EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1

Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx

Tīmekļa vietne: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2016. gads

Print | ISBN 978-92-872-5640-9 | ISSN 1831-0877 | doi:10.2865/668295 | QJ-AB-16-021-LV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5626-3 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/088646 | QJ-AB-16-021-LV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5666-9 | ISSN 1977-5717 | doi:10.2865/271995 | QJ-AB-16-021-LV-E

© Eiropas Savienība, 2016. gads

Reproducēšana ir atļauta, ja tiek norādīts avots.

KĀ PASŪTĪT ES IZDEVUMUS

Bezmaksas izdevumi

•Viens eksemplārs:
ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

•Vairāk nekā viens eksemplārs vai plakāti/kartes:
Eiropas Savienības pārstāvniecībās
(http://ec.europa.eu/represent_lv.htm),
Eiropas Savienības delegācijās valstīs, kas nav ES dalībvalstis
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_lv.htm),
ar Europe Direct dienesta starpniecību
(http://europa.eu/contact/index_lv.htm)
vai piezvanot uz tālruņa numuru 00 800 6 7 8 9 10 11 (zvanīšana bez maksas no jebkuras vietas Eiropas Savienībā) (*).

(*)Informāciju sniedz bez maksas, tāpat arī lielākā daļa zvanu ir bezmaksas (izņemot dažus operatorus, viesnīcas vai taksofonus).

Maksas izdevumi

•Ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).

Notikums | Datums
Revīzijas plāna pieņemšana / revīzijas sākums | 27.1.2015.
Ziņojuma projekta oficiāla nosūtīšana Komisijai (vai citai revidējamai vienībai) | 23.5.2016.
Galīgā ziņojuma pieņemšana pēc pretrunu procedūras | 12.7.2016.
Komisijas (vai citas revidējamās vienības) oficiālās atbildes saņemtas visās valodās | 28.7.2016.

LV
2016

Nr. 20

Īpašais ziņojums

Administratīvās spējas
stiprināšana Melnkalnē:
gūti panākumi, bet
daudzās svarīgās jomās ir
vajadzīgi labāki rezultāti

(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekļa Karel Pinxten vadītā III apakšpalāta, kura revidē ārējo darbību izdevumu jomas. Revīziju vadīja ERP loceklis Hans Gustaf Wessberg, un tajā piedalījās biroja vadītājs Peter Eklund, biroja atašejs Emmanel-Douglas Hellinakis, darbuzdevuma vadītāja Torielle Perreur-Lloyd un revidentes Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante un Aurelia Petliza.

No kreisās uz labo: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Saturs

Abreviatūras un akronīmi

Kopsavilkums

Ievads

Melnkalnes ceļš uz integrāciju Eiropas Savienībā

ES pirmspievienošanās palīdzība

Revīzijas tvērums un pieeja

Apsvērumi

I daļa. Revidētie projekti ņēma vērā administratīvās spējas vajadzības un vairākumā gadījumu bija labi saskaņoti ar citiem IPA projektiem un līdzekļu devēju intervences pasākumiem

Projekti ņēma vērā spēju veidošanas vajadzības

Saskaņošana ar citiem projektiem un citiem intervences pasākumiem vairākumā gadījumu bija laba

II daļa. Neatbilstoša rezultātu izmantošana mazināja dažu revidēto projektu efektivitāti

Projekti parasti deva rezultātus, bet tos ne vienmēr izmantoja saņēmēji vai uzturēja Melnkalnes iestādes

Nebija pietiekamas informācijas, lai parādītu laika gaitā gūtos panākumus administratīvās spējas stiprināšanā

III daļa. Komisija labi izmantoja savus nefinanšu līdzekļus, lai atbalstītu reformas procesu, bet būtiski jautājumi ir palikuši neatrisināti

Saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) izveidotie politiskā dialoga mehānismi darbojas labi

Trūka skaidrības par to, kā izmantot pievienošanās sarunu procesa radītos reformu veicinošos nefinansiālos līdzekļus

Potenciāls saistībā ar decentralizētās pārvaldības izmantošanu administratīvās spējas stiprināšanā vēl nav pilnībā izmantots

Secinājumi un ieteikumi

I pielikums. | Galvenie datumi ES un Melnkalnes attiecībās
II pielikums. | Revidētie projekti

Komisijas atbilde

Abreviatūras un akronīmi

EKAT: Eiropas Kopējā aviācijas telpa

IKNK: Interešu konfliktu novēršanas komisija

IPA: Pirmspievienošanās palīdzības instruments [Instrument for Pre-Accession]

IRP: integritātes riska pārvaldnieks

KNA: Korupcijas novēršanas aģentūra

KNID: Korupcijas novēršanas iniciatīvas direkcija

PSO: pilsoniskās sabiedrības organizācijas

RVPS: Reģionālā valsts pārvaldes skola

SA: stabilizācija un asociācija

SAN: Stabilizācijas un asociācijas nolīgums

SVK: Starpvaldību konference

VAA: Vides aizsardzības aģentūra

VPR: valsts pārvaldes reforma

VRI: Valsts revīzijas iestāde

Kopsavilkums

I

Kopš neatkarības pasludināšanas 2006. gadā Melnkalne ir guvusi panākumus ceļā uz integrāciju Eiropā. Tā 2010. gadā kļuva par ES kandidātvalsti, 2012. gada jūnijā Padome pieņēma sarunu programmu, un pēc tam sākās pievienošanās sarunas. Līdz 2015. gada beigām tika atklātas 22 no 35 sarunu sadaļām, un divas no tām tika provizoriski slēgtas.

II

Komisija ir palīdzējusi Melnkalnei izveidot iestādes un uzlabot administratīvo spēju ar mērķi atbalstīt pāreju uz demokrātisku un ekonomiski attīstītu valsti. ES pirmspievienošanās palīdzība ir gan finansiāla saskaņā ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA), gan arī nefinansiāla, izmantojot politiskā dialoga mehānismus.

III

Laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam ES piešķīra 235,7 miljonus EUR kā finansiālu palīdzību Melnkalnei, lai palīdzētu tai sagatavoties pievienošanās procesam. Līdz 2015. gada beigām līgumi tika noslēgti par 76 % no šīs summas. 2014.–2020. gada periodam IPA indikatīvie finanšu piešķīrumi valstij sasniedz 270,5 miljonus EUR. Valstij ir arī pieejamas programmas un projekti, ko finansē saskaņā ar vairāku saņēmēju programmām, kuras aptver visu Rietumbalkānu reģionu un Turciju.

IV

Palāta revidēja 19 projektus trīs galvenajās IPA I (2007.–2013. g.) palīdzības jomās: valsts pārvaldes reforma (13 projekti), transports (3 projekti) un vide (3 projekti). Piecpadsmit no šiem projektiem bija finansēti no Melnkalnei piešķirtajiem līdzekļiem, bet pārējie četri — no reģionālā piešķīruma. Palāta arī aplūkoja politiskā dialoga mehānismus, kas izveidoti saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu un pievienošanās sarunu procesu.

V

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai ES pirmspievienošanās finansiālā un nefinansiālā palīdzība 2007.–2013. gadā efektīvi veicināja administratīvās spējas stiprināšanu Melnkalnē. Palāta secina, ka, neraugoties uz lēno progresu vairākās svarīgās jomās, ES pirmspievienošanās palīdzība ir palīdzējusi stiprināt administratīvo spēju Melnkalnē. Tomēr no Palātas revidētajiem 19 IPA finansētajiem projektiem 12 projektu atbalsta efektivitāti mazināja tas, ka dažus spēju veidošanas rezultātus Melnkalnes iestādes pilnībā neizmantoja vai neuzturēja. Lielākā daļa Palātas revidēto projektu neizvirzīja skaidru prasību valsts iestādēm veikt papildu pasākumus attiecībā uz IPA ieguldījumiem un tos lietderīgi izmantot.

VI

Revidētie projekti parasti sasniedza plānotos rezultātus, kas atbilda svarīgām spēju veidošanas vajadzībām, piemēram, sekmīgi atbalstot izmaiņas tiesību aktos un iestāžu izveidi, kā arī nodrošinot apmācību. Vairākumā gadījumu projekti bija labi saskaņoti un ņēma vērā citu līdzekļu devēju paveikto. Tomēr Palāta konstatēja pārklāšanās piemērus vai gadījumus, kad varētu uzlabot informācijas apmaiņu starp IPA projektiem, kas tika īstenoti tikai Melnkalnē, un reģionālajiem (vairāku saņēmēju) projektiem, kuri aptvēra vairākas pirmspievienošanās valstis.

VII

Palāta arī konstatēja, ka, lai gan Komisija uzrauga valsts progresu administratīvās spējas stiprināšanā, novērtējums bija kvalitatīvā aspektā, un tika pārbaudītas valsts pārvaldes dažādas daļas. Tas apgrūtināja uzlabojumu salīdzināšanu laikā. Komisija sāka publicēt jaunus datus 2015. gadā, bet tas bija pārāk agri, lai Palāta tos varētu novērtēt.

VIII

Politiskā dialoga mehānismi darbojās labi, taču svarīgās jomās — valsts pārvaldes reforma, vide un cīņa pret korupciju — rezultāti tiek sasniegti lēni. Palāta novēroja, ka ierobežotie panākumi svarīgās jomās bieži vien bija saistīti ar valsts iestāžu vājo ieinteresētību veikt reformu, neraugoties uz ES pirmspievienošanās palīdzību. Komisijas rīcībā ir reformas veicināšanas nefinansiālie līdzekļi, tostarp “vispārējā līdzsvara” klauzula. Ne vienmēr ir skaidrs, vai un kā šie līdzekļi tiks piesaukti vai izmantoti, ja jaunie ES atbalstītie tiesību akti un iestādes nedos rezultātus tādās svarīgās jomās kā cīņa pret korupciju.

IX

Komisija 12 % IPA I līdzekļu pārvaldību decentralizēja Melnkalnes iestādēm. Palāta konstatēja, ka ES līdzekļu decentralizētā pārvaldība ir potenciāli noderīgs administratīvās spējas stiprināšanas instruments ar zināšanu pārnesi, kas IPA I periodā netika pilnībā izmantots.

X

Palāta sniedz vairākus ieteikumus, kuru mērķis ir atbalstīt administratīvās spējas stiprināšanu.

Ievads

Melnkalnes ceļš uz integrāciju Eiropas Savienībā

01

Melnkalne ir maza, kalnaina valsts Rietumbalkānos¹. Tai dienvidrietumos ir Adrijas jūra, un rietumos tā robežojas ar Horvātiju, ziemeļrietumos — ar Bosniju un Hercegovinu, ziemeļaustrumos — ar Serbiju, austrumos — ar Kosovu*² un dienvidaustrumos — ar Albāniju. Valsts galvaspilsēta un lielākā pilsēta ir Podgorica. Melnkalnē ir 625 266 iedzīvotāji un šādas etniskās grupas: melnkalnieši — 44,98 %, serbi — 28,73 %, bosnieši — 8,65 %, albāņi — 4,91 % un citi — 12,72 %³.

02

Kopš neatkarības pasludināšanas 2006. gadā Melnkalne ir guvusi panākumus ceļā uz pievienošanos Eiropas Savienībai. Valsts 2007. gadā parakstīja Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) ar ES⁴, un 2010. gadā Palāta piešķīra Melnkalnei ES kandidātvalsts statusu. Padome 2012. gada jūnijā pieņēma sarunu programmu un sākās pievienošanās sarunas. Tajā pašā gadā tika atklāta pirmā sarunu sadaļa⁵. Līdz 2015. gada beigām tika atklātas 22 no 35 sadaļām⁶, un divas no tām tika provizoriski slēgtas. Ar Melnkalnes integrāciju ES saistīto notikumu hronoloģiju var skatīt I pielikumā.

