EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide de Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx

Interneto svetainė: eca.europa.eu

Tviteris: @EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.

Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5635-5 | ISSN 1831-0885 | doi:10.2865/360532 | QJ-AB-16-021-LT-C
PDF | ISBN 978-92-872-5643-0 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/467752 | QJ-AB-16-021-LT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5672-0 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/486530 | QJ-AB-16-021-LT-E

© Europos Sąjunga, 2016

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapas | Data
APM patvirtinimas / audito pradžia | 2015 1 27
Oficialus ataskaitos projekto siuntimas Komisijai (arba kitam audituojamam subjektui) | 2016 5 23
Galutinės ataskaitos patvirtinimas po prieštaravimų procedūros | 2016 7 12
Komisijos (ar kito audituojamo subjekto) oficialių atsakymų gavimas visomis kalbomis | 2016 7 28

LT
2016

Nr. 20

Specialioji ataskaita

Administracinių gebėjimų
stiprinimas Juodkalnijoje.
Pažanga padaryta, bet
daugelyje pagrindinių
sričių reikia geresnių
rezultatų

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai šias audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų nario Karel Pinxten vadovaujama III audito kolegija, atsakinga už su išorės veiksmais susijusias išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Hans Gustaf Wessberg, jam padėjo jo kabineto vadovas Peter Eklund, atašė Emmanuel-Douglas Hellinakis, audito užduoties vadovė Torielle Perreur-Lloyd, auditoriai Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza.

Iš kairės į dešinę: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Turinys

Santrumpos ir akronimai

Santrauka

Įvadas

Juodkalnijos kelias ES integracijos link

ES pasirengimo narystei pagalba

Audito apimtis ir metodas

Pastabos

I dalis. Audituotais projektais atsižvelgta į administracinių gebėjimų poreikius ir dauguma projektų buvo gerai koordinuojami su kitais PNPP projektais ir pagalbos teikėjų intervenciniais veiksmais

Projektais atsižvelgta į gebėjimų stiprinimo poreikius

Projektai dažniausiai gerai koordinuoti tarpusavyje ir su kitais intervenciniais veiksmais

II dalis. Netinkamai naudojant išdirbius, mažėjo kai kurių audituotų projektų veiksmingumas

Įgyvendinant projektus, išdirbiai dažniausiai būdavo pasiekiami, bet pagalbos gavėjai ne visada jais naudodavosi arba Juodkalnijos valdžios institucijos ne visada dėl jų imdavosi tolesnių veiksmų

Nebuvo pakankamai informacijos apie administracinių gebėjimų stiprinimo per tam tikrą laiką pasiektą pažangą

III dalis. Siekdama remti reformų procesą, Komisija savo nefinansinėmis priemonėmis naudojosi gerai, bet lieka didelių neišspręstų problemų

Politiniam dialogui skirti SAS mechanizmai veikia gerai

Trūko aiškumo dėl stojimo derybų proceso metu suteiktų reformos skatinimo priemonių naudojimo

Išnaudotos dar ne visos administracinių gebėjimų stiprinimo taikant decentralizuotą valdymą galimybės

Išvados ir rekomendacijos

I priedas. | Pagrindinės ES ir Juodkalnijos santykių datos
II priedas. | Audituoti projektai

Komisijos atsakymas

Santrumpos ir akronimai

ASK: Kovos su korupcija agentūra (juodkaln. Agencija za sprječavanje korupcije)

AZŽS: Aplinkos apsaugos agentūra (juodkaln. Agencija za zaštitu životne sredine)

DRI: Valstybinė audito institucija (juodkaln. Državna revizorska institucija)

EBAE: Europos bendroji aviacijos erdvė

IGC: Tarpvyriausybinė konferencija (angl. Intergovernmental Conference)

KSSI: Interesų konfliktų prevencijos komisija (juodkaln. Komisija za sprječavanje sukoba interesa)

PNPP: Pasirengimo narystei pagalbos priemonė

PVO: Pilietinės visuomenės organizacijos

ReSPA: Regioninė viešojo administravimo mokykla (angl. Regional School of Public Administration)

SA: Stabilizacija ir asociacija

SAS: Stabilizacijos ir asociacijos susitarimas

UAI: Kovos su korupcija iniciatyvos direktoratas (juodkaln. Uprava za antikorupcijsku inicijativu)

VAR: Viešojo administravimo reforma

VRV: Vientisumo rizikos vadovas

Santrauka

I

2006 m. paskelbusi nepriklausomybę, Juodkalnija žengė Europos integracijos link. 2010 m. ji tapo narystės Europos Sąjungoje šalimi kandidate, o 2012 m. birželio mėn. Taryba priėmė derybų programą ir prasidėjo stojimo derybos. Iki 2015 m. pabaigos buvo pradėti 22 iš 35 derybų skyrių, o du iš jų – preliminariai baigti.

II

Komisija padėjo Juodkalnijai tapti demokratine ir ekonomiškai išsivysčiusia šalimi, stiprinti institucijas ir gerinti administracinius gebėjimus. ES pasirengimo narystei pagalbą sudaro finansinė pagalba, teikiama pagal Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (PNPP), ir nefinansinė pagalba, teikiama taikant politinio dialogo mechanizmus.

III

ES, siekdama padėti Juodkalnijai pasirengti įstoti į ES, 2007–2013 m. šiai šaliai skyrė 235,7 milijono eurų finansinės pagalbos. Iki 2015 m. pabaigos sutartiniai įsipareigojimai buvo prisiimti dėl 76 % šios sumos. 2014–2020 m. laikotarpiu preliminari PNPP finansavimo suma šaliai sudaro 270,5 milijono eurų. Šalis taip pat gali naudotis programomis ir projektais, finansuojamais pagal visam Vakarų Balkanų regionui ir Turkijai taikomas kelių pagalbos gavėjų programas.

IV

Atlikome 19 projektų auditą trijuose pagrindiniuose PNPP I pagalbos (2007–2013) sektoriuose: viešojo administravimo reformos (13 projektų), transporto (3 projektai) ir aplinkos (3 projektai). 15 iš šių projektų finansuoti Juodkalnijai skirtais asignavimais, o kiti keturi – regionams skirtais asignavimais. Taip pat vertinome pagal Stabilizacijos ir asociacijos susitarimą ir per stojimo derybų procesą sukurtus politinio dialogo mechanizmus.

V

Atliekant auditą siekta įvertinti, ar, 2007–2013 m. teikiant ES pasirengimo narystei finansinę ir nefinansinę pagalbą, Juodkalnijoje veiksmingai padėta stiprinti administracinius gebėjimus. Darome išvadą, kad, nors kai kuriose pagrindinėse srityse pažanga daryta lėtai, teikiant ES pasirengimo narystei pagalbą, Juodkalnijoje padėta sustiprinti administracinius gebėjimus. Vis dėlto dėl 12 iš 19 mūsų audituotų pagal PNPP finansuotų projektų nustatėme, kad teiktos pagalbos veiksmingumas mažėjo dėl to, kad Juodkalnijos valdžios institucijos visapusiškai nepanaudojo kai kurių gebėjimų stiprinimo išdirbių arba nesiėmė jų atžvilgiu tolesnių veiksmų. Dėl daugumos iš audituotų projektų aiškiai nereikalauta, kad nacionalinės valdžios institucijos imtųsi tolesnių su PNPP investicijomis susijusių veiksmų ir jomis naudotųsi.

VI

Apskritai, įgyvendinant audituotus projektus, planuoti išdirbiai pasiekti – jie tenkino svarbius gebėjimų poreikius, pavyzdžiui, sėkmingai paremti teisės aktų pakeitimai, įsteigtos institucijos ir surengti mokymai. Dauguma projektų koordinuoti gerai ir jais atsižvelgta į kitų pagalbos teikėjų atliktą darbą. Vis dėlto nustatėme dubliavimąsi arba sritis, kuriose būtų galima gerinti dalijimąsi informacija apie tik Juodkalnijoje vykdomus PNPP projektus ir kelioms narystės siekiančioms šalimis taikomus regioninius (kelių pagalbos gavėjų) projektus.

VII

Taip pat nustatėme, kad, nors Komisija stebi šalies administracinių gebėjimų stiprinimo pažangą, buvo vertinama skirtingų viešojo administravimo sričių kokybė. Dėl to buvo sunku įvertinti per tam tikrą laiką pasiektą pažangą. Naujus duomenis Komisija pradėjo skelbti 2015 m., bet dar buvo per anksti, kad galėtume juos įvertinti.

VIII

Politinio dialogo mechanizmai veikė gerai, bet svarbiose viešojo administravimo reformos, aplinkos ir kovos su korupcija srityse rezultatai pasiekiami tik lėtai. Pastebėjome, kad, nors teikta ES pasirengimo narystei pagalba, pažanga pagrindinėse srityse dažnai buvo menka dėl silpno nacionalinių valdžios institucijų įsipareigojimo vykdyti reformą. Komisija turi reformos skatinimo priemonių, įskaitant „bendros pusiausvyros“ sąlygą. Ne visada aišku, ar į šią priemonę bus atsižvelgiama, ir kaip atsižvelgiama, jei ES remiami nauji įstatymai ir institucijos nepasieks rezultatų tokiose svarbiose srityse kaip kova su korupcija.

IX

Komisija decentralizavo 12 proc. Juodkalnijos valdžios institucijoms skirtų PNPP I lėšų valdymą. Pastebėjome, kad decentralizuotas ES lėšų valdymas gali būti naudinga priemonė stiprinti administracinius gebėjimus perduodant žinias, – pagal PNPP I nepasinaudota visomis šios priemonės galimybėmis.

X

Pateikiame kelias rekomendacijas, į kurias atsižvelgiant turėtų būti lengviau stiprinti administracinius gebėjimus.

Įvadas

Juodkalnijos kelias ES integracijos link

01

Juodkalnija – maža kalnuota Vakarų Balkanų šalis¹. Pietvakariuose jai priklauso Adrijos jūros pakrantė, vakaruose ji ribojasi su Kroatija, šiaurės vakaruose – su Bosnija ir Hercegovina, šiaurės rytuose – su Serbija, rytuose – su Kosovu*², o pietryčiuose – su Albanija. Jos sostinė ir didžiausias miestas – Podgorica. 625 266 gyventojus sudaro šios etninės grupės: juodkalniečiai – 44,98 % serbai – 28,73 % bosniai – 8,65 % albanai – 4,91 % kitos – 12,72 %³.

02

2006 m. paskelbusi nepriklausomybę, Juodkalnija žengė stojimo į ES link. 2007 m. šalis su Europos Sąjunga pasirašė Stabilizacijos ir asociacijos susitarimą (SAS)⁴, o 2010 m. Taryba suteikė Juodkalnijai narystės Europos Sąjungoje šalies kandidatės statusą. 2012 m. birželio mėn. Taryba priėmė derybų programą ir prasidėjo stojimo derybos. Tais pačiais metais pradėtas pirmasis derybų skyrius⁵. Iki 2015 m. pabaigos buvo pradėti 22 iš 35 skyrių⁶ ir du iš jų buvo preliminariai baigti. Žr. I priede pateiktą Juodkalnijos integracijos į ES kalendorių.

03

Nepaisant įtarimų dėl rinkimų klastojimo ir kai kurių opozicijos partijų parlamentinio boikoto, visus metus nuo stojimo derybų pradžios Juodkalnija išliko stabili. Juodkalnijoje, kaip ir kitose Vakarų Balkanų regiono šalyse, būtinai reikia reformos, pavyzdžiui, gerinti viešąjį administravimą ir kovoti su korupcija, tačiau šiuo metu Juodkalnija laikoma pirmaujančia stojimo procese.

