CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5658-4 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/175547 | QJ-AB-16-021-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-5619-5 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/859 | QJ-AB-16-021-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5614-0 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/718491 | QJ-AB-16-021-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapă | Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului | 27.1.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport | 23.5.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie | 12.7.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice | 28.7.2016

RO
2016

nr. 20

Raportul special

Consolidarea capacității
administrative în
Muntenegru: au fost
înregistrate progrese, însă
este nevoie de rezultate
mai bune în numeroase
domenii-cheie

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf din TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III — condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene — cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe. Auditul a fost condus de domnul Hans Gustaf Wessberg, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Peter Eklund, șef de cabinet; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atașat în cadrul cabinetului; Torielle Perreur-Lloyd, coordonatoare; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza, auditoare.

De la stânga la dreapta: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Cuprins

Acronime

Sinteză

Introducere

Muntenegru și drumul său spre integrarea europeană

Asistența pentru preaderare acordată de UE

Sfera și abordarea auditului

Observații

Partea I — Proiectele auditate abordau necesitățile în materie de capacitate administrativă și, în cele mai multe cazuri, au fost bine coordonate cu alte proiecte IPA și cu intervenții ale altor donatori

Proiectele abordau necesitățile în materie de consolidare a capacităților

Coordonarea între proiecte și cu alte intervenții a fost, în general, corespunzătoare

Partea II — Utilizarea deficitară a realizărilor a redus eficacitatea unora dintre proiectele auditate

În general, proiectele au obținut realizările preconizate, dar acestea nu au fost întotdeauna utilizate de către beneficiari sau autoritățile din Muntenegru nu le-au dat o urmare corespunzătoare

Informațiile disponibile nu erau suficiente pentru a arăta progresul în timp în ceea ce privește consolidarea capacității administrative

Partea III — Comisia a utilizat mijloacele nefinanciare aflate la dispoziția sa pentru a susține procesul de reformă, însă aspecte importante au rămas nerezolvate

Mecanismele pentru dialog politic din cadrul Acordului de stabilizare și asociere funcționează bine

S-a observat o lipsă de claritate în ceea ce privește utilizarea instrumentelor de stimulare a reformelor disponibile în cadrul procesului de negociere pentru aderare

Potențialul pentru utilizarea gestiunii descentralizate în vederea consolidării capacității administrative nu a fost încă exploatat în totalitate

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Date-cheie cu privire la relațiile dintre UE și Muntenegru
Anexa II | — | Proiecte auditate

Răspunsurile Comisiei

Abrevieri și acronime

CPCol: Comisia pentru prevenirea și identificarea conflictelor de interese (Commission for Prevention of Conflict of Interests)

DACI: Direcția pentru inițiativa anticorupție (Directorate for Anti-Corruption Initiative)

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare (Pre-Accession Instrument)

ReSPA: Școala Regională de Administrație Publică (Regional School of Public Administration)

SACE: Spațiu aerian comun european

Sinteză

I

De la declararea independenței sale în 2006, Muntenegru a înregistrat progrese pe drumul spre integrarea europeană. În anul 2010 a devenit țară candidată pentru aderarea la Uniunea Europeană și, în iunie 2012, Consiliul a adoptat un cadru de negociere, în urma căruia au fost demarate negocierile de aderare. Până la sfârșitul anului 2015, fuseseră deschise douăzeci și două din treizeci și cinci de capitole de negociere și două dintre acestea au fost închise provizoriu.

II

Comisia a acordat sprijin Muntenegrului în procesul de creare a instituțiilor și de consolidare a capacității administrative cu obiectivul de a sprijini tranziția spre o țară democratică și dezvoltată din punct de vedere economic. Asistența pentru preaderare acordată de UE are atât o formă financiară, prin intermediul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA), cât și o formă nefinanciară, prin mecanismele de dialog politic.

III

În perioada 2007-2013, UE a alocat pentru Muntenegru o asistență financiară în valoare de 235,7 milioane de euro, în vederea sprijinirii țării în procesul de aderare. 76 % din suma alocată a fost contractată până la sfârșitul anului 2015. Pentru perioada 2014-2020, alocările financiare orientative din cadrul IPA pentru Muntenegru se ridică la 270,5 milioane de euro. De asemenea, țara are acces la programele și proiectele finanțate în cadrul programelor cu beneficiari multipli care acoperă întreaga regiune a Balcanilor de Vest și Turcia.

IV

Curtea a auditat 19 proiecte din trei sectoare principale ale asistenței IPA I (2007-2013): reforma administrației publice (13 proiecte), transporturi (trei proiecte) și mediu (trei proiecte). 15 proiecte au fost finanțate din fondurile alocate pentru Muntenegru, iar celelalte patru, din fonduri alocate la nivelul regiunii. În plus, Curtea a analizat mecanismele pentru dialog politic stabilite în cadrul Acordului de stabilizare și de asociere și al procesului de negociere pentru aderare.

V

Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența financiară și nefinanciară pentru preaderare alocată de UE în perioada 2007-2013 a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Curtea concluzionează că, în ciuda progreselor lente remarcate în anumite domenii-cheie, asistența acordată de UE pentru preaderare a contribuit la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Cu toate acestea, în ceea ce privește 12 dintre cele 19 proiecte finanțate de către IPA care au făcut obiectul auditului, s-a observat că eficacitatea sprijinului a fost redusă din cauza faptului că autoritățile din Muntenegru nu au utilizat pe deplin sau nu au dat o urmare corespunzătoare unora dintre realizările legate de consolidarea capacităților. Majoritatea proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile naționale să dea o urmare investițiilor IPA și să le valorifice.

VI

În general, proiectele auditate au obținut realizările planificate care abordau importante necesități în materie de capacitate administrativă, de exemplu, prin susținerea cu succes a modificărilor legislative și a creării de instituții, precum și prin oferirea de programe de formare. În majoritatea cazurilor, proiectele au fost bine coordonate și a fost luată în considerare activitatea desfășurată de alți donatori. Cu toate acestea, s-au găsit exemple de suprapunere sau de situații în care ar putea fi îmbunătățit schimbul de informații între proiectele IPA derulate numai în Muntenegru și proiectele regionale (cu beneficiari multipli) care acoperă mai multe țări în curs de aderare.

VII

De asemenea, s-a constatat că, deși Comisia monitorizează progresul țării în ceea ce privește consolidarea capacității administrative, evaluarea a fost calitativă și că au fost examinate diferite părți ale administrației publice. Această situație a făcut dificilă o comparare a îmbunătățirilor înregistrate de-a lungul timpului. Comisia a inițiat publicarea de noi date în 2015, însă era prea devreme pentru a se proceda la o evaluare a acestora.

VIII

Mecanismele de dialog politic au funcționat bine, dar în domenii importante legate de reforma administrației publice, de mediu sau de lupta împotriva corupției, rezultatele sunt obținute într-un ritm lent. Curtea a observat că, adesea, progresele limitate înregistrate în domenii-cheie se explicau prin angajamentul insuficient al autorităților naționale față de reformă, în pofida asistenței pentru preaderare acordate de UE. Comisia dispune de instrumente pentru stimularea reformelor, printre care se numără și clauza „echilibrului global”. Nu este întotdeauna clar dacă sau în ce mod se va face referire la acest instrument sau cum va fi el utilizat în cazul în care noile legi și instituții sprijinite de către UE nu obțin rezultate în domenii-cheie precum lupta împotriva corupției.

IX

Comisia a descentralizat gestionarea a 12 % din fondurile IPA I către autoritățile din Muntenegru. Curtea a observat că gestiunea descentralizată a fondurilor UE reprezintă un instrument care ar putea fi util în consolidarea capacității administrative prin intermediul transferului de cunoștințe, care nu a fost pe deplin exploatat în cadrul IPA I.

X

Curtea formulează o serie de recomandări referitoare la sprijinirea consolidării capacității administrative.

Introducere

Muntenegru și drumul său spre integrarea europeană

01

Muntenegru este o țară mică, muntoasă, din Balcanii de Vest.¹ În partea sud-vestică are deschidere la Marea Adriatică și se învecinează cu Croația în vest, cu Bosnia și Herțegovina în nord-vest, cu Serbia în nord-est, cu Kosovo*² în est și cu Albania în sud-est. Capitala sa, și cel mai mare oraș al țării, este Podgorica. Populația numără 625 266 de locuitori și este formată din următoarele grupuri etnice: 44,98 % muntenegreni, 28,73 % sârbi, 8,65 % bosniaci, 4,91 % albanezi și 12,72% alte etnii³.

02

De la declararea independenței sale în 2006, Muntenegru a înregistrat progrese în direcția aderării la UE. În 2007, această țară a semnat un acord de stabilizare și asociere cu Uniunea Europeană⁴ și, în 2010, Consiliul a acordat Muntenegrului statutul de țară candidată la aderarea la UE. În iunie 2012, Consiliul a adoptat un cadru de negociere, în urma căruia au fost demarate negocierile de aderare. În același an, a fost deschis primul capitol de negociere⁵. Până la sfârșitul anului 2015 au fost deschise 22 de capitole dintr-un total de 35⁶, dintre care două au fost închise provizoriu. A se vedea anexa I care conține calendarul stabilit pentru integrarea europeană a Muntenegrului.

03

În pofida acuzațiilor de fraudă electorală și a boicotului parlamentar din partea unor partide din opoziție, Muntenegru a rămas o țară stabilă în anii care au urmat începerii negocierilor de aderare. Cu toate că se confruntă cu o nevoie stringentă de reformă de aceeași natură ca și restul regiunii Balcanilor de Vest, de exemplu în ceea ce privește administrația publică și combaterea corupției, Muntenegru este considerat în prezent statul cel mai avansat în ceea ce privește procesul de aderare.

Asistența pentru preaderare acordată de UE

04

Începând cu anul 2007, Muntenegru a beneficiat de asistență financiară din partea UE în cadrul IPA⁷. Alocarea de 235,7 milioane de euro pusă la dispoziție în cadrul IPA I pentru perioada 2007-2013⁸ poate fi prezentată în diferite sectoare de sprijin, după cum urmează:

Tabelul 1

Asistența IPA pentru Muntenegru în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)

Domeniu | Alocare totală pe domeniu | Procentaj
Reforma administrației publice | 45,6 | 19 %
Mediu și schimbări climatice | 35,3 | 15 %
Cooperare transfrontalieră | 30,3 | 13 %
Transporturi | 30,0 | 13 %
Justiție și afaceri interne | 25,5 | 11 %
Măsuri ad hoc | 25,0 | 11 %
Agricultură și dezvoltare rurală | 22,5 | 9 %
Dezvoltare socială | 21,5 | 9 %
TOTAL 2007-2013 | 235,7 | 100 %

Sursa: Comisia Europeană.

