IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Mistoqsijiet: eca.europa.eu/mt/Pages/ContactForm.aspx

Sit web: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Ħafna informazzjoni addizzjonali dwar l-Unjoni Ewropea hija disponibbli fuq l-Internet. Jista’ jsir aċċess għaliha permezz tas-server Europa (http://europa.eu).

Il-Lussemburgu: L-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5645-4 | ISSN 1831-0907 | doi:10.2865/614237 | QJ-AB-16-021-MT-C
PDF | ISBN 978-92-872-5632-4 | ISSN 1977-5741 | doi:10.2865/09311 | QJ-AB-16-021-MT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5673-7 | ISSN 1977-5741 | doi:10.2865/664990 | QJ-AB-16-021-MT-E

© L-Unjoni Ewropea, 2016

Ir-riproduzzjoni hija awtorizzata kemm-il darba jissemma s-sors oriġinali.

KIF GĦANDEK TAGĦMEL BIEX TIKSEB
IL-PUBBLIKAZZJONIJIET TAL-UE

Pubblikazzjonijiet bla ħlas:

•kopja waħda:
permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•iżjed minn kopja waħda jew posters/mapep:
mir-rappreżentanzi tal-Unjoni Ewropea (http://ec.europa.eu/represent_mt.htm),
mid-delegazzjonijiet f’pajjiżi li mhumiex fl-UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_mt.htm),
billi tikkuntatja s-servizz Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_mt.htm)
jew ċempel 00 800 6 7 8 9 10 11 (numru tat-telefown bla ħlas minn kullimkien fl-UE) (*).

(*)L-informazzjoni mogħtija hija b’xejn, kif ukoll it-telefonati ġeneralment huma b’xejn (għalkemm xi operaturi, kabini tat-telefown jew lukandi jistgħu jitolbu ħlas).

Pubblikazzjonijiet bi ħlas:

•permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Avveniment | Data
Adozzjoni tal-APM / Bidu tal-awditu | 27.1.2015
L-abbozz tar-rapport jintbagħat uffiċjalment lill-Kummissjoni (jew lil parti awditjata oħra) | 23.5.2016
Adozzjoni tar-rapport finali wara l-proċedura kontradittorja | 12.7.2016
Ir-risposti uffiċjali tal-Kummissjoni (jew ta’ parti awditjata oħra) riċevuti bil-lingwi kollha | 28.7.2016

MT
2016

Nru 20

Rapport Speċjali

Tisħiħ tal-kapaċità
amministrattiva
fil-Montenegro: sar
progress iżda jeħtieġ li
jinkisbu riżultati aħjar
f’bosta oqsma ewlenin

(skont l-Artikolu 287(4), it-tieni subparagrafu, TFUE)

Tim tal-awditjar

Ir-rapporti speċjali tal-QEA jagħtu r-riżultati tal-awditi tal-prestazzjoni u tal-konformità tagħha li jikkonċernaw oqsma baġitarji jew suġġetti ta’ ġestjoni speċifiċi. Il-QEA tagħżel u tfassal dawn il-kompiti tal-awditjar biex ikollhom impatt massimu billi tqis ir-riskji għall-prestazzjoni jew għall-konformità, il-livell ta’ introjtu jew ta’ nfiq involut, l-iżviluppi li jkunu għad iridu jseħħu u l-interess politiku u pubbliku.

Dan l-awditu tal-prestazzjoni ġie prodott mill-Awla III tal-Awditjar - immexxija mill-Membru tal-QEA Karel Pinxten — li tispeċjalizza fl-oqsma ta’ nfiq ta’ azzjonijiet esterni. L-awditu tmexxa mill-Membru tal-QEA Hans Gustaf Wessberg, b’appoġġ mill-Kap tal-kabinett tiegħu, Peter Eklund; Emmanuel-Douglas Hellinakis, Attaché; Torielle Perreur-Lloyd, Kap tal-Kompitu; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza, awdituri.

Mix-xellug għal-lemin: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Werrej

Abbrevjazzjonijiet u akronimi

Sommarju eżekuttiv

Introduzzjoni

It-triq tal-Montenegro lejn l-integrazzjoni fl-UE

Assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni

Ambitu u approċċ tal-awditjar

Osservazzjonijiet

Parti I — Il-proġetti awditjati indirizzaw il-ħtiġijiet tal-kapaċità amministrattiva u fil-biċċa l-kbira mill-każijiet kienu kkoordinati tajjeb ma’ proġetti oħra taħt l-IPA u mal-interventi ta’ donaturi oħra

Il-proġetti indirizzaw il-ħtiġijiet tal-bini ta’ kapaċità

Fil-biċċa l-kbira mill-każijiet, il-koordinazzjoni bejn il-proġetti u ma’ interventi oħra kienet tajba

Parti II — Użu mhux xieraq tal-outputs naqqas l-effettività ta’ xi wħud mill-proġetti awditjati

B’mod ġenerali, il-proġetti wasslu l-outputs iżda dawn jew mhux dejjem intużaw mill-benefiċjarji jew mhux dejjem ingħataw segwitu mill-awtoritajiet Montenegrini

Ma kienx hemm biżżejjed informazzjoni biex jintwera l-progress li sar matul iż-żmien fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva

Parti III — Il-Kummissjoni użat tajjeb il-mezzi mhux finanzjarji tagħha biex tappoġġa l-proċess ta’ riforma, iżda xi problemi importanti għadhom ma ssolvewx

Il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku taħt l-FSA jiffunzjonaw tajjeb

Ma kienx hemm biżżejjed ċarezza rigward l-użu ta’ għodod biex titħeġġeġ ir-riforma li ġew ipprovduti mill-proċess ta’ negozjati tal-adeżjoni

Il-potenzjal li tintuża ġestjoni deċentralizzata biex tissaħħaħ il-kapaċità amministrattiva għadu ma ġiex sfruttat għalkollox

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Anness I | — | Dati ewlenin fir-relazzjonijiet bejn l-UE u l-Montenegro
Anness II | — | Proġetti awditjati

Risposta tal-Kummissjoni

Abbrevjazzjonijiet u Akronimi

ACA: Aġenzija Kontra l-Korruzzjoni

CPCol: Kummissjoni għall-Prevenzjoni ta’ Kunflitt ta’ Interessi

OSĊ: Organizzazzjonijiet tas-Soċjetà Ċivili

DACI: Direttorat għall-Inizjattiva Kontra l-Korruzzjoni

ECAA: Spazju Komuni Ewropew għall-Avjazzjoni

EPA: Aġenzija għall-Protezzjoni tal-Ambjent

KIG: Konferenza Intergovernattiva

IPA: Strument għal Qabel l-Adeżjoni

IRM: Maniġer tar-Riskju għall-Integrità

RAP: Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika

ReSPA: Skola Reġjonali għall-Amministrazzjoni Pubblika

SA: Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni

FSA: Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni

SAI: Istituzzjoni Statali tal-Awditjar

Sommarju Eżekuttiv

I

Minn meta ddikjara l-indipendenza tiegħu fl-2006, il-Montenegro għamel progress fit-triq lejn l-integrazzjoni Ewropea. Fl-2010 huwa sar pajjiż kandidat għas-sħubija mal-UE u mbagħad, wara li f’Ġunju 2012 il-Kunsill adotta qafas ta’ negozjar, inbdew in-negozjati tal-adeżjoni. Sa tmiem l-2015 kienu nfetħu 22 minn 35 kapitolu ta’ negozjar, u 2 minn dawn ingħalqu proviżorjament.

II

Il-Kummissjoni għenet lill-Montenegro biex jistabbilixxi istituzzjonijiet u biex isaħħaħ il-kapaċità amministrattiva bl-objettiv li tappoġġa t-tranżizzjoni tiegħu għal pajjiż demokratiku u ekonomikament żviluppat. L-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni hija kemm finanzjarja taħt l-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA) kif ukoll mhux finanzjarja permezz tal-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku.

III

Matul il-perjodu 2007-2013, l-UE allokat EUR 235.7 miljun f’assistenza finanzjarja lill-Montenegro biex tgħin lill-pajjiż iħejji għall-adeżjoni. Sa tmiem l-2015 kienu ġew ikkuntrattati 76 % ta’ dan l-ammont. Għall-perjodu 2014-2020, l-allokazzjonijiet finanzjarji indikattivi taħt l-IPA għall-pajjiż jammontaw għal EUR 270.5 miljun. Il-pajjiż għandu wkoll aċċess għal programmi u proġetti ffinanzjati taħt programmi multibenefiċjarji li jkopru r-reġjun kollu tal-Balkani tal-Punent kif ukoll it-Turkija.

IV

Aħna awditjajna 19-il proġett fi tliet setturi prinċipali tal-assistenza taħt l-IPA I (2007-2013): ir-riforma tal-amministrazzjoni pubblika (13-il proġett), it-trasport (3 proġetti) u l-ambjent (3 proġetti). Minn dawn il-proġetti, 15 kienu ffinanzjati permezz tal-allokazzjoni tal-Montenegro u l-4 l-oħra mill-allokazzjoni reġjonali. Barra minn hekk, aħna kkunsidrajna l-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku stabbiliti taħt il-Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni u lejn il-proċess ta’ negozjar għall-adeżjoni.

V

L-objettiv tal-awditu kien li jivvaluta jekk l-assistenza, finanzjarja u mhux finanzjarja, tal-UE għal qabel l-adeżjoni, matul l-2007-2013, ikkontribwietx b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro. Aħna nikkonkludu li minkejja li ġie nnutat li l-progress mexa bil-mod f’bosta oqsma ewlenin, l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni għenet biex issaħħaħ il-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro. Madankollu, għal 12 mid-19-il proġett iffinanzjati mill-IPA li aħna awditjajna, l-effettività tal-appoġġ tnaqqset minħabba l-fatt li xi wħud mill-outputs tal-bini ta’ kapaċità ma ntużawx għalkollox jew ma ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet Montenegrini. Il-maġġoranza tal-proġetti li awditjajna ma stipulawx b’mod ċar li l-awtoritajiet nazzjonali kienu meħtieġa jagħtu segwitu u jikkapitalizzaw fuq l-investimenti taħt l-IPA.

VI

B’mod ġenerali, il-proġetti awditjati wasslu l-outputs ippjanati li indirizzaw ħtiġijiet importanti għall-kapaċità, pereżempju, billi appoġġaw b’suċċess bidliet leġiżlattivi u l-istabbiliment ta’ istituzzjonijiet, u billi pprovdew taħriġ. Fil-biċċa l-kbira tal-każijiet, il-proġetti kienu kkoordinati tajjeb u ħadu inkunsiderazzjoni x-xogħol li twettaq minn donaturi oħra. Madankollu aħna sibna eżempji ta’ trikkib, jew każijiet fejn il-kondiviżjoni ta’ informazzjoni bejn proġetti taħt l-IPA operati esklussivament fil-Montenegro u proġetti reġjonali (multibenefiċjarji) li jkopru bosta pajjiżi fil-fażi ta’ qabel l-adeżjoni, setgħet titjieb.

VII

Aħna sibna wkoll li għalkemm il-Kummissjoni timmonitorja l-progress tal-pajjiż fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva, il-valutazzjoni kienet kwalitattiva u ġew eżaminati partijiet differenti mill-amministrazzjoni pubblika. Dan għamilha diffiċli li jitqabbel it-titjib li jkun sar matul iż-żmien. Il-Kummissjoni bdiet tippubblika data ġdida fl-2015, iżda kien għadu kmieni wisq biex inkunu nistgħu nivvalutawha.

VIII

Il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku ffunzjonaw tajjeb iżda f’oqsma importanti tar-riforma tal-amministrazzjoni pubblika, l-ambjent u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni, ir-riżultati qed jinkisbu bil-mod. Aħna osservajna li l-progress limitat f’oqsma ewlenin spiss kien dovut għall-impenn dgħajjef tal-awtoritajiet nazzjonali biex iwettqu r-riforma, minkejja l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni. Il-Kummissjoni tippossedi għodod biex titħeġġeġ ir-riforma, inkluża l-klawżola ta’ “bilanċ globali”. Mhuwiex dejjem ċar jekk jew kif din l-għodda se tissemma jew tintuża jekk il-liġijiet u l-istituzzjonijiet il-ġodda li huma appoġġati mill-UE ma jwasslux riżultati f’oqsma ewlenin bħall-ġlieda kontra l-korruzzjoni.

IX

Il-Kummissjoni ddeċentralizzat il-ġestjoni ta’ 12 % tal-fondi tal-IPA I għall-awtoritajiet Montenegrini. Aħna osservajna li l-modalità deċentralizzata ta’ ġestjoni tal-fondi tal-UE tipprovdi għodda potenzjalment utli għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva, permezz tat-trasferiment ta’ għarfien li ma kienx sfruttat għalkollox taħt l-IPA I.

X

Aħna qed nagħmlu għadd ta’ rakkomandazzjonijiet b’appoġġ għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva.

Introduzzjoni

It-triq tal-Montenegro lejn l-integrazzjoni fl-UE

01

Il-Montenegro huwa pajjiż żgħir u muntanjuż fil-Balkani tal-Punent¹. Huwa għandu kosta fuq il-Baħar Adrijatiku fil-Lbiċ, u għandu fruntieri mal-Kroazja fil-Punent, mal-Bożnija-Ħerzegovina fil-Majjistral, mas-Serbja fil-Grigal, mal-Kosovo*² fil-Lvant, u mal-Albanija fix-Xlokk. Il-belt kapitali u l-akbar belt tiegħu hija Podgorica. Il-popolazzjoni ta’ 625 266 abitant tinkludi l-gruppi etniċi li ġejjin: 44.98 % Montenegrini, 28.73 % Serbi, 8.65 % Bożnijaċi, 4.91 % Albaniżi u 12.72 % oħrajn³.

02

Il-Montenegro għamel progress fi triqtu lejn l-adeżjoni mal-UE minn meta ddikjara l-indipendenza tiegħu fl-2006. Fl-2007, il-pajjiż iffirma Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni (FSA) mal-UE⁴ u fl-2010 l-Kunsill tah l-istatus ta’ pajjiż kandidat għas-sħubija mal-UE. F’Ġunju 2012, il-Kunsill adotta qafas ta’ negozjar u nbdew in-negozjati tal-adeżjoni. Fl-istess sena nfetaħ l-ewwel kapitolu ta’ negozjar⁵. Sa tmiem l-2015 kienu nfetħu 22 minn 35 kapitolu⁶, u 2 minn dawn ingħalqu proviżorjament. Ara l-Anness I għall-iskeda ta’ żmien għall-integrazzjoni tal-Montenegro fl-UE.