Pasirengimo narystei pagalba

04

Nuo 2007 m. Juodkalnija gavo pagal Pasirengimo narystei pagalbos priemonę⁷ teikiamą ES finansinę pagalbą. Pagal 2007–2013 m. laikotarpį apimančią PNPP I⁸ skirtus 235,7 mln. eurų asignavimus galima suskirstyti į šiuos įvairius pagalbos sektorius:

1 lentelė

2007–2013 m. pagal PNPP Juodkalnijai teikta pagalba (mln. eurų)

Sektorius | Iš viso asignavimų sektoriui | Procentinė dalis
Viešojo administravimo reforma | 45,6 | 19 %
Aplinka ir klimato kaita | 35,3 | 15 %
Tarpvalstybinis bendradarbiavimas | 30,3 | 13 %
Transportas | 30,0 | 13 %
Teisingumo ir vidaus reikalai | 25,5 | 11 %
Ad hoc priemonės | 25,0 | 11 %
Žemės ūkis ir kaimo plėtra | 22,5 | 9 %
Socialinis vystymasis | 21,5 | 9 %
IŠ VISO 2007–2013 m. | 235,7 | 100 %

Šaltinis: Europos Komisija.

05

Finansuojant iš ES pagal PNPP I, siekta padėti Juodkalnijai tapti demokratine ir ekonomiškai stabilia šalimi kelyje Europos integracijos link. Naudodamasi pagal PNPP I teikiamu finansavimu, Komisija padėjo Juodkalnijai stiprinti institucijas ir gerinti administracinius gebėjimus, o taip pat skatinti ekonominį ir socialinį vystymąsi siekiant, kad šalis atitiktų Kopenhagos kriterijus⁹. Iki 2015 m. pabaigos sutartiniai įsipareigojimai buvo prisiimti dėl 76 % PNPP I lėšų ir 87 % jų buvo išmokėta.

06

PNPP II papildoma PNPP I; šia naująja priemone nustatyta nauja 2014–2020 m. laikotarpiui skirta pasirengimo narystei pagalbos sistema; jai numatoma skirti 270,5 mln. eurų. Įgyvendinant PNPP II projektus, siekiama vykdyti struktūrinę reformą sektoriuose, į kuriuos patenka pagrindinės ES plėtros strategijos sritys, pavyzdžiui, demokratija ir valdymas, teisinė valstybė, tvarus augimas ir konkurencingumas.

07

Pasirengimo narystei pagalbą ES teikia ir regioniniu lygmeniu, kelių pagalbos gavėjų (daugiašaliams) projektams ir programoms, kurios apima visus Vakarų Balkanus ir Turkiją. PNPP I skirtas regioninis asignavimas buvo 1,357 mlrd. eurų, o PNPP II – 2,959 mlrd. eurų.

08

ES pasirengimo narystei pagalba grindžiama strateginiais dokumentais, pavyzdžiui, SAS, metine plėtros strategija ir Komisijos priimtomis metinėmis šalies pažangos ataskaitomis. Iki 2013 m. jie buvo nurodyti daugiamečiuose preliminariuose planavimo dokumentuose, o dabar yra įtraukti į orientacinius strateginius dokumentus. Metines arba daugiametes programas tvirtina Komisija, pasikonsultavusi su šalimis pagalbos gavėjomis ir kitais suinteresuotaisiais subjektais.

09

Komisija ES projektus Juodkalnijoje daugiausia įgyvendino tiesiogiai, taikydama centralizuoto valdymo metodą. Baigdama įgyvendinti PNPP I, ji decentralizavo žmogiškųjų išteklių plėtros ir regioninio vystymosi programų valdymą, perduodama šią užduotį nacionalinėms valdžios institucijoms, bet lieka atskaitinga už šias lėšas ir atlieka sandorių patikrinimus. Pagal PNPP II Komisija toliau taiko centralizuoto ir decentralizuoto valdymo būdus, dabar vadinamus tiesioginiu ir netiesioginiu valdymu, ir papildytus kitais įgyvendinimo būdais, pavyzdžiui, sektorine parama biudžetui¹⁰.

10

Per dvylika praėjusių mėnesių Juodkalnijos padarytą pažangą Komisija vertina plėtros dokumentų pakete ir metinėse pažangos ataskaitose. Iki 2014 m. metiniame strateginiame dokumente įtrauktame į plėtros dokumentų paketą, kuriame; būdavo nurodomi naujausi pasiekimai ir pagrindiniai tolesnių dvylikos mėnesių uždaviniai, įskaitant konkrečias išvadas ir rekomendacijas. 2015 m. strateginiame dokumente pateikta ilgesnio laikotarpio likusios Komisijos kadencijos uždavinių apžvalga.

1Audito metu Vakarų Balkanuose buvo šios šešios šalys: Albanija, Bosnija ir Hercegovina, buvusioji Jugoslavijos Respublika Makedonija, Kosovas*, Juodkalnija ir Serbija.

*Šis pavadinimas nekeičia pozicijų dėl statuso ir atitinka JT ST rezoliuciją 1244 bei TTT nuomonę dėl Kosovo nepriklausomybės deklaracijos.

2Ten pat.

32011 m. surašymo duomenys. Žr. Juodkalnijos statistikos tarnybos dokumentą „Juodkalnija skaičiais“ (angl. Montenegro in figures), 2013 m.

4SAS įsigaliojo 2010 m.

5Tai buvo mokslui ir moksliniams tyrimams skirtas 25 skyrius. Tais pačiais metais jis buvo ir preliminariai baigtas.

6Kiekvienas skyrius susijęs su kuria nors iš ES teisės aktų politikos sričių.

7PNPP I nustatyta 2006 m. liepos 17 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1085/2006, nustatančiu Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (IPA) (OL L 210, 2006 7 31, p. 82), ir 2007 m. birželio 12 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 718/2007, įgyvendinančiu Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1085/2006, nustatantį Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (IPA) (OL L 170, 2007 6 29, p. 1).

82007–2013 m. skirti PNPP I asignavimai sudarė iš viso 10 mlrd. eurų.

91993 m. birželio mėn. Europos Vadovų Tarybos nustatytus Kopenhagos kriterijus sudaro:

a) politiniai kriterijai – institucijų stabilumas, kuriuo užtikrinama demokratija, teisinė valstybė, žmogaus teisės, mažumų apsauga ir pagarba joms;

b) ekonominiai kriterijai: veikianti rinkos ekonomika ir sugebėjimas atlaikyti ES konkurencinį spaudimą bei rinkos jėgas;

c) gebėjimas prisiimti narystės įsipareigojimus, įskaitant politinės, ekonominės ir pinigų sąjungos tikslų laikymąsi.

10Paramą biudžetui sudaro į nacionalinį šalies partnerės iždą tiesiogiai perkeliami finansiniai asignavimai; jie perkeliami, jei įvykdomi reikalavimus atitinkantys kriterijai (gerai apibrėžta strategija, stabili makroekonominė sistema, geras viešųjų finansų valdymas arba patikima jo gerinimo programa ir biudžeto skaidrumas ir priežiūra), vykdomas politinis dialogas, vertinami veiklos rezultatai ir stiprinami gebėjimai.

Audito apimtis ir metodas

11

Atliekant auditą siekta įvertinti, ar, 2007–2013 m. teikiant ES pasirengimo narystei pagalbą, Juodkalnijoje veiksmingai padėta stiprinti administracinius gebėjimus. Audituota ir finansinė pagalba (pagal PNPP finansuoti projektai), ir nefinansinė pagalba (ES ir Juodkalnijos politinio dialogo mechanizmai).

12

Atliekant auditą, nagrinėti trys pagrindiniai klausimai:

a)Ar audituotais projektais tinkamai atsižvelgta į būtinybę stiprinti administracinius gebėjimus?

Siekdami atsakyti į šį klausimą, tikrinome, ar audituoti projektai buvo parengti taip, kad jais būtų galima atsižvelgti į Komisijos ir nacionalinių valdžios institucijų nustatytus svarbius administracinių gebėjimų poreikius, ir ar projektai buvo gerai koordinuojami su kitais PNPP projektais ir kitų pagalbos teikėjų intervenciniais veiksmais.

b)Ar, įgyvendinant audituotus projektus, pasiekti administracinių gebėjimų stiprinimo rezultatai?

Siekdami atsakyti į šį klausimą, tikrinome, ar, įgyvendinant audituotus projektus, pasiekti numatyti su gebėjimų stiprinimu susiję išdirbiai ir ar nacionalinės valdžios institucijos pasinaudojo šiais išdirbiais ir ėmėsi jų atžvilgiu tolesnių veiksmų. Jei išdirbiais nesinaudota arba jų atžvilgiu nesiimta tolesnių veiksmų, aiškinomės pagrindines to priežastis. Taip pat tikrinome, kaip Komisija vertino siekiant gerinti administracinius gebėjimus teiktos ES pagalbos veiksmingumą.

c)Ar Komisija, siekdama gerinti administracinius gebėjimus, veiksmingai naudojosi nefinansine pagalba?

Siekdami atsakyti į šį klausimą, tikrinome, kaip Komisija naudojosi pagal SAS ir per stojimo derybas sukurtais politinio dialogo mechanizmais. Taip pat aiškinomės, kaip Komisija, siekdama užtikrinti aktyvų nacionalinių valdžios institucijų įsipareigojimą vykdyti reformą, naudojosi turimu svertu. Galiausiai aiškinomės, ar Komisija naudojosi galimybe perkelti pajėgumus, skatindama skleisti taikant decentralizuoto PNPP lėšų valdymo metodą nustatytą gerąją praktiką.

13

Daugiausia dėmesio skyrėme trims Juodkalnijos integracijai į ES svarbiems sektoriams: viešojo administravimo reformai (VAR), transportui ir aplinkai. Kaip matyti iš 1 lentelės, jie sudarė 47 % visų pagal PNPP I Juodkalnijai skirtų šalies asignavimų¹¹. Taip pat vertinome viešojo administravimo gebėjimų stiprinimo projektus, finansuotus PNPP regioniniais (keliems pagalbos gavėjams skirtais) asignavimais – jais pagalba taip pat teikiama kitoms pagalbos pagal PNPP skyrimo kriterijus atitinkančioms šalims¹². Kadangi visos šios pagalbos sritys taip pat remiamos pagal PNPP II (2014–2020), Komisija gali atsižvelgti į šios ataskaitos pastabas ir rekomendacijas, įgyvendindama PNPP II ir rengdama 2017 m. numatytą atlikti PNPP II laikotarpio vidurio peržiūrą.

14

Peržiūrėjome 19 atrinktų projektų. Iš viešojo administravimo reformos sektoriaus pasirinkome 13 projektų, kuriais daugiausia dėmesio skirta pirkimams, kovai su korupcija, vidaus kontrolei, išorės auditui, vietos savivaldai ir Regioninei viešojo administravimo mokyklai (angl. ReSPA). Iš transporto sektoriaus atrinkome 3 projektus, skirtus civilinei aviacijai, Geležinkelių direktoratui ir kelių tiesybai. Iš aplinkos sektoriaus atrinkome 3 projektus, kuriais daugiausia dėmesio skirta centrinės vyriausybės valdymui, komunalinėms paslaugoms ir aplinkos tvarkymui. 15 atrinktų projektų buvo finansuojami Juodkalnijai skirtais šalies asignavimais, o kiti keturi – regionų asignavimais. Išsamesnė informacija apie atrinktus projektus pateikta II priede.

15

Atliekant auditą, analizuoti dokumentai ir kalbėtasi su Komisijos ir nacionalinių valdžios institucijų atstovais. Taip pat konsultavomės su kitais suinteresuotaisiais subjektais, pavyzdžiui, pilietinės visuomenės organizacijomis (PVO) ir pagalbą teikiančiomis organizacijomis. Naudojomės PNPP I ir šalies projektų ir programų dokumentuose, analizėse ir vertinimuose, Komisijos metinėse pažangos ataskaitose ir biudžeto valdymo institucijos rezoliucijose pateikta informacija.