05

Obiectivul finanțării UE în cadrul IPA I a fost de a sprijini tranziția Muntenegrului spre o țară democratică și stabilă din punct de vedere economic în drumul spre integrarea europeană. Comisia a utilizat finanțarea disponibilă prin IPA I pentru a ajuta Muntenegrul să creeze instituții și să își sporească capacitatea administrativă, precum și pentru a promova dezvoltarea sa economică și socială în vederea respectării criteriilor de la Copenhaga⁹. Până la sfârșitul anului 2015, fuseseră contractate 76 % din fondurile IPA I și se plătiseră 87 % din acestea.

06

IPA II reprezintă continuarea IPA I și stabilește un nou cadru de asistență pentru preaderare pentru perioada 2014-2020, cu o alocare orientativă de 270,5 milioane de euro. Proiectele IPA II sunt orientate către reforme structurale în sectoarele care acoperă domeniile-cheie stabilite în strategia de extindere a UE, precum democrația și guvernanța, statul de drept, creșterea economică sustenabilă și competitivitatea.

07

UE oferă de asemenea asistență pentru preaderare la nivel regional în cadrul proiectelor și programelor cu beneficiari multipli (multinaționale) care acoperă întreaga regiune a Balcanilor de Vest și Turcia. Fondurile alocate la nivel regional pentru IPA I s-au ridicat la 1,375 miliarde de euro, iar pentru IPA II, la 2,959 miliarde de euro.

08

Asistența pentru preaderare acordată de UE se bazează pe documente strategice, cum ar fi Acordul de stabilizare și asociere și strategia anuală de extindere, precum și pe rapoartele anuale privind progresul înregistrat, adoptate de Comisie pentru țara respectivă. Până în 2013, acestea erau reflectate în documentele indicative de planificare multianuală, în prezent ele fiind incluse în documentele indicative de strategie. Programele anuale sau multianuale sunt adoptate de către Comisie, în urma consultării cu țările beneficiare și cu alte părți interesate.

09

Proiectele UE în Muntenegru au fost puse în aplicare în mod direct de către Comisie, în principal prin metoda gestiunii centralizate. La finalul IPA I, Comisia a descentralizat gestionarea programelor de dezvoltare a resurselor umane și de dezvoltare regională, transferându-le către autoritățile naționale, dar a rămas responsabilă pentru aceste fonduri și efectuează verificări ale operațiunilor. În cadrul IPA II, Comisia continuă să utilizeze o combinație de metode de gestiune centralizată și descentralizată, denumite în prezent „gestiune directă și indirectă”, completate cu alte modalități de implementare, precum sprijinul bugetar sectorial¹⁰.

10

Comisia evaluează progresele realizate de Muntenegru în ultimele 12 luni prin intermediul pachetului de extindere și al rapoartelor anuale privind progresele înregistrate. Până în 2014, documentul anual de strategie, inclus în pachetul de extindere, descria realizările recente și principalele provocări pentru următoarele douăsprezece luni, formulând inclusiv concluzii și recomandări specifice. În 2015, documentul de strategie a inclus o prezentare generală pe termen mai lung a provocărilor, acoperind restul mandatului actualei Comisii.

1La momentul auditului, regiunea Balcanilor de Vest cuprindea următoarele țări: Albania, Bosnia și Herțegovina, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Kosovo*, Muntenegru și Serbia.

*Această denumire nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu RCSONU 1244/1999 și cu Avizul CIJ privind Declarația de independență a Kosovo.

2Ibidem.

3Recensământul din 2011. A se vedea publicația Montenegro in figures a Oficiului de Statistică din Muntenegru, 2013.

4Acordul a intrat în vigoare în 2010.

5Este vorba de capitolul 25 — Știință și cercetare, care a fost apoi închis provizoriu în același an.

6Fiecare capitol corespunde unui domeniu de politică din legislația UE.

7Instrumentul IPA I a fost instituit prin Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului din 17 iulie 2006 de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 210, 31.7.2006, p. 82) și prin Regulamentul (CE) nr. 718/2007 al Comisiei din 12 iunie 2007 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 170, 29.6.2007, p. 1).

8Cuantumul fondurilor alocate în cadrul IPA I pentru perioada 2007-2013 s-a ridicat la 10 miliarde de euro.

9Criteriile de la Copenhaga stabilite de către Consiliul European în iunie 1993 includ:

(a) criterii politice: stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protecția minorităților;

(b) criterii economice: existența unei economii de piață funcționale, precum și capacitatea de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței din cadrul Uniunii;

(c) capacitatea de a își asuma obligațiile de stat membru, inclusiv aderarea la obiectivele uniunii politice, economice și monetare.

10Sprijinul bugetar presupune transferuri financiare directe către trezoreria națională a țării partenere – acestea fiind condiționate de îndeplinirea unor criterii de eligibilitate (strategii bine definite, cadru macroeconomic stabil, buna gestiune a finanțelor publice sau un program credibil pentru îmbunătățirea acesteia și transparența și supravegherea bugetară), precum și de desfășurarea unui dialog în materie de politici, de evaluarea performanței și de consolidarea capacităților.

Sfera și abordarea auditului

11

Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența pentru preaderare acordată de UE în perioada 2007-2013 a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Sfera auditului a acoperit atât asistența financiară (proiecte finanțate prin intermediul IPA), cât și asistența nefinanciară (mecanismele de dialog politic dintre UE și Muntenegru).

12

În cadrul auditului său, Curtea a căutat să obțină răspunsuri la trei întrebări principale, și anume:

(a)Proiectele auditate au abordat în mod corespunzător nevoia de consolidare a capacității administrative?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă proiectele auditate au fost concepute pentru a aborda nevoile în materie de capacitate administrativă identificate ca fiind importante de către Comisie și de către autoritățile naționale și dacă proiectele au fost coordonate în mod corespunzător cu alte proiecte IPA și cu intervențiile altor donatori.

(b)Au obținut proiectele auditate rezultate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă proiectele auditate au obținut realizările scontate referitoare la consolidarea capacităților și dacă autoritățile naționale au utilizat și au dat o urmare acestor realizări. În cazul în care realizările nu au fost utilizate sau nu li s-a dat nicio continuare, Curtea a examinat principalele motive. De asemenea, Curtea a analizat evaluarea realizată de către Comisie în privința eficacității cu care sprijinul UE a contribuit la îmbunătățirea capacității administrative.

(c)Asistența nefinanciară acordată de către Comisie a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat modul în care Comisia a folosit mecanismele de dialog politic instituite în cadrul negocierilor de aderare și al Acordului de stabilizare și asociere. De asemenea, Curtea a examinat modul în care Comisia a utilizat pârghiile aflate la dispoziția sa pentru a obține angajamentul activ al autorităților naționale față de reformă. În cele din urmă, Curtea a examinat dacă Comisia a utilizat potențialul de transfer al capacității prin încurajarea răspândirii bunelor practici dezvoltate în cadrul gestiunii descentralizate a fondurilor IPA.

13

Curtea s-a axat pe trei sectoare importante pentru integrarea Muntenegrului în UE: reforma administrației publice, transporturile și mediul. Acestea au reprezentat 47 % din alocarea națională totală pentru Muntenegru din cadrul IPA I¹¹, așa cum se arată în tabelul 1. De asemenea, Curtea a analizat o serie de proiecte care vizau consolidarea capacităților în administrația publică și care au fost finanțate din alocarea regională IPA (proiecte cu beneficiari multipli), prin care s-a acordat asistență și altor țări eligibile în cadrul acestui instrument¹². Deoarece toate aceste domenii sprijinite beneficiază de asistență și în cadrul IPA II (2014-2020), Comisia poate lua în considerare observațiile și recomandările formulate în acest raport în vederea punerii în aplicare a IPA II și a pregătirii evaluării de la jumătatea perioadei a acestui instrument, planificată pentru 2017.

14

Curtea a examinat un eșantion de 19 proiecte. În domeniul reformei administrației publice, Curtea a selectat 13 proiecte axate pe achiziții publice, lupta împotriva corupției, controlul intern, auditul extern, autonomia locală și Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA). În sectorul transporturilor, Curtea a selectat trei proiecte legate de aviația civilă, de Direcția Căi Ferate și de construcția de drumuri. În sectorul mediului, Curtea a selectat trei proiecte axate pe gestionarea de către administrația centrală, pe serviciile publice și pe gestionarea deșeurilor. 15 proiecte din cadrul eșantionului au fost finanțate din alocarea națională pentru Muntenegru, restul de patru proiecte beneficiind de fonduri alocate la nivel regional. A se vedea anexa II pentru detalii privind proiectele selectate.

15

Auditul a inclus o analiză a documentelor și interviuri cu reprezentanți ai Comisiei și cu autoritățile naționale. De asemenea, Curtea a consultat alte părți interesate, precum organizațiile societății civile și organizațiile donatoare. Curtea a utilizat elementele de probă furnizate în documentele de proiect și de program, în evaluările cu privire la IPA I și la țara vizată, precum și în rapoartele anuale de progres ale Comisiei și în rezoluțiile autorității bugetare.

11Curtea a analizat IPA I deoarece, la momentul auditului, nu existau proiecte în curs de implementare în cadrul IPA II.

12Țările eligibile pentru asistență în cadrul IPA includ Balcanii de Vest și Turcia. Aceste programe și proiecte sunt denumite și „regionale” sau „multinaționale”. Alocarea totală în cadrul IPA I pentru programe și proiecte cu beneficiari multipli a fost de 1 137 de milioane de euro.

Observații

Partea I — Proiectele auditate abordau necesitățile în materie de capacitate administrativă și, în cele mai multe cazuri, au fost bine coordonate cu alte proiecte IPA și cu intervenții ale altor donatori

16

Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative a administrației publice din Muntenegru, proiectele IPA ar trebui să abordeze principalele nevoi în materie de capacitate identificate de către Comisie și de Muntenegru. Curtea a verificat dacă exista o bună coordonare între proiectele IPA și sprijinul acordat de alți donatori, de exemplu pentru a se evita suprapunerile. Noile proiecte IPA ar trebui să se bazeze pe rezultatele obținute în urma acțiunilor anterioare finanțate de către UE.