03

Neraugoties uz apgalvojumiem par krāpšanu vēlēšanās un parlamenta boikotu no dažu opozīcijas partiju puses, Melnkalne turpmākajos gados pēc pievienošanās sarunu sākuma ir saglabājusi stabilitāti. Lai gan līdzīgi kā pārējās Rietumbalkānu reģiona valstīs tai ir steidzami jāveic reforma, piemēram, lai uzlabotu valsts pārvaldi un apkarotu korupciju, Melnkalne pašlaik tiek uzskatīta par pievienošanās procesa līderi.

ES pirmspievienošanās palīdzība

04

Kopš 2007. gada Melnkalne saņem ES finansiālo palīdzību saskaņā ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu⁷. IPA I piešķīrums 235,7 miljonu EUR apmērā, aptverot laikposmu no 2007. līdz 2013. gadam⁸, tika sadalīts šādām atbalstītajām nozarēm:

1. tabula

IPA palīdzība Melnkalnei 2007.–2013. gadā (miljonos EUR)

Nozare | Kopējais piešķīrums nozarei | Īpatsvars
Valsts pārvaldes reforma | 45,6 | 19 %
Vide un klimata pārmaiņas | 35,3 | 15 %
Pārrobežu sadarbība | 30,3 | 13 %
Transports | 30,0 | 13 %
Tieslietas un iekšlietas | 25,5 | 11 %
Ad hoc pasākumi | 25,0 | 11 %
Lauksaimniecība un lauku attīstība | 22,5 | 9 %
Sociālā attīstība | 21,5 | 9 %
KOPĀ 2007.–2013. gadā | 235,7 | 100 %

Avots: Eiropas Komisija.

05

Saskaņā ar IPA I piešķirtā ES finansējuma mērķis ir atbalstīt Melnkalnes pāreju uz demokrātisku un ekonomiski stabilu valsti, kas ir ceļā uz integrāciju Eiropā. Komisija ir izmantojusi IPA I finansējumu, lai palīdzētu Melnkalnei uzlabot iestāžu darbību un administratīvo spēju, kā arī lai veicinātu ekonomisko un sociālo attīstību, Melnkalnei cenošoties izpildīt Kopenhāgenas kritērijus⁹. Līdz 2015. gada beigām tika noslēgti līgumi par 76 % no IPA I līdzekļiem un 87 % no šīs summas tika izmaksāti.

06

IPA II seko pēc IPA I un nosaka jaunu pirmspievienošanās palīdzības programmu laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam ar indikatīvu piešķīrumu 270,5 miljonu EUR apmērā. IPA II projekti ir vērsti uz strukturālo reformu nozarēs, kas aptver ES paplašināšanās stratēģijā noteiktās galvenās jomas, tādas kā demokrātija un pārvaldība, tiesiskums, ilgtspējīga izaugsme un konkurētspēja.

07

ES sniedz pirmspievienošanās palīdzību arī reģionālā līmenī vairāku saņēmēju (vairāku valstu) projektiem un programmām, kas aptver visu Rietumbalkānu reģionu un Turciju. Atbilstoši IPA I reģionālais piešķīrums bija 1,357 miljardi EUR un atbilstoši IPA II — 2,959 miljardi EUR.

08

ES pirmspievienošanās palīdzības pamatā ir stratēģiskie dokumenti, tādi kā SAN, ikgadējā paplašināšanās stratēģija un Komisijas pieņemtie gada progresa ziņojumi par valsti. Līdz 2013. gadam tie bija atspoguļoti daudzgadu indikatīvajos plānošanas dokumentos, un tagad tos ietver indikatīvajos stratēģijas dokumentos. Gada vai daudzgadu programmas pieņem Komisija pēc apspriešanās ar saņēmējvalstīm un citām ieinteresētām personām.

09

ES projektus Melnkalnē Komisija galvenokārt īsteno tieši saskaņā ar centralizēto pārvaldību. IPA I perioda beigās cilvēkresursu attīstības un reģionālās attīstības programmu pārvaldību Komisija decentralizēja valsts iestādēm, bet joprojām ir pārskatatbildīga par šiem līdzekļiem un veic darījumu pārbaudes. IPA II periodā Komisija turpina izmantot gan centralizēto, gan decentralizēto pārvaldību, ko tagad sauc par “tiešo un netiešo pārvaldību”, to papildinot ar citu īstenošanas kārtību, tādu kā nozaru budžeta atbalsts¹⁰.

10

Komisija novērtē Melnkalnes gūtos panākumus iepriekšējos 12 mēnešos, izmantojot paplašināšanās dokumentu kopumu un gada progresa ziņojumus. Līdz 2014. gadam paplašināšanās dokumentu kopumā ietvertajā gada stratēģijas dokumentā tika izklāstīti jaunākie sasniegumi un galvenie uzdevumi nākamajiem 12 mēnešiem, kā arī sniegti konkrēti secinājumi un ieteikumi. 2015. gada stratēģijas dokumentā bija ietverts pārskats par uzdevumiem ilgākā periodā, aptverot pašreizējās Komisijas atlikušo pilnvaru termiņu.

1Revīzijas laikā Rietumbalkānos bija šādas sešas valstis: Albānija, Bosnija un Hercegovina, bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika, Kosova*, Melnkalne un Serbija.

*Šis nosaukums neskar nostājas par Kosovas statusu un atbilst ANO DP Rezolūcijai 1244 un Starptautiskās Tiesas atzinumam par Kosovas neatkarības deklarāciju.

2Turpat.

32011. gada tautas skaitīšanas rezultāti. Sk. Melnkalnes Statistikas biroja izdevumu “Montenegro in figures” [Melnkalne skaitļos], 2013. gads.

4SAN stājās spēkā 2010. gadā.

5Tā bija 25. sadaļa “Zinātne un pētniecība”. Tajā pašā gadā to arī provizoriski slēdza.

6Katra sadaļa attiecas uz kādu ES tiesību aktu politikas jomu.

7IPA I tika izveidots ar Padomes 2006. gada 17. jūlija Regulu (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA) (OV L 210, 31.7.2006., 82. lpp.), un Komisijas 2007. gada 12. jūnija Regulu (EK) Nr. 718/2007, ar kuru īsteno Padomes Regulu (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA) (OV L 170, 29.6.2007., 1. lpp.).

8Kopējais IPA I piešķīrums laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam bija 10 miljardi EUR.

9Kopenhāgenas kritēriji, ko 1993. gada jūnijā noteica Eiropadome, ir šādi:

a) politiskie kritēriji — to iestāžu stabilitāte, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesību aizsardzību, kā arī cieņu pret mazākumtautībām un to aizsardzību;

b) ekonomiskie kritēriji — funkcionējošas tirgus ekonomikas pastāvēšana, kā arī spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus konjunktūru Eiropas Savienībā;

c) spēja uzņemties dalības pienākumus, tostarp stingri ievērot politiskās, ekonomiskās un monetārās savienības mērķus.

10Budžeta atbalsts ietver tiešus finanšu pārvedumus uz partnervalsts kases kontu, kas atkarīgi no atbilstīgu kritēriju izpildes (labi definēta stratēģija, stabila makroekonomiskā sistēma, laba publisko finanšu pārvaldība vai ticama programma, lai to uzlabotu, un budžeta pārredzamība un uzraudzība) un politikas dialoga, darbības novērtējuma un spēju veidošanas.

Revīzijas tvērums un pieeja

11

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai ES pirmspievienošanās palīdzība 2007.–2013. gadā efektīvi veicināja administratīvās spējas stiprināšanu Melnkalnē. Tā aptvēra gan finansiālo palīdzību (IPA finansētos projektus), gan arī nefinansiālo palīdzību (ES un Melnkalnes politiskā dialoga mehānismus).

12

Revīzijā tika aplūkoti trīs galvenie jautājumi:

a)Vai revidētie projekti pienācīgi ņēma vērā vajadzību stiprināt administratīvo spēju?

Lai atbildētu uz šo jautājumu, Palāta pārbaudīja, vai revidētie projekti bija izstrādāti tā, lai ņemtu vērā administratīvās spējas vajadzības, kuras Komisija un valsts iestādes bija atzinušas par svarīgām, un vai projekti bija labi saskaņoti ar citiem IPA projektiem un citu līdzekļu devēju intervences pasākumiem.

b)Vai revidētie projekti sasniedza rezultātus administratīvās spējas stiprināšanas ziņā?

Lai atbildētu uz šo jautājumu, Palāta pārbaudīja, vai revidētie projekti deva gaidītos rezultātus attiecībā uz spēju veidošanu un vai šos rezultātus izmantoja un uzturēja valsts iestādes. Ja rezultāti netika izmantoti vai uzturēti, Palāta pētīja galvenos iemeslus. Palāta arī pārbaudīja, kā Komisija novērtēja ES atbalsta efektivitāti saistībā ar administratīvās spējas uzlabošanu.

c)Vai Komisija efektīvi izmantoja nefinansiālo palīdzību, lai uzlabotu administratīvo spēju?

Lai atbildētu uz šo jautājumu, Palāta pārbaudīja, kā Komisija izmantoja politiskā dialoga mehānismus, kas izveidoti saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) un pievienošanās sarunām. Palāta arī pārbaudīja, kā Komisija izmantoja tai pieejamo sviru sistēmu, lai panāktu valsts iestāžu aktīvu ieinteresētību veikt reformu. Visbeidzot, Palāta pārbaudīja, vai Komisija izmantoja spēju nodošanas potenciālu, veicinot saskaņā ar IPA līdzekļu decentralizēto pārvaldību izveidotās labās prakses izplatīšanos.

13

Palātas uzmanības centrā bija trīs nozares, kas ir svarīgas Melnkalnes integrācijai Eiropas Savienībā: valsts pārvaldes reforma (VPR), transports un vide. Uz tām attiecas 47 % no kopējā valsts piešķīruma Melnkalnei saskaņā ar IPA I¹¹, kā parādīts 1. tabulā. Palāta arī aplūkoja projektus, kuri attiecas uz spēju veidošanu valsts pārvaldē, bet ir finansēti no IPA reģionālā (vairāku saņēmēju) piešķīruma, kas sniedz palīdzību arī citām valstīm, kurām ir tiesības uz palīdzību saskaņā ar IPA¹². Tā kā uz visām šīm atbalsta jomām attiecas arī IPA II (2014.–2020.), Komisija var ņemt vērā šā ziņojuma apsvērumus un ieteikumus, īstenojot IPA II un sagatavojot 2017. gadā plānoto IPA II vidusposma pārskatu.

14

Palāta pārbaudīja 19 projektu izlasi. Valsts pārvaldes reformas nozarē Palāta izraudzījās 13 projektus, kas saistīti ar iepirkumu, cīņu pret korupciju, iekšējo kontroli, ārējo revīziju, vietējo pašpārvaldi un Reģionālo valsts pārvaldes skolu (RVPS). Transporta nozarē Palāta izraudzījās 3 projektus, kas attiecās uz civilo aviāciju, Dzelzceļa direkciju un ceļu būvi. Vides nozarē Palāta izraudzījās 3 projektus saistībā ar centrālās valdības īstenoto pārvaldību, komunālajiem pakalpojumiem un atkritumu apsaimniekošanu. Piecpadsmit no šajā izlasē ietvertajiem projektiem bija finansēti no valsts piešķīruma Melnkalnei, bet pārējie četri — no reģionālā piešķīruma. Informāciju par izraudzītajiem projektiem var skatīt II pielikumā.