11Vertinome PNPP I, nes projektai pagal PNPP II audito metu dar nebuvo įgyvendinami.

12Pagalbos pagal PNPP skyrimo reikalavimus atitinka Vakarų Balkanų šalys ir Turkija. Šios programos ir projektai dar vadinami regioniniais arba daugiašaliais. Visi asignavimai kelių pagalbos gavėjų programoms ir projektams pagal PNPP I sudarė 1 137 mln. eurų.

Pastabos

I dalis. Audituotais projektais atsižvelgta į administracinių gebėjimų poreikius; dauguma projektų gerai koordinuoti su kitais PNPP projektais ir pagalbos teikėjų intervenciniais veiksmais

16

Kad būtų galima veiksmingai stiprinti administracinius Juodkalnijos viešojo administravimo gebėjimus, PNPP projektais turėtų būti atsižvelgiama į Komisijos ir Juodkalnijos nustatytus pagrindinius gebėjimų poreikius. PNPP projektai turėtų būti gerai koordinuojami tarpusavyje ir su kitų pagalbos teikėjų teikiama pagalba, pavyzdžiui, siekiant išvengti dubliavimosi. Nauji PNPP projektai turėtų būti grindžiami rezultatais, pasiektais vykdant ankstesnius iš ES finansuotus veiksmus.

Projektais atsižvelgta į gebėjimų stiprinimo poreikius

17

Nagrinėjome Komisijos daugiametę preliminariąją finansinę programą ir daugiametį preliminarųjį planavimo dokumentą, kuriuose nustatytos ES pagalbos teikimo sritys ir tikslai, atrinktų projektų finansavimo susitarimus, kuriuose aprašyti konkretūs jų tikslai, ir nacionalinius strategijos dokumentus. Visuose šiuose dokumentuose nurodyta būtinybė stiprinti administracinius gebėjimus. Vertinome, ar audituotais projektais siekta atsižvelgti į vieną arba daugiau iš šiuose dokumentuose nurodytų gebėjimų poreikių. Pastebėjome, kad visi 19 projektų buvo parengti taip, kad jais būtų atsižvelgiama į nustatytus administracinių gebėjimų poreikius. 2 lentelėje pateikta audituotais projektais siektų gebėjimų stiprinimo tikslų apžvalga.

2 lentelė

Kaip audituotais projektais siekta šalinti administracinių gebėjimų trūkumus?

Sritis
Projektai
Gebėjimų stiprinimo tikslai

Viešieji pirkimai
1, 2, 3

οStiprinant viešųjų pirkimų institucijos gebėjimus, gerinti teisės aktus ir perkančiųjų organizacijų gebėjimus

οRengti mokymą ir organizuoti sertifikavimo programą

Korupcija
4, 5

οStiprinti gebėjimus korupcijos prevenciją vykdančiose institucijose

οStiprinti vietos lygmens, įskaitant PVO, gebėjimus kovoti su korupcija

Vidaus kontrolė
6, 7

οNustatyti viešąją vidaus finansų kontrolę

οPasirengti tam, kad, kaip planuojama, ateityje ES lėšas galėtų valdyti nacionalinės valdžios institucijos

Išorės kontrolė
8, 9

οGerinti Valstybinės audito institucijos (DRI) gebėjimus planuoti savo darbą ir parengti jos audito metodiką

οTobulinti audito kokybės kontrolę

Vietos savivalda
10, 11

οRengti mokymo programas ir siūlyti mentorystę

οRengti savivaldybėms skirtus strateginius planus

ReSPA
12, 13

οRemti gebėjimų stiprinimą Vakarų Balkanų regiono viešojo administravimo institucijose

Transportas
14, 15, 16

οStiprinti gebėjimus gerinti kelių, geležinkelių ir civilinės aviacijos teisės aktus, steigti viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes ir nustatyti transporto infrastruktūros finansavimą pagal koncesijos sutartis

οStiprinti gebėjimus valdyti tarptautinės finansinės priemonės investicijas

οUgdyti techninius ir vadovavimo įgūdžius vietos lygmeniu

Aplinka
17, 18, 19

οRengti teisės aktų rengimo, derinimo ir įgyvendinimo strategijas

οVisais lygmenimis stiprinti gebėjimus įgyvendinti projektus

Šaltinis: parengė Europos Audito Rūmai, naudodamiesi Europos Komisijos duomenimis.

Projektai dažniausiai gerai koordinuoti tarpusavyje ir su kitais intervenciniais veiksmais

18

Tikrinome, ar projektai buvo gerai koordinuojami su kitais Europos Sąjungos arba kitų pagalbos teikėjų šalyje finansuotais veiksmais. Nustatėme, kad apskritai projektai su kitais PNPP projektais koordinuoti gerai, pavyzdžiui, plėtojant ankstesnių PNPP projektų darbą toje pačioje srityje. Nors nuo tada, kai 2007 m. pradėta taikyti PNPP I, kitų pagalbos teikėjų Juodkalnijoje labai sumažėjo¹³, nustatėme, kad PNPP projektais atsižvelgta į šių pagalbos teikėjų atliktą darbą (žr. 1 langelyje pateiktus pavyzdžius).

1 langelis

Gero koordinavimo pavyzdžiai

Įgyvendinant 6 ir 7 projektus, padėta: 1) diegti valdymo ir kontrolės sistemas, konkrečiai skirtas tam, kad, kaip numatyta, ateityje Juodkalnija ES lėšas galėtų valdyti decentralizuotai, ir 2) plačiau įtraukti viešąją vidaus finansų kontrolę į visą viešąjį administravimą.

Kad būtų galima pasiekti pirmąjį tikslą, įgyvendinant 6 projektą, tęsta prieš pradedant taikyti PNPP I Europos Sąjungos finansuoto projekto veikla. Kai buvo įgyvendinamas 6 projektas, Komisija paprašė rangovo pakeisti išdirbius, siekiant atsižvelgti į Komisijos tarnybų tuo pačiu metu atliekamą darbą ir patikrinti rengiantis decentralizuotam valdymui nacionalinių valdžios institucijų įsteigtų struktūrų atitiktį. Vėliau pagal 7 projektą, siekiant parengti Juodkalnijos darbuotojus naudotis decentralizuoto valdymo struktūromis, teikta tolesnė pagalba ir rengtas mokymas.

Kad būtų galima pasiekti antrąjį tikslą, įgyvendinant abu projektus pirmiausia daugiausia dėmesio skirta centriniam viešajam administravimui, o paskui – vietos lygmeniui. Įgyvendinant 6 projektą, konkrečiai siekta nustatyti vidaus kontrolę centrinės vyriausybės ministerijose, taip pat nustatyti vidaus auditą su išsamiais audito planais ir sukurti ministerijų tinklą. 7 projektas pradėtas įgyvendinti po kelių mėnesių nuo 6 projekto įgyvendinimo pabaigos ir, jį įgyvendinant, daugiausia dėmesio skirta per pirmąjį projektą nustatytam silpnam valdymui.

Įgyvendinant 8 ir 9 projektus, siekta stiprinti Juodkalnijos Valstybinę audito instituciją (DRI). Įgyvendinant 8 projektą, remiantis pirmiau Vokietijos pagalbos teikėjų finansuotu projektu, auditoriams teikti planai, gairės ir rengti jiems skirti praktiniai seminarai. Pavyzdžiui, stiprinti gebėjimai veiklos audito srityje – šis audito darbas Valstybinei audito institucijai buvo naujas. Įgyvendinamas PNPP projektas koordinuotas su Vokietijos ir Švedijos pagalbos teikėjų vykdytu veiklos audito pajėgumų stiprinimo darbu. 9 projektas buvo Lietuvos Valstybinės audito institucijos vadovaujamas porinis projektas. Nors šį projektą nuo ankstesniojo skyrė dveji metai, jis buvo gerai derinamas su pagalba, teikta pagal 8 projektą, ir, jį įgyvendinant, stiprinant techninius gebėjimus ir rengiant gaires Juodkalnijos Valstybinėje audito institucijoje gerinta kokybės kontrolė.

19

Vis dėlto nustatėme, kad vien Juodkalnijoje įgyvendinami PNPP projektai ir kelioms narystės siekiančioms šalims taikomi kelių pagalbos gavėjų projektai ne visada būdavo gerai koordinuojami (žr. 2 langelyje pateiktus pavyzdžius).

2 langelis

Prasto PNPP projektų koordinavimo pavyzdžiai

1, 2 ir 3 projektai. Atlikome visų PNPP projektų¹⁴, kuriais remti Juodkalnijoje rengiami viešieji pirkimai, auditą. Įgyvendinant 1 projektą, pagalba teikta tik Juodkalnijoje, o kiti du buvo kelių pagalbos gavėjų projektai, kuriais galėjo naudotis kitos narystės siekiančios šalys. Nors, įgyvendinant 1 projektą, šalyje sėkmingai sukurta viešųjų pirkimų sistema, nustatėme, kad šių trijų projektų pajėgumų stiprinimo išdirbiai nebuvo gerai koordinuojami. Įgyvendinant projektus, padėta rengti naujus teisės aktus ir kartu stiprinti gebėjimai gerinti viešųjų pirkimų teisės aktus. Rengiant viešųjų pirkimų pareigūnų mokymą ir sertifikavimo programą, taip pat gerinti perkančiųjų organizacijų veiklos rezultatai. Kelių pagalbos gavėjų projektai (2 ir 3 projektai) buvo įgyvendinami baigus įgyvendinti 1 projektą, bet juos vykdant nebuvo veiksmingai pasiremta pagal 1 projektą jau rengtais kursais –nerengtas papildomas mokymas konkretesnėmis temomis. Vietoj to kai kurių kursų turinys buvo labai panašus arba net visiškai toks pat: įgyvendinant visus tris projektus, rengtas mokymas pagrindinių viešųjų pirkimų procedūrų tema; įgyvendinant 1 ir 2 projektus, nagrinėtas Komunalinio sektoriaus direktyvos¹⁵ įgyvendinimas, o, įgyvendinant 2 ir 3 projektus, aptarta teisių gynimo priemonių sistema¹⁶. Be to, kursų, pavyzdžiui, įgyvendinant 1 ir 3 projektus rengtų mokytojų rengimo kursų, dalyviai dažnai būdavo tie patys.

12 ir 13 projektai. Regioninė viešojo administravimo mokykla (angl. ReSPA) įsteigta siekiant padėti stiprinti administracinius gebėjimus ir paskatinti regioninį bendradarbiavimą Vakarų Balkanų viešojo administravimo institucijose. Nors šeši dalyviai, įskaitant Juodkalniją, kasmet moka po 150 000 eurų įnašą, dauguma ReSPA išlaidų finansuojamos pagal PNPP kelių pagalbos gavėjų projektus. Nustatėme, kad ReSPA mokymo veikla nebuvo pakankamai gerai koordinuojama su kitu pagal Juodkalnijoje įgyvendintus PNPP projektus rengtu mokymu. Pavyzdžiui, ReSPA mokymas buvo daugiausia skirtas žemesnio rango darbuotojams, nors į jų poreikius buvo plačiai atsižvelgta kitomis gebėjimų stiprinimo iniciatyvomis. Valstybės pareigūnai neturėjo pakankamai informacijos apie rengiamą mokymą. Todėl Juodkalnija ReSPA mokymo pasiūlymu pasinaudojo mažai.