Proiectele abordau necesitățile în materie de consolidare a capacităților

17

Curtea a examinat cadrul financiar indicativ multianual al Comisiei și documentul indicativ de planificare multianuală al acesteia în care sunt definite principalele domenii de sprijin și obiective ale UE, acordurile de finanțare a proiectelor selectate în care sunt descrise obiectivele specifice ale acestora și documentele de strategie națională. În toate aceste documente a fost subliniată necesitatea consolidării capacității administrative. Curtea a evaluat dacă proiectele auditate au abordat una sau mai multe dintre nevoile în materie de capacitate menționate în aceste documente și a observat că toate cele 19 proiecte au fost concepute pentru a răspunde nevoilor identificate în materie de capacitate administrativă. Tabelul 2 oferă o imagine de ansamblu a obiectivelor urmărite de proiectele auditate în ceea ce privește consolidarea capacității.

Tabelul 2

Modul în care proiectele auditate își propuneau să abordeze deficiențele în materie de capacitate administrativă

Domeniu
Proiecte
Obiective privind consolidarea capacității administrative

Achiziții publice
1, 2, 3

οîmbunătățirea legislației și a capacității autorităților contractante prin consolidarea capacităților autorității responsabile în domeniul achizițiile publice

οorganizarea de cursuri de formare și a unui program de certificare

Corupție
4, 5

οconsolidarea capacității în instituțiile implicate în prevenirea corupției

οconsolidarea capacității de combatere a corupției la nivel local, inclusiv în cadrul organizațiilor societății civile

Control intern
6, 7

οintroducerea controlului intern al finanțelor publice

οpregătirea viitoarei gestionări planificate a fondurilor UE de către autoritățile naționale

Control extern
8, 9

οîmbunătățirea capacității instituției naționale de audit în ceea ce privește planificarea activității și dezvoltarea metodologiei sale de audit

οdezvoltarea controlului de calitate a auditului

Autonomia locală
10, 11

οelaborarea de programe de formare și asigurarea unui mentorat

οelaborarea unor planuri strategice pentru municipalități

ReSPA
12, 13

οsprijin pentru consolidarea capacității în administrațiile publice din regiunea Balcanilor de Vest

Transporturi
14, 15, 16

οdezvoltarea capacității în vederea îmbunătățirii legislației privind construcția de drumuri, căile ferate și aviația civilă, precum și în vederea creării de parteneriate public-privat și a stabilirii unor fonduri de concesiune pentru infrastructura de transport

οconsolidarea capacității de gestionare a investițiilor canalizate prin instrumente internaționale de finanțare

οdezvoltarea competențelor tehnice și manageriale la nivel local

Mediul înconjurător
17, 18, 19

οelaborarea de strategii în vederea dezvoltării, a armonizării și a punerii în aplicare a legislației

οdezvoltarea capacității în vederea implementării de proiecte la toate nivelurile

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, utilizând datele Comisiei Europene.

Coordonarea între proiecte și cu alte intervenții a fost, în general, corespunzătoare

18

Curtea a examinat dacă proiectele au fost coordonate în mod corespunzător cu alte acțiuni finanțate de UE și de către alți donatori care au intervenit în Muntenegru. Curtea a constatat că, în general, proiectele au fost bine coordonate cu alte proiecte IPA, acestea bazându-se, de exemplu, pe activități desfășurate în proiecte anterioare IPA în același domeniu. Deși numărul altor tipuri de donatori s-a diminuat considerabil în Muntenegru în comparație cu situația de la începutului IPA I în 2007¹³, Curtea a constatat că proiectele IPA au luat în considerare activitățile acestora (a se vedea exemplele din caseta 1).

Caseta 1

Exemple de bună coordonare

Proiectele 6 și 7 au contribuit: (1) la stabilirea unor sisteme de gestiune și de control specifice în vederea viitoarei descentralizării planificate a gestionării fondurilor UE de către Muntenegru; și (2) la introducerea pe scară mai largă a unui control intern al finanțelor publice la nivelul întregii administrații publice.

Pentru a atinge primul obiectiv, proiectul 6 s-a sprijinit pe un proiect finanțat de către UE înaintea începerii IPA I. Pe parcursul implementării proiectului 6, Comisia a solicitat contractantului să modifice realizările pentru ca acestea să reflecte activitatea desfășurată simultan de către serviciile Comisiei în vederea verificării conformității structurilor instituite de către autoritățile naționale pentru pregătirea gestiunii descentralizate. Proiectul 7 a furnizat apoi sprijin și cursuri de formare pentru pregătirea personalului din Muntenegru în vederea lucrului cu structurile de gestiune descentralizată.

Pentru a atinge cel de al doilea obiectiv, cele două proiecte s-au axat în primul rând asupra administrației publice centrale, apoi asupra celei de la nivel local. În special, proiectul 6 viza introducerea unui control intern în cadrul ministerelor, inclusiv crearea de unități de audit intern care să dispună de planuri exhaustive de audit și stabilirea de rețele între aceste unități. Proiectul 7 a început la o distanță de câteva luni după încheierea proiectului 6 și s-a axat pe practicile deficitare de management identificate în cadrul primului proiect.

Proiectele 8 și 9 au avut ca obiectiv consolidarea instituției naționale de audit din Muntenegru. Pe baza unui proiect finanțat anterior de donatori germani, proiectul 8 a furnizat planuri, orientări și ateliere de lucru pentru auditori. De exemplu, proiectul a permis dezvoltarea de capacități în domeniul auditului performanței, acesta fiind un nou tip de activitate pentru instituția supremă de audit. Pe parcursul implementării, proiectul IPA a fost coordonat cu activitățile desfășurate de către donatori germani și suedezi în legătură cu consolidarea capacităților în materie de audit al performanței. Proiectul 9 a fost un proiect de înfrățire instituțională, condus de către instituția supremă de audit din Lituania. În ciuda unui decalaj de doi ani între cele două proiecte, proiectul 9 a fost bine coordonat cu sprijinul oferit în cadrul proiectului 8 și a permis dezvoltarea unui control al calității în cadrul instituției supreme de audit din Muntenegru prin sporirea capacității tehnice și prin pregătirea unor orientări.

19

Cu toate acestea, conform celor constatate de Curte, coordonarea dintre proiectele IPA derulate numai în Muntenegru și proiectele cu beneficiari multipli care acoperă mai multe țări în curs de aderare nu a fost întotdeauna bună (a se vedea exemplele din caseta 2).

Caseta 2

Exemple de coordonare deficitară între proiectele IPA

Proiectele 1, 2 și 3 — Curtea a auditat toate proiectele IPA I¹⁴ prin care s-a acordat sprijin în domeniul achizițiilor publice în Muntenegru. Primul proiect a oferit sprijin doar în Muntenegru, în timp ce celelalte două erau proiecte cu beneficiari multipli, disponibile și în alte țări în curs de aderare. Deși proiectul 1 a creat cu succes un sistem național de achiziții publice, Curtea a constatat că realizările vizate în materie de consolidare a capacităților în cadrul celor trei proiecte nu au fost coordonate bine între ele. Proiectele au dezvoltat capacitatea de îmbunătățire a legislației privind achizițiile publice prin contribuții la redactarea de noi legi. Acestea au consolidat, de asemenea, performanța autorităților contractante prin cursuri de formare și printr-un program de certificare pentru funcționarii cu responsabilități legate de achizițiile publice. Proiectele cu beneficiari multipli (proiectele 2 și 3) au fost implementate în urma proiectului 1, dar nu s-au sprijinit în mod eficace pe cursurile deja oferite în cadrul acestuia pentru a oferi o formare suplimentară, mai specifică. În anumite cazuri, conținutul cursurilor a fost similar sau chiar identic: toate cele trei proiecte au prevăzut programe de formare cu privire la procedurile de bază privind achizițiile publice, proiectele 1 și 2 au vizat ambele punerea în aplicare a Directivei privind utilitățile publice¹⁵, iar proiectele 2 și 3 s-au concentrat amândouă pe sistemul de căi de atac¹⁶. În plus, participanții la cursuri au fost de multe ori aceleași persoane, de exemplu, în cazul cursurilor de formare a formatorilor derulate în cadrul proiectelor 1 și 3.

Proiectele 12 și 13 — Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA) a fost creată pentru a ajuta la consolidarea capacității administrative și pentru a stimula cooperarea regională în cadrul administrațiilor publice din Balcanii de Vest. Cei șase participanți, inclusiv Muntenegru, contribuie fiecare cu 150 000 de euro anual, dar majoritatea costurilor ReSPA sunt finanțate prin proiecte IPA cu beneficiari multipli. Curtea a constatat că activitățile de formare desfășurate de ReSPA nu au fost coordonate suficient de bine cu alte programe de instruire din cadrul proiectelor IPA în Muntenegru. De exemplu, programul de formare al ReSPA a fost destinat în principal personalului debutant, ale cărui nevoi erau acoperite în mare măsură prin alte inițiative de consolidare a capacităților. De asemenea, trebuie precizat că informațiile oferite funcționarilor publici cu privire la formările disponibile nu erau suficiente. Ca rezultat, Muntenegru a utilizat doar în mod limitat oferta de formare a ReSPA.

20

Începând cu 2014, Comisia a recunoscut necesitatea unei mai bune coordonări între instrumentele de la nivel național și cele de la nivel regional (cu beneficiari multipli) și a revizuit procedurile sale. De exemplu, Comisia a încurajat ReSPA să se consulte cu coordonatorii naționali IPA și să își ajusteze realizările în consecință. În plus, Comisia a instituit în 2015 Centrul de expertiză tematică privind reforma administrației publice în cadrul Direcției Generale Vecinătate și Negocieri privind Extinderea pentru a gestiona o serie de programe cu beneficiari multipli (la nivel regional) în acest domeniu, inclusiv contractele ReSPA. Unul dintre obiectivele acestui centru este acela de a asigura coordonarea între asistența regională și cea națională furnizate prin IPA. Cu toate acestea, în opinia Curții, era prea devreme să se analizeze dacă aceste noi evoluții au antrenat îmbunătățirile necesare ale coordonării dintre asistența națională și asistența regională acordate prin IPA.

