EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5618-8 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/382540 | QJ-AB-16-021-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-5650-8 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/665563 | QJ-AB-16-021-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5642-3 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/9145 | QJ-AB-16-021-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Udalosť | Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu | 27.1.2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) | 23.5.2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní | 12.7.2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch | 28.7.2016

SK
2016

Č. 20

Osobitná správa

Posilňovanie
administratívnej kapacity
v Čiernej Hore: došlo
k pokroku, no v mnohých
kľúčových oblastiach sú
potrebné lepšie výsledky

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III, ktorej predsedá člen EDA Karel Pinxten a ktorá sa špecializuje na výdavky v oblasti vonkajších opatrení. Audit viedol člen EDA Hans Gustaf Wessberg, pomáhal mu Peter Eklund, vedúci jeho kabinetu; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé; Torielle Perreur-Lloyd, vedúca úlohy; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza, audítori.

Zľava doprava: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Obsah

Skratky a akronymá

Zhrnutie

Úvod

Cesta Čiernej Hory smerom k integrácii do EÚ

Predvstupová pomoc EÚ

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Časť I – Kontrolované projekty sa zaoberali potrebami v oblasti administratívnej kapacity a vo väčšine prípadov boli dobre koordinované s inými projektmi v rámci nástroja IPA a inými opatreniami darcov

Projekty sa zaoberali potrebami v oblasti budovania kapacít

Koordinácia medzi projektmi a s ďalšími pomocnými zásahmi bola väčšinou dobrá

Časť II – Neprimerané využívanie výstupov znižovalo účinnosť niektorých kontrolovaných projektov

Projekty vo všeobecnosti dosiahli výstupy, ale nie vždy ich príjemcovia využívali alebo orgány Čiernej Hory na ne nadväzovali

Neboli k dispozícii dostatočné informácie na preukázanie pokroku, ktorý sa medzičasom dosiahol pri posilňovaní administratívnej kapacity

Časť III – Komisia využila svoje nefinančné prostriedky na podporu reformného procesu dobre, ostávajú však nevyriešené dôležité otázky

Mechanizmy na vedenie politického dialógu v rámci dohody o stabilizácii a pridružení fungujú dobre

Existovali nejasnosti týkajúce sa používania nástrojov na podporu reformy vyplývajúcej z procesu prístupových rokovaní

Potenciál na používanie decentralizovaného hospodárenia na posilnenie administratívnej kapacity zatiaľ nebol v plnej miere využitý

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Kľúčové udalosti vo vzťahoch medzi EÚ a Čiernou Horou
Príloha II | — | Kontrolované projekty

Odpoveď Komisie

Skratky a akronymá

CPCol: Komisia na predchádzanie konfliktom záujmov (Commission for Prevention of Conflict of Interests)

DACI: Riaditeľstvo pre iniciatívu boja proti korupcii

ECAA: Spoločný európsky letecký priestor

EPA: Agentúra na ochranu životného prostredia (Environmental Protection Agency)

IPA: Nástroj predvstupovej pomoci

MVK: Medzivládna konferencia

ReSPA: Regionálna škola verejnej správy (Regional School of Public Administration)

SP: Stabilizácia a pridruženie

ŠKÚ: Štátny kontrolný úrad

Zhrnutie

I

Čierna Hora od vyhlásenia svojej nezávislosti v roku 2006 urobila pokrok na ceste smerom k európskej integrácii. V roku 2010 sa stala kandidátskou krajinou na členstvo v EÚ a v júni 2012 prijala Rada rokovací rámec, po ktorom začali prístupové rokovania. Do konca roka 2015 bolo otvorených dvadsaťdva z tridsiatich piatich rokovacích kapitol a dve z nich boli predbežne uzavreté.

II

Komisia pomohla Čiernej Hore vybudovať inštitúcie a posilniť administratívnu kapacitu s cieľom podporiť jej premenu na demokratickú a ekonomicky rozvinutú krajinu. Predvstupová pomoc je finančná v rámci nástroja predvstupovej pomoci (IPA) a nefinančná prostredníctvom mechanizmov na vedenie politického dialógu.

III

Počas obdobia 2007 až 2013 EÚ pridelila Čiernej hore finančnú pomoc vo výške 235,7 mil. EUR s cieľom pomôcť krajine, aby sa pripravila na členstvo. 76 % tejto sumy bolo nakontrahovaných do konca roka 2015. Za obdobie rokov 2014 – 2020 predstavujú orientačne rozdelené finančné prostriedky krajiny z nástroja IPA 270,5 mil. EUR. Krajina má tiež prístup k programom a projektom financovaným v rámci programov pre viacerých prijímateľov, ktoré sa týkajú celého regiónu západného Balkánu a Turecka.

IV

Vykonali sme audit 19 projektov v troch hlavných sektoroch pomoci IPA I (2007 – 2013): reforma verejnej správy (13 projektov), doprava (3 projekty) a životné prostredie (3 projekty). Z týchto projektov bolo 15 financovaných z pridelených finančných prostriedkov Čiernej Hory a ďalšie štyri z regionálnych pridelených prostriedkov. Okrem iného sme preskúmali mechanizmy na vedenie politického dialógu vytvorené na základe dohody o stabilizácii a pridružení a procesu prístupových rokovaní.

V

Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová finančná a nefinančná pomoc EÚ počas obdobia 2007 – 2013 účinne prispela k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore. Dospeli sme k záveru, že napriek pomalému pokroku, ktorý bol zaznamenaný v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc EÚ umožnila posilniť administratívnu kapacitu v Čiernej Hore. V 12 z 19 projektov financovaných prostredníctvom IPA, ktoré sme kontrolovali, však účinnosť podpory znižoval fakt, že niektoré výstupy v oblasti budovania kapacít orgány Čiernej Hory nevyužívali v plnej miere alebo na ne nenadväzovali. Vo väčšine projektov, v ktorých sme vykonali audit, nebola stanovená jasná požiadavka, aby vnútroštátne orgány monitorovali a zužitkovali investície IPA.

VI

Kontrolované projekty vo všeobecnosti dosiahli plánované výstupy, ktoré sa týkali dôležitých potrieb v oblasti kapacity, napríklad prostredníctvom podpory legislatívnych zmien a zriadenia inštitúcií a poskytnutím odborného vzdelávania. Projekty boli vo väčšine prípadov dobre koordinované a zohľadňovali prácu vykonanú inými darcami. Zistili sme však, že v niektorých prípadoch došlo k prekrývaniu činností, ako aj to, že zdieľanie informácií medzi projektmi IPA prebieha len v Čiernej Hore a že regionálne projekty (s viacerými prijímateľmi), ktoré zahŕňajú viaceré predvstupové krajiny, by sa mohli zlepšiť.

VII

Tiež sme zistili, že napriek tomu, že Komisia monitoruje pokrok krajiny, pokiaľ ide o posilňovanie administratívnej kapacity, posúdenie bolo kvalitatívne a boli preskúmané rozličné časti verejnej správy. V dôsledku toho bolo ťažké porovnať zlepšenie v priebehu času. Komisia iniciovala uverejnenie nových údajov v roku 2015, ale bolo príliš skoro na to, aby sme ich mohli posúdiť.

VIII

Mechanizmy na vedenie politického dialógu fungovali dobre, ale vo významných oblastiach reformy verejnej správy, životného prostredia a boja proti korupcii sa výsledky dostavujú pomaly. Zistili sme, že k obmedzenému pokroku v kľúčových oblastiach dochádzalo často preto, že vnútroštátne orgány aj napriek predvstupovej pomoci EÚ neprijali dostatočný záväzok uskutočniť reformy. Komisia má k dispozícii nástroje na presadzovanie reformy vrátane klauzuly o „celkovej rovnováhe“. Podmienky uplatňovania tohto nástroja v prípade, že nové zákony a inštitúcie podporované EÚ neprinesú výsledky v kľúčových oblastiach, ako je boj proti korupcii, je ešte potrebné objasniť.

IX

Komisia decentralizovala hospodárenie s 12 % finančných prostriedkov nástroja IPA I na orgány Čiernej Hory. Zistili sme, že decentralizované hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ predstavuje potenciálne užitočný nástroj na posilnenie administratívnej kapacity prostredníctvom odovzdávania znalostí, čo nebolo v plnej miere využité v rámci nástroja IPA I.

X

Vyjadrujeme niekoľko odporúčaní na podporu posilňovania administratívnej kapacity.

Úvod

Cesta Čiernej Hory smerom k integrácii do EÚ

01

Čierna Hora je malá horská krajina na západnom Balkáne.¹ Leží na pobreží Jadranského mora na juhozápade a hraničí s Chorvátskom na západe, Bosnou a Hercegovinou na severozápade, so Srbskom na severovýchode, s Kosovom*² na východe a Albánskom na juhovýchode. Hlavné a najväčšie mesto Čiernej Hory je Podgorica. Populáciu so 625 266 obyvateľmi tvoria tieto etnické skupiny: čiernohorská 44,98 %, srbská 28,73 %, bosnianska 8,65 %, albánska 4,91 % a iné 12,72 %³.

02

Čierna Hora od vyhlásenia svojej nezávislosti v roku 2006 urobila pokrok na ceste k pristúpeniu do EÚ. V roku 2007 krajina podpísala s EÚ dohodu o stabilizácii a pridružení⁴ a v roku 2010 udelila Rada Čiernej Hore štatút kandidátskej krajiny na členstvo v EÚ. V júni 2012 Rada prijala rokovací rámec a začali prístupové rokovania. V rovnakom roku bola otvorená prvá rokovacia kapitola.⁵ Do konca roka 2015 bolo otvorených dvadsaťdva z tridsiatich piatich kapitol⁶ a dve z nich boli predbežne uzavreté. Pozri časový rámec integrácie EÚ do Čiernej Hory v prílohe I.

03

Napriek tvrdeniam o volebných podvodoch a bojkotu parlamentu zo strany niektorých opozičných strán zostáva Čierna Hora v rokoch po začatí prístupových rokovaní stabilnou krajinou. Hoci podobne ako zvyšok regiónu západného Balkánu potrebuje naliehavo uskutočniť reformy, napríklad v oblasti verejnej správy a pri riešení korupcie, je v súčasnosti považovaná za krajinu, ktorá v procese pristúpenia postúpila najďalej.

Predvstupová pomoc EÚ

04

Čierna Hora prijala od roku 2007 finančnú pomoc EÚ v rámci nástroja predvstupovej pomoci⁷. Pridelené rozpočtové prostriedky vo výške 235,7 mil. EUR v rámci nástroja IPA I za obdobie 2007 – 2013⁸ možno prezentovať v jednotlivých sektoroch podpory takto:

Tabuľka 1

Pomoc Čiernej Hore z IPA v období rokov 2007 – 2013 (mil. EUR)

Sektor | Celkové pridelené rozpočtové prostriedky podľa sektora | Percentuálny podiel
Reforma verejnej správy | 45,6 | 19 %
Životné prostredie a zmena klímy | 35,3 | 15 %
Cezhraničná spolupráca | 30,3 | 13 %
Doprava | 30,0 | 13 %
Spravodlivosť a vnútorné veci | 25,5 | 11 %
Opatrenia ad hoc | 25,0 | 11 %
Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka | 22,5 | 9 %
Sociálny rozvoj | 21,5 | 9 %
SPOLU 2007 – 2013 | 235,7 | 100 %

Zdroj: Európska komisia.

