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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 27.1.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 23.5.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 12.7.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 28.7.2016

PT
2016

n.º 20

Relatório Especial

Reforço da capacidade
administrativa no
Montenegro: registam-se
progressos, porém são
necessários melhores
resultados em várias áreas
fundamentais

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Hans Gustaf Wessberg, com a colaboração de Peter Eklund, chefe de gabinete; Emmanuel-Douglas Hellinakis, assessor de gabinete; Torielle Perreur-Lloyd, responsável de tarefa; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante e Aurelia Petliza, auditoras.

Da esquerda para a direita: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund e S. Girard.

Índice

Abreviaturas e acrónimos

Síntese

Introdução

Percurso do Montenegro até à integração na UE

Assistência de pré-adesão da UE

Âmbito e método de auditoria

Observações

Parte I — Os projetos auditados deram resposta às necessidades em matéria de capacidade administrativa e, na maioria dos casos, foram bem coordenados com outros projetos do IPA e intervenções dos doadores

Os projetos deram resposta às necessidades em matéria de reforço das capacidades

A coordenação entre projetos e com outras intervenções foi boa na maioria dos casos

Parte II — A utilização inadequada de realizações reduziu a eficácia de alguns dos projetos auditados

De um modo geral, os projetos produziram realizações, mas estas nem sempre foram utilizadas pelos beneficiários ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas

Não havia informação suficiente para demonstrar os progressos realizados no reforço da capacidade administrativa ao longo do tempo

Parte III — A Comissão utilizou bem os seus meios não financeiros para apoiar o processo de reforma, porém continuam por resolver questões importantes

Os mecanismos do AEA para o diálogo político funcionam bem

Falta de clareza relativamente à utilização dos instrumentos de incentivo à reforma proporcionadas pelo processo de negociação da adesão

O potencial de utilização da gestão descentralizada para reforçar a capacidade administrativa ainda não foi plenamente explorado

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Principais datas das relações entre a UE e o Montenegro
Anexo II | — | Projetos auditados

Resposta da Comissão

Abreviaturas e acrónimos

ACC: Agência de Combate à Corrupção

AEA: Acordo de Estabilização e de Associação

CIG: Conferência Intergovernamental

CPCol: Comissão para a Prevenção de Conflitos de Interesses (Commission for Prevention of Conflict of Interests)

DACI: Direção da Iniciativa de Combate à Corrupção (Directorate for Anti-Corruption Initiative)

EA: Estabilização e Associação

EACE: Espaço de Aviação Comum Europeu

EPA: Agência de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency)

ERAP: Escola Regional de Administração Pública

IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão

ISC: Instituição Superior de Controlo

OSC: Organizações da Sociedade Civil

RAP: Reforma da Administração Pública

Síntese

I

Desde a declaração da sua independência em 2006, o Montenegro realizou progressos tendentes à integração europeia. Em 2010 tornou-se país candidato à adesão à UE e em junho de 2012 o Conselho adotou um quadro de negociação, tendo posteriormente começado as negociações de adesão. No final de 2015 tinham sido abertos vinte e dois dos trinta e cinco capítulos de negociação, e dois destes tinham sido encerrados provisoriamente.

II

A Comissão ajudou o Montenegro na criação de instituições e no reforço da capacidade administrativa, a fim de apoiar a sua transição para um país democrático e economicamente desenvolvido. A assistência de pré-adesão da UE é simultaneamente financeira, ao abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), e não financeira, através dos mecanismos de diálogo político.

III

Durante o período entre 2007 e 2013, a UE atribuiu 235,7 milhões de euros em ajuda financeira ao Montenegro para ajudar o país a preparar-se para a adesão. Deste valor, 76% foram objeto de contratos celebrados até ao final de 2015. Para o período de 2014-2020, as dotações financeiras indicativas do IPA para o país totalizam 270,5 milhões de euros. O país tem igualmente acesso a programas e projetos financiados ao abrigo de programas multibeneficiários que abrangem toda a região dos Balcãs Ocidentais e a Turquia.

IV

O Tribunal auditou 19 projetos em três setores principais de assistência do IPA I (2007-2013): reforma da administração pública (13 projetos), transportes (3 projetos) e ambiente (3 projetos). Destes projetos, 15 foram financiados através de dotações do Montenegro e os restantes quatro através de dotações regionais. Além disso, o Tribunal analisou os mecanismos de diálogo político instaurados ao abrigo do Acordo de Estabilização e Associação e do processo de negociação da adesão.

V

A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência financeira e não financeira de pré-adesão da UE durante o período de 2007-2013 contribuiu de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa no Montenegro. O Tribunal concluiu que não obstante o lento progresso observado em diversas áreas fundamentais, a assistência de pré-adesão da UE ajudou a reforçar a capacidade administrativa no Montenegro. Contudo, no caso de 12 dos 19 projetos financiados pelo IPA auditados pelo Tribunal, a eficácia do apoio foi reduzida pelo facto de algumas das realizações de reforço das capacidades não terem sido plenamente utilizadas ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas. Na maioria dos projetos auditados pelo Tribunal não estava claramente definido como requisito que as autoridades nacionais deviam realizar um acompanhamento dos investimentos do IPA e tirar partido dos mesmos.

VI

De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações planeadas, que deram resposta a necessidades de capacidade importantes, por exemplo, apoiando com êxito alterações legislativas e a criação de instituições e prestando formação. Na maioria dos casos, os projetos foram bem coordenados e tiveram em conta o trabalho realizado por outros doadores. Contudo, o Tribunal encontrou exemplos de sobreposição ou casos em que poderia ser melhorada a partilha de informações entre projetos financiados pelo IPA apenas no Montenegro e projetos regionais (multibeneficiários) que abrangem vários países candidatos à adesão.

VII

O Tribunal considera ainda que apesar de a Comissão acompanhar os progressos do país em matéria de reforço da capacidade administrativa, a avaliação era qualitativa e incidia sobre diferentes partes da administração pública, o que dificultou a comparação das melhorias ao longo do tempo. A Comissão iniciou a publicação de novos dados em 2015, mas era demasiado cedo para que o Tribunal pudesse avaliá-los.

VIII

Os mecanismos de diálogo político resultaram bem, porém em áreas importantes de reforma da administração pública, do ambiente e do combate à corrupção, os resultados apenas são alcançados lentamente. O Tribunal constatou que os progressos limitados em áreas fundamentais se deviam com frequência ao fraco empenho na reforma por parte das autoridades nacionais, apesar da assistência de pré-adesão da UE. A Comissão possui instrumentos para incentivar a reforma, incluindo a cláusula de «equilíbrio global». Nem sempre é claro se e de que forma este instrumento será referido ou utilizado caso as novas leis e as instituições apoiadas pela UE não apresentem resultados em áreas fundamentais como o combate à corrupção.

IX

A Comissão descentralizou a gestão de 12% dos fundos do IPA I para as autoridades montenegrinas. O Tribunal observou que a modalidade de gestão descentralizada dos fundos da UE constitui um instrumento potencialmente útil para reforçar a capacidade administrativa através da transferência de conhecimento, instrumento esse que não foi plenamente explorado no IPA I.

X

O Tribunal formula uma série de recomendações no sentido de reforçar a capacidade administrativa.

Introdução

Percurso do Montenegro até à integração na UE

01

O Montenegro é um país pequeno e montanhoso situado nos Balcãs Ocidentais.¹ A sua costa é banhada pelo mar Adriático a sudoeste e faz fronteira com a Croácia a oeste, com a Bósnia-Herzegovina a noroeste, com a Sérvia a nordeste, com o Kosovo*² a este e com a Albânia a sudeste. A sua capital e maior cidade é Podgorica. A população de 625 266 habitantes é composta pelos seguintes grupos étnicos: montenegrinos 44,98%, sérvios 28,73%, bósnios 8,65%, albaneses 4,91% e outros 12,72%³.

02

O Montenegro realizou progressos tendentes à adesão à UE desde que declarou a sua independência em 2006. Em 2007, o país assinou um Acordo de Estabilização e Associação (AEA) com a UE⁴ e, em 2010, o Conselho concedeu ao Montenegro o estatuto de país candidato a membro da UE. Em junho de 2012, o Conselho adotou um quadro de negociação e as negociações de adesão tiveram início. No mesmo ano foi aberto o primeiro capítulo de negociação⁵. No final de 2015 tinham sido abertos vinte e dois dos trinta e cinco capítulos⁶ e dois destes tinham sido encerrados provisoriamente. Ver no anexo I a cronologia da integração do Montenegro na UE.

03

Apesar das alegações de fraude eleitoral e de um boicote parlamentar por parte de alguns partidos da oposição, o Montenegro manteve-se estável nos anos após o início das negociações de adesão. Apesar de confrontado com uma necessidade premente de reformas semelhante à da restante região dos Balcãs Ocidentais, por exemplo, ao nível da administração pública e do combate à corrupção, considera-se que o Montenegro é o país mais avançado no seu processo de adesão.

Assistência de pré-adesão da UE

04

Desde 2007, o Montenegro tem vindo a receber assistência financeira da UE ao abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão⁷. A dotação de 235,7 milhões de euros ao abrigo do IPA I, abrangendo o período de 2007-2013⁸, pode ser apresentada da seguinte forma, relativamente aos diferentes setores de apoio:

Quadro 1

Assistência no âmbito do IPA atribuída ao Montenegro no período de 2007-2013 (milhões de euros)

Setor | Dotação total por setor | Percentagem
Reforma da Administração Pública | 45,6 | 19%
Ambiente e alterações climáticas | 35,3 | 15%
Cooperação transfronteiriça | 30,3 | 13%
Transportes | 30,0 | 13%
Justiça e Assuntos Internos | 25,5 | 11%
Medidas ad hoc | 25,0 | 11%
Agricultura e desenvolvimento rural | 22,5 | 9%
Desenvolvimento social | 21,5 | 9%
TOTAL 2007-2013 | 235,7 | 100%

Fonte: Comissão Europeia.