Partea II — Utilizarea deficitară a realizărilor a redus eficacitatea unora dintre proiectele auditate

21

Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative a administrației publice din Muntenegru, proiectele IPA ar trebui să obțină realizările așteptate în privința consolidării capacității. Odată obținute, aceste realizări ar trebui să fie utilizate de către organismele vizate de proiecte (beneficiarii), iar autoritățile naționale ar trebui să le dea o urmare adecvată, astfel încât rezultatele proiectelor să fie durabile, iar impactul lor să fie pe deplin atins. Pentru a demonstra ceea ce s-a realizat cu fondurile UE, Comisia ar trebui să raporteze în mod clar cu privire la progresele realizate, inclusiv cu privire la măsura în care capacitatea administrativă a fost îmbunătățită la nivel național.

În general, proiectele au obținut realizările preconizate, dar acestea nu au fost întotdeauna utilizate de către beneficiari sau autoritățile din Muntenegru nu le-au dat o urmare corespunzătoare

22

Pentru proiectele auditate, Curtea a examinat rapoartele intermediare și finale, rapoartele de monitorizare și de evaluare ale Comisiei și procesele-verbale ale reuniunilor comitetelor de monitorizare și a intervievat beneficiarii. Curtea a constatat că, în general, proiectele au obținut realizările planificate. Unele dintre acestea au fost legate de obiectivele de consolidare a capacităților, iar altele au fost concepute pentru a atinge obiective diferite, precum construcția de drumuri. Curtea s-a axat pe realizările legate de consolidarea capacităților. În 12 dintre cele 19 proiecte auditate, Curtea a constatat că una sau mai multe realizări din acest domeniu nu au fost utilizate în totalitate de către beneficiari sau autoritățile naționale nu au luat măsurile necesare pentru a le da o urmare în vederea menținerii rezultatelor obținute.

23

În cazul în care beneficiarul nu a utilizat realizările, eficacitatea globală a proiectelor respective în ceea ce privește consolidarea capacității administrative a fost redusă, deoarece potențialele îmbunătățiri oferite nu s-au materializat întotdeauna. De multe ori, motivul pentru care nu au fost folosite realizările era legat de constrângerile impuse de resursele bugetare sau umane disponibile.

A se vedea caseta 3 pentru exemple de realizări ale proiectelor care nu au fost utilizate pe deplin de către beneficiari.

Caseta 3

Exemple de realizări care nu au fost utilizate pe deplin de către beneficiari

Proiectul 4 a fost conceput în vederea prevenirii corupției, vizându-se cele două organisme principale din domeniu de la momentul respectiv: Direcția pentru inițiativa anticorupție (DACI) și Comisia pentru prevenirea conflictelor de interese (CPCoI). Două dintre realizările planificate nu au fost utilizate în totalitate de către beneficiari.

οCPCoI nu a utilizat sistemul de schimb automat de date cu privire la declarațiile de avere instituit în cadrul proiectului. CPCol a preferat să continue utilizarea registrului manual, cu toate că nu dispunea de resurse suficiente pentru a îl menține la zi.

οProiectul a pregătit un instrument IT de gestionare a riscurilor legate de integritate pentru DACI, în vederea supravegherii planurilor de integritate elaborate pentru a ajuta la reducerea riscurilor de corupție identificate în administrația publică. Cu toate că 72 de instituții din 102 existente în țară au elaborat planuri de integritate, doar 4 dintre acestea utilizau instrumentul de gestionare a riscurilor legate de integritate la momentul auditului. Această situație se explică în parte prin lipsa de personal și în parte prin faptul că Muntenegru nu și-a procurat fondurile necesare pentru a continua dezvoltarea și introducerea instrumentului. (Muntenegru spera să primească o sumă de 400 000 de euro de la alți donatori, conform planului de acțiune pentru capitolul 23, dar aceasta nu s-a materializat; prin urmare, Muntenegru nu a reușit să asigure fondurile necesare din resurse proprii).

În perioada în care se derula proiectul 4, autoritățile naționale au decis să fuzioneze CPCol și DACI într-o nouă agenție anticorupție. La momentul auditului nu exista nicio dovadă că vreuna dintre soluțiile informatice dezvoltate de proiectul IPA pentru DACI și CPCol urma să fie folosită în această nouă agenție.

Proiectul 14 a constat în elaborarea specificațiilor tehnice pentru contractarea pregătirii unei baze de date pentru gestionarea infrastructurii rutiere din Muntenegru. Până la data auditului, autoritățile naționale nu folosiseră deloc baza de date, deși trecuseră patru ani de la crearea acesteia. Același proiect IPA a contribuit la consolidarea capacităților în administrația publică din Muntenegru în vederea implementării proiectelor de infrastructură. Cu toate acestea, în unele cazuri, beneficiile așteptate în materie de consolidare a capacităților s-au pierdut din cauza fluctuației ridicate a personalului. Până la momentul auditului, șase dintre cele opt persoane instruite din cadrul societății de infrastructură feroviară își părăsiseră deja locurile de muncă, în cele mai multe cazuri deoarece aveau contracte temporare.

Proiectul 19 a contribuit la consolidarea capacității de gestionare a deșeurilor la nivel local. Realizările planificate inițial au fost modificate pe parcursul implementării proiectului. Cu toate acestea, Curtea a observat pe parcursul auditului că nici aceste realizări revizuite nu au fost utilizate în totalitate, în parte din cauza lipsei de personal și de resurse financiare. De exemplu, stația de reciclare finanțată prin intermediul proiectului și finalizată în 2013 încă nu funcționa, din cauza lipsei de personal. În plus, echipamentele achiziționate ca parte a proiectului nu fuseseră întreținute din cauza constrângerilor bugetare ale municipalității. Alte articole achiziționate în cadrul proiectului (de exemplu, containerele de reciclare) nu au fost utilizate deloc.

24

În cazul în care autoritățile naționale nu au dat o urmare realizărilor obținute în cadrul proiectelor, acest lucru a redus de multe ori impacturile scontate. În unele situații, autoritățile naționale nu au adoptat legislația necesară, ceea ce a însemnat că realizările nu au fost pe deplin eficace. În alte cazuri, instituțiilor create nu li s-a acordat independența necesară sau organismele care ar fi trebuit să pună în aplicare legislația adoptată nu au fost abilitate să facă acest lucru. Uneori, autoritățile naționale nu au furnizat resursele umane sau financiare suplimentare necesare pentru a se da o urmare realizărilor obținute în cadrul proiectelor IPA. Caseta 4 oferă exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat o urmare.

Caseta 4

Exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat o urmare

Proiectul 5 a urmărit consolidarea rolului administrațiilor locale și al organizațiilor societății civile în combaterea corupției la nivel local, precum și o sensibilizare sporită a cetățenilor cu privire la importanța unor măsuri eficace de combatere a corupției. Proiectul a obținut realizările planificate în materie de consolidare a capacităților (studii, mese rotunde, recomandări de politică). Cu toate acestea, Ministerul de Interne, principalul responsabil de raportarea punerii în aplicare a planurilor locale cu privire la combaterea corupției, a decis să nu participe la procesul de consultare inițiat în cadrul proiectului în vederea înființării unui consiliu consultativ multisectorial anticorupție. Această decizie a slăbit puterea consiliului, care nu s-a mai reunit după încheierea proiectului.

Proiectul 14 a contribuit cu succes la armonizarea legislației privind transportul aerian în vederea pregătirii primei faze a acordului privind spațiului aerian comun european (SACE). Cu toate acestea, la momentul auditului, desfășurat după trei ani și jumătate de la elaborarea, în cadrul proiectului, a unor reglementări menite să ajute Muntenegrul să se adapteze la cerințele acordului SACE, autoritățile naționale nu adoptaseră o mare parte dintre aceste reglementări¹⁷.

Proiectul 15 a vizat elaborarea unui plan de afaceri în 2013 cu scopul de a îmbunătăți eficiența Direcției Căi Ferate. Cu toate acestea, până la momentul auditului, autoritățile naționale nu puseseră în aplicare planul de afaceri din cauza constrângerilor financiare, care au provocat întârzieri în recrutarea personalului suplimentar necesar (șapte posturi vacante dintre cele 17 existente în cadrul direcției). În plus, autoritățile naționale nu au acordat direcției independență financiară față de Ministerul Transporturilor, aceasta fiind un factor necesar pentru ca direcția să poată funcționa conform așteptărilor.

În cadrul proiectului 17 s-au alocat 180 000 de euro pentru consolidarea capacității Agenției pentru Protecția Mediului de a colecta, valida și disemina date privind mediul. În acest scop, s-a dedicat un an pentru dezvoltarea unor sisteme de colectare, validare și diseminare a datelor privind mediul și pentru cursurile de formare conexe. Deși aceste activități au fost finalizate în 2012, s-a observat că, la momentul auditului, sistemul dezvoltat nu era încă în funcțiune și nu s-a putut constata nicio îmbunătățire în ceea ce privește capacitatea agenției sau calitatea rapoartelor sale. Autoritățile naționale nu au dat o continuare realizărilor obținute în cadrul proiectului prin alocarea de personal și de resurse financiare suficiente.

Proiectul 18 a ajutat autoritățile naționale în pregătirea a 29 de acte care țin de legislația secundară din domeniul serviciilor publice și al gestionării deșeurilor. Deși proiectele de acte legislative au fost elaborate până la sfârșitul proiectului în august 2013, s-a observat că, la momentul auditului, doar jumătate dintre acestea fuseseră adoptate și publicate de către autoritățile naționale, ceea ce a redus astfel impactul proiectului IPA.

Informațiile disponibile nu erau suficiente pentru a arăta progresul în timp în ceea ce privește consolidarea capacității administrative

25

Curtea a examinat informațiile disponibile pentru evaluarea progreselor înregistrate în ceea ce privește capacitatea administrativă a Muntenegrului în perioada auditată. Astfel, Curtea a examinat „pachetul de extindere” format din documentele adoptate anual de către Comisie. Acest pachet include și documentul de strategie privind extinderea, care stabilește pașii de urmat pentru anii următori și trece în revistă progresele înregistrate de fiecare țară candidată sau potențial candidată. Sunt incluse, de asemenea, rapoartele anuale privind progresele înregistrate, care conțin o descriere mai detaliată a progreselor realizate în fiecare an de către diferitele țări. În plus, Curtea a examinat progresele raportate în cadrul comitetelor de monitorizare și al comitetelor sectoriale instituite în temeiul Acordului de stabilizare și de asociere, precum și primul exercițiu de evaluare a nivelurilor de referință în legătură cu reforma administrației publice, efectuat în 2015.