20

Nuo 2014 m. Komisija pripažino būtinybę geriau tarpusavyje koordinuoti nacionalines ir regionines (keliems pagalbos gavėjams skirtas) priemones ir persvarstė savo procedūras. Pavyzdžiui, Komisija paragino ReSPA konsultuotis su nacionaliniais PNPP koordinatoriais ir atitinkamai pritaikyti savo išdirbius. Be to, 2015 m. Komisija Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generaliniame direktorate įsteigė Teminės praktinės patirties VAR klausimais centrą, kuriam pavesta valdyti įvairias kelių pagalbos gavėjų (regionines) VAR srities programas, įskaitant ReSPA sutartis. Vienas iš šio centro tikslų – užtikrinti, kad PNPP regioninė ir nacionalinė pagalba būtų koordinuojama tarpusavyje. Vis dėlto mums buvo dar per anksti tikrinti, ar, įgyvendinus šiuos naujus pokyčius, pavyko pasiekti reikiamus pagal PNPP teikiamos nacionalinės ir regioninės pagalbos tarpusavio koordinavimo gerinimo rezultatus.

II dalis. Netinkamai naudojant išdirbius, mažėjo kai kurių audituotų projektų veiksmingumas

21

Kad būtų galima veiksmingai stiprinti administracinius Juodkalnijos viešojo administravimo gebėjimus, įgyvendinant PNPP projektus, turėtų būti užtikrinami numatyti gebėjimų stiprinimo išdirbiai. Pasiektais išdirbiais turėtų naudotis įstaigos, kurioms skirti projektai, (pagalbos gavėjos); vėliau nacionalinės valdžios institucijos turėtų dėl jų imtis tolesnių veiksmų, kad projektų rezultatai būtų tvarūs ir būtų galima užtikrinti visapusišką jų poveikį. Mes tikimės, kad siekdama įrodyti ES lėšomis pasiektus rezultatus, Komisija aiškiai nurodys pasiektą pažangą, įskaitant tai, kiek šalyje pagerėjo administraciniai gebėjimai.

Įgyvendinant projektus, išdirbiai dažniausiai būdavo pasiekiami, bet pagalbos gavėjai ne visada juos panaudodavo arba Juodkalnijos valdžios institucijos ne visada jų atžvilgiu imdavosi tolesnių veiksmų

22

Tikrinome su audituotais projektais susijusias tarpines ir galutines ataskaitas, Komisijos stebėjimo ir vertinimo ataskaitas ir stebėjimo komiteto protokolus, taip pat kalbėjomės su pagalbos gavėjais. Nustatėme, kad, įgyvendinant projektus, numatyti išdirbiai dažniausiai būdavo pasiekiami. Įgyvendinant kai kuriuos projektus, siekta stiprinti gebėjimus; kitais projektais siekta kitų tikslų, pavyzdžiui, tiesti kelius. Mes daugiausia dėmesio skyrėme su gebėjimų stiprinimu susijusiems išdirbiams. Dėl 12 iš 19 audituotų projektų nustatėme, kad vienu arba keliais iš gebėjimų stiprinimo rezultatų pagalbos gavėjai naudojosi nevisapusiškai arba kad nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė reikiamų tolesnių veiksmų, kad būtų galima išsaugoti pasiektus rezultatus.

23

Pagalbos gavėjui nesinaudojant rezultatais, bendrasis susijusių projektų administracinių gebėjimų stiprinimo veiksmingumas mažėjo, nes ne visada naudotasi suteiktomis tobulinimo galimybėmis. Dažnai rezultatais nesinaudota dėl biudžeto arba žmogiškųjų išteklių apribojimų.

Rezultatų, kuriais pagalbos gavėjai naudojosi nevisapusiškai, pavydžių pateikta 3 langelyje.

3 langelis

Rezultatų, kuriais pagalbos gavėjai naudojosi nevisapusiškai, pavydžiai

Įgyvendinant 4 projektą, daugiausia dėmesio skirta korupcijos prevencijai; šis projektas buvo skirtas dviem pagrindinėms tuo metu šioje srityje dirbusioms įstaigoms: Kovos su korupcija iniciatyvos direktoratui (UAI) ir Interesų konfliktų prevencijos komisijai (KSSI). Pagalbos gavėjai visapusiškai nepasinaudojo dviem iš numatytų rezultatų.

οKSSI nesinaudojo įgyvendinant projektą parengta automatizuoto keitimosi duomenimis apie turto deklaracijas sistema. Nors ir neturėdama tinkamų išteklių ranka sudarytam registrui naujinti, KSSI toliau pirmiausia naudojosi juo.

οĮgyvendinant projektą, parengta Kovos su korupcija iniciatyvos direktoratui skirta vientisumo valdymo vadovo (VRV) IT priemonė, kuria naudojantis galima prižiūrėti vientisumo planus, parengtus, kad būtų galima lengviau mažinti viešojo administravimo institucijose nustatytą korupcijos riziką. Nors vientisumo planus buvo parengusios 102 iš 72 šalies institucijų, VRV priemone audito metu naudojosi tik keturios iš jų. Taip nutiko iš dalies dėl darbuotojų trūkumo ir iš dalies dėl to, kad Juodkalnija negavo reikiamo finansavimo, kad galėtų toliau tobulinti ir pradėti taikyti priemonę. (Pagal veiksmų planą dėl 23 skyriaus Juodkalnija tikėjosi gauti 400 000 eurų iš kitų pagalbos teikėjų. Negavusi šios paramos ji negalėjo skirti pakankamai lėšų iš nuosavų išteklių.)

Kol buvo įgyvendinamas 4 projektas, nacionalinės valdžios institucijos nusprendė sujungti KSSI ir UAI į naują Kovos su korupcija agentūrą (ASK). Kai atlikome auditą, nebuvo įrodymų, kad ASK pasinaudojo bent vienu UAI ir KSSI skirtu PNPP projekto IT sprendimu.

Įgyvendinant 14 projektą, rengtos techninės specifikacijos, pagal kurias būtų sudaromos sutartys dėl kelių infrastruktūros valdymo Juodkalnijoje duomenų bazės rengimo. Nacionalinės valdžios institucijos nesinaudojo šia duomenų baze, nors audito metu nuo jos sukūrimo jau buvo praėję ketveri metai. Įgyvendinant tą patį PNPP projektą, padėta stiprinti Juodkalnijos viešojo administravimo gebėjimus įgyvendinti infrastruktūros projektus. Vis dėlto kai kada numatyta gebėjimų stiprinimo nauda prarasta dėl didelės darbuotojų kaitos. Audito metu 6 iš 8 Geležinkelių infrastruktūros įmonėje mokytų darbuotojų jau buvo išėję iš darbo, dažniausiai todėl, kad jie dirbo pagal terminuotas darbo sutartis.

Įgyvendinant 19 projektą, padėta stiprinti atliekų tvarkymo gebėjimus vietos lygmeniu. Iš pradžių suplanuoti rezultatai projekto įgyvendinimo metu buvo pakeisti. Vis dėlto vykdydami auditą pastebėjome, kad net ir šiais pakeistais rezultatais nesinaudota visapusiškai, daugiausia dėl darbuotojų ir finansinių išteklių stokos. Pavyzdžiui, projekto lėšomis finansuota ir 2013 m. baigta įrengti atliekų perdirbimo aikštele dar nesinaudota, iš dalies dėl darbuotojų, kurie galėtų ją valdyti, stokos. Be to, dėl savivaldybės biudžeto apribojimų neprižiūrėta įranga, kuri buvo įsigyta įgyvendinant projektą. Kiti įgyvendinant projektą įsigyti objektai, pavyzdžiui, šiukšlių dėžės, visai nenaudoti.

24

Nacionalinėms valdžios institucijoms nesiimant su projektų rezultatais susijusių tolesnių veiksmų, dažnai mažėdavo numatytas poveikis. Kai kada nacionalinės valdžios institucijos nepriimdavo reikiamų teisės aktų, todėl rezultatai nebūdavo visiškai veiksmingi. Įsteigtoms institucijoms nebuvo suteikta nepriklausomumo arba įstaigos, kurios būtų turėjusios užtikrinti teisės aktų vykdymą, nebuvo šiuo tikslu įgaliotos. Kartais nacionalinės valdžios institucijos nesuteikdavo reikiamų papildomų žmogiškųjų arba finansinių išteklių, kad būtų galima imtis su PNPP projektų rezultatais susijusių tolesnių veiksmų. Rezultatų, dėl kurių nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė tolesnių veiksmų, pavydžių pateikta 4 langelyje.

4 langelis

Rezultatų, dėl kurių nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė tolesnių veiksmų, pavydžiai

Įgyvendinant 5 projektą, siekta stiprinti vietos administravimo institucijų ir PVO vaidmenį vietos lygmeniu mažinant korupciją ir didinti piliečių informuotumą apie veiksmingų kovos su korupcija priemonių svarbą. Jį įgyvendinant, pasiekti suplanuoti gebėjimų stiprinimo rezultatai (tyrimai, podiumo diskusijos, politikos rekomendacijos). Vis dėlto Vidaus reikalų ministerija, kuriai tenka pagrindinė atsakomybė teikti ataskaitas apie vietos kovos su korupcija planus, nusprendė nedalyvauti pagal projektą pradėtame konsultavimosi siekiant įsteigti įvairių sektorių patariamąją kovos su korupcija tarybą procese. Dėl to taryba susilpnėjo ir pasibaigus projektui nesusirinko.

Įgyvendinant 14 projektą, sėkmingai padėta derinti oro transporto teisės aktus, kad būtų galima pasirengti pirmajam Europos bendrosios aviacijos erdvės (EBAE) susitarimo etapui. Vis dėlto nacionalinės valdžios institucijos nebuvo priėmusios daugelio įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų, kurie parengti įgyvendinant projektą, kad šalis atitiktų EBAE susitarimo reikalavimus¹⁷, nors audito metu nuo tada, kai jie buvo parengti, jau buvo praėję 3,5 metų.

Įgyvendinant 15 projektą, 2013 m. parengtas veiklos planas, kuriuo turėjo būti padidintas Geležinkelių direktorato veiksmingumas. Vis dėlto audito metu nacionalinės valdžios institucijos nebuvo įgyvendinusios veiklos plano, nes dėl finansinių apribojimų vėluota įdarbinti reikiamus papildomus darbuotojus (7 iš 17 direktorato pareigybių buvo neužimtos). Be to, nacionalinės valdžios institucijos nesuteikė direktoratui finansinio nepriklausomumo nuo Transporto ministerijos, kurio jam reikėjo, kad būtų galėjęs veikti taip, kaip numatyta.

Pagal 17 projektą skirta 180 000 eurų, siekiant stiprinti Aplinkos apsaugos agentūros (AZŽS) gebėjimus rinkti, tvirtinti ir platinti aplinkos duomenis. Šiuo tikslu, įgyvendinant projektą, vienus metus kurta Aplinkos duomenų rinkimo, tvirtinimo ir platinimo sistema. Nors šis darbas buvo baigtas 2012 m., audito metu parengta sistema dar nebuvo taikoma ir dar nebuvo labai pagerėję agentūros gebėjimai arba jos ataskaitų kokybė. Nacionalinės valdžios institucijos neskyrė pakankamai darbuotojų ir finansinių išteklių, kad būtų galima imtis su projekto rezultatais susijusių tolesnių veiksmų.

Įgyvendinant 18 projektą, nacionalinėms valdžios institucijoms komunalinių paslaugų ir atliekų tvarkymo srityse padėta parengti 29 antrinės teisės aktus. Nors teisės aktų projektai buvo parengti projekto įgyvendinimo laikotarpio pabaigoje 2013 m. rugpjūčio mėn., audito metu nacionalinės valdžios institucijos buvo priėmusios ir patvirtinusios tik pusę iš jų, todėl sumažėjo PNPP projekto poveikis.

