ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5717-8 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/608433 | QJ-AB-16-022-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5678-2 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/086946 | QJ-AB-16-022-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5697-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/15641 | QJ-AB-16-022-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимки 1 и 2 трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита | 10.3.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 6.6.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 12.7.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 31.8.2016 г.

BG
2016

№ 21

Специален доклад

Предприсъединителна
помощ от ЕС за укрепване
на административния
капацитет в Западните
Балкани – метаодит

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта „Външни действия, сигурност и правосъдие“. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Istvan Szabolcs Fazakas, със съдействието на Márton Baranyi, аташе в неговия кабинет, Francis Joret и Sabine Hiernaux-Fritsch, подпомагане и контрол на качеството; Dennis Wernerus, ръководител на задача; Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem и Nikolaos Zompolas, одитори.

От ляво надясно: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Съдържание

Съкращения и акроними

Кpатко изложение

Въведение

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Част I — Добро ли е управлението от страна на Комисията на ИПП в Западните Балкани?

В рамките на ИПП I целите невинаги са били конкретни и измерими

Програмите и целите се основават на нужди, но в някои оценки на бенефициентите са установени значителни недостатъци

Процесът на усвояване на финансирането по ИПП понякога е бил затруднен от слаб административен капацитет

Комисията не е прилагала систематично стриктни условия

В общия случай Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението и частично ефективно проследяване на оценките

Въпреки значителните недостатъци, установени по отношение на бенефициентите, Комисията е подкрепяла по ефективен начин координацията на донорите

Част II — Довело ли е прилагането на ИПП до укрепване на административния капацитет в Западните Балкани?

Комисията е предоставила по ефективен начин предвидените крайни продукти и услуги

По отношение на върховенството на закона и реформата на публичната администрация изпълнението на ИПП е частично устойчиво

Политическият диалог е взел предвид административния капацитет

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Ключови събития за разбиране на отношенията между ЕС и Западните Балкани
Приложение II | — | Одитна извадка на национални проекти по ИПП I
Приложение III | — | Одитна извадка на регионални програми по ИПП I

Отговори на Комисията

Съкращения и акроними

ДМИП: Документи за многогодишно индикативно планиране

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

ЕСП: Европейска сметна палата

ИПП: Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП I е за периода 2007—2013 г., а ИПП II — за периода 2014—2020 г.)

ИРЗБ: Инвестиционна рамка за Западните Балкани

ОРМ: Ориентиран към резултатите мониторинг

СРС: Съвет за регионално сътрудничество

ССА: Споразумение за стабилизиране и асоцииране

BIRN: Балканска мрежа за разследващи репортери

ICJ: Международен съд

ReSPA: Регионална школа по публична администрация

SIGMA: Подкрепа за подобряване на управлението и ръководството

UNSCR: Резолюция на Съвета за сигурност на ООН

Кpатко изложение

I

От 2007 г. до 2014 г. финансовата помощ от ЕС за Западните Балкани чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) е в размер на 5,1 млрд. евро. Тя е отпусната в контекста на национални и регионални програми. Около една четвърт от средствата по националните програми е насочена за укрепване на административния капацитет в ключовите сектори „върховенство на закона“ и „реформа на публичната администрация“. В допълнение политическият диалог е допринесъл за укрепване на административния капацитет в шестте страни от Западните Балкани, които са бенефициенти на правна и финансова помощ от ИПП.

II

Сметната палата извърши оценка дали управлението на Комисията на ИПП в Западните Балкани е било ефективно и дали в действителност е довело до укрепване на административния капацитет в региона. Одитът обхвана основно програмния период 2007—2013 г., но беше разгледан също така и напредъка в рамките на новия програмен период (2014—2020 г.).

III

Особена характеристика на настоящия метаодит е, че Сметната палата анализира основно данни от предходни свои доклади и оценки на Комисията. Сметната палата извърши оценка на целия програмен процес на ИПП (част I) и провери 52 национални проекта и три регионални програми (част II).

IV

Тя заключи, че предприсъединителната помощ от ЕС като цяло е била ефективна и че прилагането на ИПП I отчасти е довело до укрепване на административния капацитет в региона въпреки значителния брой установени недостатъци, присъщи на националните органи от Западните Балкани.

V

По отношение на управлението от страна на Комисията целите на ИПП I невинаги са били конкретни и измерими. Програмите и проектите са се основавали на нужди, но при някои оценки на бенефициентите в областта на върховенството на закона са констатирани значителни недостатъци. Усвояването на средствата по ИПП I е било затруднено от слабия административен капацитет в някои от държавите, а в случая на децентрализирано управление — от стриктните изисквания за управление на фондовете на ЕС.

VI

В рамките на ИПП I Комисията не е приложила стриктни условия и не се е придържала по систематичен начин към тях. Въпреки някои недостатъци в докладването във връзка с ориентирания към резултатите мониторинг Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението на проектите по ИПП. Тя е била частично ефективна по отношение на проследяването на действията, предприети във връзка със заключенията и препоръките от оценките на ИПП. На последно място, въпреки значителните недостатъци, установени по отношение на бенефициентите, тя е успяла да подпомогне координирането на донорите.