03

Minkejja allegazzjonijiet ta’ frodi elettorali u bojkott parlamentari minn xi partiti tal-oppożizzjoni, il-Montenegro baqa’ stabbli fis-snin ta’ wara l-bidu tan-negozjati tal-adeżjoni. Għalkemm qed jiffaċċja ħtieġa urġenti għar-riforma li hija simili għal dik li qed jiffaċċja l-bqija tar-reġjun tal-Balkani tal-Punent, pereżempju fl-amministrazzjoni pubblika u fl-indirizzar tal-korruzzjoni, attwalment il-Montenegro jitqies bħala l-aktar wieħed avvanzat fil-proċess ta’ adeżjoni tiegħu.

Assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni

04

Mill-2007 ‘l hawn, il-Montenegro rċieva assistenza finanzjarja mill-UE taħt l-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni⁷. L-allokazzjoni ta’ EUR 235.7 miljun taħt l-IPA I għall-perjodu 2007-2013⁸ tista’ tiġi ppreżentata fost is-setturi differenti ta’ appoġġ kif ġej:

Tabella 1

L-assistenza għall-Montenegro taħt l-IPA għall-2007-2013 (miljun EUR)

Settur | Allokazzjoni totali skont is-settur | Perċentwal
Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika | 45.6 | 19 %
Ambjent u Tibdil fil-klima | 35.3 | 15 %
Kooperazzjoni Transkonfinali | 30.3 | 13 %
Trasport | 30.0 | 13 %
Ġustizzja u Affarijiet Interni | 25.5 | 11 %
Miżuri ad hoc | 25.0 | 11 %
Agrikoltura u Żvilupp Rurali | 22.5 | 9 %
Żvilupp soċjali | 21.5 | 9 %
TOTAL għall-2007-2013 | 235.7 | 100 %

Sors: Il-Kummissjoni Ewropea.

05

L-objettiv tal-finanzjament mill-UE taħt l-IPA I kien li jngħata appoġġ lill-Montenegro fit-tranżizzjoni tiegħu f’pajjiż demokratiku u ekonomikament stabbli, li jinsab fi triqtu lejn l-integrazzjoni Ewropea. Il-Kummissjoni użat il-finanzjament taħt l-IPA I biex tgħin lill-Montenegro jistabbilixxi istituzzjonijiet u jsaħħaħ il-kapaċità amministrattiva tiegħu, kif ukoll biex jippromwovi l-iżvilupp ekonomiku u soċjali fl-isforzi tiegħu biex jissodisfa l-kriterji ta’ Copenhagen⁹. Sa tmiem l-2015, 76 % tal-fondi tal-IPA I kienu ġew ikkuntrattati u 87 % minnhom kienu tħallsu.

06

L-IPA II ikompli fuq l-IPA I u jistabbilixxi qafas ġdid għall-assistenza ta’ qabel l-adeżjoni għall-perjodu 2014-2020, b’allokazzjoni indikattiva ta’ EUR 270.5 miljun. Il-proġetti taħt l-IPA II huma mmirati lejn riforma strutturali f’setturi li jkopru l-oqsma ewlenin stipulati fl-istrateġija tal-UE għat-tkabbir, bħad-demokrazija u l-governanza, l-istat tad-dritt, it-tkabbir sostenibbli u l-kompetittività.

07

L-UE tipprovdi wkoll assistenza ta’ qabel l-adeżjoni fil-livell reġjonali fil-forma ta’ proġetti u programmi multibenefiċjarji (multinazzjonali) li jkopru r-reġjun kollu tal-Balkani tal-Punent kif ukoll it-Turkija. L-allokazzjoni reġjonali kienet ta’ EUR 1.357 biljun għall-IPA I u ta’ EUR 2.959 biljun għall-IPA II.

08

L-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni tkompli tibni fuq dokumenti strateġiċi, bħall-FSA, l-Istrateġija annwali għat-Tkabbir, u r-rapporti annwali ta’ progress adottati mill-Kummissjoni għal dan il-pajjiż. Dawn kienu riflessi fid-Dokumenti Indikattivi ta’ Ppjanar Pluriennali sal-2013 u issa huma inklużi fid-Dokumenti ta’ Strateġija Indikattivi. Programmi annwali jew pluriennali jiġu adottati mill-Kummissjoni wara konsultazzjoni mal-pajjiżi benefiċjarji u ma’ partijiet interessati oħra.

09

Il-Kummissjoni implimentat il-proġetti tal-UE fil-Montenegro prinċipalment b’mod dirett, taħt modalità ta’ ġestjoni ċentralizzata. Fi tmiem l-IPA I, hija ddeċentralizzat il-ġestjoni tal-programmi ta’ Żvilupp tar-Riżorsi Umani u ta’ Żvilupp Reġjonali lill-awtoritajiet nazzjonali, iżda għadha responsabbli għal dawn il-fondi u twettaq kontrolli tat-tranżazzjonijiet. Taħt l-IPA II, il-Kummissjoni qed tkompli tuża taħlita tal-modalitajiet ta’ ġestjoni ċentralizzati u deċentralizzati, li issa jissejħu “ġestjoni diretta u indiretta”, ikkomplementata minn modalitajiet oħra ta’ implimentazzjoni, bħall-appoġġ baġitarju settorjali¹⁰.

10

Il-Kummissjoni tivvaluta l-progress tal-Montenegro għall-perjodu tat-12-il xahar preċedenti permezz tal-Pakkett ta’ Tkabbir u tar-rapporti annwali ta’progress. Sal-2014 id-Dokument ta’ Strateġija annwali, li huwa inkluż fil-Pakkett ta’ Tkabbir, kien jistipula l-kisbiet reċenti u l-isfidi prinċipali għat-12-il xahar ta’ wara, inklużi konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet speċifiċi. Fl-2015, id-Dokument ta’ Strateġija kien jinkludi ħarsa ġenerali aktar fit-tul lejn l-isfidi, li tkopri l-bqija tal-mandat tal-Kummissjoni attwali.

1Fiż-żmien tal-awditu, is-sitt pajjiżi li ġejjin kienu jiffurmaw il-Balkani tal-Punent: l-Albanija, il-Bożnija-Ħerzegovina, l-Eks-Repubblika Jugoslava tal-Maċedonja, il-Kosovo*, il-Montenegro u s-Serbja.

*Dan l-isem huwa mingħajr preġudizzju għall-pożizzjonijiet dwar l-istatus, u huwa konformi mal-UNSCR 1244 u l-Opinjoni tal-QIĠ dwar id-Dikjarazzjoni tal-Indipendenza tal-Kosovo.

2Ibid.

3Iċ-ċensiment tal-2011. Ara “Montenegro in figures” (Ċifri ewlenin għall-Montenegro) tal-Uffiċċju tal-Istatistika tal-Montenegro, 2013.

4L-FSA daħal fis-seħħ fl-2010.

5Dan kien il-Kapitolu 25 li kien ikopri Xjenza u Riċerka. Huwa ngħalaq proviżorjament fl-istess sena.

6Kull kapitolu huwa relatat ma’ qasam ta’ politika tal-leġiżlazzjoni tal-UE.

7L-IPA I ġie stabbilit bir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 1085/2006 tas-17 ta’ Lulju 2006 li jistabbilixxi Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA) (ĠU L 210, 31.7.2006, p. 82) u r-Regolament tal-Kummissjoni (KE) Nru 718/2007 tat-12 ta’ Ġunju 2007 li jimplimenta r-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 1085/2006 li jistabbilixxi Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA) (ĠU L 170, 29.6.2007, p. 1).

8L-allokazzjoni totali taħt l-IPA I għall-perjodu mill-2007 sal-2013 kienet ta’ EUR 10 biljun.

9Il-kriterji ta’ Copenhagen, stabbiliti mill-Kunsill Ewropew f’Ġunju 1993, jikkonsistu fi:

(a) kriterji politiċi: stabbiltà tal-istituzzjonijiet li tiggarantixxi d-demokrazija, l-istat tad-dritt, id-drittijiet tal-bniedem, u r-rispett lejn il-minoranzi u l-protezzjoni tagħhom;

(b) kriterji eknomiċi: l-eżistenza ta’ ekonomija tas-suq li taħdem, kif ukoll il-kapaċità li l-pajjiż jiflaħ għall-pressjoni kompetittiva u għall-qawwiet tas-suq fl-UE;

(c) il-kapaċità li (il-pajjiż) jerfa’ l-obbligi tas-sħubija, inkluża l-aderenza mal-għanijiet tal-unjoni politika, ekonomika u monetarja.

10Appoġġ baġitarju jinvolvi trasferimenti finanzjarji diretti lit-Teżor nazzjonali tal-pajjiż sieħeb – kundizzjonali fuq kriterji ta’ eliġibbiltà (strateġija definita tajjeb, qafas makroekonomiku stabbli, ġestjoni tajba tal-finanzi pubbliċi jew programm kredibbli biex din tittejjeb flimkien mat-trasparenza u s-sorveljanza tal-baġit) u fuq djalogu ta’ politika, valutazzjoni tal-prestazzjoni u bini ta’ kapaċità.

Ambitu u approċċ tal-awditjar

11

L-objettiv tal-awditu kien li jiġi vvalutat jekk l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni matul il-perjodu 2007-2013 kkontribwietx b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro. L-ambitu kien estiż kemm għall-assistenza finanzjarja (proġetti ffinanzjati mill-IPA) kif ukoll għall-assistenza mhux finanzjarja (mekkaniżmi ta’ djalogu politiku bejn l-UE u l-Montenegro).

12

L-awditu indirizza tliet mistoqsijiet prinċipali:

(a)Il-proġetti awditjati indirizzaw il-ħtieġa li tissaħħaħ il-kapaċità amministrattiva b’mod xieraq?

Biex inwieġbu għal din il-mistoqsija aħna kkunsidrajna jekk il-proġetti awditjati humiex maħsuba biex jindirizzaw il-ħtiġijiet tal-kapaċità amministrattiva li ġew identifikati bħala importanti mill-Kummissjoni u mill-awtoritajiet nazzjonali, u jekk il-proġetti kinux ikkoordinati tajjeb ma’ proġetti oħra taħt l-IPA u mal-interventi ta’ donaturi oħra.

(b)Il-proġetti awditjati kisbu riżultati f’termini tat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva?

Biex inwieġbu għal din il-mistoqsija kkunsidrajna jekk il-proġetti awditjati wasslux l-outputs mistennija relatati mal-bini ta’ kapaċità u jekk dawn l-outputs intużawx u ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet nazzjonali. Fejn l-outputs ma ntużawx jew ma ngħatawx segwitu, aħna eżaminajna r-raġunijiet prinċipali għal dan. Aħna kkunsidrajna wkoll il-valutazzjoni, li twettqet mill-Kummissjoni, tal-effettività tal-appoġġ tal-UE fit-titjib tal-kapaċità amministrattiva.

(c)Il-Kummissjoni użat l-assistenza mhux finanzjarja b’mod effettiv biex ittejjeb il-kapaċità amministrattiva?

Biex inwieġbu għal din il-mistoqsija aħna kkunsidrajna kif il-Kummissjoni kienet użat il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku stabbiliti taħt l-FSA u n-negozjati tal-adeżjoni. Aħna eżaminajna wkoll kif il-Kummissjoni użat tajjeb il-mezzi ta’ azzjoni li kellha għad-dispożizzjoni tagħha biex tikseb l-impenn attiv tal-awtoritajiet nazzjonali għar-riforma. Fl-aħħar nett, aħna eżaminajna jekk il-Kummissjoni użatx il-potenzjal għat-trasferiment tal-kapaċità billi ħeġġet it-tixrid tal-prattika tajba li ġiet żviluppata taħt il-modalità deċentralizzata ta’ ġestjoni tal-fondi tal-IPA.

13

Aħna ffukajna fuq tliet setturi importanti għall-integrazzjoni tal-Montenegro fl-UE: ir-riforma tal-amministrazzjoni pubblika (RAP), it-trasport, u l-ambjent. Dawn kienu jirrappreżentaw 47 % tal-allokazzjoni totali għall-Montenegro taħt l-IPA I¹¹ kif jidher fit-Tabella 1. Aħna ħarisna wkoll lejn proġetti li jindirizzaw il-bini ta’ kapaċità fl-amministrazzjoni pubblika, u li huma ffinanzjati mill-allokazzjoni reġjonali (multibenefiċjarja) tal-IPA filwaqt li jipprovdu wkoll assistenza lil pajjiżi oħra li huma eliġibbli għal assistenza taħt l-IPA¹². Billi dawn l-oqsma kollha ta’ appoġġ jingħataw ukoll assistenza taħt l-IPA II (2014-2020), il-Kummissjoni tista’ tieħu inkunsiderazzjoni l-osservazzjonijiet u r-rakkomandazzjonijiet ta’ dan ir-rapport meta tkun qed timplimenta l-IPA II u meta tkun qed tħejji l-analiżi ta’ nofs it-terminu tal-IPA II li hija ppjanata għall-2017.

14

Aħna ħarisna lejn kampjun ta’ 19-il proġett. Fis-settur tar-riforma tal-amministrazzjoni pubblika aħna għażilna 13-il proġett li jiffukaw fuq l-akkwist, il-ġlieda kontra l-korruzzjoni, il-kontroll intern, l-awditjar estern, l-awtonomija lokali u l-Iskola Reġjonali għall-Amministrazzjoni Pubblika (ReSPA). Fis-settur tat-trasport aħna għażilna tliet proġetti, immirati lejn l-avjazzjoni ċivili, id-Direttorat tal-Linji Ferrovjarji u l-kostruzzjoni tat-toroq. Fis-settur tal-ambjent, aħna għażilna tliet proġetti li jiffukaw fuq il-ġestjoni mill-gvern ċentrali, is-servizzi komunali u l-immaniġġjar tal-iskart. Mill-proġetti fil-kampjun, 15 ġew iffinanzjati mill-allokazzjoni għall-Montenegro u l-4 li jifdal mill-allokazzjoni reġjonali. Ara l-Anness II għad-dettalji tal-proġetti magħżula.

