EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5646-1 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/19632 | QJ-AB-16-021-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5670-6 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/177906 | QJ-AB-16-021-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5656-0 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/326174 | QJ-AB-16-021-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije | 27.1.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 23.5.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 12.7.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 28.7.2016

SL
2016

št. 20

Posebno poročilo

Krepitev upravne
zmogljivosti v Črni gori:
dosežen je bil napredek,
toda na mnogih
ključnih področjih
so potrebni boljši rezultati

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializiran za revidiranje področja zunanjih ukrepov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans Gustaf Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Peter Eklund in ataše Emmanuel-Douglas Hellinakis, vodja naloge Torielle Perreur-Lloyd ter revizorji Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante in Aurelia Petliza.

Od leve proti desni: A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P. Eklund, S. Girard.

Kazalo

Kratice in okrajšave

Povzetek

Uvod

Pot Črne gore proti članstvu v EU

Predpristopna pomoč EU

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Del I – Revidirani projekti so obravnavali potrebe po upravni zmogljivosti in so bili večinoma dobro usklajeni z drugimi projekti IPA in intervencijami donatorjev

Projekti so obravnavali potrebe po upravni zmogljivosti

Usklajevanje med projekti in drugimi intervencijami je bilo večinoma dobro

Del II – Neustrezna uporaba izložkov je zmanjšala uspešnost nekaterih revidiranih projektov

Projekti so v glavnem prinašali izložke, vendar teh upravičenci niso vedno uporabljali, črnogorski organi pa ne vedno nadalje ukrepali v zvezi z njimi

Ni bilo dovolj informacij, ki bi prikazovale napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti v daljšem časovnem obdobju

Del III – Komisija je dobro uporabljala svoja nefinančna sredstva za podporo reformnemu procesu, toda glavna vprašanja ostajajo nerazrešena

Mehanizmi za politični dialog v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma dobro delujejo

Uporaba orodij za spodbujanje reforme, zagotovljenih v okviru pogajanj o pristopu, ni bila dovolj jasna

Potencial za uporabo decentraliziranega upravljanja za krepitev upravne zmogljivosti še ni v celoti izkoriščen

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Ključni datumi v odnosih med EU in Črno goro
Priloga II | – | Revidirani projekti

Odgovori Komisije

Kratice in okrajšave

ECAA: skupni evropski zračni prostor

IPA: instrument za predpristopno pomoč

IRM: orodje za obvladovanje tveganja v zvezi z integriteto

MVK: medvladna konferenca

ReSPA: regionalna šola za javno upravo

VRI: vrhovna revizijska institucija

Povzetek

I

Črna gora je od razglasitve neodvisnosti leta 2006 dosegla napredek na poti proti članstvu v EU. Leta 2010 je postala kandidatka za članstvo, junija 2012 je Svet sprejel pogajalski okvir, nato pa so se začela pogajanja o pristopu. Do konca leta 2015 je bilo odprtih 22 od 35 pogajalskih poglavij, dve od teh pa sta bili začasno zaprti.

II

Komisija je pomagala Črni gori pri vzpostavljanju institucij in krepitvi upravne zmogljivosti, da bi podprla njen prehod v demokratično in gospodarsko razvito državo. Predpristopna pomoč EU je sestavljena iz finančne pomoči v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) in nefinančne pomoči v okviru mehanizmov političnega dialoga.

III

V obdobju 2007–2013 je EU dodelila 235,7 milijona EUR finančne pomoči Črni gori kot pomoč pri pripravah na pristop. Za 76 % tega zneska so bile do konca leta 2015 sklenjene pogodbe. Okvirna dodeljena finančna sredstva IPA za državo v obdobju 2014–2020 znašajo 270,5 milijona EUR. Država je imela tudi dostop do programov in projektov, financiranih v okviru programov z več upravičenci, ki zajemajo celoten Zahodni Balkan in Turčijo.

IV

Sodišče je revidiralo 19 projektov v treh glavnih sektorjih pomoči IPA I (2007–2013): reforma javne uprave (13 projektov), promet (3 projekti) in okolje (3 projekti). 15 jih je bilo financiranih iz sredstev, dodeljenih za Črno goro, preostali štirje pa iz sredstev, dodeljenih za regijo. Poleg tega je Sodišče pregledalo mehanizme za politični dialog, vzpostavljene v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in pogajanj o pristopu.

V

Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna finančna in nefinančna pomoč EU v obdobju 2007–2013 uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori. Čeprav je Sodišče ugotovilo, da je napredek na več ključnih področjih počasen, je prišlo do zaključka, da je predpristopna pomoč EU pomagala okrepiti upravno zmogljivost v državi. Toda za 12 od 19 projektov, financiranih iz IPA, ki jih je Sodišče revidiralo, je bila uspešnost podpore manjša, ker črnogorski organi niso v celoti uporabljali nekaterih izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivosti ali nadalje ukrepali v zvezi z njimi. Pri večini projektov, ki jih je revidiralo Sodišče, ni bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni organi nadalje ukrepati v zvezi z naložbami IPA in te naložbe izkoristiti.

VI

Revidirani projekti so v glavnem prinašali načrtovane izložke, ki so obravnavali pomembne potrebe po upravni zmogljivosti, na primer z uspešnim podpiranjem zakonodajnih sprememb in ustanavljanja institucij ter z zagotavljanjem usposabljanja. Projekti so bili v večini primerov dobro usklajeni in so upoštevali delo, ki so ga izvedli drugi donatorji. Našli pa smo primere prekrivanja ali primere, v katerih bi bilo mogoče izboljšati izmenjavo informacij med projekti IPA, ki potekajo samo v Črni gori, in regionalnimi projekti (z več upravičenci), ki zajemajo več držav v predpristopnem procesu.

VII

Sodišče je tudi ugotovilo, da Komisija sicer spremlja napredek države pri krepitvi upravne zmogljivosti, vendar pa je bila ocena kvalitativna in preučeni so bili različni deli javne uprave. Zato je bilo težko primerjati napredek v daljšem časovnem obdobju. Komisija je leta 2015 začela objavljati nove podatke, vendar je bilo še prezgodaj, da bi Sodišče to lahko ocenilo.

VIII

Mehanizmi za politični dialog so delovali dobro, čeprav je doseganje rezultatov na pomembnih področjih, kot so reforma javne uprave, okolje in boj proti korupciji, počasno. Sodišče je opazilo, da je majhen napredek na ključnih področjih pogosto povzročila premajhna zavezanost nacionalnih organov reformi kljub predpristopni pomoči EU. Komisija ima orodja za spodbujanje reforme, vključno s klavzulo o splošnem ravnovesju. Ni vedno jasno, ali bo prišlo do sklicevanja na to orodje in kako se bo sklicevalo nanj oziroma kako se bo uporabljalo, če novi zakoni in institucije, ki jih podpira EU, ne bodo prinesli rezultatov na ključnih področjih, kot je boj proti korupciji.

IX

Komisija je prepustila decentralizirano upravljanje 12 % sredstev IPA I črnogorskim organom. Sodišče je ugotovilo, da je decentraliziran način upravljanja sredstev EU potencialno koristno orodje za krepitev upravne zmogljivosti s prenosom znanja, kar v okviru IPA I ni bilo v celoti izkoriščeno.

X

Sodišče je izreklo več priporočil v podporo krepitvi upravne zmogljivosti.

Uvod

Pot Črne gore k članstvu v EU

01

Črna gora je majhna gorata država na Zahodnem Balkanu.¹ Jugozahodni del države obliva Jadransko morje, sicer pa država na zahodu meji na Hrvaško, na severozahodu na Bosno in Hercegovino, na severovzhodu na Srbijo, na vzhodu na Kosovo*² in na jugovzhodu na Albanijo. Glavno in tudi največje mesto je Podgorica. Država ima 625 266 prebivalcev, ki spadajo v naslednje etnične skupine: 44,98 % Črnogorcev, 28,73 % Srbov, 8,65 % Bošnjakov, 4,91 % Albancev in 12,72 % drugih.³

02

Črna gora je od razglasitve neodvisnosti leta 2006 dosegla napredek na poti k članstvu v EU. Leta 2007 je podpisala stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z EU⁴, leta 2010 pa ji je Svet podelil status države kandidatke za članstvo v EU. Junija 2012 je Svet sprejel pogajalski okvir in začela so se pogajanja o pristopu. V istem letu je bilo odprto prvo pogajalsko poglavje.⁵ Do konca leta 2015 jih je bilo odprtih 22 od 35⁶, dve od teh pa sta bili začasno zaprti. Za časovni potek napredovanja Črne gore k članstvu v EU glej Prilogo I.

03

Kljub trditvam o volilnih goljufijah in parlamentarnemu bojkotu, ki ga izvajajo nekatere opozicijske stranke, je Črna gora v letih po začetku pogajanj o pristopu ostala stabilna. Čeprav so v Črni gori reforme nujne in podobne kot na preostalem Zahodnem Balkanu, na primer v zvezi z javno upravo in obravnavanjem korupcije, se zanjo zdaj meni, da je v pristopnem procesu najbolj napredovala.

Predpristopna pomoč EU

04

Od leta 2007 Črna gora prejema finančno pomoč v okviru instrumenta za predpristopno pomoč⁷. Dodeljena sredstva v višini 235,7 milijona EUR v okviru IPA I za obdobje 2007–2013⁸ je mogoče prikazati po različnih sektorjih podpore, kakor sledi:

Tabela 1

Pomoč IPA Črni gori v obdobju 2007–2013 (v milijonih EUR)

Sektor | Skupno dodeljena sredstva za sektor | Odstotek
Reforma javne uprave | 45,6 | 19 %
Okolje in podnebne spremembe | 30,3 | 15 %
Čezmejno sodelovanje | 30,3 | 13 %
Promet | 30,0 | 13 %
Pravosodje in notranje zadeve | 25,5 | 11 %
Ad hoc ukrepi | 25,0 | 11 %
Kmetijstvo in razvoj podeželja | 22,5 | 9 %
Socialni razvoj | 21,5 | 9 %
SKUPAJ 2007–2013 | 235,7 | 100 %

Vir: Evropska komisija.