VII

По отношение на административния капацитет в Западните Балкани прилагането на ИПП обикновено е водело до предоставяне на договорно предвидените крайни продукти и услуги, а осигуряваната от него подкрепа за върховенството на закона и реформата на публичната администрация е била частично устойчива.

VIII

В случая на проектите в областта на върховенството на закона Комисията не е приложила в достатъчна степен обвързването с условия, а по ИПП I са предоставени сравнително малко средства в ключови области във връзка с върховенството на закона, като например свобода на медиите, прокуратура и борба с корупцията и организираната престъпност. Липсата на политическа воля от страна на бенефициентите за реформиране на институциите, недостатъчните бюджетни средства и персонал, както и слабата координация също са засегнали устойчивостта на проектите.

IX

В областта на реформата на публичната администрация Комисията е успяла да преобразува голям брой от крайните продукти и услуги в устойчиви резултати. Въпреки че не представлява изрична цел на ИПП, инструментът е могъл да бъде използван за насърчаване на по-засиленото му използване като учебен инструмент в останалата част от публичната администрация.

X

Засилването на регионалното сътрудничество и укрепването на административния капацитет в региона като цяло е от първостепенна важност и се насърчава от Комисията, по-специално чрез Инвестиционната рамка за Западните Балкани. По време на одитирания период обаче, Съветът за регионално сътрудничество не е оказал значително въздействие на място. По отношение на регионалната школа по публична администрация (ReSPA) е било прекалено рано, за да се установи дали тя е довела до подобряване на административния капацитет в Западните Балкани.

XI

Политическият диалог в Западните Балкани е оказал ограничено въздействие в областта на върховенството на закона при редица случаи. Благодарение на него е постигнат известен напредък, що се отнася до реформата на публичната администрация.

XII

В настоящия доклад се отправят редица измерими конкретни препоръки за подобряване на процеса на определяне на целите и модела на изпълнение на проектите по ИПП в Западните Балкани, както и за насърчаване на по-голяма ангажираност от страна на националните органи в шестте страни от Западните Балкани за укрепване на административния им капацитет.

Въведение

01

След присъединяването на Хърватия през 2013 г. политиката на разширяване на ЕС в Западните Балкани обхваща шест държави — Албания, Босна и Херцеговина, Косово*, бивша югославска република Македония, Черна гора и Сърбия (вж. фигура 1).

Фигура 1

Политическа карта на Западните Балкани

*Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

Източник: Европейска комисия.

02

След икономическа и политическа криза през 80-те години на ХХ век и надигане на национализма, Югославия се разпадна през 90-те години, първо на пет страни, като това доведе в някои от тях до въоръжен конфликт. По-късно Черна гора (2006 г.) и Косово (2008 г.) също обявиха независимост. Що се отнася до Албания, страната е била управлявана като изцяло изолирана комунистическа диктатура до 1991 г. и е трябвало да изгради из основи своята публична администрация. Въпреки че тези шест европейски страни са засегнати по исторически причини от сериозни етнически, политически и икономически конфликти, всички те желаят да се присъединят към ЕС, където ще имат единство на целите. Всички тези шест страни от Западните Балкани са кандидатки или потенциални кандидатки за членство в ЕС (вж. таблица 1 и каре 1).

Таблица 1

Статут на страните в Западните Балкани по отношение на присъединяването в ЕС

| Статут — страна кандидатка (от година) | Статут — начало на преговори за присъединяване
Албания | 2014 | Не са извършени преговори
Босна и Херцеговина | Потенциална кандидатка за членство | Не са извършени преговори
Косово | Потенциална кандидатка за членство | Не са извършени преговори
бивша югославска република Македония | 2005 | Не са извършени преговори
Черна гора | 2010 | 22 отворени глави, две са приключени
Сърбия | 2012 | Две отворени глави

Източник: Европейска комисия.

Каре 1

Присъединяване към ЕС

Съществуващите принципи, политики, закони, практики, задължения и цели на ЕС често се разглеждат в институциите на ЕС като достижения на правото (acquis) Основна част от преговорите за присъединяване достиженията на правото на ЕС се състоят от 35 различни преговорни глави, които се договарят между ЕС и всяка от страните кандидатки за членство. Така например преговорна глава 23 обхваща съдебната система и основните права, а глава 24 обхваща областта „Правосъдие, свобода и сигурност“.

Междуправителствените конференции са органите, които вземат решения относно отварянето и временното затваряне на преговорните глави в съответствие с рамката за преговори, приета от Съвета. От 2012 г. за Черна гора и от 2014 г. за Сърбия двете страни започват участие в тези конференции. Няма решение на Съвета относно създаване на рамка за преговори за присъединяване за Албания и за бивша югославска република Македония, така че с тях няма организирани междуправителствени конференции. Като потенциални страни кандидатки Босна и Херцеговина и Косово не са били допустими за започване на преговори за присъединяване.

03

От 2000 г. целта на ЕС за присъединяване на тези страни в ЕС е в основата на отношенията ЕС — Западни Балкани (вж. приложение I). От 2007 г. Комисията им предоставя финансова помощ чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП)¹, така както е представено във фигура 2 относно ИПП I.

04

В рамките на всяка програма по ИПП ЕС подпомага различни области като върховенството на закона², реформата на публичната администрация, околната среда, транспорта, развитието на селските райони и социалното развитие. Той подпомага също така програми с няколко бенефициенти и трансгранични програми за шестте страни от Западните Балкани като регион.