Nebuvo pakankamai informacijos apie administracinių gebėjimų stiprinimo per tam tikrą laiką pasiektą pažangą

25

Siekdami įvertinti, kaip audituotu laikotarpiu Juodkalnijoje pagerėjo administraciniai gebėjimai, nagrinėjome esamą informaciją. Vertinome kasmet Komisijos priimamą plėtros dokumentų paketą. Į jį įeina plėtros strategijos dokumentas; šiame dokumente nustatomi būsimų metų veiksmai ir apžvelgiama kiekvienos šalies kandidatės ir potencialios šalies kandidatės padaryta pažanga. Į jį taip pat įeina metinės pažangos ataskaitos; jose išsamiau aprašoma pavienių šalių kasmet padaryta pažanga. Be to, vertinome pažangą, apie kurią pranešta pagal SAS įsteigtuose stebėjimo komitetuose ir sektorių komitetuose ir 2015 m. atliktą pirmąjį pradinį VAR vertinimą.

26

Nustatėme, kad nors Komisijos metinėse pažangos ataskaitose pristatoma bendroji Kopenhagos kriterijų vykdymo pažanga bei įvertinama atskirų derybinių skyrių dabartinė padėtis, jose nėra įvertinta gebėjimų stiprinimo pažanga per ilgesnį laikotarpį. Jose taip pat nėra atsižvelgiama į pavienių projektų rezultatus. Skaitydami šias ataskaitas, pabandėme išsiaiškinti, kokia pažanga buvo pasiekta 2011–2014 m. laikotarpiu stiprinant administracinius gebėjimus pagrindinėse reformos srityse (žr. 3 lentelę).

27

Iš mūsų subendrintos Komisijos metinių pažangos ataskaitų informacijos matyti, kad gebėjimai stiprinami lėtai. Vis dėlto nustatėme, kad įvairiose ataskaitose ne visada buvo vertinamos tos pačios viešojo administravimo dalys ir kad kokybinis šio vertinimo pobūdis reiškė, jog administracinių gebėjimų vertinimo kriterijai „silpni“ arba „stipresni“ nebuvo aiškiai apibrėžti. Dėl to buvo sunku įvertinti per tam tikrą laiką pasiektą pažangą.

3 lentelė

Audituotų sričių administracinių gebėjimų vertinimų 2011–2014 m. metinėse Komisijos pažangos ataskaitose apžvalga

| Skyrius¹ | Politikos sritis | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Viešieji pirkimai | Viešųjų pirkimų direktoratas, Viešųjų pirkimų administracija |  |  |  |
Viešųjų pirkimų procedūrų kontrolės komisija |  |  |  |
Inspektavimo tarnybos |  |  |  |
Koncesijos |  |  |  |
14 | Transporto politika | Avarijų tyrimo įstaiga |  |  |  |
22 | Regioninė politika ir struktūrinių priemonių koordinavimas | Institucinė sistema |  |  |  |
Finansų valdymas, kontrolė ir auditas |  |  |  |
23 | Teisminės institucijos ir pagrindinės teisės | Kovos su korupcija politika |  |  |  |
Interesų konfliktų prevencijos komisija |  |  |  |
Kovos su korupcija koordinavimas |  |  |  |
27 | Aplinka ir klimato kaita | Horizontalieji klausimai |  |  |  |
Oro kokybė |  |  |  |
Atliekų tvarkymas |  |  |  |

| Administraciniai gebėjimai vis dar silpni arba riboti ir juos reikia iš esmės arba skubiai pagerinti.
| Administraciniai gebėjimai sustiprinti, bet juos dar reikia toliau gerinti.
| Administraciniai gebėjimai sustiprinti – jų gerinti nebereikia.

1Ataskaitos grindžiamos derybų skyriais, net jei jie dar nepradėti.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos pažangos ataskaitomis.

28

Pripažindama tai, kad, nuolat vertinant reformos įgyvendinimo pažangą, svarbu turėti gerus duomenis, atlikdama metinį vertinimą Komisija 2015 m. pažangos ataskaitose¹⁸ devyniose bandomosiose srityse¹⁹ taikė naują informacijos teikimo metodiką. Dėl šių sričių, kitaip nei anksčiau, ataskaitose taip pat pateikta išsamesnė informacija apie padėtį ir per ankstesnius 12 mėnesių pasiektą pažangą. Geriau suderintos vertinimo skalės ir padidintas ataskaitų palyginamumas šalių ir laiko požiūriu. Todėl ateityje bus lengviau vertinti pažangą, atsižvelgiant į aplinkybes, ir nurodyti, kam reikėtų skirti daugiausia dėmesio ateinančiais metais²⁰. Mums atliekant auditą, Komisija dar nebuvo pradėjusi taikyti šios praktikos kitose srityse, pavyzdžiui, transporto ir aplinkos sektoriuose. 2015 m. Komisija taip pat pradėjo viešojo administravimo pradinio vertinimo peržiūras, kurias atliekant bus galima teikti kiekybinę ir lyginamąją informaciją apie pažangą²¹.

III dalis. Siekdama remti reformų procesą, Komisija savo nefinansinėmis priemonėmis naudojosi gerai, bet lieka didelių neišspręstų problemų

29

Siekdama Juodkalnijoje veiksmingai padėti stiprinti administracinius gebėjimus, Komisija reformos procesą turėtų remti veiksmingai naudodamasi savo nefinansinėmis priemonėmis. Turėtų būti sukurti ir gerai veikti politinio ir politikos dialogo mechanizmai, o mes tikimės, kad Komisija per šį dialogą aiškiai ir nuosekliai naudosis turimu svertu, kad iš nacionalinių valdžios institucijų galėtų gauti aktyvų įsipareigojimą vykdyti reformas. Jei galima perduoti žinias, pavyzdžiui, remiantis PNPP projektų valdymo ir įgyvendinimo patirtimi, Komisija šia galimybe turėtų pasinaudoti.

30

Vertinome pagrindines pagal Stabilizacijos ir asociacijos susitarimą (ASS) ir per stojimo derybų procesą sukurtas Komisijos ir Juodkalnijos politinio dialogo struktūras, įskaitant naują Juodkalnijoje taikytą požiūrį į derybas. Vertinome reformos skatinimo priemones, įskaitant bendros pusiausvyros sąlygą. Aiškinomės, ar Komisija veiksmingai naudojosi šiomis priemonėmis, siekdama skatinti administracinių gebėjimų stiprinimą. Taip pat vertinome, kiek Komisija, taikydama decentralizuoto PNPP lėšų valdymo metodą, naudojasi gerosios praktikos skatinimo galimybėmis.

Politiniam dialogui skirti SAS mechanizmai veikia gerai

31

Po Juodkalnijos nepriklausomybės 2006 m. ministerijų lygmeniu nustatytas Juodkalnijos Vyriausybės ir ES institucijų politinis dialogas. Vėliau 2007 m. pasirašytas SAS, kuris padėjo pagrindą svarbiam politiniam dialogui įvairiais lygmenimis: Stabilizacijos ir asociacijos (SA) tarybos, SA komiteto, septynių SA pakomitečių ir Specialiosios grupės VAR klausimais. Pagal šiuos mechanizmus Komisija ir Juodkalnijos valdžios institucijos nuo 2007 m. reguliariai susirinkdavo aptarti, be kita ko, būtinybę toliau vykdyti reformą, ir administracinių gebėjimų trūkumus šalyje. Suderinimui su acquis ir šio derinimo priemonėms daugiausia dėmesio skiria sektorių pakomitečiai. Pakomitečių veiklos rezultatai kasmet aptariami per SA tarybos ir SA komitetų posėdžius.

32

Komisija gerai naudojosi politinio dialogo su Juodkalnijos valdžios institucijomis mechanizmais, pavyzdžiui, siekdama skatinti teisės aktų pakeitimus daugelyje sričių ir padėti steigti institucijas, būtinas siekiant skatinti reformos procesą. Šis dialogas atkreipė dėmesį į svarbias sritis, kuriose rezultatų nepasiekta arba jie pasiekiami tik lėtai. Pavyzdžiui, savo 2015 m. pažangos ataskaitoje Komisija nurodė, kad „geresnis vidaus auditas perkančiosiose organizacijose tebėra labai svarbus siekiant gerinti stebėjimą ir tikrinti sutarčių įgyvendinimą“ ir kad „tebekyla susirūpinimas dėl vidaus audito gebėjimų“²². Toje pačioje ataskaitoje padaryta išvada, kad „Juodkalnija yra ankstyvame rengimosi etape, be kita ko, aplinkos ir klimato kaitos srityse. Esminis Juodkalnijos uždavinys tebėra derinimas su acquis ir administracinių gebėjimų stiprinimas“²³. Komisijos analizė patvirtinta 16–24 dalyse pateiktomis mūsų audito pastabomis.

33

Tapusi nepriklausoma, Juodkalnija smarkiai pažengė ES integracijos link; tai matyti, pavyzdžiui, iš nuolatinės stojimo proceso pažangos ir iš to, kad šiuo metu visuomenė labai pritaria ES narystei²⁴. Šiuo atžvilgiu Komisijai suteiktas svarbus galimas administracinių gebėjimų stiprinimo svertas. Vis dėlto pastebėjome, kad kai kada nacionalinės valdžios institucijos aktyviai neįsipareigodavo vykdyti reformos procesą ir ne visada naudodavosi PNPP I ar imdavosi su remiamomis priemonėmis susijusių tolesnių veiksmų, kad galėtų pasiekti rezultatus (žr. 23 ir 24 dalis). Mes nustatėme, kad dauguma audituotų projektų aiškiai nereikalavo, kad nacionalinės valdžios institucijos naudotųsi PNPP investicijomis. Tvarių rezultatų svarba ir poveikis rezultatams atsispindi bendrajame susitarime su Juodkalnija²⁵.

Trūko aiškumo dėl stojimo derybų proceso metu suteiktų reformos skatinimo priemonių naudojimo

34

Stojimo procesu, ir konkrečiai – 2012 m. prasidėjusiomis ES ir Juodkalnijos stojimo derybomis, Europos Sąjungai suteikta naujų priemonių remti teisinę, administracinę ir ekonominę reformą. Pavyzdžiui, tokia galimybė suteikta dialogu dėl 35 derybų skyrių, apimančių visas acquis dalis. Nustatant pradėjimo, užbaigimo ir, jei reikia, tarpinius orientacinius tikslus (pastaruosius tik teisinės valstybės skyriams), teikiamos priemonės, kuriomis skatinamas šalies derinimo procesas.

35

Kaip 2012 m. sutartos derybų programos dalį ES nustatė naują požiūrį, pagal kurį du su teisine valstybe susiję skyriai²⁶ nustatyti kaip plėtros proceso pagrindas. Šie du skyriai pradėti stojimo proceso pradžioje, kad Juodkalnija, kol baigsis derybos, turėtų pakankamai laiko reikiamiems teisės aktams parengti, institucijoms įsteigti ir įgyvendinimui registruoti. Taikant naująjį požiūrį, pažanga derantis dėl techninių, pavyzdžiui, transporto ir aplinkos, skyrių būtų įmanoma tik jei šalys toliau darytų pažangą teisinės valstybės srityje. Siekiant skatinti šią pažangą, sukurta priemonė – bendros pusiausvyros sąlyga²⁷. Juodkalnija – pirmoji derybose dalyvaujanti šalis, kuriai pradėtas taikyti naujasis požiūris.