26

Curtea a constatat că, deși rapoartele anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate prezintă progresul global în direcția îndeplinirii criteriilor de la Copenhaga și evaluează situația de la momentul respectiv pentru fiecare capitol de negociere, acestea nu includ evaluări ale progreselor legate de consolidarea capacității pe o perioadă mai lungă de timp. De asemenea, rapoartele respective nu au fost concepute astfel încât să se bazeze pe rezultatele proiectelor individuale. Pe baza analizei acestor rapoarte, Curtea a încercat să construiască o imagine a progreselor înregistrate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative în domeniile-cheie de reformă pentru perioada 2011-2014 (a se vedea tabelul 3).

27

Analiza tuturor rapoartelor anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate indică evoluții lente în ceea ce privește consolidarea capacității. Cu toate acestea, Curtea a constatat că diferitele rapoarte nu evaluau întotdeauna aceleași părți ale administrației publice și că, având în vedere natura calitativă a acestei evaluări, criteriile de evaluare a capacității administrative – definită ca fiind „redusă” sau capacitate care „a crescut” – nu au fost clar definite. Această situație a făcut dificilă o comparare a îmbunătățirilor înregistrate de-a lungul timpului.

Tabelul 3

Imagine de ansamblu a evaluărilor capacității administrative în rapoartele anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate (2011-2014) pentru domeniile auditate

| Capitol¹ | Domenii de politică | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Achiziții publice | Direcția pentru achiziții publice, Administrația achizițiilor publice |  |  |  |
Comisia pentru controlul procedurilor de achiziții publice |  |  |  |
Servicii de inspecție |  |  |  |
Concesiuni |  |  |  |
14 | Politica în domeniul transporturilor | Organismul de anchetare a accidentelor |  |  |  |
22 | Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale | Cadrul instituțional |  |  |  |
Gestiune financiară, control și audit |  |  |  |
23 | Sistemul judiciar și drepturile fundamentale | Politica anticorupție |  |  |  |
Comisia pentru prevenirea conflictelor de interese |  |  |  |
Coordonarea anticorupție |  |  |  |
27 | Mediul și schimbările climatice | Aspecte transversale |  |  |  |
Calitatea aerului |  |  |  |
Gestionarea deșeurilor |  |  |  |

| Capacitatea administrativă este încă redusă sau limitată și necesită o îmbunătățire substanțială sau urgentă.
| Capacitatea administrativă a crescut, însă necesită încă îmbunătățiri.
| Capacitatea administrativă a crescut: nu mai sunt necesare alte îmbunătățiri.

1Rapoartele urmează structura capitolelor de negociere, chiar și atunci când acestea nu au fost încă deschise.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor Comisiei Europene privind progresele înregistrate.

28

Recunoscând importanța unor date fiabile pentru măsurarea continuă a progreselor înregistrate în materie de reforme, Comisia a utilizat o nouă metodologie de raportare pentru evaluarea anuală în rapoartele sale din 2015 privind progresele înregistrate¹⁸. Această nouă metodologie a fost aplicată pentru nouă domenii, în cadrul unui proiect-pilot¹⁹. Pentru aceste domenii, raportul conține informații mai detaliate decât înainte în ceea ce privește situația de la momentul respectiv, în plus față de progresele înregistrate în ultimele 12 luni. Grilele de evaluare au fost armonizate mai bine, iar comparabilitatea rapoartelor, atât între țări, cât și în timp, a fost ameliorată. Toate acestea vor contribui pe viitor la situarea în context a progreselor înregistrate și vor permite identificarea domeniilor pe care va trebui să se pună accentul în exercițiul următor²⁰. La momentul auditului, Comisia nu extinsese încă aceste exerciții la alte domenii precum transporturile și mediul. Comisia a inițiat de asemenea evaluări ale nivelurilor de referință în administrația publică în 2015, care vor permite raportarea cantitativă și pe o bază comparabilă a progreselor înregistrate²¹.

Partea III — Comisia a utilizat mijloacele nefinanciare aflate la dispoziția sa pentru a susține procesul de reformă, însă aspecte importante au rămas nerezolvate

29

Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative din Muntenegru, Comisia ar trebui să utilizeze cu eficacitate mijloacele nefinanciare aflate la dispoziția sa pentru a sprijini procesul de reformă. Mecanismele de dialog politic și în materie de politici ar trebui să fie stabilite și să funcționeze bine; de asemenea, în opinia Curții, Comisia ar trebui să utilizeze în mod explicit și coerent pârghiile pe care le are la dispoziție în cadrul acestui dialog pentru a obține un angajament activ al autorităților naționale față de reformă. Acolo unde există un potențial de transfer de cunoștințe, de exemplu prin învățare din gestionarea și punerea în aplicare a proiectelor IPA, Comisia ar trebui să valorifice acest potențial.

30

Curtea a examinat principalele structuri de dialog politic între Comisie și Muntenegru create în temeiul Acordului de stabilizare și de asociere și în cadrul negocierilor de aderare, inclusiv noua abordare aplicată pentru negocierile cu Muntenegru. Au fost analizate instrumentele existente pentru stimularea reformelor, inclusiv clauza „echilibrului global”. Totodată, Curtea a examinat dacă Comisia a utilizat aceste instrumente în mod eficace, pentru a stimula îmbunătățirea capacității administrative. A fost analizată, de asemenea, măsura în care Comisia utilizează posibilitățile de încurajare a bunelor practici prin intermediul gestiunii descentralizate a fondurilor IPA.

Mecanismele pentru dialog politic din cadrul Acordului de stabilizare și asociere funcționează bine

31

După obținerea independenței Muntenegrului în 2006, a fost instituit un dialog politic la nivel ministerial între guvernul din această țară și instituțiile UE. Semnat în 2007, Acordul de stabilizare și asociere a pus ulterior baza dialogului politic la diferite niveluri: au fost create astfel Consiliul de stabilizare și de asociere, Comitetul de stabilizare și de asociere, șapte subcomitete ale acestui comitet și, începând cu 2014, un grup special pentru reforma administrației publice. Comisia și autoritățile din Muntenegru s-au întrunit periodic începând din 2007 în cadrul acestor structuri pentru a discuta, inter alia, despre necesitatea unor progrese în ceea ce privește reforma, precum și despre deficiențele care există la nivelul capacității administrative în această țară. Alinierea la acquis și mijloacele de realizare a acestui obiectiv reprezintă principala țintă a subcomitetelor sectoriale. Rezultatele activității subcomitetelor sunt dezbătute anual în cadrul Consiliului de stabilizare și de asociere și în cadrul reuniunilor Comitetului de stabilizare și de asociere.

32

Comisia a utilizat în mod corespunzător mecanismele de dialog politic cu autoritățile din Muntenegru, de exemplu pentru a încuraja efectuarea unor modificări legislative în numeroase domenii și pentru a sprijini crearea de instituții necesare în vederea avansării procesului de reformă. Acest dialog a scos în evidență o serie de domenii importante în care nu au fost obținute rezultate sau acestea au fost obținute într-un ritm lent. De exemplu, în raportul din 2015 privind progresele înregistrate, Comisia a arătat că un audit intern mai bun în cadrul autorităților contractante rămâne esențial pentru îmbunătățirea monitorizării și pentru verificarea punerii în aplicare a contractelor, capacitatea de audit intern continuând să fie problematică²². Același raport a concluzionat că Muntenegru este într-un stadiu incipient de pregătire în ceea ce privește, printre altele, mediul și schimbările climatice și că alinierea la acquis și consolidarea capacității administrative rămân o provocare importantă pentru această țară²³. Analiza Comisiei este confirmată de observațiile care reies din auditul Curții și prezentate la punctele 16-24.

33

De la proclamarea independenței Muntenegrului, în această țară a existat un puternic elan către integrarea în UE, ilustrat printr-un progres constant în procesul de aderare și printr-un nivel ridicat de sprijin pentru aderarea la UE în rândul populației²⁴. Aceste circumstanțe au pus la dispoziția Comisiei pârghii potențiale considerabile pentru consolidarea capacității administrative. Curtea a observat însă că autoritățile naționale nu au demonstrat în unele cazuri un angajament activ față de procesul de reformă și nu au dat întotdeauna o urmare adecvată acțiunilor sprijinite în cadrul IPA I sau nu au utilizat aceste realizări astfel încât să garanteze obținerea de rezultate (a se vedea punctele 23 și 24). Curtea a constatat că majoritatea proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile naționale să valorifice investițiile IPA. Importanța sustenabilității și a impactului rezultatelor este reflectată în Acordul-cadru IPA II cu Muntenegru²⁵.

S-a observat o lipsă de claritate în ceea ce privește utilizarea instrumentelor de stimulare a reformelor disponibile în cadrul procesului de negociere pentru aderare

34

Procesul de aderare și, mai precis, negocierile de aderare începute între UE și Muntenegru în 2012 au pus la dispoziția Uniunii Europene noi instrumente pentru sprijinirea reformei juridice, administrative și economice. Un exemplu în acest sens sunt posibilitățile oferite de dialogul referitor la cele 35 de capitole de negociere care acoperă toate aspectele acquis-ului. Criteriile de referință stabilite pentru deschiderea și închiderea capitolelor sau, dacă este cazul, criteriile de referință intermediare (stabilite numai pentru capitolele privind statul de drept) constituie instrumente pentru a încuraja această țară în procesul de aliniere.

35

Ca parte a cadrului de negociere convenit în 2012, UE a introdus o „nouă abordare”, în care cele două capitole privind statul de drept²⁶ sunt identificate drept elementul central al procesului de extindere. Aceste două capitole de negociere au fost deschise într-un stadiu precoce al procesului de aderare, pentru a acorda Muntenegrului suficient timp în vederea creării legislației și a instituțiilor și a realizării bilanțului necesar în materie de punere în aplicare înainte de încheierea negocierilor. În cadrul noii abordări, se pot înregistra progrese în cadrul negocierilor privind capitolele „tehnice”, cum ar fi transporturile și mediul, numai dacă țara respectivă a continuat să avanseze și în domeniul statului de drept. Instrumentul creat în vederea stimulării progreselor pe această cale a fost denumit „clauza echilibrului global”²⁷. Muntenegru este prima țară negociatoare pentru care a fost introdusă „noua abordare”.