Фигура 2

Отпуснати средства по ИПП I за Западните Балкани (2007—2013 г.)

Бележка: Процентите са закръглени.

Източник: Европейска комисия, 31 декември 2015 г.

05

Подкрепата на ИПП в областта на върховенството на закона в страните бенефициенти е разработена с цел да насърчи редица публични органи с чувствителни правомощия, като например министерства, агенции, полицейски и съдебни органи, да спазват в по-голяма степен основните права на ЕС и достиженията на правото на ЕС. ИПП допринася също така да се гарантира по-добро изготвяне и приемане на националното законодателство.

06

Подкрепата на ИПП за реформата на публичната администрация, в т.ч. управлението на публичните финанси, също е насочена към чувствителни области, като например набирането на служители въз основа на заслуги и предоставянето на качествени обучения в публичната администрация, но също така и към целия бюджетен цикъл, включително събирането на данъци, бюджетиране, възлагане на обществени поръчки, публичния вътрешен финансов контрол, външен одит и статистически данни.

07

В допълнение, чрез създаването на регионални програми Комисията подпомага дейностите на регионални организации като Съвета за регионално сътрудничество (СРС), Регионалната школа по публична администрация (ReSPA), както и чрез интервенции посредством Инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ). Въпреки че основната цел на ИРЗБ не е укрепване на административния капацитет в Западните Балкани, тя е допринесла за неговото постигане.

08

В своите годишни доклади Комисията прави оценка на напредъка на страните кандидатки и потенциални кандидатки към членство в ЕС. По-специално, що се отнася до Западните Балкани, тези доклади посочват разпространението на корупцията и организираната престъпност и слабости във връзка с независимостта на съдебната система³. Комисията следи ситуацията във всяка държава чрез мониторинг и посещения на експерти, и чрез срещи в рамките на политическия диалог.

09

В политическите насоки за следващата Европейска комисия се постановява, че нито една държава няма да се присъедини към ЕС преди 2020 г.⁴ Въпреки това с този нов срок и предвид факта, че страните от Западните Балкани вече са стратегически важни партньори, Комисията има възможност да постигне дългосрочни стратегически цели и да подготви за бъдещо присъединяване към ЕС не само отделните страни, но и целия регион, в рамките на хармонизиран процес и координиран регионален подход⁵.

*Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

1Регламент (EO) № 1085/2006 на Съвета от 17 юли 2006 година за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП I) (OВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 82) и Регламент (ЕС) № 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2014 г. за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II) (OВ L 77, 15.3.2014 г., стр. 11).

2Основни права, правосъдие и вътрешни работи в т.ч. борба с корупцията и организираната престъпност.

3Вж. докладите за напредъка на Албания, Босна и Херцеговина, Косово, бивша югославска република Македония, Черна гора и Сърбия, 2012—2015 г.

4Встъпително изявление на кандидата за председател Юнкер на откриването на сесия в Европейския парламент, 15 юли 2014 г., точка 9.

5Вж. Заключения на Съвета относно разширяването и процеса на стабилизиране и асоцииране, 15356/15, 15 декември 2015 г.

Обхват и подход на одита

10

Предвид констатациите от предишни специални доклади целта на Сметната палата беше да се направи оценка на това дали Комисията е допринесла за укрепване на административния капацитет на Западните Балкани чрез програма ИПП. Сметната палата разгледа два основни въпроса:

a)Добро ли е управлението от страна на Комисията на ИПП в Западните Балкани?

б)Довело ли е прилагането на ИПП до укрепване на административния капацитет в Западните Балкани?

11

Одитът на ЕСП обхвана периода 2007—2013 г. (ИПП I), но бяха взети предвид и първите етапи от следващия период 2014—2020 г. (ИПП II). Сметната палата се съсредоточи върху два сектора от значение за укрепване на административния капацитет в страните от Западните Балкани:

a)върховенство на закона (основни права, правосъдие и вътрешни работи) с особен акцент върху борбата с корупцията и организираната престъпност; и

б)реформа на публичната администрация, включително управлението на публичните финанси.

12

Както е показано в таблица 2, от проекти на стойност 902 млн. евро в областта на върховенството на закона и реформата на публичната администрация, Сметната палата провери 52 проекта, договорени на обща стойност от 109 млн. евро (12 %)⁶. От общия бюджет за регионалните програми в размер на 1,16 млрд. евро Сметната палата провери три регионални програми на договорена обща стойност от 330 млн. евро (28 %)⁷.

Таблица 2

ИПП (2007—2013 г.) за развитие на административния капацитет в Западните Балкани

Програми по ИПП за развитие на административния капацитет в страните от Западните Балкани | Договорени суми | Одиритан процент | Брой проекти/одитирани програми
Общо | Извършен одит
Национални програми, проекти в областта на върховенството на закона | 485 | 60 | 12 % | 29
Национални програми, проекти в областта на реформата на публичната администрация | 417 | 49 | 12 % | 23
ОБЩО | 902 | 109 | 12 % | 52
Регионални програми | 1 160 | 330 | 28 % | 3
ВСИЧКО ОБЩО | 2 062 | 439 | 21 % |

Бележка: Сумите са в милиони евро, процентите са закръглени.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия, 30 юни 2015 г.