05

Cieľom financovania EÚ v rámci nástroja IPA I je podporiť prechod Čiernej Hory na demokratickú a ekonomicky stabilnú krajinu na ceste k európskej integrácii. Komisia využíva finančné prostriedky v rámci nástroja IPA I, aby Čiernej Hore pomohla budovať inštitúcie a posilniť administratívnu kapacitu, ako aj podporiť hospodársky a sociálny rozvoj v jej úsilí o splnenie kodanských kritérií⁹. Do konca roka 2015 boli prijaté záväzky na 76 % finančných prostriedkov nástroja IPA I a 87 % finančných prostriedkov bolo vyplatených.

06

Nástroj IPA II nadväzuje na IPA I a stanovuje nový rámec pre predvstupovú pomoc na obdobie 2014 – 2020 s orientačne rozdeleným finančnými prostriedkami vo výške 270,5 mil. EUR. Projekty nástroja IPA II sú zamerané na štrukturálnu reformu v sektoroch, ktoré sa týkajú kľúčových oblastí stanovených v stratégií EÚ o rozšírení, ako je demokracia a správa vecí verejných, právny štát, udržateľný rast a konkurencieschopnosť.

07

EÚ poskytuje predvstupovú pomoc aj na regionálnej úrovni v podobe projektov a programov pre viacerých prijímateľov (viaceré krajiny) z celého západného Balkánu a Turecka. Z regionálnych prostriedkov bola na nástroj IPA I pridelená suma vo výške 1,357 mld. EUR a na nástroj IPA II suma vo výške 2,959 mld. EUR.

08

Predvstupová pomoc EÚ sa zakladá na strategických dokumentoch, ako je dohoda o stabilizácii a pridružení, výročná stratégia rozširovania a výročné správy o pokroku, ktoré Komisia prijala pre túto krajinu. Tieto správy boli zohľadnené v dokumentoch o viacročnom orientačnom plánovaní do roku 2013 a sú teraz zahrnuté v orientačných strategických dokumentoch. Ročné alebo viacročné programy prijíma Komisia po porade s prijímateľskými krajinami a ďalšími zúčastnenými stranami.

09

Komisia vykonáva projekty EÚ v Čiernej Hore najmä v rámci priameho centralizovaného hospodárenia. Na konci IPA I Komisia decentralizovala správu programov v oblasti rozvoja ľudských zdrojov a regionálneho rozvoja na vnútroštátne orgány, no i naďalej je zodpovedná za tieto finančné prostriedky a vykonáva kontroly operácií. V rámci IPA II Komisia pokračuje vo využívaní kombinácie centralizovaného a decentralizovaného hospodárenia, teraz nazývané „priame a nepriame hospodárenie“, doplnené inými spôsobmi vykonávania, ako je odvetvová rozpočtová podpora¹⁰.

10

Komisia posudzuje pokrok Čiernej Hory za obdobie posledných dvanástich mesiacov prostredníctvom balíka týkajúceho sa rozšírenia a výročných správ o pokroku. V ročnom strategickom dokumente, ktorý je súčasťou balíku týkajúceho sa rozširovania, sa do roku 2014 uvádzali nedávne úspechy a hlavné výzvy na ďalších dvanásť mesiacov, vrátane konkrétnych záverov a odporúčaní. Strategický dokument v roku 2015 obsahoval dlhodobejší prehľad o výzvach, ktorý sa týkal zvyšného funkčného obdobia súčasnej Komisie.

1V čase auditu tvorilo západný Balkán týchto šesť krajín: Albánsko, Bosna a Hercegovina, bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko, Kosovo*, Čierna Hora a Srbsko.

*Týmto označením nie sú dotknuté pozície k štatútu a označenie je v súlade s rezolúciou Bezpečnostnej rady OSN č. 1244 a so stanoviskom Medzinárodného súdneho dvora k vyhláseniu nezávislosti Kosova.

2Tamže.

3Sčítanie obyvateľstva z roku 2011. Pozri „Čierna Hora v číslach“, Štatistický úrad Čiernej Hory, 2013.

4Dohoda o stabilizácii a pridružení nadobudla účinnosť v roku 2010.

5Bola to kapitola 25, ktorá sa týkala vedy a výskumu. Táto kapitola bola v tomto roku aj predbežne uzavretá.

6Každá kapitola sa týka oblasti politiky právnych predpisov EÚ.

7Nástroj IPA I bol zriadený na základe nariadenia Rady (ES) č. 1085/2006 zo 17. júla 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci (IPA) (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 82) a nariadenia Komisie (ES) č. 718/2007 z 12. júna 2007, ktorým sa vykonáva nariadenie Rady (ES) č. 1085/2006, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci (IPA) (Ú. v. EÚ L 170, 29.6.2007, s. 1).

8Celkové finančné prostriedky nástroja IPA I za obdobie 2007 až 2013 boli vo výške 10 mld. EUR.

9Kodanské kritériá stanovené Európskou radou v júni 1993 tvoria:

a) politické kritériá: stabilita inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a úctu k menšinám a ich ochranu;

b) ekonomické kritériá: existencia fungujúceho trhového hospodárstva a schopnosť vyrovnať sa s konkurenčným tlakom a trhovými silami v EÚ;

c) schopnosť prevziať záväzky vyplývajúce z členstva vrátane cieľov politickej, hospodárskej a menovej únie.

10Rozpočtová podpora zahŕňa priame finančné prevody na účet štátnej pokladnice partnerskej krajiny - podmienené kritériami oprávnenosti (dobre vymedzená stratégia, stabilný makroekonomický rámec, dobré verejné finančné hospodárenie alebo dôveryhodný program na jeho zlepšenie a transparentnosť a dohľad nad rozpočtom) a politickým dialógom, hodnotením výkonnosti a budovaním kapacít.

Rozsah auditu a audítorský prístup

11

Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová pomoc EÚ počas obdobia 2007 – 2013 účinne prispela k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore. Tento rozsah bol rozšírený na finančnú pomoc (projekty financované z nástroja IPA) a nefinančnú pomoc (mechanizmy na vedenie politického dialógu medzi EÚ a Čiernou Horou).

12

Pri audite sa riešili tri hlavné otázky:

a)Riešila sa v kontrolovaných projektoch potreba posilniť administratívnu kapacitu primerane?

Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, či kontrolované projekty boli navrhnuté tak, aby riešili potreby v oblasti administratívnej kapacity, ktoré Komisia a vnútroštátne orgány označili ako dôležité, a či boli projekty dobre koordinované s inými projektmi IPA a intervenciami iných darcov.

b)Dosiahli kontrolované projekty výsledky z hľadiska posilnenia administratívnej kapacity?

Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, či kontrolované projekty dosiahli očakávané výstupy v súvislosti s budovaním kapacít a či vnútroštátne orgány tieto výstupy využili a nadviazali na ne. V prípade, že výstupy neboli použité alebo sa na ne nenadväzovalo, skúmali sme hlavné dôvody, prečo to tak bolo. Skúmali sme aj to, ako Komisia hodnotí účinnosť podpory EÚ na zlepšenie administratívnej kapacity.

c)Využila Komisia nefinančnú pomoc účinne na zlepšenie administratívnej kapacity?

Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, ako Komisia využívala mechanizmy na vedenie politického dialógu vytvorené na základe dohody o stabilizácii a pridružení a prístupových rokovaní. Preskúmali sme tiež, ako Komisia využíva finančnú páku, ktorú má k dispozícii, aby od vnútroštátnych orgánov získala aktívny záväzok na uskutočnenie reformy. Napokon sme preskúmali, či Komisia využíva potenciál na prenos kapacity prostredníctvom šírenia osvedčených postupov vytvorených v rámci decentralizovaného hospodárenia s finančnými prostriedkami nástroja IPA.

13

Zamerali sme sa na tri sektory, ktoré sú dôležité pre integráciu Čiernej Hory do EÚ: reforma verejnej správy, doprava a životné prostredie. Na celkovom finančnom príspevku pre krajinu v rámci nástroja IPA I¹¹ sa tieto sektory podieľali 47 %, ako sa uvádza v tabuľke 1. Pozreli sme sa aj na projekty zamerané na budovanie kapacít vo verejnej správe financované z regionálnych finančných prostriedkov nástroja IPA (pre viacerých prijímateľov), v rámci ktorých sa poskytuje pomoc aj ďalším krajinám oprávneným na pomoc v rámci nástroja IPA¹². Keďže všetky tieto oblasti podpory sú podporované aj v rámci nástroja IPA II (2014 – 2020), Komisia môže zohľadniť pripomienky a odporúčania tejto správy pri vykonávaní nástroja IPA II a pri príprave preskúmania v polovici trvania nástroja IPA II, ktoré je naplánované na rok 2017.

14

Skúmali sme vzorku 19 projektov. V sektore reformy verejnej správy sme vybrali 13 projektov zameraných na verejné obstarávanie, boj proti korupcii, vnútornú kontrolu, externý audit, miestnu samosprávu a regionálnu školu verejnej správy (ReSPA). V odvetví dopravy sme vybrali 3 projekty zamerané na civilné letectvo, riaditeľstvo železníc a výstavbu ciest. V odvetví životného prostredia sme vybrali 3 projekty zamerané na riadenie zo strany ústrednej štátnej správy, komunálnych služieb a odpadového hospodárstva. 15 projektov zo vzorky bolo financovaných z rozpočtových príspevkov pre krajinu Čierna Hora a zvyšné štyri z regionálnych rozpočtových prostriedkov. V prílohe II sú uvedené podrobné údaje o vybraných projektoch.

15

Súčasťou auditu bola analýza dokumentov a rozhovory s predstaviteľmi Komisie a vnútroštátnych orgánov. Radili sme sa aj s ostatnými zúčastnenými stranami, ako sú organizácie občianskej spoločnosti a darcovské organizácie. Použili sme dôkazy z projektových dokumentov a dokumentov k programom, hodnotenia a posúdenia nástroja IPA I a krajiny, výročné správy Komisie o pokroku a uznesenia rozpočtového orgánu.

11Zamerali sme sa na nástroj IPA I, pretože projekty financované z nástroja IPA II ešte neboli v čase auditu zrealizované.

12Krajiny oprávnené v rámci IPA zahŕňajú západný Balkán a Turecko. Tieto programy a projekty sa tiež označujú ako „regionálne“ alebo „pre viaceré krajiny“. Celková suma rozpočtových prostriedkov, ktoré sú v rámci nástroja IPA I pridelené na programy a projekty pre viacerých prijímateľov, bola vo výške 1 137 mil. EUR.