36

Bendros pusiausvyros sąlygą Komisija pirmąkart nurodė 2014 m. pažangos ataskaitoje²⁸ ir 2014–2015 plėtros strategijos dokumente²⁹; pastarajame ji nurodė: „Komisija primena, kad į derybų programas įtraukta sąlyga dėl „bendros pusiausvyros“. Bendrą stojimo derybų tempą, įskaitant būsimos tarpvyriausybinės konferencijos darbotvarkes, lems siekiant tarpinių orientacinių tikslų, susijusių su teisinės valstybės skyriais, ir šalinant atitinkamus nurodytus trūkumus pasiekti apčiuopiami rezultatai³⁰”. Juodkalnijos valdžios institucijos ėmėsi veiksmų dėl nuorodos į sąlygą ir kai kuriuos Komisijos nustatytus trūkumus šalino priimdamos naujus teisės aktus. Komisija ir ES šalys narės manė, kad veiksmai, kurių imtasi, yra pakankami, kad būtų galima toliau pradėti naujus derybų skyrius.

37

Iš 2014 m. įgytos priminimo apie bendros pusiausvyros sąlygą patirties matyti, kad, naudojantis šia priemone, galima pasiekti gerų rezultatų. Vis dėlto 2015 m., nepaisant Komisijos investicijų šioje srityje ir nacionalinių valdžios institucijų prisiimtų įsipareigojimų, įgyvendinant kovos su korupcija teisės aktus pasiekta nedaug apčiuopiamų rezultatų. Nurodydama apskritai lėtą kovos su korupcija pažangą, Komisija savo 2015 m. pažangos ataskaitoje atkreipė dėmesį į tai, kad „institucijos turėtų aktyviau siekti vykdyti savo įgaliojimus. Su veiksmingais tyrimais, persekiojimu ir galutiniais apkaltinamaisiais sprendimais korupcijos, pirmiausia – aukšto lygio korupcijos bylose susiję rezultatai tebėra riboti“³¹. Nors reformos įgyvendinimo pažanga šioje pagrindinėje srityje tebebuvo ribota, bendros pusiausvyros sąlyga nenurodyta. Taryba ir Komisija aiškiai nenustatė aplinkybių, kuriomis tikėtina, kad ši sąlyga bus priminta arba taikoma. Pavyzdžiui, neaišku, ar ši sąlyga būtų priminta 2016 m., jei naujieji kovos su korupcija teisės aktai ir institucijos, pavyzdžiui, ASK (žr. 3 langelyje pateiktą pavyzdį), neveiks taip, kaip numatyta, ir nebus pasiekta apčiuopiamų rezultatų.

Išnaudotos dar ne visos administracinių gebėjimų stiprinimo taikant decentralizuotą valdymą galimybės

38

Dėl daugelio PNPP I projektų Komisija Juodkalnijoje sutartis sudarė ir projektus įgyvendino centralizuotai. Finansiniuose ir PNPP reglamentuose nurodyta, kad pasirengimo narystei lėšos šalims kandidatėms teikiamos siekiant parengti jas ateityje valdyti ES struktūrines ir žemės ūkio lėšas. Remdamasi šiais reglamentais, 2012–2013 m. Juodkalnija prašė Komisijos decentralizuoti PNPP I lėšų valdymą ir sukūrė šiuo tikslu būtinas veiklos struktūras. Patikrinusi, ar įvykdyti decentralizuoto valdymo reikalavimai, Komisija perdavė šaliai atsakomybę už 12 % visų PNPP I asignavimų valdymą šalyje. Juos sudarė 22,7 mln. eurų transporto ir aplinkos projektams ir 5,6 mln. eurų užimtumo ir socialinės įtraukties projektams. Juodkalnijos prašymas dėl decentralizuoto PNPP II asignavimų valdymo susijęs su didesne lėšų dalimi.

39

Šiuo valdymo būdu galima ne tik didinti atsakomybę už ES finansuojamus projektus, bet ir užtikrinti vertingą gebėjimų stiprinimą valdymo struktūrose. Tai įmanoma, nes pirmaisiais decentralizuoto valdymo metais Komisija visais sutarčių dėl kiekvieno projekto sudarymo ir projektų įgyvendinimo etapais atlieka išsamius ir kruopščius veiklos struktūrų darbo patikrinimus. PNPP struktūrose sukauptos gerosios projektų valdymo patirties sklaida kitose toje pačioje srityje veikiančiose Juodkalnijos viešojo administravimo institucijose gali būti veiksminga administracinių gebėjimų stiprinimo priemonė.

40

Vis dėlto administracinių gebėjimų stiprinimas nebuvo įtrauktas kaip tikslas, kai buvo priimti reglamentai, kuriais reglamentuojamas decentralizuotas valdymas. Taigi Komisija neskatino nacionalinių valdžios institucijų apsvarstyti, kaip įsteigtose decentralizuoto valdymo struktūrose būtų galima aktyviai plėtoti gerąją praktiką ir vėliau ja naudotis stiprinant gebėjimus kitose viešojo administravimo institucijose. Mes taip pat padarėme išvadą, kad yra rizika – kaip mes tą nustatėme kitoje narystės siekiančioje šalyje³² – jog PNPP veiklos struktūros gali tapti kartu su kitomis viešojo administravimo institucijomis lygiagrečiai veikiančiomis organizacijomis.

13Daugelis pagalbos teikėjų sumažino teikiamą pagalbą arba nustojo ją teikti, atsižvelgdami į tai, kad atsirado galimybė naudotis pagal PNPP teikiama ES pasirengimo narystei pagalba ir prasidėjo stojimo į ES derybų procesas.

14Prie jų nepriskiriamos techninės pagalbos ir keitimosi informacija sutartys.

152004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/17/EB dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų tvarkos derinimo (OL L 134, 2004 4 30, p. 1).

16ES Teisių gynimo priemonių direktyvos yra: 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 89/665/EB (OL L 395, 1989 13 31, p. 33), 1992 m. vasario 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 92/12/EB (OL L 76, 1992 2 18, p. 14) ir 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB (OL L 335, 2007 3 16, p. 31). Teisių gynimo priemonės – teisinės priemonės, kuriomis, norėdami užginčyti skyrimo sprendimą, gali naudotis sutarčių skyrimo procedūrose dalyvaujantys ekonominės veiklos vykdytojai.

17Projektas baigėsi 2011 m. lapkričio mėn., o auditas buvo atliktas 2015 m. gegužės mėn.

18Nuo 2015 m. pažangos ataskaitos vadinamos šalių ataskaitomis.

19Naujasis pristatymo metodas yra taikomas visoms šalims kandidatėms ir potencialiomis šalimis kandidatėms ir apima teismų sistemos veikimo, korupcijos, organizuoto nusikalstamumo, saviraiškos laisvės, ekonominių kriterijų, VAR, viešųjų pirkimų, statistikos ir finansų kontrolės sritis.

20Žr. ES plėtros strategijos dokumento (2015 m. lapkričio 10 d. komunikato COM(2015) 611 final) 2 priedą.

212015 m. atliekant pirmąją peržiūrą, nagrinėti su gebėjimais susiję, struktūriniai, teisiniai, su procedūromis susiję ir kiti klausimai. Ją atliekant, taikyti visose plėtros šalyse sutarti viešojo administravimo principai ir parengta išsami šalies ataskaita, kurioje nagrinėjama, kaip Juodkalnijai sekasi VAR srityje, taip pat pasiūlytos išsamios nustatytos sekos rekomendacijos dėl reformos (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

225 skyrius dėl viešųjų pirkimų ir 32 skyrius dėl finansų kontrolės (2015 m. Juodkalnijos ataskaita).

23Ten pat., p. 6.

242016 m. kovo mėn. 74 % Juodkalnijos gyventojų nurodė per referendumą balsuotų už prisijungimą prie ES (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Bendrasis susitarimas tarp Juodkalnijos ir Europos Komisijos dėl finansinės ES paramos Juodkalnijai įgyvendinimo pagal PNPP II sąlygų. Nacionalinių institucijų reikalavimai ataskaitų teikimui (58 straipsnis) ir PNPP stebėjimo komitetų vaidmuo (52–54 straipsniai) apima prievolę „sustiprinti bendrą efektyvumą, poveikį ir tvarumą“. Be to, 55 straipsnyje nustatyti konkretūs PNPP II paramos vertinimo įsipareigojimai, kuriais taip pat siekiama ilgalaikių tikslų ir poveikių.

2623 skyrius (Teisminės institucijos ir pagrindinės teisės) ir 24 skyrius (Teisingumo ir vidaus reikalai).

27Ministrų susitikimas, kuriuo pradėta tarpvyriausybinė Juodkalnijos stojimo į Europos Sąjungą konferencija (2012 m. birželio 29 d., Briuselis). AD 23/12: „jei pažanga pagal šiuos skyrius būtų daug lėtesnė už pažangą derybose apskritai, išnaudojus visas kitas esamas priemones, Komisija savo iniciatyva arba vieno trečdalio valstybių narių prašymu pasiūlys neteikti rekomendacijų pradėti ir (arba) užbaigti kitų derybų skyrių ir atitinkamai pritaikys susijusį parengiamąjį darbą, kol šis pusiausvyros trūkumas bus pašalintas“, p. 11.

282008 m. pažangos ataskaita, p. 1.

292014–2015 m. plėtros strategijos dokumentas, p. 19 ir 21.

30Tarpvyriausybinė konferencija.

312015 m. pažangos ataskaita. Toje pačioje ataskaitoje nurodyta: „Tyrimų, persekiojimo ir apkaltinamųjų nuosprendžių korupcijos bylose rezultatai susiję tik su žemo ir vidutinio lygio korupcija. Atlikus daugelį su korupcija, apie kurią pranešta, susijusių nusikaltimų tyrimų, niekada nepateikti kaltinimai. Dėl aukšto lygio korupcijos kol kas nebuvo priimta galutinių apkaltinamųjų sprendimų.“ ir „Finansiniai tyrimai dar nėra sistemingai taikomi korupcijos bylose. Nė vienoje korupcijos byloje nebuvo nurodyta konfiskuoti turtą“ ir „Teisėsaugos srityje nepakankami prokurorų, teisėjų ir policijos instituciniai ir operatyviniai gebėjimai kovoti su korupcija”, p. 14.

32Žr. 2016 m. EAR specialiosios ataskaitos Nr. 11 „Buvusiosios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos administracinių gebėjimų stiprinimas. Sudėtingomis aplinkybėmis padaryta nedidelė pažanga“ 54 ir 55 dalis (http://eca.europa.eu).

Išvados ir rekomendacijos

41

Atliekant auditą siekta įvertinti, ar, 2007–2013 m. teikiant ES pasirengimo narystei finansinę ir nefinansinę pagalbą, Juodkalnijoje veiksmingai padėta stiprinti administracinius gebėjimus. Darome išvadą, kad, nors kai kuriose pagrindinėse srityse pažanga daryta lėtai, teikiant ES pasirengimo narystei pagalbą, Juodkalnijoje padėta sustiprinti administracinius gebėjimus. Vis dėlto dėl 12 iš 19 mūsų audituotų pagal PNPP finansuotų projektų nustatėme, kad teiktos pagalbos veiksmingumas mažėjo dėl to, kad Juodkalnijos valdžios institucijos visapusiškai nesinaudojo kai kuriais iš gebėjimų stiprinimo rezultatų arba nesiėmė dėl jų tolesnių veiksmų. 42–47 dalyse pateikiame penkias rekomendacijas; į jas Komisija gali atsižvelgti įgyvendindama PNPP II. Komisija taip pat galėtų atsižvelgti į šias rekomendacijas atlikdama 2017 m. PNPP II laikotarpio vidurio peržiūrą.