05

O financiamento da UE ao abrigo do IPA I teve como objetivo apoiar a transição do Montenegro para um país democrático e economicamente estável com vista a uma integração europeia. A Comissão utilizou o financiamento ao abrigo do IPA I para ajudar o Montenegro a reforçar as instituições, reforçar a capacidade administrativa e promover o desenvolvimento económico e social nos seus esforços para respeitar os critérios de Copenhaga⁹. No final de 2015, 76% dos fundos atribuídos ao abrigo do IPA I já tinham sido objeto de contrato e 87% destes já tinham sido liquidados.

06

O IPA II surge no seguimento do IPA I e define um novo quadro para a assistência de pré-adesão para o período de 2014-2020 com uma dotação indicativa de 270,5 milhões de euros. Os projetos no âmbito do IPA II visam a reforma estrutural de setores que abrangem as áreas fundamentais definidas na estratégia de alargamento da UE, tais como a democracia e a governação, o Estado de direito, o crescimento sustentável e a competitividade.

07

A UE também presta assistência de pré-adesão a nível regional sob a forma de projetos e programas multibeneficiários (plurinacionais) que abrangem a totalidade dos Balcãs Ocidentais e a Turquia. A dotação regional do IPA I era de 1,357 mil milhões de euros e a do IPA II é de 2,959 mil milhões de euros.

08

A assistência de pré-adesão da UE assenta em documentos estratégicos, como o AEA, a Estratégia de Alargamento e os relatórios de execução anuais adotados pela Comissão para o país. Até 2013, estes refletiram-se em Documentos Indicativos de Planeamento Plurianuais e encontram-se agora incluídos em Documentos de Estratégia Indicativos. Os programas anuais ou plurianuais são adotados pela Comissão após consulta dos países beneficiários e de outras partes interessadas.

09

No Montenegro, a Comissão executou os projetos da UE principalmente de forma direta, seguindo uma modalidade de gestão centralizada. No final do IPA I descentralizou a gestão dos programas de Desenvolvimento dos Recursos Humanos e Desenvolvimento Regional para as autoridades nacionais, porém mantém-se responsável por estes fundos e realiza controlos das operações. No âmbito do IPA II, a Comissão continua a utilizar uma combinação das modalidades de gestão centralizada e descentralizada, agora chamada «gestão direta e indireta», complementada por outras modalidades de execução, tal como o apoio orçamental setorial¹⁰.

10

A Comissão avalia os progressos realizados pelo Montenegro nos doze meses precedentes através do Pacote de Alargamento e dos relatórios anuais de progresso. Até 2014, o Documento de Estratégia anual, incluído no Pacote de Alargamento, definia as realizações recentes e os principais desafios para os doze meses seguintes, incluindo conclusões e recomendações específicas. Em 2015, o Documento de Estratégia incluiu uma perspetiva de longo prazo dos desafios, abrangendo o restante mandato da atual Comissão.

1À data da auditoria, os Balcãs Ocidentais eram compostos pelos seguintes seis países: Albânia, Bósnia-Herzegovina, antiga República jugoslava da Macedónia, Kosovo*, Montenegro e Sérvia.

*Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está conforme com a Resolução 1244 do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

2Ibid.

3Censo de 2011. Consultar «O Montenegro em números», do Instituto de Estatística do Montenegro, 2013.

4O AEA entrou em vigor em 2010.

5Trata-se do capítulo 25, que abrangia a Ciência e a Investigação. Foi também encerrado provisoriamente no mesmo ano.

6Cada capítulo está relacionado com um domínio de intervenção da legislação da UE.

7O IPA I foi estabelecido pelo Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho, de 17 de julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 210 de 31.7.2006, p. 82) e pelo Regulamento (CE) n.º 718/2007 da Comissão, de 12 de junho de 2007 que dá aplicação ao Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 170 de 29.6.2007, p. 1).

8A dotação total ao abrigo do IPA I para o período entre 2007 e 2013 foi de 10 mil milhões de euros.

9Os critérios de Copenhaga formulados pelo Conselho Europeu em junho de 1993 consistem em:

a) critérios políticos: estabilidade das instituições que garantem a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos, o respeito pelas minorias e a sua proteção;

b) critérios económicos: existência de uma economia de mercado que funcione efetivamente, bem como a capacidade de fazer face à pressão concorrencial e às forças de mercado da UE;

c) capacidade para assumir as obrigações decorrentes da adesão, incluindo a adesão aos objetivos de união política, económica e monetária.

10O apoio orçamental implica transferências financeiras diretas para o tesouro público do país parceiro — sujeitas a critérios de elegibilidade (estratégia bem definida, quadro macroeconómico estável, boa gestão das finanças públicas ou um programa credível tendo em vista a sua melhoria e transparência e supervisão do orçamento) e ao diálogo político, avaliação do desempenho e reforço das capacidades.

Âmbito e método de auditoria

11

A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência de pré-adesão da UE durante 2007-2013 contribuiu de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa no Montenegro. O âmbito incluiu tanto a assistência financeira (projetos financiados pelo IPA) como a assistência não financeira (mecanismos de diálogo político entre a UE e o Montenegro).

12

A auditoria procurou dar resposta a três questões principais:

a)Os projetos auditados davam resposta à necessidade de reforçar devidamente a capacidade administrativa?

Para responder a esta questão, o Tribunal analisou se os projetos auditados foram concebidos para colmatar as necessidades em matéria de capacidade administrativa identificadas como importantes pela Comissão e pelas autoridades nacionais e se os projetos foram bem coordenados com outros projetos ao abrigo do IPA e com as intervenções dos outros doadores.

b)Os projetos auditados obtiveram resultados em termos de reforço da capacidade administrativa?

Para responder a esta questão, o Tribunal analisou se os projetos auditados produziram as realizações esperadas em matéria de reforço das capacidades e se estas realizações foram utilizadas e acompanhadas pelas autoridades nacionais. Nos casos em que as realizações não foram utilizadas ou acompanhadas, o Tribunal analisou os principais motivos para tal. O Tribunal analisou igualmente a avaliação efetuada pela Comissão da eficácia do apoio dado pela UE para reforço da capacidade administrativa.

c)A Comissão utilizou a assistência não financeira de modo eficaz para melhorar a capacidade administrativa?

Para responder a esta questão, o Tribunal analisou o modo como a Comissão utilizou os mecanismos de diálogo político criados no âmbito do AEA e das negociações de adesão. O Tribunal analisou igualmente o modo como a Comissão utilizou os meios disponíveis para obter o compromisso ativo das autoridades nacionais com as reformas. Por fim, verificou se a Comissão utilizou o potencial de capacidade de transferência, encorajando a disseminação de boas práticas desenvolvidas ao abrigo de uma modalidade descentralizada de gestão dos fundos do IPA.

13

O Tribunal concentrou-se em três setores importantes para a integração do Montenegro na UE: a reforma da administração pública (RAP), os transportes e o ambiente. Estes corresponderam a 47% do total da dotação nacional atribuída ao Montenegro no âmbito do IPA I¹¹, como indicado no quadro 1. O Tribunal examinou igualmente projetos dedicados ao reforço das capacidades na administração pública financiados por dotações regionais do IPA (multibeneficiários) que também prestaram assistência a outros países elegíveis para assistência ao abrigo do IPA¹². Uma vez que todas estas áreas de apoio recebem igualmente assistência através do IPA II (2014-2020), a Comissão pode ter em conta as observações e recomendações do presente relatório ao executar o IPA II e ao preparar a revisão intercalar do IPA II programada para 2017.

14

O Tribunal avaliou uma amostra de 19 projetos. No setor da reforma da administração pública foram selecionados 13 projetos centrados na contratação pública, no combate à corrupção, no controlo interno, nas auditorias externas, na administração autónoma local e na Escola Regional de Administração Pública (ERAP). No setor dos transportes, selecionaram-se 3 projetos direcionados para a aviação civil, a Direção dos Transportes Ferroviários e a construção de estradas. No setor do ambiente, o Tribunal selecionou 3 projetos centrados na gestão pelo governo central, nos serviços autárquicos e na gestão de resíduos. Os 15 projetos da amostra foram financiados pela dotação nacional do Montenegro e os restantes quatro pela dotação regional. Ver no anexo II os pormenores dos projetos selecionados.

15

A auditoria incluiu a análise de documentos e entrevistas com representantes da Comissão e de autoridades nacionais. O Tribunal consultou ainda outras partes interessadas, tais como Organizações da Sociedade Civil (OSC) e organizações de doadores. Foram utilizados elementos fornecidos na documentação dos projetos e programas, avaliações e análises do IPA I e do país, em relatórios anuais de progresso da Comissão e em resoluções da autoridade orçamental.

11O Tribunal analisou o IPA I porque os projetos ao abrigo do IPA II ainda não estavam a ser executados à data da auditoria.

12Os países elegíveis ao abrigo do IPA incluem os Balcãs Ocidentais e a Turquia. Estes programas e projetos são igualmente designados «regionais» ou «plurinacionais». A dotação total atribuída pelo IPA I a programas e projetos multibeneficiários foi de 1 137 milhões de euros.