15

Revīzija ietvēra dokumentu analīzi, kā arī Komisijas un valsts iestāžu pārstāvju iztaujāšanu. Palāta apspriedās arī ar citām ieinteresētām personām, tādām kā pilsoniskās sabiedrības organizācijas (PSO) un līdzekļu devēju organizācijas. Palāta izmantoja pierādījumus, kas sniegti projektu un programmu dokumentos, IPA I un valsts novērtējumos, Komisijas gada progresa ziņojumos un budžeta iestādes rezolūcijās.

11Palāta pievērsās IPA I, jo IPA II projekti šīs revīzijas laikā vēl netika īstenoti.

12Valstis, kurām ir tiesības uz palīdzību saskaņā ar IPA, ietver Rietumbalkānu valstis un Turciju. Šīs programmas un projektus sauc arī par “reģionālajām” vai “vairāku valstu” programmām un projektiem. IPA I kopējais piešķīrums vairāku saņēmēju programmām un projektiem bija 1 137 miljoni EUR.

Apsvērumi

I daļa. Revidētie projekti ņēma vērā administratīvās spējas vajadzības un vairākumā gadījumu bija labi saskaņoti ar citiem IPA projektiem un līdzekļu devēju intervences pasākumiem

16

Lai efektīvi veicinātu Melnkalnes valsts pārvaldes administratīvās spējas stiprināšanu, IPA projektiem jāņem vērā Komisijas un Melnkalnes konstatētās galvenās vajadzības attiecībā uz šo spēju. IPA projektiem vajadzētu būt labi saskaņotiem gan savā starpā, gan ar citu līdzekļu devēju sniegto atbalstu, lai, piemēram, izvairītos no pārklāšanās. Jaunu IPA projektu pamatā ir jābūt rezultātiem, kas sasniegti agrākos ES finansētos pasākumos.

Projekti ņēma vērā spēju veidošanas vajadzības

17

Palāta pārbaudīja Komisijas indikatīvo daudzgadu finanšu shēmu un indikatīvo daudzgadu plānošanas dokumentu, kurā ir noteiktas galvenās ES atbalsta jomas un mērķi, izraudzīto projektu finansēšanas nolīgumus, kuros ir aprakstīti to īpašie mērķi, un valsts stratēģijas dokumentus. Tajos visos bija norādīta vajadzība stiprināt administratīvo spēju. Palāta novērtēja, vai revidēto projektu mērķis bija risināt vienu vai vairākas no šajos dokumentos minētajām spēju veidošanas vajadzībām. Palāta konstatēja, ka visi 19 projekti bija izstrādāti tā, lai apmierinātu noteiktās administratīvās spējas vajadzības. 2. tabulā ir sniegts pārskats par revidēto projektu spēju veidošanas mērķiem.

2. tabula

Revidēto projektu mērķi attiecībā uz nepietiekamās administratīvās spējas uzlabošanu

Joma
Projekti
Spēju veidošanas mērķi

Iepirkums
1, 2, 3

οuzlabot likumdošanu un līgumslēdzēju iestāžu spēju, stiprinot publiskā iepirkuma iestādes spējas

οsniegt apmācību un organizēt sertifikācijas programmu

Korupcija
4, 5

οveidot ar korupcijas novēršanu saistīto iestāžu spēju

οveidot vietējā līmeņa, tostarp PSO, spēju cīnīties pret korupciju

Iekšējā kontrole
6, 7

οieviest valsts iekšējo finanšu kontroli

οsagatavoties plānotajai ES līdzekļu pārvaldībai nākotnē, ko veic valsts iestādes

Ārējā kontrole
8, 9

οuzlabot Valsts revīzijas iestādes (VRI) spēju plānot savu darbu un izstrādāt revīzijas metodiku

οizveidot revīzijas kvalitātes kontroles sistēmu

Vietējā pašpārvalde
10, 11

οizstrādāt apmācības programmas un nodrošināt darbaudzināšanu

οsagatavot stratēģiskos plānus pašvaldībām

RVPS
12, 13

οatbalstīt valsts pārvaldes spēju veidošanu Rietumbalkānu reģionā

Transports
14, 15, 16

οveidot spēju uzlabot likumdošanu autoceļu, dzelzceļu un civilās aviācijas jomās, izveidot publiskā un privātā sektora partnerības un koncesijas finansējumu transporta infrastruktūrai

οstiprināt spēju pārvaldīt starptautisku finanšu instrumentu ieguldījumus

οuzlabot tehniskās un vadības prasmes vietējā līmenī

Vide
17, 18, 19

οsagatavot stratēģijas tiesību aktu izstrādei, saskaņošanai un īstenošanai

οveidot spēju īstenot projektus visos līmeņos

Avots: Sagatavojusi ERP, izmantojot Eiropas Komisijas datus.

Saskaņošana ar citiem projektiem un citiem intervences pasākumiem vairākumā gadījumu bija laba

18

Palāta pārbaudīja, vai projekti bija labi saskaņoti ar citiem ES un citu līdzekļu devēju finansētiem pasākumiem valstī. Tika konstatēts, ka projekti bija kopumā labi saskaņoti ar citiem IPA projektiem, piemēram, izmantojot iepriekšējos IPA projektos paveikto tajā pašā jomā. Lai gan citu līdzekļu devēju skaits Melnkalnē kopš IPA I perioda sākuma 2007. gadā ir ievērojami samazinājies¹³, Palāta konstatēja, ka IPA projekti ņēma vērā šo līdzekļu devēju paveikto (piemērus sk. 1. izcēlumā).

1. izcēlums

Labas saskaņošanas piemēri

6. un 7. projekts palīdzēja 1) izveidot pārvaldības un kontroles sistēmas, kas īpaši paredzētas plānotajai Melnkalnes veiktās ES līdzekļu pārvaldības decentralizācijai nākotnē, un 2) plašāk ieviest valsts iekšējo finanšu kontroli, aptverot visu valsts pārvaldi.

Lai sasniegtu pirmo mērķi, 6. projekts balstījās uz projektu, ko ES bija finansējusi pirms IPA I sākuma. Komisija 6. projekta īstenošanas laikā lūdza līgumslēdzēju mainīt rezultātus, lai atspoguļotu darbu, ko paralēli veica Komisijas dienesti, pārbaudot valsts iestāžu izveidoto struktūru atbilstību, lai sagatavotos decentralizētajai pārvaldībai. Tad 7. projekts sniedza turpmāku atbalstu un apmācību, lai sagatavotu Melnkalnes iestāžu darbiniekus darbam ar decentralizētās pārvaldības struktūrām.

Lai sasniegtu otro mērķi, abi projekti vispirms pievērsās centrālajai valsts pārvaldei un pēc tam pārvaldei vietējā līmenī. Proti, 6. projekta mērķis bija ieviest iekšējo kontroli centrālās valdības ministrijās, tostarp izveidojot iekšējās revīzijas struktūras ar visaptverošiem revīzijas plāniem un to sadarbības tīklu. Savukārt 7. projekts sākās dažus mēnešus pēc 6. projekta beigām un pievērsās pirmā projekta laikā konstatētajai vājas pārvaldības praksei.

8. un 9. projekta mērķis bija stiprināt Melnkalnes Valsts revīzijas iestādi (VRI). Pamatojoties uz Vācijas līdzekļu devēju iepriekš finansētu projektu, 8. projekts nodrošināja plānus, pamatnostādnes un seminārus revidentiem. Piemēram, tas veidoja spējas lietderības revīzijas jomā, kas Valsts revīzijas iestādei bija jauna veida revīzijas darbs. Īstenošanas laikā IPA projekts tika saskaņots ar lietderības revīzijas spēju stiprināšanas darbu, ko veica Vācijas un Zviedrijas līdzekļu devēji. 9. projekts bija mērķsadarbības projekts, ko vadīja Lietuvas VRI. Lai gan starp abiem projektiem bija divus gadus ilgs laika intervāls, 9. projekts bija labi saskaņots ar atbalstu, kas tika sniegts 8. projekta īstenošanas laikā, un ieviesa kvalitātes kontroli Melnkalnes Valsts revīzijas iestādē, palielinot tehnisko spēju un sagatavojot pamatnostādnes.

19

Tomēr Palāta konstatēja, ka saskaņošana starp IPA projektiem, kas tika īstenoti tikai Melnkalnē, un vairāku saņēmēju projektiem, kuri aptvēra vairākas pirmspievienošanās valstis, ne vienmēr bija laba (piemērus sk. 2. izcēlumā).

2. izcēlums

IPA projektu vājas saskaņošanas piemēri

1., 2. un 3. projekts. Palāta revidēja visus IPA I projektus¹⁴, kuri atbalsta publisko iepirkumu Melnkalnē. Pirmais projekts sniedza atbalstu tikai Melnkalnē, savukārt pārējie divi bija vairāku saņēmēju projekti, kas pieejami arī citām pirmspievienošanās valstīm. Lai gan ar 1. projektu tika sekmīgi izveidota publiskā iepirkuma sistēma valstī, Palāta konstatēja, ka visu trīs projektu spēju veidošanas rezultāti nebija labi saskaņoti. Projekti veidoja spēju uzlabot likumdošanu publiskā iepirkuma jomā, palīdzot izstrādāt jaunus tiesību aktus. Tie arī uzlaboja līgumslēdzēju iestāžu darbību, nodrošinot apmācību un sertifikācijas programmu publiskā iepirkuma iestāžu darbiniekiem. Vairāku saņēmēju projekti (2. un 3. projekts) tika īstenoti pēc 1. projekta, bet efektīvi nebāzējās uz 1. projekta kursiem, tos nepapildinot ar specifiskāku apmācību. Tā vietā dažos gadījumos kursu saturs bija ļoti līdzīgs vai pat identisks: visi trīs projekti nodrošināja apmācību par galvenajām publiskā iepirkuma procedūrām, 1. un 2. projekts aplūkoja Komunālo pakalpojumu direktīvas¹⁵ īstenošanu, un 2. un 3. projekts pievērsās tiesiskās aizsardzības līdzekļu sistēmai¹⁶. Turklāt kursos bieži vien piedalījās tie paši dalībnieki, piemēram, instruktoru apmācības kursos, kas tika rīkoti 1. un 3. projekta ietvaros.

12. un 13. projekts. tika izveidota Reģionālā valsts pārvaldes skola (RVPS), lai palīdzētu stiprināt valsts pārvaldes administratīvo spēju un reģionālo sadarbību Rietumbalkānos. Lai gan visi seši dalībnieki, tostarp Melnkalne, katrs iegulda 150 000 EUR gadā, lielāko daļu RVPS izmaksu sedz IPA vairāku saņēmēju projekti. Palāta konstatēja, ka RVPS apmācības pasākumi nebija pietiekami labi saskaņoti ar citiem apmācības pasākumiem, kas sniegti saskaņā ar IPA projektiem Melnkalnē. Piemēram, RVPS apmācība bija galvenokārt paredzēta jaunākajiem darbiniekiem, kuru vajadzības lielā mērā apmierināja citas spēju veidošanas iniciatīvas. Valsts ierēdņiem nebija arī pieejama pietiekama informācija par pieejamo apmācību. Tāpēc RVPS mācību piedāvājumu Melnkalne izmantoja maz.