42

Nustatėme, kad audituotais projektais atsižvelgta į svarbius gebėjimų stiprinimo poreikius, pavyzdžiui, sėkmingai remiant teisės aktų pakeitimus, steigiant institucijas ir rengiant mokymą. Dauguma audituotų projektų koordinuoti gerai ir jais atsižvelgta į kitų pagalbos teikėjų atliktą darbą. Vis dėlto nustatėme dubliavimąsi arba sritis, kuriose būtų galima gerinti dalijimąsi informacija apie tik Juodkalnijoje vykdomus PNPP projektus ir kelioms narystės siekiančioms šalimis taikomus regioninius (kelių pagalbos gavėjų) projektus (žr. 17–20 dalis).

1 rekomendacija. Reikėtų geriau derinti gebėjimų stiprinimo veiksmus

Komisija turėtų užtikrinti, kad nacionaliniu ir regioniniu lygmenimis finansuojamais gebėjimų stiprinimo veiksmais būtų atsižvelgiama į prioritetinius poreikius, visapusiškai atsižvelgiama į kitą baigtą teikti, teikiamą ir planuojamą teikti pagalbą ir kad apie šiuos veiksmus būtų tinkamai informuojami galimi dalyviai. Pagal PNPP II Komisija turėtų atidžiai stebėti gebėjimų stiprinimo veiksmų svarbą ir gerinti nacionalinių ir regioninių veiksmų derinimą.

43

Įgyvendinant audituotus projektus, apskritai pasiekti numatyti gebėjimų stiprinimo rezultatai. Vis dėlto kai kada šiais rezultatais pagalbos gavėjai nevisapusiškai naudojosi arba nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė dėl jų tolesnių veiksmų, kad būtų buvę galima užtikrinti rezultatų tvarumą. Todėl bendrasis audituotų projektų administracinių gebėjimų stiprinimo veiksmingumas mažėjo, nes ne visada naudotasi suteiktomis tobulinimo galimybėmis. PNPP projektais nesinaudota tinkamai arba dėl jų nesiimta tolesnių veiksmų, pavyzdžiui, dėl to, kad nacionalinės institucijos neužtikrina pakankamo darbuotojų skaičiaus, nepriima reikiamų teisės aktų, kad būtų galima naudotis rezultatais, arba įsteigtoms institucijoms nesuteikia reikiamo nepriklausomumo (žr. 21–24 dalis).

44

Apskritai pastebėjome, kad administracinių gebėjimų stiprinimo pažanga pagrindinėse srityse dažnai buvo menka dėl silpno nacionalinių valdžios institucijų įsipareigojimo vykdyti reformą. Dėl daugumos iš audituotų projektų aiškiai nereikalauta, kad nacionalinės valdžios institucijos imtųsi tolesnių su PNPP investicijomis susijusių veiksmų ir jomis naudotųsi (žr. 31–33 dalis).

2 rekomendacija. Reikėtų gerinti įsipareigojimą naudotis išdirbiais ir imtis tolesnių veiksmų

Programuodama pagal PNPP II teikiamą ES pasirengimo narystei pagalbą, Komisija turėtų iš nacionalinių valdžios institucijų reikalauti aktyviai įsipareigoti naudotis PNPP projektų išdirbiais ir imtis su jais susijusių tolesnių veiksmų, siekiant užtikrinti rezultatų tvarumą. Pagal PNPP II finansuojamų projektų įgyvendinimo metu Komisija turėtų atidžiai stebėti kaip nacionalinės institucijos laikosi šioje srityje prisiimtų įsipareigojimų, kad, prieš baigiant įgyvendinti projektus, būtų laiko imtis taisomųjų priemonių. Komisija turėtų atsižvelgti į tai, ar buvo įvykdyti įsipareigojimai, spręsdama, į kurias sritis reikėtų investuoti būsimą pasirengimo narystei pagalbą.

45

Nustatėme, kad, nors Komisija stebi administracinių gebėjimų stiprinimo pažangą, nebuvo pakankamai palyginamos informacijos apie šalies per tam tikrą laiką padarytą pažangą (žr. 25–28 dalis).

3 rekomendacija. Reikėtų parengti geresnes priemones administracinių gebėjimų stiprinimo pažangai įvertinti

Komisija turėtų:

i)rengdama 2016 m. ataskaitą, remtis bandomuoju duomenų pristatymu 2015 m. pažangos ataskaitoje ir 2015 m. atlikta pradinio VAR vertinimo peržiūra, ir

ii)išnagrinėti, ar šias iniciatyvas būtų galima taip pat taikyti kitose svarbiose, pavyzdžiui, transporto ir aplinkos, srityse.

46

Politinio dialogo mechanizmai veikė gerai, nors svarbiose viešojo administravimo reformos, kovos su korupcija ir aplinkos srityse rezultatai pasiekiami tik lėtai. Komisija turi reformai skirtų priemonių, bet kartais neaišku, pavyzdžiui, taikant bendros pusiausvyros sąlygą, kaip jos bus taikomos, jei naujaisiais teisės aktais ir naujųjų institucijų veikla nebus pasiekta rezultatų pagrindinėse srityse, pavyzdžiui, kovos su korupcija srityje (žr. 34–37 dalis).

4 rekomendacija. Išnaudoti visas priemones remiant reformos pažangą

Kad būtų pasiekta geresnių reformos rezultatų, Komisija turėtų:

i)išnaudoti visas jos turimas priemones, kad paskatintų reformos vykdymo pažangą, ir

ii)skaidriai informuoti, kaip atsižvelgiama į „bendros pusiausvyros sąlygą“ ir kaip ji taikoma.

47

Komisija decentralizavo 12 proc. Juodkalnijai skirtų PNPP I lėšų valdymą. Pastebėjome, kad decentralizuotas ES lėšų valdymas gali būti naudinga priemonė stiprinti administracinius gebėjimus perduodant žinias, – pagal PNPP I šia galimybe nepasinaudota (žr. 38–40 dalis).

5 rekomendacija. Taikant decentralizuotą valdymą, reikėtų skleisti gerąją administracinę praktiką

Decentralizuoto valdymo veiklos struktūrose nustačius gerosios praktikos pavyzdžius, Komisija turėtų paskatinti nacionalines valdžios institucijas šią praktiką taikyti ir kitose administravimo dalyse, pavyzdžiui, paskatinti sprendimų priėmimą perduoti į atitinkamą lygmenį ir sustiprinti vidaus kontrolės sistemas.

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2016 m. liepos 12 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Pirmininkas

Priedai

I priedas

Pagrindinės ES ir Juodkalnijos santykių datos

1999 | • | Gegužės 26 d. – Pietryčių Europos šalių stabilizacijos ir asociacijos procesas.
2000 | • | Sausio 24 d. – Taryba priima Stabilizacijos ir asociacijos susitarimo derybinius nurodymus.
2003 | • | Birželio 21 d. – Salonikuose surengiamas ES ir Vakarų Balkanų aukščiausiojo lygio susitikimas, per kurį ES pakartoja remianti Vakarų Balkanų šalių europinę perspektyvą.
2006 | • | Birželio 3 d. – po gegužės 21 d. referendumo Juodkalnijos Parlamentas paskelbia nepriklausomybę.
2007 | • | Sausio 22 d. – Taryba patvirtina Europos partnerystę su Juodkalnija.
• | Spalio 15 d. – Liuksemburge pasirašomas Stabilizacijos ir asociacijos susitarimas (SAS).
• | Gruodžio 28 d. – pasirašomas Laikinasis susitarimas dėl prekybos ir su prekyba susijusių klausimų.
2008 | • | Sausio 1 d. – įsigalioja Laikinasis susitarimas ir Vizų režimo supaprastinimo ir readmisijos susitarimas.
• | Gruodžio 15 d. – Juodkalnija pateikia paraišką narystei ES.
2009 | • | Gruodžio 19 d. – suteikiamas leidimas keliauti be vizų į Šengeno erdvę.
2010 | • | Gegužės 1 d. – įsigalioja SAS.
• | Lapkričio 9 d. – Komisija rekomenduoja suteikti Juodkalnijai kandidatės statusą.
• | Gruodžio 17 d. – Taryba pritaria tam, kad Juodkalnijai būtų suteiktas šalies kandidatės statusas.
2011 | • | Spalio 12 d. – Komisija rekomenduoja pradėti stojimo derybas.
• | Gruodžio 9 d. – Taryba su Juodkalnija pradeda stojimo procesą.
2012 | • | Birželio 26 d. – Europos Vadovų Taryba pritaria Komisijos vertinimui ir pradeda stojimo derybas.
• | Birželio 29 d. – prasideda stojimo derybos ir Stojimo į Europos Sąjungą konferencijoje patvirtinama derybų programa.
• | Gruodžio 18 d. – pradedamas ir preliminariai baigiamas pirmasis derybų skyrius – 25 skyrius Mokslas ir moksliniai tyrimai.
2013 | • | Balandžio 15 d. pradedamas ir preliminariai baigiamas 26 skyrius Švietimas ir kultūra.
• | Birželio 27 d. – baigiasi peržiūros posėdžiai.
• | Gruodžio 18 d. – pradedamos derybos dėl 5 skyriaus Viešieji pirkimai, 6 skyriaus Bendrovių teisė, 20 skyriaus Įmonių ir pramonės politika, 23 skyriaus Teisminės institucijos ir pagrindinės teisės ir 24 skyriaus Teisingumas, laisvė ir saugumas.
2014 | • | Kovo 31 d. – pradedami 7 skyrius Intelektinės nuosavybės teisė ir 10 skyrius Informacinė visuomenė ir žiniasklaida.
• | Gegužės 7 d. – baigiamas peržiūros procesas (Tarybai pristatoma paskutinė peržiūros ataskaita).
• | Birželio 24 d. – pradedamos derybos dėl 4 skyriaus Laisvas kapitalo judėjimas, 31 skyriaus Užsienio, gynybos ir saugumo politika ir 32 skyriaus Finansų kontrolė.
• | Gruodžio 16 d. – pradedamos derybos dėl 18 skyriaus Statistika, 28 skyriaus Vartotojų ir sveikatos apsauga, 29 skyriaus Muitų sąjunga ir 33 skyriaus Finansinės ir biudžetinės nuostatos.
2015 | • | Kovo 30 d. – pradedamos derybos dėl 16 skyriaus Mokesčiai ir 30 skyriaus Išorės santykiai.
• | Birželio 22 d. – pradedamos derybos dėl 9 skyriaus Finansinės paslaugos ir 21 skyriaus Transeuropiniai tinklai.
• | Gruodžio 21 d. – pradedamos derybos dėl 14 skyriaus Transporto politika ir 15 skyriaus Energetika.

Šaltinis: Europos Komisija.

II priedas

Audituoti projektai

Nr.
Projekto pavadinimas
Sutarties Nr.
Suma (eurais), dėl kurios prisiimti sutartiniai įsipareigojimai

Viešieji pirkimai

1.
Tolesnis viešųjų pirkimų sistemos tobulinimas ir stiprinimas Juodkalnijoje
205-748
1 080 017

2.
Pagalba valdymo ir administravimo gerinimui (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Mokymas viešųjų pirkimų klausimais Vakarų Balkanuose ir Turkijoje
248-580
3 962 000

Korupcija

4.
Pagalba kovos su korupcija strategijos ir veiksmų plano įgyvendinimui
297-271
643 419

5.
Korupcija vietos valdžios institucijose – visiškas netoleravimas!
306-428
211 454

Vidaus kontrolė

6.
ES finansinės pagalbos valdymo ir kontrolės sistemų stiprinimas Juodkalnijoje
252-719
2 000 000

7.
ES lėšų valdymo ir bendrųjų administracinių procedūrų stiprinimas
327-819
1 261 500

Išorės auditas

8.
Juodkalnijos Valstybinės audito institucijos (DRI) stiprinimas
234-548
837 384

9.
Audito kokybės kontrolė Juodkalnijos Valstybinėje audito institucijoje
338-180
236 138

Gebėjimų stiprinimo iniciatyva

10.
Techninė pagalba vietos savivaldos reformai
229-836
638 950

11.
Vietos savivaldos gebėjimų stiprinimas ir rėmimas, kad jos galėtų įgyvendinti savivaldybių vystymuisi skirtas dotacijas
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
ReSPA valdymas ir jos veiklos organizavimas
256-128
2 400 000

13.
ReSPA valdymas ir jos veiklos organizavimas
331-241
3 500 000

Transportas

14.
Techninė pagalba transporto sektoriui
233-959
1 160 668

15.
Techninė pagalba institucinei Geležinkelių direktorato plėtrai Juodkalnijoje
289-223
139 684

16.
Kelio Crkvicko Polje–Nikovici dalies rekonstrukcija
256-594
789 807

Aplinka

17.
Pagalba aplinkos valdymui
258-795
912 465

18.
Komunalinių paslaugų ir atliekų tvarkymo sričių teisinių dokumentų rengimas
290-255
155 055

19.
Atliekų tvarkymo gerinimas Danilovgrade
256-597
983 193

Šaltinis: Europos Komisija.