Observações

Parte I — Os projetos auditados deram resposta às necessidades em matéria de capacidade administrativa e, na maioria dos casos, foram bem coordenados com outros projetos do IPA e intervenções dos doadores

16

A fim de contribuir de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa da administração pública do Montenegro, os projetos do IPA devem dar resposta às principais necessidades em matéria de capacidade identificadas pela Comissão e pelo Montenegro. O Tribunal esperava encontrar uma boa coordenação entre os projetos do IPA e o apoio prestado por outros doadores, por exemplo para evitar sobreposições. Os novos projetos do IPA devem assentar nos resultados obtidos por anteriores ações financiadas pela UE.

Os projetos deram resposta às necessidades em matéria de reforço das capacidades

17

O Tribunal examinou o quadro financeiro indicativo plurianual da Comissão e o documento de planeamento indicativo plurianual que definem as principais áreas de apoio da UE e os seus objetivos, os acordos de financiamento dos projetos selecionados, nos quais são definidos seus objetivos específicos, e os documentos de estratégia nacional. Todos estes apontavam para a necessidade de reforçar a capacidade administrativa. O Tribunal avaliou se os projetos auditados visavam dar resposta a uma ou mais necessidades em matéria de capacidade referidas nestes documentos. Constatou-se que todos os 19 projetos tinham sido concebidos para colmatar as necessidades identificadas em matéria de capacidade administrativa. O quadro 2 apresenta uma perspetiva geral dos objetivos de reforço das capacidades dos projetos auditados.

Quadro 2

Modo como foram concebidos os projetos auditados a fim de colmatar as falhas na capacidade administrativa

Domínio
Projetos
Objetivos de reforço das capacidades

Contratos públicos
1, 2, 3

οMelhorar a legislação e a capacidade das autoridades contratantes através do reforço das capacidades da Autoridade para os Contratos Públicos

οOferecer formação e organizar um programa de certificação

Corrupção
4, 5

οReforço das capacidades em instituições dedicadas à prevenção da corrupção

οReforço das capacidades de combate à corrupção a nível local incluindo OSC

Controlo interno
6, 7

οIntrodução de controlo financeiro interno público

οPreparação da futura gestão prevista dos fundos da UE por parte das autoridades nacionais

Controlo externo
8, 9

οMelhoria da capacidade da Instituição Superior de Controlo (ISC) no que se refere ao planeamento de trabalho e desenvolvimento de metodologias de auditoria

οDesenvolvimento do controlo de qualidade das auditorias

Administração autónoma local
10, 11

οDesenvolvimento de programas de formação e oferta de aconselhamento

οElaboração de planos estratégicos para os municípios

ERAP
12, 13

οApoio ao reforço das capacidades nas administrações públicas da região dos Balcãs Ocidentais

Transportes
14, 15, 16

οDesenvolvimento de capacidades para melhoria da legislação rodoviária, ferroviária e da aviação civil, criação de parcerias público-privadas (PPP) e financiamento de concessões para de infraestruturas de transportes

οReforço da capacidade de gestão de investimentos do Instrumento Internacional de Financiamento

οDesenvolvimento de competências técnicas e de gestão a nível local

Ambiente
17, 18, 19

οElaboração de estratégias para desenvolver, harmonizar e aplicar legislação

οDesenvolvimento da capacidade de execução de projetos a todos os níveis

Fonte: Elaborado pelo TCE utilizando dados da Comissão Europeia.

A coordenação entre projetos e com outras intervenções foi boa na maioria dos casos

18

O Tribunal avaliou se os projetos foram devidamente coordenados com outras ações financiadas pela UE e por outros doadores do país, tendo concluído que, de um modo geral, os projetos foram bem coordenados com outros projetos do IPA, por exemplo, apoiando-se no trabalho realizado por anteriores projetos do IPA na mesma área. Embora o número de outros doadores tenha diminuído consideravelmente no Montenegro desde o início do IPA I em 2007¹³, o Tribunal concluiu que os projetos do IPA tomaram em consideração o trabalho feito por estes doadores (ver exemplos na caixa 1).

Caixa 1

Exemplos de boa coordenação

Os projetos 6 e 7 ajudaram 1) a criar sistemas de gestão e controlo especificamente para a futura descentralização prevista da gestão dos fundos da UE pelo Montenegro e 2) a introduzir o controlo interno das finanças públicas em toda administração pública.

Para alcançar o primeiro objetivo, o projeto 6 baseou-se num projeto financiado pela UE antes de o IPA I ter tido início. Durante a execução deste projeto, a Comissão solicitou ao contratante que modificasse as realizações para que refletissem o trabalho realizado em paralelo pelos serviços da Comissão de verificação da conformidade das estruturas criadas pelas autoridades nacionais para se prepararem para a gestão descentralizada. O projeto 7 ofereceu posteriormente mais apoio e formação a fim preparar o pessoal montenegrino para gerir as estruturas de gestão descentralizadas.

Para concretizar o segundo objetivo, os dois projetos começaram por se centrar na administração pública central e depois ao nível local. Em particular, o projeto 6 visou introduzir o controlo interno nos ministérios do governo central, incluindo a criação de unidades de auditoria interna com planos de auditoria abrangentes e interligadas. O projeto 7 teve início alguns meses após a conclusão do projeto 6 e concentrou-se nas práticas de gestão deficientes identificadas durante o primeiro projeto.

Os projetos 8 e 9 tinham como objetivo reforçar a Instituição Superior de Controlo (ISC) do Montenegro. Baseando-se num projeto anteriormente financiado por doadores alemães, o projeto 8 proporcionou planos, linhas de orientação e seminários para auditores. Por exemplo, criou capacidades na área da auditoria de resultados, um novo tipo de trabalho de auditoria da ISC. Durante a execução, o projeto IPA foi coordenado com ações de reforço da capacidade de auditoria de resultados realizadas por doadores alemães e suecos. O projeto 9 foi um projeto de geminação liderado pela ISC lituana e, apesar de um intervalo de dois anos entre os dois projetos, foi bem coordenado com o apoio oferecido ao abrigo do projeto 8 e desenvolveu o controlo de qualidade na ISC montenegrina através do reforço das capacidades técnicas e da elaboração de linhas diretrizes.

19

Contudo, o Tribunal concluiu que a coordenação entre os projetos IPA geridos apenas no Montenegro e os projetos multibeneficiários que abrangiam vários países em fase de pré-adesão nem sempre foi boa (ver exemplos na caixa 2).

Caixa 2

Exemplos de coordenação deficiente entre projetos do IPA

Projetos 1, 2 e 3 — O Tribunal auditou todos os projetos do IPA I¹⁴ que apoiaram os contratos públicos no Montenegro. O primeiro projeto apenas apoiou o Montenegro, tratando-se os outros dois de projetos multibeneficiários disponíveis para os restantes países em fase de pré-adesão. Apesar de o projeto 1 ter conseguido estabelecer um sistema de contratação pública no país, o Tribunal considerou que as realizações em matéria de reforço das capacidades dos três projetos não foram bem coordenadas. Os projetos desenvolveram a capacidade de melhorar a legislação sobre contratação pública ajudando a redigir novas leis. Reforçaram ainda o desempenho das autoridades contratantes fornecendo formação e um programa de certificação para os funcionários responsáveis pela contratação pública. Os projetos multibeneficiários (2 e 3) foram executados depois do projeto 1, mas não se basearam de forma eficaz nos cursos já oferecidos pelo projeto 1 acrescentando formação adicional e mais específica. Pelo contrário, em alguns casos o conteúdo dos cursos foi muito semelhante ou até exatamente igual: os três projetos ofereceram todos eles formação sobre os procedimentos básicos da contratação pública, os projetos 1 e 2 abordaram a aplicação da Diretiva «Serviços de utilidade pública»¹⁵ e os projetos 2 e 3 abordaram o sistema de recursos¹⁶. Além disso, os participantes dos cursos foram com frequência as mesmas pessoas — por exemplo, o curso de formação de formadores foi realizado nos projetos 1 e 3.

Projetos 12 e 13 — A Escola Regional de Administração Pública (ERAP) foi criada para ajudar a reforçar a capacidade administrativa e estimular a cooperação regional nas administrações públicas dos Balcãs Ocidentais. Embora os seis participantes, incluindo o Montenegro, contribuam todos os anos com 150 000 euros cada, a maioria dos custos da ERAP é financiada por projetos IPA multibeneficiários. O Tribunal concluiu que as atividades de formação da ERAP não foram suficientemente bem coordenadas com outras ações de formação realizadas ao abrigo dos projetos do IPA no Montenegro. Por exemplo, a formação da ERAP teve como principais destinatários os novos funcionários cujas necessidades eram amplamente abrangidas por outras iniciativas de reforço das capacidades. As informações disponibilizadas aos funcionários públicos sobre a formação disponível foram também insuficientes. Como resultado, o Montenegro fez uma utilização reduzida da oferta formativa da ERAP.

20

Desde 2014, a Comissão tem vindo a reconhecer a necessidade de melhorar a coordenação entre os instrumentos nacionais e regionais (multibeneficiários) e tem revisto os seus procedimentos. Por exemplo, a Comissão encorajou a ERAP a consultar os coordenadores nacionais do IPA e a ajustar as suas realizações em conformidade. Além disso, em 2015, a Comissão criou o Centro de Competências Temáticas sobre a reforma da administração pública (RAP) na Direção-Geral para a Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento para gerir vários programas (regionais) multibeneficiários na área da RAP, incluindo contratos com a ERAP. Um dos objetivos deste centro consiste em assegurar a coordenação entre a assistência regional e nacional ao abrigo do IPA. Contudo, era demasiado cedo para o Tribunal verificar se estes novos desenvolvimentos produziram as melhorias necessárias na coordenação entre a assistência nacional e regional no âmbito do IPA.