15

L-awditu kien jinkludi analiżi tad-dokumenti u intervisti ma’ rappreżentanti tal-Kummissjoni u tal-awtoritajiet nazzjonali. Aħna kkonsultajna wkoll partijiet interessati oħra, bħal Organizzazzjonijiet tas-Soċjetà Ċivili (OSĊ) u organizzazzjonijiet tad-donaturi. Aħna użajna evidenza pprovduta fid-dokumenti tal-proġetti u d-dokumenti tal-programmi, evalwazzjonijiet u valutazzjonijiet tal-IPA I u tal-pajjiż, ir-rapporti annwali ta’ progress tal-Kummissjoni u r-riżoluzzjonijiet tal-awtorità baġitarja.

11Aħna ħarisna lejn l-IPA I minħabba li, saż-żmien meta sar l-awditu, il-proġetti kienu għadhom mhumiex qed jiġu implimentati taħt l-IPA II.

12Pajjiżi eliġibbli taħt l-IPA jinkludu l-Balkani tal-Punent u t-Turkija. Dawn il-programmi u l-proġetti jissejħu wkoll “reġjonali” jew “multinazzjonali”. L-allokazzjoni totali taħt l-IPA I għal programmi u proġetti multibenefiċjarji kienet ta’ EUR 1 137 miljun.

Osservazzjonijiet

Parti I — Il-proġetti awditjati indirizzaw il-ħtiġijiet tal-kapaċità amministrattiva u fil-biċċa l-kbira mill-każijiet kienu kkoordinati tajjeb ma’ proġetti oħra taħt l-IPA u mal-interventi ta’ donaturi oħra

16

Biex jikkontribwixxu b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva tal-amministrazzjoni pubblika tal-Montenegro, jenħtieġ li l-proġetti taħt l-IPA jindirizzaw il-ħtiġijiet prinċipali tal-kapaċità identifikati mill-Kummissjoni u mill-Montenegro. Aħna nistennew li naraw koordinazzjoni tajba bejn il-proġetti taħt l-IPA kif ukoll mal-appoġġ ipprovdut minn donaturi oħra, pereżempju biex jiġi evitat it-trikkib. Jenħtieġ li proġetti ġodda taħt l-IPA jinbnew fuq ir-riżultati miksuba minn azzjonijiet preċedenti ffinanzjati mill-UE.

Il-proġetti indirizzaw il-ħtiġijiet tal-bini ta’ kapaċità

17

Aħna eżaminajna l-Qafas Finanzjarju Pluriennali Indikattiv u d-Dokument Indikattiv ta’ Ppjanar Pluriennali tal-Kummissjoni fejn hemm definiti l-oqsma ta’ appoġġ u l-objettivi prinċipali tal-UE, il-Ftehimiet ta’ Finanzjament tal-proġetti magħżula fejn hemm deskritti l-objettivi speċifiċi tagħhom, u d-dokumenti dwar l-istrateġija nazzjonali. Dawn kollha aċċennaw il-ħtieġa li l-kapaċità amministrattiva tissaħħaħ. Aħna vvalutajna jekk il-proġetti awditjati kellhomx l-għan li jindirizzaw waħda jew aktar mill-ħtiġijiet tal-kapaċità msemmija f’dawn id-dokumenti. Aħna osservajna li d-19-il proġett kollha kienu maħsuba biex jissodisfaw il-ħtiġijiet tal-kapaċità amministrattiva identifikati. It-Tabella 2 tipprovdi ħarsa ġenerali lejn l-objettivi ta’ bini ta’ kapaċità tal-proġetti awditjati.

Tabella 2

Kif il-proġetti awditjati kienu maħsuba biex jindirizzaw il-lakuni fil-kapaċità amministrattiva

Qasam
Proġetti
Objettivi ta' bini ta' kapaċità

Akkwist
1, 2, 3

οit-titjib tal-leġiżlazzjoni u tal-kapaċità tal-awtoritajiet kontraenti permezz tat-tisħiħ tal-kapaċitajiet tal-Awtorità għall-Akkwist Pubbliku

οl-għoti ta’ taħriġ u l-organizzazzjoni ta’ programm ta’ ċertifikazzjoni

Korruzzjoni
4, 5

οil-bini ta’ kapaċità fl-istituzzjonijiet responsabbli għall-prevenzjoni tal-korruzzjoni

οil-bini ta’ kapaċità fil-livell lokali, inklużi l-OSĊ, għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni

Kontroll intern
6, 7

οl-introduzzjoni ta’ kontroll intern tal-finanzi pubbliċi

οit-tħejjija għall-ġestjoni futura ppjanata tal-fondi tal-UE mill-awtoritajiet nazzjonali

Kontroll estern
8, 9

οit-titjib tal-kapaċità tal-Istituzzjoni Statali tal-Awditjar (SAI) li tippjana xogħolha u li tiżviluppa l-metodoloġija tagħha tal-awditjar

οl-iżvilupp ta’ kontroll tal-kwalità tal-awditjar

Awtonomija lokali
10, 11

οl-iżvilupp ta’ programmi ta’ taħriġ u l-forniment ta’ mentoraġġ

οit-tfassil ta’ pjanijiet strateġiċi għall-muniċipalitajiet

ReSPA
12, 13

οl-appoġġ għall-bini ta’ kapaċità fl-amministrazzjonijiet pubbliċi tar-reġjun tal-Balkani tal-Punent

Trasport
14, 15, 16

οl-iżvilupp tal-kapaċità għat-titjib tal-leġiżlazzjoni fl-oqsma tat-toroq, tal-linji ferrovjarji u tal-avjazzjoni ċivili, biex jiġu stabbiliti sħubiji pubbliċi-privati u finanzjament permezz ta’ konċessjonijiet għall-infrastruttura tat-trasport

οit-tisħiħ tal-kapaċità biex jiġu mmaniġġjati investimenti ta’ Strumenti ta’ Finanzjament Internazzjonali

οl-iżvilupp ta’ ħiliet tekniċi u maniġerjali fil-livell lokali

Ambjent
17, 18, 19

οit-tfassil ta’ strateġiji għall-iżvilupp, l-armonizzazzjoni u l-implimentazzjoni tal-leġiżlazzjoni

οl-iżvilupp tal-kapaċità għall-implimentazzjoni ta’ proġetti fil-livelli kollha

Sors: Imħejjija mill-QEA bl-użu tad-data tal-Kummissjoni Ewropea.

Fil-biċċa l-kbira mill-każijiet, il-koordinazzjoni bejn il-proġetti u ma’ interventi oħra kienet tajba

18

Aħna eżaminajna jekk il-proġetti kinux ikkoordinati tajjeb ma’ azzjonijiet oħra ffinanzjati mill-UE u minn donaturi oħra fil-pajjiż. Aħna sibna li ġeneralment il-proġetti kienu kkoordinati tajjeb ma’ proġetti oħra taħt l-IPA, pereżempju billi dawn komplew jibnu fuq ix-xogħol ta’ proġetti preċedenti taħt l-IPA fl-istess qasam. Għalkemm l-għadd ta’ donaturi oħra naqas konsiderevolment fil-Montenegro minn meta nbeda l-IPA I fl-2007¹³, aħna sibna li l-proġetti taħt l-IPA ħadu kont tax-xogħol li sar minn dawn id-donaturi (ara l-eżempji fil-Kaxxa 1).

Kaxxa 1

Eżempji ta’ koordinazzjoni tajba

Il-Proġetti 6 u 7 għenu (1) biex jiġu stabbiliti sistemi ta’ ġestjoni u kontroll speċifikament għad-deċentralizzazzjoni futura ppjanata tal-ġestjoni tal-fondi tal-UE mill-Montenegro u (2) biex il-kontroll intern tal-finanzi pubbliċi jiddaħħal b’mod aktar ġenerali fl-amministrazzjoni pubblika kollha kemm hi.

Biex jikseb l-ewwel objettiv, il-Proġett 6 kompla jibni fuq proġett li kien iffinanzjat mill-UE qabel beda l-IPA I. Matul l-implimentazzjoni tal-Proġett 6, il-Kummissjoni talbet lill-kuntrattur biex jimmodifika l-outputs biex dawn jirriflettu x-xogħol li kien qed jitwettaq fl-istess ħin mis-servizzi tal-Kummissjoni, biex tkun tista’ tiġi vverifikata l-konformità tal-istrutturi stabbiliti mill-awtoritajiet nazzjonali bi tħejjija għall-ġestjoni deċentralizzata. Imbagħad, il-Proġett 7 pprovda appoġġ ulterjuri u taħriġ lill-membri tal-persunal Montenegrini biex dawn ikunu mħejjija biex joperaw l-istrutturi ta’ ġestjoni deċentralizzata.

Biex jilħqu t-tieni objettiv, iż-żewġ proġetti l-ewwel iffukaw fuq l-amministrazzjoni pubblika ċentrali, imbagħad fuq il-livell lokali. B’mod partikolari, il-Proġett 6 kellu l-għan li jintroduċi kontroll intern fil-ministeri tal-Gvern ċentrali, inkluż l-istabbiliment ta’ unitajiet ta’ awditjar intern bi pjanijiet komprensivi tal-awditjar u b’netwerking bejniethom. Il-Proġett 7 nbeda ftit xhur wara li ntemm il-Proġett 6 u ffoka fuq il-prattiki ta’ ġestjoni dgħajfin li ġew identifikati matul l-ewwel proġett.

Il-Proġetti 8 u 9 kellhom l-għan li jsaħħu l-Istituzzjoni Statali tal-Awditjar (SAI) tal-Montenegro. Filwaqt li bena fuq proġett li preċedentement kien ġie ffinanzjat minn donaturi Ġermaniżi, il-Proġett 8 pprovda pjanijiet, linji gwida u sessjonijiet ta’ ħidma għall-awdituri. Pereżempju, huwa bena l-kapaċità fil-qasam tal-awditjar tal-prestazzjoni, li kien tip ta’ xogħol tal-awditjar ġdid għas-SAI. Matul l-implimentazzjoni, il-proġett taħt l-IPA ġie kkoordinat max-xogħol għat-tisħiħ tal-kapaċitajiet tal-awditjar tal-prestazzjoni li kien qed jitwettaq minn donaturi Ġermaniżi u Żvediżi. Il-Proġett 9 kien Proġett ta’ ġemellaġġ li tmexxa mis-SAI tal-Litwanja. Minkejja intervall ta’ sentejn bejn iż-żewġ proġett, huwa kien ikkoordinat tajjeb mal-appoġġ ipprovdut taħt il-Proġett 8 u żviluppa l-kontroll tal-kwalità fis-SAI Montenegrina permezz taż-żieda fil-kapaċità teknika u tat-tħejjija ta’ linji gwida.

19

Madankollu, aħna sibna li l-koordinazzjoni bejn proġetti taħt l-IPA operati esklussivament fil-Montenegro u proġetti multibenefiċjarji li jkopru bosta pajjiżi fil-fażi ta’ qabel l-adeżjoni ma kinitx dejjem tajba (Ara l-eżempji fil-Kaxxa 2).

Kaxxa 2

Eżempji ta’ koordinazzjoni dgħajfa bejn proġetti taħt l-IPA

Il-Proġetti 1, 2 u 3 — Aħna awditjajna l-proġetti kollha taħt l-IPA I¹⁴ li appoġġaw l-akkwist pubbliku fil-Montenegro. L-ewwel proġett ipprovda appoġġ fil-Montenegro biss, filwaqt li t-tnejn l-oħra kienu proġetti multibenefiċjarji disponibbli għal pajjiżi oħra fil-fażi ta’ qabel l-adeżjoni. Filwaqt li l-Proġett 1 irnexxielu jistabbilixxi sistema ta’ akkwist pubbliku fil-pajjiż, aħna sibna li l-outputs tal-bini ta’ kapaċità tat-tliet proġetti ma kinux ikkoordinati tajjeb. Il-proġetti żviluppaw il-kapaċità biex titjieb il-leġiżlazzjoni dwar l-akkwist pubbliku billi għenu fl-abbozzar ta’ liġijiet ġodda. Huma saħħew ukoll il-prestazzjoni tal-awtoritajiet kontraenti billi pprovdew taħriġ u programm ta’ ċertifikazzjoni għall-uffiċjali inkarigati mill-akkwist pubbliku. Il-proġetti multibenefiċjarji (2 u 3) ġew implimentati wara l-Proġett 1 iżda huma ma komplewx jibnu b’mod effettiv fuq il-korsijiet li kienu diġà pprovduti mill-Proġett 1 b’taħriġ addizzjonali u aktar speċifiku. Minflok, f’xi każijiet, il-kontenut tal-korsijiet kien simili ħafna jew saħansitra eżattament l-istess: it-tliet proġetti kollha pprovdew taħriġ dwar proċeduri bażiċi ta’ akkwist pubbliku, kemm il-Proġett 1 kif ukoll il-Proġett 2 indirizzaw l-implimentazzjoni tad-Direttiva tal-Utilitajiet¹⁵ u kemm il-Proġett 2 kif ukoll il-Proġett 3 indirizzaw is-sistema tar-Rimedji¹⁶. Barra minn hekk, il-parteċipanti fil-korsijiet spiss kienu l-istess individwi, pereżempju fil-korsijiet ta’ taħriġ għall-ħarrieġa li ngħataw taħt il-Proġetti 1 u 3.

Il-Proġetti 12 u 13 — L-Iskola Reġjonali għall-Amministrazzjoni Pubblika (ReSPA) inħolqot biex tgħin issaħħaħ il-kapaċità amministrattiva u tagħti spinta lill-kooperazzjoni reġjonali fl-amministrazzjonijiet pubbliċi tal-Balkani tal-Punent. Filwaqt li s-sitt parteċipanti, inkluż il-Montenegro, ikkontribwew EUR 150 000 kull wieħed kull sena, il-biċċa l-kbira mill-ispiża tar-ReSPA hija ffinanzjata minn proġetti multibenefiċjarji. Aħna sibna li l-attivitajiet ta’ taħriġ tar-ReSPA ma kinux ikkoordinati tajjeb biżżejjed ma’ taħriġ ieħor li twassal permezz ta’ proġetti taħt l-IPA fil-Montenegro. Pereżempju, fil-biċċa l-kbira t-taħriġ tar-ReSPA kien immirat lejn persunal subaltern li l-ħtiġijiet tagħhom ġew issodisfati, fil-biċċa l-kbira, minn inizjattivi oħra ta’ bini ta’ kapaċità. Kien hemm ukoll informazzjoni insuffiċjenti għad-dispożizzjoni ta’ uffiċjali pubbliċi dwar it-taħriġ disponibbli. B’riżultat ta’ dan, il-Montenegro għamel ftit li xejn użu mill-offerta ta’ taħriġ tar-ReSPA.