36

Pentru prima dată, Comisia a făcut referire la clauza echilibrului global în raportul din 2014 privind progresele realizate²⁸ și în documentul privind strategia de extindere pentru perioada 2014-2015²⁹, în care a observat următoarele: „Comisia reamintește existența clauzei privind „echilibrul global” din cadrul de negociere. Progresele înregistrate în îndeplinirea criteriilor de referință intermediare referitoare la capitolele privind statul de drept și deficiențele relevante identificate mai sus, demonstrate prin rezultate concrete, vor avea un impact asupra ritmului general al negocierilor de aderare, inclusiv asupra ordinii de zi a viitoarelor CI”³⁰. Autoritățile din Muntenegru au reacționat la trimiterea făcută la această clauză și au abordat unele dintre deficiențele identificate de către Comisie prin adoptarea unei noi legislații. Comisia și statele membre ale UE au considerat că măsurile luate sunt suficiente pentru a continua deschiderea unor noi capitole de negociere.

37

Modul în care s-a reacționat după ce a fost reamintită existența clauzei echilibrului global în 2014 a arătat ca acest instrument poate fi utilizat cu bune rezultate. Cu toate acestea, în 2015, în ciuda investițiilor realizate de către Comisie în domeniu și a măsurilor luate de către autoritățile naționale, au existat puține rezultate concrete în ceea ce privește punerea în aplicare a legislației de combatere a corupției. Referitor la progresele în general lente în lupta împotriva corupției, Comisia a subliniat în raportul său din 2015 privind progresele înregistrate că „instituțiile ar trebui să dea dovadă de o atitudine mai proactivă în îndeplinirea mandatului lor. Bilanțul Muntenegrului în ceea ce privește mijloacele eficace de anchetă, urmărirea penală și condamnările definitive în cazuri de corupție, în special în cazurile de corupție la nivel înalt, rămâne limitat”³¹. Cu toate că progresele înregistrate în materie de reforme au rămas limitate în acest domeniu esențial, nu s-a făcut nicio referire la clauza echilibrului global. Consiliul și Comisia nu au stabilit în mod clar condițiile în care clauza poate fi invocată sau aplicată. De exemplu, nu este clar dacă clauza ar putea fi invocată din nou în 2016 în cazul în care noua legislație anticorupție și instituțiile precum Agenția Anticorupție (a se vedea exemplul din caseta 3) nu funcționează conform așteptărilor și nu produc rezultate tangibile.

Potențialul pentru utilizarea gestiunii descentralizate în vederea consolidării capacității administrative nu a fost încă exploatat în totalitate

38

În Muntenegru, Comisia a contractat și a pus în aplicare cea mai mare parte a IPA I la nivel central. Regulamentele IPA și regulamentele financiare prevăd că gestionarea fondurilor de preaderare trebuie să fie încredințată țărilor candidate la aderare, astfel încât acestea să se poată pregăti pentru viitoarea gestionare a fondurilor structurale și pentru agricultură puse la dispoziție de UE. În conformitate cu regulamentele, în perioada 2012-2013, Muntenegru a solicitat Comisiei să descentralizeze gestionarea fondurilor IPA I și să creeze structurile de execuție necesare în acest scop. După verificarea respectării cerințelor legate de gestiunea descentralizată, Comisia a acordat Muntenegrului responsabilitatea gestionării a 12 % din totalul alocărilor IPA I din această țară. Aceasta a însemnat 22,7 milioane de euro pentru proiecte de transport și mediu și 5,6 milioane de euro pentru proiecte de incluziune socială și de ocupare a forței de muncă. Cererea Muntenegrului privind gestiunea descentralizată a fondurilor IPA II vizează un procent mai mare din fonduri.

39

Pe lângă un grad crescut de asumare de către autoritățile naționale a proiectelor finanțate de UE, acest mod de gestionare poate antrena o consolidare importantă a capacității în structurile de execuție. Acest lucru se întâmplă deoarece, în primii ani de gestiune descentralizată, Comisia efectuează controale riguroase și detaliate cu privire la activitatea structurilor de execuție în toate etapele contractării și punerii în aplicare a fiecărui proiect. Difuzarea bunelor practici în materie de gestionare a proiectelor acumulate în cadrul structurilor IPA către restul administrației publice din Muntenegru care își desfășoară activitatea în același domeniu poate constitui un posibil mijloc eficace de consolidare a capacității administrative.

40

Cu toate acestea, consolidarea capacității administrative nu a fost inclusă drept obiectiv atunci când au fost adoptate regulamentele privind gestiunea descentralizată. Aceasta înseamnă că autoritățile naționale nu au fost încurajate de Comisie să analizeze modul în care ar putea fi dezvoltate în mod activ bunele practici în structurile create pentru gestiunea descentralizată, pentru ca acestea să poată fi apoi folosite în vederea consolidării capacităților în restul structurilor administrației publice. Totodată, Curtea consideră că există un risc, la fel ca în cazul altor țări aflate în faza de preaderare³², ca structurile de execuție din cadrul IPA să se transforme în organizații paralele cu restul administrației publice.

13În contextul disponibilității asistenței pentru preaderare acordate de UE prin IPA și al începerii procesului de negociere pentru aderarea la UE, mulți donatori și-au redus sprijinul sau l-au retras.

14Nu au fost incluse contractele de asistență tehnică și de schimb de informații.

15Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1).

16Directivele UE privind căile de atac sunt Directiva 89/665/CE a Consiliului din 21 decembrie 1989 (JO L 395, 30.12.1989, p. 33), Directiva 92/13/CE a Consiliului din 25 februarie 1992 (JO L 76, 23.3.1992, p. 14) și Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO L 335, 20.12.2007, p. 31). Căile de atac sunt acțiuni în justiție puse la dispoziția operatorilor economici care participă la procedurile de atribuire a contractelor, pentru a le permite contestarea deciziei de atribuire.

17Proiectul a fost finalizat în noiembrie 2011, iar auditul a fost efectuat în mai 2015.

18Din 2015, rapoartele privind progresele înregistrate sunt denumite „rapoarte de țară”.

19Noua prezentare se aplică pentru toate țările candidate și pentru țările potențial candidate și acoperă următoarele domenii: funcționarea sistemului judiciar, corupția, criminalitatea organizată, libertatea de exprimare, criteriile economice, reforma administrației publice, achizițiile publice, statisticile și controlul financiar.

20A se vedea anexa 2 la Strategia de extindere a UE [COM(2015) 611 final din 10 noiembrie 2015].

21Prima evaluare de acest tip a fost efectuată în 2015 și a vizat capacitatea structurală, legală și procedurală, precum și alte aspecte. S-au utilizat în acest sens Principiile administrației publice convenite în toate țările implicate în procesul de aderare, obținându-se un raport de țară detaliat, în care s-a analizat performanța Muntenegrului în domeniul reformei administrației publice și s-au formulat recomandări detaliate și structurate privind reforma (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Capitolul 5 privind achizițiile publice și capitolul 32 privind controlul financiar (raportul din 2015 privind Muntenegrul).

23Ibidem, p. 6.

24În martie 2016, 74 % din populația Muntenegrului a declarat că va vota pentru aderarea la UE în cadrul unui referendum (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Acordul-cadru dintre Muntenegru și Comisia Europeană privind modalitățile de punere în aplicare a asistenței financiare acordate de UE Muntenegrului în cadrul IPA II. Cerințele de raportare care revin autorităților naționale (articolul 58), precum și rolul comitetelor de monitorizare din cadrul IPA (articolele 52-54) includ obligația „de a spori eficiența generală, eficacitatea, impactul și sustenabilitatea”. În plus, articolul 55 stabilește obligații de evaluare specifice pentru asistența acordată în cadrul IPA II, inclusiv în ceea ce privește atingerea obiectivelor sale pe termen lung și impactul.

26Capitolele 23 (Sistemul judiciar și drepturile fundamentale) și 24 (Justiție și afaceri interne).

27Reuniunea ministerială care a deschis Conferința interguvernamentală privind aderarea Muntenegrului la Uniunea Europeană (Bruxelles, 29 iunie 2012). AD 23/12: „În cazul în care progresul înregistrat în legătură cu aceste capitole a rămas în urmă față de progresul negocierilor per ansamblu, și după epuizarea tuturor celorlalte măsuri disponibile, Comisia, din proprie inițiativă sau la solicitarea unei treimi din statele membre, se va abține de la a formula recomandări de deschidere și/sau de închidere a altor capitole de negociere și va adapta activitățile de pregătire asociate, după caz, până în momentul soluționării acestui dezechilibru”, p. 11.

28Raportul din 2014 privind progresele înregistrate, p 1.

29Strategia de extindere pentru perioada 2014-2015, p. 19 și p. 21.

30Conferință interguvernamentală.

31Raportul din 2015 privind progresele înregistrate. În acest raport se menționează și că: „Rezultatele privind anchetele, urmăririle penale și condamnările în cazurile de corupție se limitează la cazuri de nivel scăzut și mediu. O rată ridicată a anchetelor privind infracțiunile de corupție raportate nu conduce niciodată la condamnări. Până în prezent, nu au existat condamnări definitive în cazuri de corupție la nivel înalt.” În raport se mai arată următoarele: „Investigațiile financiare nu sunt încă utilizate în mod sistematic în cazurile de corupție. În niciun caz de corupție nu a fost dispusă confiscarea de active” și „Asigurarea respectării legii, capacitatea instituțională și operațională a procurorilor, a judecătorilor și a poliției în lupta împotriva corupției sunt insuficiente”, p. 14.

32A se vedea punctele 54 și 55 din Raportul special nr. 11/2016 al Curții de Conturi Europene, intitulat „Consolidarea capacității administrative în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei: s-au înregistrat progrese limitate într-un context dificil” (http://eca.europa.eu).

Concluzii și recomandări

41

Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența financiară și nefinanciară pentru preaderare acordată de UE în perioada 2007-2013 a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Curtea concluzionează că, în ciuda progreselor lente remarcate în anumite domenii-cheie, asistența acordată de UE pentru preaderare a contribuit la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Cu toate acestea, în ceea ce privește 12 dintre cele 19 proiecte finanțate de către IPA care au făcut obiectul auditului, s-a observat că eficacitatea sprijinului a fost redusă din cauza faptului că autoritățile din Muntenegru nu au utilizat pe deplin sau nu au dat o urmare corespunzătoare unora dintre realizările legate de consolidarea capacităților. Curtea a formulat cinci recomandări, prezentate la punctele 42-47, pe care Comisia le poate lua în considerare pentru punerea în aplicare a instrumentului IPA II. De asemenea, Comisia poate lua în considerare aceste recomandări în contextul evaluării de la jumătatea perioadei a IPA II, care va avea loc în 2017.