Parte II — A utilização inadequada de realizações reduziu a eficácia de alguns dos projetos auditados

21

A fim de contribuir efetivamente para o reforço da capacidade administrativa da administração pública do Montenegro, os projetos financiados ao abrigo do IPA devem produzir as realizações esperadas em matéria de reforço das capacidades. Uma vez obtidas, estas realizações devem ser utilizadas pelos organismos visados pelos projetos (os beneficiários) e depois acompanhadas pelas autoridades nacionais, para que os resultados dos projetos sejam sustentáveis e tenham plenamente impacto. A fim de mostrar o que foi alcançado com os fundos da UE, o Tribunal espera que a Comissão relate claramente os progressos realizados, incluindo em que medida a capacidade administrativa tem melhorado no país.

De um modo geral, os projetos produziram realizações, mas estas nem sempre foram utilizadas pelos beneficiários ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas

22

Relativamente aos projetos auditados, o Tribunal examinou os relatórios intercalares e finais, os relatórios de acompanhamento e de avaliação da Comissão e as atas das reuniões da comissão de acompanhamento e entrevistou beneficiários. Constatou que, de um modo geral, os projetos produziram as realizações previstas. Algumas delas diziam respeito aos objetivos de reforço das capacidades e outras visavam alcançar outros objetivos, como a construção de estradas. O Tribunal concentrou-se nas realizações relacionadas com o reforço das capacidades. Relativamente a 12 dos 19 projetos auditados, verificou-se que uma ou mais dessas realizações não tinham sido utilizadas plenamente pelos beneficiários ou não tinham sido acompanhadas da forma devida pelas autoridades nacionais para manter os resultados alcançados.

23

Nos casos em que o beneficiário não utilizou as realizações, a eficácia geral destes projetos em matéria de reforço da capacidade administrativa foi reduzida porque as potenciais melhorias que ofereciam nem sempre se concretizaram. Com frequência, o motivo para a não utilização das realizações relacionou-se com limitações orçamentais ou de recursos humanos.

Na caixa 3 apresentam-se exemplos de realizações não utilizadas plenamente pelos beneficiários.

Caixa 3

Exemplos de realizações não utilizadas plenamente pelos beneficiários

O projeto 4 foi concebido para incidir na prevenção da corrupção, visando os dois principais organismos que, à data, trabalhavam nesta área: a Direção para as Iniciativas Anticorrupção (DACI) e a Comissão para a Prevenção de Conflitos de Interesses (CPCoI). Duas das realizações previstas não foram utilizadas plenamente pelos beneficiários.

οA CPCoI não utilizou o sistema de intercâmbio automático de dados nas declarações de património preparadas pelo projeto. Apesar de não ter recursos adequados para o manter atualizado, a CPCoI preferiu continuar a utilizar o registo manual.

οO projeto preparou uma ferramenta informática de gestão do risco de integridade para a DACI supervisionar os planos de integridade elaborados para ajudar a atenuar riscos de corrupção identificados na administração pública. Apesar de 72 das 102 instituições do país terem desenvolvido planos de integridade, apenas 4 delas tinham utilizado a referida ferramenta à data da auditoria. Esta situação deveu-se em parte ao número insuficiente de pessoal e em parte ao facto de o Montenegro não ter obtido o financiamento necessário para continuar a desenvolver e a introduzir a ferramenta. (O Montenegro confiou na possibilidade de receber 400 000 euros de outros doadores, de acordo com o Plano de Ação para o capítulo 23. Quando essa situação não se concretizou, o país não forneceu os fundos necessários a partir dos seus próprios recursos.)

Durante a execução do projeto 4, as autoridades nacionais decidiram fundir a CPCoI e a DACI na nova Agência de Combate à Corrupção. Quando a auditoria do Tribunal foi realizada não existiam provas de que alguma das soluções informáticas desenvolvidas pelo projeto IPA para a DACI e para a CPCoI seria utilizada na nova agência.

O projeto 14 preparou especificações técnicas para contratar a criação de uma base de dados para gestão de infraestruturas rodoviárias no Montenegro. Quando a auditoria foi realizada, as autoridades nacionais não tinham utilizado a base de dados, quatro anos após a sua criação. O mesmo projeto IPA ajudou a criar capacidades na administração pública montenegrina para executar projetos de infraestruturas. Todavia, em alguns casos, os benefícios esperados do reforço das capacidades perderam-se devido à elevada rotação do pessoal. À data da auditoria, 6 das 8 pessoas formadas na Empresa de Infraestruturas Ferroviárias já tinham deixado os seus empregos, na maioria dos casos por terem contratos temporários.

O projeto 19 ajudou a reforçar a capacidade de gestão de resíduos a nível local. As realizações planeadas inicialmente foram alteradas durante a execução do projeto. Contudo, durante a auditoria, o Tribunal observou que nem todas estas realizações revistas estavam a ser utilizadas, em parte devido a limitações de pessoal e de recursos financeiros. Por exemplo, o centro de reciclagem financiado pelo projeto e concluído em 2013 ainda não estava em funcionamento, em parte devido à falta de pessoal para o operar. Além disso, o equipamento adquirido no âmbito do projeto não foi mantido devido às limitações orçamentais do município. Outros artigos adquiridos pelo projeto não foram sequer utilizados, por exemplo, os contentores de reciclagem.

24

Nos casos em que as autoridades nacionais não acompanharam as realizações dos projetos, verificou-se, muitas vezes, uma diminuição dos impactos pretendidos. Em alguns casos, as autoridades nacionais não adotaram a legislação necessária, o que fez com que as realizações não fossem plenamente eficazes. Noutros casos, não foi concedida independência às instituições criadas ou não foi dada competência aos organismos que deveriam aplicar a legislação adotada. Por vezes, as autoridades nacionais não disponibilizaram os recursos humanos ou financeiros adicionais necessários para acompanhar as realizações dos projetos do IPA. Ver na caixa 4 exemplos de realizações não acompanhadas pelas autoridades nacionais.

Caixa 4

Exemplos de realizações não acompanhadas pelas autoridades nacionais

O projeto 5 visava reforçar o papel das administrações locais e das OSC no combate à corrupção a nível local e promover a consciencialização dos cidadãos para a importância de medidas eficazes de combate à corrupção. O projeto alcançou as realizações previstas em matéria de reforço das capacidades (estudos, painéis de discussões, recomendações políticas). Contudo, o Ministério do Interior, responsável sobretudo pelos relatórios de execução dos planos locais de combate à corrupção, decidiu não participar no processo de consulta iniciado pelo projeto com o objetivo de criar um conselho consultivo multissetorial de combate à corrupção. Esta decisão enfraqueceu o conselho, que acabou por não se reunir após o final do projeto.

O projeto 14 contribuiu com êxito para harmonizar a lei relativa ao transporte aéreo a fim de preparar a primeira fase do acordo do Espaço de Aviação Comum Europeu (EACE). Contudo, as autoridades nacionais não tinham adotado muitos dos regulamentos elaborados no âmbito do projeto para ajudar o país a cumprir os requisitos do acordo EACE quando a auditoria foi realizada, três anos e meio depois de terem sido elaborados¹⁷.

O projeto 15 concretizou um plano de atividades em 2013 a fim de melhorar a eficiência da Direção do Transporte Ferroviário. Contudo, as autoridades nacionais não tinham executado o plano de atividades quando a auditoria foi realizada devido a limitações financeiras que provocaram atrasos no recrutamento do pessoal adicional necessário (7 dos 17 lugares existentes na direção estavam vagos). Além disso, as autoridades nacionais não tinham concedido à Direção independência financeira do Ministério dos Transportes, para que esta funcionasse como previsto.

O projeto 17 dedicou 180 000 euros ao reforço da capacidade da Agência de Proteção Ambiental (EPA) para a recolha, validação e divulgação de dados ambientais. Para o efeito, o projeto passou um ano a desenvolver um sistema de recolha, validação e divulgação de dados ambientais, bem como cursos de formação conexos. Apesar de este trabalho ter sido concluído em 2012, quando a auditoria foi realizada o sistema desenvolvido ainda não estava operacional, não tendo sido registada uma melhoria significativa na capacidade da agência ou na qualidade dos seus relatórios. As autoridades nacionais não acompanharam as realizações do projeto através da afetação de pessoal e de recursos financeiros suficientes.

O projeto 18 prestou assistência às autoridades nacionais na preparação de 29 atos legislativos secundários na área dos serviços autárquicos e da gestão de resíduos. Embora tenham sido elaborados projetos de legislação no final do projeto, em agosto de 2013, quando a auditoria foi realizada apenas metade deles tinham sido adotados e publicados pelas autoridades nacionais, o que reduziu o impacto do projeto IPA.

Não havia informação suficiente para demonstrar os progressos realizados no reforço da capacidade administrativa ao longo do tempo

25

O Tribunal analisou a informação disponível a fim de avaliar as melhorias na capacidade administrativa do Montenegro durante o período auditado, tendo analisado os documentos do «Pacote de Alargamento» adotados todos os anos pela Comissão. Estes incluem o documento de estratégia sobre o alargamento que define o percurso a seguir nos próximos anos e faz um ponto da situação sobre os progressos registados por cada país candidato e potencial candidato, bem como os relatórios anuais de progresso, nos quais são descritos em maior detalhe os progressos registados todos os anos por cada país. Além disso, o Tribunal analisou os progressos relatados nos comités de acompanhamento e nos comités setoriais criados ao abrigo do AEA e o primeiro exercício de aferição de referência da RAP realizado em 2015.