20

Mill-2014 ‘il hawn, il-Kummissjoni rrikonoxxiet il-ħtieġa għal koordinazzjoni aħjar bejn l-istrumenti nazzjonali u reġjonali (multibenefiċjarji) u rrivediet il-proċeduri tagħha. Pereżempju, il-Kummissjoni ħeġġet lir-ReSPA biex din tikkonsulta ma’ koordinaturi nazzjonali tal-IPA u taġġusta l-ouput tagħha kif meħtieġ. Barra minn hekk, fl-2015 il-Kummissjoni stabbiliet iċ-Ċentru ta’ Speċjalizzazzjoni Tematika dwar ir-RAP, fid-Direttorat Ġenerali għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir, biex jimmaniġġja għadd ta’ programmi multibenefiċjarji (reġjonali) fil-qasam tar-RAP, inklużi kuntratti mar-ReSPA. Wieħed mill-objettivi ta’ dan iċ-ċentru huwa li jiżgura l-koordinazzjoni bejn l-assistenza reġjonali u nazzjonali taħt l-IPA. Madankollu, kien għadu kmieni wisq biex aħna nivverifikaw jekk dawn l-iżviluppi ġodda rendewx it-titjib meħtieġ fil-koordinazzjoni bejn l-assistenza nazzjonali u reġjonali taħt l-IPA.

Parti II — Użu mhux xieraq tal-outputs naqqas l-effettività ta’ xi wħud mill-proġetti awditjati

21

Biex jikkontribwixxu b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva tal-amministrazzjoni pubblika tal-Montenegro, jenħtieġ li l-proġetti taħt l-IPA iwasslu l-outputs mistennija tal-bini ta’ kapaċità. Ladarba jitwasslu, jenħtieġ li dawn l-outputs jintużaw mill-korpi fil-mira tal-proġetti (il-benefiċjarji) u mbagħad jingħataw segwitu mill-awtoritajiet nazzjonali sabiex ir-riżultati tal-proġetti jkunu sostenibbli u jipproduċu l-impatt sħiħ tagħhom. Sabiex jintwera xi jkun inkiseb bil-fondi tal-UE, aħna nistennew li l-Kummissjoni tirrapporta b’mod ċar dwar il-progress li jkun sar, inkluż il-punt sa fejn il-kapaċità amministrattiva tkun qed titjieb fil-pajjiż.

B’mod ġenerali, il-proġetti wasslu l-outputs iżda dawn jew mhux dejjem intużaw mill-benefiċjarji jew mhux dejjem ingħataw segwitu mill-awtoritajiet Montenegrini

22

Għall-proġetti awditjati, aħna eżaminajna rapporti interim u finali, ir-rapporti ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni tal-Kummissjoni u l-minuti tal-laqgħat tal-kumitat ta’ monitoraġġ, u intervistajna l-benefiċjarji. Aħna sibna li, inġenerali, il-proġetti wasslu l-outputs kif ippjanat. Xi wħud minn dawn kienu relatati mal-objettivi ta’ bini ta’ kapaċità u xi wħud kienu maħsuba biex jilħqu objettivi oħra, bħall-kostruzzjoni ta’ toroq. Aħna ffukajna fuq outputs relatati mal-bini ta’ kapaċità. Fi 12 mid-19-il proġett awditjati, aħna sibna li wieħed jew aktar mill-outputs tal-bini ta’ kapaċità jew ma ntużawx għalkollox mill-benefiċjarji, jew l-awtoritajiet nazzjonali ma wettqux l-azzjoni ta’ segwitu meħtieġa biex issostni r-riżultati miksuba.

23

Fejn il-benefiċjarju ma użax l-outputs, l-effettività kumplessiva tal-proġetti kkonċernati fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva tnaqqset minħabba li t-titjib potenzjali li dawn offrew mhux dejjem immaterjalizza. Spiss ir-raġuni għalfejn l-outputs ma ntużawx kienet relatata ma’ limitazzjonijiet tal-baġit jew tar-riżorsi umani. Ara l-Kaxxa 3 għal eżempji ta’ outputs li ma ntużawx għalkollox mill-benefiċjarji.

Kaxxa 3

Eżempji ta’ outputs li ma ntużawx għalkollox mill-benefiċjarji

Il-Proġett 4 kien maħsub biex jiffoka fuq il-prevenzjoni tal-korruzzjoni, u kien immirat lejn iż-żewġ korpi prinċipali li kienu joperaw f’dan il-qasam f’dak iż-żmien: id-Direttorat għall-Inizjattiva Kontra l-Korruzzjoni (DACI) u l-Kummissjoni għall-Prevenzjoni ta’ Kunflitt ta’ Interessi (CPCoI). Tnejn mill-outputs ippjanati ma ntużawx għalkollox mill-benefiċjarji.

οIs-CPCoI ma użatx is-sistema awtomatizzata ta’ skambju ta’ data, mħejjija mill-proġett, għad-dikjarazzjonijiet tal-assi. Għalkemm hija ma kellhiex riżorsi adegwati biex iżżommu aġġornat, is-CPCoI ppreferiet li tibqa’ tuża r-reġistru manwali.

οIl-proġett ħejja għodda tal-IT, Maniġer tar-Riskju għall-Integrità (IRM), għad-DACI biex dan jissorvelja l-pjanijiet ta’ integrità li tħejjew biex jgħinu fil-mitigazzjoni tar-riskji ta’ korruzzjoni li ġew identifikati fl-amministrazzjoni pubblika. Għalkemm 72 istituzzjoni minn 102 fil-pajjiż kienu żviluppaw pjanijiet ta’ integrità, 4 minnhom biss kienu użaw l-għodda IRM sa żmien l-awditu. Din is-sitwazzjoni kienet parzjalment dovuta għan-nuqqas ta’ persunal u parzjalment għall-fatt li l-Montenegro ma akkwistax il-finanzjament meħtieġ biex ikompli jiżviluppa u jintroduċi l-għodda. (Il-Montenegro qagħad fuq il-possibbiltà li jinkisbu EUR 400 000 minn donaturi oħra skont il-Pjan ta’ Azzjoni għall-Kapitolu 23. Meta din il-possibbiltà ma mmaterjalizzatx, huwa ma pprovdiex il-fondi meħtieġa mir-riżorsi proprji tiegħu).

Waqt li l-Proġett 4 kien qed jiġi implimentat, l-awtoritajiet nazzjonali ddeċidew li jgħaqqdu flimken lis-CPCoI u lid-DACI f’Aġenzija ġdida Kontra l-Korruzzjoni (ACA). Sad-data tal-awditu tagħna, ma kien hemm ebda evidenza li xi waħda mis-soluzzjonijiet tal-IT li ġew żviluppati mill-proġett taħt l-IPA għad-DACI u għas-CPCoI kienet se tintuża fl-ACA.

Il-Proġett 14 abbozza speċifikazzjonijiet tekniċi għall-esternalizzazzjoni tat-tħejjija ta’ database għall-ġestjoni tal-infrastruttura tat-toroq fil-Montenegro. L-awtoritajiet nazzjonali ma kinux użaw id-database sa żmien l-awditu, erba’ snin wara li dan tħejja. L-istess proġett taħt l-IPA għen biex tinbena l-kapaċità fl-amministrazzjoni pubblika tal-Montenegro għall-implimentazzjoni ta’ proġetti tal-infrastruttura. Madankollu, f’xi wħud mill-każijiet il-benefiċċji mistennija tal-bini ta’ kapaċità ntilfu minħabba f’dawran għoli tal-persunal. Sa żmien l-awditu, 6 mit-8 persuni mħarrġa fil-Kumpanija tal-Infrastruttura tal-Linji Ferrovjarji kienu diġà telqu l-impjieg tagħhom, fil-biċċa l-kbira mill-każijiet minħabba li kienu fuq kuntratti temporanji.

Il-Proġett 19 għen biex tissaħħaħ il-kapaċità fl-immaniġġjar tal-iskart fil-livell lokali. L-outputs ippjanati inizjalment ġew modifikati matul l-implimentazzjoni tal-proġett. Madankollu, matul l-awditu tagħna aħna osservajna li anke dawn l-outputs riveduti ma kinux qed jintużaw kollha, parzjalment minħabba n-nuqqas ta’ persunal u ta’ riżorsi finanzjarji. Pereżempju, l-impjant tar-riċiklaġġ iffinanzjat mill-proġett u kkompletat fl-2013 kien għadu mhux qed jitħaddem, parzjalment minħabba li ma kienx hemm biżżejjed persunal biex joperah. Barra minn hekk, it-tagħmir mixtri bħala parti mill-proġett ma kienx ġie mantnut mnħabba f’limitazzjonijiet baġitarji fil-muniċipalità. Oġġetti oħra mixtrija mill-proġett ma kienu qed jintużaw xejn, pereżempju, il-kontenituri għar-riċiklaġġ.

24

Fejn l-awtoritajiet nazzjonali ma tawx segwitu għall-outputs tal-proġetti, dan spiss naqqas l-impatti intenzjonati. F’xi każijiet, l-awtoritajiet nazzjonali ma adottawx il-leġiżlazzjoni meħtieġa, li fisser li l-outputs ma kinux effettivi għalkollox. F’każijiet oħra l-istituzzjonijiet maħluqa ma ngħatawx indipendenza, jew korpi li suppost kellhom jinfurzaw il-leġiżlazzjoni adottata ma ngħatawx is-setgħa li jagħmlu dan. Xi kultant l-awtoritajiet nazzjonali ma pprovdewx ir-riżorsi umani jew finanzjarji addizzjonali biex ikun jista’ jsir segwitu għall-outputs ta’ proġetti taħt l-IPA. Ara l-Kaxxa 4 għal eżempji ta’ outputs li ma ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet nazzjonali.

Kaxxa 4

Eżempji ta’ outputs li ma ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet nazzjonali

Il-Proġett 5 kellu l-għan li jsaħħaħ ir-rwol tal-amministrazzjonijiet lokali u tal-OSĊ li jindirizzaw il-korruzzjoni fil-livell lokali, u li jtejjeb is-sensibilizzazzjoni taċ-ċittadini dwar l-importanza ta’ miżuri effettivi kontra l-korruzzjoni. Dan il-proġett kiseb l-outputs ippjanati tiegħu tal-bini ta’ kapaċità (studji, panels ta’ diskussjoni, rakkomandazzjonijiet ta’ politika). Madankollu, il-Ministeru tal-Intern, li huwa prinċipalment responsabbli għar-rappurtar dwar l-implimentazzjoni ta’ pjanijiet lokali kontra l-korruzzjoni, iddeċieda li ma jipparteċipax fil-proċess ta’ konsultazzjoni, mibdi mill-proġett, għall-istabbiliment ta’ kunsill konsultattiv multisettorjali kontra l-korruzzjoni. Dan dgħajjef il-kunsill, li mbagħad ma ltaqgħax wara tmiem il-proġett.

Il-Proġett 14 ikkontribwixxa b’suċċess għall-armonizzazzjoni tal-liġi dwar it-trasport bl-ajru fit-tħejjija għall-ewwel fażi tal-ftehim dwar Spazju Komuni Ewropew għall-Avjazzjoni (ECAA). Madankollu, sad-data tal-awditu, tliet snin u nofs wara li dawn kienu tħejjew¹⁷, l-awtoritajiet nazzjonali kienu għadhom ma adottawx bosta mil-liġijiet sekondarji li ġew abbozzati bħala parti mill-proġett biex il-pajjiż jinġieb konformi mar-rekwiżiti tal-ftehim ECAA.

Fl-2013, il-Proġett 15 ippreżenta pjan tal-operat għat-titjib tal-effiċjenza tad-Direttorat tal-Linji Ferrovjarji. Madankollu, sa żmien l-awditu, l-awtoritajiet nazzjonali kienu għadhom ma implimentawx il-pjan minħabba f’limitazzjonijiet finanzjarji li wasslu għal dewmien fir-reklutaġġ tal-persunal addizzjonali li kien meħtieġ (7 postijiet battala minn 17 fid-Direttorat). Barra minn hekk, l-awtoritajiet nazzjonali ma kinux taw lid-Direttorat l-indipendenza finanzjarja mill-Ministeru tat-Trasport, li kienet meħtieġa biex id-Direttorat jiffunzjona kif intenzjonat.

Il-Proġett 17 iddedika EUR 180 000 għat-tisħiħ tal-kapaċità fl-Aġenzija għall-Protezzjoni tal-Ambjent (EPA) biex tinġabar u tiġi vvalidata u disseminata data dwar l-ambjent. Biex dan isir, il-proġett ħa sena biex tiġi żviluppata Sistema għall-ġbir, il-validazzjoni u d-disseminazzjoni ta’ data dwar l-Ambjent, u korsijiet ta’ taħriġ relatati. Għalkemm dan ix-xogħol ġie kkompletat fl-2012, sa żmien l-awditu s-sistema żviluppata kienet għadha mhijiex stabbilita u ma kienx hemm titjib sinifikanti fil-kapaċità tal-aġenzija, u lanqas fil-kwalità tar-rapporti tagħha. L-awtoritajiet nazzjonali ma kinux taw segwitu għall-output tal-proġett billi jallokaw biżżejjed persunal u riżorsi finanzjarji.

Il-Proġett 18 assista lill-awtoritajiet nazzjonali biex iħejju 29 test ta’ leġiżlazzjoni sekondarja fil-qasam tas-Servizzi Komunali u l-Immaniġġjar tal-Iskart. Għalkemm l-abbozzi għal-leġiżlazzjoni kienu tħejjew sa tmiem il-proġett f’Awwissu 2013, sa żmien l-awditu nofshom biss kienu ġew adottati u ppubblikati mill-awtoritajiet nazzjonali, li naqqas l-impatt tal-proġett taħt l-IPA.