Pripomienky

Časť I – Kontrolované projekty sa zaoberali potrebami v oblasti administratívnej kapacity a vo väčšine prípadov boli dobre koordinované s inými projektmi v rámci nástroja IPA a inými opatreniami darcov

16

Projekty v rámci nástroja IPA by sa v snahe účinne prispieť k posilneniu administratívnej kapacity verejnej správy Čiernej Hory mali zaoberať hlavnými potrebami v oblasti kapacity, ktoré určila Komisia a Čierna Hora. Predpokladali sme, že jednotlivé projekty v rámci nástroja IPA budú dobre koordinované medzi sebou, ako aj s podporou, ktorú poskytujú iní darcovia, napríklad aby sa zabránilo prekrývaniu činností. Nové projekty v rámci nástroja IPA by mali vychádzať z výsledkov, ktoré boli dosiahnuté v skorších opatreniach financovaných EÚ.

Projekty sa zaoberali potrebami v oblasti budovania kapacít

17

Preskúmali sme viacročný orientačný finančný rámec Komisie a dokument o viacročnom orientačnom plánovaní Komisie, v ktorých sú vymedzené hlavné oblasti a ciele podpory EÚ, dohody o financovaní vybraných projektov, v ktorých sú opísané ich konkrétne ciele a národné strategické dokumenty. Všetky poukazovali na to, že je potrebné posilniť administratívnu kapacitu. Hodnotili sme, či kontrolované projekty boli zamerané na riešenie jednej alebo viacerých potrieb v oblasti kapacity, ktoré sú uvedené v týchto dokumentoch. Zistili sme, že všetkých 19 projektov bolo navrhnutých tak, aby boli splnené určené potreby v oblasti administratívnej kapacity. V tabuľke 2 sa uvádza prehľad cieľov v oblasti budovania kapacít kontrolovaných projektov.

Tabuľka 2

Ako boli kontrolované projekty navrhnuté, aby sa riešili nedostatky v administratívnej kapacite

Oblasť
Projekty
Ciele v oblasti budovania kapacít

Verejné obstarávanie
1, 2, 3

οzlepšenie právnych predpisov a kapacity verejných obstarávateľov prostredníctvom posilnenia kapacít orgánu pre verejné obstarávanie

οposkytovanie odbornej prípravy a organizovanie certifikačného programu

Korupcia
4, 5

οbudovanie kapacity v inštitúciách, ktoré majú predchádzať korupcii

οbudovanie kapacity na miestnej úrovni na boj proti korupcii vrátane organizácií občianskej spoločnosti

Vnútorná kontrola
6, 7

οzavedenie verejnej vnútornej finančnej kontroly

οpríprava na plánované budúce hospodárenie vnútroštátnych orgánov s finančnými prostriedkami EÚ

Externý audit
8, 9

οzlepšenie kapacity štátnej kontrolnej inštitúcie na plánovanie jej práce a vytvorenie jej metodiky na vykonávanie auditu

οvypracovanie kontroly kvality auditu

Miestna samospráva
10, 11

οvytvorenie programov odbornej prípravy a poskytovanie mentorstva

οvypracúvanie strategických plánov pre obce

ReSPA
12, 13

οodpora v oblasti budovania kapacít v orgánoch verejnej správy regiónu západného Balkánu

Doprava
14, 15, 16

οrozvíjanie kapacity na zlepšenie právnych predpisov v oblasti ciest, železníc a civilného letectva na zriadenie verejno-súkromných partnerstiev a financovanie dopravnej infraštruktúry formou koncesií

οposilnenie kapacity spravovať investície medzinárodného finančného nástroja

οrozvíjanie technických a riadiacich zručností na miestnej úrovni

Životné prostredie
17, 18, 19

οvytvorenie stratégií na rozvoj, harmonizáciu a vykonávanie právnych predpisov

οrozvíjanie kapacity na vykonávanie projektov na všetkých úrovniach

Zdroj: Pripravil EDA s použitím údajov Európskej komisie.

Koordinácia medzi projektmi a s ďalšími pomocnými zásahmi bola väčšinou dobrá

18

Skúmali sme, či boli projekty dobre koordinované s ďalšími opatreniami financovanými EÚ a s inými darcami v krajine. Zistili sme, že vo všeobecnosti boli projekty dobre koordinované s ďalšími projektmi v rámci nástroja IPA, napríklad využívaním práce predchádzajúcich projektov v rámci nástroja IPA v rovnakej oblasti. Hoci počet iných darcov v Čiernej Hore výrazne klesol od začiatku IPA I v roku 2007¹³, zistili sme, že projekty v rámci nástroja IPA zohľadňovali prácu, ktorú vykonali iní darcovia (pozri príklady v rámčeku 1).

Rámček 1

Príklady dobrej koordinácie

Projekty 6 a 7 pomohli 1) zaviesť systémy riadenia a kontroly osobitne pre plánovanú budúcu decentralizáciu hospodárenia Čiernej Hory s finančnými prostriedkami EÚ a 2) zaviesť verejnú vnútornú finančnú kontrolu v širšom meradle na celú verejnú správu.

Na splnenie prvého cieľa projekt 6 nadviazal na projekt, ktorý financovala EÚ pred tým, ako začal fungovať nástroj IPA I. Počas vykonávania projektu 6 Komisia požiadala dodávateľa, aby zmenil výstupy a zohľadnil prácu, ktorú vykonávajú súbežne oddelenia Komisie, aby skontrolovali súlad štruktúr, ktoré zriadili vnútroštátne orgány v rámci prípravy na decentralizované hospodárenie. Projekt 7 potom poskytoval ďalšiu podporu a odbornú prípravu pre zamestnancov Čiernej hory, aby sa pripravili na riadenie štruktúr v rámci decentralizovaného hospodárenia.

Na dosiahnutie druhého cieľa boli dva projekty zamerané najskôr na ústrednú verejnú správu, potom na miestnu úroveň. Konkrétne projekt 6 mal za úlohu zaviesť vnútornú kontrolu v ministerstvách ústrednej štátnej správy, vrátane vytvorenia oddelení vnútorného auditu s komplexnými plánmi auditu a vytvárania prepojení medzi týmito oddeleniami v rámci siete. Projekt 7 začal niekoľko mesiacov po skončení projektu 6 a bol zameraný na nedostatočné postupy hospodárenia, ktoré sa zistili počas prvého projektu.

Cieľom projektov 8 a 9 bolo posilniť štátny kontrolný úrad (ŠKÚ) Čiernej Hory. V rámci projektu 8, ktorý vychádzal z projektu, ktorý bol predtým financovaný nemeckými darcami, mali audítori k dispozícii plány, usmernenia a semináre. Napríklad budoval kapacitu v oblasti auditu výkonnosti, čo bol pre ŠKÚ nový typ audítorskej práce. Počas realizácie bol projekt v rámci nástroja IPA koordinovaný s prácou na posilňovaní kapacít auditu výkonnosti, ktorú vykonávali nemeckí a švédski darcovia. Projekt 9 bol twinningový projekt, ktorý viedol litovský ŠKÚ. Napriek dvojročnej medzere medzi týmito dvoma projektmi bol dobre koordinovaný s podporou poskytovanou v rámci projektu 8 a bola v rámci neho vypracovaná kontrola kvality v ŠKÚ Čiernej Hory prostredníctvom zvýšenia technickej kapacity a prípravy usmernení.

19

Zistili sme však, že koordinácia medzi projektmi IPA funguje len v Čiernej Hore a projekty s viacerými príjemcami, ktoré sa týkali niekoľkých predvstupových krajín, neboli vždy dobré (pozri príklady v rámčeku 2).

Rámček 2

Príklady nedostatočnej koordinácie medzi projektmi IPA

Projekty 1, 2 a 3 – Kontrolovali sme všetky projekty v rámci nástroja IPA I¹⁴, prostredníctvom ktorých sa podporovalo verejné obstarávanie v Čiernej Hore. V rámci prvého projektu sa poskytovala podpora len v Čiernej Hore, zatiaľ čo ďalšie dva projekty boli projekty s viacerými príjemcami dostupné aj pre iné predvstupové krajiny. Kým v rámci projektu 1 bol úspešne zavedený systém verejného obstarávania v krajine, zistili sme, že výstupy troch projektov v oblasti budovania kapacít neboli dobre skoordinované. Projekty vytvorili kapacitu na zlepšenie právnych predpisov týkajúcich sa verejného obstarávania prostredníctvom pomoci pri vypracúvaní nových zákonov. Posilnili aj výkonnosť verejných obstarávateľov poskytovaním odborného vzdelávania a certifikačného programu pre úradníkov pracujúcich v oblasti verejného obstarávania. Projekty s viacerými príjemcami (2 a 3) boli realizované po projekte 1, ale nenadväzovali účinne na kurzy, ktoré už boli poskytnuté v projekte 1, a neponúkali ďalšie, špecifické odborné vzdelávanie. Namiesto toho v niektorých prípadoch bol obsah kurzov veľmi blízky alebo dokonca úplne rovnaký: všetky tri projekty poskytovali školenie zamerané na základné postupy verejného obstarávania, oba projekty 1 aj 2 sa zaoberali vykonávaním smernice o verejnoprospešných službách¹⁵ a oba projekty 2 a 3 sa zaoberali systémom opravných prostriedkov¹⁶. Okrem toho boli účastníkmi kurzov často rovnaké osoby, napríklad kurzy odborného vzdelávania pre školiteľov sú organizované v rámci projektov 1 a 3.

Projekty 12 a 13 – Regionálna škola pre verejnú správu (ReSPA) bola vytvorená na posilnenie administratívnej kapacity a podporu regionálnej spolupráce v orgánoch verejnej správy západného Balkánu. Kým šesť účastníkov vrátane Čiernej Hory prispieva sumou 150 000 EUR za každého účastníka ročne, väčšina nákladov ReSPA je financovaná prostredníctvom projektov v rámci nástroja IPA s viacerými príjemcami. Zistili sme, že činnosti odbornej prípravy ReSPA neboli dostatočne dobre koordinované s inými školeniami poskytovanými v projektoch v rámci IPA v Čiernej Hore. Napríklad odborná príprava ReSPA bola väčšinou zameraná na mladých zamestnancov, ktorých potreby boli do značnej miery uspokojené inými iniciatívami v oblasti budovania kapacít. Verejní činitelia taktiež nemali k dispozícii dostatočné informácie o dostupnom odbornom vzdelávaní. V dôsledku toho Čierna Hora využila ponuku školení ReSPA v malej miere.