26

O Tribunal considera que embora os relatórios anuais de progresso da Comissão registem progressos globais no cumprimento dos critérios de Copenhaga e avaliem a situação de cada capítulo negocial, não incluem avaliações dos progressos em matéria de reforço das capacidades durante um período de tempo mais longo. Também não foram concebidos para aproveitar os resultados dos projetos individuais. Com base na sua leitura dos relatórios, o Tribunal tentou produzir uma imagem dos progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa em áreas fundamentais da reforma durante os anos de 2011-2014 (ver quadro 3).

27

A agregação dos relatórios anuais de progresso da Comissão realizada pelo Tribunal indica que os progressos no reforço das capacidades são lentos. Contudo, o Tribunal constatou que os diferentes relatórios nem sempre avaliam as mesmas partes da administração pública e que a natureza qualitativa da avaliação significou que os critérios utilizados para avaliar a capacidade administrativa como «insuficiente» ou «aumentada» não foram definidos de forma clara, o que dificultou a comparação das melhorias ao longo do tempo.

Quadro 3

Perspetiva geral das avaliações da capacidade administrativa nos relatórios de progresso anuais da Comissão (2011-2014) no que se refere áreas auditadas

| Capítulo¹ | Domínios de intervenção | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Contratação pública | Direção dos Contratos Públicos, Administração dos Contratos Públicos |  |  |  |
Comissão para o Controlo dos Procedimentos de Contratação Pública |  |  |  |
Serviços de inspeção |  |  |  |
Concessões |  |  |  |
14 | Política de transportes | Organismo de investigação de acidentes |  |  |  |
22 | Política regional e coordenação dos instrumentos estruturais | Quadro institucional |  |  |  |
Gestão financeira, controlo e auditoria |  |  |  |
23 | Sistema judiciário e direitos fundamentais | Política de combate à corrupção |  |  |  |
Comissão para a Prevenção de Conflitos de Interesses |  |  |  |
Coordenação do combate à corrupção |  |  |  |
27 | Ambiente e alterações climáticas | Questões horizontais |  |  |  |
Qualidade do ar |  |  |  |
Gestão dos resíduos |  |  |  |

| A capacidade administrativa continua insuficiente ou limitada e necessita de uma melhoria substancial ou urgente
| A capacidade administrativa aumentou mas ainda são necessárias mais melhorias.
| A capacidade administrativa aumentou: não são necessárias mais melhorias.

1Os relatórios seguem os capítulos de negociação, mesmo nos casos em que estes ainda não tenham sido abertos.

Fonte: TCE com base nos relatórios de progresso da Comissão Europeia.

28

Reconhecendo a importância de dados adequados para medir continuamente o progresso das reformas, a Comissão utilizou uma nova metodologia de elaboração de relatórios para a avaliação anual nos relatórios de progresso de 2015¹⁸ em nove áreas, numa base experimental¹⁹. Relativamente a estas áreas, o relatório apresentou informação mais detalhada do que anteriormente sobre o ponto da situação, além dos progressos alcançados nos 12 meses anteriores. As escalas de avaliação foram mais bem harmonizadas e os relatórios tornados mais comparáveis entre países e períodos de tempo, o que ajudará, no futuro, a contextualizar os progressos registados e dará igualmente uma indicação de qual deve ser o foco no ano seguinte²⁰. À data da auditoria, a Comissão ainda não tinha alargado estes exercícios a outras áreas, como os setores dos transportes e do ambiente. A Comissão iniciou igualmente análises da aferição de referência da administração pública em 2015, que permitirão elaborar relatórios de progresso quantitativos e comparáveis²¹.

Parte III — A Comissão utilizou bem os seus meios não financeiros para apoiar o processo de reforma, porém continuam por resolver questões importantes

29

A fim de contribuir eficazmente para reforçar a capacidade administrativa do Montenegro, a Comissão deve fazer uma utilização eficaz dos seus meios não financeiros de apoio ao processo de reforma. Devem ser criados mecanismos de política e de diálogo político que funcionem devidamente e o Tribunal espera que a Comissão utilize de modo explícito e coerente os instrumentos disponíveis neste diálogo, a fim de obter o compromisso ativo das autoridades nacionais com a reforma. A Comissão deve aproveitar o potencial de transferência de conhecimentos existente, por exemplo, retirando ensinamentos da gestão e execução dos projetos do IPA.

30

O Tribunal analisou as principais estruturas de diálogo político entre a Comissão e o Montenegro criadas ao abrigo do Acordo de Estabilização e Associação (AEA) e do processo de negociação da adesão, incluindo a nova abordagem às negociações aplicada no Montenegro. O Tribunal analisou os instrumentos de incentivo de reformas, incluindo a cláusula de «equilíbrio global» e examinou se a Comissão utilizou estes instrumentos de modo eficaz para estimular melhorias na capacidade administrativa. Foi igualmente analisado em que medida a Comissão utiliza as possibilidades de encorajar boas práticas recorrendo à gestão descentralizada dos fundos do IPA.

Os mecanismos do AEA para o diálogo político funcionam bem

31

Após a independência do Montenegro, em 2006, foi estabelecido um diálogo político a nível ministerial entre o Governo do Montenegro e as instituições da UE. O AEA assinado em 2007 definiu então as bases para o diálogo político em diferentes níveis: o Conselho de Estabilização e de Associação (EA), o Comité de EA e sete subcomités de EA e, desde 2014, o Grupo Especial sobre a RAP. A Comissão e as autoridades montenegrinas têm-se reunido regularmente desde 2007 através destes mecanismos para discutir, entre outros assuntos, a necessidade de progressos em matéria de reformas e as insuficiências na capacidade administrativa do país. Os subcomités setoriais têm-se concentrado principalmente no alinhamento com o acervo comunitário e nos meios para alcançá-lo. As conclusões dos subcomités são discutidas anualmente no Conselho de EA e nas reuniões do Comité de EA.

32

A Comissão utilizou devidamente os mecanismos de diálogo político com as autoridades montenegrinas, por exemplo, para encorajar alterações legislativas em várias áreas e para apoiar a criação das instituições necessárias ao avanço do processo de reforma. Este diálogo salientou que não foram alcançados resultados em algumas áreas importantes ou estes só estão a ser alcançados lentamente. Por exemplo, no relatório de progresso de 2015, a Comissão salientou que a melhoria da auditoria interna das autoridades contratantes continua a ser crucial para melhorar o acompanhamento e verificação da aplicação dos contratos e que a capacidade de auditoria interna continua a ser motivo de preocupação²². O mesmo relatório concluiu que o Montenegro se encontra numa fase precoce de preparação para as alterações ambientais e climáticas, entre outras. O alinhamento com o acervo comunitário e o reforço das capacidades administrativas continuam a representar um importante desafio para o Montenegro²³. A análise da Comissão é confirmada pelas observações decorrentes da nossa auditoria, apresentadas nos pontos 16 a 24.

33

Tem-se verificado um forte impulso com vista à integração do Montenegro na UE desde a sua independência, ilustrado pelo progresso constante do processo de adesão e por um atual elevado nível de apoio à adesão à UE por parte da população²⁴. Este facto deu à Comissão um potencial meio de pressão significativo para o reforço da capacidade administrativa. Contudo, o Tribunal observou que as autoridades nacionais não estiveram por vezes comprometidas ativamente com o processo de reforma e nem sempre recorreram às ações de acompanhamento apoiadas no âmbito do IPA I a fim de assegurar a obtenção de resultados (ver pontos 23 e 24) e concluiu que a maioria dos projetos auditados não definiu o requisito claro de as autoridades nacionais tirarem partido do investimento do IPA. A importância da sustentabilidade e o impacto dos resultados reflete-se no Acordo-Quadro IPA II celebrado com o Montenegro²⁵.

Falta de clareza relativamente à utilização dos instrumentos de incentivo à reforma proporcionados pelo processo de negociação da adesão

34

O processo de adesão e, mais especificamente, as negociações de adesão iniciadas entre a UE e o Montenegro em 2012 deram à UE novos instrumentos para apoiar a reforma jurídica, administrativa e económica. Um exemplo desta situação é a oportunidade de diálogo em torno dos 35 capítulos de negociação que abrangem todas as partes do acervo. A definição de critérios de referência de abertura, encerramento, e quando necessário intercalares, (estes últimos apenas para os capítulos relativos ao Estado de direito) constitui um meio para encorajar o país no seu processo de alinhamento.

35

No âmbito do quadro de negociação acordado em 2012, a UE introduziu uma «nova abordagem», na qual os dois capítulos relativos ao Estado de direito²⁶ foram identificados como nucleares para o processo de alargamento. Estes dois capítulos foram abertos numa fase precoce do processo de adesão para dar ao Montenegro tempo suficiente para criar a legislação, instituições e historial de execução necessários antes do encerramento das negociações. Com esta nova abordagem, as negociações só avançam em capítulos «técnicos» como os transportes e o ambiente se o país continuar a progredir na área do Estado de direito. O instrumento criado para ajudar a encorajar o progresso desta forma chama-se «cláusula de equilíbrio global»²⁷. O Montenegro é o primeiro país em negociações no qual foi introduzida esta «nova abordagem».