05

Cilj financiranja EU v okviru IPA I je bil podpreti prehod Črne gore v demokratično in gospodarsko stabilno državo na poti k članstvu v EU. Komisija je financiranje v okviru IPA I uporabila za pomoč Črni gori pri vzpostavljanju institucij in krepitvi upravnih zmogljivosti ter za spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja pri prizadevanjih države za izpolnitev københavnskih meril⁹. Do konca leta 2015 so bile pogodbe sklenjene za 76 % sredstev IPA, 87 % teh sredstev pa je bilo izplačanih.

06

Instrumentu IPA I sledi instrument IPA II, ki določa nov okvir za predpristopno pomoč za obdobje 2014–2020 in ki zajema okvirna dodeljena sredstva v višini 270,5 milijona EUR. Projekti IPA II so usmerjeni v strukturno reformo v sektorjih, ki zajemajo glavna področja iz širitvene strategije EU, kot so demokracija in upravljanje, pravna država, trajnostna rast in konkurenčnost.

07

EU zagotavlja predpristopno pomoč tudi na regionalni ravni v obliki projektov in programov z več upravičenci (več državami), ki zajemajo celoten Zahodni Balkan in Turčijo. Dodeljena sredstva za regijo so v okviru IPA I znašala 1,137 milijarde EUR, za IPA II pa 2,959 milijarde EUR.

08

Predpristopna pomoč EU gradi na strateških dokumentih, kot so stabilizacijsko-pridružitveni sporazum, letna strategija širitve in letna poročila za državo o napredku, ki jih sprejme Komisija. Ti so se do leta 2013 odražali v dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja, zdaj pa so zajeti v okvirne strateške dokumente. Letne ali večletne programe sprejme Komisija po posvetovanju z državami upravičenkami in drugimi deležniki.

09

Komisija je projekte EU v Črni gori večinoma izvajala neposredno v okviru centraliziranega upravljanja. Ob koncu IPA I je prenesla upravljanje programov na področjih razvoja človeških virov in regionalnega razvoja na nacionalne organe, vendar ostaja odgovorna za ta sredstva in pregleduje transakcije. V okviru IPA II še naprej uporablja mešanico centraliziranega in decentraliziranega načina upravljanja, ki se zdaj imenuje posredno in neposredno upravljanje, dopolnjujejo pa ga drugi načini izvajanja, kot je sektorska proračunska podpora¹⁰.

10

Komisija oceni napredek Črne gore za preteklo dvanajstmesečno obdobje v širitvenem svežnju in letnih poročilih o napredku. Širitveni sveženj zajema letni strateški dokument, v katerem so bili do leta 2014 predstavljeni novejši dosežki in glavni izzivi za naslednje dvanajstmesečno obdobje, vključno s specifičnimi zaključki in priporočili. Leta 2015 je strateški dokument vključeval dolgoročnejši pregled izzivov za preostanek mandata sedanje Komisije.

1V času revizije se je k področju Zahodnega Balkana prištevalo šest držav: Albanija, Bosna in Hercegovina, nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Kosovo*, Črna gora in Srbija.

*To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

2Prav tam.

3Popis prebivalstva iz leta 2011. Glej brošuro Montenegro in figures (Črna gora v številkah) statističnega urada Črne gore, 2013.

4Stabilizacijsko-pridružitveni sporazum je začel veljati leta 2010.

5Poglavje 25, ki zajema znanost in raziskave. Poglavje je bilo v istem letu začasno zaprto.

6Vsako poglavje se nanaša na neko področje zakonodaje EU.

7IPA I je bil vzpostavljen z Uredbo Sveta (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 210, 31.7.2006, str. 82) in Uredbo Komisije (ES) št. 718/2007 z dne 12. junija 2007 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 1085/2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 170, 29.6.2007, str. 1).

8Vsa dodeljena sredstva v okviru IPA I za obdobje 2007–2013 so znašala 10 milijard EUR.

9Københavnska merila, ki jih je junija 1993 določil Evropski svet, sestavljajo:

(a) politična merila: stabilnost institucij, ki zagotavljajo demokracijo, pravno državo, spoštovanje človekovih pravic ter spoštovanje in zaščito manjšin;

(b) gospodarska merila: obstoj delujočega tržnega gospodarstva ter sposobnost obvladovanja konkurenčnega pritiska in tržnih sil v EU;

(c) sposobnost za prevzem obveznosti članstva, vključno s spoštovanjem politične, ekonomske in monetarne unije.

10Proračunska podpora zajema neposredne prenose finančnih sredstev v nacionalno zakladnico partnerske države, pogoj zanje pa je izpolnjevanje meril za upravičenost (dobro opredeljena strategija, stabilen makroekonomski okvir, dobro finančno poslovodenje javnih sredstev ali zanesljiv program za njegovo izboljšanje ter preglednost in nadzor proračuna) ter politični dialog, ocena smotrnosti in gradnja zmogljivosti.

Obseg revizije in revizijski pristop

11

Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna pomoč EU v obdobju 2007–2013 uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori. Revizija je zajemala finančno (projekti, financirani iz IPA) in nefinančno pomoč (mehanizmi za politični dialog med EU in Črno goro).

12

Pri reviziji so bila obravnavana tri glavna vprašanja:

(a)Ali je bila v okviru revidiranih projektov ustrezno obravnavana potreba po krepitvi upravne zmogljivosti?

Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je pregledalo, ali so bili revidirani projekti zasnovani tako, da so se v njihovem okviru obravnavale potrebe po upravni zmogljivosti, ki jih Komisija in nacionalni organi opredeljujejo kot pomembne, ter ali so bili projekti dobro usklajeni z drugimi projekti IPA in z intervencijami drugih donatorjev.

(b)Ali so revidirani projekti dosegli rezultate pri krepitvi upravne zmogljivosti?

Za pridobitev odgovora na to vprašanje je Sodišče pregledalo, ali so revidirani projekti prinesli pričakovane izložke, povezane z gradnjo zmogljivosti, ter ali so nacionalni organi te izložke uporabljali in nadalje ukrepali v zvezi z njimi. Če ni bilo uporabe izložkov ali nadaljnjega ukrepanja v zvezi z njimi, je Sodišče preučilo glavne razloge za to. Preverilo je tudi oceno, ki jo je Komisija pripravila glede uspešnosti podpore EU pri izboljševanju upravne zmogljivosti.

(c)Ali je Komisija uspešno uporabljala nefinančno pomoč za krepitev upravne zmogljivosti?

Pri odgovarjanju na to vprašanje smo pregledali, kako je Komisija uporabljala mehanizme za politični dialog, vzpostavljene v okviru stabilizacijskopridružitvenega sporazuma in pogajanj o pristopu. Preučili smo tudi, kako je Komisija uporabljala svoj vpliv, da bi dosegla aktivno zavezanost nacionalnih organov reformi. Poleg tega smo preučili, ali je Komisija izkoristila potencial za prenos zmogljivosti s spodbujanjem širjenja dobre prakse, ki je bila razvita v okviru decentraliziranega načina upravljanja sredstev IPA.

13

Sodišče se je osredotočilo na tri sektorje, ki so pomembni za vključevanje Črne gore v EU: na reformo javne uprave, promet in okolje. Tem sektorjem je bilo namenjenih 47 % skupnih sredstev za posamezne države, ki so bila v okviru IPA I¹¹ dodeljena Črni gori, kot je prikazano v tabeli 1. Pregledali smo tudi projekte, v okviru katerih se obravnava gradnja zmogljivosti na področju javne uprave in ki so financirani iz sredstev, dodeljenih v okviru IPA za regijo (za več upravičencev). Ta zagotavlja pomoč tudi drugim državam, ki so upravičene do pomoči v okviru IPA.¹² Ker se za vsa ta področja podpore dodeljuje pomoč tudi v okviru IPA II (2014–2020), lahko Komisija upošteva opažanja in priporočila iz tega poročila pri izvajanju IPA II in pripravljanju vmesnega pregleda tega instrumenta, ki je načrtovan za leto 2017.

14

Sodišče je pregledalo vzorec 19 projektov. V sektorju reforme javne uprave smo izbrali 13 projektov, pri čemer smo se osredotočili na javno naročanje, boj proti korupciji, notranje kontroliranje, zunanje revidiranje, lokalno samoupravo in regionalno šolo za javno upravo (ReSPA). V sektorju prometa je Sodišče izbralo tri projekte v zvezi s civilnim letalstvom, direktoratom za železnice in gradnjo cest. V sektorju okolja je izbralo tri projekte in se pri tem osredotočilo na upravljanje na ravni centralne vlade, komunalne storitve in ravnanje z odpadki. 15 projektov v vzorcu je bilo financiranih iz sredstev za posamezno državo, dodeljenih Črni gori, preostali štirje pa iz sredstev za regijo. Za podrobnosti o izbranih projektih glej Prilogo II.

15

Revizija je vključevala analizo dokumentov in pogovore s predstavniki Komisije in nacionalnih organov. Sodišče se je obrnilo tudi na druge deležnike, kot so organizacije civilne družbe in donatorske organizacije. Uporabilo je dokaze iz projektnih in programskih dokumentov, vrednotenj in ocen IPA I in države, letnih poročil Komisije o napredku ter resolucij proračunskega organa.

11Sodišče je pregledalo projekte IPA I, ker se projekti IPA II v času revizije še niso izvajali.

12Države, ki so upravičene do pomoči v okviru IPA, so države Zahodnega Balkana in Turčija. Za te programe in projekte se uporablja tudi izraz „regionalni” ali „večdržavni”. Skupna sredstva, dodeljena v okviru IPA I za programe in projekte z več upravičenci, so znašala 1 137 milijonov EUR.

Opažanja

Del I – Revidirani projekti so obravnavali potrebe po upravni zmogljivosti in so bili večinoma dobro usklajeni z drugimi projekti IPA in intervencijami donatorjev

16

Da bi projekti IPA uspešno prispevali h krepitvi upravne zmogljivosti javne uprave Črne gore, bi morale biti v njihovem okviru obravnavane glavne potrebe po zmogljivosti, ki sta jih ugotovili Komisija in Črna gora. Pričakovali smo, da bodo dobro usklajeni med sabo in s podporo, ki jo zagotavljajo drugi donatorji, na primer zato, da ne bi prišlo do prekrivanj. Novi projekti IPA bi morali graditi na rezultatih prejšnjih ukrepov, ki jih je financirala EU.

