autres (12,72 %)³.

02

Depuis qu’il a proclamé son indépendance en 2006, le Monténégro a progressé sur la voie de l’intégration européenne. En 2007, le pays a signé un accord de stabilisation et d’association (ASA) avec l’UE⁴ et en 2010, le Conseil lui a accordé le statut de pays candidat à l’adhésion à l’UE. En juin 2012, le Conseil a adopté un cadre de négociation, et les négociations d’adhésion ont commencé. La même année, le premier chapitre de négociation a été ouvert⁵. Fin 2015, 22 des 35 chapitres⁶ avaient été ouverts, dont deux provisoirement clôturés. Voir l’annexe I pour le calendrier de l’intégration du Monténégro dans l’UE.

03

Malgré des allégations de fraude électorale et un boycott parlementaire de certains partis de l’opposition, le Monténégro est resté stable durant les années qui ont suivi le lancement des négociations d’adhésion. Bien qu’à l’instar des autres pays de la région des Balkans occidentaux, il doive procéder de toute urgence à des réformes (dans les domaines de l’administration publique et de la lutte contre la corruption, par exemple), on considère actuellement que le Monténégro est le pays dont le processus d’adhésion est le plus avancé.

Aide de préadhésion de l’UE

04

Depuis 2007, le Monténégro bénéficie de l’aide financière de l’UE dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP 1)⁷. La dotation de 235,7 millions d’euros au titre de l’IAP I pour la période 2007-2013⁸ se répartit comme suit entre les différents secteurs d’aide:

Tableau 1

Aide accordée au Monténégro au titre de l’IAP pour la période 2007-2013 (en millions d’euros)

Secteur | Montant total alloué par secteur | Pourcentage
Réforme de l’administration publique | 45,6 | 19 %
Environnement et changement climatique | 35,3 | 15 %
Coopération transfrontalière | 30,3 | 13 %
Transports | 30,0 | 13 %
Justice et affaires intérieures | 25,5 | 11 %
Mesures ad hoc | 25,0 | 11 %
Agriculture et développement rural | 22,5 | 9 %
Développement social | 21,5 | 9 %
TOTAL 2007-2013 | 235,7 | 100 %

Source: Commission européenne.

05

Le financement octroyé par l’UE au titre de l’IAP I avait pour objectif de soutenir le Monténégro sur la voie de la démocratisation et de la stabilité économique en vue de son intégration européenne. La Commission a utilisé les fonds de l’IAP I pour aider le Monténégro à mettre en place des institutions et à renforcer ses capacités administratives, ainsi que pour promouvoir le développement économique et social dans le cadre des efforts qu’il déploie pour respecter les critères de Copenhague⁹. Fin 2015, 76 % des fonds de l’IAP I faisaient l’objet de contrats, dont 87 % avaient donné lieu à des versements.

06

L’IAP II s’inscrit dans le prolongement de l’IAP I et fixe un nouveau cadre concernant l’aide de préadhésion pour la période 2014-2020 avec une dotation indicative de 270,5 millions d’euros. Les projets relevant de l’IAP II ciblent une réforme structurelle des secteurs en lien avec les principaux domaines énoncés dans la stratégie d’élargissement de l’UE, comme la démocratie et la gouvernance, l’état de droit, la croissance durable et la compétitivité.

07

L’UE octroie également une aide de préadhésion au niveau régional sous forme de projets et de programmes multibénéficiaires (multinationaux) ciblant l’ensemble des Balkans occidentaux et la Turquie. La dotation régionale au titre de l’IAP I s’est élevée à 1,357 milliard d’euros, celle au titre de l’IAP II à 2,959 milliards d’euros.

08

L’aide de préadhésion de l’UE s’appuie sur des documents stratégiques tels que l’ASA, le document annuel de stratégie pour l’élargissement, ainsi que les rapports annuels de suivi adoptés par la Commission pour le pays bénéficiaire. Ceux-ci faisaient partie des documents indicatifs de planification pluriannuelle jusqu’en 2013 et relèvent désormais des documents de stratégie indicatifs. Les programmes annuels ou pluriannuels sont adoptés par la Commission après consultation des pays bénéficiaires et des autres parties prenantes.

09

La plupart des projets de l’UE au Monténégro ont été mis en œuvre par la Commission directement, dans le cadre du mode de gestion centralisée. À la fin de l’IAP I, elle a décentralisé la gestion des programmes de développement des ressources humaines et de développement régional pour la confier aux autorités nationales, mais elle n’en reste pas moins responsable de ces fonds et réalise des contrôles des opérations. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission continue à recourir aux modes de gestion tant centralisée que décentralisée, désormais appelés «gestion directe et indirecte», ainsi qu’à d’autres modalités de mise en œuvre, telles que l’appui budgétaire sectoriel¹⁰.

10

La Commission évalue les progrès réalisés par le Monténégro au cours des 12 mois précédents au moyen du «paquet élargissement» et des rapports annuels de suivi. Jusqu’en 2014, le document de stratégie annuel, qui faisait partie du «paquet élargissement», présentait les dernières réalisations et les principaux défis pour les 12 mois à venir, y compris des conclusions et des recommandations spécifiques. Le document de stratégie de 2015 contenait un aperçu à plus long terme des défis, c’est-à-dire jusqu’à la fin du mandat de la Commission actuelle.

1Au moment de l’audit, les Balkans occidentaux comptaient les six pays suivants: l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Kosovo*, le Monténégro et la Serbie.

*Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

2Ibidem.

3Recensement de 2011. Voir le document «Montenegro in figures» de l’Office statistique monténégrin, 2013.

4L’ASA est entré en vigueur en 2010.

5Il s’agit du chapitre 25 «Science et recherche». Celui-ci a été provisoirement clôturé la même année.

6Chaque chapitre concerne un domaine politique de la législation de l’UE.

7L’IAP I a été institué par le règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et par le règlement (CE) n° 718/2007 de la Commission du 12 juin 2007 portant application du règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).

8Pour la période 2007-2013, l’enveloppe totale allouée au titre de l’IAP I s’est élevée à 10 milliards d’euros.

9Les critères de Copenhague fixés par le Conseil européen en juin 1993 comprennent:

a) au niveau politique: des institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme ainsi que le respect des minorités et leur protection;

b) au niveau économique: l’existence d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union;

c) la capacité à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.

10L’appui budgétaire consiste dans le transfert direct de fonds sur le compte du Trésor public du pays partenaire, moyennant le respect des critères d’éligibilité (une stratégie bien définie, un cadre macroéconomique stable, une bonne gestion des finances publiques ou un programme crédible visant à améliorer la gestion des finances publiques ainsi que la transparence et le contrôle du budget), l’instauration d’un dialogue politique, l’évaluation de la performance et le renforcement des capacités.

Étendue et approche de l’audit

11

L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion octroyée par l’UE entre 2007 et 2013 avait contribué efficacement au renforcement des capacités administratives au Monténégro. Il a porté à la fois sur l’aide financière (projets financés au titre de l’IAP) et sur l’assistance autre que financière (mécanismes de dialogue politique entre l’UE et le Monténégro).

12

L’audit s’est articulé autour des trois grandes questions ci-après.

a)Les projets audités ont-ils pris en considération de manière appropriée la nécessité de renforcer les capacités administratives?

Pour répondre à cette question, nous nous sommes attachés à déterminer si les projets audités étaient conçus de sorte à satisfaire les besoins en matière de capacités administratives considérés comme importants par la Commission et par les autorités nationales, et s’ils étaient bien coordonnés avec les autres projets IAP et avec les interventions d’autres donateurs.

b)Les projets audités ont-ils donné des résultats pour ce qui est du renforcement des capacités administratives?

Pour répondre à cette question, nous nous sommes efforcés de déterminer si les projets audités avaient produit les réalisations escomptées pour ce qui est du renforcement des capacités, et si ces réalisations étaient utilisées, ou leur continuité assurée par les autorités nationales. Nous avons cherché à savoir pourquoi, dans certains cas, les réalisations n’étaient pas mises à profit. Nous avons également examiné l’évaluation, par la Commission, de l’efficacité du soutien de l’UE au renforcement des capacités administratives.

c)L’assistance autre que financière a-t-elle été utilisée de manière efficace par la Commission pour renforcer les capacités administratives?

Pour répondre à cette question, nous avons étudié la manière dont la Commission a utilisé les mécanismes de dialogue politique prévus par l’ASA et les négociations d’adhésion. Nous avons en outre examiné comment la Commission a fait usage des leviers dont elle disposait pour amener les autorités nationales à s’engager activement dans des réformes. Enfin, nous avons évalué si la Commission a exploité le potentiel que représente le transfert de capacités en encourageant la diffusion des bonnes pratiques mises en place dans le cadre de la gestion décentralisée des fonds de l’IAP.