13

Важна част от работата на Сметната палата беше да се направи оценка какво са постигнали програмите и проектите на ЕС по отношение на резултатите, така както е посочено в регламента за определяне на общи правила и процедури за изпълнението на инструментите на Съюза за финансиране на външната дейност⁸.

14

Като част от подхода на настоящия метаодит, на първо място бяха разгледани редица специални доклади на ЕСП и докладите на Комисията за оценка, свързани с региона на Западните Балкани (вж. таблица 3). Като взе предвид обхвата на метаодита и прегледаните доклади, Сметната успя да идентифицира одитни пропуски, които доведоха до значителна допълнителна одитна работа, извършена в периода между март и декември 2015 г. Тази допълнителна одитна дейност включва документен преглед на напредъка на Комисията, мониторинг, експертни доклади и доклади от заседания и интервюта със служители на Комисията, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), делегациите на ЕС, компетентните национални органи в Западните Балкани и RCC.

Таблица 3

Използвани предишни одитни доклади и доклади за оценка

Източници | Референтни данни на документа
СПЕЦИАЛНИ ДОКЛАДИ НА ЕСП | № 20/2016 „Укрепване на административния капацитет в Черна гора — наблюдава се напредък, но в много основни области са необходими по-добри резултати“
№ 11/2016 „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък в труден контекст“
№ 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“
№ 18/2014 „Системите на EuropeAid за оценка и за ориентиран към резултатите мониторинг“
№ 18/2012 „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“
№ 14/2011 „Подобрила ли е помощта от ЕС капацитета на Хърватия за управление на следприсъединителното финансиране?“
№ 12/2009 „Ефективност на проектите на Комисията в областта на правосъдието и вътрешните работи на Западните Балкани“
Специален доклад № 5/2007 относно управлението на програма КАРДС от Комисията
ОЦЕНКИ | Подкрепа по ИПП за борбата срещу корупцията, август 2015 г.
Принципите на публичната администрация, основни измервания в рамките на SIGMA (Албания, Босна и Херцеговина, бивша югославска република Македония, Косово, Черна гора и Сърбия), април 2015 г.
Метаоценка на помощта по ИПП, септември 2013 г.
Междинна оценка и метаоценка на помощта по ИПП, оценка на програми с няколко бенефициента, юни 2013 г.
Оценка на прилагането на принципите на правовата държава, реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност в Западните Балкани, февруари 2013 г.

Източник: Европейска сметна палата.

6Приложение II съдържа пълния списък на одитираните проекти.

7Приложение III съдържа списък с програмите.

8Регламент (ЕС) № 236/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2014 г. за определяне на общи правила и процедури за изпълнението на инструментите на Съюза за финансиране на външната дейност, съображение 12 от преамбюла и член 12 (OB L 77, 15.3.2014 г., стр. 95).

Констатации и оценки

Част I— Добро ли е управлението от страна на Комисията на ИПП в Западните Балкани?

15

Сметната палата направи оценка на управлението от страна на Комисията на инструмента ИПП през целия му програмен цикъл и въз основа на следните критерии за одит:

a)Разполага ли ИПП с конкретни и измерими цели?

б)Програмите и проектите основават ли се на ясни нужди?

в)Помощта действително ли е изплатена (усвоена)?

г)Приложени ли са стриктни условия за предоставяне на помощта (обвързаност с условия)?

д)Извършени ли са ефективен мониторинг на изпълнението и ефективна оценка на резултатите?

е)По ефективен начин ли е координирана помощта от донорите?

В рамките на ИПП I целите невинаги са били конкретни и измерими

16

Във Финансовия регламент на ЕС се посочва, че за всички сектори на дейност, обхванати от бюджета, се набелязват цели, които са конкретни, измерими, постижими, актуални и обвързани със срокове⁹. Регламентите за ИПП¹⁰ и документите на Комисията за многогодишно индикативно планиране (ДМИП) разглеждат значението на върховенството на закона и реформата на публичната администрация в страните от Западните Балкани.

Националните програми често са с широкообхватни цели

17

В рамките на ИПП I целите са били с толкова широк обхват, че често не е било възможно да бъдат измерени и конкретизирани посредством специфични целеви стойности¹¹. Въпреки това, в случая на Черна гора и Сърбия, чиито преговори за присъединяване започнаха съответно през 2012 г. и през 2014 г., Комисията определя ясни и измерими цели в областта на върховенството на закона, които, ако не са изпълнени, могат да блокират преговорите за разширяване¹².

18

Освен това от 2010 г. насам Комисията е изменила подхода си от предоставяне на подкрепа на по-скоро индивидуални проекти към предимно по-прозрачен и измерим секторен подход¹³, при който програмите и проектите ясно се вписват в секторни стратегии. Комисията планира изцяло да прилага секторен подход по време на изпълнението на ИПП II¹⁴.

Регионалните програми обикновено са с конкретни и измерими цели

19

Целите на регионалните програми, които Сметната палата разгледа, като цяло съдържат конкретни и измерими целеви стойности. Като се имат предвид историческите конфликти между страните от Западните Балкани, регионалните програми обикновено имат изразена цел за регионална интеграция, която съответства на целите на ИПП за подпомагане на процесите на помирение, изграждане на доверие и възстановяване след конфликтите¹⁵ (вж. каре 2).