V okviru projektov so bile obravnavane potrebe po upravni zmogljivosti

17

Sodišče je preučilo večletni orientacijski finančni okvir in dokument večletnega okvirnega načrtovanja, v katerih so opredeljeni glavna področja in cilji podpore EU, sporazume o financiranju za izbrane projekte, v katerih so opisani posebni cilji teh projektov, in nacionalne strateške dokumente. Vsi so opozarjali na potrebo po krepitvi upravne zmogljivosti. Sodišče je ocenilo, ali so bili revidirani projekti namenjeni zadovoljevanju ene ali več potreb po zmogljivosti, omenjenih v teh dokumentih. Po naših opažanjih je bilo vseh 19 projektov zasnovanih tako, da bi zadovoljili ugotovljene potrebe po upravni zmogljivosti. V tabeli 2 je pregled ciljev revidiranih projektov v zvezi z gradnjo zmogljivosti.

Tabela 2

Kako so bili revidirani projekti zasnovani za odpravo vrzeli v upravni zmogljivosti

Področje
Projekti
Cilji v zvezi z gradnjo zmogljivosti

Javno naročanje
1, 2, 3

οIzboljšanje zakonodaje in zmogljivosti javnih naročnikov s krepitvijo zmogljivosti organa za javno naročanje

οIzvajanje usposabljanja in organizacija programa za certifikacijo

Korupcija
4, 5

οGradnja zmogljivosti v institucijah, ki se ukvarjajo s preprečevanjem korupcije

οGradnja zmogljivosti na lokalni ravni za boj proti korupciji, vključno z organizacijami civilne družbe

Notranje kontroliranje
6, 7

οUvedba notranjega nadzora javnih financ

οPripravljanje na načrtovano upravljanje sredstev EU v prihodnosti s strani nacionalnih organov

Zunanje kontroliranje
8, 9

οIzboljšanje zmogljivosti vrhovne revizijske institucije (VRI) za načrtovanje dela in razvoj revizijske metodologije

οrazvijanje kontroliranja revizijske kakovosti

Lokalna samouprava
10, 11

οRazvijanje programov usposabljanja in zagotavljanje mentorstva

οPriprava strateških načrtov za občine

Regionalna šola za javno upravo
12, 13

οPodpora gradnji zmogljivosti v javnih upravah zahodnobalkanske regije

Promet
14, 15, 16

οRazvijanje zmogljivosti za izboljšanje zakonodaje za področja letalstva, železnic in cest, za vzpostavitev javno-zasebnih partnerstev in koncesijskega financiranja za prometno infrastrukturo

οKrepitev zmogljivosti za upravljanje naložb mednarodnih finančnih instrumentov

οRazvijanje tehničnih in poslovodnih sposobnosti na lokalni ravni

Okolje
17, 18, 19

οPripravljanje strategij za razvijanje, harmoniziranje in izvajanje zakonodaje

οRazvijanje zmogljivosti za izvajanje projektov na vseh ravneh

Vir: Pripravilo Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije.

Usklajevanje med projekti in drugimi intervencijami je bilo večinoma dobro

18

Sodišče je preučilo, ali so bili projekti dobro usklajeni z drugimi ukrepi, ki jih financirajo EU in drugi donatorji v državi. Ugotovilo je, da so bili projekti v glavnem dobro usklajeni z drugimi projekti IPA, na primer tako, da so gradili na dosežkih preteklih projektov IPA na istem področju. Čeprav se je število drugih donatorjev v Črni gori po začetku IPA I leta 2007 močno zmanjšalo,¹³ je Sodišče ugotovilo, da je bilo delo, ki so ga opravili ti donatorji, pri projektih IPA upoštevano (glej primere v okviru 1).

Okvir 1

Primeri dobrega usklajevanja

Projekta št. 6 in 7 sta pripomogla, prvič, k vzpostavitvi upravljavskih in kontrolnih sistemov posebej za decentralizacijo upravljanja sredstev EU s strani Črne gore, ki je načrtovana za prihodnost, ter drugič, k širši uvedbi notranjega nadzora javnih financ za celotno javno upravo.

Da bi projekt št. 6 dosegel prvi cilj, je gradil na projektu, ki ga je financirala EU pred začetkom IPA I. Komisija je med izvajanjem projekta št. 6 zahtevala, naj pogodbenik spremeni izložke tako, da bodo odražali delo, ki so ga v istem času opravljale službe Komisije v zvezi s pregledovanjem skladnosti struktur, ki so jih nacionalni organi vzpostavili med pripravami na decentralizirano upravljanje. Nato je projekt št. 7 zagotovil dodatno podporo in usposabljanje, da bi črnogorske uslužbence pripravil na vodenje decentraliziranih struktur upravljanja.

Za doseganje drugega cilja sta se oba projekta najprej osredotočila na javno upravo na centralni ravni, nato pa še na lokalni. Natančneje, projekt št. 6 je skušal uvesti notranje kontroliranje v ministrstva centralne vlade, vključno z ustanovitvijo enot za notranjo revizijo z izčrpnimi revizijskimi načrti in mreženjem med njimi. Projekt št. 7 se je začel nekaj mesecev po zaključku projekta št. 6 in se je osredotočal na šibke upravljavske prakse, ugotovljene med prvim projektom.

Cilj projektov št. 8 in 9 je bil okrepiti vrhovno revizijsko institucijo (VRI) Črne gore. Projekt št. 8 je gradil na projektu, ki so ga prej financirali nemški donatorji, ter zagotavljal načrte, smernice in delavnice za revizorje. Gradil je na primer zmogljivost na področju revidiranja smotrnosti poslovanja, ki je za VRI pomenilo novo obliko revizijskega dela. Projekt IPA se je med izvajanjem usklajeval z delom nemških in švedskih donatorjev v zvezi s krepitvijo zmogljivosti za revidiranje smotrnosti poslovanja. Projekt št. 9 je bil projekt tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, ki ga je vodila litovska VRI. Bil je dobro usklajen s podporo v okviru projekta št. 8, čeprav sta med projektoma minili dve leti. S povečanjem tehnične zmogljivosti in pripravo smernic je razvil kontroliranje kakovosti v črnogorski VRI.

19

Ugotovili pa smo, da usklajevanje med projekti IPA, ki potekajo samo v Črni gori, in projekti z več upravičenci, ki zajemajo več držav v predpristopnem procesu, ni bilo vedno dobro (glej primere v okviru 2).

Okvir 2

Primeri slabega usklajevanja med projekti IPA

Projekti št. 1, 2 in 3: Sodišče je revidiralo vse projekte IPA I¹⁴, ki podpirajo javno naročanje v Črni gori. Prvi projekt je zagotavljal pomoč samo v Črni gori, druga pa sta bila projekta z več upravičenci, v katerih so lahko sodelovale tudi druge države v predpristopnem procesu. Projekt št. 1 je sicer uspešno vzpostavil sistem javnega naročanja v državi, toda Sodišče je za vse tri projekte ugotovilo, da njihovi izložki v zvezi z gradnjo zmogljivosti niso bili dobro usklajeni. V okviru projektov so s pomočjo pri pripravi novih zakonov razvili zmogljivost za izboljšanje zakonodaje o javnem naročanju. Poleg tega so okrepili smotrnost poslovanja javnih naročnikov tako, da so izvedli usposabljanje in pripravili program certifikacije za uradnike, ki se ukvarjajo z javnim naročanjem. Projekta z več upravičenci (št. 2 in 3) sta bila izvedena po projektu št. 1, vendar tečajev, ki so bili izvedeni v okviru projekta št. 1, nista uspešno nadgradila z dodatnim in bolj specifičnim usposabljanjem. Namesto tega je bila vsebina tečajev v nekaterih primerih zelo podobna ali celo čisto enaka: vsi trije projekti so zagotavljali usposabljanje o osnovnih postopkih javnega naročanja. Projekta št. 1 in 2 sta se nanašala na izvajanje direktive za posebne sektorje¹⁵, projekta št. 2 in 3 pa na sistem pravnih sredstev¹⁶. Poleg tega so se različnih tečajev pogosto udeleževali isti ljudje, na primer tečajev za izvajalce usposabljanj, ki so potekali okviru projektov št. 1 in 3.

Projekta št. 12 in 13: Regionalna šola za javno upravo je bila ustanovljena, da bi pomagala krepiti upravno zmogljivost in spodbujati regionalno sodelovanje v javnih upravah Zahodnega Balkana. Šest udeleženk, vključno z Makedonijo, letno prispeva po 150 000 EUR, večina stroškov šole pa se krije s projekti IPA z več upravičenci. Sodišče je ugotovilo, da dejavnosti usposabljanja na tej šoli niso dovolj dobro usklajene z drugim usposabljanjem, ki se izvaja v okviru projektov IPA v Črni gori. Usposabljanje na šoli je bilo na primer večinoma namenjeno nižjim uslužbencem, katerih potrebe so precej zadovoljevale že druge pobude za gradnjo zmogljivosti. Poleg tega javni uslužbenci niso imeli dovolj informacij o razpoložljivem usposabljanju. Zato Črna gora ni veliko uporabljala usposabljanja, ki ga ponuja šola.

20

Komisija od leta 2014 priznava potrebo po boljšem usklajevanju med nacionalnimi in regionalnimi instrumenti (z več upravičenci) in je spremenila svoje postopke. Regionalno šolo za javno upravo je spodbujala k posvetovanju z nacionalnimi koordinatorji IPA in ustrezni prilagoditvi njenih izložkov. Poleg tega je Komisija leta 2015 ustanovila center za tematsko strokovno znanje o reformi javne uprave v Generalnem direktoratu za sosedstvo in širitvena pogajanja, ki naj bi upravljal več (regionalnih) programov z več upravičenci na področju reforme javne uprave, vključno s pogodbami v zvezi z regionalno šolo za javno upravo. Eden od ciljev centra je zagotavljati usklajevanje med regionalno in nacionalno pomočjo IPA. Vendar je bilo še prezgodaj, da bi preverili, ali so te spremembe prinesle potrebne izboljšave pri usklajevanju med nacionalno in regionalno pomočjo IPA.

Del II – Neustrezna uporaba izložkov je zmanjšala uspešnost nekaterih revidiranih projektov

21

Da bi projekti IPA uspešno prispevali h krepitvi upravne zmogljivosti javne uprave Črne gore, bi morali prinesti pričakovane izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti. Ko so ti izložki zagotovljeni, bi jih morali uporabiti organi, ki so jim bili ti projekti namenjeni (upravičenci), nato pa bi morali nacionalni organi v zvezi z njimi nadalje ukrepati, da bi bili rezultati projektov trajnostni in da bi bil njihov učinek v celoti dosežen. Da bi Komisija prikazala, kaj je bilo doseženo s sredstvi EU, od nje pričakujemo, da bo jasno poročala o doseženem napredku, vključno o tem, koliko se izboljšuje upravna zmogljivost v državi.