Ma kienx hemm biżżejjed informazzjoni biex jintwera l-progress li sar matul iż-żmien fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva

25

Aħna eżaminajna l-informazzjoni disponibbli biex jitkejjel it-titjib fil-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro matul il-perjodu awditjat. Aħna ħarisna lejn id-dokumenti tal-”Pakkett ta’ Tkabbir” li jiġi adottat kull sena mill-Kummissjoni. Dan jinkludi d-Dokument ta’ Strateġija għat-Tkabbir, li jistipula t-triq ‘il quddiem għas-snin li ġejjin u jieħu kont tal-progress li jkun sar minn kull pajjiż kandidat u kull pajjiż kandidat potenzjali. Huwa jinkludi wkoll rapporti annwali ta’ progress, fejn il-progress li jkun sar kull sena minn pajjiżi individwali jiġi deskritt f’aktar dettall. Barra minn hekk, aħna kkunsidrajna l-progress li ġie rrappurtat fil-kumitati ta’ monitoraġġ u fil-kumitati settorjali mwaqqfa taħt l-FSA, u l-ewwel eżerċizzju ta’ kejl ta’ referenza tar-RAP li twettaq fl-2015.

26

Aħna sibna li għalkemm ir-rapporti annwali ta’ progress tal-Kummissjoni jippreżentaw il-progress kumplessiv li jkun sar fl-issodisfar tal-kriterji ta’ Copenhagen u jivvalutaw is-sitwazzjoni attwali għal kapitoli individwali ta’ negozjar, huma ma jinkludux valutazzjonijiet tal-progress fit-tisħiħ tal-kapaċità fuq perjodu ta’ żmien itwal. Huma lanqas ma kienu maħsuba biex jibbażaw fuq ir-riżultati ta’ proġetti individwali. Abbażi tal-qari tagħna tar-rapporti, aħna ppruvajna nibnu stampa tal-progress li sar fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva għal oqsma ewlenin tar-riforma, matul is-snin 2011-2014 (ara t-Tabella 3).

27

L-aggregazzjoni tagħna tar-rapporti annwali ta’ progress imħejjija mill-Kummissjoni tindika li sar progress bil-mod fit-tisħiħ tal-kapaċità. Madankollu, aħna sibna li r-rapporti differenti mhux dejjem ivvalutaw l-istess partijiet tal-amministrazzjoni pubblika, u li n-natura kwalitattiva tal-valutazzjoni fissret li l-kriterji li ntużaw biex il-kapaċità amministrattiva tiġi vvalutata bħala “dgħajfa” jew bħala li “żdiedet” ma kinux definiti b’mod ċar. Dan għamilha diffiċli li jitqabbel it-titjib li jkun sar matul iż-żmien.

Tabella 3

Ħarsa ġenerali lejn il-valutazzjonijiet tal-kapaċità amministrattiva f’rapporti annwali ta’ progress (2011-2014) imħejjija mill-Kummissjoni għall-oqsma awditjati

| Kapitolu¹ | Oqsma ta’ politika | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Akkwist Pubbliku | Direttorat tal-Akkwist Pubbliku, Amministrazzjoni inkarigata mill-Akkwist Pubbliku |  |  |  |
Kummissjoni għall-Kontroll tal-Proċeduri ta' Akkwist Pubbliku |  |  |  |
Servizzi ta' spezzjoni |  |  |  |
Konċessjonijiet |  |  |  |
14 | Politika tat-trasport | Korp għall-investigazzjoni ta' aċċidenti |  |  |  |
22 | Politika reġjonali u koordinazzjoni ta' strumenti strutturali | Qafas Istituzzjonali |  |  |  |
Ġestjoni, kontroll u awditjar finanzjarju |  |  |  |
23 | Ġudikatura u Drittijiet fundamentali | Politika kontra l-korruzzjoni |  |  |  |
Kummissjoni għall-prevenzjoni ta' Kunflitt ta' Interess |  |  |  |
Koordinazzjoni kontra l-korruzzjoni |  |  |  |
27 | Ambjent u Tibdil fil-klima | Kwistjonijiet orizzontali |  |  |  |
Kwalità tal-arja |  |  |  |
Immaniġġjar tal-iskart |  |  |  |

| Il-kapaċità amministrattiva għadha dgħajfa jew limitata u jeħtieġ li jsir titjib sostanzjali jew urġenti
| Il-kapaċità amministrattiva żdiedet iżda għadu meħtieġ li jsir titjib ulterjuri.
| Il-kapaċità amministrattiva żdiedet: mhuwiex meħtieġ li jsir titjib ulterjuri.

1Ir-rapporti jsegwu l-kapitoli ta’ negozjar anke meta dawn ikunu għadhom ma nfetħux.

Sors: Il-QEA bl-użu tar-rapporti ta’ progress imħejjija mill-Kummissjoni Ewropea.

28

Billi rrikonoxxiet l-importanza ta’ data tajba għall-kejl kontinwu tal-progress fir-riforma, il-Kummissjoni użat metodoloġija ġdida ta’ rappurtar għall-valutazzjoni annwali fir-rapporti ta’ progress 2015¹⁸, f’disa’ oqsma fuq bażi pilota¹⁹. Għal dawn l-oqsma, ir-rapport ipprovda informazzjoni aktar dettaljata minn qabel dwar is-sitwazzjoni attwali, minbarra dwar il-progress li nkiseb fit-12-il xahar preċedenti. L-iskali ta’ valutazzjoni ġew armonizzati aħjar u r-rapporti saru aktar kumparabbli, kemm bejn il-pajjiżi kif ukoll matul iż-żmien. Fil-futur, dan jgħin biex il-progress li jkun qed isir jitqiegħed fil-kuntest, kif ukoll biex tingħata indikazzjoni ta’ x’għandu jkun il-fokus għas-sena ta’ wara²⁰. Sa żmien l-awditu, il-Kummissjoni kienet għadha ma espandietx dawn l-eżerċizzji għal oqsma oħra bħas-setturi tat-trasporti u tal-ambjent. Il-Kummissjoni tat ukoll bidu għal analiżijiet ta’ kejl ta’ referenza tal-amministrazzjoni pubblika fl-2015, li se tippermetti li jsir rappurtar kwantitattiv u kumparattiv tal-progress²¹.

Parti III — Il-Kummissjoni użat tajjeb il-mezzi mhux finanzjarji tagħha biex tappoġġa l-proċess ta’ riforma, iżda xi problemi importanti għadhom ma ssolvewx

29

Biex tikkontribwixxi b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro, jenħtieġ li l-Kummissjoni tagħmel użu effettiv mill-mezzi mhux finanzjarji tagħha biex tappoġġa l-proċess ta’ riforma. Jenħtieġ li jiġu stabbiliti mekkaniżmi ta’ djalogu politiku u mekkaniżmi ta’ djalogu dwar il-politika li jiffunzjonaw tajjeb, u aħna nistennew li l-Kummissjoni tagħmel użu espliċitu u konsistenti mill-mezzi ta’ azzjoni għad-dispożizzjoni tagħha bħala parti minn dan id-djalogu, biex tikseb l-impenn attiv tal-awtoritajiet nazzjonali għar-riforma. Fejn hemm il-potenzjal għat-trasferiment ta’ għarfien, pereżempju permezz ta’ tagħlim miksub mill-ġestjoni u l-implimentazzjoni ta’ proġetti taħt l-IPA, il-Kummissjoni għandha tieħu vantaġġ minn dan.

30

Aħna eżaminajna l-istrutturi prinċipali ta’ djalogu politiku bejn il-Kummissjoni u l-Montenegro li nħolqu taħt il-Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni (FSA) u l-proċess ta’ negozjar għall-adeżjoni, inkluż l-approċċ il-ġdid għan-negozjati li ġie applikat fil-Montenegro. Aħna kkunsidrajna l-għodod li jgħinu biex titħeġġeġ ir-riforma, inkluża l-klawżola ta’ “bilanċ globali”. Aħna eżaminajna jekk il-Kummissjoni kinitx użat dawn l-għodod b’mod effettiv biex tistimula t-titjib fil-kapaċità amministrattiva. Aħna kkunsidrajna ukoll il-punt sa fejn il-Kummissjoni tuża l-potenzjal biex tħeġġeġ prattika tajba bl-użu tal-ġestjoni deċentralizzata tal-fondi tal-IPA.

Il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku taħt l-FSA jiffunzjonaw tajjeb

31

Wara l-indipendenza tal-Montenegro fl-2006, ġie stabbilit djalogu politiku fil-livell ministerjali bejn il-Gvern tal-Montenegro u l-istituzzjonijiet tal-UE. L-FSA li ġie ffirmat fl-2007 imbagħad stabbilixxa l-bażi għad-djalogu politiku f’livelli differenti: il-Kunsill ta’ Stabbilizzazzjoni u ta’ Assoċjazzjoni (SA), il-Kumitat ta’ SA, seba’ sottokumitati ta’ SA u, mill-2014 ‘il quddiem, il-Grupp Speċjali għar-RAP. Il-Kummissjoni u l-awtoritajiet Montenegrini ltaqgħu regolarment mill-2007 ‘il hawn permezz ta’ dawn il-mekkaniżmi biex jiddiskutu, fost l-oħrajn, il-ħtieġa għall-progress fir-riforma u l-insuffiċjenzi fil-kapaċità amministrattiva fil-pajjiż. L-allinjament mal-acquis u l-mezz biex dan jinkiseb huma l-fokus prinċipali tas-sottokumitati settorjali. L-output tas-sottokumitati jiġi diskuss kull sena fil-laqgħat tal-Kunsill ta’ SA u tal-Kumitat ta’ SA.

32

Il-Kummissjoni użat tajjeb il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku mal-awtoritajiet Montenegrini, pereżempju biex tħeġġeġ bidliet leġiżlattivi f’ħafna oqsma u biex tappoġġa l-ħolqien tal-istituzzjonijiet meħtieġa biex imexxu l-proċess ta’ riforma ‘l quddiem. Dan id-djalogu ġibed l-attenzjoni għal oqsma importanti fejn ma nkisbux riżultati jew fejn ir-riżultati qed jinkisbu bil-mod biss. Pereżempju, fir-Rapport ta’ Progress 2015 tagħha, il-Kummissjoni aċċennat li biex isir titjib fil-monitoraġġ u biex tiġi vverifikata l-implimentazzjoni tal-kuntratti, jibqa’ kruċjali li jitwettaq awditjar intern aħjar fi ħdan l-awtoritajiet kontraenti, kif ukoll li l-kapaċità ta’ awditjar intern tkompli tkun kwistjoni ta’ tħassib²². L-istess rapport ikkonkluda li l-Montenegro jinsab fi stadju bikri ta’ tħejjija fuq kwistjonijiet bħal, fost l-oħrajn, l-ambjent u t-tibdil fil-klima. L-allinjament mal-acquis u t-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva għadhom sfida sostanzjali għall-Montenegro²³. L-analiżi tal-Kummissjoni hija kkonfermata mill-osservazzjonijiet li jirriżultaw mill-awditu tagħna, u li huma rrappurtati fil-paragrafi 16 sa 24.

33

Fil-Montenegro kien hemm momentum qawwi lejn l-integrazzjoni fl-UE minn meta nkisbet l-indipendenza, kif jidher mill-progress kostanti fil-proċess ta’ adeżjoni u minn livell attwalment għoli ta’ appoġġ mill-popolazzjoni għas-sħubija mal-UE²⁴. Dan ippermetta lill-Kummissjoni tuża tajjeb il-mezzi ta’ azzjoni, potenzjalment konsiderevoli, għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva. Madankollu, aħna osservajna li l-awtoritajiet nazzjonali ma kinux dejjem impenjati b’mod attiv għall-proċess ta’ riforma u mhux dejjem użaw jew taw segwitu għall-azzjonijiet appoġġati taħt l-IPA I, biex jiżguraw it-twassil ta’ riżultati (ara l-paragrafi 23 u 24). Aħna sibna li l-maġġoranza tal-proġetti awditjati ma stipulawx rekwiżit ċar li l-awtoritajiet nazzjonali jridu jikkapitalizzaw fuq l-investiment taħt l-IPA. L-importanza tas-sostenibbiltà u l-impatt tar-riżultati huwa rifless fil-Ftehim Qafas tal-IPA II li sar mal-Montenegro²⁵.

Ma kienx hemm biżżejjed ċarezza rigward l-użu ta’ għodod biex titħeġġeġ ir-riforma li ġew ipprovduti mill-proċess ta’ negozjati tal-adeżjoni

34

Il-proċess ta’ adeżjoni u b’mod aktar speċifiku n-negozjati tal-adeżjoni li nfetħu bejn l-UE u l-Montenegro fl-2012 ipprovdew lill-UE b’għodod ġodda għall-appoġġ tar-riforma legali, amministrattiva u ekonomika. Eżempju ta’ dan hija l-opportunità pprovduta fid-djalogu rigward il-35 kapitolu ta’ negozjar li jkopru l-partijiet kollha tal-acquis. L-issettjar ta’ parametri referenzjarji ta’ ftuħ, ta’ għeluq u fejn xieraq parametri referenzjarji interim (dawn tal-aħħar għall-kapitoli dwar l-istat tad-dritt biss) jipprovdi għodod li jħeġġu l-pajjiż fil-proċess tiegħu ta’ allinjament.

35

Bħala parti mill-qafas ta’ negozjar li ġie maqbul fl-2012, l-UE introduċiet “approċċ ġdid” li fih iż-żewġ kapitoli relatati mal-istat tad-dritt²⁶ ġew identifikati bħala li jinsabu fil-qalba tal-proċess ta’ tkabbir. Dawn iż-żewġ kapitoli nfetħu fl-istadju bikri tal-proċess ta’ adeżjoni biex il-Montenegro jingħata biżżejjed żmien biex jistabbilixxi l-leġiżlazzjoni, l-istituzzjonijiet u r-rendikont tal-implimentazzjoni meħtieġa qabel l-għeluq tan-negozjati. Taħt l-approċċ il-ġdid, il-progress fin-negozjar dwar il-kapitoli “tekniċi” bħat-trasport u l-ambjent ikun possibbli biss jekk il-pajjiż ikompli jagħmel progress fil-qasam tal-istat tad-dritt. L-għodda li nħolqot biex tħeġġeġ il-progress b’dan il-mod tissejjaħ il-”klawżola ta’ bilanċ globali”²⁷. Il-Montenegro huwa l-ewwel pajjiż fil-fażi tan-negozjar li għalih ġie introdott l-”approċċ il-ġdid”.