36

A primeira vez que a Comissão fez referência à cláusula de equilíbrio global foi no Relatório de Progresso de 2014²⁸ e no Documento Estratégia de Alargamento 2014-2015²⁹, onde sublinhou: «A Comissão recorda a existência da cláusula de «equilíbrio global» do quadro de negociação. Os progressos realizados na consecução dos critérios de referência intercalares fixados para os capítulos relativos ao Estado de direito e as lacunas identificadas supra, demonstradas pelos resultados tangíveis, afetarão o ritmo das negociações de adesão em geral, incluindo as ordens de trabalhos das futuras CIG³⁰». As autoridades montenegrinas reagiram à referência feita à cláusula e deram resposta a algumas das lacunas identificadas pela Comissão adotando nova legislação. A Comissão e os Estados-Membros da UE consideraram a ação tomada suficiente para prosseguir a abertura de novos capítulos negociais.

37

A experiência de recordar a cláusula de equilíbrio global em 2014 demonstrou que este instrumento pode ser usado com bons resultados. Contudo, em 2015, apesar do investimento feito pela Comissão nesse domínio e das ações realizadas pelas autoridades nacionais, verificaram-se poucos resultados tangíveis em termos de aplicação da legislação de combate à corrupção. Referindo-se ao progresso geralmente lento do combate à corrupção, a Comissão destacou no seu Relatório de Progresso de 2015 que as instituições devem demonstrar uma atitude mais proativa de cumprimento do seu mandato de negociação. O historial do Montenegro em matéria de investigação eficaz, acusação e sentença definitiva em casos de corrupção, em particular relativamente à corrupção de alto nível, continua a ser limitado³¹. Embora os progressos no processo de reforma continuem a ser limitados nesta área fundamental, não foi feita qualquer referência à cláusula de equilíbrio global. O Conselho e a Comissão não definiram claramente as circunstâncias nas quais a cláusula poderá ser recordada ou aplicada. Por exemplo, não ficou claro se a cláusula será recordada em 2016 no caso de a nova legislação de combate à corrupção e instituições como a ACC (ver exemplo na caixa 3) não funcionarem como planeado nem apresentarem resultados tangíveis.

O potencial de utilização da gestão descentralizada para reforçar a capacidade administrativa ainda não foi plenamente explorado

38

No Montenegro, a Comissão contratou e executou grande parte do IPA I de maneira centralizada. Os regulamentos financeiros e do IPA preveem que a gestão dos fundos de pré-adesão seja atribuída aos países candidatos ao alargamento, a fim de os preparar para a gestão futura dos fundos estruturais e agrícolas da UE. De acordo com os regulamentos, durante 2012-2013 o Montenegro solicitou à Comissão que descentralizasse a gestão dos fundos IPA I, tendo sido criadas as estruturas operativas necessárias para este fim. Depois de verificar que os requisitos de gestão descentralizada tinham sido cumpridos, a Comissão concedeu ao Montenegro responsabilidade pela gestão de 12% do total de dotações do IPA I para o país. Este valor incluía 22,7 milhões de euros para projetos na área dos transportes e ambiente e 5,6 milhões de euros para projetos na área do emprego e da inclusão social. O pedido do Montenegro de gestão descentralizada das dotações do IPA II diz respeito a uma proporção superior de fundos.

39

Além de aumentar a apropriação dos projetos financiados pela UE, esta modalidade de gestão pode permitir um valioso reforço das capacidades em estruturas operativas. Isto sucede porque nos primeiros anos da gestão descentralizada a Comissão realiza verificações detalhadas e rigorosas do trabalho das estruturas operativas em todas as fases de contratação e execução de cada projeto. A disseminação das boas práticas de gestão de projetos adotadas nas estruturas IPA à restante administração pública montenegrina que opera na mesma área pode representar um modo potencialmente eficaz de reforçar a capacidade administrativa.

40

Contudo, o reforço da capacidade administrativa não foi incluído como objetivo quando os regulamentos que regem a gestão descentralizada foram adotados, o que significa que a Comissão não encorajou as autoridades nacionais a considerarem como podiam ser aplicadas ativamente boas práticas nas estruturas criadas para a gestão descentralizada e depois utilizadas para reforçar capacidades no resto da administração pública. O Tribunal considerou igualmente que existe o risco de, tal como observado num outro país em fase de pré-adesão³², as estruturas operativas do IPA virem a tornar-se organizações paralelas à restante administração pública.

13Muitos doadores reduziram ou retiraram o seu apoio, tendo em conta a disponibilidade de assistência de pré-adesão da UE ao abrigo do IPA e o início do processo de negociação da adesão à UE.

14Não inclui os contratos de assistência técnica e de intercâmbio de informações.

15Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO L 134 de 30.4.2004, p. 1).

16As diretivas da UE que estabelecem os meios de recurso relativamente aos contratos públicos são a Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989 (JO L 395 de 30.12.1989, p. 33), a Diretiva 92/13/CEE do Conselho, de 25 de fevereiro de 1992 (JO L 76 de 23.3.1992, p. 14) e a Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007 (JO L 335 de 20.12.2007, p. 31). Os meios de recurso são ações legais disponíveis para os operadores económicos que participam em procedimentos de adjudicação de contratos, que lhes permitem contestar a decisão de adjudicação.

17O projeto terminou em novembro de 2011 e a auditoria foi realizada em maio de 2015.

18Os relatórios de progresso passaram a chamar-se «relatórios por país» a partir de 2015.

19A nova apresentação aplica-se a todos os países candidatos e potenciais candidatos e abrange as áreas do funcionamento do sistema judiciário, da corrupção, do crime organizado, da liberdade de expressão, dos critérios económicos, da RAP, dos contratos públicos, das estatísticas e do controlo financeiro.

20Ver o anexo 2 da Estratégia de Alargamento da UE [COM(2015) 611 final de 10 de novembro de 2015].

21A primeira análise foi feita em 2015 e examinou questões respeitantes à capacidade, estrutura, jurídicas e aos procedimentos, entre outras. Utilizou os princípios de administração pública acordados em todos os países do alargamento e o relatório detalhado por país resultante analisou o desempenho do Montenegro na área da RAP e sugeriu recomendações de reforma detalhadas e sequenciais (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Capítulo 5 sobre Contratos Públicos e Capítulo 32 sobre Controlo Financeiro (Relatório de 2015 relativo ao Montenegro).

23Ibid p. 6.

24Em março de 2016, 74% dos montenegrinos votaram a favor da adesão à UE num referendo (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Acordo-Quadro entre o Montenegro e a Comissão Europeia relativo às disposições de execução da assistência financeira da UE ao Montenegro no âmbito do IPA II. Os requisitos em matéria de elaboração de relatórios das autoridades nacionais (artigo 58.º) e a função dos comités de acompanhamento do IPA (artigos 52.º-54.º) incluem a obrigação de reforçar a eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade globais. Além disso, o artigo 55.º estipula obrigações específicas de avaliação para a assistência no âmbito do IPA II, incluindo com vista à concretização dos seus objetivos a longo prazo e impacto.

26Capítulos 23 (Sistema judiciário e direitos fundamentais) e 24 (Justiça e Assuntos Internos).

27Reunião ministerial de abertura da Conferência Intergovernamental sobre a Adesão do Montenegro à União Europeia (Bruxelas, 29 de junho de 2012). No AD 23/12é referido que caso os progressos registados no âmbito destes capítulos fique significativamente aquém dos progressos gerais verificados nas negociações e depois de esgotadas todas as demais medidas disponíveis, a Comissão por iniciativa própria ou a pedido de um terço dos Estados-Membros irá propor a suspensão das suas recomendações a fim de abrir e/ou encerrar outros capítulos de negociação e adaptar os trabalhos preparatórios conexos, consoante o caso, até que este desequilíbrio seja solucionado., p. 11.

28Relatório de Progresso de 2014, p. 1.

29Documento Estratégia de Alargamento 2014-2015, p. 19 e p. 21.

30Conferência Intergovernamental.

31Relatório de Progresso 2015. O mesmo relatório sublinhou que os resultados sobre a investigação, acusação e condenação em casos de corrupção estão limitados à corrupção de baixo e médio nível. Uma elevada percentagem de investigações de delitos denunciados relacionados com a corrupção nunca resulta em acusação. Até agora não se registaram quaisquer condenações finais relativas a corrupção de alto nível. Referiu também que a investigação financeira ainda não é utilizada sistematicamente nos casos de corrupção. O confisco de bens nunca foi ordenado em qualquer caso de corrupção e relativamente à aplicação da lei e a capacidade institucional e operacional dos procuradores, dos juízes e da polícia é insuficiente no combate à corrupção, p. 14.

32Ver os pontos 54 e 55 do Relatório Especial n.º 11/2016 do Tribunal de Contas Europeu «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil» (http://eca.europa.eu).

Conclusões e recomendações

41

A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência financeira e não financeira de pré-adesão da UE entre 2007 e 2013 contribuiu de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa no Montenegro. O Tribunal concluiu que, não obstante os lentos progressos observados em diversas áreas fundamentais, a assistência de pré-adesão da UE ajudou a reforçar a capacidade administrativa no Montenegro. Contudo, no caso de 12 dos 19 projetos financiados pelo IPA auditados pelo Tribunal, a eficácia do apoio foi reduzida pelo facto de algumas das realizações de reforço da capacidade não terem sido plenamente utilizadas ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas. O Tribunal faz cinco recomendações nos pontos 42 a 47, que a Comissão pode tomar em consideração ao aplicar o IPA II. A Comissão pode igualmente ter em conta estas recomendações no contexto da revisão intercalar do IPA II em 2017.

42

O Tribunal considera que os projetos auditados deram resposta a necessidades de reforço de capacidade importantes, por exemplo, apoiando com êxito alterações legislativas e a criação de instituições e prestando formação. Na maioria dos casos, os projetos auditados foram bem coordenados e tiveram em conta o trabalho realizado por outros doadores. Contudo, o Tribunal encontrou exemplos de sobreposição ou casos em que poderia ser melhorada a partilha de informações entre projetos financiados pelo IPA apenas no Montenegro e projetos regionais (multibeneficiários) que abrangem vários países em fase de pré-adesão (ver pontos 17 a 20).