20

Od roku 2014 Komisia uznáva potrebu lepšej koordinácie medzi vnútroštátnymi a regionálnymi nástrojmi (s viacerými príjemcami) a reviduje svoje postupy. Napríklad Komisia podporuje ReSPA, aby sa radil s vnútroštátnymi koordinátormi nástroja IPA a primerane upravil svoje výstupy. Okrem toho Komisia zriadila v roku 2015 centrum tematických odborných znalostí o reforme verejnej správy v generálnom riaditeľstve pre susedstvo a rokovania o rozšírení na riadenie viacerých programov (regionálnych) s viacerými príjemcami v oblasti reformy verejnej správy vrátane zmlúv ReSPA. Jedným z cieľov tohto centra je zabezpečiť koordináciu medzi regionálnou a národnou pomocou IPA. Bolo však priskoro na to, aby sme mohli overiť, či tento nový vývoj priniesol požadované zlepšenia v koordinácii medzi národnou a regionálnou pomocou v rámci nástroja IPA.

Časť II – Neprimerané využívanie výstupov znižovalo účinnosť niektorých kontrolovaných projektov

21

Projekty nástroja IPA by mali prinášať očakávané výstupy v oblasti budovania kapacít, aby mohli účinne prispieť k posilňovaniu administratívnej kapacity verejnej správy Čiernej Hory. Po ich dodaní by tieto výstupy mali využiť orgány, na ktoré sú projekty zamerané (príjemcovia) a následne by ich mali vnútroštátne orgány monitorovať, aby boli výsledky projektov udržateľné a dosiahol sa ich plný účinok. Na preukázanie toho, čo sa dosiahlo s finančnými prostriedkami EÚ, predpokladáme, že Komisia bude jasne vykazovať dosiahnutý pokrok, vrátane rozsahu, v akom sa administratívna kapacita v krajine zlepšuje.

Projekty vo všeobecnosti dosiahli výstupy, ale nie vždy ich príjemcovia využívali alebo orgány Čiernej Hory na ne nadväzovali

22

Pri kontrolovaných projektoch sme skúmali priebežné a konečné správy, monitorovanie Komisie a hodnotiace správy a zápisnice zo zasadnutí monitorovacieho výboru a viedli sme rozhovory s príjemcami. Zistili sme, že projekty spravidla dosiahli plánované výstupy. Niektoré sa týkali cieľov v oblasti budovania kapacít a niektoré boli navrhnuté na dosiahnutie iných cieľov, ako je výstavba ciest. Zamerali sme sa na výstupy v súvislosti s budovaním kapacity. V 12 z 19 kontrolovaných projektov sme zistili, že jeden alebo viac výstupov v súvislosti s budovaním kapacít príjemcovia plne nevyužili alebo vnútroštátne orgány nevykonali potrebné následné opatrenia na udržanie dosiahnutých výsledkov.

23

Keď príjemca nevyužil výstupy, znížila sa celková účinnosť príslušných projektov v posilnení administratívnej kapacity, pretože nie vždy došlo k uskutočneniu potenciálnych zlepšení, ktoré projekty ponúkajú. Často súvisel dôvod nevyužívania výstupov s rozpočtovými obmedzeniami alebo obmedzeniami súvisiacimi s ľudskými zdrojmi.

Pozri rámček 3 s príkladmi výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili.

Rámček 3

Príklady výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili

Projekt 4 bol navrhnutý tak, aby sa zameral na predchádzanie korupcii a bol zacielený na dva hlavné orgány, ktoré v tom čase pracovali v tejto oblasti: Riaditeľstvo pre iniciatívu boja proti korupcii (DACI) a Komisia na predchádzanie konfliktom záujmov (CPCoI). Príjemcovia v plnej miere nevyužili dva z plánovaných výstupov.

οCPCoI nevyužila systém automatizovanej výmeny údajov o majetkových priznaniach, ktoré boli pripravené prostredníctvom projektu. Napriek tomu, že nemala primerané zdroje na jeho aktualizáciu, CPCol uprednostnila naďalej využívať manuálny register.

οV projekte bol pre DACI vytvorený nástroj IT nazvaný Integrity Risk Manager (IRM) na zabezpečenie dohľadu nad plánmi integrity, ktoré boli vypracované na zmiernenie rizík korupcie zistených vo verejnej správe. Napriek tomu, že 72 inštitúcií zo 102 v krajine vypracovalo plány integrity, nástroj IRM využili k dátumu konania auditu len štyri inštitúcie. Táto situácia nastala čiastočne pre nedostatočné personálne zabezpečenie a čiastočne preto, že Čierna Hora nezabezpečila potrebné finančné prostriedky na to, aby mohla nástroj ďalej vyvíjať a zavádzať. (Čierna Hora sa spoliehala na možnosť, že podľa akčného plánu pre kapitolu 23 získa 400 000 EUR od iných darcov. Keď sa tak nestalo, neposkytla potrebné prostriedky z vlastných zdrojov).

Zatiaľ čo bol vykonávaný projekt 4, vnútroštátne orgány sa rozhodli zlúčiť CPCol a DACI do novej protikorupčnej agentúry (ACA). K dátumu nášho auditu neexistovali žiadne dôkazy o tom, že niektoré z riešení IT, ktoré bolo vytvorené prostredníctvom projektu v rámci nástroja IPA pre DACI a CPCol, využije v ACA.

V projekte 14 boli vypracované technické špecifikácie pre externé zadávanie prípravy databázy na riadenie cestnej infraštruktúry v Čiernej Hore. Vnútroštátne orgány k dátumu konania auditu databázu nevyužívali, štyri roky po jej vyhotovení. Rovnaký projekt v rámci nástroja IPA pomohol vybudovať kapacitu vo verejnej správe Čiernej Hory na realizáciu projektov infraštruktúry. V niektorých prípadoch však očakávané výhody budovania kapacít zmarila vysoká fluktuácia zamestnancov. V čase konania auditu 6 z 8 vyškolených ľudí v spoločnosti železničnej infraštruktúry (Railways Infrastructure Company) už opustili svoje pracovné miesta, vo väčšine prípadov preto, lebo mali dočasné zmluvy.

Projekt 19 pomohol posilniť kapacitu odpadového hospodárstva na miestnej úrovni. Výstupy, ktoré boli pôvodne plánované, sa počas realizácie projektu zmenili. V našom audite sme však zaznamenali, že ani tieto revidované výstupy neboli všetky využívané, čiastočne pre nedostatok zamestnancov a finančných zdrojov. Napríklad recyklačné zariadenie financované z projektu a dokončené v roku 2013 stále nebolo v prevádzke, čiastočne pre nedostatok zamestnancov, ktorí by toto zariadenie prevádzkovali. Okrem toho zariadenie zakúpené ako súčasť projektu nebolo udržiavané z dôvodu rozpočtových obmedzení v obci. Ostatné položky zakúpené v rámci projektu neboli vôbec využívané, napríklad, recyklačné koše.

24

Keď vnútroštátne orgány nenadväzovali na výstupy projektov, často dochádzalo k znižovaniu očakávaných účinkov. V niektorých prípadoch vnútroštátne orgány neprijali potrebné právne predpisy, čo znamenalo, že výstupy neboli úplne účinné. V iných prípadoch nemali vytvorené inštitúcie nezávislosť, alebo orgány, ktoré mali presadiť prijaté právne predpisy, na to neboli splnomocnené. Niekedy vnútroštátne orgány nezaistili potrebné dodatočné ľudské alebo finančné zdroje na nadviazanie na výstupy z projektov v rámci nástroja IPA. Pozri rámček 4, v ktorom sa uvádzajú príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali.

Rámček 4

Príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali

Projekt 5 bol zameraný na posilnenie úlohy miestnych správnych orgánov a organizácií občianskej spoločnosti v boji proti korupcii na miestnej úrovni a na zlepšenie informovanosti o dôležitosti účinných protikorupčných opatrení. Projekt dosiahol svoje plánované výstupy v oblasti budovania kapacít (štúdie, panelové diskusie, politické odporúčania). Ministerstvo vnútra, zodpovedné najmä za predkladanie správ o vykonávaní miestnych protikorupčných plánov, však rozhodlo o tom, že sa nezúčastní na konzultačnom procese iniciovanom v rámci projektu, ktorého cieľom je zriadiť viacodvetvový poradný protikorupčný výbor. Oslabilo to výbor, ktorý potom po ukončení projektu nezasadal.

Projekt 14 úspešne prispel k harmonizácii zákona o leteckej doprave v rámci prípravy na prvú fázu dohody o Spoločnom európskom leteckom priestore (ECAA). Vnútroštátne orgány však k dátumu konania auditu, t. j. 3,5 roka po ich vypracovaní, neprijali mnohé predpisy vypracované ako súčasť projektu v rámci pomoci zosúladiť krajinu s požiadavkami dohody o ECAA¹⁷.

V projekte 15 bol v roku 2013 vypracovaný podnikateľský plán na zlepšenie efektívnosti Riaditeľstva železníc. Vnútroštátne orgány však k dátumu konania auditu nevykonali podnikateľský plán pre finančné obmedzenia, ktoré viedli k oneskoreniam v prijímaní ďalších potrebných zamestnancov (7 voľných pracovných miest zo 17 v riaditeľstve). Vnútroštátne orgány navyše neposkytli riaditeľstvu finančnú nezávislosť od ministerstva dopravy, čo bolo potrebné na to, aby riaditeľstvo fungovalo v súlade so zamýšľaným účelom.

V projekte 17 bola suma 180 000 EUR určená na posilnenie kapacity Agentúry na ochranu životného prostredia (EPA) na zber, potvrdzovanie a šírenie environmentálnych údajov. Na tento účel sa jeden rok v rámci projektu vytváral systém na zhromažďovanie, potvrdzovanie a šírenie environmentálnych údajov a súvisiace kurzy odborného vzdelávania. Napriek tomu, že táto práca bola dokončená v roku 2012, k dátumu konania auditu ešte tento systém nebol zavedený a nedošlo k žiadnemu výraznému zlepšeniu kapacity agentúry alebo kvality jej správ. Vnútroštátne orgány nenadviazali na výstup projektu pridelením dostatočného počtu zamestnancov a finančných zdrojov.

Projekt 18 pomáhal vnútroštátnym orgánom vypracovať 29 sekundárnych právnych predpisov v oblasti komunálnych služieb a odpadového hospodárstva. Napriek tomu, že návrhy právnych predpisov boli vypracované na konci projektu v auguste 2013, k dátumu konania auditu vnútroštátne orgány prijali a uverejnili len polovicu, čím bol znížený účinok projektu v rámci nástroja IPA.