42

Curtea a constatat că proiectele auditate au abordat importante necesități în materie de capacitate administrativă, de exemplu, prin susținerea cu succes a modificărilor legislative și a creării de instituții, precum și prin oferirea de programe de formare. În majoritatea cazurilor, proiectele au fost bine coordonate și a fost luată în considerare activitatea desfășurată de alți donatori. Cu toate acestea, s-au găsit exemple de suprapunere sau de situații în care ar putea fi îmbunătățit schimbul de informații între proiectele IPA derulate numai în Muntenegru și proiectele regionale (cu beneficiari multipli) care acoperă mai multe țări în curs de aderare (a se vedea punctele 17-20).

Recomandarea 1 — O mai bună coordonare a acțiunilor de consolidare a capacității

Comisia ar trebui să se asigure că acțiunile de consolidare a capacității finanțate atât la nivel național, cât și la nivel regional, abordează nevoile prioritare, că acestea țin seama pe deplin de alte acțiuni de sprijin încheiate, în curs sau planificate și că ele sunt comunicate în mod adecvat potențialilor participanți. În cadrul IPA II, Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape relevanța acțiunilor de consolidare a capacităților și să îmbunătățească coordonarea dintre acțiunile la nivel național și cele de la nivel regional.

43

În general, proiectele auditate au obținut realizările preconizate în ceea ce privește consolidarea capacităților. În unele cazuri însă, aceste realizări nu au fost pe deplin utilizate de către beneficiari sau autoritățile naționale nu le-au dat o urmare adecvată, astfel încât să asigure durabilitatea rezultatelor. Eficacitatea generală a proiectelor auditate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative a fost prin urmare redusă din cauză că potențialele îmbunătățiri oferite nu s-au materializat întotdeauna. Motivele pentru care proiectele IPA nu au fost utilizate sau nu li s-a dat o urmare în mod adecvat includ următoarele: autoritățile naționale nu au asigurat personalul necesar, nu au adoptat legislația necesară care să permită utilizarea realizărilor sau nu au acordat independența necesară instituțiilor create (a se vedea punctele 21-24).

44

Per ansamblu, Curtea a observat că progresele limitate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative în domenii-cheie se explicau adesea prin angajamentul insuficient față de reformă al autorităților naționale. Majoritatea proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile naționale să dea o urmare investițiilor IPA și să le valorifice (a se vedea punctele 31-33)

Recomandarea 2 — Îmbunătățirea angajamentului de a utiliza realizările obținute și de a da o urmare rezultatelor

În momentul programării asistenței pentru preaderare acordată de UE în cadrul IPA II, Comisia ar trebui să solicite autorităților naționale să se angajeze activ să utilizeze realizările obținute în cadrul proiectelor IPA și să dea o urmare adecvată rezultatelor, astfel încât acestea să fie sustenabile. În timpul punerii în aplicare a proiectelor finanțate în cadrul IPA II, Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape acțiunile întreprinse de autoritățile naționale în vederea îndeplinirii angajamentelor asumate, astfel încât să existe o marjă de timp suficientă pentru aplicarea măsurilor corective înainte ca proiectele să fie închise. Comisia ar trebui să țină seama de îndeplinirea sau nu a angajamentelor atunci când decide în ce domenii să investească viitoarea asistență pentru preaderare.

45

De asemenea, s-a constatat că, deși Comisia monitorizează progresele în ceea ce privește consolidarea capacității administrative, nu existau suficiente informații comparabile cu privire la progresele înregistrate de-a lungul timpului (a se vedea punctele 25-28).

Recomandarea 3 — Dezvoltarea de instrumente mai bune pentru măsurarea progreselor în direcția îmbunătățirii capacității administrative

Comisia ar trebui:

(i)să se bazeze, pentru elaborarea raportului din 2016, pe prezentarea experimentală a datelor utilizată în raportul din 2015 privind progresele realizate și pe evaluarea din 2015 a nivelurilor de referință în domeniul reformei administrației publice;

(ii)să examineze dacă aceste inițiative ar putea fi extinse la alte sectoare relevante, cum ar fi transporturile și mediul.

46

Mecanismele de dialog politic au funcționat bine, dar, în domenii importante legate de reforma administrației publice, de mediu sau de lupta împotriva corupției, rezultatele sunt obținute într-un ritm lent. Comisia dispune de instrumente pentru stimularea reformelor, dar nu este întotdeauna clar, de exemplu în cazul clauzei „echilibrului global”, modul în care aceste instrumente vor fi aplicate în cazul în care noile legi și instituții nu obțin rezultate în domenii-cheie precum lupta împotriva corupției (a se vedea punctele 34-37).

Recomandarea 4 — Utilizarea deplină a instrumentelor cu scopul de a sprijini progresul reformelor

Comisia ar trebui să încurajeze obținerea de rezultate în cadrul reformelor:

(i)prin utilizarea deplină a tuturor instrumentelor aflate la dispoziția sa ca parte a procesului de negociere pentru aderare cu scopul de a sprijini progresul reformelor; și

(ii)prin asigurarea transparenței cu privire la modul în care clauza „echilibrului global” este menționată sau utilizată.

47

Comisia a descentralizat gestionarea a 12 % din fondurile IPA I către autoritățile din Muntenegru. Curtea a observat că gestiunea descentralizată a fondurilor UE reprezintă un posibil instrument util în consolidarea capacității administrative prin intermediul transferului de cunoștințe, care nu a fost pe deplin exploatat în cadrul IPA I (a se vedea punctele 38-40)

Recomandarea 5 — Utilizarea gestiunii descentralizate în vederea diseminării bunelor practici administrative

Odată ce s-au constatat exemple de bune practici în cadrul structurilor operaționale create în vederea gestionării descentralizate, Comisia ar trebui să încurajeze autoritățile naționale să adopte aceste practici în alte părți ale administrației, de exemplu, pentru a încuraja delegarea luării de decizii la nivelul corespunzător și pentru a consolida sistemele de control intern.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 iulie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Date-cheie cu privire la relațiile dintre UE și Muntenegru

1999
•
26 mai — Procesul de stabilizare și de asociere pentru țări din Europa de Sud-Est.

2000
•
24 ianuarie — Adoptarea de către Consiliu a directivelor de negociere pentru Acordul de stabilizare și de asociere.

2003
•
21 iunie — În cadrul reuniunii la nivel înalt UE-Balcanii de Vest de la Salonic, UE își reafirmă sprijinul în favoarea unui viitor european pentru țările din Balcanii de Vest.

2006
•
3 iunie — Parlamentul Muntenegrului declară independența țării în urma referendumului din 21 mai.

2007
•
22 ianuarie — Consiliul adoptă Parteneriatul european pentru Muntenegru.

•
15 octombrie — Acordul de stabilizare și de asociere este semnat la Luxemburg.

•
28 decembrie — Este semnat Acordul interimar privind comerțul și aspectele legate de comerț.

2008
•
1 ianuarie — Intră în vigoare Acordul interimar și Acordul de facilitare a eliberării vizelor și de readmisie.

•
15 martie — Muntenegru depune cererea de aderare la UE.

2009
•
19 decembrie — Se acordă dreptul de a călători fără viză în spațiul Schengen.

2010
•
1 aprilie — Acordul de stabilizare și asociere intră în vigoare.

•
9 noiembrie — Comisia Europeană recomandă acordarea statutului de țară candidată pentru Muntenegru.

•
17 decembrie — Consiliul a convenit să acorde Muntenegrului statutul de țară candidată.

2011
•
12 octombrie — Comisia recomandă deschiderea negocierilor pentru aderare.

•
9 decembrie — Consiliul lansează procesul de aderare cu Muntenegru.

2012
•
26 iunie — Consiliul European aprobă evaluarea Comisiei și deschide negocierile pentru aderare.

•
29 iunie — Începutul negocierilor pentru aderare și adoptarea cadrului de negociere de către Conferința de aderare.

•
18 decembrie — Deschiderea și închiderea provizorie a primului capitol de negocieri (capitolul 25 — Știință și cercetare).

2013
•
15 aprilie — Deschiderea și închiderea provizorie a capitolului 26 — Educație și cultură.

•
27 iunie — Finalizarea reuniunilor de examinare.

•
18 decembrie — Deschiderea negocierilor cu privire la: capitolul 5 — Achiziții publice, capitolul 6 — Dreptul societăților comerciale, capitolul 20 — Întreprinderile și politica industrială, capitolul 23 — Sistemul judiciar și drepturile fundamentale și capitolul 24 — Justiție, libertate și securitate.

2014
•
31 martie — Deschiderea capitolului 7 — Legislația în materie de proprietate intelectuală și a capitolului 10 — Societatea informațională și mass-media.

•
7 mai — Finalizarea procesului de examinare (ultimul raport de examinare este prezentat Consiliului).

•
24 iunie — Deschiderea negocierilor cu privire la capitolul 4 — Libera circulație a capitalurilor, la capitolul 31 — Politica externă, de securitate și de apărare și la capitolul 32 — Controlul financiar.

•
16 decembrie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 18 — Statistici, capitolul 28 — Protecția consumatorului și a sănătății, capitolul 29 — Uniunea vamală și capitolul 30 — Dispoziții financiare și bugetare.

2015
•
30 martie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 16 — Fiscalitatea și capitolul 30 — Relațiile externe.

•
22 iunie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 9 — Servicii financiare și capitolul 21 — Rețelele transeuropene.

•
21 decembrie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 14 — Politica din domeniul transporturilor și capitolul 15 — Energia.

Sursa: Comisia Europeană.