Projekti so v glavnem prinašali izložke, vendar teh upravičenci niso vedno uporabljali, črnogorski organi pa ne vedno nadalje ukrepali v zvezi z njimi

22

Za revidirane projekte je Sodišče preučilo vmesna in končna poročila, poročila Komisije o spremljanju in vrednotenju ter zapisnike s sestankov odbora za spremljanje, ter opravilo tudi pogovore z upravičenci. Ugotovilo je, da so projekti v glavnem prinašali načrtovane izložke. Nekateri so bili povezani s cilji v zvezi z gradnjo zmogljivosti, nekateri pa so bili zasnovani za doseganje drugih ciljev, kot je gradnja cest. Sodišče se je osredotočilo na izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti. Za 12 od 19 revidiranih projektov je ugotovilo, da upravičenci enega ali več izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivosti niso v celoti uporabljali ali pa nacionalni organi nato niso ukrepali v zvezi z njimi, kot bi bilo potrebno za trajnost doseženih rezultatov.

23

Če upravičenci niso uporabljali izložkov, se je zmanjšala splošna uspešnost projektov pri krepitvi upravne zmogljivosti, saj se možne izboljšave, ki so jih ponujali, niso vedno udejanjile. Razlogi za neuporabo izložkov so bili pogosto povezani s proračunskimi omejitvami ali omejitvami v zvezi s človeškimi viri.

Glej okvir 3 za primere izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali.

Okvir 3

Primeri izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali

Projekt št. 4 je bil zasnovan tako, da bi bil osredotočen na preprečevanje korupcije. Namenjen je bil dvema glavnima organoma, ki sta se takrat ukvarjala s tem področjem: upravo za protikorupcijsko pobudo in komisijo za preprečevanje nasprotja interesov. Upravičenci dveh načrtovanih izložkov niso v celoti uporabljali.

οKomisija za preprečevanje nasprotja interesov ni uporabljala sistema avtomatizirane izmenjave podatkov v zvezi z izjavami o premoženjskem stanju, ki je bil pripravljen v okviru projekta. Raje je še naprej uporabljala ročno evidenco, čeprav ni imela ustreznih virov za njeno posodabljanje.

οV okviru projekta je bilo pripravljeno orodje IT za obvladovanje tveganj v zvezi z integriteto (IRM). Z njim naj bi uprava za protikorupcijsko pobudo nadzorovala načrte integritete, pripravljene kot pomoč pri blaženju tveganj korupcije, ugotovljenih v javni upravi. Čeprav je načrte integritete pripravilo 72 od 102 institucij v državi, so do časa, ko je potekala revizija, orodje IRM uporabljale samo štiri. To stanje je deloma posledica tega, da ni bilo dovolj uslužbencev, deloma pa tega, da Črna gora ni priskrbela finančnih sredstev, ki bi jih potrebovala za nadaljnji razvoj in uvedbo orodja. (Črna gora se je zanašala, da bo od drugih donatorjev morda dobila 400 000 EUR v skladu z akcijskim načrtom za poglavje 23. Ko do tega ni prišlo, potrebnih sredstev ni zagotovila iz lastnih virov).

Med izvajanjem projekta 4 so se nacionalni organi odločili, da bodo komisijo za preprečevanje nasprotja interesov in upravo za protikorupcijsko pobudo združili v agencijo za preprečevanje korupcije. Do naše revizije ni bilo nobenega dokaza, da bo ta uporabljala katero od rešitev IT, ki so bile v okviru projekta IPA razvite za upravo za protikorupcijsko pobudo in komisijo za preprečevanje nasprotja interesov.

V okviru projekta št. 14 so bile pripravljene tehnične specifikacije za oddajo priprave podatkovne zbirke za upravljanje cestne infrastrukture v Črni gori podizvajalcem. Nacionalni organi v času revizije še niso uporabljali podatkovne zbirke, ki je bila pripravljena štiri leta pred tem. Isti projekt IPA je pomagal pri gradnji zmogljivosti za izvajanje infrastrukturnih projektov v črnogorski javni upravi. Toda v nekaterih primerih gradnja zmogljivosti zaradi velikega menjavanja zaposlenih ni prinesla pričakovanih koristi. Do revizije je šest od osmih ljudi, usposobljenih v družbi za železniško infrastrukturo Črne gore, že nehalo delati na svojih delovnih mestih, večinoma zato, ker so imeli začasne pogodbe.

Projekt št. 19 je pomagal okrepiti zmogljivosti za ravnanje z odpadki na lokalni ravni. Prvotno načrtovani izložki so bili med izvajanjem projekta spremenjeni, toda Sodišče je pri reviziji opazilo, da se celo ti spremenjeni izložki niso vsi uporabljali, deloma zaradi pomanjkanja uslužbencev in finančnih sredstev. Odlagališče za recikliranje, ki je bilo financirano v okviru projekta in je bilo končano leta 2013, na primer še vedno ni delovalo, deloma zaradi pomanjkanja uslužbencev, ki bi ga upravljali. Poleg tega oprema, ki je bila kupljena kot del projekta, zaradi proračunskih omejitev v občini ni bila vzdrževana. Drugi predmeti, nabavljeni v okviru projekta, na primer reciklažni koši, se sploh niso uporabljali.

24

Če nacionalni organi niso nadalje ukrepali v zvezi z izložki projekta, je to pogosto zmanjšalo načrtovane učinke. V nekaterih primerih nacionalni organi niso sprejeli potrebne zakonodaje, zato izložki niso bili v celoti uspešni. V drugih primerih institucije, ki so bile ustanovljene, niso dobile neodvisnosti, ali pa organi, ki bi morali izvrševati zakonodajo, niso imeli pooblastil za to. Nacionalni organi včasih niso zagotovili potrebnih dodatnih človeških virov ali finančnih sredstev za nadaljnje ukrepanje v zvezi z izložki, nastalimi v okviru projektov IPA. Glej okvir 4 za primere izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali.

Okvir 4

Primeri izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali

Cilj projekta št. 5 je bil okrepiti vlogo lokalne uprave in organizacij civilne družbe, ki obravnavajo korupcijo na lokalni ravni, ter izboljšati ozaveščenost državljanov o pomenu uspešnih protikorupcijskih ukrepov. Projekt je dosegel načrtovane izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti (študije, okrogle mize, priporočila o politikah). Notranje ministrstvo, ki je v glavnem odgovorno za poročanje o izvajanju lokalnih protikorucijskih načrtov, se je kljub temu odločilo, da ne bo sodelovalo v posvetovalnem procesu, ki je bil uveden v okviru projekta zaradi vzpostavitve večsektorskega svetovalnega protikorupcijskega sveta. To je ošibilo svet, ki se nato po koncu projekta ni sestajal.

Projekt št. 14 je uspešno prispeval k harmonizaciji letalskega prava, ki se je izvajala kot priprava na prvo fazo sporazuma o skupnem evropskem zračnem prostoru (ECAA). Vendar pa nacionalni organi številnih predpisov, ki so bili pripravljeni v okviru projekta in naj bi pripomogli k temu, da bi država izpolnjevala zahteve tega sporazuma, do časa revizije, torej 3 leta in pol po pripravi teh predpisov, še niso sprejeli.¹⁷

V okviru projekta št. 15 je bil leta 2013 zagotovljen poslovni načrt za izboljšanje učinkovitosti direktorata za železnice, ki pa ga nacionalni organi v času revizije še niso izvajali, in sicer zaradi finančnih omejitev, ki so povzročile zamude pri zaposlovanju potrebnih dodatnih uslužbencev (od 17 delovnih mest v direktoratu jih je bilo sedem prostih). Poleg tega nacionalni organi direktoratu niso zagotovili finančne neodvisnosti od ministrstva za promet, ki bi jo direktorat potreboval, da bi lahko deloval, kot je bilo predvideno.

V okviru projekta št. 17 je bilo 180 000 EUR namenjenih krepitvi zmogljivosti v agenciji za varstvo okolja za zbiranje, potrjevanje in razširjanje okoljskih podatkov. Da bi to dosegli, so v okviru projekta leto dni razvijali sistem za zbiranje, potrjevanje in razširjanje okoljskih podatkov ter s tem povezane tečaje usposabljanja. Čeprav je bilo to delo končano v letu 2012, sistem, ki je bil razvit, v času revizije še ni bil vzpostavljen, zmogljivost agencije ali kakovost njenih poročil pa se nista bistveno izboljšali. Nacionalni organi niso nadalje ukrepali v zvezi z izložkom projekta tako, da bi zanj dodelili dovolj uslužbencev in finančnih sredstev.

Projekt št. 18 je pomagal nacionalnim organom pri pripravi 29 aktov sekundarne zakonodaje na področju komunalnih storitev in ravnanja z odpadki. Čeprav so bili osnutki zakonodaje pripravljeni do konca projekta avgusta 2013, so jih do časa revizije nacionalni organi sprejeli in objavili samo polovico, kar je zmanjšalo učinek projekta IPA.

Ni bilo dovolj informacij, ki bi prikazovale napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti v daljšem časovnem obdobju

25

Sodišče je preučilo razpoložljive informacije, da bi izmerilo izboljšanje upravne zmogljivosti v Črni gori v revidiranem obdobju. Pregledalo je širitveni sveženj dokumentov, ki ga vsako leto sprejme Komisija. Ta sveženj vključuje strateški dokument o širitvi, v katerem so opredeljeni nadaljnji koraki v prihodnjih letih in ocenjen napredek vsake države kandidatke in potencialne države kandidatke. Sveženj zajema tudi letna poročila o napredku, v katerih je podrobneje opisan napredek, ki so ga države dosegle v posameznih letih. Poleg tega je Sodišče pregledalo napredek, o katerem se je poročalo v okviru odborov za spremljanje in sektorskih odborov, ustanovljenih v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma, in prvo referenčno merjenje na področju reforme javne uprave, izvedeno leta 2015.