Neboli k dispozícii dostatočné informácie na preukázanie pokroku, ktorý sa medzičasom dosiahol pri posilňovaní administratívnej kapacity

25

Preskúmali sme informácie, ktoré sme mali k dispozícii, na meranie zlepšenia administratívnej kapacity v Čiernej Hore v kontrolovanom období. Pozreli sme sa na balík dokumentov týkajúci sa rozširovania, ktorý každoročne prijíma Komisia. Patrí sem strategický dokument o rozšírení, v ktorom sa stanovuje smerovanie v ďalších rokoch a hodnotí pokrok, ktorý dosiahli jednotlivé kandidátske a potenciálne kandidátske krajiny. Patria sem i výročné správy o pokroku, v ktorých sa podrobnejšie opisuje pokrok, ktorý dosiahli jednotlivé krajiny za jeden rok. Okrem toho sme skúmali pokrok vykázaný v monitorovacích výboroch a sektorových výboroch zriadených v rámci dohody o stabilizácii a pridružení a prvé základné meranie reformy vo verejnej správe, ktoré sa vykonalo v roku 2015.

26

Zistili sme, že napriek tomu, že vo výročných správach Komisie o pokroku sa prezentuje celkový pokrok pri plnení kodanských kritérií a hodnotí stav jednotlivých rokovacích kapitol, neobsahujú hodnotenie pokroku pri posilňovaní kapacity počas dlhšieho časového rámca. Taktiež neboli navrhnuté tak, aby sa opierali o výsledky jednotlivých projektov. Na základe nášho chápania správ sme sa pokúsili vytvoriť celkový obraz o pokroku pri posilňovaní administratívnej kapacity v kľúčových oblastiach reformy v priebehu rokov 2011 až 2014 (pozri tabuľku 3).

27

Zo všetkých výročných správ Komisie o pokroku vyplýva, že v posilňovaní kapacity došlo k malému pokroku. Zistili sme však, že v jednotlivých správach sa nie vždy posudzovali rovnaké orgány verejnej správy a že kvalitatívny charakter posúdenia znamenal, že kritériá na posúdenie administratívnej kapacity ako „nedostatočná“ alebo „zvýšená“ neboli jasne vymedzené. V dôsledku toho sa ťažko porovnávalo zlepšenie v priebehu času.

Tabuľka 3

Prehľad hodnotení administratívnej kapacity vo výročných správach Komisie o pokroku (2011 – 2014) v kontrolovaných oblastiach

| Kapitola¹ | Oblasti politiky | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Verejné obstarávanie | Riaditeľstvo pre verejné obstarávanie Správny orgán pre verejné obstarávanie |  |  |  |
Komisia pre kontrolu postupov verejného obstarávania |  |  |  |
Inšpekčné služby |  |  |  |
Koncesie |  |  |  |
14 | Dopravná politika | Orgán vyšetrovania nehôd |  |  |  |
22 | Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov | Inštitucionálny rámec |  |  |  |
Finančné riadenie, kontrola a audit |  |  |  |
23 | Spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť | Protikorupčná politika |  |  |  |
Komisia na predchádzanie konfliktom záujmov |  |  |  |
Koordinácia boja proti korupcii |  |  |  |
27 | Životné prostredie a zmena klímy | Horizontálne otázky |  |  |  |
Kvalita ovzdušia |  |  |  |
Odpadové hospodárstvo |  |  |  |

| Administratívna kapacita je stále nedostatočná alebo obmedzená a sú potrebné výrazné alebo urgentné zlepšenia.
| Administratívna kapacita sa zvýšila, ale stále sú potrebné ďalšie zlepšenia.
| Administratívna kapacita sa zvýšila: nie sú potrebné ďalšie zlepšenia.

1Správy sa riadia rokovacími kapitolami aj vtedy, keď ešte neboli otvorené.

Zdroj: EDA s použitím správ Európskej komisie o pokroku.

28

Komisia uznala dôležitosť kvalitných údajov pre nepretržité meranie pokroku v rámci reformy a na výročné hodnotenie použila v správach o pokroku za rok 2015¹⁸ v deviatich oblastiach novú metodiku predkladania správ vo forme pilotného projektu¹⁹. Okrem informácií o dosiahnutom pokroku v predchádzajúcich 12 mesiacoch sú v týchto oblastiach v správe podrobnejšie informácie o aktuálnom stave než predtým. Hodnotiace stupnice boli lepšie zladené a správy porovnateľnejšie, medzi krajinami aj v priebehu času. Táto skutočnosť v budúcnosti pomôže uviesť dosahovanie pokroku do kontextu a tiež poskytne indíciu o tom, na čo by sa mal pokrok v ďalšom roku zamerať²⁰. K dátumu konania auditu Komisia zatiaľ nerozšírila tieto postupy na ďalšie oblasti, ako je odvetvie dopravy a životného prostredia. Komisia tiež iniciovala previerky základného merania verejnej správy v roku 2015, čo umožní kvantitatívne a porovnateľné vykazovanie pokroku²¹.

Časť III – Komisia využila svoje nefinančné prostriedky na podporu reformného procesu dobre, ostávajú však nevyriešené dôležité otázky

29

V snahe účinne prispieť k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore by Komisia mala účinne využívať svoje nefinančné prostriedky na podporu reformného procesu. Mali by sa zaviesť a dobre fungovať mechanizmy na vedenie politického dialógu a dialógu o politike a predpokladáme, že Komisia bude explicitne a konzistentne využívať finančnú páku, ktorú má k dispozícii, ako súčasť tohto dialógu, aby od vnútroštátnych orgánov získala aktívny záväzok uskutočniť reformu. V prípade, že existuje potenciál na prenos znalostí, napríklad učením z riadenia a vykonávania projektov v rámci nástroja IPA, Komisia by to mala využiť.

30

Preskúmali sme hlavné štruktúry na politický dialóg medzi Komisiou a Čiernou Horou vytvorené v rámci dohody o stabilizácii a pridružení a procesu prístupových rokovaní vrátane nového prístupu k rokovaniam, ktorý sa uplatňoval v Čiernej Hore. Pozreli sme sa na nástroje na podporu reformy vrátane klauzuly o „celkovej rovnováhe“. Skúmali sme, či Komisia využila tieto nástroje účinne na podporu zlepšení administratívnej kapacity. Pozreli sme sa aj na to, do akej miery Komisia využíva potenciál na podporu osvedčených postupov pri decentralizovanom hospodárení s finančných prostriedkami v rámci nástroja IPA.

Mechanizmy na vedenie politického dialógu v rámci dohody o stabilizácii a pridružení fungujú dobre

31

Po získaní nezávislosti Čiernej Hory v roku 2006 začal medzi vládou Čiernej Hory a inštitúciami EÚ politický dialóg na úrovni ministrov. Dohoda o stabilizácii a pridružení, ktorá bola podpísaná v roku 2007, potom položila základ na vedenie politického dialógu na rôznych úrovniach: Rada pre stabilizáciu a pridruženie, výbor pre stabilizáciu a pridruženie, sedem podvýborov pre stabilizáciu a pridruženie a od roku 2014 osobitná skupina pre reformu verejnej správy. Komisia a orgány Čiernej Hory sa stretávajú pravidelne od roku 2007 prostredníctvom týchto mechanizmov, aby diskutovali okrem iného o potrebe napredovať v reforme a o nedostatkoch administratívnej kapacity krajiny. Súlad s acquis a prostriedky na jeho dosiahnutie sú hlavným zameraním sektorových podvýborov. Výstup podvýborov sa prerokúva každý rok na zasadnutiach Rady pre stabilizáciu a pridruženie a výboru pre stabilizáciu a pridruženie.

32

Komisia využíva mechanizmy na vedenie politického dialógu s orgánmi Čiernej Hory dobre, napríklad na podporu legislatívnych zmien v mnohých oblastiach a na podporu vytvorenia inštitúcií, ktoré sú potrebné, aby sa pokročilo v reformnom procese. Tento dialóg upozornil na dôležité oblasti, v ktorých sa nedosiahli výsledky alebo sa dosahujú len pomaly. Napríklad Komisia vo svojej správe o pokroku v roku 2015 zdôraznila, že: „lepší vnútorný audit v rámci verejných obstarávateľov má zásadný význam na zlepšenie monitorovania a overenia plnenia zmluvy“ a „kapacita vnútorného auditu je stále problematickou otázkou“²². V rovnakej správe sa dospelo k záveru, že „Čierna Hora je v počiatočnej fáze prípravy okrem iného v oblasti životného prostredia a zmeny klímy. Zosúladenie s acquis a posilnenie administratívnej kapacity zostáva pre Čiernu Horu zásadnou výzvou“²³. Analýzu Komisie potvrdzujú pripomienky z nášho auditu, ktoré sa uvádzajú v bodoch 16 až 24.

33

Od nezávislosti Čiernej Hory došlo k silnému dynamickému posunu smerom k integrácii do EÚ, o čom svedčí stabilný pokrok v prístupovom procese a aktuálna vysoká miera podpory v prospech členstva u obyvateľstva²⁴. Komisii to poskytlo značný potenciálny pákový efekt na posilnenie administratívnej kapacity. Zistili sme však, že vnútroštátne orgány sa niekedy aktívne nezaviazali pokračovať v reformnom procese a nie vždy využívali a nadväzovali na opatrenia podporované z nástroja IPA I, aby zabezpečili dosiahnutie výsledkov (pozri body 23 a 24). Zistili sme, že vo väčšine kontrolovaných projektov nebola stanovená jasná požiadavka pre vnútroštátne orgány, aby zužitkovali investície nástroja IPA. Význam udržateľnosti a dosah výsledkov sa odráža v rámcovej dohode IPA II s Čiernou Horou²⁵.

Existovali nejasnosti týkajúce sa používania nástrojov na podporu reformy vyplývajúcej z procesu prístupových rokovaní

34

Prístupový proces a osobitne prístupové rokovania, ktoré sa otvorili medzi EÚ a Čiernou Horou v roku 2012, poskytli EÚ nové nástroje na podporu právnej, administratívnej a hospodárskej reformy. Príkladom toho je príležitosť, ktorá bola poskytnutá v dialógu o 35 rokovacích kapitolách, ktoré sa týkajú všetkých častí acquis. Stanovenie úvodných, záverečných a v prípade potreby predbežných kritérií (posledné uvedené sa vzťahujú len na kapitoly týkajúce sa právneho štátu) poskytuje nástroje na podporu krajiny v jej procese zosúladenia.

35

Ako súčasť rokovacieho rámca dohodnutého v roku 2012 EÚ zaviedla „nový prístup“, v ktorom sa dve kapitoly týkajúce sa právneho štátu²⁶ označovali za základ procesu rozširovania. Tieto dve kapitoly boli otvorené na začiatku procesu pristúpenia, aby poskytli Čiernej Hore dostatok času na zavedenie potrebných právnych predpisov, inštitúcií a dosiahnutie výsledkov vo vykonávaní pred uzavretím rokovaní. V rámci nového prístupu by bol možný pokrok v rokovaniach o „technických“ kapitolách, ako je doprava a životné prostredie, len vtedy, keby krajina naďalej dosahovala pokrok v oblasti právneho štátu. Nástroj vytvorený na posilnenie pokroku týmto spôsobom sa nazýva „klauzula o celkovej rovnováhe“²⁷. Čierna Hora je prvá krajina rokujúca o pristúpení, v prípade ktorej bol zavedený „nový prístup“.