Recomendação 1 — Melhor coordenação das ações de reforço das capacidades

A Comissão deve assegurar que as ações de reforço das capacidades financiadas a nível nacional e regional tratam de questões prioritárias, têm plenamente em consideração outros apoios concluídos, a decorrer e planeados e são comunicadas de forma adequada aos potenciais participantes. Ao abrigo do IPA II, a Comissão deve acompanhar de perto a relevância das ações de reforço das capacidades e melhorar a coordenação entre ações nacionais e regionais.

43

De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações esperadas em matéria de reforço das capacidades. Contudo, em alguns casos estas realizações não foram plenamente utilizadas pelos beneficiários ou acompanhadas pelas autoridades nacionais para assegurar a sustentabilidade dos resultados. A eficácia geral dos projetos auditados em matéria de reforço da capacidade administrativa foi assim reduzida porque as potenciais melhorias que ofereciam nem sempre se concretizaram. As razões pelas quais os projetos do IPA não foram utilizados ou acompanhados devidamente incluíram a falta de disponibilização de funcionários adequados, a não adoção da legislação necessária que permitisse utilizar as realizações ou a não concessão da independência necessária às instituições criadas por parte das autoridades nacionais (ver pontos 21 a 24).

44

De um modo geral, o Tribunal observou que os progressos limitados em termos de reforço da capacidade administrativa em áreas fundamentais se deviam com frequência ao fraco empenho na reforma por parte das autoridades nacionais. A maioria dos projetos auditados pelo Tribunal não definiu o requisito claro de as autoridades nacionais acompanharem e tirarem partido dos investimentos do IPA (ver pontos 31 a 33).

Recomendação 2 — Reforço do compromisso de utilizar as realizações e acompanhar os resultados

Ao programar a assistência de pré-adesão da UE ao abrigo do IPA II, a Comissão deve requerer às autoridades nacionais que se comprometam ativamente a utilizar as realizações dos projetos IPA e a acompanhar os resultados, para que estes sejam sustentáveis. Durante a execução de projetos financiados pelo IPA II, a Comissão deve acompanhar de perto as medidas adotadas pelas autoridades nacionais para cumprir os compromissos assumidos neste aspeto, a fim de permitir a aplicação atempada de medidas corretivas antes de os projetos serem encerrados. A Comissão deve ter em conta se os compromissos foram cumpridos ao decidir as áreas nas quais investir a futura assistência de pré-adesão.

45

O Tribunal considera que embora a Comissão acompanhe os progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa, não havia informação comparável suficiente sobre os progressos alcançados pelo país ao longo do tempo (ver pontos 25 a 28).

Recomendação 3 — Desenvolvimento de melhores instrumentos de avaliação dos progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa

A Comissão deve:

i)basear-se na apresentação-piloto dos dados do Relatório de Progresso de 2015 para elaborar o relatório de 2016 e na revisão da aferição de referência da RAP realizada em 2015;

ii)avaliar se estas iniciativas podem ser alargadas a outras áreas relevantes, tais como os transportes e o ambiente.

46

Os mecanismos de diálogo político resultaram bem, embora em áreas importantes da reforma da administração pública, do combate à corrupção e do ambiente, os resultados sejam alcançados lentamente. A Comissão possui instrumentos para a reforma, mas nem sempre é claro (por exemplo no caso da cláusula de «equilíbrio global») de que forma estes serão aplicados caso as novas leis e instituições não produzam resultados em áreas fundamentais como o combate à corrupção (ver pontos 34 a 37).

Recomendação 4 — Utilizar plenamente os instrumentos para apoiar o progresso das reformas

A Comissão deve encorajar os resultados da reforma:

i)utilizando plenamente todas os instrumentos à sua disposição no âmbito do processo de negociação da adesão para apoiar os progressos da reforma;

ii)indicando claramente de que forma a «cláusula do equilíbrio global» é referida ou utilizada.

47

A Comissão descentralizou a gestão de 12% dos fundos ao abrigo do IPA I para o Montenegro. O Tribunal observou que a modalidade de gestão descentralizada dos fundos da UE constitui um instrumento potencialmente útil para reforçar a capacidade administrativa através da transferência de conhecimento, instrumento esse que não foi explorado no âmbito do IPA I (ver pontos 38 a 40).

Recomendação 5 — Utilização da gestão descentralizada para disseminar as boas práticas administrativas

Após serem estabelecidos os exemplos de boas práticas nas estruturas operativas criadas para a gestão descentralizada, a Comissão deve encorajar as autoridades nacionais a transpor estas práticas para outros domínios da administração como, por exemplo, encorajar a delegação de tomadas de decisão no nível adequado e reforçar os sistemas de controlo interno.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de julho de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Principais datas das relações entre a UE e o Montenegro

1999 | • | 26 de maio — Processo de Estabilização e de Associação para os países do sudeste europeu.
2000 | • | 24 de janeiro — O Conselho adota diretivas de negociação para o Acordo de Estabilização e Associação.
2003 | • | 21 de junho — A Cimeira UE-Balcãs Ocidentais realizou-se em Salónica, tendo a UE reiterado o seu apoio à perspetiva europeia dos países dos Balcãs Ocidentais.
2006 | • | 3 de junho — O parlamento montenegrino declara independência no seguimento do referendo de 21 de maio.
2007 | • | 22 de janeiro — O Conselho adota a Parceria Europeia com o Montenegro.
• | 15 de outubro — Assinatura do Acordo de Estabilização e de Associação (AEA) no Luxemburgo.
• | 28 de dezembro — Assinatura do acordo interino sobre comércio e matérias conexas.
2008 | • | 1 de janeiro — Entrada em vigor do acordo interino e do acordo de facilitação de vistos e de readmissão.
• | 15 de dezembro — O Montenegro candidata-se à adesão à UE.
2009 | • | 19 de dezembro — Concedida a isenção de visto para viagens no espaço Schengen.
2010 | • | 1 de maio — O AEA entra em vigor.
• | 9 de novembro — A Comissão recomenda que seja concedido o estatuto de país candidato ao Montenegro.
• | 17 de dezembro — O Conselho concorda em atribuir ao Montenegro o estatuto de país candidato.
2011 | • | 12 de outubro — A Comissão recomenda a abertura das negociações de adesão.
• | 9 de dezembro — O Conselho lança o processo de adesão com o Montenegro.
2012 | • | 26 de junho — O Conselho Europeu apoia a avaliação da Comissão e inicia negociações de adesão.
• | 29 de junho — Têm início as negociações de adesão e a Conferência de Adesão adota o quadro de negociação.
• | 18 de dezembro — Abertura e encerramento provisório do primeiro capítulo de negociações, Capítulo 25 — Ciência e Investigação
2013 | • | 15 de abril — Abertura e encerramento provisório do Capítulo 26 — Educação e Cultura.
• | 27 de junho — São concluídas as reuniões de exame analítico.
• | 18 de dezembro — Abertura das negociações sobre o Capítulo 5 — Contratos Públicos, Capítulo 6 — Direito das Sociedades, Capítulo 20 — Política Empresarial e Industrial, Capítulo 23 — Sistema judiciário e Direitos Fundamentais e Capítulo 24 — Justiça, Liberdade e Segurança.
2014 | • | 31 de março — Abertura do Capítulo 7 — Direito de propriedade intelectual e Capítulo 10 — Sociedade da Informação e Meios de Comunicação.
• | 7 de maio — Conclusão do exame analítico (apresentação do último relatório de avaliação ao Conselho).
• | 24 de junho — Abertura de negociações sobre o Capítulo 4 — Livre circulação de capitais, Capítulo 31 — Política externa, de segurança e de defesa e Capítulo 32 — Controlo financeiro.
• | 16 de dezembro — Abertura das negociações sobre o Capítulo 18 — Estatísticas, Capítulo 28 — Saúde e defesa dos consumidores, Capítulo 29 — União aduaneira e Capítulo 33 — Disposições financeiras e orçamentais.
2015 | • | 30 de março — Abertura das negociações sobre o Capítulo 16 — Impostos e Capítulo 30 — Relações Externas.
• | 22 de junho — Abertura das negociações sobre o Capítulo 9 — Serviços Financeiros e o Capítulo 21 — Redes Transeuropeias.
• | 21 de dezembro — Abertura de negociações sobre o Capítulo 14 — Política dos Transportes e Capítulo 15 — Energia

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo II

Projetos auditados

N.º
Título do Projeto
N.º do contrato
Montante contratado
(euro)

Contratos públicos

1.
Continuação do desenvolvimento e do reforço do sistema de contratos públicos no Montenegro
205-748
1 080 017

2.
Apoio ao Reforço da Governação e da Gestão (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Formação no domínio da contratação pública nos Balcãs Ocidentais e na Turquia
248-580
3 962 000

Corrupção

4.
Apoio à aplicação da estratégia e do plano de ação de combate à corrupção
297-271
643 419

5.
Corrupção no governo local — tolerância zero!
306-428
211 454

Controlo interno

6.
Reforço dos sistemas de gestão e controlo da assistência financeira da UE no Montenegro
252-719
2 000 000

7.
Reforço da gestão dos fundos da UE e procedimentos administrativos gerais
327-819
1 261 500

Auditoria externa

8.
Reforço da Instituição Superior de Controlo (ISC) do Montenegro
234-548
837 384

9.
Controlo de qualidade da auditoria na ISC do Montenegro
338-180
236 138

Iniciativa de reforço das capacidades

10.
Assistência técnica à reforma da autonomia local
229-836
638 950

11.
Reforço das capacidades e apoio à autonomia local na aplicação de subvenções para o desenvolvimento municipal
282-481
1 065 900

ERAP

12.
Gestão da ERAP e organização das atividades da ERAP
256-128
2 400 000

13.
Gestão da ERAP e organização das atividades da ERAP
331-241
3 500 000

Transportes

14.
Assistência técnica ao setor dos transportes
233-959
1 160 668

15.
Assistência técnica ao desenvolvimento institucional da Direção dos Transportes Ferroviários no Montenegro
289-223
139 684

16.
Reconstrução de parte da estrada Crkvicko Polje-Nikovici
256-594
789 807

Ambiente

17.
Apoio à gestão ambiental
258-795
912 465

18.
Elaboração de documentos jurídicos na área dos serviços autárquicos e da gestão de resíduos
290-255
155 055

19.
Melhoria da gestão de resíduos em Danilovgrad
256-597
983 193

Fonte: Comissão Europeia.