20

Kopš 2014. gada Komisija ir atzinusi vajadzību labāk saskaņot valsts un reģionālos (vairāku saņēmēju) instrumentus un pārskatījusi savas procedūras. Piemēram, Komisija mudināja RVPS apspriesties ar valsts IPA koordinatoriem un attiecīgi pielāgot savu piedāvājumu. Turklāt Komisija Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorātā 2015. gadā izveidoja Tematiskās kompetences centru valsts pārvaldes reformas (VPR) jautājumos, lai pārvaldītu dažādas vairāku saņēmēju (reģionālās) programmas VRP jomā, ieskaitot Reģionālās valsts pārvaldes skolas (RVPS) līgumus. Viens no šā centra mērķiem ir saskaņot IPA reģionālo un valsts palīdzību. Tomēr Palātai bija pāragri novērtēt, vai šie jaunie pasākumi nodrošināja vajadzīgos uzlabojumus valsts un reģionālās IPA palīdzības saskaņošanā.

II daļa. Neatbilstoša rezultātu izmantošana mazināja dažu revidēto projektu efektivitāti

21

Lai efektīvi veicinātu Melnkalnes valsts pārvaldes administratīvās spējas stiprināšanu, IPA projektiem jāsniedz gaidītie rezultāti attiecībā uz spēju veidošanu. Tūlīt pēc tam šie rezultāti ir jāizmanto projektu saņēmējiem un jāuztur valsts iestādēm, lai tie būtu ilgtspējīgi un pilnā apmērā īstenotu savu ietekmi. Lai parādītu, kas ir sasniegts ar ES līdzekļiem, Komisijai būtu skaidri jāziņo par gūtajiem panākumiem, tostarp to, cik lielā mērā valstī uzlabojas administratīvā spēja.

Projekti parasti deva rezultātus, bet tos ne vienmēr izmantoja saņēmēji vai uzturēja Melnkalnes iestādes

22

Attiecībā uz revidētajiem projektiem Palāta pārbaudīja starpposma un gala ziņojumus, Komisijas uzraudzības un novērtēšanas ziņojumus un uzraudzības komitejas sanāksmju protokolus, kā arī iztaujāja saņēmējus. Palāta konstatēja, ka kopumā projekti deva plānotos rezultātus. Daži no tiem bija saistīti ar spēju veidošanas mērķiem, un daži bija paredzēti tam, lai sasniegtu citus mērķus, piemēram, saistībā ar ceļu būvi. Palāta galveno uzmanību pievērsa rezultātiem, kas saistīti ar spēju veidošanu. Palāta konstatēja, ka no 19 revidētajiem projektiem vienu vai vairākus no 12 projektu sniegtajiem spēju veidošanas rezultātiem saņēmēji neizmantoja pilnībā vai valsts iestādes neveica vajadzīgos pasākumus, lai šos rezultātus atbalstītu.

23

Ja saņēmēji rezultātus neizmantoja, attiecīgo projektu kopējā efektivitāte administratīvās spējas stiprināšanā bija samazināta, jo to piedāvātie iespējamie uzlabojumi ne vienmēr tika īstenoti. Iemesls rezultātu neizmantošanai bieži vien bija saistīts ar budžeta vai cilvēkresursu ierobežojumiem.

Piemērus rezultātiem, kurus saņēmēji neizmantoja pilnībā, sk. 3. izcēlumā.

3. izcēlums

Piemēri rezultātiem, kurus saņēmēji neizmantoja pilnībā

4. projekts tika izstrādāts ar mērķi novērst korupciju un bija paredzēts divām galvenajām iestādēm, kas tolaik darbojās šajā jomā: Korupcijas novēršanas iniciatīvas direkcijai (KNID) un Interešu konfliktu novēršanas komisijai (IKNK). Divus no plānotajiem rezultātiem saņēmēji neizmantoja pilnībā.

οIKNK neizmantoja projekta laikā sagatavoto automatizēto datu apmaiņas sistēmu par mantiskā stāvokļa deklarācijām. IKNK izvēlējās turpināt izmantot manuālo reģistru, lai gan tai nebija pietiekamu resursu, lai to atjauninātu.

οProjekta laikā tika sagatavots integritātes riska pārvaldnieka (IRP) IT rīks Korupcijas novēršanas iniciatīvas direkcijai, lai tā varētu uzraudzīt integritātes plānus, kas sagatavoti ar mērķi mazināt valsts pārvaldē konstatētos korupcijas riskus. Lai gan no 102 valsts iestādēm 72 bija sagatavojušas integritātes plānus, tikai četras no tām līdz revīzijas laikam bija izmantojušas IRP rīku. Šāds stāvoklis bija daļēji saistīts ar nepietiekamiem cilvēkresursiem un daļēji ar to, ka Melnkalne nesagādāja vajadzīgo finansējumu, lai turpinātu rīka izstrādi un to ieviestu. (Melnkalne paļāvās uz to, ka saņems 400 000 EUR no citiem līdzekļu devējiem saskaņā ar 23. sadaļas rīcības plānu, bet šī iespēja neīstenojās, un Melnkalne nespēja arī nodrošināt vajadzīgos līdzekļus pati ar saviem resursiem.)

Kamēr tika īstenots 4. projekts, valsts iestādes nolēma IKNK un KNID apvienot, izveidojot jaunu Korupcijas novēršanas aģentūru (KNA). Revīzijas laikā nebija pierādījumu par to, vai KNA izmantos kādu no IT risinājumiem, kas šā IPA projekta laikā tika izstrādāti KNID un IKNK vajadzībām.

14. projekta laikā tika izstrādātas tehniskās specifikācijas, lai noslēgtu līgumu par datubāzes sagatavošanu, kas vajadzīga ceļu infrastruktūras pārvaldībai Melnkalnē. Līdz revīzijas laikam, kas ir četri gadi pēc datubāzes sagatavošanas, valsts iestādes to nebija izmantojušas. Tas pats IPA projekts palīdzēja veidot Melnkalnes valsts pārvaldes spēju īstenot infrastruktūras projektus. Taču dažos gadījumos sagaidāmie ieguvumi no spēju veidošanas lielās darbinieku mainības dēļ bija zaudēti. Līdz revīzijas laikam seši no astoņiem dzelzceļa infrastruktūras uzņēmumā apmācītajiem cilvēkiem no darba jau bija aizgājuši, vairākumā gadījumu tāpēc, ka strādāja uz pagaidu līguma pamata.

19. projekts palīdzēja stiprināt atkritumu apsaimniekošanas spēju vietējā līmenī. Sākotnēji plānotie rezultāti projekta īstenošanas laikā tika mainīti. Tomēr revīzijas laikā Palāta konstatēja, ka pat šie pārskatītie rezultāti netika pilnībā izmantoti, daļēji darbinieku un finanšu resursu trūkuma dēļ. Piemēram, projekta finansētais un 2013. gadā pabeigtais atkritumu pārstrādes laukums joprojām netika izmantots, daļēji tāpēc, ka trūka darbinieku, kas tajā strādātu. Turklāt projekta ietvaros iegādātais aprīkojums pašvaldības budžeta ierobežojumu dēļ netika uzturēts. Citi projekta laikā iegādātie priekšmeti, piemēram, atkritumu tvertnes, netika izmantotas vispār.

24

Ja valsts iestādes neveica pasākumus, lai uzturētu projektu rezultātus, paredzētā ietekme bieži vien samazinājās. Dažos gadījumos valsts iestādes nepieņēma vajadzīgos tiesību aktus, tādējādi rezultāti nebija pilnībā efektīvi. Citos gadījumos izveidotajām iestādēm nebija piešķirta neatkarība vai struktūras, kurām būtu jāīsteno pieņemtie tiesību akti, nebija pilnvarotas to darīt. Dažkārt valsts iestādes nenodrošināja vajadzīgos papildu cilvēkresursus vai finanšu resursus, lai uzturētu IPA projektu rezultātus. Piemērus rezultātiem, kurus valsts iestādes neuzturēja, sk. 4. izcēlumā.

4. izcēlums

Piemēri rezultātiem, kurus valsts iestādes neuzturēja

5. projekta mērķis bija stiprināt vietējo pārvaldes iestāžu un pilsoniskās sabiedrības organizāciju (PSO) lomu korupcijas problēmu risināšanā vietējā līmenī un uzlabot iedzīvotāju informētību par efektīvu korupcijas novēršanas pasākumu nozīmi. Plānotos spēju veidošanas rezultātus (pētījumi, grupu diskusijas, politikas ieteikumi) projekts sasniedza. Taču Iekšlietu ministrija, kurai ir galvenā atbildība par ziņošanu attiecībā uz vietējo korupcijas novēršanas plānu īstenošanu, nolēma nepiedalīties projekta ierosinātajā apspriešanās procesā, kura mērķis bija izveidot daudznozaru konsultatīvo korupcijas novēršanas padomi. Tas vājināja padomi, kas pēc projekta beigām vairs nedarbojās.

14. projekts sekmīgi palīdzēja saskaņot tiesību aktus gaisa pārvadājumu jomā, lai sagatavotos Eiropas Kopējās aviācijas telpas (EKAT) nolīguma pirmajam posmam. Tomēr valsts iestādes līdz revīzijas laikam — 3,5 gadus pēc projekta beigām¹⁷ — nebija pieņēmušas daudzus no projekta laikā izstrādātajiem iekšējiem normatīvajiem aktiem, kas vajadzīgi, lai valsts atbilstu EKAT nolīguma prasībām.

15. projekta ietvaros 2013. gadā tika izstrādāts uzņēmējdarbības plāns, lai uzlabotu Dzelzceļa direkcijas efektivitāti. Taču valsts iestādes līdz revīzijas laikam uzņēmējdarbības plānu nebija īstenojušas finansiālu ierobežojumu dēļ, kā rezultātā aizkavējās vajadzīgā papildu personāla pieņemšana darbā (septiņas vakances no 17 amata vietām direkcijā). Turklāt valsts iestādes nebija piešķīrušas direkcijai finansiālu neatkarību no Transporta ministrijas, kas bija vajadzīgs, lai direkcija varētu darboties, kā paredzēts.

Saskaņā ar 17. projektu 180 000 EUR tika atvēlēti tam, lai stiprinātu Vides aizsardzības aģentūras (VAA) spēju vākt, apstiprināt un izplatīt vides datus. Šim nolūkam projektam bija vajadzīgs gads, lai izveidotu vides datu vākšanas, apstiprināšanas un izplatīšanas sistēmu un sagatavotu attiecīgos apmācību kursus. Lai gan šis darbs tika pabeigts 2012. gadā, izveidotā sistēma līdz revīzijas laikam vēl nebija ieviesta un ne aģentūras spēja, ne arī tās ziņojumu kvalitāte nebija būtiski uzlabojusies. Valsts iestādes nebija uzturējušas projekta rezultātus, piešķirot pietiekamus personāla un finanšu resursus.

18. projekts palīdzēja valsts iestādēm sagatavot 29 sekundāros tiesību aktus komunālo pakalpojumu un atkritumu apsaimniekošanas jomā. Lai gan līdz projekta beigām 2013. gada augustā bija sagatavoti tiesību aktu projekti, līdz revīzijas laikam valsts iestādes bija pieņēmušas un publicējušas tikai pusi no tiem, tādējādi samazinot IPA projekta ietekmi.