26

Sodišče je ugotovilo, da letna poročila Komisije o napredku sicer prikazujejo splošni napredek pri izpolnjevanju københavnskih meril in vsebujejo oceno stanja v zvezi s posameznimi pogajalskimi poglavji, ne vključujejo pa ocen napredka pri krepitvi zmogljivosti v daljšem časovnem obdobju. Poročila tudi niso bila zasnovana tako, da bi se opirala na rezultate posameznih projektov. Sodišče si je na podlagi branja poročil skušalo ustvariti predstavo o napredku pri krepitvi upravne zmogljivosti za ključna področja reforme za leta 2011–2014 (glej tabelo 3).

27

Ko je Sodišče združilo letna poročila Komisije o napredku, se je pokazalo, da je napredek pri krepitvi zmogljivosti počasen. Vendar je Sodišče ugotovilo, da v različnih poročilih niso bili vedno ocenjeni isti deli javne uprave, kvalitativna narava ocene pa je pomenila, da merila, s katerimi je bila upravna zmogljivost ocenjena kot šibka ali povečana, niso bila jasno opredeljena. Zato je bilo težko primerjati napredek v daljšem časovnem obdobju

Tabela 3

Pregled ocen upravne zmogljivosti v letnih poročilih Komisije o napredku (2011–2014) za revidirana področja

| Poglavje¹ | Področja politike | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
5 | Javno naročanje | Direktorat za javno naročanje, uprava za javno naročanje |  |  |  |
Komisija za kontrolo postopkov javnega naročanja |  |  |  |
Inšpekcijske storitve |  |  |  |
Koncesije |  |  |  |
14 | Prometna politika | Organ za preiskovanje nesreč |  |  |  |
22 | Regionalna politika in usklajevanje strukturnih instrumentov | Institucionalni okvir |  |  |  |
Finančno poslovodenje, finančni nadzor in revizija računovodskih izkazov |  |  |  |
23 | Sodstvo in temeljne pravice | Protikorupcijska politika |  |  |  |
Komisija za preprečevanje nasprotja interesov |  |  |  |
Protikorupcijsko usklajevanje |  |  |  |
27 | Okolje in podnebne spremembe | Horizontalna vprašanja |  |  |  |
Kakovost zraka |  |  |  |
Ravnanje z odpadki |  |  |  |

| Upravna zmogljivost je še vedno šibka ali omejena in jo je treba bistveno ali nujno spremeniti.
| Upravna zmogljivost se je povečala, toda še vedno jo je treba dodatno izboljšati.
| Upravna zmogljivost se je povečala, ni je treba dodatno izboljšati.

1Poročila sledijo pogajalskim poglavjem, četudi ta še niso bila odprta.

Vir: Evropsko računsko sodišče ob uporabi poročil Komisije o napredku.

28

Komisija se zaveda pomena, ki ga ima kakovost podatkov za stalno merjenje napredka pri reformi, zato je za letno oceno v poročilih o napredku iz leta 2015¹⁸ uporabljala novo metodologijo poročanja, in sicer za devet področij na poskusni osnovi.¹⁹ Za ta področja so poročila poleg napredka, doseženega v preteklih 12 mesecih, zagotovila podrobnejše informacije o stanju, kot so bile na voljo pred tem. Ocenjevalne lestvice so bile bolje harmonizirane, poročila pa je bilo laže primerjati med državami in časovnimi obdobji. To bo v prihodnosti pomagalo pri kontekstualni umestitvi doseženega napredka, poleg tega pa bo pokazalo, na kaj bi se bilo treba osredotočiti v naslednjem letu.²⁰ Komisija do časa revizije tega še ni razširila na druga področja, kot sta sektorja prometa in okolja. Poleg tega je Komisija leta 2015 začela izvajati preglede referenčnih merjenj za javno upravo, ki bodo omogočili kvantitativno in primerjalno poročanje o napredku.²¹

Del III – Komisija je dobro uporabljala svoja nefinančna sredstva za podporo reformnemu procesu, toda glavna vprašanja ostajajo nerazrešena

29

Da bi Komisija uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori, bi morala svoja nefinančna sredstva uspešno uporabljati za podporo reformnemu procesu. Mehanizmi za politični dialog in dialog o politikah bi morali biti vzpostavljeni in dobro delovati, od Komisije pa pričakujemo, da bo izrecno in dosledno uporabljala vpliv, ki ga ima kot udeleženka v tem dialogu, da bi nacionalne organe pripravila do aktivne zavezanosti reformi. Kadar obstaja potencial za prenos znanja, na primer z učenjem iz upravljanja in izvajanja projektov IPA, bi morala Komisija to izkoristiti.

30

Sodišče je preučilo glavne strukture za politični dialog med Komisijo in Črno goro, vzpostavljene v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega sporazuma in pogajanj o pristopu, vključno z novim pristopom k pogajanjem, ki se uporablja v Črni gori. Pregledalo je orodja za spodbujanje reforme, vključno s klavzulo o splošnem ravnovesju. Preučilo je, ali je Komisija uspešno uporabljala ta orodja za spodbujanje izboljšav upravne zmogljivosti. Pogledalo je tudi, koliko Komisija z uporabo decentraliziranega upravljanja sredstev IPA izkorišča potencial za spodbujanje dobre prakse.

Mehanizmi za politični dialog v okviru stabilizacijskopridružitvenega sporazuma dobro delujejo

31

Po začetku neodvisnosti Črne gore leta 2006 je bil politični dialog vzpostavljen na ministrski ravni med vlado Črne gore in institucijami EU. Leta 2007 podpisani stabilizacijsko-pridružitveni sporazum je nato položil temelje za politični dialog na različnih ravneh: Stabilizacijsko-pridružitveni svet, Stabilizacijsko-pridružitveni odbor, sedem stabilizacijsko-pridružitvenih pododborov in od leta 2014 posebna skupina za reformo javne uprave. Predstavniki Komisije in črnogorskih organov se od leta 2007 redno sestajajo v okviru teh mehanizmov ter med drugim razpravljajo o potrebi po napredku pri reformi in nezadostni upravni zmogljivosti države. Sektorski pododbori se v glavnem osredotočajo na uskladitev s pravnim redom EU in sredstva za dosego te uskladitve. O izložkih pododborov se letno razpravlja na sestankih Stabilizacijsko-pridružitvenega sveta in Stabilizacijsko-pridružitvenega odbora.

32

Komisija je dobro uporabljala mehanizme za politični dialog s črnogorskimi organi, na primer za spodbujanje zakonodajnih sprememb na mnogih področjih in za podpiranje ustanovitve institucij, ki so potrebne za napredek reformnega procesa. Ta dialog je poudaril pomembna področja, na katerih rezultati niso bili doseženi ali pa njihovo doseganje poteka počasi. Komisija je v svojem poročilu o napredku iz leta 2015 na primer opozorila, da boljše notranje revidiranje javnih naročnikov ostaja bistveno za to, da bi se izboljšalo spremljanje izvajanja pogodb in preverjanje tega izvajanja, ter da zmogljivost za notranje revidiranje ostaja vzrok za zaskrbljenost.²² Zaključek tega poročila je bil, da Črna gora šele začenja priprave na spremembe, med drugim na okoljskem in podnebnem področju. Usklajevanje s pravnim redom EU in krepitev upravne zmogljivosti ostajata velik izziv za Črno goro.²³ Analizo Komisije potrjujejo opažanja, do katerih smo prišli pri naši reviziji in so opisana v odstavkih 16 do 24.

33

Od začetka neodvisnosti v Črni gori obstaja močan zagon za članstvo v EU, ki je razviden iz stalnega napredovanja pristopnega procesa in sedanje visoke ravni podpore članstvu v EU med prebivalstvom.²⁴ S tem je Komisija dobila znaten potencialen vpliv na krepitev upravne zmogljivosti. Vseeno pa je Sodišče opazilo, da nacionalni organi včasih niso bili aktivno zavezani reformnemu procesu in niso vedno uporabili ukrepov v okviru IPA I ali nadalje ukrepali v zvezi z njimi, da bi zagotovili dosego rezultatov (glej odstavka 23 in 24). Ugotovilo je, da pri večini revidiranih projektih ni bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni organi izkoristiti naložbe IPA. Pomembnost trajnosti in učinka rezultatov se kaže v okvirnem sporazumu s Črno goro za IPA II²⁵.

Uporaba orodij za spodbujanje reforme, zagotovljenih v okviru pogajanj o pristopu, ni bila dovolj jasna

34

S pristopnim procesom, natančneje s pogajanji o pristopu med EU in Črno goro, ki so se začela leta 2012, je EU dobila nova orodja za podpiranje pravne, upravne in gospodarske reforme. Tak primer je možnost, ki jo daje dialog v zvezi s 35 pogajalskimi poglavji, ki zajemajo vse dele pravnega reda EU. Določanje meril za odprtje in zaprtje poglavij ter, kadar je primerno, vmesnih meril (slednjih samo za poglavja v zvezi s pravno državo) zagotavlja orodja za spodbujanje države pri njenem procesu usklajevanja.

35

Kot del pogajalskega okvira, o katerem je bil sprejet dogovor leta 2012, je EU uvedla nov pristop, v skladu s katerim sta bili poglavji, ki se nanašata na pravno državo,²⁶ opredeljeni kot jedro procesa širitve. Ti poglavji sta bili odprti zgodaj v pristopnem procesu, da bi imela Črna gora pred zaključkom pogajanj dovolj časa za vzpostavitev potrebne zakonodaje, institucij in prakse pri izvajanju. V skladu z novim pristopom je napredek pri pogajanjih o tehničnih poglavjih, kot sta promet in okolje, mogoč samo, če država še naprej dosega napredek na področju pravne države. Orodje, vzpostavljeno za takšno spodbujanje napredka, se imenuje klavzula o splošnem ravnovesju.²⁷ Črna gora je prva država, s katero potekajo pogajanja, za katero je bil uveden ta nov pristop.

36

Komisija je klavzulo o splošnem ravnovesju prvič omenila v poročilu o napredku iz leta 2014²⁸ in v strateškem dokumentu o širitvi za obdobje 2014–2015²⁹. V njiju se sklicuje na obstoj klavzule o splošnem ravnovesju iz pogajalskega okvira. Napredek pri izpolnjevanju vmesnih meril o pravni državi in pri reševanju ustreznih ugotovljenih zgoraj navedenih pomanjkljivosti, dokazan z oprijemljivimi rezultati, bo vplival na hitrost pogajanj o pristopu na splošno, vključno z dnevnimi redi prihodnjih MVK³⁰. Črnogorski organi so se odzvali na omembo klavzule in s sprejetjem nove zakonodaje odpravili nekatere pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija. Komisija in države članice EU so menile, da sprejeti ukrepi zadoščajo za nadaljevanje odpiranja pogajalskih poglavij.