Respostas da Comissão

Síntese

VIII

A Comissão salienta que o diálogo político pode incentivar as reformas, mas a apropriação do processo de reforma compete às autoridades nacionais.

A Comissão sublinha ainda a importância de privilegiar a qualidade em detrimento da celeridade do processo de reforma.

A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro de negociação.

O recurso a instrumentos de gestão do processo de adesão, nomeadamente a cláusula de equilíbrio global, baseia-se numa vasta análise das lacunas existentes e do estado de adiantamento do país relativamente às expectativas.

Observações

Caixa 2 — Exemplos de coordenação deficiente entre projetos do IPA

Projetos 1, 2 e 3

A Comissão salienta que, tendo em conta a reduzida dimensão da administração montenegrina e o estádio inicial da instauração de um sistema de contratação pública no Montenegro, era inevitável que ocorressem algumas sobreposições entre as diversas formações.

Projetos 12 e 13

A Comissão recorda que, durante a parte final do período auditado, a Escola Regional de Administração Pública (ERAP), de simples organismo de formação conseguiu converter-se numa plataforma regional, contribuindo para o diálogo político através de estudos comparativos e de atividades de investigação à escala regional, avaliações interpares, cursos de verão, seminários nacionais, programas de mobilidade e visitas de estudo, redes temáticas, etc. Neste contexto, o Montenegro beneficiou da interação entre os representantes da administração nos vários eventos organizados pela ERAP, bem como dos estudos comparativos realizados.

Desde 2013, a organização adotou uma abordagem de alto nível, mais estratégica, visando exclusivamente os altos funcionários e os decisores.

Caixa 3 — Exemplos de realizações não utilizadas plenamente pelos beneficiários

Projeto 4

A Comissão assinala que a Agência de Combate à Corrupção (ACC) foi criada em 1 de janeiro de 2016. Esta agência está a servir-se da plataforma de gestão do risco de integridade como modelo para o desenvolvimento de uma nova versão do sistema informático, uma vez que todos os módulos do sistema informático da ACC, incluindo o módulo dos planos de integridade, devem ser elaborados de acordo com normas comuns.

Projeto 19

A Comissão salienta que um certo número de contentores de lixo encontra-se em reserva para a eventual substituição dos contentores em uso, visto que é necessário dispor de um stock de contentores não usados.

Caixa 4 — Exemplos de realizações não acompanhadas pelas autoridades nacionais

O Projeto 14 contribuiu com êxito

A Comissão sublinha que os atrasos na implementação do Acordo sobre o Espaço de Aviação Comum Europeu (EACE) se devem também aos atrasos verificados na ratificação por parte de alguns Estados-Membros da UE (assinatura em 2006, o acordo ainda não entrou em vigor). Globalmente, o grau de preparação do Montenegro neste domínio foi avaliado de forma muito positiva pela Comissão. A última avaliação do EACE, realizada em outubro de 2015, concluiu que o Montenegro está a cumprir os requisitos da fase I do Acordo EACE.

28

A Comissão salienta que os transportes e o ambiente serão abrangidas pelo novo método de elaboração de relatórios a partir de 2016.

37

A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro de negociação.

O recurso à cláusula de equilíbrio global baseia-se numa vasta análise das lacunas existentes e no estado de adiantamento do país relativamente às expectativas. No caso da cláusula de equilíbrio global, os problemas específicos referidos em 2014 foram solucionados depois de a Comissão ter recordado as autoridades montenegrinas da existência desta cláusula.

Conclusões e recomendações

Recomendação 1 — Melhor coordenação das ações de reforço da capacidade

A Comissão aceita a recomendação 1.

Recomendação 2 — Reforço do compromisso de utilizar as realizações e acompanhar os resultados

A Comissão aceita a recomendação 2.

45

Os progressos realizados de um ano para o outro sempre se refletiram nos relatórios. O facto de se juntarem vários relatórios sucessivos permitia efetuar comparações relativamente a períodos mais longos. Com a introdução da nova metodologia de elaboração de relatórios em 2015 e uma atenção redobrada ao grau de preparação, para além dos progressos realizados em relação ao ano anterior, será ainda mais fácil proceder a comparações nos domínios em causa relativamente a períodos mais longos.

Recomendação 3 — Desenvolvimento de melhores instrumentos de avaliação dos progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa

A Comissão aceita a recomendação 3.

Em 2016, a Comissão continuará a aplicar a sua nova metodologia de elaboração de relatórios e a alargá-la a outras áreas, o que permitirá uma melhor comparabilidade entre países e também ao longo do tempo nos domínios em causa. Os transportes e o ambiente passarão a ser abrangidos pela nova metodologia a partir de 2016.

A avaliação realizada de acordo com a nova metodologia, embora tenha em conta elementos quantitativos, permanecerá essencialmente qualitativa. Este aspeto é importante para se poder fornecer uma visão realista de todos os elementos relevantes para avaliar a situação num domínio específico.

46

A Comissão salienta que o diálogo político pode incentivar as reformas, mas a apropriação do processo de reforma compete às autoridades nacionais.

A Comissão sublinha ainda a importância de privilegiar a qualidade em detrimento da celeridade do processo de reforma.

A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro de negociação.

O recurso a instrumentos de gestão do processo de adesão, nomeadamente a cláusula de equilíbrio global, baseia-se numa vasta análise das lacunas existentes e do estado de adiantamento do país relativamente às expectativas.

Recomendação 4 — Utilizar melhor as alavancas para apoiar o progresso das reformas

A Comissão aceita parcialmente a recomendação 4.

i.A Comissão concorda com o Tribunal no sentido de que é essencial explorar todos os instrumentos políticos à sua disposição na perspetiva do processo de adesão. A Comissão considera que tal já acontece atualmente, mas está igualmente empenhada na credibilidade do processo e privilegia a qualidade em detrimento da celeridade. Neste contexto, é importante sublinhar que o ritmo das reformas, em especial, depende das autoridades montenegrinas.

ii.A Comissão considera que é transparente nas suas referências à cláusula de equilíbrio global ou aquando da sua utilização.

O quadro de negociação, que rege um processo intergovernamental, enuncia muito claramente as condições (ver abaixo) em que tal cláusula pode ser aplicada. É importante sublinhar que os Estados-Membros decidem recorrer à cláusula de equilíbrio global com base numa proposta da Comissão. O quadro de negociação precisa ainda que a cláusula de equilíbrio global só é utilizada depois de esgotadas todas as outras medidas disponíveis. A Comissão não pode, portanto, aceitar esta parte da recomendação.

O quadro de negociação estipula o seguinte: «Deverá ser assegurado um equilíbrio global no avanço das negociações em todos os capítulos. Em virtude da ligação entre os capítulos «Poder Judicial e Direitos Fundamentais» e «Justiça, Liberdade e Segurança», e os valores em que se fundamenta a União, bem como sua importância para a aplicação do acervo em todas as áreas, caso se registem atrasos significativos nestes capítulos em relação à globalidade das negociações, e depois de ter esgotado todas as outras medidas disponíveis, a Comissão proporá, por sua própria iniciativa ou a pedido de um terço dos Estados-Membros, a suspensão das suas recomendações de abrir e/ou encerrar outros capítulos de negociação, e adaptará o trabalho preparatório associado, consoante adequado, até ser resolvido tal desequilíbrio. O Conselho decidirá por maioria qualificada sobre tal proposta e sobre as condições de levantamento das medidas tomadas. Os Estados-Membros atuarão na Conferência Intergovernamental em conformidade com a decisão do Conselho, sem prejuízo do requisito geral de unanimidade no âmbito da Conferência Intergovernamental».

Recomendação 5 — Utilização da gestão descentralizada para disseminar as boas práticas administrativas

A Comissão aceita a recomendação 5.

QJ-AB-16-021-PT-E    ISSN 1977-5822

Neste relatório, o Tribunal examina se a assistência da Comissão ao Montenegro contribuiu de forma eficaz para reforçar a capacidade administrativa do país e prepará-lo para a adesão à UE. O Tribunal conclui que, não obstante o lento progresso observado em diversas áreas fundamentais, a assistência de pré-adesão da UE ajudou a reforçar a capacidade administrativa durante o período auditado (2007-2013). Embora a assistência financeira e não financeira da UE tenha dado resposta a importantes necessidades em matéria de reforço das capacidades, o Tribunal salienta casos em que o fraco empenho das autoridades nacionais na reforma deu origem a que as realizações não fossem utilizadas e os impactos previstos não fossem alcançados. O Tribunal recomenda formas de a Comissão se concentrar mais na melhoria dos resultados.