Nebija pietiekamas informācijas, lai parādītu laika gaitā gūtos panākumus administratīvās spējas stiprināšanā

25

Palāta pārbaudīja pieejamo informāciju, lai novērtētu, kā revīzijas laikā uzlabojās administratīvā spēja Melnkalnē. Palāta izskatīja paplašināšanās dokumentu kopumu, ko katru gadu pieņem Komisija. Tas ietver paplašināšanās stratēģijas dokumentu, kurā ir izklāstīts plāns turpmākajiem gadiem un novērtēts katras kandidātvalsts un potenciālās kandidātvalsts panāktais progress. Tas ietver arī gada progresa ziņojumus, kuros sīkāk aprakstīti katras valsts gūtie panākumi attiecīgajā gadā. Palāta ņēma vērā arī progresu, par kuru ziņoja saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) izveidotās uzraudzības komitejas un nozaru komitejas, un pirmos valsts pārvaldes reformas (VPR) bāzes datu mērījumus, kas tika veikti 2015. gadā.

26

Palāta konstatēja, ka, lai gan Komisijas gada progresa ziņojumos ir norādīts vispārējs progress Kopenhāgenas kritēriju izpildē un ir novērtēts atsevišķu sarunu nodaļu stāvoklis, tajos nav novērtēti panākumi spējas stiprināšanā ilgākā laikā. Tajos arī nebija paredzēts aplūkot atsevišķu projektu rezultātus. Pamatojoties uz šo ziņojumu izskatīšanu, Palāta centās gūt priekšstatu par 2011.–2014. gadā gūtajiem panākumiem saistībā ar administratīvās spējas stiprināšanu reformas galvenajās jomās (sk. 3. tabulu).

27

Aplūkojusi Komisijas gada progresa ziņojumus, Palāta kopumā konstatē, ka spējas stiprināšanas progress ir bijis lēns. Tomēr Palāta konstatēja, ka dažādos ziņojumos ne vienmēr bija novērtētas vienas un tās pašas valsts pārvaldes daļas un ka novērtējuma kvalitatīvais raksturs nozīmēja to, ka administratīvās spējas novērtēšanas kritēriji (“vāja” vai “palielinājusies”) nebija skaidri definēti. Tas apgrūtināja uzlabojumu salīdzināšanu laikā.

3. tabula

Pārskats par administratīvās spējas novērtējumiem Komisijas gada progresa ziņojumos (2011.–2014. gads) attiecībā uz revidētajām jomām

| Sadaļa¹ | Politikas jomas | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Publiskais iepirkums | Publiskā iepirkuma direktorāts, Publiskā iepirkuma pārvalde |  |  |  |
Publiskā iepirkuma procedūru kontroles komisija |  |  |  |
Pārbaudes dienesti |  |  |  |
Koncesijas |  |  |  |
14 | Transporta politika | Negadījumu izmeklēšanas iestāde |  |  |  |
22 | Reģionālā politika un strukturālo instrumentu koordinācija | Iestāžu sistēma |  |  |  |
Finanšu pārvaldība, kontrole un revīzija |  |  |  |
23 | Tiesu sistēma un pamattiesības | Korupcijas novēršanas politika |  |  |  |
Interešu konfliktu novēršanas komisija |  |  |  |
Korupcijas novēršanas darbību koordinācija |  |  |  |
27 | Vide un klimata pārmaiņas | Horizontālie jautājumi |  |  |  |
Gaisa kvalitāte |  |  |  |
Atkritumu apsaimniekošana |  |  |  |

| Administratīvā spēja joprojām ir vāja vai ierobežota un ir būtiski vai steidzami jāuzlabo.
| Administratīvā spēja ir palielinājusies, bet vēl vajadzīgi turpmāki uzlabojumi.
| Administratīvā spēja ir palielinājusies, un turpmāki uzlabojumi nav vajadzīgi.

1Ziņojumu struktūra atbilst sarunu sadaļām, pat ja tās vēl nav atklātas.

Avots: ERP, izmantojot Eiropas Komisijas progresa ziņojumus.

28

Atzīstot, ka ir vajadzīgi labi dati, lai nepārtraukti novērtētu progresu reformas īstenošanā, Komisija savam ikgadējam novērtējumam 2015. gada progresa ziņojumos¹⁸ deviņās jomās izmēģinājuma veidā izmantoja jaunu ziņojumu sniegšanas metodiku¹⁹. Šajās jomās ziņojumā tika sniegta sīkāka informācija nekā iepriekš par pašreizējo stāvokli, ne tikai par pēdējos 12 mēnešos panākto progresu. Novērtēšanas skalas tika labāk saskaņotas, un ziņojumi bija vieglāk salīdzināmi gan starp valstīm, gan arī laika gaitā. Tas ļaus panākto progresu iekļaut noteiktā kontekstā un arī sniegs norādes par to, kam nākamajā gadā būtu jāpievērš galvenā uzmanība²⁰. Līdz revīzijas laikam Komisija šajā novērtējumā vēl nebija iekļāvusi arī citas jomas, tādas kā transports un vide. Komisija 2015. gadā arī uzsāka valsts pārvaldes bāzes datu mērījumu pārbaudes, kas ļaus kvantitatīvā un salīdzinošā veidā ziņot par progresu²¹.

III daļa. Komisija labi izmantoja savus nefinanšu līdzekļus, lai atbalstītu reformas procesu, bet būtiski jautājumi ir palikuši neatrisināti

29

Lai efektīvi veicinātu administratīvās spējas stiprināšanu Melnkalnē, Komisijai ir efektīvi jāizmanto savi nefinanšu līdzekļi, atbalstot reformas procesu. Ir jāizveido politiskā un politikas dialoga mehānismi, kuriem labi jādarbojas, un Komisijai šajā dialogā būtu skaidri un konsekventi jāizmanto tai pieejamā sviru sistēma, lai panāktu valsts iestāžu aktīvu ieinteresētību veikt reformu. Ja pastāv zināšanu pārneses iespēja, piemēram, mācoties no IPA projektu vadības un īstenošanas pieredzes, Komisijai tā būtu jāizmanto.

30

Palāta pārbaudīja saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) un pievienošanās sarunu procesu izveidotās Komisijas un Melnkalnes politiskā dialoga galvenās struktūras, tostarp jauno pieeju sarunām, kas piemērota Melnkalnei. Palāta aplūkoja reformas veicināšanas nefinansiālos līdzekļus, ieskaitot “vispārējā līdzsvara” klauzulu. Tā pārbaudīja, vai Komisija šos līdzekļus izmantoja efektīvi, lai veicinātu administratīvās spējas uzlabošanos. Palāta arī novērtēja, cik lielā mērā Komisija izmanto iespēju veicināt labu praksi, izmantojot IPA līdzekļu decentralizēto pārvaldību.

Saskaņā ar Stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) izveidotie politiskā dialoga mehānismi darbojas labi

31

Pēc Melnkalnes neatkarības pasludināšanas 2006. gadā ministru līmenī tika izveidots politiskais dialogs starp Melnkalnes valdību un ES iestādēm. Vēlāk 2007. gadā parakstītais Stabilizācijas un asociācijas nolīgums (SAN) radīja pamatu politiskā dialoga izveidei dažādos līmeņos: Stabilizācijas un asociācijas (SA) padome, SA komiteja, septiņas SA apakškomitejas un kopš 2014. gada Īpašā grupa valsts pārvaldes reformas jautājumos. Ar šo mehānismu starpniecību Komisija un Melnkalnes iestādes kopš 2007. gada tiekas regulāri, lai cita starpā apspriestu tādus jautājumus kā vajadzība panākt progresu reformas īstenošanā un nepietiekamā administratīvā spēja valstī. Nozaru apakškomiteju uzmanības centrā ir tiesību aktu saskaņošana ar acquis un līdzekļi, kā to panākt. Apakškomiteju darba rezultāti katru gadu tiek pārrunāti SA padomē un SA komitejas sanāksmēs.

32

Komisija labi izmantoja ar Melnkalnes iestādēm risinātā politiskā dialoga mehānismus, piemēram, lai veicinātu tiesību aktu izmaiņas daudzās jomās un atbalstītu tādu iestāžu izveidi, kas vajadzīgas sekmīgam reformas procesam. Šā dialoga gaitā atklājās svarīgas jomas, kurās rezultāti nav sasniegti vai tiek sasniegti tikai ļoti lēni. Piemēram, 2015. gada progresa ziņojumā Komisija norādīja, ka “labāka līgumslēdzēju iestāžu iekšējā revīzija joprojām ir ļoti svarīga, lai uzlabotu uzraudzību un pārbaudītu līgumu īstenošanu” un “iekšējās revīzijas spēja vēl aizvien ir sarežģīts jautājums”²². Tajā pašā ziņojumā ir secināts, ka “Melnkalne ir sākuma stadijā, cita starpā gatavojoties vides un klimata pārmaiņu sadaļai. Tiesību aktu saskaņošana ar acquis un administratīvās spējas stiprināšana joprojām ir liels izaicinājums Melnkalnei”²³. Komisijas analīzi apstiprina Palātas ziņojuma 16.–24. punktā minētie revīzijas apsvērumi.

33

Kopš Melnkalnes neatkarības pasludināšanas valsts apņēmīgi virzās uz integrāciju Eiropas Savienībā, un to atspoguļo pastāvīgais progress pievienošanās procesā un iedzīvotāju pašreizējais lielais atbalsts dalībai ES²⁴. Tas nodrošināja Komisijai ievērojamas potenciālās sviras administratīvās spējas stiprināšanai. Tomēr Palāta konstatēja, ka valsts iestādes dažkārt nebija aktīvi ieinteresētas reformas procesā un ne vienmēr izmantoja vai turpināja ar IPA I atbalstītos pasākumus, lai nodrošinātu rezultātu sasniegšanu (sk. 23. un 24. punktu). Palāta konstatēja, ka lielākā daļa revidēto projektu neizvirzīja skaidru prasību valsts iestādēm veikt papildu pasākumus attiecībā uz IPA ieguldījumiem un tos lietderīgi izmantot. Ilgtspējas un rezultātu ietekmes svarīgums ir atspoguļots IPA II pamatnolīgumā ar Melnkalni²⁵.

Trūka skaidrības par to, kā izmantot pievienošanās sarunu procesa radītos reformu veicināšanas nefinansiālos līdzekļus

34

Pievienošanās process un konkrēti pievienošanās sarunas, kas 2012. gadā tika atklātas starp ES un Melnkalni, nodrošināja Eiropas Savienībai jaunus nefinansiālos līdzekļus tiesiskās, administratīvās un ekonomiskās reformas atbalstam. Kā piemēru var minēt iespēju, ko nodrošina dialogs par visām 35 sarunu sadaļām, kuras ietver visas acquis daļas. Atklāšanas, slēgšanas un attiecīgā gadījumā starpposma kritēriju noteikšana (starpposma kritēriji attiecas tikai uz tiesiskuma sadaļām) nodrošina nefinansiālus līdzekļus, kas palīdz valstij tiesību aktu saskaņošanas procesā.

35

Saskaņā ar 2012. gadā pieņemto sarunu programmu ES ieviesa “jaunu pieeju”, atbilstoši kurai abas ar tiesiskumu saistītās sadaļas²⁶ tika noteiktas par paplašināšanās procesa galvenajām sadaļām. Abas šīs sadaļas tika atklātas pievienošanās procesa sākuma posmā, lai Melnkalnei līdz sarunu slēgšanai būtu pietiekami daudz laika izstrādāt vajadzīgos tiesību aktus, izveidot iestādes un uzrādīt īstenošanas rezultātus. Saskaņā ar jauno pieeju progress sarunās par “tehniskajām” sadaļām, tādām kā transports un vide, ir iespējams tikai tādā gadījumā, ja valsts turpina gūt panākumus tiesiskuma jomā. Šo nefinansiālo līdzekli, kas radīts, lai šādā veidā palīdzētu veicināt progresu, sauc par “vispārējā līdzsvara” klauzulu²⁷. Melnkalne ir pirmā sarunu procesā esošā valsts, kurai ir ieviesta šī jaunā pieeja.