Каре 2

Инвестиционна рамка за Западните Балкани (ИРЗБ)

ИРЗБ е била с ясната цел да предоставя финансиране и техническа помощ за стратегически инвестиции и нейните цели са измерими чрез ясни показатели (например брой на заявленията за проекти, техническа помощ изплатена, отпуснато финансиране)¹⁶.

Програмите и целите се основават на нужди, но в някои оценки на бенефициентите са установени значителни недостатъци

20

По време на програмирането на ИПП I Комисията е изготвила документи за планиране (ДМИП), в които се набелязват основни сектори за подкрепа по ИПП. Националните органи представят своите оценки на нуждите по своя собствена инициатива или чрез насърчаване от страна на Комисията.

Оценка на нуждите на ниво Комисия

21

ДМИП обикновено се основават на приоритетите, определени в докладите за напредъка и партньорствата за присъединяване. Те не се основават на оценки на референтните показатели за държавите бенефициенти, използвани за оценка на административния капацитет в различни сектори (напр. в областта на върховенството на закона), нито отчитат действителната политическа воля на държавите за реформи. На ниво проекти проверките ясно се основават на нуждите, идентифицирани от Комисията и съгласувани с държавите бенефициенти.

22

По време на програмирането на ИПП II документите за планиране на ИПП I са заменени на национално равнище с индикативни стратегически документи (за периода 2014—2020 г.). В тях е отделено повече внимание на капацитета на бенефициентите да се ангажират с реформата на политическо равнище и да управляват финансирането по ИПП.

Оценка на нуждите на ниво бенефициенти

23

Всички страни от Западните Балкани са разполагали с всеобхватна национална стратегия с оценка на потребностите по отношение на реформата на публичната администрация. Не е бил такъв обаче случаят с областта на върховенството на закона в Албания и Косово. В Босна и Херцеговина стратегията за реформа в областта на съдебната система е била приета с голямо закъснение (вж. каре 3).

Каре 3

Стратегия за реформа на съдебната система в Босна и Херцеговина за периода 2014—2018 г.

Приемането на тази стратегия е част от политическия диалог на ЕС с националните органи, по-специално чрез структуриран диалог за съдебната система. Стратегията за реформа на съдебната система е била приета едва през 2015 г., тъй като е била забавена поради политически различия между органите в Босна и Херцеговина. По-специално, Република Сръбска (вж. фигура 3) системно е оспорвала оценката на нуждите от Комисията в рамките на ИПП. Това е отслабило ефекта от националните оценки на нуждите, особено по отношение на проектите, насочени към засилване на координацията между дейностите за борба срещу корупцията, полицейските органи и местните публични органи.

Фигура 3

Политическа карта на Босна и Херцеговина

Източник: Евростат.

Процесът на усвояване на финансирането по ИПП понякога е бил затруднен от слаб административен капацитет

24

В някои страни от Западните Балкани е трудно да се извършват плащания за договорени суми по ИПП I (вж. фигура 4) основно поради слаб административен капацитет.

Фигура 4

Процент на усвояване на отпуснатите средства, които все още не са предмет на договори, и на средствата, които са договорени, но още не са изплатени, ИПП I (2007—2013 г.)

Източник: Изчисление на ЕСП въз основа на данни на Комисията, 31 декември 2015 г.

25

След преглед на различните оперативните структури по ИПП в Западните Балкани това може отчасти да се обясни с факта, че Комисията е децентрализирала значителна част от управлението на ИПП към националните органи¹⁷. Сметната палата отбеляза, че в бивша югославска република Македония и в Сърбия (вж. каре 4), както и в Албания, това е наложило период на обучение и по-стриктна управленска структура¹⁸.

Каре 4

Опит с децентрализирано управление по ИПП I

Бивша югославска република Македония

Комисията е децентрализирала управлението в съответствие с Финансовия регламент¹⁹ и регламентите за ИПП I, но тези разпоредби не изискват от нея да прецени дали националните органи са готови да управляват обема и сложността на фондовете, които ще бъдат децентрализирани²⁰. След децентрализиране на управлението националната администрация се стреми да спазва сроковете и да представя договорни документи с подходящо качество. В много случаи това е довело до загуба на проекти, предназначени за финансиране на ключови реформи. Може да се очакват още загуби на проекти²¹.

Сърбия

Създаването на одитен орган и оперативната структура за управление на проектите по ИПП са били засегнати от трайни и сериозни слабости, открити от одитите на Комисията. Децентрализираното управление не е било свързано с предварителна задълбочена оценка на управлението на публичните финанси на държавно ниво²², но се базира само на съответствието на структурите на ИПП в Сърбия с изискванията за вътрешен контрол от Финансовия регламент²³.

26

В рамките на ИПП II (2014—2020 г.) се поставя по-голям акцент върху подобряването на системите за управление на публичните финанси на страните като цяло. Въпреки това програмите по ИПП II са били приети едва в края на 2014 г. поради забавяния, свързани с новата законодателна рамка и процедурите на ИПП. Сключването на договори и плащанията са били допълнително забавени от процедурите за ратифициране на страните бенефициенти. Поради това към момента на одита е било твърде рано да се коментира относно договори и изплатени суми по ИПП II.