Komisijos atsakymas

Santrauka

VIII

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad politinis dialogas gali tik paskatinti reformą, tačiau už patį reformos procesą yra atsakingos nacionalinės valdžios institucijos.

Komisija dar kartą pabrėžia, kad vykdant reformą yra svarbu daugiau dėmesio skirti įgyvendinimo kokybei, o ne greičiui.

Komisija laikosi pozicijos, kad pusiausvyros sąlyga yra pakankamai išsamiai apibrėžta derybų programoje.

Stojimo proceso valdymo priemonių, įskaitant bendros pusiausvyros sąlygą, naudojimas yra pagrįstas esamų trūkumų išsamiu įvertinimu ir šalies tikėtino pažangos masto įvertinimu.

Pastabos

2 langelis. Prasto PNPP projektų koordinavimo pavyzdžiai

1, 2 ir 3 projektai

Komisija pažymi, kad, atsižvelgiant į tai, jog Juodkalnijos administracija yra nedidelė, o Juodkalnijos viešųjų pirkimų sistema yra ankstyvame kūrimo etape, papildomai sutampantys įvairūs mokymai buvo neišvengiami.

12 ir 13 projektai

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad audituoto laikotarpio antroje pusėje Regioninė viešojo administravimo mokykla (ReSPA) sugebėjo persitvarkyti iš mokymų organizacijos į regioninį centrą ir dalyvauti politiniame dialoge atlikdama lyginamuosius tyrimus, regioninius mokslinius tyrimus ir tarpusavio vertinimus, organizuodama vasaros mokyklas, seminarus šalyje, judumo programas, pažintinius vizitus, teminius tinklus ir kt. Juodkalnija pasinaudojo vyriausybės atstovų ryšiais įvairiuose ReSPA organizuotuose renginiuose, taip pat atliktais lyginamaisiais tyrimais.

Nuo 2013 m. organizacija taiko labiau strateginį, aukšto lygio metodą, nukreiptą tik į vyresniuosius pareigūnus ir sprendimus priimančius asmenis.

3 langelis. Rezultatų, kuriais pagalbos gavėjai naudojosi nevisapusiškai, pavydžiai

4 projektas

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad Kovos su korupcija agentūra (ASK) buvo įsteigta 2016 m. sausio 1 d. Kaip šabloną kuriant IT sistemos naują versiją, Agentūra šiuo metu naudoja vientisumo valdymo vadovo (VRV) platformą, nes visi ASK IT sistemos moduliai, įskaitant vientisumo planų modulį, turi būti rengiami pagal suvienodintus standartus.

19 projektas

Komisija pažymi, kad laikomos nemažos šiukšlių dėžių atsargos, kad būtų galima pakeisti naudojamas šiukšlių dėžes, nes yra būtina turėti nuolatines naujų dėžių atsargas.

4 langelis. Rezultatų, dėl kurių nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė tolesnių veiksmų, pavydžiai

Įgyvendinant 14 projektą, sėkmingai prisidėta prie politikos įgyvendinimo

Komisija pabrėžia, kad svarbu atkreipti dėmesį ir į tai, jog Europos bendros aviacijos erdvės (EBAE) susitarimą vėluojama įgyvendinti dar ir dėl to, kad kai kurios ES valstybės narės vėlavo jį ratifikuoti (pasirašytas 2006 m., jis vis dar neįsigaliojo). Apskritai, Komisija labai teigiamai įvertino Juodkalnijos pasirengimo šioje srityje lygį. Per paskutinį 2015 m. spalio mėn. įvykusį Europos bendrosios aviacijos erdvės (EBAE) vertinimo vizitą EBAE padarė išvadą, kad Juodkalnija vykdo EBAE susitarimo I etapo reikalavimus.

28

Komisija pažymi, kad transporto ir aplinkos sektoriams nuo 2016 m. bus taikoma nauja ataskaitų teikimo metodika.

37

Komisija laikosi pozicijos, kad pusiausvyros sąlyga yra pakankamai išsamiai apibrėžta derybų programoje.

Bendros pusiausvyros sąlygos taikymas yra pagrįstas išsamiu esamų trūkumų vertinimu ir šalies tikėtino pažangos masto įvertinimu. Kalbant apie bendros pusiausvyros sąlygą, buvo išspręstos konkrečios 2014 m. nustatytos problemos po to, kai Komisija priminė Juodkalnijos valdžios institucijoms apie tokios sąlygos buvimą.

Išvados ir rekomendacijos

1 rekomendacija. Reikėtų geriau derinti gebėjimų stiprinimo veiksmus

Komisija pritaria 1 rekomendacijai.

2 rekomendacija. Reikėtų gerinti įsipareigojimą naudotis rezultatais ir imtis dėl jų tolesnių veiksmų

Komisija pritaria 2 rekomendacijai.

45

Ataskaitose visada atsižvelgiama į pažangą, padarytą iš metų į metus. Sujungus kelias ataskaitas, buvo galima palyginti ilgesnį laikotarpį. 2015 m. įvedus naują ataskaitų teikimo metodiką ir pradėjus skirti daugiau dėmesio pasirengimui, o ne tik pažangai, padarytai per praėjusius metus,,atlikti atitinkamų sričių ilgesnio laikotarpio palyginimus bus dar paprasčiau.

3 rekomendacija. Reikėtų parengti geresnes priemones administracinių gebėjimų stiprinimo pažangai įvertinti

Komisija pritaria 3 rekomendacijai.

2016 m. Komisija toliau taikys savo naująją ataskaitų teikimo metodiką ne tik įprastose, bet ir papildomose srityse. Tai leis geriau palyginti šalis ir atitinkamose srityse laikui bėgant įvykusius pokyčius. Naujoji metodika transporto ir aplinkos sektoriams bus taikoma nuo 2016 m.

Nors pagal naują metodiką atliekamais vertinimais yra atsižvelgiama į kiekybinius elementus, svarbiausiais išlieka kokybiniai elementai. Tai yra būtina siekiant sudaryti visų elementų, kurie yra svarbūs įvertinant padėtį konkrečioje srityje, tikrovišką vaizdą.

46

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad politinis dialogas gali tik paskatinti reformą, tačiau už patį reformos procesą yra atsakingos nacionalinės valdžios institucijos.

Komisija dar kartą pabrėžia, kad vykdant reformą yra svarbu daugiau dėmesio skirti įgyvendinimo kokybei, o ne greičiui.

Komisija laikosi pozicijos, kad pusiausvyros sąlyga yra pakankamai apibrėžta derybų programoje.

Stojimo proceso valdymo priemonių, įskaitant bendros pusiausvyros sąlygą, naudojimas yra pagrįstas esamų trūkumų išsamiu įvertinimu ir šalies tikėtino pažangos masto įvertinimu.

4 rekomendacija. Reikėtų geriau naudotis svertais, remiant reformos vykdymo pažangą

Komisija iš dalies pritaria 4 rekomendacijai.

i.Komisija sutinka su Audito Rūmais, kad stojimo procese yra būtina taikyti visas turimas politines priemones. Komisija mano, kad taip ir yra, tačiau ji taip pat yra įsipareigojusi dėl proceso patikimumo, ir teikia pirmenybę reformos įgyvendinimo kokybei, o ne greičiui. Šiomis aplinkybėmis yra svarbu pabrėžti, kad, visų pirma, reformų įgyvendinimo greitį kontroliuoja Juodkalnijos valdžios institucijos.

ii.Komisijos nuomone, ji skaidriai rekomenduoja taikyti arba pati taiko pusiausvyros sąlygą.

Derybų programoje, kurioje apibrėžiamas tarpvyriausybinis procesas, labai aiškiai nustatytos sąlygos (žr. toliau), kuriomis gali būti taikoma bendros pusiausvyros sąlyga. Svarbu pabrėžti, kad valstybės narės turi nuspręsti dėl pusiausvyros sąlygos taikymo remiantis Komisijos pasiūlymu. Derybų programoje taip pat kalbama apie pusiausvyros sąlygos taikymą po to, kai yra išnaudotos visos kitos esamos priemonės. Todėl Komisija negali pritarti šiai rekomendacijos daliai.

Atitinkamame derybų programos tekste teigiama: „Turėtų būti užtikrinta bendra derybų pagal atskirus skyrius pusiausvyra. Atsižvelgiant į skyrių „Teismai ir pagrindinės teisės“ bei „Teisingumas, laisvė ir saugumas“ ir vertybių, kuriomis grindžiama Sąjunga, sąsają, taip pat jų svarbą siekiant įgyvendinti acquis visose srityse, jeigu pažanga vedant derybas pagal šiuos skyrius bus gerokai lėtesnė nei bendra derybų pažanga, išnaudojusi visas kitas turimas priemones, Komisija savo iniciatyva arba trečdalio valstybių narių prašymu pasiūlys nepateikti rekomendacijų atitinkamai atidaryti ir (arba) uždaryti kitus derybų skyrius ir pritaikyti susijusį parengiamąjį darbą, kol šis atsilikimas bus ištaisytas. Taryba kvalifikuota balsų dauguma priims sprendimą dėl tokio pasiūlymo ir dėl priemonių, kurių imtasi, panaikinimo sąlygų. Tarpvyriausybinėje konferencijoje valstybės narės laikysis Tarybos sprendimo, nedarant poveikio bendrajam reikalavimui Tarpvyriausybinės konferencijos sprendimus priimti vieningai.“

5 rekomendacija. Taikant decentralizuotą valdymą, reikėtų skleisti gerąją administracinę praktiką

Komisija pritaria 5 rekomendacijai.

QJ-AB-16-021-LT-E    ISSN 1977-5725

Šioje ataskaitoje Audito Rūmai nagrinėja, ar Komisijos parama Juodkalnijai veiksmingai prisidėjo prie šalies administracinių gebėjimų stiprinimo siekiant jai padėti pasirengti narystei ES. Audito Rūmai daro išvadą, kad tikrintu laikotarpiu (2007–2013 m.) ES pasirengimo narystei pagalba Juodkalnijai padėjo sustiprinti administracinius gebėjimus, nors kai kuriose pagrindinėse srityse pažanga daryta lėtai. Nors ES finansinė ir nefinansinė parama svariai prisidėjo prie svarbių gebėjimų stiprinimo, Audito Rūmai atkreipia dėmesį į atvejus, kai menkas nacionalinių valdžios institucijų įsipareigojimas vykdyti reformą reiškė, kad išdirbiai nebuvo panaudoti, o planuoti poveikiai nepasiekti. Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai būdus, leidžiančius pagerinti rezultatus.