36

Prvýkrát Komisia odkazovala na klauzulu o celkovej rovnováhe v správe o pokroku za rok 2014²⁸ a v strategickom dokumente o rozšírení na obdobie 2014 – 2015²⁹, v ktorom uviedla: „Komisia sa odvoláva na existenciu klauzuly o ‚celkovej rovnováhe‘ v rokovacom rámci. Pokrok pri plnení predbežných kritérií v kapitolách o právnom štáte a príslušné identifikované nedostatky uvedené vyššie, ktoré sú preukázané konkrétnymi výsledkami, budú mať dosah na celkové tempo prístupových rokovaní, aj na programy budúcich MVK³⁰”. Orgány Čiernej Hory zareagovali na odkaz na klauzulu a niektoré nedostatky, ktoré Komisia identifikovala, riešili prijatím nových právnych predpisov. Komisia a členské štáty EÚ považovali podniknuté kroky za dostatočné na to, aby pokračovala v otváraní nových rokovacích kapitol.

37

Skúsenosti s odvolaním sa na klauzulu o celkovej rovnováhe v roku 2014 poukazujú na to, že tento nástroj možno užitočne využiť. V roku 2015 však bolo dosiahnutých málo konkrétnych výsledkov, pokiaľ ide o zavádzanie protikorupčných právnych predpisov, a to napriek tomu, že Komisia do tejto oblasti investovala a vnútroštátne orgány prijali záväzky. Komisia s odvolaním sa na všeobecne pomalý pokrok v boji proti korupcii vo svojej správe o pokroku z roku 2015 uviedla, že „inštitúcie by mali preukázať aktívnejší prístup k plneniu svojho mandátu. Dosiahnuté výsledky Čiernej Hory, pokiaľ ide o účinné vyšetrovanie, trestné stíhanie a konečné odsúdenie páchateľov v prípadoch korupcie, najmä korupcie na vysokej úrovni, sú naďalej obmedzené“³¹. Napriek tomu, že v tejto kľúčovej oblasti zostal pokrok smerom k reforme obmedzený, neodvoláva sa na klauzulu o celkovej rovnováhe. Rada a Komisia jasne nestanovili podmienky, za akých je možné sa na klauzulu odvolať alebo ju použiť. Napríklad nie je jasné, či by sa na klauzulu odvolalo v roku 2016, ak nové právne predpisy v oblasti boja proti korupcii a inštitúcie ako Protikorupčná agentúra (pozri príklad v rámčeku 3) nebudú fungovať tak, ako bolo naplánované, a neprinesú konkrétne výsledky.

Potenciál na používanie decentralizovaného hospodárenia na posilnenie administratívnej kapacity zatiaľ nebol v plnej miere využitý

38

V Čiernej Hore Komisia uzatvárala zmluvy a vykonávala väčšinu nástroja IPA I centrálne. V nariadení o rozpočtových pravidlách a nariadení o nástroji IPA sa stanovuje, že riadením predvstupových finančných prostriedkov budú poverené kandidátske krajiny na pristúpenie, aby sa pripravili na budúce riadenie štrukturálnych a poľnohospodárskych fondov EÚ. V súlade s nariadeniami Čierna Hora v rokoch 2012 – 2013 žiadala Komisiu, aby decentralizovala hospodárenie s finančnými prostriedkami nástroja IPA I a na tento účel vytvorila požadované prevádzkové štruktúry. Komisia po tom, ako skontrolovala splnenie požiadaviek na decentralizované hospodárenie, udelila krajine zodpovednosť za riadenie 12 % celkových rozpočtových prostriedkov nástroja IPA I v krajine. Túto sumu tvorilo 22,7 mil. EUR, ktoré sa týkali projektov v oblasti dopravy a životného prostredia, a 5,6 mil. EUR, ktoré sa týkali projektov v oblasti zamestnanosti a sociálneho začlenenia. Žiadosť Čiernej Hory o decentralizované hospodárenie s pridelenými rozpočtovými prostriedkami nástroja IPA II sa týka väčšieho podielu finančných prostriedkov.

39

Tento spôsob hospodárenia môže okrem zvýšenia zodpovednosti za projekty financované EÚ užitočne posilniť budovanie kapacít v prevádzkových štruktúrach. Je to preto, že v prvých rokoch decentralizovaného hospodárenia Komisia vykonáva podrobné a dôsledné kontroly práce prevádzkových štruktúr vo všetkých štádiách uzatvárania zmlúv a vykonávania jednotlivých projektov. Šírenie osvedčených postupov na riadenie projektov nahromadených v štruktúrach IPA v ostatných orgánoch verejnej správy Čiernej Hory, ktoré sa venujú rovnakej oblasti, môže predstavovať potenciálne účinný prostriedok na posilnenie administratívnej kapacity.

40

Posilňovanie administratívnej kapacity však nebolo zahrnuté medzi ciele pri prijímaní nariadení upravujúcich decentralizované hospodárenie. Znamenalo to, že Komisia nepodporovala vnútroštátne orgány v tom, aby zvážili, ako by sa osvedčené postupy mohli aktívne rozvíjať v štruktúrach zriadených na decentralizované hospodárenie a potom použiť na budovanie kapacít v ostatných orgánoch verejnej správy. Konštatovali sme tiež, že podobne ako v iných predvstupových krajinách³² existuje riziko, že sa operačné štruktúry v rámci nástroja IPA stanú organizáciami paralelnými s ostatnými orgánmi verejnej správy.

13Mnohí darcovia znížili svoju podporu alebo ju stiahli, v súvislosti s dostupnosťou predvstupovej pomoci EÚ v rámci nástroja IPA a so začiatkom procesu prístupových rokovaní s EÚ.

14Nezhŕňa to zmluvy v rámci nástroja technickej pomoci a výmeny informácií.

15Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4. 2004, s. 1).

16Smernicami EÚ o revíznych postupoch sú smernica Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 (Ú. v. ES L 395, 30.12.1989, s. 33), smernica Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992 (Ú. v. ES L 76, 23.3.1992, s. 14) a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007 (Ú. v. EÚ L 335, 20.12.2007, s. 31). Revízne postupy sú právne kroky hospodárskych subjektov zúčastnených na postupoch zadávania zákazky, ktoré im umožňujú napadnúť rozhodnutie o zadaní zákazky.

17Projekt skončil v novembri 2011 a audit bol vykonaný v máji 2015.

18Správy o pokroku sa od roku 2015 nazývajú „správy o jednotlivých krajinách.

19Nová prezentácia sa vzťahuje na všetky kandidátske krajiny a potenciálne kandidátske krajiny a týka sa oblastí fungovania justície, korupcie, organizovaného zločinu, slobody prejavu, hospodárskych kritérií, reformy verejnej správy, verejného obstarávania, štatistiky a finančnej kontroly.

20Pozri prílohu 2 k Stratégii rozširovania EÚ [COM(2015) 611 final z 10. novembra 2015].

21Prvé preskúmanie sa uskutočnilo v roku 2015 a skúmala sa kapacita, štrukturálne, právne, procedurálne a iné otázky. Využívali sa zásady verejnej správy dohodnuté vo všetkých krajinách zapojených do procesu rozširovania a výsledkom bola podrobná správa z jednotlivých krajín, v ktorej sa analyzovalo, ako si počína Čierna Hora v oblasti reformy verejnej správy a navrhli podrobné a postupné odporúčania na reformu (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Kapitola 5 o verejnom obstarávaní a kapitola 32 o finančnej kontrole (Správa o Čiernej Hore za rok 2015).

23Tamže, s. 6.

24V marci 2016 74 % Čiernohorcov uviedlo, že by v referende volili vstup do EÚ (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Rámcová dohoda medzi Čiernou Horou a Európskou komisiou o spôsoboch vykonávania finančnej pomoci EÚ pre Čiernu Horu v rámci IPA II. Súčasťou požiadaviek na vnútroštátne orgány v oblasti podávania správ (článok 58) a úlohy monitorovacích výborov IPA (články 52 – 54) je povinnosť zvyšovať „celkovú efektívnosť, účinnosť, dosah a udržateľnosť“. Ďalej sa v článku 55 stanovujú osobitné povinnosti vykonávať hodnotenie podpory z IPA II, vrátane hodnotenia v súvislosti s dosahovaním jeho dlhodobých cieľov a dosahu.

26Kapitoly 23 (Súdnictvo a základné práva) a 24 (Spravodlivosť a vnútorné veci).

27Zasadnutie ministrov, ktorým sa otvára medzivládna konferencia o pristúpení Čiernej Hory k Európskej únii (Brusel, 29. júna 2012). AD 23/12: „v prípade, že by pokrok v týchto kapitolách značne zaostával za celkovým pokrokom v rokovaniach, a po vyčerpaní všetkých ostatných dostupných prostriedkov podľa potreby navrhne z vlastnej iniciatívy alebo na podnet jednej tretiny členských štátov neodporučiť otvorenie a/alebo uzavretie iných rokovacích kapitol a prispôsobiť súvisiace prípravné práce, až kým sa táto nerovnováha neodstráni“, s. 11.

28Správa o pokroku za rok 2014, s. 1.

29Strategický dokument o rozšírení na obdobie 2014 – 2015, s. 19 a s. 21.

30Medzivládna konferencia.

31Správa o pokroku za rok 2015. V rovnakej správe sa uvádzalo, že: „Výsledky, pokiaľ ide o vyšetrovanie, trestné stíhanie a konečné odsúdenie páchateľov v prípadoch korupcie, sa obmedzujú na korupciu na nízkej a strednej úrovni. Vysoká miera vyšetrovaní nahlásených trestných činov spojených s korupciou nevedie nikdy k vzneseniu obvinení. Zatiaľ neboli prijaté konečné rozsudky vo veci korupcie na vysokej úrovni.“ a „Finančné vyšetrovania sa ešte systematicky nevyužívajú v prípadoch korupcie. V ani jednom prípade korupcie nebola nariadená konfiškácia majetku“ a „vo veci presadzovania práva sú inštitucionálne a prevádzkové kapacity prokurátorov, sudcov a polície na boj proti korupcii nedostatočné“, s. 14.

32Pozri body 54 a 55 osobitnej správy Európskeho dvora audítorov č. 11/2016: „Posilňovanie administratívnej kapacity v bývalej Juhoslovanskej republike Macedónsko: obmedzený pokrok v zložitej situácii“ (http://eca.europa.eu).

Závery a odporúčania

41

Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová finančná a nefinančná pomoc EÚ počas obdobia 2007 – 2013 účinne prispela k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore. Dospeli sme k záveru, že napriek pomalému pokroku, ktorý bol zaznamenaný v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc EÚ umožnila posilniť administratívnu kapacitu v Čiernej Hore. V 12 z 19 projektov financovaných z nástroja IPA, ktoré sme kontrolovali, však účinnosť podpory znižoval fakt, že niektoré dosiahnuté výstupy v oblasti budovania kapacít orgány Čiernej Hory úplne nevyužívali alebo na ne nenadväzovali. V bodoch 42 až 47 vyjadrujeme päť odporúčaní, ktoré môže Komisia zohľadniť pri vykonávaní nástroja IPA II. Komisia by tieto odporúčania mohla tiež zvážiť v súvislosti s preskúmaním v polovici trvania nástroja IPA II, ktoré sa uskutoční v roku 2017.