37

Izkušnja z sklicevanjem na klavzulo o splošnem ravnovesju leta 2014 je pokazala, da je mogoče to orodje dobro izkoristiti. Toda kljub vlaganju Komisije v to področje in prizadevanjem nacionalnih organov je bilo leta 2015 le malo oprijemljivih rezultatov v zvezi z izvajanjem protikorupcijske zakonodaje. Komisija je glede na splošno počasnega napredka v boju proti korupciji v poročilu o napredku iz leta 2015 opozorila, da bi morale biti institucije pri izpolnjevanju svojega mandata bolj proaktivne. Črna gora ostaja pri preiskavah, pregonu in pravnomočnih obsodbah v primerih korupcije, zlasti na visoki ravni, še naprej le delno uspešna.³¹ Čeprav je bil napredek pri reformi na tem ključnem področju še vedno omejen, se klavzula o splošnem ravnovesju ni omenjala. Svet in Komisija nista jasno določila okoliščin, v katerih bi verjetno prišlo do sklicevanja na klavzulo ali njene uporabe. Ni na primer jasno, ali se bo leta 2016 uporabilo sklicevanje na klavzulo, če nova protikorupcijska zakonodaja in institucije, kot je agencija za preprečevanje korupcije (glej primer v okviru 3), ne bodo delovale po načrtih in prinašale oprijemljivih rezultatov.

Potencial za uporabo decentraliziranega upravljanja za krepitev upravne zmogljivosti še ni v celoti izkoriščen

38

Komisija je pogodbe v zvezi z IPA I v Črni gori večinoma sklepala in izvajala centralizirano. Finančna uredba in uredba IPA določata, da se upravljanje predpristopnih skladov prenese na države kandidatke, ki se pripravljajo za pristop, da se pripravijo na upravljanje strukturnih in kmetijskih skladov EU v prihodnosti. V skladu z uredbami je v obdobju 2012–2013 Črna gora prosila Komisijo, naj decentralizira upravljanje skladov IPA, in vzpostavila zahtevane strukture za njihovo izvajanje. Komisija je preverila, ali so zahteve za decentralizirano upravljanje izpolnjene, nato pa na državo prenesla odgovornost za upravljanje 12 % skupno dodeljenih sredstev v okviru IPA I v državi. Ta delež je bil sestavljen iz 22,7 milijona EUR za prometne in okoljske projekte ter 5,6 milijona EUR za projekte za zaposlovanje in socialno vključenost. Črna gora pri sredstvih, dodeljenih v okviru IPA II, zahteva decentralizacijo upravljanja večjega deleža sredstev.

39

Ta način upravljanja lahko poveča lastno odgovornost do projektov, ki jih financira EU, poleg tega pa zagotovi dragoceno gradnjo zmogljivosti v strukturah za izvajanje IPA. Tako je zato, ker Komisija v prvih letih decentraliziranega upravljanja izvaja podrobne in temeljite preglede dela struktur za izvajanje IPA v vseh fazah sklepanja pogodb in izvajanja vseh projektov. Širjenje dobre prakse v zvezi z upravljanjem projektov, zbrane v strukturah za izvajanje IPA, na ostalo črnogorsko javno upravo, ki deluje na istem področju, bi lahko bilo uspešno sredstvo za krepitev upravne zmogljivosti.

40

Toda med sprejemanjem predpisov, ki urejajo decentralizirano upravljanje, krepitev upravne zmogljivosti ni bila vključena med cilje. Zato Komisija ni spodbujala nacionalnih organov, naj razmislijo o tem, kako bi bilo mogoče dejavno razvijati dobro prakso v strukturah, vzpostavljenih za decentralizirano upravljanje, in jo nato uporabiti za gradnjo zmogljivosti v ostali javni upravi. Sodišče je tudi pretehtalo tveganje, da bi se strukture za izvajanje IPA spremenile v organizacije, vzporedne preostali javni upravi, kot je opazilo v neki drugi državi v predpristopnem procesu.³²

13Več donatorjev je podporo zmanjšalo ali umaknilo zaradi razpoložljivosti predpristopne pomoči v okviru IPA in začetka pogajanj o pristopu k EU.

14To ne zajema pogodb v zvezi s tehnično pomočjo in izmenjavo informacij.

15Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1).

16Direktive EU o sistemu pravnih sredstev so Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 (UL L 395, 30.12.1989, str. 33), Direktiva Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 (UL L 76, 23.3.1992, str. 14) in Direktiva 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (UL L 335, 20.12.2007, str. 31). Pravna sredstva so pravni ukrepi, na voljo gospodarskim subjektom, ki sodelujejo pri postopkih javnega naročanja. Omogočajo jim izpodbijati sklep o oddaji naročila.

17Projekt se je končal novembra 2011, revizija pa je bila izvedena maja 2015.

18Poročila o napredku se od leta 2015 imenujejo poročila o državah.

19Nova predstavitev se uporablja za vse države kandidatke in potencialne države kandidatke. Zajema delovanje sodstva, korupcijo, organizirani kriminal, svobodo izražanja, ekonomska merila, reformo javne uprave, javno naročanje, statistiko in finančni nadzor.

20Glej Prilogo 2 k Strategiji širitve EU (COM(2015) 611 final z dne 10. novembra 2015).

21Prvi pregled je bil opravljen leta 2015. Preučena so bila zmogljivostna, strukturna, pravna, postopkovna in druga vprašanja. Zanj so bila uporabljena načela javne uprave, za katera so se dogovorile vse države, ki se pripravljajo na pristop. Na podlagi tega pregleda je bilo pripravljeno podrobno poročilo o državi, v katerem je bila analizirana uspešnost Črne gore na področju reforme javne uprave in so bila predlagana podrobna in časovno zaporedno razvrščena priporočila za reformo (http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm).

22Poglavje 5 o javnem naročanju in poglavje 32 o finančnem nadzoru (poročilo o Črni gori iz leta 2015).

23Prav tam, str. 6.

24Marca 2016 je 74 % Črnogorcev izjavilo, da bi se pri referendumu izrekli za pristop k EU (http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum).

25Okvirni sporazum med Črno goro in Evropsko komisijo o ureditvah za izvajanje finančne pomoči EU Črni gori v okviru IPA II. Zahteve glede poročanja nacionalnih organov (člen 58) in vloga odborov za spremljanje v okviru IPA (členi 52–54) zajemajo obveznost, da se okrepijo splošna učinkovitost, uspešnost, učinek in trajnost. Poleg tega so v členu 55 določene posebne obveznosti vrednotenja za pomoč v okviru IPA II, tudi tiste, ki se nanašajo na doseganje dolgoročnih ciljev in učinka.

26Poglavji 23 (sodstvo in temeljne pravice) in 24 (pravosodje in notranje zadeve).

27Ministrsko srečanje ob začetku medvladne konference o pristopu Črne gore k Evropski uniji (Bruselj, 29. junij 2012). AD 23/12, str. 11: Če bo napredek pri teh poglavjih precej manjši kot napredek v pogajanjih na splošno in potem ko bodo uporabljeni že vsi drugi ukrepi, ki so na voljo, bo Komisija na lastno pobudo ali na zahtevo tretjine držav članic predlagala, da se zadržijo njena priporočila za začetek oziroma zaključek drugih pogajalskih poglavij ter ustrezno prilagodijo s tem povezane priprave, dokler se to neravnovesje ne odpravi.

28Poročilo o napredku iz leta 2014, str. 1.

29Strateški dokument o širitvi za obdobje 2014–2015, str. 19 in 21.

30Medvladna konferenca.

31Poročilo o napredku iz leta 2015. V istem poročilu je bilo na str. 14 opozorjeno, da so bili rezultati v zvezi s preiskavami, pregonom in obsodbami omejeni na korupcijo na nizki in srednji ravni. Visoka stopnja preiskav prijavljenih kaznivih dejanj, povezanih s korupcijo, nikoli ne privede do obtožnic. Za zdaj ni bilo še nobene pravnomočne obsodbe za korupcijo na visoki ravni. Poleg tega se finančne preiskave v primerih korupcije še ne uporabljajo sistematično. V nobenem primeru korupcije ni bil ukazan odvzem premoženja, v zvezi s kazenskim pregonom pa institucionalna in operativna zmogljivost tožilcev, sodnikov in policije za boj proti korupciji ni zadostna.

32Glej odstavka 54 in 55 Posebnega poročila Evropskega računskega sodišča št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah (http://eca.europa.eu).

Zaključki in priporočila

41

Cilj revizije je bil oceniti, ali je predpristopna finančna in nefinančna pomoč EU v obdobju 2007–2013 uspešno prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v Črni gori. Čeprav je Sodišče ugotovilo, da je napredek na več ključnih področjih počasen, je prišlo do zaključka, da je predpristopna pomoč EU pomagala okrepiti upravno zmogljivost v Črni gori. Toda za 12 od 19 projektov, financiranih iz IPA, ki jih je Sodišče revidiralo, je bila uspešnost podpore manjša, ker črnogorski organi niso v celoti uporabljali nekaterih doseženih izložkov v zvezi z gradnjo zmogljivosti ali pa niso nadalje ukrepali v zvezi z njimi. Sodišče v odstavkih 42 do 47 izreka pet priporočil, ki jih lahko Komisija upošteva pri izvajanju IPA II. Komisija lahko o teh priporočilih razmisli tudi pri vmesnem pregledu IPA II leta 2017.

42

Sodišče je ugotovilo, da so bile v okviru revidiranih projektov obravnavane pomembne potrebe po upravni zmogljivosti, na primer z uspešnim podpiranjem zakonodajnih sprememb in ustanavljanja institucij ter z zagotavljanjem usposabljanja. Revidirani projekti so bili v večini primerov dobro usklajeni in so upoštevali delo, ki so ga izvedli drugi donatorji. Našli pa smo primere prekrivanja ali primere, v katerih bi bilo izmenjevanje informacij med projekti IPA, ki potekajo samo v Črni gori, in regionalnimi projekti (z več upravičenci), ki zajemajo več držav v predpristopnem procesu, mogoče izboljšati (glej odstavke 17 do 20).