13

Nous nous sommes focalisés sur trois secteurs importants pour l’intégration du Monténégro dans l’UE: la réforme de l’administration publique (RAP), les transports et l’environnement. Ceux-ci représentaient 47 % de l’enveloppe totale allouée au Monténégro au titre de l’IAP I¹¹ (voir tableau 1). Nous avons également examiné des projets portant sur le renforcement des capacités dans l’administration publique financés par la dotation régionale (multibénéficiaires) de l’IAP, dont pouvaient également profiter d’autres pays éligibles à ce financement¹². Dans la mesure où tous ces domaines bénéficient également d’un soutien dans le cadre de l’IAP II (2014-2020), la Commission peut tenir compte des observations et des recommandations formulées dans le présent rapport lors de la mise en œuvre de l’IAP II et lors de la préparation de l’examen à mi-parcours de l’IAP II, prévu pour 2017.

14

Nous avons examiné un échantillon de 19 projets. En ce qui concerne la réforme de l’administration publique, nous avons sélectionné 13 projets axés sur la passation de marchés, la lutte contre la corruption, le contrôle interne, l’audit externe, l’autonomie locale et l’école régionale d’administration publique (ReSPA). Dans le secteur des transports, nous avons retenu trois projets portant sur l’aviation civile, la direction des chemins de fer et la construction routière. Dans le secteur de l’environnement enfin, nous avons sélectionné trois projets axés sur la gestion par le gouvernement central, les services communaux et la gestion des déchets. Quinze des projets de l’échantillon ont été financés par la dotation du Monténégro, les quatre autres au titre de la dotation régionale. Voir l’annexe II pour plus de précisions sur les projets sélectionnés.

15

L’audit a comporté des analyses documentaires ainsi que des entretiens avec des représentants de la Commission et des autorités nationales. Nous avons également consulté d’autres parties prenantes, comme des organisations de la société civile (OSC) et des bailleurs de fonds. Nous nous sommes fondés sur des éléments probants figurant dans les documents relatifs aux projets et aux programmes, les évaluations et les analyses de l’IAP I et du pays, les rapports annuels de suivi de la Commission ainsi que les résolutions de l’autorité budgétaire.

11Nous nous sommes intéressés à l’IAP I car les projets relevant de l’IAP II n’étaient pas encore mis en œuvre au moment de l’audit.

12Les Balkans occidentaux et la Turquie figurent parmi les pays éligibles à l’aide au titre de l’IAP. Ces programmes et projets sont également qualifiés de «régionaux» ou de «multinationaux». L’enveloppe totale allouée au titre de l’IAP I aux programmes et aux projets multibénéficiaires s’est élevée à 1 137 millions d’euros.

Observations

Première partie — Les projets audités ont pris en considération les besoins en matière de capacités administratives et étaient généralement bien coordonnés avec les autres projets IAP et les interventions d’autres donateurs

16

Pour pouvoir contribuer efficacement au renforcement des capacités administratives de l’administration publique du Monténégro, les projets IAP devraient porter sur les principaux besoins en la matière mis en évidence par la Commission et par le Monténégro. Il convient de bien coordonner les projets IAP entre eux et avec le soutien apporté par d’autres donateurs, notamment pour éviter les chevauchements. Les nouveaux projets IAP devraient s’appuyer sur les résultats obtenus par des actions antérieures financées par l’UE.

Les projets ont pris en considération les besoins en matière de capacités administratives

17

Nous avons examiné le cadre financier indicatif pluriannuel et le document indicatif de planification pluriannuelle de la Commission, où sont définis les principaux domaines d’aide de l’UE et les principaux objectifs, les conventions de financement des projets sélectionnés, où sont décrits leurs objectifs spécifiques, ainsi que les documents de stratégie par pays. Tous ces documents soulignaient la nécessité de renforcer les capacités administratives. Nous avons évalué si les projets audités ciblaient un ou plusieurs des besoins en matière de capacités mentionnés dans ces documents. Nous avons constaté que les 19 projets étaient conçus pour répondre aux besoins qui avaient été mis en évidence. Le tableau 2 donne un aperçu des objectifs en matière de renforcement des capacités définis pour les projets audités.

Tableau 2

Projets audités: objectifs destinés à remédier aux failles dans les capacités administratives

Domaine
Projets
Objectifs en matière de renforcement des capacités

Passation de marchés
1, 2, 3

οAméliorer la législation et les capacités des pouvoirs adjudicateurs en renforçant les capacités de l’autorité responsable des marchés publics

οDispenser des formations et mettre en place un programme de certification

Corruption
4, 5

οRenforcer les capacités des institutions actives dans le domaine de la prévention de la corruption

οDévelopper des capacités de lutte contre la corruption au niveau local, notamment des OSC

Contrôle interne
6, 7

οMettre en place un contrôle interne des finances publiques

οAnticiper le passage à la gestion future des fonds de l’UE par les autorités nationales

Audit externe
8, 9

οAméliorer la capacité de l’institution supérieure de contrôle (ISC) à planifier ses travaux et à développer sa méthodologie d’audit

οMettre au point un contrôle de la qualité de l’audit

Autonomie locale
10, 11

οÉlaborer des programmes de formation et fournir des services de mentorat

οÉlaborer des plans stratégiques pour les municipalités

ReSPA
12, 13

οSoutenir le renforcement des capacités des administrations publiques de la région des Balkans occidentaux

Transports
14, 15, 16

οRenforcer les capacités en vue d’améliorer la législation relative aux routes, aux chemins de fer et à l’aviation civile, ainsi que de mettre en place des partenariats public-privé et des financements de concessions pour les infrastructures de transport

οRenforcer les capacités de gestion des investissements relevant d’instruments de financement internationaux

οDévelopper les compétences techniques et de gestion au niveau local

Environnement
17, 18, 19

οÉlaborer des stratégies pour étoffer, harmoniser et mettre en œuvre les dispositions législatives

οRenforcer les capacités de mise en œuvre des projets à tous les niveaux

Source: Réalisé par la Cour des comptes européenne à partir des données de la Commission européenne.

La coordination entre les projets et avec les autres interventions était généralement satisfaisante

18

Nous avons examiné si les projets étaient bien coordonnés avec les autres actions financées par l’UE et par d’autres donateurs dans le pays. Nous avons constaté que, de manière générale, les projets étaient bien coordonnés avec les autres projets IAP, notamment parce qu’ils s’appuyaient sur les résultats de précédents projets IAP dans le même domaine. Par ailleurs, il est apparu que, bien que le nombre de donateurs ait considérablement diminué au Monténégro depuis le lancement de l’IAP I en 2007¹³, les projets IAP tenaient compte des travaux réalisés par ces donateurs (voir exemples dans l’encadré 1).

Encadré 1

Exemples de bonne coordination

Les projets nos 6 et 7 ont contribué 1) à la mise en place de systèmes de gestion et de contrôle spécifiques en prévision de la future décentralisation de la gestion des fonds de l’UE, qui sera alors assurée par le Monténégro et 2) à l’élargissement du contrôle interne des finances publiques à l’ensemble de l’administration publique.

Pour atteindre le premier objectif, le projet n° 6 s’est appuyé sur un projet financé par l’UE avant le lancement de l’IAP I. Durant la mise en œuvre du projet n° 6, la Commission a demandé au contractant de modifier les réalisations afin de tenir compte des travaux effectués en parallèle par ses services pour vérifier la conformité des structures mises en place par les autorités nationales en vue de la gestion décentralisée. Le projet n° 7 a ensuite permis de fournir un soutien supplémentaire au personnel monténégrin et de le former au fonctionnement des structures chargées de la gestion décentralisée.

Pour atteindre le second objectif, les deux projets se sont focalisés dans un premier temps sur l’administration publique centrale, puis sur l’administration locale. En particulier, le projet n° 6 visait à mettre en place un contrôle interne au sein des ministères du gouvernement central, notamment des unités d’audit interne disposant de plans d’audits intégrés et travaillant en réseau. Le projet n° 7, qui a commencé quelques mois après la fin du projet n° 6, était axé sur les mauvaises pratiques de gestion mises en évidence durant le premier projet.

Les projets nos 8 et 9 avaient pour objectif de renforcer l’institution supérieure de contrôle (ISC) du Monténégro. Sur la base d’un précédent projet financé par des donateurs allemands, le projet n° 8 proposait des plans, des lignes directrices et des ateliers aux auditeurs. Par exemple, il a permis de développer des capacités dans le domaine de l’audit de la performance, nouveau pour l’ISC. Durant sa mise en œuvre, ce projet IAP a été coordonné avec les travaux visant à renforcer les capacités en matière d’audit de la performance que réalisaient des donateurs allemands et suédois. Le projet n° 9 était un projet de jumelage mené par l’ISC de Lituanie. Bien que les deux projets aient été menés à deux ans d’intervalle, le projet n° 9 a été bien coordonné avec le soutien apporté dans le cadre du projet n° 8 et a permis d’améliorer le contrôle de la qualité au sein de l’ISC du Monténégro grâce à l’augmentation des capacités techniques et à l’élaboration de lignes directrices.