42

Zistili sme, že kontrolované projekty sa zaoberali dôležitými potrebami v oblasti budovania kapacít, napríklad prostredníctvom podpory legislatívnych zmien a zriadenia inštitúcií a poskytnutím odborného vzdelávania. Kontrolované projekty boli vo väčšine prípadov dobre koordinované a zohľadňovali prácu vykonanú inými darcami. Zistili sme však, že v niektorých prípadoch došlo k prekrývaniu činností, ako aj to, že zdieľanie informácií medzi projektmi IPA prebieha len v Čiernej Hore a že regionálne projekty (s viacerými prijímateľmi), ktoré zahŕňajú viaceré predvstupové krajiny, by sa mohli zlepšiť (pozri body 17 až 20).

Odporúčanie 1 – lepšie koordinovať opatrenia na posilnenie kapacít

Komisia by mala zabezpečiť, aby sa opatrenia na budovanie kapacít financované na vnútroštátnej a regionálnej úrovni zaoberali prioritnými potrebami, v plnej miere zohľadňovali inú ukončenú, prebiehajúcu a plánovanú podporu a primerane sa oznamovali potenciálnym účastníkom. V rámci nástroja IPA II by Komisia mala úzko monitorovať relevantnosť opatrení v oblasti budovania kapacít a zlepšiť koordináciu medzi vnútroštátnymi a regionálnymi opatreniami.

43

Kontrolované projekty vo všeobecnosti dosiahli plánované výstupy v oblasti budovania kapacít. V niektorých prípadoch však príjemcovia tieto výstupy v plnej miere nevyužívali alebo na ne vnútroštátne orgány nenadväzovali, aby zabezpečili udržateľnosť výsledkov. Celková účinnosť kontrolovaných projektov z hľadiska posilnenia administratívnej kapacity bola teda znížená, pretože nie vždy došlo k uskutočneniu potenciálnych zlepšení, ktoré projekty ponúkali. Dôvodmi nevyužívania alebo nenadväzovania na projekty IPA primeraným spôsobom bolo, že vnútroštátne orgány nezabezpečili primeranú dostupnosť zamestnancov, neprijatie potrebných právnych predpisov na využívanie výstupov alebo neudelenie potrebnej nezávislosti vytvoreným inštitúciám (pozri body 21 až 24).

44

Z celkového hľadiska sme zistili, že k obmedzenému pokroku pri posilňovaní administratívnej kapacity v kľúčových oblastiach dochádzalo často preto, že vnútroštátne orgány neprijali dostatočný záväzok uskutočniť reformy. Vo väčšine projektov, ktoré sme kontrolovali, nebola stanovená jasná požiadavka, aby vnútroštátne orgány na investície IPA nadväzovali a zužitkovali ich (pozri body 31 až 33).

Odporúčanie 2 – zlepšiť záväzok využívať výstupy a nadväzovať na výsledky

Pri programovaní predvstupovej pomoci EÚ v rámci nástroja IPA II by Komisia mala od vnútroštátnych orgánov požadovať, aby sa aktívne zaviazali využívať výstupy projektov IPA a nadväzovali na výsledky, aby boli udržateľné. Počas vykonávania projektov financovaných z nástroja IPA II by Komisia mala úzko monitorovať, aké kroky podnikli vnútroštátne orgány, aby splnili záväzky v tomto ohľade, aby bol čas uplatniť nápravné opatrenia ešte pred ukončením projektov. Pri rozhodovaní o tom, do ktorých oblastí investovať budúcu predvstupovú pomoc, by Komisia mala zobrať do úvahy, či boli záväzky splnené.

45

Zistili sme, že napriek tomu, že Komisia monitoruje pokrok krajiny pri posilňovaní administratívnej kapacity, neboli k dispozícii porovnateľné informácie o pokroku, ktorý krajina medzičasom dosiahla (pozri body 25 až 28).

Odporúčanie 3 – vytvoriť lepšie nástroje na meranie pokroku smerom k lepšej administratívnej kapacite

Komisia by mala:

i)vychádzať z pilotnej prezentácie údajov v správe o pokroku za rok 2015 pre správu v roku 2016 a z previerky základného merania reformy verejnej správy vykonanej v roku 2015;

ii)preskúmať, či by tieto iniciatívy mohli byť rozšírené na ďalšie relevantné oblasti, ako je doprava a životné prostredie.

46

Mechanizmy na vedenie politického dialógu fungovali dobre, hoci vo významných oblastiach reformy verejnej správy, boja proti korupcii a životného prostredia sa výsledky dostavujú pomaly. Komisia vlastní nástroje na reformu, ale niekedy nie je jasné, napríklad v prípade klauzuly o „celkovej rovnováhe“, ako sa budú tieto nástroje uplatňovať, ak nové zákony a inštitúcie neprinesú výsledky v kľúčových oblastiach, ako je boj proti korupcii (pozri body 34 až 37).

Odporúčanie 4 – naplno využívať nástroje na podporu pokroku v rámci reformy

Komisia by mala podporovať dosahovanie výsledkov reforiem tým, že:

i)všetkými nástrojmi, ktoré má v súvislosti s procesom prístupových rokovaní k dispozícii, bude podporovať pokrok reforiem;

ii)bude transparentná, pokiaľ ide o to, ako sa odvoláva na „klauzulu o celkovej rovnováhe“ alebo ju uplatňuje.

47

Komisia decentralizovala hospodárenie s 12 % finančných prostriedkov nástroja IPA I na Čiernu Horu. Zistili sme, že decentralizované hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ predstavuje potenciálne užitočný nástroj na posilňovanie administratívnej kapacity prostredníctvom odovzdávania znalostí, čo nebolo úplne využité v rámci nástroja IPA I (pozri body 38 až 40).

Odporúčanie 5 – využívať decentralizované hospodárenie na šírenie osvedčených administratívnych postupov

Po zavedení príkladov osvedčených postupov v rámci operačných štruktúr vytvorených na decentralizované hospodárenie by Komisia mala podporiť vnútroštátne orgány, aby tieto postupy šírili v iných orgánoch verejnej správy, napríklad podporiť delegovanie rozhodovania na príslušnú úroveň a posilniť systémy vnútornej kontroly.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 12. júla 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Kľúčové udalosti vo vzťahoch medzi EÚ a Čiernou Horou

1999 | • | 26. mája – Proces stabilizácie a pridruženia pre krajiny juhovýchodnej Európy.
2000 | • | 24. januára – Rada prijíma smernice na rokovania o dohode o stabilizácii a pridružení.
2003 | • | 21. júna - Na samite o západnom Balkáne a EÚ, ktorý sa konal v Solúne, kde EÚ opätovne vyjadruje podporu európskej perspektíve krajín západného Balkánu.
2006 | • | 3. júna - Parlament Čiernej Hory vyhlasuje nezávislosť po referende z 21. mája.
2007 | • | 22. januára – Rada prijíma Európske partnerstvo s Čiernou Horou.
• | 15. októbra – Dohoda o stabilizácii a pridružení podpísaná v Luxemburgu.
• | 28. decembra – Podpísaná dočasná dohoda o obchode a obchodných záležitostiach.
2008 | • | 1. januára – Dočasná dohoda a dohoda o zjednodušení udeľovania víz a readmisná dohoda nadobúdajú účinnosť.
• | 15. decembra – Čierna Hora predkladá žiadosť o členstvo v EÚ.
2009 | • | 19. decembra – Udelené bezvízové cestovanie do schengenského priestoru.
2010 | • | 1. mája – Nadobúda účinnosť dohoda o stabilizácii a pridružení.
• | 9. novembra – Komisia odporúča udeliť Čiernej Hore štatút kandidátskej krajiny.
• | 17. decembra – Rada súhlasí s udelením štatútu kandidátskej krajiny Čiernej Hore.
2011 | • | 12. októbra – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• | 9. decembra – Rada začína prístupový proces s Čiernou Horou.
2012 | • | 26. júna – Európska rada schvaľuje hodnotenie Komisie a otvára prístupové rokovania.
• | 29. júna – Začínajú prístupové rokovania a konferencia o pristúpení prijíma rokovací rámec.
• | 18. decembra – Otvorenie a predbežné uzavretie prvej rokovacej kapitoly 25 – Veda a výskum.
2013 | • | 15. apríla – Otvorenie a predbežné uzavretie kapitoly 26 – Vzdelávanie a kultúra.
• | 27. júna – Preverovacie zasadnutia sú ukončené.
• | 18. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 5 – Verejné obstarávanie, kapitole 6 – Právo obchodných spoločností, kapitole 20 – Podnikanie a priemyselná politika, kapitole 23 – Súdnictvo a základné práva a kapitole 24 – Spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť.
2014 | • | 31. marca – Otvorenie kapitoly 7 – Právo duševného vlastníctva a kapitoly 10 – Informačná spoločnosť a médiá.
• | 7. mája – Proces preverovania je ukončený (posledná správa o preverovaní predstavená Rade).
• | 24. júna – Otvorenie rokovaní o kapitole 4 – Voľný pohyb kapitálu, kapitole 31 – Zahraničná, bezpečnostná a obranná politika a kapitole 32 – Finančná kontrola.
• | 16. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 18 – Štatistika, kapitole 28 – Ochrana spotrebiteľa a zdravia, kapitole 29 – Colná únia a kapitole 33 – Finančné a rozpočtové ustanovenia.
2015 | • | 30. marca – Otvorenie rokovaní o kapitole 16 – Zdaňovanie a kapitole 30 – Vonkajšie vzťahy.
• | 22. júna – Otvorenie rokovaní o kapitole 9 – Finančné služby a kapitole 21 – Transeurópske siete.
• | 21. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 14 – Dopravná politika a kapitole 15 – Energetika.

Zdroj: Európska komisia.