Комисията не е прилагала систематично стриктни условия

27

В своите последователни стратегии за разширяване Комисията неколкократно се е позовавала на „строго обвързване с условия“²⁴, но без да дава конкретно определение на това понятие. Принципът на обвързаност с условия се състои в определянето на някои условия преди възлагане на договор или плащане, независимо дали е на равнище политика, програма или проект. Ако даден бенефициент не изпълни тези предварително определени условия, Комисията може да предприеме действия, като например временно да преустанови плащанията за цялата програма, да намали бъдеща финансова помощ или да анулира проект.

28

На ниво програма, Комисията прилага стриктни условия само в много редки случаи, главно в Босна и Херцеговина (вж. каре 5) и в бивша югославска република Македония²⁵.

Каре 5

Строга обвързаност с условия на ниво програми в областта на съдебната система в Босна и Херцеговина

През 2013 г. процесът на европейска интеграция в Босна и Херцеговина е в застой. Политическите представители на страната изглежда нямат капацитет или не желаят да постигнат консенсус, необходим за постигане на напредък по пътя към присъединяването. Показателна за това е неспособността или липсата на политическа воля за изпълнение на съдебно решение на Европейския съд по правата на човека²⁶. Това кара Комисията да прилага обвързаността с условия чрез намаляване на средствата по ИПП I за 2013 г. с 45 млн. евро и чрез допълнително намаляване на средствата, отпуснати по ИПП II²⁷. След като Босна и Херцеговина не е успяла да приеме нова цялостна стратегия за реформа в сектора на съдебната система, одобрена от всички четири конституционни структури, включително Република Сръбска (вж. картата на фигура 3), Комисията временно е преустановила текущата бюджетна подкрепа в областта на правосъдието.

29

На ниво проект, Комисията не е прилагала систематично строги условия, така както е видно от примерите в каре 6. Въпреки че през 2011 г. ЕСП препоръча да се следи в по-голяма степен за това предложенията за проекти в другите държави на предприсъединителен етап да бъдат достатъчно добре разработени за изпълнение²⁸, това невинаги е било гарантирано от Комисията. Това е засегнало резултатите от изпълнението на проекти в няколко държави²⁹.

Каре 6

Строгата обвързаност с условия не е приложена по време на изпълнение на ИПП I

Албания

За седем от 15-те одитирани проекта Комисията не е определила стриктни условия на етапа на сключване на договора³⁰ и преди извършването на плащанията. Такъв е бил случаят не само за проекти, свързани с комплексни цели (като например засилване на мерките за борба с корупцията), но също и за такива, насочени към относително прости резултати, като проекта за построяване на съдебната палата в Тирана (вж. приложение II, проект № 10). За този проект не са били представени необходимите разрешителни, а съмненията за нередности във връзка със собствеността на земята са довели до допълнителни трудности. След 4,5 години преговори с Министерството на правосъдието, Комисията е отменила проекта и е пренасочила част от финансирането за мерки, които не са свързани със сектора на върховенството на закона.

Сърбия

Комисията не е обръщала достатъчно внимание на изискванията и последователността при разработването на проектите, както и на несъответствията със законодателството. Това често е застрашавало безпрепятственото и навременно изпълнение на проектите³¹. След 2012 г. някои предложения за проекти са били отложени или обхватът им е бил намален поради липсата на разрешителни или на изискваните проучвания за осъществимост.

В общия случай Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението и частично ефективно проследяване на оценките

30

Комисията наблюдава изпълнението на проектите и секторните реформи пряко, както и чрез шестте делегации на ЕС в Западните Балкани. Най-високото равнище на контрол се извършва два пъти годишно по време на заседания на Съвместния комитет за мониторинг, както и на редовни интервали от време в рамките на секторните мониторингови комитети. Делегациите на ЕС също извършват мониторинг на резултатите от изпълнението на място.

31

Комисията прави секторни и тематични оценки в рамките на своя цикъл на оценяване. Те не бива да се бъркат с годишните доклади за напредъка на страните кандидатки и потенциалните страни кандидатки, които са официалните политически оценки на тези държави от Комисията.

Като цяло Комисията е била ефективна при мониторинга на изпълнението

32

Делегациите на ЕС са извършвали ефективен мониторинг на проекти по ИПП в отделните сектори чрез:

a)проверки на законосъобразността и редовността въз основа на системи за управление и информационни системи;

б)координационни срещи с изпълнители и администрации на държавите бенефициенти, включително чрез посещения на място;

в)доклади на вторично оправомощения разпоредител с бюджетни кредити;

г)съвместен мониторингов комитет и заседания на секторния мониторингов комитет;

д)за по-рискови проекти — вътрешни тримесечни таблици за мониторинг.

33

Комисията извършва мониторинг на прилагането на ИПП и на предоставянето на крайните продукти и услуги по ефективен начин³². В допълнение към горепосочените инструменти за мониторинг докладите във връзка с ориентирания към резултатите мониторинг (ОРМ) са следвали стандартна методология на Комисията и са проследявали най-вече резултатите от текущите проекти. Ориентираният към резултатите подход обаче показа наличието на три важни недостатъка.