19

Nous avons toutefois constaté que les projets IAP exclusivement mis en œuvre au Monténégro et les projets multibénéficiaires couvrant plusieurs pays candidats à l’adhésion n’étaient pas toujours bien coordonnés (voir exemples dans l’encadré 2).

Encadré 2

Exemples de coordination insuffisante entre projets IAP

Projets nos 1, 2 et 3 — Nous avons audité tous les projets IAP I¹⁴ soutenant les marchés publics au Monténégro. Le premier projet apportait un soutien uniquement au Monténégro, tandis que les deux autres étaient des projets multibénéficiaires accessibles à d’autres pays candidats à l’adhésion. Nous avons constaté que, si le projet n° 1 a effectivement permis de mettre en place un système de passation de marchés publics dans le pays, les réalisations dans le domaine du renforcement des capacités des trois projets n’étaient pas coordonnées de façon satisfaisante. Les projets ont renforcé les capacités en matière d’amélioration de la législation relative aux marchés publics en apportant une aide à la rédaction de nouvelles lois. Ils ont également permis d’améliorer la performance des pouvoirs adjudicateurs par la dispense de formations et la mise en place d’un programme de certification destiné aux responsables des marchés publics. Les projets multibénéficiaires (nos 2 et 3) ont été mis en œuvre après le projet n° 1, mais n’ont pas tiré pleinement parti des cours dispensés dans le cadre de ce projet en les complétant par d’autres formations plus spécifiques. Au contraire, dans certains cas, le contenu des cours était similaire, sinon identique: les trois projets offraient des formations sur les procédures de base relatives aux marchés publics, les projets nos 1 et 2 concernaient la mise en œuvre de la directive «Secteurs»¹⁵, et les projets nos 2 et 3 portaient sur le système de recours¹⁶. En outre, les participants aux différents cours, par exemple les formations destinées aux formateurs relevant des projets nos 1 et 3, étaient souvent les mêmes.

Projets nos 12 et 13 — L’école régionale d’administration publique (ReSPA) a été créée afin de contribuer à renforcer les capacités administratives et à dynamiser la coopération régionale au sein des administrations publiques des Balkans occidentaux. Alors que les six participants, dont le Monténégro, contribuent chaque année à hauteur de 150 000 euros chacun, les coûts de la ReSPA sont, pour la plupart, financés par des projets IAP multibénéficiaires. Nous avons constaté que les activités de formation de la ReSPA n’étaient pas suffisamment coordonnées avec les autres formations dispensées dans le cadre des projets IAP au Monténégro. Par exemple, les formations de la ReSPA étaient principalement destinées aux nouveaux agents, dont les besoins étaient largement satisfaits par d’autres initiatives visant à renforcer les capacités. Par ailleurs, les fonctionnaires n’avaient pas suffisamment d’informations concernant les formations existantes. De ce fait, le Monténégro n’a guère profité de l’offre de la ReSPA en matière de formation.

20

Depuis 2014, la Commission reconnaît la nécessité de mieux coordonner les instruments nationaux et régionaux (multibénéficiaires) et a revu ses procédures. Elle a par exemple encouragé la ReSPA à consulter les coordinateurs nationaux IAP et à adapter ses réalisations en conséquence. En outre, la Commission a mis en place en 2015 le pôle d’expertise thématique pour la RAP au sein de la direction générale Voisinage et négociations d’élargissement afin de gérer un certain nombre de programmes (régionaux) multibénéficiaires dans le domaine de la RAP, y compris les contrats avec la ReSPA. L’un des objectifs de ce pôle est d’assurer la coordination entre l’aide régionale et nationale au titre de l’IAP. Il était cependant trop tôt pour pouvoir vérifier si ces nouveaux développements ont permis d’obtenir les améliorations requises au niveau de la coordination entre l’aide nationale et régionale au titre de l’IAP.

Deuxième partie — L’utilisation inappropriée des réalisations a nui à l’efficacité de certains des projets audités

21

Afin de contribuer efficacement à l’amélioration des capacités administratives de l’administration publique du Monténégro, les projets IAP devraient produire les réalisations escomptées en matière de renforcement des capacités. Une fois obtenues, ces réalisations devraient être mises à profit par les organismes ciblés par les projets (les bénéficiaires) puis les autorités nationales devraient leur donner suite, de façon à ce que les résultats des projets soient durables et que ces derniers produisent leurs pleins effets. Nous attendons de la Commission qu’elle fasse rapport de manière claire sur les progrès accomplis, notamment sur la mesure dans laquelle les capacités administratives s’améliorent dans le pays, afin de montrer les résultats obtenus grâce aux fonds de l’UE.

Les projets ont généralement débouché sur des réalisations, mais celles-ci n’étaient pas toujours utilisées par les bénéficiaires, et leur continuité n’était pas systématiquement assurée par les autorités monténégrines

22

Pour les projets audités, nous avons examiné les rapports intermédiaires et finals, les rapports de suivi et d’évaluation de la Commission ainsi que les comptes rendus des réunions du comité de suivi, et nous avons interrogé des bénéficiaires. Nous avons constaté que, de manière générale, les projets ont produit les réalisations escomptées. Certaines d’entre elles concernaient les objectifs en matière de renforcement des capacités, tandis que d’autres devaient permettre d’atteindre des objectifs de nature différente, comme la construction de routes. Nous nous sommes intéressés aux réalisations concernant le renforcement des capacités. Pour 12 des 19 projets audités, nous avons constaté qu’une ou plusieurs de ces réalisations n’étaient pas pleinement utilisées par les bénéficiaires, ou que les autorités nationales n’avaient pas mené à bien les actions complémentaires nécessaires pour préserver les résultats obtenus.

23

Lorsque le bénéficiaire ne tirait pas profit des réalisations, l’efficacité globale des projets visant à renforcer les capacités administratives se trouvait diminuée, car les améliorations potentielles qu’ils proposaient ne se sont pas toujours concrétisées. Le fait de ne pas recourir aux réalisations était souvent lié à des contraintes budgétaires ou en matière de ressources humaines.

L’encadré 3 présente des exemples de réalisations qui n’ont pas été pleinement mises à profit par les bénéficiaires.

Encadré 3

Exemples de réalisations que les bénéficiaires n’ont pas pleinement utilisées

Le projet n° 4 était axé sur la prévention de la corruption et ciblait les deux principaux organes qui œuvraient alors dans ce domaine: la direction des initiatives anticorruption et la commission pour la prévention des conflits d’intérêts. Deux des réalisations escomptées n’ont pas été pleinement utilisées par les bénéficiaires.

οLa commission pour la prévention des conflits d’intérêts n’utilisait pas le système automatisé d’échange de données sur les déclarations de patrimoine élaboré dans le cadre du projet. Bien que ne disposant pas des ressources suffisantes pour le tenir à jour, elle préférait continuer à utiliser le registre manuel.

οUn outil informatique de gestion des risques liés à l’intégrité a été élaboré dans le cadre du projet afin de permettre à la commission pour la prévention des conflits d’intérêts de superviser la conception des plans d’intégrité destinés à atténuer les risques de corruption mis en évidence dans l’administration publique. Bien que 72 institutions sur les 102 que compte le pays aient élaboré des plans d’intégrité, au moment de l’audit, seules quatre d’entre elles avaient utilisé l’outil de gestion des risques liés à l’intégrité. Cette situation était due en partie à un manque de personnel, mais également au fait que le Monténégro n’a pas obtenu les fonds nécessaires à la poursuite du développement de cet outil et de sa mise en place. (Il espérait recevoir 400 000 euros d’autres donateurs, conformément au plan d’action pour le chapitre 23. Or cela n’a pas été le cas et il n’a pas apporté les fonds nécessaires à partir de ses ressources propres.)

Durant la mise en œuvre du projet n° 4, les autorités nationales ont décidé de fusionner la commission pour la prévention des conflits d’intérêts et la direction des initiatives anticorruption en une nouvelle agence de lutte contre la corruption. Au moment de notre audit, aucun élément probant ne permettait d’affirmer que les solutions informatiques développées dans le cadre du projet IAP pour la direction des initiatives anticorruption et la commission pour la prévention des conflits d’intérêts seraient utilisées par la nouvelle agence.

Le projet n° 14 concernait la rédaction des spécifications techniques en vue de sous-traiter l’élaboration d’une base de données pour la gestion des infrastructures routières au Monténégro. Au moment de l’audit, quatre ans après l’élaboration de la base de données, celle-ci n’avait toujours pas été utilisée par les autorités nationales. Le même projet IAP a contribué au renforcement des capacités de l’administration publique du Monténégro en vue de mettre en œuvre les projets d’infrastructure. Cependant, dans certains cas, les bénéfices escomptés dans le domaine du renforcement des capacités ont été perdus en raison d’une forte rotation du personnel. Au moment de l’audit, six des huit personnes formées au sein de la compagnie de chemins de fer avaient déjà quitté leur poste, généralement parce que leur contrat était arrivé à échéance.