36

Vispārējā līdzsvara klauzulu Komisija pirmo reizi pieminēja 2014. gada progresa ziņojumā²⁸ un 2014.–2015. gada paplašināšanās stratēģijas dokumentā²⁹, kur tā norādīja: “Komisija atgādina, ka sarunu programma ietver “vispārējā līdzsvara” klauzulu. Progress tiesiskuma sadaļu starpposma kritēriju izpildē un iepriekš minēto attiecīgo konstatēto trūkumu novēršanā, ko pierāda reāli rezultāti, ietekmēs visu pievienošanās sarunu gaitu, ieskaitot turpmāko SVK³⁰ programmas.” Melnkalnes iestādes reaģēja uz šo norādi un novērsa dažus no Komisijas konstatētajiem trūkumiem, pieņemot jaunus tiesību aktus. Komisija un ES dalībvalstis uzskatīja, ka veiktie pasākumi ir pietiekami, lai turpinātu atklāt jaunas sarunu sadaļas.

37

Pieredze ar vispārējā līdzsvara klauzulas pieminēšanu 2014. gadā parādīja, ka šo nefinansiālo līdzekli var sekmīgi izmantot. Tomēr 2015. gadā, neraugoties uz Komisijas ieguldījumu šajā jomā un valsts iestāžu veiktajiem pasākumiem, korupcijas novēršanas tiesību aktu īstenošanas ziņā bija maz reālu rezultātu. Atsaucoties uz kopumā lēno progresu cīņā pret korupciju, Komisija 2015. gada progresa ziņojumā norādīja, ka “iestādēm, īstenojot savas pilnvaras, ir jāieņem aktīvāka nostāja. Melnkalnes panākumi saistībā ar efektīvu izmeklēšanu, saukšanu pie atbildības un galīgo spriedumu pieņemšanu korupcijas lietās, jo īpaši attiecībā uz augsta līmeņa korupciju, joprojām ir ierobežoti”³¹. Lai gan progress virzībā uz reformu šajā svarīgajā jomā joprojām bija ierobežots, vispārējā līdzsvara klauzula netika pieminēta. Padome un Komisija nav skaidri norādījušas apstākļus, kādos klauzula varētu tikt pieminēta vai piemērota. Piemēram, nav skaidrs, vai klauzula tiks pieminēta 2016. gadā, ja jaunie korupcijas novēršanas tiesību akti un iestādes, tādas kā Korupcijas novēršanas aģentūra (KNA) (piemēru sk. 3. izcēlumā), nedarbosies kā plānots un nesniegs reālus rezultātus.

Potenciāls saistībā ar decentralizētās pārvaldības izmantošanu administratīvās spējas stiprināšanā vēl nav pilnībā izmantots

38

Par lielāko daļu IPA I projektu Melnkalnē Komisija noslēdza līgumus un tos īstenoja centralizēti. Finanšu un IPA regulas paredz pirmspievienošanās fondu pārvaldību uzticēt paplašināšanās kandidātvalstīm, lai tās sagatavotu ES strukturālo un lauksaimniecības fondu pārvaldībai nākotnē. Saskaņā ar šīm regulām Melnkalne 2012.–2013. gadā aicināja Komisiju decentralizēt IPA I līdzekļu pārvaldību un šim nolūkam izveidoja vajadzīgās funkcionālās struktūras. Pārliecinājusies, ka decentralizētās pārvaldības prasības ir izpildītas, Komisija valstij uzticēja atbildību par līdzekļu pārvaldību 12 % apmērā no kopējiem IPA I piešķīrumiem valstij. Tie bija 22,7 miljoni EUR par transporta un vides projektiem un 5,6 miljoni EUR par nodarbinātības un sociālās iekļaušanas projektiem. Melnkalnes prasība par IPA II piešķīrumu decentralizēto pārvaldību attiecas uz līdzekļu lielāku īpatsvaru.

39

Šis pārvaldības veids ne tikai palielina līdzdalību ES finansētajos projektos, bet arī var nodrošināt vajadzīgo spēju veidošanu funkcionālajās struktūrās. Tas ir tāpēc, ka decentralizētās pārvaldības pirmajos gados Komisija rūpīgi un detalizēti pārbauda funkcionālo struktūru darbu visos katra projekta līgumslēgšanas un īstenošanas posmos. IPA struktūrās uzkrātās projektu vadības labās prakses izplatīšana pārējām Melnkalnes valsts pārvaldes struktūrām, kas darbojas tajā pašā jomā, var būt potenciāli efektīvs administratīvās spējas stiprināšanas līdzeklis.

40

Tomēr, pieņemot regulas par decentralizēto pārvaldību, administratīvās spējas stiprināšana kā mērķis tajās netika ietverta. Tas nozīmē, ka Komisija nemudināja valsts iestādes apsvērt, kā decentralizētajai pārvaldībai izveidotajās struktūrās aktīvi veidot labu praksi un pēc tam to izmantot spēju veidošanai pārējās valsts pārvaldes struktūrās. Palāta arī saskatīja risku, ka, tāpat kā vēl vienā citā pirmspievienošanās valstī³², IPA funkcionālās struktūras kļuva par organizācijām, kas darbojas paralēli pārējām valsts pārvaldes struktūrām.

13Daudzi līdzekļu devēji samazināja vai pārtrauca atbalsta pasākumus, kad bija pieejama ES pirmspievienošanās palīdzība saskaņā ar IPA un sākās ES pievienošanās sarunu process.

14Neietverot tehniskās palīdzības un informācijas apmaiņas līgumus.

15Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīva 2004/17/EK, ar ko koordinē iepirkuma procedūras, kuras piemēro subjekti, kas darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs (OV L 134, 30.4.2004., 1. lpp).

16ES tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvas ir Padomes 1989. gada 21. decembra Direktīva 89/665/EEK (OV L 395, 30.12.1989., 33. lpp.), Padomes 1992. gada 25. februāra Direktīva 92/13/EEK (OV L 76, 23.3.1992., 14. lpp.), un Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 11. decembra Direktīva 2007/66/EK (OV L 335, 20.12.2007., 31. lpp.). Tiesiskās aizsardzības līdzekļi ir tiesiskas darbības, kas pieejamas ekonomikas dalībniekiem, kuri piedalās līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrās, un kas ļauj tiem apstrīdēt piešķiršanas lēmumu.

17Projekts beidzās 2011. gada novembrī, un revīzija tika veikta 2015. gada maijā.

18Sākot no 2015. gada, progresa ziņojumus sauc par “valsts ziņojumiem”.

19Jauno metodiku piemēro visām kandidātvalstīm un iespējamajām kandidātvalstīm, un tā ietver šādas jomas: tiesu sistēmas darbība, korupcija, organizētā noziedzība, vārda brīvība, ekonomiskie kritēriji, VPR, publiskais iepirkums, statistika un finanšu kontrole.

20Sk. ES Paplašināšanās stratēģijas 2. pielikumu (COM(2015) 611 final, 10.11.2015.).

21Pirmā pārbaude tika veikta 2015. gadā, aplūkojot spēju veidošanas, strukturālos, juridiskos, procedūras un citus jautājumus. Tajā tika izmantoti valsts pārvaldes principi, ko bija apstiprinājušas visas paplašināšanās valstis, un tās rezultātā tika sagatavots sīki izstrādāts valsts ziņojums, kurā sniegta analīze par Melnkalnes panākumiem valsts pārvaldes reformas jomā, kā arī detalizēti un secīgi ieteikumi attiecībā uz reformu (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

225. sadaļa “Publiskais iepirkums” un 32. sadaļa “Finanšu kontrole” (2015. gada ziņojums par Melnkalni).

23Turpat, 6. lpp.

242016. gada martā 74 % Melnkalnes iedzīvotāju referendumā apliecināja, ka balsotu par iestāšanos ES (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Melnkalnes un Eiropas Komisijas pamatnolīgums par kārtību, kādā īstenojama ES finansiālā palīdzība Melnkalnei saskaņā ar IPA II. Saistībā ar valsts iestādēm izvirzītajām ziņošanas prasībām (58. pants) un IPA uzraudzības komiteju lomu (52.–54. pants) ir izvirzīts pienākums “uzlabot vispārējo lietderību, efektivitāti, ietekmi un ilgtspēju”. Turklāt 55. pantā ir noteikti īpaši novērtēšanas pienākumi saistībā ar IPA II palīdzību, tostarp nolūkā nodrošināt programmas ilgtermiņa mērķus un ietekmi.

2623. sadaļa “Tiesu sistēma un pamattiesības” un 24. sadaļa “Tieslietas un iekšlietas”.

27Ministru sanāksme, ar ko atklāj starpvaldību konferenci par Melnkalnes pievienošanos Eiropas Savienībai (Brisele, 2012. gada 29. jūnijs). AD 23/12: “Ja progress šajās sadaļās ievērojami atpaliek no progresa sarunās kopumā un ir veikti visi pārējie pieejamie pasākumi, Komisija pēc savas iniciatīvas un vienas trešdaļas dalībvalstu pieprasījuma ierosina nesniegt ieteikumu atklāt un/vai slēgt citas sarunu sadaļas un attiecīgi pielāgot saistītos sagatavošanās darbus, kamēr šī nelīdzsvarotība nav novērsta”, 11. lpp.

282014. gada progresa ziņojums, 1. lpp.

292014.–2015. gada paplašināšanās stratēģijas dokuments, 19. un 21. lpp.

30Starpvaldību konference.

312015. gada progresa ziņojums. Tajā pašā ziņojumā ir norādīts: “Izmeklēšanas, saukšanas pie atbildības un notiesāšanas rezultāti korupcijas lietās attiecas tikai uz zema un vidēja līmeņa korupciju. Ar korupciju saistīto reģistrēto pārkāpumu izmeklēšanas rezultātā apsūdzība daudzos gadījumos netiek izvirzīta. Līdz šim nav pieņemti galīgie spriedumi attiecībā uz augsta līmeņa korupciju.” Un: “Finanšu izmeklēšanu korupcijas lietās vēl sistemātiski neizmanto. Nevienā korupcijas lietā nav izdots rīkojums par īpašuma konfiskāciju.” Un: “Tiesībaizsardzības jomā prokuroru, tiesnešu un policijas institucionālās un operatīvās spējas cīnīties pret korupciju nav pietiekamas”, 14. lpp.

32Sk. 54. un 55. punktu Eiropas Revīzijas palātas īpašajā ziņojumā Nr. 11/2016 “Administratīvās spējas stiprināšana bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā: neliels progress sarežģītos apstākļos” (http://eca.europa.eu).

Secinājumi un ieteikumi

41

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai ES pirmspievienošanās finansiālā un nefinansiālā palīdzība 2007.–2013. gadā efektīvi veicināja administratīvās spējas stiprināšanu Melnkalnē. Palāta secina, ka, neraugoties uz lēno progresu vairākās svarīgās jomās, ES pirmspievienošanās palīdzība ir palīdzējusi stiprināt administratīvo spēju Melnkalnē. Tomēr no Palātas revidētajiem 19 IPA finansētajiem projektiem 12 projektu atbalsta efektivitāti mazināja tas, ka dažus sasniegtos spēju veidošanas rezultātus Melnkalnes iestādes pilnībā neizmantoja vai neuzturēja. 42.–47. punktā ir sniegti pieci ieteikumi, kurus Komisija var ņemt vērā, īstenojot IPA II. Komisija varētu ņemt vērā šos ieteikumus arī 2017. gadā plānotā IPA II vidusposma pārskata kontekstā.