36

L-ewwel darba li l-Kummissjoni semmiet il-klawżola ta’ “bilanċ globali” kienet fir-Rapport ta’ Progress 2014²⁸ u fid-Dokument ta’ Strateġija għat-Tkabbir 2014-2015²⁹, fejn iddikjarat: “Il-Kummissjoni tfakkar l-eżistenza tal-klawżola ta’ “bilanċ globali” tal-qafas ta’ negozjar. Il-progress fl-ilħuq tal-parametri referenzjarji interim dwar il-kapitoli tal-istat tad-dritt u n-nuqqasijiet rilevanti identifikati hawn fuq, muri minn riżultati tanġibbli, se jkollu impatt fuq il-pass tan-negozjati ta’ adeżjoni b’mod ġenerali, inkluż fuq l-aġendi futura tal-KIG³⁰”. L-awtoritajiet Montenegrini rreaġixxew għar-referenza għall-klawżola u indirizzaw xi wħud mid-dgħufijiet identifikati mill-Kummissjoni billi adottaw leġiżlazzjoni ġdida. Il-Kummissjoni u l-Istati Membri tal-UE qiesu li l-azzjoni meħuda kienet suffiċjenti biex tkompli bil-ftuħ ta’ kapitoli ta’ negozjar ġodda.

37

L-esperjenza miksuba mit-tfakkir tal-eżistenza tal-klawżola ta’ bilanċ globali fl-2014 uriet li din l-għodda tista’ tintuża b’effett tajjeb. Madankollu, fl-2015, minkejja l-investiment tal-Kummissjoni f’dan il-qasam u minkejja l-impenji li daħlu għalihom l-awtoritajiet nazzjonali, ftit li xejn kien hemm riżultati tanġibbli f’termini ta’ implimentazzjoni tal-leġiżlazzjoni kontra l-korruzzjoni. Filwaqt li rreferiet għall-progress fil-ġlieda kontra l-korruzzjoni, li ġeneralment kien miexi bil-mod, il-Kummissjoni, fir-Rapport ta’ Progress 2015 tagħha, aċċennat li jenħtieġ li l-istituzzjonijiet jiddimostraw attitudni aktar proattiva biex jissodisfaw il-mandat tagħhom. Ir-rekord tal-Montenegro dwar l-effettività ta’ investigazzjonijiet, prosekuzzjonijiet u kundanni finali f’każijiet ta’ korruzzjoni, b’mod partikolari f’dawk relatati ma’ korruzzjoni ta’ livell għoli, għadu limitat³¹. Għalkemm il-progress lejn ir-riforma baqa’ limitat f’dan il-qasam ewlieni, ma saret ebda referenza għall-klawżola ta’ bilanċ globali. Il-Kunsill u l-Kummissjoni ma stipulawx b’mod ċar iċ-ċirkustanzi li fihom il-klawżola tista’ tiġi mfakkra jew applikata. Pereżempju, mhuwiex ċar jekk il-klawżola hijiex se tiġi mfakkra fl-2016 fil-każ li l-leġiżlazzjoni u l-istituzzjonijiet il-ġodda kontra l-korruzzjoni, bħall-ACA (ara l-eżempju fil-Kaxxa 3) ma jiffunzjonawx kif ippjanat u ma jwasslux riżultati tanġibbli.

Il-potenzjal li tintuża ġestjoni deċentralizzata biex tissaħħaħ il-kapaċità amministrattiva għadu ma ġiex sfruttat għalkollox

38

Fil-Montenegro, il-Kummissjoni kkuntrattat u implimentat il-biċċa l-kbira mill-IPA I b’mod ċentrali. Ir-Regolament finanzjarju u r-Regolament tal-IPA jipprevedu li l-ġestjoni tal-fondi ta’ qabel l-adeżjoni tingħata lill-pajjiżi kandidati għat-tkabbir, biex din tħejjijhom għall-ġestjoni futura minnhom tal-fondi strutturali u l-fondi agrikoli tal-UE. F’konformità mar-regolamenti, matul l-2012-2013, il-Montenegro talab lill-Kummissjoni biex tiddeċentralizza l-ġestjoni tal-fondi tal-IPA I u ħoloq l-istrutturi operattivi meħtieġa għal dan il-għan. Wara li vverifikat li r-rekwiżiti għal ġestjoni deċentralizzata kienu ġew issodisfati, il-Kummissjoni tat lill-pajjiż ir-responsabbiltà għall-ġestjoni ta’ 12 % tal-allokazzjonijiet totali għall-pajjiż taħt l-IPA I. Dan kien magħmul minn EUR 22.7 miljun li jkopru proġetti tat-trasport u tal-ambjent u minn EUR 5.6 miljun li jkopru proġetti tal-impjieg u tal-inklużjoni soċjali. It-talba tal-Montenegro għal ġestjoni deċentralizzata tal-allokazzjonijiet taħt l-IPA II hija relatata ma’ proporzjon akbar ta’ fondi.

39

Minbarra li żżid is-sjieda tal-proġetti ffinanzjati mill-UE, din il-modalità ta’ ġestjoni tista’ twassal bini ta’ kapaċità siewi fl-istrutturi operattivi. Dan huwa minħabba li fis-snin bikrin tal-ġestjoni deċentralizzata, il-Kummissjoni twettaq kontrolli dettaljati u bir-reqqa tal-ħidma tal-istrutturi operattivi fl-istadji kollha tal-ikkuntrattar u l-implimentazzjoni ta’ kull proġett. It-tixrid ta’ prattika tajba fil-ġestjoni ta’ proġetti, prattika li tiġi akkumulata fl-istrutturi tal-IPA, u li tista’ tingħadda lill-bqija tal-amministrazzjoni pubblika Montenegrina li topera fl-istess qasam, jista’ jipprovdi mezz potenzjalment effettiv ta’ tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva.

40

Madankollu, it-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva ma kinitx inkluża bħala objettiv meta r-regolamenti li jirregolaw il-ġestjoni deċentralizzata ġew adottati. Dan fisser li l-Kummissjoni ma ħeġġietx lill-awtoritajiet nazzjonali biex iqisu kif il-prattika tajba tista’ tiġi żviluppata b’mod attiv fl-istrutturi stabbiliti għal ġestjoni deċentralizzata, u mbagħad tintuża għall-bini tal-kapaċità fil-kumplament tal-amministrazzjoni pubblika. Aħna qiesna wkoll li hemm riskju, bħalma osservajna f’pajjiż ieħor fil-fażi ta’ qabel l-adeżjoni³², li l-istrutturi operattivi tal-IPA jistgħu jsiru organizzazzjonijiet paralleli għall-bqija tal-amministrazzjoni pubblika.

13Bosta donaturi naqqsu l-appoġġ tagħhom jew saħansitra rtirawh, fil-kuntest tad-disponibbiltà tal-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni taħt l-IPA u tal-bidu tal-proċess ta’ negozjar għall-adeżjoni mal-UE.

14Dan ma jinkludix il-kuntratti ta’ Assistenza Teknika u ta’ Skambju ta’ Informazzjoni.

15Id-Direttiva 2004/17/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 li tikkoordina l-proċeduri ta’ akkwisti ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, it-trasport u postali (ĠU L 134 30.4.2004, p. 1).

16Id-Direttivi tal-UE dwar ir-Rimedji huma d-Direttiva tal-Kunsill 89/665/KEE tal-21 ta’ Diċembru 1989 (ĠU L 395, 30.12.1989, p. 33), id-Direttiva tal-Kunsill 92/13/KEE tal-25 ta’ Frar 1992 (ĠU L 76, 23.3.1992, p. 14) u d-Direttiva 2007/66/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-11 ta’ Diċembru 2007 (ĠU L 335, 20.12.2007, p. 31). Rimedji huma azzjonijiet legali li huma disponibbli għal operaturi ekonomiċi li jipparteċipaw fi proċedura għall-għoti ta’ kuntratt, u li permezz tagħhom huma jkunu jistgħu jikkonstestaw id-deċiżjoni tal-għoti.

17Il-proġett intemm f’Novembru 2011 u l-awditu twettaq f’Mejju 2015.

18Ir-rapporti ta’ progress bdew jissejħu “rapporti għal kull pajjiż” mill-2015 ‘il quddiem.

19Il-preżentazzjoni l-ġdida hija applikata għall-pajjiżi kandidati kollha u għall-pajjiżi kandidati potenzjali kollha u tkopri l-oqsma tal-funzjonament tal-ġudikatura, il-korruzzjoni, il-kriminalità organizzata, il-libertà tal-espressjoni, il-kriterji ekonomiċi, ir-RAP, l-akkwist pubbliku, l-istatistika u l-kontroll finanzjarju.

20Ara l-Anness 2 tal-Istrateġija tal-UE għat-Tkabbir (COM(2015) 611 final tal-10 ta’ Novembru 2015).

21L-ewwel analiżi twettqet fl-2015 u eżaminat il-kwistjoni ta’ kapaċità, kif ukoll kwistjonijiet strutturali, legali, proċedurali u oħrajn. Hija użat il-Prinċipji għall-Amministrazzjoni Pubblika li ġew maqbula fil-pajjiżi kollha tat-tkabbir u dan irriżulta f’rapport dettaljat għall-pajjiż li janalizza l-prestazzjoni tal-Montenegro fil-qasam tar-RAP, u li jissuġġerixxi rakkomandazzjonijiet dettaljati u kronoloġiċi għar-riforma (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Il-Kapitolu 5 dwar l-Akkwist Pubbliku u l-Kapitolu 32 dwar il-Kontroll Finanzjarju (Rapport dwar il-Montenegro, 2015).

23Ibid p. 6.

24F’Marzu 2016, 74 % tal-Montenegrini qalu li huma kienu jivvutaw favur is-sħubija mal-UE f’referendum (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Ftehim qafas bejn il-Montenegro u l-Kummissjoni Ewropea dwar l-arranġamenti għall-implimentazzjoni ta’ assistenza finanzjarja mill-UE lill-Montenegro taħt l-IPA II. L-obbligi ta’ rappurtar tal-awtoritajiet nazzjonali (l-Artikolu 58) u r-rwol tal-kumitati ta’ monitoraġġ tal-IPA (l-Artikoli 52-54) jinkludu l-obbligu li jsaħħu l-effiċjenza, l-effettività, l-impatt u s-sostenibbiltà kumplessivi. Barra minn hekk, l-Artikolu 55 jistipula obbligi speċifiċi ta’ evalwazzjoni għall-assistenza taħt l-IPA II, inkluż bil-ħsieb tal-ilħuq tal-objettivi u l-impatt tagħha fuq terminu twil.

26Il-Kapitolu 23 (Ġudikatura u drittijiet fundamentali) u l-Kapitolu 24 (Ġustizzja u affarijiet interni).

27Il-laqgħa ministerjali li fetħet il-Konferenza Intergovernattiva dwar l-Adeżjoni tal-Montenegro mal-Unjoni Ewropea (Brussell, id-29 ta’ Ġunju 2012). AD 23/12: “jekk il-progress f’dawn il-kapitoli jibqa’ lura b’mod sinifikanti meta mqabbel mal-progress fin-negozjati b’mod ġenerali, u wara li tkun eżawriet il-miżuri l-oħra kollha disponibbli, il-Kummissjoni, fuq inizjattiva tagħha stess jew fuq it-talba ta’ terz tal-Istati Membri, ser tipproponi li jiġu rtirati r-rakkomandazzjonijiet tagħha biex jinfetħu u/jew jingħalqu kapitoli oħra ta’ negozjar, u tiġi adattata l-ħidma ta’ tħejjija assoċjata, kif adegwat, sakemm jiġi indirizzat dan l-iskwilibriju”, p. 11.

28Ir-Rapporti ta’ Progress 2014, p. 1.

29Id-Dokument ta’ Strateġija għat-Tkabbir 2014-2015, p. 19 u p. 21.

30Konferenza Intergovernattiva.

31Ir-Rapport ta’ Progress 2015. L-istess rapport aċċenna li r-riżultati ta’ investigazzjoni, prosekuzzjoni u kundanni f’każijiet ta’ korruzzjoni huma limitati għal korruzzjoni ta’ livell baxx u medju. Rata għolja ta’ investigazzjonijiet dwar reati relatati mal-korruzzjoni li jiġu rrappurtati qatt ma jirriżultaw f’atti ta’ akkuża. Sa issa għad ma hemm ebda kundanna finali għal korruzzjoni ta’ livell għoli, u investigazzjonijiet finanzjarji għadhom ma jintużawx b’mod sistematiku f’każjiet ta’ korruzzjoni. F’ebda każ ta’ korruzzjoni ma ngħatat ordni li jiġu kkonfiskati l-assi, u dwar l-infurzar tal-liġi, il-kapaċità istituzzjonali u operazzjonali tal-prosekuturi, l-imħallfin u l-pulizija biex jiġġieldu l-korruzzjoni hija insuffiċjenti”, p. 14.

32Ara l-paragrafi 54 u 55 tar-Rapport Speċjali Nru 11/2016 tal-Qorti Ewropea tal-Awdituri “Tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva fl-Eks-Repubblika Jugoslava tal-Maċedonja: progress limitat f’kuntest diffiċli” (http://eca.europa.eu).

Konklużjonijiet u Rakkomandazzjonijiet

41

L-objettiv tal-awditu kien li jivvaluta jekk l-assistenza, finanzjarja u mhux finanzjarja, tal-UE għal qabel l-adeżjoni, matul l-2007-2013, ikkontribwietx b’mod effettiv għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro. Aħna nikkonkludu li minkejja li ġie nnutat li l-progress mexa bil-mod f’bosta oqsma ewlenin, l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni għenet biex issaħħaħ il-kapaċità amministrattiva fil-Montenegro. Madankollu, għal 12 mid-19-il proġett iffinanzjati mill-IPA li aħna awditjajna, l-effettività tal-appoġġ tnaqqset minħabba l-fatt li xi wħud mill-outputs tal-bini ta’ kapaċità li twasslu ma ntużawx għalkollox jew ma ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet Montenegrini. Aħna nagħmlu ħames rakkomandazzjonijiet fil-paragrafi 42 sa 47, li l-Kummissjoni tista’ tieħu kont tagħhom meta timplimenta l-IPA II. Il-Kummissjoni tista’ tqis dawn ir-rakkomandazzjonijiet ukoll fil-kuntest tal-analiżi ta’ nofs it-terminu tal-IPA II fl-2017.