Le projet n° 19 a contribué à renforcer les capacités en matière de gestion des déchets au niveau local. Les réalisations initialement prévues ont été modifiées durant la mise en œuvre du projet. Nous avons toutefois constaté au cours de notre audit que même les réalisations «révisées» n’étaient pas toutes utilisées, en raison notamment de ressources humaines et financières insuffisantes. Par exemple, le chantier de recyclage financé par le projet et achevé en 2013 n’était toujours pas opérationnel, en partie à cause d’un manque d’effectifs. En outre, les équipements achetés dans le cadre du projet n’avaient pas été entretenus en raison des contraintes budgétaires de la municipalité. D’autres articles également achetés dans ce cadre n’étaient pas utilisés du tout (les poubelles de recyclage, par exemple).

24

Lorsque les autorités nationales n’ont pas mené d’action dans le prolongement des réalisations des projets, les retombées attendues s’en sont souvent trouvées réduites. Dans certains cas, les autorités nationales n’ont pas adopté la législation nécessaire, de sorte que les réalisations n’étaient pas totalement efficaces. Dans d’autres cas, les institutions créées ne sont pas devenues indépendantes, ou les organes qui auraient dû faire appliquer la législation n’ont pas été habilités à le faire. Il est arrivé que les autorités nationales ne fournissent pas les ressources humaines ou financières supplémentaires nécessaires à la continuité des réalisations des projets IAP. Pour des exemples de réalisations auxquelles les autorités nationales n’ont pas donné suite, voir l’encadré 4.

Encadré 4

Exemples de réalisations auxquelles les autorités nationales n’ont pas donné suite

Le projet n° 5 visait à renforcer le rôle des administrations locales et des OSC luttant contre la corruption au niveau local ainsi qu’à sensibiliser davantage les citoyens à l’importance des mesures de lutte contre la corruption efficaces. Le projet a produit les réalisations escomptées dans le domaine du renforcement des capacités (études, tables rondes et recommandations stratégiques). Cependant, le ministère de l’intérieur, la principale instance chargée de faire rapport sur la mise en œuvre des programmes locaux de lutte contre la corruption, a décidé de ne pas participer au processus de consultation engagé dans le cadre du projet en vue de la mise en place d’un conseil consultatif multisectoriel de lutte contre la corruption. Cela a affaibli le conseil, qui ne s’est plus réuni après la clôture du projet.

Le projet n° 14 a contribué avec succès à l’harmonisation de la législation sur les transports aériens dans la perspective de la première phase de l’accord sur l’espace aérien commun européen (EACE). Cependant, au moment de l’audit, soit 3,5 ans après leur élaboration, bon nombre des décrets établis dans le cadre du projet afin de contribuer à mettre le pays en conformité avec les exigences de l’accord EACE n’avaient pas été adoptés par les autorités nationales¹⁷.

Le projet n° 15 a permis de produire en 2013 un plan d’activité destiné à améliorer l’efficience de la direction des chemins de fer. Cependant, au moment de l’audit, les autorités nationales ne l’avaient pas mis en œuvre en raison de contraintes financières ayant retardé le recrutement du personnel supplémentaire nécessaire (7 emplois sur les 17 postes de la direction étaient vacants). En outre, les autorités nationales n’avaient pas accordé à la direction l’indépendance financière (par rapport au ministère des transports) dont elle avait besoin pour fonctionner comme prévu.

Le projet n° 17 a consacré 180 000 euros au renforcement de la capacité de l’agence pour la protection de l’environnement à collecter, valider et diffuser les données environnementales. Le développement d’un système de collecte, de validation et de diffusion des données environnementales et la mise au point des formations correspondantes ont ainsi duré un an. Bien que ces travaux aient été menés à bien en 2012, le système développé n’avait toujours pas été mis en place au moment de l’audit, et aucune véritable amélioration concernant la capacité de l’agence ou la qualité de ses rapports n’avait été constatée. Les autorités nationales n’avaient pas assuré la continuité des réalisations du projet en allouant des ressources humaines et financières suffisantes.

Le projet n° 18 a permis d’aider les autorités nationales à élaborer 29 textes de droit dérivé dans le domaine des services communaux et de la gestion des déchets. Bien que les projets des textes législatifs aient été élaborés avant la fin du projet en août 2013, la moitié d’entre eux seulement avaient été adoptés et publiés par les autorités nationales au moment de l’audit, ce qui a réduit l’impact du projet IAP.

Les informations concernant l’évolution du renforcement des capacités dans le temps étaient insuffisantes

25

Nous avons examiné les informations disponibles pour évaluer l’amélioration des capacités administratives au Monténégro sur l’ensemble de la période auditée. Nous nous sommes intéressés aux documents du «paquet élargissement» adoptés chaque année par la Commission. Il s’agit notamment du document de stratégie pour l’élargissement, qui présente la voie à suivre pour les années à venir et fait le point sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats et des pays candidats potentiels à l’adhésion. Le «paquet élargissement» comprend également les rapports annuels de suivi, dans lesquels les progrès enregistrés chaque année par les différents pays sont décrits de manière plus détaillée. En outre, nous nous sommes penchés sur les progrès relevés dans le cadre des comités de suivi et des comités sectoriels institués par l’ASA, ainsi que sur la première mesure de référence de la RAP, réalisée en 2015.

26

Bien que les rapports annuels de suivi de la Commission présentent globalement les progrès concernant le respect des critères de Copenhague et évaluent l’état d’avancement des différents chapitres de négociation, ils ne comportent aucune évaluation des progrès réalisés dans le domaine du renforcement des capacités sur une période plus longue. Ils ne sont pas non plus conçus pour reprendre les résultats des différents projets. Sur la base de notre lecture des rapports, nous avons essayé de nous faire une idée des progrès réalisés (sur la période 2011-2014) en matière de renforcement des capacités administratives dans les grands domaines de réforme (voir tableau 3).

27

Globalement, il ressort des rapports annuels de suivi de la Commission que les progrès réalisés dans le domaine du renforcement des capacités sont lents. Nous avons cependant constaté que les différents rapports n’ont pas toujours évalué les mêmes secteurs de l’administration publique et que du fait de la nature qualitative des évaluations, les critères permettant de qualifier les capacités administratives de «faibles» ou d’»accrues» n’étaient pas clairement définis. De ce fait, il était difficile de comparer les progrès réalisés sur la durée.

Tableau 3

Synthèse des évaluations des capacités administratives figurant dans les rapports annuels de suivi de la Commission (2011-2014) pour les domaines audités

| Chapitres¹ | Domaines d’action | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Marchés publics | Direction des marchés publics, administration chargée des marchés publics |  |  |  |
Commission chargée du contrôle des procédures de marchés publics |  |  |  |
Services d’inspection |  |  |  |
Concessions |  |  |  |
14 | Politique des transports | Organisme chargé d’enquêter sur les accidents |  |  |  |
22 | Politique régionale et coordination des instruments structurels | Cadre institutionnel |  |  |  |
Gestion financière, contrôle et audit |  |  |  |
23 | Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux | Politique de lutte contre la corruption |  |  |  |
Commission pour la prévention des conflits d’intérêts |  |  |  |
Coordination de la lutte contre la corruption |  |  |  |
27 | Environnement et changement climatique | Questions horizontales |  |  |  |
Qualité de l’air |  |  |  |
Gestion des déchets |  |  |  |

| Capacités administratives encore faibles/limitées; des améliorations importantes/urgentes sont nécessaires.
| Capacités administratives accrues mais des améliorations restent nécessaires.
| Capacités administratives accrues; aucune amélioration nécessaire.

1Les rapports suivent les chapitres de négociation même lorsque ces derniers n’ont pas encore été ouverts.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des rapports de suivi de la Commission européenne.

28

Reconnaissant qu’il est crucial de disposer de données de qualité pour mesurer en continu l’avancement du processus de réforme, la Commission a eu recours à une nouvelle méthode de transmission des informations aux fins de l’évaluation annuelle dans les rapports de suivi 2015¹⁸ pour neuf domaines, à titre expérimental¹⁹. Dans ces domaines, des informations plus détaillées qu’auparavant ont été fournies non seulement sur les progrès réalisés au cours des 12 mois précédents, mais également sur l’état d’avancement. Les échelles d’évaluation ont été mieux harmonisées et la comparabilité des rapports a été améliorée, aussi bien entre les différents pays qu’en termes de durée. Cela permettra à l’avenir de replacer les progrès réalisés dans leur contexte et de fournir une indication des priorités pour l’année suivante²⁰. Au moment de l’audit, la Commission n’avait pas encore étendu cette nouvelle méthodologie à d’autres domaines tels que les secteurs des transports et de l’environnement. La Commission a également entrepris des examens des mesures de référence de l’administration publique en 2015, ce qui permettra de rendre compte des progrès d’un point de vue quantitatif et comparatif²¹.