Priporočilo 1 – Boljše usklajevanje ukrepov, ki krepijo zmogljivost

Komisija naj zagotovi, da bodo v okviru ukrepov za gradnjo zmogljivosti, financiranih na nacionalni in regionalni ravni, obravnavane prednostne potrebe in v celoti upoštevana druga zaključena, tekoča in načrtovana podpora ter da se bo o njih ustrezno obveščalo potencialne udeležence. V okviru IPA II naj Komisija natančno spremlja ustreznost ukrepov za gradnjo zmogljivosti in izboljša usklajevanje med nacionalnimi in regionalnimi ukrepi.

43

Revidirani projekti so v glavnem prinesli pričakovane izložke v zvezi z gradnjo zmogljivosti, ki pa jih upravičenci v nekaterih primerih niso v celoti uporabljali ali nacionalni organi niso nadalje ukrepali v zvezi z njimi, da bi zagotovili trajnost rezultatov. Zato se je zmanjšala splošna uspešnost revidiranih projektov pri krepitvi upravne zmogljivosti, saj se možne izboljšave, ki so jih ponujali, niso vedno udejanjile. Projekti IPA se niso ustrezno uporabljali ali se v zvezi z njimi ni ustrezno nadaljnje ukrepalo, ker nacionalni organi niso zagotovili dovolj uslužbencev, ker ni bila sprejeta zakonodaja, ki bi omogočala uporabo izložkov, ali ker ustanovljene institucije niso dobile potrebne neodvisnosti (glej odstavke 21 do 24).

44

Sodišče je, vzeto v celoti, opazilo, da je bil delni napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti na ključnih področjih pogosto posledica premajhne zavezanosti nacionalnih organov reformi. Pri večini projektov, ki jih je revidiralo Sodišče, ni bila jasno določena zahteva, da morajo nacionalni organi nadalje ukrepati v zvezi z naložbami IPA in te naložbe izkoristiti (glej odstavke 31 do 33).

Priporočilo 2 – Boljša zavezanost uporabi izložkov in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi z rezultati

Komisija naj pri programskem načrtovanju predpristopne pomoči EU v okviru IPA II od nacionalnih organov zahteva, da se aktivno zavežejo uporabi izložkov projektov IPA in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi z rezultati, da bodo ti trajnostni. Med izvajanjem projektov, financiranih iz IPA II, naj Komisija natančno spremlja ukrepe, ki jih nacionalni organi sprejmejo za izpolnjevanje obveznosti, sprejetih v zvezi s tem, da bo pred zaključkom projektov dovolj časa za uporabo popravljalnih ukrepov. Komisija naj pri odločanju o tem, na katera področja bo vlagala predpristopno pomoč v prihodnosti, upošteva, ali so bile obveznosti izpolnjene.

45

Sodišče je ugotovilo, da Komisija sicer spremlja napredek pri krepitvi upravne zmogljivosti, ni pa dovolj primerljivih informacij o napredku, ki ga je država dosegla v daljšem časovnem obdobju (glej odstavke 25 do 28).

Priporočilo 3 – Razvijanje boljših orodij za merjenje napredka pri izboljševanju upravne zmogljivosti

Komisija naj:

(i)pri poročilu o napredku iz leta 2016 gradi na poskusni predstavitvi podatkov v poročilu o napredku iz leta 2015 in na pregledu referenčnega merjenja v okviru reforme javne uprave, ki je bil izveden leta 2015, ter

(ii)preuči, ali bi bilo te pobude mogoče razširiti na druga ustrezna področja, kot sta promet in okolje.

46

Mehanizmi za politični dialog so delovali dobro, čeprav doseganje rezultatov na pomembnih področjih, kot so reforma javne uprave, boj proti korupciji in okolje, poteka počasi. Komisija ima orodja za reformo, vendar ni vedno jasno, na primer v zvezi s klavzulo o splošnem ravnovesju, kako bodo ti vzvodi uporabljeni, če novi zakoni in institucije ne bodo prinesli rezultatov na ključnih področjih, kot je boj proti korupciji (glej odstavke 34 do 37).

Priporočilo 4 – Orodja za podporo napredku pri reformi je treba v celoti uporabljati

Komisija naj spodbuja doseganje rezultatov reforme tako, da:

(i)v celoti izkoristi orodja, ki so ji na razpolago kot del pogajanj o pristopu, za podporo napredku pri reformi ter

(ii)pregledno ravna pri sklicevanju na klavzulo o splošnem ravnovesju ali njeni uporabi.

47

Komisija je prepustila decentralizirano upravljanje 12 % sredstev IPA I Črni gori. Sodišče je ugotovilo, da je decentraliziran način upravljanja sredstev EU potencialno koristno orodje za krepitev upravne zmogljivosti s prenosom znanja, kar v okviru IPA I ni bilo izkoriščeno (glej odstavke 38 do 40).

Priporočilo 5 – Uporaba decentraliziranega upravljanja za širjenje dobre upravne prakse

Ko bodo ugotovljeni primeri dobre prakse v strukturah za delovanje, vzpostavljenih za decentralizirano upravljanje, naj Komisija spodbuja nacionalne organe k posnemanju teh praks v drugih delih uprave, na primer s podpiranjem delegiranja odločanja na ustrezno raven in okrepitvijo sistemov notranjega kontroliranja.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 12. julija 2016.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Prilogi

Priloga I

Ključni datumi v odnosih med EU in Črno goro

1999 | • | 26. maj – stabilizacijsko-pridružitveni proces za države jugovzhodne Evrope.
2000 | • | 24. januar – Svet sprejme pogajalske smernice za stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
2003 | • | 21. junij – solunski vrh med EU in državami Zahodnega Balkana, na katerem EU ponovno izrazi podporo evropski prihodnosti za države Zahodnega Balkana.
2006 | • | 3. junij – po referendumu 21. maja črnogorski parlament razglasi neodvisnost.
2007 | • | 22. januar – Svet sklene evropsko partnerstvo s Črno goro.
• | 15. oktober – v Luxembourgu podpisan stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
• | 28. december - podpisan začasni sporazum o trgovini in trgovinskih zadevah.
2008 | • | 1. januar - veljati začneta vmesni sporazum ter sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov in ponovnem sprejemu.
• | 15. december – Črna gora zaprosi za članstvo v EU.
2009 | • | 19. december – odobreno potovanje v schengenske države brez vizumov.
2010 | • | 1. maj – veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum.
• | 9. november – Komisija priporoči, naj se Črni gori podeli status države kandidatke.
• | 17. december – Svet privoli v podelitev statusa države kandidatke Črni gori.
2011 | • | 12. oktober – Komisija priporoči odprtje pogajanj o pristopu.
• | 9. december – Svet sproži pristopni proces za Črno goro.
2012 | • | 26. junij – Evropski svet podpre oceno Komisije in odpre pogajanja o pristopu.
• | 29. junij – začnejo se pristopna pogajanja in pristopna konferenca sprejme pogajalski okvir.
• | 18. december – odprtje in začasno zaprtje prvega pogajalskega poglavja, ki je poglavje 25 – znanost in raziskave.
2013 | • | 15. april – odprtje in začasno zaprtje poglavja 26 – izobraževanje in kultura.
• | 27. junij – končajo se srečanja za pregled zakonodaje.
• | 18. december – odprtje pogajanj o poglavju 5 – javno naročanje, poglavju 6 – pravo družb, poglavju 20 – podjetniška in industrijska politika, poglavju 23 – sodstvo in temeljne pravice ter poglavju 24 – pravica, svoboda in varnost.
2014 | • | 31. marec – odprtje poglavja 7 – pravo intelektualne lastnine in poglavja 10 – informacijska družba in mediji.
• | 7. maj – proces pregleda zakonodaje je končan (Svetu je izročeno zadnje poročilo o pregledu).
• | 24. junij – odprtje pogajanj o poglavju 4 – prosti pretok kapitala, poglavju 31 – zunanja, varnostna in obrambna politika ter poglavju 32 – finančni nadzor.
• | 16. december – odprtje pogajanj o poglavju 18 – statistika, poglavju 28 – varstvo potrošnikov in varovanje zdravja, poglavju 29 – carinska unija ter poglavju 33 – finančne in proračunske določbe.
2015 | • | 30. marec – odprtje pogajanj o poglavju 16 – obdavčitev in poglavju 30 – zunanji odnosi.
• | 22. junij – odprtje pogajanj o poglavju 9 – finančne storitve in poglavju 21 – vseevropska omrežja.
• | 21. december – odprtje pogajanj o poglavju 14 – prometna politika in poglavju 15 – energija.

Vir: Evropska komisija.

Priloga II

Revidirani projekti

Št.
Naziv projekta
Št. pogodbe
Znesek, za katerega je bila sklenjena pogodba
(V EUR)

Javno naročanje

1.
Further development and strengthening of the Public Procurement System in Montenegro (nadaljnji razvoj in krepitev sistema javnega naročanja v Črni gori)
205-748
1 080 017

2.
Support for Improvement in Governance and Management (podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja (SIGMA))
253-091
296-874
319-423
10 000 000
2 458 035
9 834 337

3.
Training in Public Procurement in the Western Balkans and Turkey (usposabljanje na področju javnega naročanja na Zahodnem Balkanu in v Turčiji)
248-580
3 962 000

Korupcija

4.
Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (podpora izvajanju protikorupcijske strategije in akcijskega načrta)
297-271
643 419

5.
Corruption in local government – zero tolerance! (korupcija v lokalni upravi - ničelna toleranca)
306-428
211 454

Notranje kontroliranje

6.
Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro (krepitev upravljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU v Črni gori)
252-719
2 000 000

7.
Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro (krepitev upravljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU v Črni gori)
327-819
1 261 500

Zunanje revidiranje

8.
Strengthening State Audit Institution (SAI) Montenegro (krepitev vrhovne revizijske institucije Črne gore)
234-548
837 384

9.
Audit Quality control in the SAI of Montenegro (kontroliranje revizijske kakovosti v vrhovni revizijski instituciji Črne gore)
338-180
236 138

Pobuda za gradnjo zmogljivosti

10.
Technical assistance to Local Self Government reform (tehnična pomoč za reformo lokalne samouprave)
229-836
638 950

11.
Capacity building and support to local self-government for implementation of municipal development grants (gradnja zmogljivosti in podpora lokalni samoupravi za izvrševanje nepovratnih sredstev za občinski razvoj)
282-481
1 065 900

Regionalna šola za javno upravo (ReSPA)

12.
Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities (vodenje regionalne šole za javno upravo in organizacija njenih dejavnosti)
256-128
2 400 000

13.
Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities (vodenje regionalne šole za javno upravo in organizacija njenih dejavnosti)
331-241
3 500 000

Promet

14.
Technical assistance to the Transport Sector (tehnična pomoč v prometnem sektorju)
233-959
1 160 668

15.
Technical assistance for Institutional Development of the Railways Directorate in Montenegro (tehnična pomoč za institucionalni razvoj direktorata Črne gore za železnice)
289-223
139 684

16.
Reconstruction of part of road Crkvicko Polje–Nikovici (obnova dela ceste Nikovići–Crkvičko polje)
256-594
789 807

Okolje

17.
Support to Environmental Management (podpora za ravnanje z okoljem)
258-795
912 465

18.
Drafting legal documents in the Field of Communal Services and Waste Management (priprava pravnih dokumentov na področju komunalnih storitev in ravnanja z odpadki)
290-255
155 055

19.
Improvement of waste management in Danilovgrad (izboljšanje ravnanja z odpadki v Danilovgradu)
256-597
983 193

Vir: Evropska komisija.