42

Aħna sibna li l-proġetti awditjati indirizzaw ħtiġijiet importanti għall-bini ta’ kapaċità, pereżempju, billi appoġġaw b’suċċess bidliet leġiżlattivi u l-istabbiliment ta’ istituzzjonijiet, u billi pprovdew taħriġ. Fil-biċċa l-kbira tal-każijiet, il-proġetti awditjati kienu kkoordinati tajjeb u ħadu inkunsiderazzjoni x-xogħol li twettaq minn donaturi oħra. Madankollu sibna xi eżempji ta’ trikkib, jew każijiet fejn il-kondiviżjoni tal-informazzjoni bejn proġetti taħt l-IPA operati esklussivament fil-Montenegro u proġetti reġjonali (multibenefiċjarji) li jkopru bosta pajjiżi fil-fażi ta’ qabel l-adeżjoni, setgħet titjieb (ara l-paragrafi 17 sa 20).

Rakkomandazzjoni 1 — issir koordinazzjoni aħjar tal-azzjonijiet li jsaħħu l-kapaċità

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tiżgura li l-azzjonijiet ta’ bini ta’ kapaċità ffinanzjati kemm fil-livell nazzjonali kif ukoll f’dak reġjonali jindirizzaw ħtiġijiet ta’ prijorità, jieħdu kont sħiħ ta’ appoġġ ieħor li jkun ikkompletat, li jkun għadu għaddej jew li jkun ippjanat, u li dawn l-azzjonijiet jiġu kkomunikati b’mod xieraq lil parteċipanti potenzjali. Taħt l-IPA II, jenħtieġ li l-Kummissjoni timmonitorja mill-qrib ir-rilevanza ta’ azzjonijiet ta’ bini ta’ kapaċità u ttejjeb il-koordinazzjoni bejn l-azzjonijiet nazzjonali u dawk reġjonali.

43

Il-proġetti awditjati ġeneralment wasslu l-outputs tal-bini ta’ kapaċità mistennija. Madankollu, f’xi każijiet dawn l-outputs jew ma ntużawx għalkollox mill-benefiċjarji jew ma ngħatawx segwitu mill-awtoritajiet nazzjonali biex tiġi żgurata s-sostenibbiltà tar-riżultati. B’hekk, l-effettività kumplessiva tal-proġetti awditjati fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva naqset minħabba li t-titjib potenzjali li dawn offrew mhux dejjem immaterjalizza. Xi raġunijiet għalfejn il-proġetti taħt l-IPA ma ntużawx jew ma ngħatawx segwitu xieraq kienu jinkludu l-fatt li l-awtoritajiet nazzjonali ma żgurawx disponibbiltà adegwata tal-persunal, ma adottawx il-leġiżlazzjoni meħtieġa biex l-output ikun jista’ jintuża, jew ma tawx l-indipendenza meħtieġa lill-istituzzjonijiet maħluqa (ara l-paragrafi 21 sa 24).

44

B’mod ġenerali, aħna osservajna li l-progress limitat li sar fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva f’oqsma ewlenin spiss kien dovut għall-impenn dgħajjef tal-awtoritajiet nazzjonali għar-riforma. Il-maġġoranza tal-proġetti li awditjajna ma stipulawx b’mod ċar li l-awtoritajiet nazzjonali kienu meħtieġa jagħtu segwitu u jikkapitalizzaw fuq l-investimenti taħt l-IPA (ara l-paragrafi 31 sa 33).

Rakkomandazzjoni 2 — jittejjeb l-impenn biex jintużaw l-outputs u biex jingħata segwitu għar-riżultati

Jenħtieġ li, meta tkun qed tipprogramma l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni taħt l-IPA II, il-Kummissjoni tirrikjedi li l-awtoritajiet nazzjonali jimpenjaw lilhom infushom b’mod attiv li jużaw l-outputs tal-proġetti taħt l-IPA, u li jagħtu segwitu għar-riżultati sabiex dawn ikunu sostenibbli. Matul l-implimentazzjoni ta’ proġetti ffinanzjati mill-IPA II, jenħtieġ li l-Kummissjoni timmonitorja mill-qrib l-azzjoni li tittieħed mill-awtoritajiet nazzjonali biex jiġu ssodisfati l-impenji li jsiru f’dan ir-rigward, sabiex jingħata biżżejjed żmien għall-applikazzjoni ta’ miżuri korrettivi qabel ma jingħalqu l-proġetti. Jenħtieġ li l-Kummissjoni tieħu kont ta’ jekk l-impenji jkunux ġew issodisfati meta tiddeċiedi f’liema oqsma tinvesti assistenza futura ta’ qabel l-adeżjoni.

45

Aħna sibna li għalkemm il-Kummissjoni timmonitorja l-progress li jkun sar fit-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva, ma kienx hemm biżżejjed informazzjoni kumparabbli dwar il-progress li sar mill-pajjiż matul iż-żmien (ara l-paragrafi 25 sa 28).

Rakkomandazzjoni 3 — jiġu żviluppati għodod aħjar għall-kejl tal-progress fit-titjib tal-kapaċità amministrattiva

Jenħtieġ li l-Kummissjoni:

(i)tibni fuq il-preżentazzjoni pilota ta’ data fir-Rapport ta’ Progress 2015, għar-rapport tal-2016, u fuq l-analiżi tal-kejl ta’ referenza tar-RAP li twettqet l-2015, u

(ii)teżamina jekk dawn l-inizjattivi jistgħux jiġu estiżi għal oqsma rilevanti oħra bħat-trasport u l-ambjent.

46

Il-mekkaniżmi ta’ djalogu politiku ħadmu tajjeb għalkemm f’oqsma importanti tar-riforma tal-amministrazzjoni pubblika, il-ġlieda kontra l-korruzzjoni u l-ambjent, ir-riżultati qed jinkisbu bil-mod. Il-Kummissjoni tippossedi għodod għar-riforma, iżda xi kultant ma jkunx ċar, pereżempju fil-każ tal-klawżola ta’ “bilanċ globali”, kif dawn se jiġu applikati jekk il-liġijiet u l-istituzzjonijiet il-ġodda ma jwasslux riżultati f’oqsma ewlenin bħall-ġlieda kontra l-korruzzjoni (ara l-paragrafi 34 sa 37).

Rakkomandazzjoni 4 — isir użu sħiħ mill-għodod biex jiġi appoġġat il-progress fir-riforma

Jenħtieġ li l-Kummissjoni tħeġġeġ ir-riżultati fir-riforma billi:

(i)tagħmel użu sħiħ mill-għodod kollha għad-dispożizzjoni tagħha bħala parti mill-proċess ta’ negozjati tal-adeżjoni, biex tappoġġa l-progress fir-riforma, u

(ii)tkun trasparenti fir-rigward ta’ kif il-”klawżola ta’ bilanċ globali” tissemma’ jew tintuża.

47

Il-Kummissjoni ddeċentralizzat il-ġestjoni ta’ 12 % tal-fondi tal-IPA I għall-Montenegro. Aħna osservajna li l-modalità deċentralizzata ta’ ġestjoni tal-fondi tal-UE tipprovdi għodda potenzjalment utli għat-tisħiħ tal-kapaċità amministrattiva, permezz tat-trasferiment ta’ għarfien, li ma ġietx sfruttata taħt l-IPA I (ara l-paragrafi 38 sa 40).

Rakkomandazzjoni 5 — isir użu minn ġestjoni deċentralizzata biex tixtered prattika amministrattiva tajba

Ladarba eżempji ta’ prattika tajba jkunu ġew stabbiliti fl-istrutturi operatorji mwaqqfa għal ġestjoni deċentralizzata, il-Kummissjoni għandha tħeġġeġ lill-awtoritajiet nazzjonali biex jikkupjaw dawn il-prattiki f’partijiet oħra tal-amministrazzjoni, pereżempju biex titħeġġeġ id-delegazzjoni tat-teħid ta’ deċiżjonijiet lil-livell xieraq u biex jissaħħu s-sistemi ta’ kontroll intern.

Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla III, immexxija mis-Sur Karel PINXTEN, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tat 12 ta’ Lulju 2016.

Għall-Qorti tal-Awdituri

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Annessi

Anness I

Dati ewlenin fir-relazzjonijiet bejn l-UE u l-Montenegro

1999 | • | 26 ta' Mejju - Proċess ta' Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni għall-pajjiżi tax-Xlokk tal-Ewropa.
2000 | • | 24 ta' Jannar - Il-Kunsill jadotta direttivi ta' negozjar għall-Ftehim ta' Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni.
2003 | • | 21 ta' Ġunju - Summit UE-Balkani tal-Punent jiġi ċċelebrat f'Salonka fejn l-UE ttenni l-appoġġ tagħha għall-perspettiva Ewropea tal-pajjiżi tal-Balkani tal-Punent.
2006 | • | 3 ta' Ġunju - Il-Parlament tal-Montenegro jiddikjara l-indipendenza wara r-referendum tal-21 ta' Mejju.
2007 | • | 22 ta' Jannar - Il-Kunsill jadotta s-Sħubija Ewropea għall-Montenegro.
• | 15 ta' Ottubru - Il-Ftehim ta' Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni (FSA) jiġi ffirmat fil-Lussemburgu.
• | 28 ta' Diċembru - Jiġi ffirmat il-Ftehim Interim dwar il-kummerċ u kwistjonijiet relatati mal-kummerċ.
2008 | • | 1 ta' Jannar - Jidħlu fis-seħħ il-Ftehim Interim u l-ftehim għall-faċilitazzjoni tal-Viża u għar-Riammissjoni.
• | 15 ta' Diċembru - Il-Montenegro japplika għas-sħubija mal-UE.
2009 | • | 19 ta' Diċembru - Jingħata d-dritt ta' vvjaġġar mingħajr viża għaż-żona Schengen.
2010 | • | 1 ta' Mejju - L-FSA jidħol fis-seħħ.
• | 9 ta' Novembru - Il-Kummissjoni tirrakkomanda li l-Montenegro jingħata l-istatus ta' pajjiż kandidat.
• | 17 ta' Diċembru - Il-Kunsill jaqbel li l-Montenegro jingħata l-istatus ta' pajjiż kandidat.
2011 | • | 12 ta' Ottubru - Il-Kummissjoni tirrakkomanda l-ftuħ tan-negozjati tal-adeżjoni.
• | 9 ta' Diċembru - Il-Kunsill iniedi l-proċess ta' adeżjoni mal-Montenegro.
2012 | • | 26 ta' Ġunju - Il-Kunsill Ewropew japprova l-valutazzjoni tal-Kummissjoni u jiftaħ in-negozjati tal-adeżjoni.
• | 29 ta' Ġunju - Jinbdew in-negozjati tal-adeżjoni u l-Konferenza dwar l-Adeżjoni tadotta l-Qafas ta' Negozjar.
• | 18 ta' Diċembru - Ftuħ u għeluq proviżorju tal-ewwel kapitolu ta' negozjar, il-Kapitolu 25 - Xjenza u Riċerka
2013 | • | 15 ta' April - Ftuħ u għeluq proviżorju tal-Kapitolu 26 - Edukazzjoni u Kultura.
• | 27 ta' Ġunju - Il-laqgħat dwar l-eżami analitiku jiġu kkompletati.
• | 18 ta' Diċembru - Ftuħ tan-negozjati dwar il-Kapitolu 5 - Akkwist Pubbliku, il-Kapitolu 6 - Dritt tal-Kumpaniji, il-Kapitolu 20 - Politika dwar l-Intrapriżi u l-Industrija, il-Kapitolu 23 - Ġudikatura u Drittijiet Fundamentali u l-Kapitolu 24 - Ġustizzja, Libertà u Sigurtà.
2014 | • | 31 ta' Marzu - Ftuħ tal-Kapitolu 7 - Liġi dwar il-proprjetà intellettwali u l-Kapitolu 10 - Soċjetà tal-informazzjoni u l-midja.
• | 7 ta' Mejju - Il-proċess tal-eżami analitiku jiġi kkompletat (l-aħħar rapport dwar l-eżami analitiku jiġi ppreżentat lill-Kunsill).
• | 24 ta' Ġunju - Ftuħ tan-negozjati dwar il-Kapitolu 4 – Moviment liberu tal-kapital, il-Kapitolu 31 – Politika estera, ta' sigurtà u ta' difiża u l-Kapitolu 32 - Kontroll finanzjarju.
• | 16 ta' Diċembru - Ftuħ tan-negozjati dwar il-Kapitolu 18 - Statistika, il-Kapitolu 28 - Ħarsien tal-konsumatur u tas-saħħa, il-Kapitolu 29 - Unjoni doganali u l-Kapitolu 33 - Dispożizzjonijiet finanzjarji u baġitarji.
2015 | • | 30 ta' Marzu - Ftuħ tan-negozjati dwar l-Kapitolu 16 - Tassazzjoni u l-Kapitolu 30 - Relazzjonijiet esterni.
• | 22 ta' Ġunju - Ftuħ tan-negozjati dwar il-Kapitolu 9 - Servizzi finanzjarji u l-Kapitolu 21 - Netwerks trans-Ewropej.
• | 21 ta' Diċembru - Ftuħ tan-negozjati dwar il-Kapitolu 14 – Politika tat-Trasport u l-Kapitolu 15 - Enerġija.

Sors: Il-Kummissjoni Ewropea.