42

Palāta konstatēja, ka revidētie projekti ņēma vērā svarīgas spēju veidošanas vajadzības, piemēram, sekmīgi atbalstot izmaiņas tiesību aktos un iestāžu izveidi, kā arī nodrošinot apmācību. Vairākumā gadījumu revidētie projekti bija labi saskaņoti un ņēma vērā citu līdzekļu devēju paveikto. Tomēr Palāta konstatēja pārklāšanās piemērus vai gadījumus, kad informācijas apmaiņu starp IPA projektiem, kas tika īstenoti tikai Melnkalnē, un reģionālajiem (vairāku saņēmēju) projektiem, kuri aptvēra vairākas pirmspievienošanās valstis, varētu uzlabot (sk. 17.–20. punktu).

1. ieteikums: labāk saskaņot spēju stiprināšanas pasākumus

Komisijai ir jānodrošina, ka spēju veidošanas pasākumi, kas tiek finansēti gan valsts, gan arī reģionālā līmenī, atbilst prioritārajām vajadzībām, pilnībā ņem vērā citus pabeigtos, notiekošos un plānotos atbalsta pasākumus un par tiem ir pienācīgi informēti potenciālie dalībnieki. IPA II periodā Komisijai cieši jāuzrauga spēju veidošanas pasākumu atbilstība vajadzībām un jāuzlabo valsts un reģionālo pasākumu koordinācija.

43

Revidētie projekti parasti sasniedza gaidītos spēju veidošanas rezultātus. Tomēr dažos gadījumos šos rezultātus saņēmēji pilnībā neizmantoja vai valsts iestādes neveica vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu rezultātu ilgtspēju. Tāpēc revidēto projektu kopējā efektivitāte administratīvās spējas stiprināšanā bija samazināta, jo to piedāvātie iespējamie uzlabojumi ne vienmēr tika īstenoti. IPA projektu rezultāti netika pienācīgi izmantoti vai uzturēti tāpēc, ka valsts iestādes nenodrošināja pietiekamus personāla resursus, nepieņēma vajadzīgos tiesību aktus, lai rezultātus varētu izmantot, vai nepiešķīra izveidotajām iestādēm vajadzīgo neatkarību (sk. 21.–24. punktu).

44

Kopumā Palāta novēroja, ka ierobežotie panākumi saistībā ar administratīvās spējas stiprināšanu svarīgās jomās bieži vien bija saistīti ar valsts iestāžu vājo ieinteresētību veikt reformu. Lielākā daļa Palātas revidēto projektu neizvirzīja skaidru prasību valsts iestādēm veikt papildu pasākumus attiecībā uz IPA ieguldījumiem un tos lietderīgi izmantot (sk. 31.–33. punktu).

2. ieteikums: stiprināt apņemšanos izmantot un uzturēt rezultātus

Plānojot ES pirmspievienošanās palīdzību saskaņā ar IPA II, Komisijai jāpieprasa, lai valsts iestādes apņemas izmantot IPA projektu rezultātus un veikt papildu pasākumus, lai tie būtu ilgtspējīgi. IPA II finansēto projektu īstenošanas laikā Komisijai ir cieši jāuzrauga valsts iestāžu pasākumus, kuru mērķis ir pildīt apņemšanos šajā jomā, lai pirms projektu slēgšanas būtu laiks piemērot korektīvus pasākumus. Komisijai jāņem vērā, vai apņemšanās ir pildīta, pirms tā lemj, kurās jomās ieguldīt turpmāko pirmspievienošanās palīdzību.

45

Palāta konstatēja, ka, lai gan Komisija uzrauga progresu administratīvās spējas stiprināšanā, nebija pietiekamas salīdzināmas informācijas par laika gaitā gūtajiem panākumiem valstī (sk. 25.–28. punktu).

3. ieteikums: izstrādāt labākus instrumentus, lai novērtētu panākumus saistībā ar administratīvās spējas uzlabošanu

Komisijai

i)jāizmanto 2015. gada progresa ziņojumā izmēģinājuma veidā sniegtie dati, lai sagatavotu 2016. gada ziņojumu, un 2015. gadā veiktās valsts pārvaldes reformas (VPR) bāzes datu mērījumu pārbaudes rezultāti un

ii)jāapsver, vai šīs iniciatīvas varētu paplašināt, ietverot citas būtiskas jomas, tādas kā transports un vide.

46

Politiskā dialoga mehānismi darbojās labi, lai gan svarīgās jomās — valsts pārvaldes reforma, cīņa pret korupciju un vide — rezultāti tiek sasniegti lēni. Komisijas rīcībā ir reformu veicinoši nefinansiāli līdzekļi, tomēr dažkārt nav skaidrs, piemēram, “vispārējā līdzsvara” klauzulas gadījumā, kā tie tiks piemēroti, ja jaunie tiesību akti un iestādes nedos rezultātus tādās svarīgās jomās kā cīņa pret korupciju (sk. 34.–37. punktu).

4. ieteikums: pilnībā izmantot nefinansiālos līdzekļus, lai atbalstītu progresu reformas īstenošanā

Komisijai jāveicina reformas rezultāti,

i)pilnībā izmantojot visus nefinansiālos līdzekļus, ko sniedz pievienošanās sarunu process, lai veicinātu reformas progresu, un

ii)pārredzamā veidā demonstrējot, kā piesauc vai izmanto “vispārējā līdzsvara klauzulu”.

47

Komisija 12 % IPA I līdzekļu pārvaldību decentralizēja Melnkalnei. Palāta konstatēja, ka ES līdzekļu decentralizētā pārvaldība ir potenciāli noderīgs administratīvās spējas stiprināšanas instruments ar zināšanu pārnesi, kas IPA I periodā netika izmantots (sk. 38.–40. punktu).

5. ieteikums: izmantot decentralizēto pārvaldību, lai izplatītu labu administratīvo praksi

Ja decentralizētās pārvaldības vajadzībām izveidotajās funkcionālajās struktūrās ir reģistrēti labas prakses piemēri, Komisijai jāmudina valsts iestādes atkārtot šo praksi arī citās pārvaldes daļās, piemēram, lai veicinātu lēmumu pieņemšanas deleģēšanu atbilstīgajam līmenim un nostiprinātu iekšējās kontroles sistēmas.

Šo ziņojumu 2016. gada12. jūlija sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN.

Revīzijas palātas vārdā –

priekšsēdētājs
Vítor Manuel da Silva Caldeira

Pielikumi

I pielikums

Galvenie datumi ES un Melnkalnes attiecībās

1999 | • | 26. maijs — Stabilizācijas un asociācijas process Dienvidaustrumeiropas valstīm.
2000 | • | 24. janvāris — Padome pieņem sarunu norādes Stabilizācijas un asociācijas nolīgumam.
2003 | • | 21. jūnijs — ES un Rietumbalkānu valstu samits Salonikos, kur ES atkārtoti pauž atbalstu Rietumbalkānu valstu Eiropas perspektīvai.
2006 | • | 3. jūnijs — pēc 21. maijā notikušā referenduma Melnkalnes parlaments pasludina neatkarību.
2007 | • | 22. janvāris — Padome pieņem Eiropas partnerību Melnkalnei.
• | 15. oktobris — Luksemburgā parakstīts Stabilizācijas un asociācijas nolīgums (SAN).
• | 28. decembris — parakstīts Pagaidu nolīgums par tirdzniecību un ar tirdzniecību saistītiem jautājumiem.
2008 | • | 1. janvāris — stājas spēkā Pagaidu nolīgums un Vīzu režīma atvieglošanas un atpakaļuzņemšanas nolīgums.
• | 15. decembris — Melnkalne piesakās dalībai ES.
2009 | • | 19. decembris — bezvīzu režīma piešķiršana ceļošanai uz Šengenas zonu.
2010 | • | 1. maijs — stājas spēkā SAN.
• | 9. novembris — Komisija iesaka Melnkalnei piešķirt kandidātvalsts statusu.
• | 17. decembris — Padome piekrīt Melnkalnei piešķirt kandidātvalsts statusu.
2011 | • | 12. oktobris — Komisija iesaka atklāt pievienošanās sarunas.
• | 9. decembris — Padome uzsāk pievienošanās procesu ar Melnkalni.
2012 | • | 26. jūnijs — Eiropadome apstiprina Komisijas novērtējumu un atklāj pievienošanās sarunas.
• | 29. jūnijs — sākas pievienošanās sarunas un Pievienošanās konference pieņem sarunu programmu.
• | 18. decembris — pirmās sarunu sadaļas (25. sadaļas “Zinātne un pētniecība”) atklāšana un provizoriska slēgšana.
2013 | • | 15. aprīlis — 26. sadaļas “Izglītība un kultūra” atklāšana un provizoriska slēgšana.
• | 27. jūnijs — beidzas atbilstības izvērtēšanas sanāksmes.
• | 18. decembris — 5. sadaļas “Publiskais iepirkums”, 6. sadaļas “Uzņēmējdarbības tiesības”, 20. sadaļas “Uzņēmumu un rūpniecības politika”, 23. sadaļas “Tiesu sistēma un pamattiesības” un 24. sadaļas “Tiesiskums, brīvība un drošība” atklāšana.
2014 | • | 31. marts — 7. sadaļas “Intelektuālā īpašuma tiesības” un 10. sadaļas “Informācijas sabiedrība un saziņas līdzekļi” atklāšana.
• | 7. maijs — beidzies atbilstības izvērtēšanas process (Padomei iesniegts pēdējais atbilstības izvērtēšanas ziņojums).
• | 24. jūnijs — 4. sadaļas “Kapitāla brīva aprite”, 31. sadaļas “Ārējā, drošības un aizsardzības politika” un 32. sadaļas “Finanšu kontrole” atklāšana.
• | 16. decembris — 18. sadaļas “Statistika”, 28. sadaļas “Patērētāju un veselības aizsardzība”, 29. sadaļas “Muitas savienība” un 33. sadaļas “Finanšu un budžeta noteikumi” atklāšana.
2015 | • | 30. marts — 16. sadaļas “Nodokļu sistēma” un 30. sadaļas “Ārējās attiecības” atklāšana.
• | 22. jūnijs — 9. sadaļas “Finanšu pakalpojumi” un 21. sadaļas “Eiropas komunikāciju tīkli” atklāšana.
• | 21. decembris — 14. sadaļas “Transporta politika” un 15. sadaļas “Enerģētika” atklāšana.

Avots: Eiropas Komisija.