Troisième partie — La Commission a fait bon usage de ses moyens non financiers pour soutenir le processus de réforme, mais des problèmes importants subsistent

29

Pour contribuer efficacement au renforcement des capacités administratives au Monténégro, la Commission devrait faire bon usage des moyens non financiers dont elle dispose afin de soutenir le processus de réforme. Des mécanismes de dialogue politique et stratégique devraient être mis en place et fonctionner correctement, et nous attendons de la Commission qu’elle ait explicitement et systématiquement recours aux leviers disponibles dans le contexte de ce dialogue afin d’amener les autorités nationales à s’engager activement dans le processus de réforme. La Commission devrait exploiter les possibilités en matière de transfert de connaissances, par exemple par l’apprentissage dans le cadre de la gestion et de la mise en œuvre des projets IAP.

30

Nous avons examiné les principales structures de dialogue politique entre la Commission et le Monténégro créées dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association (ASA) et du processus des négociations d’adhésion, y compris la nouvelle approche en matière de négociations appliquée dans le pays. Nous nous sommes penchés sur les outils qui permettent d’encourager les réformes, notamment la clause d’»équilibre global», et avons évalué si la Commission en avait fait bon usage pour favoriser l’amélioration des capacités administratives. Nous avons également examiné dans quelle mesure la Commission met à profit la possibilité d’encourager les bonnes pratiques en recourant à la gestion décentralisée des fonds de l’IAP.

Les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association fonctionnent bien

31

À la suite de l’indépendance du pays, en 2006, un dialogue politique a été instauré au niveau ministériel entre le gouvernement du Monténégro et les institutions de l’UE. L’ASA signé en 2007 a ensuite jeté les bases d’un dialogue politique à différents niveaux: le Conseil de stabilisation et d’association (CSA), le Comité de stabilisation et d’association (COMSA), sept sous-comités de stabilisation et d’association et, à compter de 2014, un groupe de travail spécifique pour la RAP. La Commission et les autorités monténégrines se sont réunies régulièrement depuis 2007 au sein de ces instances pour discuter, entre autres, des progrès nécessaires en matière de réforme et de l’insuffisance des capacités administratives du pays. Les travaux des sous-comités sectoriels concernent essentiellement l’alignement sur l’acquis et les moyens pour y parvenir. Les réalisations des souscomités sont examinées chaque année dans le cadre des réunions du CSA et du COMSA.

32

La Commission a fait bon usage des mécanismes de dialogue politique avec les autorités monténégrines, par exemple pour encourager les changements législatifs dans de nombreux domaines et pour soutenir la création d’institutions nécessaires à la progression du processus de réforme. Ce dialogue a mis en lumière d’importants domaines dans lesquels aucun résultat n’a été obtenu, ou pour lesquels les progrès sont lents. À titre d’exemple, dans son rapport de suivi 2015, la Commission a souligné que l’amélioration de l’audit interne au sein des pouvoirs adjudicateurs reste essentielle au renforcement du suivi et à la vérification de la mise en œuvre des contrats, et que la capacité d’audit interne reste un sujet de préoccupation²². Ce même rapport conclut que le Monténégro n’a encore guère avancé sur les questions de l’environnement et du changement climatique. L’alignement sur l’acquis et le renforcement des capacités administratives restent des défis majeurs pour le Monténégro²³. L’analyse de la Commission est confirmée par les observations résultant de notre audit, énoncées aux points 16 à 24.

33

L’intégration dans l’UE est portée par une forte dynamique au Monténégro depuis son indépendance, comme le montrent les progrès constants réalisés dans le cadre du processus d’adhésion et le taux actuellement élevé de la population en faveur de l’adhésion à l’UE²⁴. Ce contexte favorable donne à la Commission un levier potentiellement considérable pour renforcer les capacités administratives du pays. Nous avons cependant constaté que les autorités nationales ne se sont pas toujours activement engagées dans le processus de réforme et n’ont pas systématiquement pris les mesures qui s’imposaient pour utiliser les actions soutenues au titre de l’IAP I ou assurer leur poursuite afin de garantir l’obtention de résultats (voir points 23 et 24). Nous avons relevé que, pour la majorité des projets audités, les autorités nationales n’étaient pas clairement tenues de mettre à profit les investissements au titre de l’IAP. Il est tenu compte de l’importance de la durabilité et de l’impact des résultats dans l’accord-cadre relatif à l’IAP II conclu avec le Monténégro²⁵.

L’utilisation des outils prévus par le processus des négociations d’adhésion pour encourager les réformes demande à être précisée

34

Le processus d’adhésion, et plus particulièrement les négociations d’adhésion ouvertes entre l’UE et le Monténégro en 2012, ont doté l’UE de nouveaux outils pour soutenir les réformes juridique, administrative et économique. Les possibilités offertes par le dialogue sur les 35 chapitres de négociation, qui couvrent l’ensemble des volets de l’acquis, en constituent un exemple. La fixation de critères d’ouverture et de clôture et, le cas échéant, de critères provisoires (uniquement pour les chapitres relatifs à l’état de droit) permet d’encourager le pays dans son processus d’alignement sur l’acquis.

35

L’UE a mis en place une «nouvelle approche» relevant du cadre de négociation défini en 2012 en vertu de laquelle les deux chapitres relatifs à l’état de droit²⁶ sont considérés comme étant au cœur du processus d’élargissement. Ces deux chapitres ont été ouverts à un stade précoce du processus d’adhésion afin que le Monténégro dispose de suffisamment de temps pour mettre en place la législation et les institutions nécessaires et pour dresser un bilan de la mise en œuvre avant la clôture des négociations. Selon cette nouvelle approche, l’avancement des négociations portant sur les chapitres «techniques» tels que les transports et l’environnement ne serait possible que si le pays continuait à progresser dans le domaine de l’état de droit. L’outil créé pour encourager les progrès en ce sens est la clause d’»équilibre global»²⁷. Le Monténégro est le premier pays en phase de négociation pour lequel la «nouvelle approche» s’applique.

36

La Commission a fait pour la première fois référence à la clause d’«équilibre global» dans le rapport de suivi 2014²⁸ et dans le document de stratégie pour l’élargissement 2014-2015²⁹, où il est souligné que «la Commission rappelle l’existence de la clause d’“équilibre global” du cadre de négociation. Les progrès réalisés dans le respect des critères provisoires fixés pour les chapitres relatifs à l’état de droit, et les lacunes y afférentes relevées ci-dessus, démontrés par des résultats tangibles, influeront sur le rythme des négociations d’adhésion dans leur ensemble, y compris sur le calendrier des futures CIG³⁰». Les autorités monténégrines ont réagi à la référence à cette clause et remédié à certaines des insuffisances mises au jour par la Commission en adoptant de nouvelles lois. La Commission et les États membres de l’UE ont jugé les mesures prises suffisantes pour poursuivre l’ouverture de nouveaux chapitres de négociation.

37

Le rappel de l’existence de la clause d’«équilibre global» en 2014 a montré que cet outil peut être utilisé avec succès. Cependant, en 2015, malgré les investissements réalisés par la Commission dans ce domaine et les engagements pris par les autorités nationales, peu de résultats concrets ont été obtenus dans la mise en œuvre de la législation anticorruption. Se référant à la lenteur globale des progrès dans la lutte contre la corruption, la Commission a souligné dans son rapport de suivi 2015 que les institutions devraient adopter une attitude plus proactive en remplissant leur mandat. Au Monténégro, le bilan concernant l’efficacité des enquêtes, des poursuites engagées et des condamnations définitives prononcées dans les cas de corruption, en particulier la corruption de haut niveau, est plutôt médiocre³¹. Bien que les progrès en matière de réforme soient restés limités dans cet important domaine, aucune référence n’a été faite à la clause d’»équilibre global». Le Conseil et la Commission n’ont pas clairement déterminé dans quelles circonstances cette clause peut être rappelée ou appliquée. Par exemple, l’on ne peut déterminer avec certitude si la clause sera rappelée en 2016 dans l’éventualité où la nouvelle législation anticorruption et les institutions telles que l’agence de lutte contre la corruption (voir exemple à l’encadré 3) ne fonctionneraient pas comme prévu et ne produiraient pas de résultats concrets.