Príloha II

Kontrolované projekty

Č.
Názov projektu
Zmluva č.
Suma zmluvy
(EUR)

Verejné obstarávanie

1.
Ďalší vývoj a posilnenie systému verejného obstarávania v Čiernej Hore
205-748
1 080 017

2.
Podpora na zlepšenie správy a riadenia vecí verejných (SIGMA)
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Odborná príprava v oblasti verejného obstarávania v západnom Balkáne a Turecku
248-580
3 962 000

Korupcia

4.
Podpora vykonávania protikorupčnej stratégie a akčného plánu
297-271
643 419

5.
Korupcia v miestnej samospráve – nulová tolerancia!
306-428
211 454

Vnútorná kontrola

6.
Posilnenie systémov riadenia a kontroly pre finančnú pomoc EÚ v Čiernej Hore
252-719
2 000 000

7.
Posilnenie riadenia finančných prostriedkov EÚ a všeobecného správneho konania
327-819
1 261 500

Externý audit

8.
Posilnenie štátneho kontrolného úradu (ŠKÚ) Čiernej Hory
234-548
837 384

9.
Kontrola kvality auditu v ŠKÚ Čiernej Hory
338-180
236 138

Iniciatíva v oblasti budovania kapacít

10.
Technická pomoc na reformu miestnej samosprávy
229-836
638 950

11.
Budovanie kapacít a podpora miestnej samosprávy pri vykonávaní grantov na miestny rozvoj
282-481
1 065 900

ReSPA

12.
Riadenie ReSPA a organizácia činností ReSPA
256-128
2 400 000

13.
Riadenie ReSPA a organizácia činností ReSPA
331-241
3 500 000

Doprava

14.
Technická pomoc pre sektor dopravy
233-959
1 160 668

15.
Technická pomoc pre inštitucionálny rozvoj Riaditeľstva železníc v Čiernej Hore
289-223
139 684

16.
Rekonštrukcia časti cesty Crkvicko Polje-Nikovici
256-594
789 807

Životné prostredie

17.
Podpora environmentálneho manažérstva
258-795
912 465

18.
Vypracovanie právnych dokumentov v oblasti komunálnych služieb a odpadového hospodárstva
290-255
155 055

19.
Zlepšenie odpadového hospodárstva v Danilovgrade
256-597
983 193

Zdroj: Európska komisia.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

VIII

Komisia zdôrazňuje, že politický dialóg môže reformy len podporovať, ale zodpovednosť za reformný proces spočíva na vnútroštátnych orgánoch.

Komisia ďalej zdôrazňuje, že v reformnom procese je dôležité uprednostniť kvalitu pred rýchlosťou.

Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.

Využívanie nástrojov na riadenie procesu pristúpenia vrátane klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiahlom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok.

Pripomienky

Rámček 2 – Príklady nedostatočnej koordinácie medzi projektmi IPA

Projekty 1, 2 a 3

Komisia zdôrazňuje, že vzhľadom na to, že čiernohorská verejná správa je pomerne malá a systém verejného obstarávania v Čiernej Hore sa nachádza v ranom štádiu zriaďovania, určité doplnkové prekrývanie medzi rôznymi druhmi odbornej prípravy bolo nevyhnutné.

Projekty 12 a 13

Komisia poukazuje na to, že v druhej polovici kontrolovaného obdobia sa Regionálna škola pre verejnú správu (ReSPA) dokázala preorientovať z organizácie poskytujúcej odbornú prípravu na regionálne centrum prispievajúce k politickému dialógu prostredníctvom porovnávacích štúdií a regionálneho výskumu, partnerského preskúmania, letných škôl, vnútroštátnych seminárov, programov mobility a študijných pobytov, tematických sietí atď. V tomto kontexte Čierna Hora vyťažila zo súčinnosti medzi vládnymi predstaviteľmi na rôznych podujatiach organizovaných organizáciou ReSPA, ako aj z vykonaných porovnávacích štúdií.

Od roku 2013 zaujala organizácia strategickejší prístup na vysokej úrovni, v rámci ktorého sa zameriava iba na vyšších úradníkov a osoby prijímajúce rozhodnutia.

Rámček 3 – Príklady výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili

Projekt 4

Komisia poznamenáva, že protikorupčná agentúra (ACA) bola zriadená 1. januára 2016. Agentúra v súčasnosti používa platformu Integrity Risk Manager ako vzor na vývoj novej verzie informačného systému, pretože všetky moduly informačného systému agentúry ACA vrátane modulu pre plány integrity musia byť vyvinuté v rámci jednotných noriem.

Projekt 19

Komisia poukazuje na to, že viaceré koše sú uskladnené, aby mohli v budúcnosti nahradiť koše, ktoré sa momentálne používajú, a tak je potrebné mať zásobu nepoužívaných košov.

Rámček 4 – Príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali

Projekt 14 úspešne prispel

Komisia zdôrazňuje, že je dôležité uviesť aj to, že oneskorenia pri vykonávaní dohody o Spoločnom európskom leteckom priestore (ECAA) sú spôsobené aj oneskorenou ratifikáciou zo strany niektorých členských štátov EÚ (dohoda bola podpísaná v roku 2006, ale ešte stále nenadobudla platnosť). Celkovo Komisia ohodnotila úroveň pripravenosti Čiernej Hory v tejto oblasti veľmi pozitívne. Posledná hodnotiaca návšteva ECAA v októbri 2015 dospela k záveru, že Čierna Hora spĺňa požiadavky prvej fázy dohody o ECAA.

28

Komisia poukazuje na to, že na oblasti dopravy a životného prostredia sa bude nová metodika predkladania správ vzťahovať od roku 2016.

37

Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.

Využitie klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiahlom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok. Pokiaľ ide o klauzulu o celkovej rovnováhe, špecifické problémy vznesené v roku 2014 sa podarilo vyriešiť po tom, čo Komisia pripomenula čiernohorským orgánom existenciu tejto klauzuly.

Závery a odporúčania

Odporúčanie 1 – lepšie koordinovať opatrenia na posilnenie kapacít

Komisia súhlasí s odporúčaním 1.

Odporúčanie 2 – zlepšiť záväzok využívať výstupy a nadväzovať na výsledky

Komisia súhlasí s odporúčaním 2.

45

V správach sa vždy odzrkadľuje pokrok dosiahnutý na medziročnom základe. Spojenie viacerých za sebou nasledujúcich správ umožňovalo vykonať porovnania za dlhšie časové obdobia. So zavedením novej metodiky predkladania správ v roku 2015 a s posilnením zamerania na pripravenosť ako doplnku k pokroku dosiahnutému v porovnaní s predchádzajúcim rokom bude ešte jednoduchšie v príslušných oblastiach vykonávať porovnania za dlhšie časové obdobia.

Odporúčanie 3 – vytvoriť lepšie nástroje na meranie pokroku smerom k lepšej administratívnej kapacite

Komisia súhlasí s odporúčaním 3.

Komisia bude v roku 2016 aj naďalej rozširovať svoju novú metodiku predkladania správ na ďalšie oblasti. To umožní aj lepšiu porovnateľnosť medzi krajinami a aj v priebehu času v príslušných oblastiach. Na oblasti dopravy a životného prostredia sa bude nová metodika vzťahovať od roku 2016.

Posudzovanie v rámci novej metodiky je aj naďalej predovšetkým kvalitatívne, hoci zohľadňuje aj kvantitatívne faktory. Je to potrebné na vytvorenie reálneho obrazu o všetkých prvkoch, ktoré sú relevantné na posúdenie situácie v konkrétnej oblasti.

46

Komisia zdôrazňuje, že politický dialóg môže reformy len podporovať, ale zodpovednosť za reformný proces spočíva na vnútroštátnych orgánoch.

Komisia ďalej zdôrazňuje, že v reformnom procese je dôležité uprednostniť kvalitu pred rýchlosťou.

Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.

Využívanie nástrojov na riadenie procesu pristúpenia vrátane klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiahlom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok.

Odporúčanie 4 – v plnej miere využívať nástroje na podporu pokroku v rámci reformy

Komisia čiastočne súhlasí s odporúčaním 4.

i)Komisia súhlasí s Dvorom audítorov, že z hľadiska prístupového procesu je kľúčové využiť všetky dostupné politické nástroje. Komisia sa domnieva, že v tomto prípade už využíva všetky dostupné politické nástroje, ale Komisia je rovnako odhodlaná zachovávať dôveryhodnosť procesu a uprednostňuje kvalitu reformy pred rýchlosťou. V tejto súvislosti je dôležité zdôrazniť, že najmä rýchlosť reforiem je pod kontrolou orgánov Čiernej Hory.

ii)Komisia sa domnieva, že vystupuje transparentne, pokiaľ ide o jej odkazovanie na klauzulu o rovnováhe alebo o využitie tejto klauzuly.

V rokovacom rámci, ktorým sa upravuje vymedzenie medzivládneho procesu, sa veľmi jasne stanovujú podmienky (pozri ďalej), za ktorých možno uplatniť klauzulu o rovnováhe. Je dôležité zdôrazniť, že o využití klauzuly o rovnováhe rozhodujú členské štáty na základe návrhu Komisie. V rokovacom rámci sa hovorí aj o tom, že klauzula o rovnováhe sa využíva po vyčerpaní všetkých ostatných dostupných opatrení. Komisia teda nemôže súhlasiť s touto časťou odporúčania.

V príslušnom texte rokovacieho rámca sa uvádza: „V priebehu rokovaní treba zabezpečiť celkovú rovnováhu medzi kapitolami. Vzhľadom na prepojenie medzi kapitolami Súdnictvo a základné práva a Spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť, a na hodnoty, na ktorých je založená Únia, ako aj na ich význam z hľadiska vykonávania acquis vo všetkých oblastiach, ak pokrok v týchto kapitolách značne zaostáva za celkovým pokrokom v rámci rokovaní, a po vyčerpaní všetkých ostatných dostupných opatrení, Komisia z vlastnej iniciatívy alebo na žiadosť jednej tretiny členských štátov navrhne pozastaviť svoje odporúčania na začatie a/alebo uzavretie iných rokovacích kapitol a podľa potreby prispôsobiť súvisiace prípravné práce, až kým sa táto nerovnováha nevyrieši. O takomto návrhu a o podmienkach zrušenia prijatých opatrení rozhodne Rada kvalifikovanou väčšinou. Členské štáty na medzivládnej konferencii konajú v súlade s rozhodnutím Rady bez toho, aby bola dotknutá všeobecná požiadavka jednomyseľnosti na medzivládnej konferencii.“

Odporúčanie 5 – využívať decentralizované hospodárenie na šírenie osvedčených administratívnych postupov

Komisia súhlasí s odporúčaním 5.

QJ-AB-16-021-SK-E    ISSN 1977-5776

Dvor audítorov v tejto správe skúma, či podpora Komisie pre Čiernu Horu účinne prispela k budovaniu administratívnej kapacity krajiny, aby sa pripravila na členstvo v EÚ. Dvor audítorov dospel k záveru, že napriek pomalému pokroku, ktorý bol zaznamenaný v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc EÚ pomohla posilniť administratívnu kapacitu v kontrolovanom období (2007 – 2013). Finančná a nefinančná pomoc EÚ bola síce zameraná na dôležité potreby v oblasti budovania kapacity, Dvor audítorov však zaznamenal prípady, keď slabý záväzok vnútroštátnych orgánov uskutočniť reformy viedol k nevyužitiu výstupov a nedosiahnutiu plánovaných účinkov. Dvor audítorov odporúča spôsoby, ktoré by Komisii mohli umožniť získať lepšie výsledky.