Odgovori Komisije

Povzetek

VIII

Komisija poudarja, da lahko politični dialog zgolj spodbudi reforme, za reformni proces pa so pristojni nacionalni organi.

Poleg tega poudarja, da je treba pri reformnem procesu dati prednost kakovosti pred hitrostjo.

Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.

Uporaba orodij za upravljanje pristopnega procesa, vključno s klavzulo o splošnemu ravnovesju, temelji na splošni oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v katerem država napreduje po pričakovanjih.

Opažanja

Okvir 2 – Primeri slabega usklajevanja med projekti IPA

Projekti št. 1, 2 in 3

Komisija opozarja, da je bilo glede na majhnost črnogorske javne uprave in začetno fazo vzpostavitve sistema javnega naročanja v Črni gori nekaj dopolnilnega prekrivanja med različnimi usposabljanji neizogibno.

Projekta št. 12 in 13

Komisija poudarja, da se je v zadnjem delu revizijskega obdobja Regionalni šoli za javno upravo (RESPA) uspelo preusmeriti od organizacije za usposabljanje v regionalno vozlišče, ki prispeva k političnemu dialogu prek primerjalnih študij in regionalnih raziskav, medsebojnih strokovnih pregledov, poletnih šol, državnih seminarjev, programov mobilnosti in študijskih obiskov, tematskih mrež, idr. V zvezi s tem je imela Črna gora koristi od sodelovanja med vladnimi predstavniki na različnih dogodkih, ki jih organizira šola, ter izvedenih primerjalnih študij.

Organizacija je od leta 2013 uporabljala bolj strateški pristop na visoki ravni, usmerjen na visoke uradnike in nosilce odločanja.

Okvir 3 – Primeri izložkov, ki jih upravičenci niso v celoti uporabljali

Projekt št. 4

Komisija ugotavlja, da je bila agencija za preprečevanje korupcije ustanovljena 1. januarja 2016. Agencija trenutno za model za razvoj nove različice informacijskega sistema uporablja platformo za upravljanje tveganj v zvezi z integriteto, saj morajo biti vsi moduli informacijskega sistema agencije, vključno z modulom za načrte za zagotavljanje integritete, razviti na podlagi enotnih standardov.

Projekt št. 19

Komisija poudarja, da je na zalogi precejšnje število košev za morebitno zamenjavo košev v uporabi, saj je na zalogi potrebno imeti zadostno število neuporabljenih košev.

Okvir 4 – Primeri izložkov, v zvezi s katerimi nacionalni organi niso nadalje ukrepali

Projekt št. 14 je uspešno prispeval

Komisija poudarja, da je pomembno opozoriti tudi na dejstvo, da so zamude pri izvajanju sporazuma o skupnem evropskem zračnem prostoru (ECAA) tudi posledica zamud pri ratifikaciji v nekaterih državah članicah EU (podpisan je bil leta 2006 in še ni začel veljati). Na splošno je Komisija raven pripravljenosti Črne gore na tem področju zelo pozitivno ocenila. Pri zadnjem ocenjevalnem obisku ECAA oktobra 2015 je bilo ugotovljeno, da je Črna gora izpolnila zahteve iz prve faze sporazuma ECAA.

28

Komisija poudarja, da bo za promet in okolje od leta 2016 veljala nova metodologija poročanja.

37

Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.

Uporaba klavzule o splošnemu ravnovesju temelji na splošni oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v katerem država napreduje po pričakovanjih. Kar zadeva klavzulo o splošnemu ravnovesju, so bile posebne težave, izpostavljene v letu 2014, rešene po tem, ko je Komisija črnogorske oblasti opozorila na obstoj klavzule.

Zaključki in priporočila

Priporočilo 1 – Boljše usklajevanje ukrepov, ki krepijo zmogljivost

Komisija sprejema priporočilo 1.

Priporočilo 2 – Boljša zavezanost uporabi izložkov in nadaljnjemu ukrepanju v zvezi z rezultati

Komisija sprejema priporočilo 2.

45

Napredek na letni osnovi je bilo vedno prikazan v poročilih. Združitev več nadaljnjih poročil je omogočila primerjave v daljših časovnih obdobjih. Z uvedbo nove metodologije poročanja v letu 2015, večjim poudarkom na pripravljenosti in napredkom v prejšnjem letu bodo primerjave v daljših časovnih obdobjih na zadevnih področjih še lažje.

Priporočilo 3 – Razvijanje boljših orodij za merjenje napredka pri izboljševanju upravne zmogljivosti

Komisija sprejema priporočilo 3.

Komisija bo še naprej uporabljala svoje nove metodologije poročanja, ki jih bo v letu 2016 tudi razširila na dodatna področja. To bo omogočilo boljšo primerljivost med državami in tudi skozi čas na zajetih področjih. Za promet in okolje bo nova metodologija veljala od leta 2016.

Ocena, podana v skladu z novo metodologijo, sicer upošteva kvantitativne elemente, a večinoma ostaja kvalitativna. Le tako lahko zagotovimo realno sliko o vseh elementih, ki so pomembni za oceno položaja na določenem področju.

46

Komisija poudarja, da lahko politični dialog zgolj spodbudi reforme, za reformni proces pa so pristojni nacionalni organi.

Poleg tega poudarja, da je treba pri reformnem procesu dati prednost kakovosti pred hitrostjo.

Stališče Komisije je, da je uporaba klavzule o ravnovesju zadovoljivo opredeljena v pogajalskem okviru.

Uporaba orodij za upravljanje pristopnega procesa, vključno s klavzulo o splošnemu ravnovesju, temelji na splošni oceni obstoječih pomanjkljivosti in obsegu, v katerem država napreduje po pričakovanjih.

Priporočilo 4 – Orodja za podporo napredku pri reformi je treba v celoti uporabljati

Komisija delno sprejema priporočilo 4.

(i)Komisija se strinja s Sodiščem, da je uporaba vseh razpoložljivih političnih orodij bistvena za pristopni proces. Komisija meni, da je tako že zdaj, ker pa je enako zavezana verodostojnosti procesa, kakovosti reforme daje prednost pred hitrostjo. V zvezi s tem je pomembno poudariti, da je zlasti hitrost reform pod nadzorom črnogorskih oblasti.

(ii)Komisija meni, da pri sklicevanju na klavzulo o ravnovesju ali njeni uporabi deluje transparentno.

Pogajalski okvir, ki ureja medvladni proces, zelo jasno določa pogoje (glej spodaj), v skladu s katerimi se lahko uporabi klavzulo o splošnemu ravnovesju. Pomembno je poudariti, da se o uporabi klavzule o ravnovesju odločijo države članice na podlagi predloga Komisije. Pogajalski okvir govori tudi o tem, da se klavzulo o ravnovesju uporabi po tem, ko so bili izčrpani vsi drugi razpoložljivi ukrepi. Komisija zato ne more sprejeti tega dela priporočila.

Zadevno besedilo pogajalskega okvira se glasi: „Pri napredku pogajanj je treba poskrbeti za ravnovesje med posameznimi poglavji. Zaradi povezanosti poglavij „Sodstvo in temeljne svoboščine“ ter „Pravica, svoboda in varnost“ ter vrednot, na katerih temelji Unija, in njihovega pomena za izvajanje celotnega pravnega reda EU, bo Komisija, če bo napredek pri teh poglavjih precej manjši kot napredek v pogajanjih na splošno in potem ko bodo izčrpani vsi drugi razpoložljivi ukrepi, na lastno pobudo ali na zahtevo tretjine držav članic predlagala, da se zadržijo njena priporočila za začetek oziroma zaključek drugih pogajalskih poglavij ter ustrezno prilagodi z njimi povezano pripravljalno delo, dokler se to neravnovesje ne odpravi. Svet bo o takem predlogu in o pogojih za odpravo sprejetih ukrepov odločal s kvalificirano večino. Države članice bodo na medvladni konferenci ukrepale v skladu s sklepom Sveta, brez poseganja v splošno zahtevo po soglasju na medvladni konferenci.“

Priporočilo 5 – Uporaba decentraliziranega upravljanja za širjenje dobre upravne prakse

Komisija sprejema priporočilo 5.

QJ-AB-16-021-SL-E    ISSN 1977-5784

V tem poročilu Sodišče preučuje, ali je podpora Komisije Črni gori uspešno prispevala h gradnji upravnih zmogljivosti, ki jih potrebuje, da se pripravi na članstvo v EU. Čeprav je ugotovilo, da je napredek na več ključnih področjih počasen, je prišlo do zaključka, da je predpristopna pomoč EU v revidiranem obdobju (2007–2013) pomagala okrepiti upravno zmogljivost. Finančna in nefinančna podpora EU sta bili namenjeni pomembnim potrebam po gradnji upravnih zmogljivosti, toda Sodišče je odkrilo primere, v katerih je premajhna zavezanost nacionalnih organov reformi pomenila, da se izložki niso uporabljali, načrtovani učinki pa niso bili doseženi. Sodišče je priporočilo načine, na katere bi se Komisija lahko osredotočila na izboljševanje rezultatov.