34

На първо място, тъй като значителен брой от проектите по ИПП, които Сметната палата оцени, включват договори на стойност под един милион евро, те са били под прага за докладите за ОРМ. В резултат на това не всички политически чувствителни проекти са били предмет на мониторинг, ориентиран към резултатите. На второ място, в нито един от разгледаните доклади не е оценено спазването на принципа на обвързаност с условия. На трето място, липсата на последващ мониторинг на проектите³³ е възпрепятствала измерването на устойчивостта на проектите.

Комисията е извършвала частично ефективно проследяване на оценките

35

По отношение на върховенството на закона Комисията осъществи цялостна междусекторна оценка на ИПП в Западните Балкани, както и две тематични оценки на проектите по ИПП в областта на върховенството на закона и борбата с корупцията³⁴. В тясно сътрудничество със Съвета на Европа и Венецианската комисия³⁵ Комисията финансира голям брой експертни доклади за посещения във връзка със съдебната система, в които се посочва например, че още няма успешни наказателни присъди.

36

Независимо от това, Комисията не се е възползвала от собствените си оценки или експертни доклади за посещения с оглед на по-рационално използване на принципа на обвързаност с условия. Тя не е коригирала показателите от докладите за ОРМ във връзка с проекти от областта на върховенството на закона, които имат тенденция да бъдат насочени върху показателите за крайни продукти и услуги на текущите проекти. В действителност Комисията е заявила, че често липсва проследяване на проектите по ИПП в областта на върховенството на закона.

37

По отношение на реформата на публичната администрация Комисията не е извършила цялостна оценка на помощта по ИПП, но някои оценки обхващат ограничен брой проекти по ИПП в тази област.

Въпреки значителните недостатъци, установени по отношение на бенефициентите, Комисията е подкрепяла по ефективен начин координацията на донорите

38

Принципът на ръководени от държавите донори е определен в Парижката декларация относно ефективността на помощта (2005 г.)³⁶. Съгласно този принцип, който се прилага също и за финансиране по ИПП, всяка страна бенефициент следва да поставя реалистични цели в малък брой сектори и да избягва припокриване на помощта от донорите. В целия регион Комисията ефективно е подкрепяла страните бенефициенти по отношение на тяхната отговорност за координиране на донорите.

Координация на донорите на регионално ниво

39

Инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ) и Съветът за регионално сътрудничество (RCC) се финансират от регионалните програми по ИПП. Една от техните цели е насочена към подобряване на координацията между донорите на Западните Балкани (вж. каре 7).

Каре 7

Регионална координация на донорите в Западните Балкани

ИРЗБ

В контекста на инфраструктурните проекти по ИРЗБ представянето на един портфейл от инфраструктурни проекти от всички страни от Западните Балкани през декември 2015 г. улесни процеса на оценка и подбор на проекти.

СРС

Една от целите на СРС включва предоставянето на „регионална перспектива“ в донорската помощ³⁷. С изключение на една среща, състояла се през 2015 г., страните от Западните Балкани не са използвали СРС за целите на координацията на донорите.

Координация на донорите на ниво бенефициенти

40

Координацията на донорите от страната бенефициент е била ефективна в Сърбия, частично ефективна в бивша югославска република Македония и Черна гора и неефективна в Албания, Босна и Херцеговина и Косово (вж. каре 8). Това се дължи на липса на лидерство и административен капацитет в рамките на националните структури, отговарящи за координацията между донорите. Сметната палата установи обаче, че Комисията е подпомогнала бенефициентите за осигуряване на известна координация между донорите.

Каре 8

Неефективна координация на донорите на ниво бенефициенти

Албания

Сметната палата извърши проверка на донорските дейности на министерството за планиране на развитието, финансиране и външна помощ. То не е разполагало с ясна организационна структура, нямало е достатъчно персонал и не е създало база данни на донорите. Докато секторните работни групи на донорите са в застой от 2013 г., ръководеният от Комисията технически секретариат на донорите е позволил ефективно взаимно допълване и разделение на дейностите между различните донори. Въз основа на интервюта с общността на донорите (САЩ, Италия, Франция) делегацията на ЕС в Тирана като цяло е приветствана за нейната работа.

Косово

До края на 2011 г. няма действащи ефективни механизми за координация на донорите и въпреки различните инициативи от този момент за координиране на донорите в рамките на отделните сектори, ЕС и другите международни донори призовават за по-активна роля на институциите в Косово за координация на донорите, както и за последващи действия на техническо равнище³⁸. Това се потвърждава от последните вътрешни документи на Комисията.

Част II — Довело ли е прилагането на ИПП до укрепване на административния капацитет в Западните Балкани?

41

От 2007 г. нататък ИПП е единственият инструмент за финансиране от ЕС, създаден с цел укрепване на административния капацитет на Западните Балкани. В областта на принципите на правовата държава, от една страна, и реформата на публичната администрация, от друга, Сметната палата провери дали:

a)Комисията е предоставила по ефективен начин предвидените крайни продукти и услуги;

б)резултатите от ИПП, извън крайните продукти и услуги са устойчиви;

в)политическият диалог е бил ефективен по отношение на укрепването на административния капацитет.