Anexa II

Proiecte auditate

Nr.
Denumirea proiectului
Contract nr.
Suma contractată
(în euro)

Achiziții publice

1.
Dezvoltarea în continuare și consolidarea sistemului de achiziții publice din Muntenegru
205-748
1 080 017

2.
Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Formare în domeniul achizițiilor publice în Balcanii de Vest și în Turcia
248-580
3 962 000

Corupție

4.
Sprijin acordat implementării planului de acțiune și a strategiei anticorupție
297-271
643 419

5.
Corupția în administrația locală — toleranță zero!
306-428
211 454

Control intern

6.
Consolidarea sistemelor de gestionare și de control pentru asistența financiară acordată de UE Muntenegrului
252-719
2 000 000

7.
Consolidarea gestionării fondurilor UE și a procedurilor administrative generale
327-819
1 261 500

Audit extern

8.
Consolidarea instituției supreme de audit din Muntenegru
234-548
837 384

9.
Control de calitate al auditurilor în instituția supremă de audit din Muntenegru
338-180
236 138

Inițiativa pentru consolidarea capacității administrative

10.
Asistență tehnică pentru reforma administrației autonome locale
229-836
638 950

11.
Consolidarea capacității și sprijin acordat administrației autonome locale în legătură cu implementarea finanțărilor acordate pentru dezvoltarea municipală
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Funcționarea Școlii Regionale de Administrație Publică și organizarea activităților acesteia
256-128
2 400 000

13.
Funcționarea Școlii Regionale de Administrație Publică și organizarea activităților acesteia
331-241
3 500 000

Transporturi

14.
Asistență tehnică pentru sectorul transporturilor
233-959
1 160 668

15.
Asistență tehnică pentru dezvoltarea instituțională a Direcției Căi Ferate din Muntenegru
289-223
139 684

16.
Reconstruirea unei porțiuni din drumul Crkvicko Polje-Nikovici
256-594
789 807

Mediu

17.
Sprijin acordat pentru activitățile de management de mediu
258-795
912 465

18.
Redactarea documentelor juridice în domeniul serviciilor publice și al gestionării deșeurilor
290-255
155 055

19.
Îmbunătățirea gestionării deșeurilor în Danilovgrad
256-597
983 193

Sursa: Comisia Europeană.

Răspunsurile Comisiei

Rezumat

VIII

Comisia subliniază că dialogul politic nu poate decât să încurajeze reforma, însă responsabilitatea pentru procesul de reformă revine autorităților naționale.

De asemenea, Comisia subliniază importanța faptului ca în procesul de reformă să se acorde prioritate calității în raport cu viteza.

Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.

Utilizarea unor instrumente de gestionare a procesului de aderare, inclusiv clauza echilibrului global, se bazează pe o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care țara înregistrează progrese conform așteptărilor rezonabile.

Observații

Caseta 2 — Exemple de coordonare deficitară între proiectele IPA

Proiectele 1, 2 și 3

Comisia arată că, având în vedere dimensiunea redusă a administrației muntenegrene și faza inițială de constituire a sistemului de achiziții publice din Muntenegru, au fost inevitabile unele suprapuneri complementare între diversele sesiuni de formare.

Proiectele 12 și 13

Comisia subliniază că, în ultima parte a perioadei auditate, Școala regională de administrație publică (ReSPA) a reușit să se reorienteze dintr-o organizație de formare într-un centru regional care contribuie la dialogul politic prin studii comparative și cercetare regională, evaluări inter pares, școli de vară, seminare, scheme de mobilitate și vizite de studiu în țară, rețele tematice etc. În acest context, Muntenegru a beneficiat de interacțiunea dintre reprezentanții guvernului în cadrul diferitelor evenimente organizate de ReSPA, precum și de studiile comparative efectuate.

Începând din 2013, organizația a adoptat o abordare mai strategică, de nivel înalt, care vizează numai înalții funcționari și factorii de decizie.

Caseta 3 — Exemple de realizări care nu au fost utilizate pe deplin de către beneficiari

Proiectul 4

Comisia constată că Agenția Anticorupție (ACA) a fost înființată la 1 ianuarie 2016. În prezent, agenția utilizează platforma de gestionare a riscurilor legate de integritate ca model pentru dezvoltarea unei noi versiuni de sistem informatic, întrucât toate modulele sistemului informatic al ACA, inclusiv modulul pentru planurile de integritate, trebuie să fie dezvoltate în conformitate cu standarde unificate.

Proiectul 19

Comisia subliniază faptul că o serie de containere sunt păstrate în stoc pentru o eventuală înlocuire a celor aflate în uz, întrucât este necesar un stoc de containere neutilizate.

Caseta 4 — Exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat o urmare

Proiectul 14 a contribuit cu succes

Comisia subliniază că este important să se aibă în vedere, de asemenea, faptul că întârzierile în punerea în aplicare a Acordului privind înființarea unui spațiu aerian comun european (SACE) sunt cauzate inclusiv de întârzierea ratificării de către unele state membre ale UE (semnat în 2006, acesta nu a intrat încă în vigoare). În general, nivelul de pregătire al Muntenegrului în domeniu a fost evaluat deosebit de pozitiv de către Comisie. Cea mai recentă vizită de evaluare SACE din octombrie 2015 a concluzionat că Muntenegru îndeplinește cerințele etapei I din Acordul SACE.

28

Comisia subliniază că transporturile și mediul vor fi vizate de noua metodologie de raportare începând cu 2016.

37

Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.

Utilizarea clauzei echilibrului global se bazează pe o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care țara înregistrează progrese conform așteptărilor. În ceea ce privește clauza echilibrului global, problemele specifice evidențiate în 2014 au fost remediate, ca urmare a atenționării autorităților muntenegrene de către Comisie cu privire la existența clauzei.

Concluzii și recomandări

Recomandarea 1 — O mai bună coordonare a acțiunilor de consolidare a capacității

Comisia acceptă recomandarea 1.

Recomandarea 2 — Îmbunătățirea angajamentului de a utiliza realizările obținute și de a da o urmare rezultatelor

Comisia acceptă recomandarea 2.

45

Progresele înregistrate anual au fost reflectate întotdeauna în rapoarte. Reunirea mai multor rapoarte subsecvente a permis realizarea de comparații pe perioade mai mari de timp. Odată cu introducerea noii metodologii de raportare în 2015 și cu accentul sporit plasat pe disponibilitate, pe lângă progresele înregistrate în ultimul an, realizarea de comparații pe perioade mai mari de timp va fi chiar mai ușoară în domeniile vizate.

Recomandarea 3 — Dezvoltarea de instrumente mai bune pentru măsurarea progreselor în direcția îmbunătățirii capacității administrative

Comisia acceptă recomandarea 3.

În 2016, Comisia va continua să aplice noua sa metodologie de raportare și o va extinde la noi domenii. Acest lucru va permite o mai bună comparabilitate între țări și, de asemenea, în timp, în domeniile vizate. Transporturile și mediul vor fi vizate de noua metodologie începând cu 2016.

Evaluarea efectuată în conformitate cu noua metodologie, deși ia în considerare elemente cantitative, rămâne, în principal, calitativă. Acest lucru este necesar pentru a oferi o imagine realistă asupra tuturor elementelor care sunt relevante pentru evaluarea situației într-un anumit domeniu.

46

Comisia atrage atenția asupra faptului că dialogul politic nu poate decât să încurajeze reforma, însă procesul de reformă trebuie asumat de către autorităților naționale.

De asemenea, Comisia subliniază importanța faptului ca în procesul de reformă să se acorde prioritate calității în raport cu viteza.

Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.

Utilizarea unor instrumente de gestionare a procesului de aderare, inclusiv clauza echilibrului global, se bazează pe o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care țara înregistrează progrese conform așteptărilor.

Recomandarea 4 — O mai bună utilizare a pârghiilor cu scopul de a sprijini progresul reformelor

Comisia acceptă parțial recomandarea 4.

(i)Comisia este de acord cu opinia Curții în privința faptului că utilizarea tuturor instrumentelor politice aflate la dispoziția sa este esențială pentru procesul de aderare. Comisia consideră că acest lucru se întâmplă deja, dar aceasta este angajată, de asemenea, în ceea ce privește credibilitatea procesului și favorizează calitatea reformelor în raport cu viteza. În acest context, este important să se sublinieze că, în special, ritmul reformelor se află sub controlul autorităților muntenegrene.

(ii)Comisia consideră că este transparentă în ceea ce privește trimiterile la clauza echilibrului global sau utilizarea acesteia.

Cadrul de negociere, care reglementează cea ce înseamnă un proces interguvernamental, stabilește foarte clar condițiile (a se vedea mai jos) în care poate fi aplicată clauza echilibrului global. Este important să se sublinieze că statele membre decid utilizarea clauzei echilibrului global pe baza unei propuneri a Comisiei. Cadrul de negociere recomandă, de asemenea, utilizarea clauzei echilibrului după epuizarea tuturor celorlalte măsuri disponibile. Prin urmare, Comisia nu poate accepta această parte a recomandării.

Textul relevant al cadrului de negociere prevede: „Ar trebui să se asigure un echilibru global între capitole în ceea ce privește progresele înregistrate la nivelul negocierilor. Având în vedere legătura dintre capitolele „Sistemul judiciar și drepturile fundamentale” și „Justiție, libertate și securitate” și valorile pe care Uniunea este întemeiată, precum și importanța acestora pentru punerea în aplicare a acquis-ului în toate domeniile, în cazul încetinirii semnificative a progreselor în ceea ce privește aceste capitole în raport cu evoluția globală a negocierilor, și după epuizarea tuturor celorlalte măsuri disponibile, Comisia, din proprie inițiativă sau la solicitarea unei treimi dintre statele membre va propune să se refuze recomandările de a deschide și/sau închide alte capitole de negociere și să se adapteze activitatea de pregătire asociată, după caz, până la corectarea acestui dezechilibru. Consiliul va hotărî cu majoritate calificată cu privire la o astfel de propunere și cu privire la condițiile necesare pentru ridicarea măsurilor luate. Statele membre vor acționa în cadrul Conferinței interguvernamentale în conformitate cu decizia Consiliului, fără a aduce atingere cerinței generale de unanimitate în cadrul Conferinței interguvernamentale”.

Recomandarea 5 — Utilizarea gestiunii descentralizate în vederea diseminării bunelor practici administrative

Comisia acceptă recomandarea 5.

QJ-AB-16-021-RO-E    ISSN 1977-5806

În acest raport, Curtea examinează dacă sprijinul acordat Muntenegrului de către Comisie a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative a țării în vederea aderării la UE. Curtea concluzionează că, în ciuda progreselor lente remarcate în anumite domenii-cheie, asistența pentru preaderare acordată de UE a contribuit la consolidarea capacității administrative pe parcursul perioadei auditate (2007-2013). Deși sprijinul financiar și nefinanciar acordat de UE a abordat într-adevăr nevoi importante de consolidare a capacității, Curtea a remarcat totuși cazuri în care realizările nu au fost utilizate și impacturile scontate nu au fost atinse din cauza angajamentului insuficient al autorităților naționale în privința reformei. Curtea recomandă o serie de modalități prin intermediul cărora Comisia se poate concentra asupra îmbunătățirii rezultatelor.