Le potentiel qu’offre la gestion décentralisée pour renforcer les capacités administratives n’a pas encore été pleinement exploité

38

Au Monténégro, la Commission a passé des contrats et exécuté la majeure partie des fonds relevant de l’IAP I de manière centralisée. Le règlement financier et le règlement IAP prévoient que la gestion des fonds de préadhésion est confiée aux pays candidats à l’élargissement afin de les préparer à faire face, plus tard, à la gestion des fonds structurels et agricoles de l’UE. En application de la réglementation, entre 2012 et 2013, le Monténégro a demandé à la Commission de décentraliser la gestion des fonds IAP I et a créé les structures d’exécution requises à cet effet. Après s’être assurée que les conditions de la gestion décentralisée étaient satisfaites, la Commission a confié au pays la responsabilité de la gestion de 12 % du total de l’enveloppe qui lui avait été allouée au titre de l’IAP I. Celleci était composée de 22,7 millions d’euros destinés aux projets liés à l’environnement et aux transports ainsi que de 5,6 millions d’euros destinés aux projets liés à l’emploi et à l’inclusion sociale. Le Monténégro a demandé que, pour les fonds IAP II, la gestion décentralisée soit accrue.

39

Outre le fait de renforcer l’appropriation des projets financés par l’UE, ce mode de gestion peut véritablement accroître les capacités des structures d’exécution. En effet, les premières années où la gestion est décentralisée, la Commission procède à des contrôles minutieux et approfondis des travaux des structures d’exécution à tous les stades de la passation de contrats et de la mise en œuvre des différents projets. La diffusion des bonnes pratiques en matière de gestion de projets adoptées dans les structures IAP aux autres services de l’administration publique du Monténégro opérant dans le même domaine peut constituer un moyen efficace de renforcer les capacités administratives.

40

Le renforcement des capacités administratives ne figurait pourtant pas parmi les objectifs lorsque la réglementation régissant la gestion décentralisée a été adoptée. Par conséquent, la Commission n’a pas encouragé les autorités nationales à envisager des moyens de mettre activement en place de bonnes pratiques dans les structures créées en vue de la gestion décentralisée, puis d’utiliser ces pratiques pour renforcer les capacités dans les autres services de l’administration publique. Nous avons également estimé qu’il existe un risque que, comme dans un autre pays candidat à l’adhésion³², les structures d’exécution de l’IAP deviennent des organisations parallèles aux autres services de l’administration publique.

13Un grand nombre de donateurs ont réduit ou retiré leur soutien du fait de la disponibilité de l’aide de préadhésion de l’UE au titre de l’IAP et du lancement du processus des négociations d’adhésion à l’UE.

14À l’exclusion des contrats conclus dans le cadre de l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations (TAIEX).

15Directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 134 du 30.4.2004, p. 1).

16Les directives «Recours» de l’UE sont la directive 89/665/CEE du Conseil du 21 décembre 1989 (JO L 395 du 30.12.1989, p. 33), la directive 92/13/CEE du Conseil du 25 février 1992 (JO L 76 du 23.3.1992, p. 14) et la directive 2007/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 (JO L 335 du 20.12.2007, p. 31). Les recours sont des procédures judiciaires que peuvent engager les opérateurs économiques participant à des procédures d’adjudication pour contester la décision d’attribution.

17Le projet a été achevé en novembre 2011 et l’audit a été réalisé en mai 2015.

18Les rapports de suivi sont appelés «rapports par pays» à compter de 2015.

19La nouvelle présentation s’applique à l’ensemble des pays candidats et candidats potentiels et couvre les domaines suivants: fonctionnement de l’appareil judiciaire, corruption, criminalité organisée, liberté d’expression, critères économiques, RAP, marchés publics, statistiques et contrôle financier.

20Voir annexe 2 de la stratégie d’élargissement de l’UE (document COM(2015) 611 final du 10 novembre 2015).

21Le premier examen, réalisé en 2015, a notamment porté sur les capacités et les questions structurelles, juridiques et procédurales. Cet examen, qui s’appuyait sur les principes d’administration publique adoptés par tous les pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, a permis d’établir un rapport par pays détaillé analysant les performances du Monténégro dans le domaine de la RAP, où sont proposées des recommandations de réforme détaillées et échelonnées (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Le chapitre 5, relatif aux marchés publics, et le chapitre 32, relatif au contrôle financier (rapport sur le Monténégro 2015).

23Ibidem, p. 6.

24En mars 2016, 74 % des Monténégrins ont déclaré qu’ils voteraient en faveur de l’adhésion à l’UE lors d’un référendum (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Accord-cadre entre le Monténégro et la Commission européenne relatif aux modalités de mise en œuvre de l’aide financière accordée par l’UE au Monténégro dans le cadre de l’IAP II. Les exigences en matière d’établissement des rapports des autorités nationales (article 58) et le rôle des comités de suivi IAP (articles 52 à 54) comprennent l’obligation de renforcer l’efficience, l’efficacité, l’incidence et la viabilité globales. L’article 55 prévoit en outre des obligations spécifiques en matière d’évaluation pour l’aide au titre de l’IAP II, notamment pour ce qui est de la réalisation de ses objectifs et de son impact à long terme.

26Chapitres 23 (Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté et sécurité).

27Réunion ministérielle d’ouverture de la conférence intergouvernementale sur l’adhésion du Monténégro à l’Union européenne (Bruxelles, le 29 juin 2012). «Si les progrès réalisés sur ces chapitres accusent un retard important par rapport à l’avancement général des négociations, la Commission, après avoir épuisé toutes les autres possibilités d’action disponibles, agissant de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers des États membres, proposera de s’abstenir de recommander d’ouvrir et/ou de fermer d’autres chapitres de négociation, en fonction des besoins, jusqu’à ce qu’il soit remédié à ce déséquilibre» (document AD 23/12, p. 11).

28Rapport de suivi 2014, p. 1.

29Document de stratégie pour l’élargissement 2014-2015, p. 23 et 26.

30Conférences intergouvernementales

31Rapport de suivi 2015. Le même rapport soulignait que les résultats des enquêtes, des poursuites et des condamnations dans les cas de corruption sont limités à la corruption de faible niveau et de niveau moyen. Une proportion élevée d’enquêtes concernant des délits de corruption signalés ne donnent jamais lieu à des inculpations. Jusqu’ici, aucune condamnation définitive n’a été prononcée dans des cas de corruption de haut niveau, et l’on n’a pas encore systématiquement recours aux enquêtes financières dans les affaires de corruption. La confiscation de biens n’a encore été ordonnée dans aucune affaire de corruption, et en ce qui concerne l’application de la loi, la capacité institutionnelle et opérationnelle des procureurs, des juges et de la police pour lutter contre la corruption est insuffisante (p. 14).

32Voir les points 54 et 55 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne intitulé «Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» (http://eca.europa.eu).

Conclusions et recommandations

41

L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion, financière et non financière, octroyée par l’UE entre 2007 et 2013 a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives au Monténégro. Nous sommes parvenus à la conclusion qu’en dépit de la lenteur des progrès relevés dans plusieurs domaines clés, le concours de l’UE a aidé à renforcer les capacités administratives au Monténégro. Toutefois, pour 12 des 19 projets financés par l’IAP que nous avons audités, l’efficacité du soutien a pâti du fait que certaines des réalisations obtenues dans le domaine du renforcement des capacités n’étaient pas pleinement exploitées ou ont été laissées sans suites par les autorités monténégrines. Nous formulons aux points 42 à 47 cinq recommandations dont la Commission peut tenir compte lors de la mise en œuvre de l’IAP II. La Commission pourrait également les prendre en considération dans le cadre de l’examen à mi-parcours de l’IAP II de 2017.

42

Nous avons constaté que les projets audités ont permis de satisfaire d’importants besoins en matière de capacités administratives, par exemple en soutenant efficacement les modifications législatives et la mise en place d’institutions ainsi qu’en dispensant des formations. En règle générale, les projets étaient bien coordonnés et tenaient compte des travaux effectués par d’autres donateurs. Nous avons toutefois relevé des chevauchements et d’autres cas dans lesquels le partage d’informations entre des projets IAP menés exclusivement au Monténégro et des projets régionaux (multi-bénéficiaires) couvrant plusieurs pays candidats à l’adhésion pourrait être amélioré (voir points 17 à 20).

Recommandation n° 1 — Mieux coordonner les actions visant à renforcer les capacités

La Commission devrait veiller à ce que les actions de renforcement des capacités financées aux niveaux national et régional permettent de satisfaire les besoins prioritaires, tiennent pleinement compte d’autres aides passées, en cours ou à venir et fassent l’objet d’une communication appropriée auprès des éventuels participants. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission devrait suivre de près la pertinence des actions visant à renforcer les capacités et améliorer la coordination entre les actions nationales et régionales.

43

Les projets audités ont généralement produit les réalisations escomptées dans le domaine du renforcement des capacités. Cependant, dans certains cas, ces réalisations n’étaient pas pleinement utilisées par les bénéficiaires, ou les autorités nationales n’ont pas mené les actions complémentaires nécessaires pour garantir la durabilité des résultats. L’efficacité globale des projets audités visant à renforcer les capacités administratives s’en est ainsi trouvée diminuée, car les améliorations potentielles qu’ils proposaient ne se sont pas toujours concrétisées. Plusieurs raisons expliquent cette situation, comme le fait que les autorités nationales ne garantissent pas la mise à disposition du personnel adéquat, n’adoptent pas la législation nécessaire à l’utilisation de la réalisation, ou encore n’octroient pas l’indépendance nécessaire aux institutions créées (voir points 21 à 24).