II pielikums

Revidētie projekti

Nr.
Projekta nosaukums
Līguma nr.
Līguma summa
(EUR)

Iepirkums

1.
Melnkalnes publiskā iepirkuma sistēmas pilnveidošana un stiprināšana
205-748
1 080 017

2.
Atbalsts pārvaldības un vadības uzlabošanai (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Apmācība publiskā iepirkuma jomā Rietumbalkānos un Turcijā
248-580
3 962 000

Korupcija

4.
Atbalsts korupcijas novēršanas stratēģijas un rīcības plāna īstenošanā
297-271
643 419

5.
Korupcija vietējās pašvaldībās — “nulles tolerance”
306-428
211 454

Iekšējā kontrole

6.
ES finansiālās palīdzības pārvaldības un kontroles sistēmu stiprināšana Melnkalnē
252-719
2 000 000

7.
ES fondu pārvaldības un vispārējo administratīvo procedūru stiprināšana
327-819
1 261 500

Ārējā revīzija

8.
Melnkalnes Valsts revīzijas iestādes (VRI) stiprināšana
234-548
837 384

9.
Revīzijas kvalitātes kontrole Melnkalnes Valsts revīzijas iestādē
338-180
236 138

Spēju veidošanas iniciatīva

10.
Tehniskā palīdzība vietējo pašvaldību reformas īstenošanā
229-836
638 950

11.
Spēju veidošana un atbalsts vietējām pašvaldībām, īstenojot pašvaldību attīstības dotācijas
282-481
1 065 900

RVPS

12.
RVPS vadīšana un RPVS pasākumu organizēšana
256-128
2 400 000

13.
RVPS vadīšana un RPVS pasākumu organizēšana
331-241
3 500 000

Transports

14.
Tehniskā palīdzība transporta nozarei
233-959
1 160 668

15.
Tehniskā palīdzība Melnkalnes Dzelzceļa direkcijas institucionālās attīstības jomā
289-223
139 684

16.
Ceļa Crkvicko Polje-Nikovici daļas rekonstrukcija
256-594
789 807

Vide

17.
Atbalsts vides vadības jomā
258-795
912 465

18.
Juridisko dokumentu sagatavošana komunālo pakalpojumu un atkritumu apsaimniekošanas jomā
290-255
155 055

19.
Atkritumu apsaimniekošanas uzlabošana Daņilovgradā
256-597
983 193

Avots: Eiropas Komisija

Komisijas atbilde

Kopsavilkums

VIII

Komisija norāda, ka politiskais dialogs var vienīgi mudināt reformu īstenošanu, bet līdzdalība reformu procesā ir atkarīga no valsts iestādēm.

Komisija arī uzsver, ka reformu procesā ir svarīgi prioritāti piešķirt kvalitātei, nevis ātrumam.

Komisija uzskata, ka sarunu programmā ir pietiekami detalizēti noteikta līdzsvara klauzulas izmantošana.

Pievienošanās procesa pārvaldības instrumentu, tostarp vispārējā līdzsvara klauzulas, izmantošanas pamatā ir esošo nepilnību plašs novērtējums un tas, cik lielā mērā valsts panāk progresu atbilstīgi prognozēm.

Apsvērumi

2. izcēlums. IPA projektu vājas saskaņošanas piemēri

1., 2. un 3. projekts

Komisija norāda, ka, ņemot vērā Melnkalnes pārvaldes nelielo izmēru un to, ka publiskā iepirkuma sistēmas izveide Melnkalnē ir agrīnā posmā, nebija iespējams izvairīties no nelielas papildinošas pārklāšanās starp dažādajām apmācībām.

12. un 13. projekts

Komisija norāda, ka revidētā periodā beigās Reģionālajai valsts pārvaldes skolai (RVPS) izdevās pārorientēties no apmācības organizācijas par reģionālu centru, kas sekmē politisko dialogu ar salīdzinošiem pētījumiem un reģionālo izpēti, salīdzinošu izvērtēšanu, vasaras skolām, semināriem valstī, mobilitātes shēmām un mācību braucieniem, tematiskajiem tīkliem utt. Šajā saistībā Melnkalnes ieguvums ir valdības pārstāvju mijiedarbība dažādajos RVPS organizētajos pasākumos, kā arī veiktie salīdzinošie pētījumi.

Kopš 2013. gada organizācija īsteno stratēģiskāku augsta līmeņa pieeju, kas vērsta tikai uz augstākā līmeņa ierēdņiem un lēmumu pieņēmējiem.

3. izcēlums. Piemēri rezultātiem, kurus saņēmēji neizmantoja pilnībā

4. projekts

Komisija atzīmē, ka 2016. gada 1. janvārī tika izveidota Korupcijas novēršanas aģentūra (KNA). Aģentūra pašlaik izmanto integritātes riska pārvaldnieka platformu kā paraugu IT sistēmas jaunas versijas izstrādei, jo visi KNA IT sistēmas moduļi, arī integritātes plānu moduļi, ir jāizstrādā saskaņā ar vienotiem standartiem.

19. projekts

Komisija norāda, ka vairākas tvertnes tiek turētas krājumos lietošanā esošo atkritumu tvertņu iespējamai aizstāšanai, jo ir vajadzīgi nelietotu tvertņu krājumi.

4. izcēlums. Piemēri rezultātiem, kurus valsts iestādes neuzturēja

14. projekts nodrošināja sekmīgu ieguldījumu

Komisija uzsver, ka ir svarīgi arī atzīmēt, ka Eiropas Kopējās aviācijas telpas (EKAT) nolīguma īstenošanas kavējumi ir saistīti arī ar ratificēšanas kavējumiem dažās ES dalībvalstīs (parakstīts 2006. gadā, bet joprojām nav stājies spēkā). Kopumā Komisija Melnkalnes sagatavotības līmeni šajā jomā vērtē ļoti pozitīvi. Pēdējā EKAT novērtējuma apmeklējuma laikā 2015. gada oktobrī tika secināts, ka Melnkalne pilda EKAT nolīguma I posma prasības.

28

Komisija norāda, ka transports un vide būs ietverti jaunajā ziņojumu sniegšanas metodikā, sākot no 2016. gada.

37

Komisija uzskata, ka sarunu programmā ir pietiekami detalizēti noteikta līdzsvara klauzulas izmantošana.

Vispārējā līdzsvara klauzulas izmantošanas pamatā ir esošo nepilnību plašs novērtējums un tas, cik lielā mērā valsts panāk progresu atbilstīgi prognozēm. Pēc tam, kad Komisija Melnkalnes iestādēm atgādināja par vispārējā līdzsvara klauzulu, tika novērstas 2014. gadā norādītās konkrētās problēmas saistībā ar šo klauzulu.

Secinājumi un ieteikumi

1. ieteikums: labāk koordinēt spēju stiprināšanas pasākumus

Komisija pieņem 1. ieteikumu.

2. ieteikums: stiprināt apņemšanos izmantot un uzturēt rezultātus

Komisija pieņem 2. ieteikumu.

45

Ziņojumos vienmēr ir ticis atspoguļots progress salīdzinājumā ar iepriekšējiem gadiem. Vairāku secīgu ziņojumu apkopšana ļāva salīdzināt progresu ilgākā laikposmā. Ar jaunas ziņojumu sniegšanas metodikas ieviešanu 2015. gadā un lielākas uzmanības pievēršanai gatavībai — papildus progresam iepriekšējā gadā — būs vieglāk veikt ietverto jomu salīdzinājumus par ilgākiem laikposmiem.

3. ieteikums: izstrādāt labākus instrumentus, lai novērtētu panākumus saistībā ar administratīvās spējas uzlabošanu

Komisija pieņem 3. ieteikumu.

Komisija turpinās darbu un paplašinās savu jauno ziņojumu sniegšanas metodiku, 2016. gadā ietverot papildu jomas. Tas ļaus labāk salīdzināt valstis un situāciju laika gaitā ietvertajās jomās. Transports un vide būs ietverti jaunajā metodikā, sākot no 2016. gada.

Novērtējums saskaņā ar jauno metodiku joprojām galvenokārt ir kvalitatīvs, lai gan tajā ņem vērā arī kvantitatīvus elementus. Tas ir vajadzīgs, lai nodrošinātu reālistisku atspoguļojumu par visiem elementiem, kas ir būtiski, novērtējot situāciju konkrētā jomā.

46

Komisija norāda, ka politiskais dialogs var vienīgi mudināt reformu īstenošanu, bet līdzdalība reformu procesā ir atkarīga no valstu iestādēm.

Komisija arī uzsver, ka reformu procesā ir svarīgi prioritāti piešķirt kvalitātei, nevis ātrumam.

Komisija uzskata, ka sarunu programmā ir pietiekami detalizēti noteikta līdzsvara klauzulas izmantošana.

Pievienošanās procesa pārvaldības instrumentu, tostarp vispārējā līdzsvara klauzulas, izmantošanas pamatā ir esošo nepilnību plašs novērtējums un tas, cik lielā mērā valsts panāk progresu atbilstīgi prognozēm.

4. ieteikums: pilnībā izmantot nefinansiālos līdzekļus, lai atbalstītu progresu reformas īstenošanā

Komisija daļēji pieņem 4. ieteikumu.

i)Komisija piekrīt Palātai, ka pievienošanās procesam ir svarīgi izmantot visus tās rīcībā esošos politikas instrumentus. Komisija uzskata, ka tas tā jau ir, bet tā ir arī apņēmusies nodrošināt procesa ticamību un dod priekšroku reformas kvalitātei, nevis ātrumam. Šajā saistībā ir svarīgi uzsvērt, ka tieši reformu ātrumu kontrolē Melnkalnes iestādes.

ii)Komisija uzskata, ka pārredzami piemēro līdzsvara klauzulu un izmanto to.

Sarunu programma, kurā ir noteikts, kas ir starpvaldību process, ļoti skaidri izklāsta nosacījumus (skatīt turpmāk), saskaņā ar kādiem var piemērot vispārējā līdzsvara klauzulu. Ir svarīgi uzsvērt, ka dalībvalstis pieņem lēmumu par līdzsvara klauzulas izmantošanu, pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu. Sarunu programmā arī ir runāts par līdzsvara klauzulas izmantošanu pēc visu pārējo pieejamo pasākumu izmantošanas. Tādējādi Komisija nevar pieņemt šo ieteikuma daļu.

Attiecīgajā sarunu programmas daļā ir norādīts: “Jānodrošina sarunu vispārējs līdzsvars starp sadaļām. Ņemot vērā saikni starp sadaļām “Tiesu sistēma un pamattiesības” un “Tiesiskums, brīvība un drošība” un vērtības, uz kurām balstās Savienība, kā arī to nozīmi acquis vienlīdzīgā īstenošanā, ja progress saistībā ar šīm sadaļām būtiski atpaliek no sarunu vispārējā progresa un ir veikti visi pārējie pieejamie pasākumi, Komisija pēc savas iniciatīvas un vienas trešdaļas dalībvalstu pieprasījuma ierosina nesniegt ieteikumu atklāt un/vai slēgt citas sarunu sadaļas un attiecīgi pielāgot saistītos sagatavošanās darbus, kamēr šī nelīdzsvarotība nav novērsta. Padome ar kvalificētu balsu vairākumu pieņem lēmumu par šādu priekšlikumu un par piemēroto pasākumu atcelšanas nosacījumiem. Dalībvalstis starpvaldību konferencē rīkojas saskaņā ar Padomes lēmumu, neskarot vispārējo prasību par vienprātību starpvaldību konferencē.”

5. ieteikums: izmantot decentralizēto pārvaldību, lai izplatītu labu administratīvo praksi

Komisija pieņem 5. ieteikumu.

QJ-AB-16-021-LV-E    ISSN 1977-5717

Šajā ziņojumā Palāta analizē, vai Komisijas sniegtais atbalsts Melnkalnei ir efektīvi veicinājis valsts administratīvās spējas uzlabošanu, lai sagatavotu Melnkalni dalībai Eiropas Savienībā. Palāta secina, ka, neraugoties uz lēno progresu vairākās svarīgās jomās, ES pirmspievienošanās palīdzība revidētajā laika posmā (2007.–2013. gads) ir palīdzējusi stiprināt administratīvo spēju Melnkalnē. Kaut arī ar ES finansiālo un nefinansiālo atbalstu tika risinātas svarīgas jaudas uzlabošanas vajadzības, Palāta atzīmē gadījumus, kad valsts iestāžu vājā apņemšanās veikt reformas nozīmēja, ka rezultāti netika izmantoti un plānotā ietekme netika nodrošināta. Palāta iesaka, kā Komisija varētu pievērst vairāk uzmanības rezultātu uzlabošanai.