Anness II

Proġetti awditjati

Nru
Titolu tal-Proġett
Nru tal-Kuntratt
Ammont ikkuntrattat
(EUR)

Akkwist

1.
Żvilupp u tisħiħ ulterjuri tas-Sistema ta’ Akkwist Pubbliku fil-Montenegro
205-748
1 080 017

2.
Appoġġ għal Titjib fil-Governanza u l-Ġestjoni (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Taħriġ fl-Akkwist Pubbliku fil-Balkani tal-Punent u fit-Turkija
248-580
3 962 000

Korruzzjoni

4.
Appoġġ għall-implimentazzjoni tal-istrateġija u l-pjan ta’ azzjoni kontra l-korruzzjoni
297-271
643 419

5.
Korruzzjoni fil-gvern lokali – tolleranza żero!
306-428
211 454

Kontroll intern

6.
Tisħiħ tas-Sistemi ta’ Ġestjoni u Kontroll għall-Assistenza Finanzjarja tal-UE fil-Montenegro
252-719
2 000 000

7.
Tisħiħ tas-Sistemi ta’ Ġestjoni u Kontroll għall-Assistenza Finanzjarja tal-UE fil-Montenegro
327-819
1 261 500

Awditu estern

8.
Tisħiħ tal-Istituzzjoni Statali tal-Awditjar (SAI) tal-Montenegro
234-548
837 384

9.
Kontroll tal-Kwalità tal-Awditjar fis-SAI tal-Montenegro
338-180
236 138

Inizjattiva ta’ bini ta’ kapaċità

10.
Assistenza teknika għar-riforma tal-Awtonomija Lokali
229-836
638 950

11.
Bini ta’ kapaċità u appoġġ għall-awtonomija lokali bil-ħsieb tal-implimentazzjoni ta’ għotjiet għall-iżvilupp muniċipali
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Tmexxija tar-ReSPA u organizzazzjoni tal-attivitajiet tar-ReSPA
256-128
2 400 000

13.
Tmexxija tar-ReSPA u organizzazzjoni tal-attivitajiet tar-ReSPA
331-241
3 500 000

Trasport

14.
Assistenza teknika għas-Settur tat-Trasport
233-959
1 160 668

15.
Assistenza teknika għall-Iżvilupp Istituzzjonali tad-Direttorat tal-Linji Ferrovjarji fil-Montenegro
289-223
139 684

16.
Rikostruzzjoni ta’ parti mit-triq Crkvicko Polje-Nikovici
256-594
789 807

Ambjent

17.
Appoġġ għall-Ġestjoni Ambjentali
258-795
912 465

18.
Abbozzar ta’ dokumenti legali fil-Qasam tas-Servizzi Komunali u l-Immaniġġjar tal-Iskart
290-255
155 055

19.
Titjib tal-immaniġġjar tal-iskart f’Danilovgrad
256-597
983 193

Sors: Il-Kummissjoni Ewropea.

Risposta tal-Kummissjoni

Sommarju eżekuttiv

VIII

Il-Kummissjoni tfakkar li d-djalogu politiku jista’ biss jinkoraġġixxi r-riforma, iżda s-sjieda tal-proċess ta’ riforma hija f’idejn l-awtoritajiet nazzjonali.

Il-Kummissjoni tenfasizza wkoll l-importanza tal-kwalità iktar milli tal-ħeffa fil-proċess ta’ riforma.

Il-pożizzjoni tal-Kummissjoni hija li l-użu tal-klawżola tal-bilanċ hija suffiċjentement definita fil-qafas ta’ negozjar.

L-użu ta’ għodod għall-ġestjoni tal-proċess ta’ adeżjoni, inkluża l-klawżola tal-bilanċ globali, huwa bbażat fuq valutazzjoni wiesgħa tan-nuqqasijiet eżistenti, u l-punt sa fejn il-pajjiż qed jagħmel progress kif previst.

Osservazzjonijiet

Kaxxa 2 — Eżempji ta’ koordinazzjoni dgħajfa bejn il-proġetti tal-IPA

Il-Proġetti 1, 2 u 3

Il-Kummissjoni tfakkar li filwaqt li jitqiesu d-daqs ċkejken tal-amministrazzjoni tal-Montenegro u l-istadju bikri biex titwaqqaf is-sistema tal-akkwist pubbliku tal-Montenegro, xi sovrappożizzjoni kumplimentari bejn id-diversi taħriġ kienet inevitabbli.

Il-Proġetti 12 u 13

Il-Kummissjoni tosserva li tul l-aħħar parti tal-perjodu awditjat, l-Iskola Reġjonali tal-Amministrazzjoni Pubblika (ReSPA) irnexxielha torjenta ruħha mill-ġdid minn organizzazzjoni tat-taħriġ għal ċentru reġjonali li jikkontribwixxi għal djalogu ta’ politika permezz ta’ studji komparattivi u riċerka reġjonali, rieżaminazzjonijiet bejn il-pari, skejjel tas-sajf, seminars fil-pajjiż, skemi ta’ mobilità u żjarat ta’ studju, netwerks tematiċi, eċċ. F’dan il-kuntest, il-Montenegro bbenefika mill-interazzjoni bejn rappreżentanti tal-gvern f’diversi avvenimenti organizzati minn ReSPA, kif ukoll minn studji komparattivi mwettqa.

Sa mill-2013, l-organizzazzjoni ħadet approċċ aktar strateġiku u ta’ livell għoli li għandu fil-mira uffiċjali għolja u dawk li jieħdu d-deċiżjonijiet biss.

Kaxxa 3 — Eżempji ta’ prestazzjonijiet li mhumiex kompletament użati mill-benefiċjarji

Il-proġett 4

Il-Kummissjoni tinnota li l-Aġenzija Kontra l-Korruzzjoni (ACA) ġiet stabbilita fl-1 ta’ Jannar 2016. L-Aġenzija bħalissa qed tuża l-pjattaforma tal-Amministratur tar-Riskju tal-Integrità bħala mudell għall-iżvulupp ta’ verżjoni ġdida tas-sistema tal-IT, peress li l-moduli kollha tas-sistema tal-IT tal-ACA, inkluż il-modulu għall-pjanijiet tal-integrità, għandhom jiġu żviluppati skont standards unifikati.

Il-proġett 19

Il-Kummissjoni tenfasizza li numru ta’ kontenituri huma maħżuna għal sostituzzjoni potenzjali ta’ kontenituri li qed jintużaw bħalissa, peress li huwa meħtieġ stokk ta’ kontenituri mhux użati.

Kaxxa 4 — Eżempji ta’ prestazzjonijiet li mhumiex segwiti mill-awtoritajiet nazzjonali

Il-proġett 14 ikkontribwixxa b’suċċess

Il-Kummissjoni tenfasizza li huwa importanti li wieħed jinnota li d-dewmien fl-implimentazzjoni tal-Ftehim tal-Ispazju Komuni Ewropew għall-Avjazzjoni (ECAA) huwa wkoll minħabba d-dewmien fir-ratifika minn xi Stati Membri tal-UE (li ġiet iffirmata fl-2006 u għadha ma daħlitx fis-seħħ). Globalment, il-livell ta’ tħejjija tal-Montenegro f’dan il-qasam ġiet ivvalutata b’mod pożittiv ħafna mill-Kummissjoni. L-aħħar żjara ta’ valutazzjoni tal-ECAA f’Ottubru 2015 ikkonkludiet li l-Montenegro qed jissodisfa r-rekwiżiti tal-fażi I tal-Ftehim tal-ECAA.

28

Il-Kummissjoni tenfasizza li t-trasport u l-ambjent ser ikunu koperti skont il-metodoloġija l-ġdida ta’ rappurtar mill-2016.

37

Il-pożizzjoni tal-Kummissjoni hija li l-użu tal-klawżola tal-bilanċ hija suffiċjentement definita fil-qafas ta’ negozjar.

L-użu tal-klawżola tal-bilanċ globali huwa bbażat fuq valutazzjoni wiesgħa tan-nuqqasijiet eżistenti, u l-punt sa fejn il-pajjiż qed jagħmel progress kif previst. Fil-każ tal-klawżola tal-bilanċ globali, il-problemi speċifiċi mqajjma fl-2014 kienu indirizzati, wara li l-Kummissjoni fakkret lill-awtoritajiet tal-Montenegro bl-eżistenza ta’ din il-klawżola.

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Rakkomandazzjoni 1 — koordinazzjoni aħjar tal-azzjonijiet li jsaħħu l-kapaċità

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni 1.

Rakkomandazzjoni 2 — titjib tal-impenn biex jintużaw prestazzjonijiet u riżultati ta’ segwitu

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni 2.

45

Il-progress fuq bażi ta’ sena b’sena dejjem ġie rifless fir-rapporti. Il-ġabra ta’ bosta rapporti sussegwenti ppermettiet paraguni fuq perjodi ta’ żmien itwal. Bl-introduzzjoni tal-metodoloġija l-ġdida ta’ rappurtar fl-2015 u l-fokus imsaħħaħ fuq it-tħejjija, flimkien mal-progress matul is-sena preċedenti, ser tagħmel paraguni fuq perjodi ta’ żmien itwal saħansitra eħfef milli diġà huma fl-oqsma koperti.

Rakkomandazzjoni 3 — żvilupp ta’ għodod aħjar biex jitkejjel il-progress lejn titjib tal-kapaċità amministrattiva

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni 3.

Il-Kummissjoni fl-2016 ser tkompli tespandi l-metodoloġija l-ġdida tagħha ta’ rappurtar għal oqsma addizzjonali. Dan ser jippermetti aktar komparabilità bejn il-pajjiżi u matul iż-żmien fl-oqsma koperti wkoll. It-trasport u l-ambjent ser ikunu koperti bil-metodoloġija l-ġdida mill-2016.

Il-valutazzjoni mogħtija skont il-metodoloġija l-ġdida, filwaqt li jitqiesu elementi kwantitattivi, primarjament tibqa’ kwalitattiva. Dan huwa meħtieġ biex tingħata stampa realistika tal-elementi kollha li huma rilevanti biex tiġi vvalutata s-sitwazzjoni f’qasam speċifiku.

46

Il-Kummissjoni tfakkar li d-djalogu politiku jista’ biss jinkoraġġixxi r-riforma, iżda s-sjieda tal-proċess ta’ riforma hija f’idejn l-awtoritajiet nazzjonali.

Il-Kummissjoni tenfasizza wkoll l-importanza tal-kwalità iktar milli tal-ħeffa fil-proċess ta’ riforma.

Il-pożizzjoni tal-Kummissjoni hija li l-użu tal-klawżola tal-bilanċ hija suffiċjentement definita fil-qafas ta’ negozjar.

L-użu ta’ għodod għall-ġestjoni tal-proċess ta’ adeżjoni, inkluża l-klawżola tal-bilanċ globali, huwa bbażat fuq valutazzjoni wiesgħa tan-nuqqasijiet eżistenti, u l-punt sa fejn il-pajjiż qed jagħmel progress kif previst.

Rakkomandazzjoni 4 — isir użu sħiħ ta’ għodod biex jiġi appoġġat il-progress dwar ir-riforma

Il-Kummissjoni taċċetta parzjalment ir-rakkomandazzjoni 4.

i.Il-Kummissjoni taqbel mal-Qorti li l-użu tal-għodod politiċi kollha għad-dispożizzjoni tagħha huwa essenzjali għall-proċess ta’ adeżjoni. Il-Kummissjoni tqis li dan huwa diġà l-każ, iżda l-Kummissjoni hija wkoll impenjata għall-kredibbiltà tal-proċess u tiffavorixxi l-kwalità tar-riforma iktar milli l-veloċità. Huwa importanti li jiġi enfasizzat f’dan il-kuntest, li b’mod partikolari l-veloċità tar-riformi hija taħt il-kontroll tal-awtoritajiet tal-Montenegro.

ii.Il-Kummissjoni tqis li hija trasparenti fir-riferiment tagħha għal jew l-użu tal-klawżola ta’ bilanċ.

Il-qafas ta’ negozjar, li jirregola dak li huwa proċess intergovernattiv, jistabbilixxi b’mod ċar ħafna l-kundizzjonijiet (ara hawn taħt) li taħthom, il-klawżola tal-bilanċ globali tista’ tiġi applikata. Huwa importanti li jiġi enfasizzat li l-Istati Membri jiddeċiedu dwar l-użu tal-klawżola tal-bilanċ, abbażi ta’ proposta tal-Kummissjoni. Il-qafas ta’ negozjar jitkellem ukoll dwar il-klawżola tal-bilanċ li tintuża wara li jkunu ġew eżawriti l-miżuri l-oħra kollha disponibbli. B’hekk, il-Kummissjoni ma tistax taċċetta din il-parti tar-rakkomandazzjoni.

It-test rilevanti tal-qafas ta’ negozjar jiddikjara: “Għandu jiġi żgurat bilanċ globali fil-progress tan-negozjati fil-kapitoli kollha. Minħabba r-rabta bejn il-kapitoli “Drittijiet ġudizzjarji u fundamentali” u “Ġustizzja, libertà u sigurtà” u l-valuri li fuqhom hija msejsa l-Unjoni, kif ukoll l-importanza tagħhom għall-implimentazzjoni tal-acquis fl-oqsma kollha, jekk il-progress f’dawn il-kapitoli jibqa’ lura b’mod sinifikanti meta mqabbel mal-progress fin-negozjati b’mod ġenerali, u wara li tkun eżawriet il-miżuri l-oħra kollha disponibbli, il-Kummissjoni, fuq inizjattiva tagħha stess jew fuq it-talba ta’ terz tal-Istati Membri, tipproponi li żżomm ir-rakkomandazzjonijiet tagħha biex tiftaħ u/jew tagħlaq il-kapitoli l-oħra ta’ negozjar, u tadattata l-ħidma ta’ tħejjija assoċjata, kif xieraq, sakemm jiġi indirizzat dan l-iżbilanċ. Il-Kunsill ser jiddeċiedi b’maġġoranza kwalifikata dwar tali proposta u dwar il-kundizzjonijiet għat-tneħħija tal-miżuri meħuda. L-Istati Membri ser jaġixxu fil-Konferenza Intergovernattiva skont id-deċiżjoni tal-Kunsill, mingħajr preġudizzju għar-rekwiżit ġenerali għall-unanimità fil-Konferenza Intergovernattiva”.

Rakkomandazzjoni 5 — l-użu tal-ġestjoni deċentralizzata biex tinxtered prattika amministrattiva tajba

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni 5.

QJ-AB-16-021-MT-E    ISSN 1977-5741

F’dan ir-rapport il-Qorti teżamina jekk l-appoġġ tal-Kummissjoni għall-Montenegro kkontribwiex b’mod effettiv għall-bini tal-kapaċità amministrattiva tal-pajjiż biex dan jitħejja għas-sħubija mal-UE. Il-Qorti tikkonkludi li minkejja li ġie osservat li l-progress mexa bil-mod f’bosta oqsma ewlenin, l-assistenza tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni għenet biex issaħħaħ il-kapaċità amministrattiva matul il-perjodu awditjat (2007-2013). Filwaqt li l-appoġġ, finanzjarju u mhux finanzjarju, tal-UE indirizza ħtiġijiet importanti ta’ bini ta’ kapaċità, il-Qorti tosserva każijiet fejn l-impenn dgħajjef tal-awtoritajiet nazzjonali biex iwettqu riforma fisser li l-outputs ma ntużawx u li l-impatti ppjanati ma nkisbux. Il-Qorti tirrakkomanda modi kif il-Kummissjoni tista’ tiffoka fuq it-titjib tar-riżultati.