44

Dans l’ensemble, nous avons observé que les progrès limités en matière de renforcement des capacités administratives dans les domaines clés soutenus étaient souvent dus au manque d’empressement des autorités nationales à mener des réformes. Pour la majorité des projets que nous avons audités, les autorités nationales n’étaient pas clairement tenues de donner suite aux investissements au titre de l’IAP ni de les mettre à profit (voir points 31 à 33).

Recommandation n° 2 — Renforcer l’engagement à utiliser les réalisations et à assurer la continuité des résultats

Lors de la programmation de l’aide de préadhésion de l’UE au titre de l’IAP II, la Commission devrait demander aux autorités nationales de s’engager concrètement à mettre à profit les réalisations des projets IAP et à veiller à la durabilité des résultats. Durant la mise en œuvre des projets financés par l’IAP II, la Commission devrait suivre de près les mesures qu’adoptent les autorités nationales pour respecter les engagements pris à cet égard afin de disposer de suffisamment de temps pour pouvoir appliquer des mesures correctrices avant la clôture des projets. La Commission devrait s’assurer du respect des engagements au moment de décider dans quels domaines investir la future aide de préadhésion.

45

Nous avons constaté que malgré le suivi, par la Commission, des progrès accomplis concernant le renforcement des capacités administratives, il manquait des éléments de comparaison pour pouvoir apprécier les progrès réalisés par le pays dans le temps (voir points 25 à 28).

Recommandation n° 3 — Mettre au point de meilleurs outils pour mesurer les progrès accomplis dans l’amélioration des capacités administratives

La Commission devrait:

i)lorsqu’elle établira le rapport 2016, s’appuyer sur la présentation pilote des données dans le rapport de suivi 2015, ainsi que sur l’examen des mesures de référence de la RAP réalisé en 2015;

ii)examiner la possibilité d’étendre ces initiatives à d’autres domaines pertinents tels que les transports et l’environnement.

46

Les mécanismes de dialogue politique ont fonctionné correctement, mais en ce qui concerne d’importants domaines de la réforme de l’administration publique, de la lutte contre la corruption et de l’environnement, les progrès ont été lents. La Commission dispose d’outils pour encourager les réformes, mais les modalités d’application ne sont pas toujours claires, par exemple dans le cas de la clause d’»équilibre global», dans l’éventualité où les nouvelles lois et institutions ne donneraient pas de résultats dans des domaines clés tels que la lutte contre la corruption (voir points 34 à 37).

Recommandation n° 4 — Exploiter pleinement les outils permettant de faire avancer les réformes

La Commission devrait encourager l’obtention de résultats en matière de réforme:

i)en exploitant pleinement l’ensemble des outils dont elle dispose dans le cadre des négociations d’adhésion pour encourager les progrès en matière de réforme;

ii)en énonçant clairement dans quelles conditions invoquer ou utiliser la clause d’«équilibre global».

47

La Commission a confié la gestion de 12 % des fonds de l’IAP I au Monténégro. Nous avons constaté que ce mode de gestion décentralisée des fonds de l’UE constitue un outil potentiellement utile pour renforcer les capacités administratives par le transfert de connaissances, qui n’a pas été pleinement exploité dans le cadre de l’IAP I (voir points 38 à 40).

Recommandation n° 5 — Recourir à la gestion décentralisée pour diffuser les bonnes pratiques administratives

Une fois les exemples de bonnes pratiques à l’œuvre dans les structures d’exécution créées pour la gestion décentralisée des fonds, la Commission devrait encourager les autorités nationales à étendre ces pratiques à d’autres secteurs de l’administration publique, par exemple pour encourager les responsables à déléguer la prise de décision au niveau adéquat et pour renforcer les systèmes de contrôle interne.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Les grandes dates des relations UE-Monténégro

1999 | • | 26 mai – Processus de stabilisation et d’association pour les pays du sud-est de l’Europe.
2000 | • | 24 janvier – Le Conseil adopte des directives de négociation en vue de la conclusion d’un accord de stabilisation et d’association.
2003 | • | 21 juin – Lors du sommet UE-Balkans occidentaux à Thessalonique, l’Union européenne réaffirme son soutien à la construction d’un avenir européen pour les pays des Balkans occidentaux.
2006 | • | 3 juin – Le parlement monténégrin déclare l’indépendance à la suite du référendum du 21 mai.
2007 | • | 22 janvier – Le Conseil adopte un partenariat européen avec le Monténégro.
• | 15 octobre – Signature de l’accord de stabilisation et d’association (ASA) à Luxembourg.
• | 28 décembre – Signature de l’accord intérimaire sur le commerce et les mesures d’accompagnement.
2008 | • | 1er janvier – Entrée en vigueur de l’accord de réadmission et de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.
• | 15 décembre – Le Monténégro pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
2009 | • | 19 décembre – Octroi de l’exemption de visa vers l’espace Schengen.
2010 | • | 1er mai – L’ASA entre en vigueur.
• | 9 novembre – La Commission recommande d’accorder au Monténégro le statut de pays candidat.
• | 17 décembre – Le Conseil accorde au Monténégro le statut de pays candidat.
2011 | • | 12 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• | 9 décembre – Le Conseil lance le processus d’adhésion avec le Monténégro.
2012 | • | 26 juin – Le Conseil européen soutient l’évaluation de la Commission et ouvre les négociations d’adhésion.
• | 29 juin – Lancement des négociations d’adhésion et adoption du cadre de négociation lors de la conférence d’adhésion.
• | 18 décembre – Ouverture et clôture provisoire du premier chapitre de négociation, le chapitre 25 (Science et recherche).
2013 | • | 15 avril – Ouverture et clôture provisoire du chapitre 26 (Éducation et culture).
• | 27 juin – Achèvement des réunions d’examen analytique.
• | 18 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 5 (Marchés publics), 6 (Droit des sociétés), 20 (Politique d’entreprise et politique industrielle), 23 (Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté et sécurité).
2014 | • | 31 mars – Ouverture des chapitres 7 (Droit de la propriété intellectuelle) et 10 (Société de l’information et médias).
• | 7 mai – Achèvement du processus d’examen analytique (présentation du dernier rapport d’examen analytique au Conseil).
• | 24 juin – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 4 (Libre circulation des capitaux), 31 (Politique étrangère, de sécurité et de défense) et 32 (Contrôle financier).
• | 16 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 18 (Statistiques), 28 (Protection des consommateurs et de la santé), 29 (Union douanière) et 33 (Dispositions financières et budgétaires).
2015 | • | 30 mars – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 16 (Fiscalité) et 30 (Relations extérieures).
• | 22 juin – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 9 (Services financiers) et 21 (Réseaux transeuropéens).
• | 21 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 14 (Politique des transports) et 15 (Énergie).

Source: Commission européenne.

Annexe II

Projets audités

N°
Intitulé du projet
Numéro du contrat
Montant prévu au contrat
(en euros)

Marchés publics

1.
Poursuite du développement et du renforcement du système de marchés publics au Monténégro
205-748
1 080 017

2.
Soutien à l’amélioration de l’administration et de la gestion (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Formations dans le domaine des marchés publics dans les Balkans occidentaux et en Turquie
248-580
3 962 000

Corruption

4.
Soutien à la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action de lutte contre la corruption
297-271
643 419

5.
Corruption des autorités locales – tolérance zéro!
306-428
211 454

Contrôle interne

6.
Renforcement des systèmes de gestion et de contrôle dans la perspective de l’aide financière accordée par l’UE au Monténégro
252-719
2 000 000

7.
Amélioration de la gestion des fonds de l’UE et des procédures administratives générales
327-819
1 261 500

Audit externe

8.
Renforcement de l’institution supérieure de contrôle (ISC) du Monténégro
234-548
837 384

9.
Contrôle de la qualité de l’audit au sein de l’ISC du Monténégro
338-180
236 138

Initiative de renforcement des capacités

10.
Assistance technique à la réforme de l’autonomie locale
229-836
638 950

11.
Renforcement des capacités et soutien à l’autonomie locale en vue de la mise en œuvre des subventions pour le développement des municipalités
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités
256-128
2 400 000

13.
Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités
331-241
3 500 000

Transports

14.
Assistance technique au secteur des transports
233-959
1 160 668

15.
Assistance technique au développement institutionnel de la direction des chemins de fer du Monténégro
289-223
139 684

16.
Reconstruction d’un tronçon de la route Crkvičko Polje-Nikovići
256-594
789 807

Environnement

17.
Soutien à la gestion environnementale
258-795
912 465

18.
Rédaction de documents juridiques dans le domaine des services communaux et de la gestion des déchets
290-255
155 055

19.
Amélioration de la gestion des déchets à Danilovgrad
256-597
983 193

Source: Commission européenne.

Réponses de la Commission

Synthèse

VIII

La Commission attire l’attention sur le fait que le dialogue politique ne peut qu’encourager les réformes et que le processus de réforme relève de la responsabilité des autorités nationales.

La Commission souligne aussi l’importance de privilégier, dans le processus de réforme, la qualité par rapport à la rapidité.

Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de négociation.

Le recours à des outils de gestion du processus d’adhésion, et notamment à la clause d’équilibre global, se fonde sur une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avancement du pays par rapport aux attentes.

Observations

Encadré 2 — Exemples de coordination insuffisante entre projets IAP

Projets nos 1, 2 et 3

La Commission souligne que, compte tenu de la taille réduite de l’administration monténégrine et du stade précoce de la mise en place du système de passation de marchés publics au Monténégro, certains chevauchements entre les différentes formations étaient inévitables.

Projets nos 12 et 13

La Commission fait observer qu’au cours de la dernière partie de la période auditée, l’école régionale d’administration publique (ReSPA), de simple organisme de formation, a réussi à devenir une plateforme régionale contribuant au dialogue stratégique au moyen d’études comparatives et d’activités de recherche à l’échelle de la région, d’évaluations par les pairs, d’universités d’été, de séminaires nationaux, de programmes de mobilité et de visites d’étude, de réseaux thématiques, etc. Dans ce contexte, le Monténégro a bénéficié de l’interaction entre les représentants des administrations lors des différentes manifestations organisées par la ReSPA ainsi que des études comparatives ayant été menées.

À partir de 2013, l’organisation a adopté une approche de haut niveau, plus stratégique, en ciblant uniquement les hauts fonctionnaires et les décideurs.

Encadré 3 — Exemples de réalisations que les bénéficiaires n’ont pas pleinement utilisées

Projet nº 4

La Commission observe que l’agence de lutte contre la corruption a été mise en place le 1er janvier 2016. Cette agence se sert actuellement de la plateforme de gestion des risques liés à l’intégrité comme modèle pour le développement d’une nouvelle version du système informatique, étant donné que tous les modules du système informatique de l’agence, y compris le module des plans d’intégrité, doivent être élaborés conformément à des normes communes.

Projet nº 19

La Commission souligne qu’un certain nombre de poubelles sont gardées en réserve, en vue du remplacement éventuel des poubelles déjà installées, étant donné qu’il est nécessaire de disposer d’un stock d’équipements non utilisés.

Encadré 4 — Exemples de réalisations auxquelles les autorités nationales n’ont pas donné suite

Projet nº 14

La Commission souligne qu’il est important de noter aussi que les retards dans la mise en œuvre de l’accord sur l’espace aérien commun européen (EACE) s’expliquent également par le retard pris dans la ratification par certains États membres de l’UE (signé en 2006, l’accord n’est pas encore entré en vigueur). D’une manière générale, le niveau de préparation du Monténégro dans ce domaine a été jugé très positivement par la Commission. La dernière mission d’évaluation de l’EACE, effectuée en octobre 2015, a conclu que le Monténégro remplissait les exigences de la première phase de l’accord EACE.

28

La Commission fait observer que les transports et l’environnement seront couverts par la nouvelle méthode de transmission des informations à partir de 2016.

37

Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de négociation.

Le recours à la clause d’équilibre global se fonde sur une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avancement du pays par rapport aux attentes. Dans le cas de la clause d’équilibre global, les problèmes spécifiques soulevés en 2014 avaient été pris en considération, la Commission ayant rappelé aux autorités monténégrines l’existence de cette clause.

Conclusions et recommandations

Recommandation nº 1 — Mieux coordonner les actions visant à renforcer les capacités

La Commission accepte la recommandation nº 1.

Recommandation nº 2 — Encourager l’utilisation des réalisations et la continuité des résultats

La Commission accepte la recommandation nº 2.

45

Les progrès réalisés d’une année à l’autre ont toujours été décrits dans les rapports. Le rapprochement de plusieurs rapports successifs permettait des comparaisons sur des périodes plus longues. L’introduction en 2015 de la nouvelle méthode de transmission des informations et l’accent davantage placé sur l’état de préparation, en plus des progrès accomplis par rapport à l’année précédente, permettront de procéder encore plus aisément à des comparaisons sur des périodes plus longues dans les domaines couverts.

Recommandation nº 3 — Mettre au point de meilleurs outils pour mesurer les progrès accomplis dans l’amélioration des capacités administratives

La Commission accepte la recommandation nº 3.

Elle continuera d’appliquer sa nouvelle méthode de transmission des informations et l’étendra à d’autres domaines en 2016. Cette approche va permettre d’améliorer la comparabilité entre les pays, mais aussi sur la durée dans les domaines couverts. Les transports et l’environnement relèveront de cette nouvelle méthode à partir de 2016.

L’évaluation opérée dans le cadre de la nouvelle méthode, si elle prend en compte des éléments quantitatifs, demeure principalement qualitative. Cette approche est nécessaire pour donner une image réaliste de l’ensemble des éléments pertinents pour apprécier la situation dans un domaine spécifique.

46

La Commission attire l’attention sur le fait que le dialogue politique ne peut qu’encourager les réformes et que le processus de réforme relève de la responsabilité des autorités nationales.

Elle souligne aussi l’importance de privilégier, dans le processus de réforme, la qualité par rapport à la rapidité.

Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de négociation.

Le recours à des outils de gestion du processus d’adhésion, et notamment à la clause d’équilibre global, se fonde sur une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avancement du pays par rapport aux attentes.

Recommandation nº 4 — Faire un meilleur usage des leviers permettant de faire avancer les réformes

La Commission accepte partiellement la recommandation nº 4.

i.Elle convient avec la Cour qu’il est essentiel, dans la perspective de l’adhésion, d’exploiter tous les outils politiques disponibles. Estimant qu’il en va déjà ainsi actuellement, elle est tout aussi attachée à la crédibilité du processus et privilégie la qualité de la réforme par rapport à la rapidité. Il importe de souligner, dans ce contexte, que le rythme des réformes, en particulier, dépend des autorités monténégrines.

ii.La Commission estime qu’elle fait preuve de transparence dans ses références à la clause d’équilibre global ou lors de son utilisation.

Le cadre de négociation, qui régit un processus de nature intergouvernementale, énonce très clairement les conditions (voir ci-dessous) dans lesquelles cette clause peut être appliquée. Il convient de relever que les États membres décident de recourir à la clause d’équilibre sur la base d’une proposition de la Commission. Le cadre de négociation précise aussi que la clause d’équilibre n’est utilisée qu’après épuisement de toutes les autres possibilités d’action disponibles. La Commission ne saurait donc accepter cette partie de la recommandation.

Le passage pertinent du cadre de négociation se lit comme suit: «Il convient de veiller à ce que les négociations sur l’ensemble des chapitres progressent de manière globalement équilibrée. Compte tenu du lien existant entre les chapitres “Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux” et “Justice, liberté et sécurité” et les valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, ainsi que de l’importance que ces chapitres revêtent pour la mise en œuvre de l’ensemble de l’acquis, si les progrès réalisés sur ces chapitres accusent un retard important par rapport à l’avancement général des négociations, la Commission, après avoir épuisé toutes les autres possibilités d’action disponibles, agissant de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers des États membres, proposera de s’abstenir de recommander d’ouvrir et/ou de fermer d’autres chapitres de négociation, et adaptera les travaux préparatoires correspondants, le cas échéant, jusqu’à ce qu’il soit remédié à ce déséquilibre. Le Conseil statuera à la majorité qualifiée sur cette recommandation et sur les conditions requises pour lever les mesures prises. Les États membres agiront au sein de la CIG conformément à la décision du Conseil, sans préjudice de la règle générale de l’unanimité applicable dans le cadre de la CIG.»

Recommandation nº 5 — Recourir à la gestion décentralisée pour diffuser les bonnes pratiques administratives

La Commission accepte la recommandation nº 5.

QJ-AB-16-021-FR-E    ISSN 1977-5695

Dans le présent rapport, la Cour vise à déterminer si le soutien de la Commission en faveur du Monténégro a efficacement contribué à renforcer les capacités administratives de ce pays en vue de son adhésion à l’UE. La Cour estime, en conclusion, qu’en dépit de la lenteur des progrès relevés dans plusieurs domaines clés, l’aide de préadhésion de l’UE a contribué à renforcer les capacités administratives au cours de la période auditée (2007-2013). Si l’aide de l’UE, tant financière que non financière, a permis de satisfaire d’importants besoins en la matière, la Cour a relevé des cas où les réalisations n’ont pas été utilisées et où les impacts escomptés n’ont pas été produits en raison du manque d’empressement des autorités nationales à mener des réformes. La Cour recommande des pistes susceptibles de permettre à la Commission d’obtenir de meilleurs résultats.