Комисията е предоставила по ефективен начин предвидените крайни продукти и услуги

42

В различните сектори проверените проекти по националните и регионалните програми са постигнали крайни продукти и услуги според предвиденото по договор³⁹. Например затворът Фиер в Албания и информационно-технологичната система на Висшия съдебен и прокурорски съвет на Босна и Херцеговина са били изпълнени навреме и в съответствие с договорните спецификации (вж. снимки 1 и 2).

Снимка 1

Завършени затворнически килии, проект за строителство на затвор, Фиер, Албания

©Eriton Hasaj, 2014 г.

Източник: Европейска комисия (7-и междинен и окончателен доклад, стр. 33).

Снимка 2

Проектът в областта на информационните технологии в рамките на Висшия съдебен и прокурорски съвет, който осъществява надзор върху съдебната система на Босна и Херцеговина от Сараево

©Висш съдебен и прокурорски съвет на Босна и Херцеговина (HJPC BiH).

Източник: Европейска комисия (проект за окончателен описателен доклад, стр. 23).

По отношение на върховенството на закона и реформата на публичната администрация изпълнението на ИПП е частично устойчиво

Проектите в областта на върховенството на закона са частично устойчиви

43

Комисията само отчасти е успяла да превърне крайните продукти и услуги от проектите в устойчиви резултати в различните области от сектора на върховенството на закона, които бяха подкрепени от ИПП (например правоприлагащите органи, прокуратурата, съдилищата, агенции за борба с корупцията). От 29-те проекта в областта на върховенството на закона от одитната извадка на национални проекти 15 са неустойчиви⁴⁰. Установено беше, че причините, поради които резултатите са неустойчиви често се намират на ниво страна бенефициент и включват недостатъчно бюджетни средства и персонал, лоша координация и липса на политическа воля за реформиране на институциите и за проследяване на препоръките.

44

За тези 15 проекта, Комисията не е приложила достатъчно подходящи условия преди сключването на договори. Договорите по ИПП са можели да включват условието за въвеждане на по-добри гаранции в сектора за реформа на съдебната система. Ако това условие не бъде изпълнено, заплащането на годишните отпуснати средства по ИПП би могло да бъде прекратено до второ нареждане.

45

На регионално равнище СРС стратегията за Югоизточна Европа до 2020 г. обхваща главно правосъдието и борбата срещу корупцията⁴¹. Въпреки че СРС силно зависи от финансирането по ИПП⁴², по време на одитирания период по отношение на принципите на върховенството на закона ЕСП не е забелязала значителни дейности на тази международна организация на Западните Балкани.

Въздействието на ИПП I в борбата срещу корупцията и организираната престъпност е ограничено

46

От 1995 г. насам организацията Transparency International класира държави според световния индекс за възприятие на корупцията⁴³ — колкото е по-високо в класацията, толкова по-голямо е и нивото на възприятие за наличие на корупция. Във фигура 5 е представено класирането на шестте държави от Западните Балкани през последните шест години, което съответства на последната част на периода на изпълнение на ИПП I и след това.

Фигура 5

Класация на Индекса за възприятие на корупцията за Западните Балкани

Източник: Европейска сметна палата, въз основа на индекса за възприятие на корупцията на Transparency International (2010—2015 г.).

47

През 2015 г. индексът за възприятие на корупцията класира в Албания и Косово, съответно на 88 и 103 позиция, което поставя тези страни наравно с Египет и Етиопия. Индексът класира останалите четири страни от Западните Балкани между 60-та и 80-та позиция за периода 2010—2015 г.

48

Годишните доклади за напредъка, проучванията и две тематични оценки показват, че Комисията е била наясно, че политическото вмешателство в работата на съдебната власт е широко разпространено на Западните Балкани, както и корупцията на високо равнище и организираната престъпност⁴⁴ (вж. каре 9). В Черна гора и Сърбия обаче — две държави, с които ЕС е започнал преговори за присъединяване⁴⁵, степента на готовност за реформата на съдебната система е по-добра, отколкото в останалите четири държави.

Каре 9

Политическа намеса, корупция на високо равнище и организирана престъпност в Западните Балкани

Албания

Пълната независимост и отчетност на съдиите и прокурорите не е гарантирана. Бавното правораздаване и съдебните решения, които не винаги са били прилагани са довели до незначителен брой окончателни присъди, които ефективно премахват престъпни организации⁴⁶.

Босна и Херцеговина

Политическият ангажимент не е довел до издаване на осъдителни присъди⁴⁷. Например в проучване на СРС от 2015 г. 90 % от респондентите в Босна и Херцеговина са изразили несъгласие с твърдението, че правителството им води ефективна борба с корупцията.

Косово

Оспорвани назначения, неясни мандати и постоянен недостиг на национално финансиране подкопават дейностите на ключови институции, гарантиращи върховенството на закона в Косово. Разследванията на случаи на корупция на високо равнище са редки и не водят до окончателни присъди. Освен това участието на граждани на Косово в актове на организирана престъпност в региона е застрашило регионалната междуетническа стабилност⁴⁸.

49

За целите на мониторинга, Комисията поиска от всяка страна бенефициент таблици с резултати за ефективно разследване, наказателно преследване и издаване на окончателни присъди по дела, свързани с корупция на високо равнище и организирана престъпност. В зависимост от страната, включените в тези таблици случаи на корупция на високо равнище и на организирана престъпност варират от няколко (Сърбия) на нула (Косово), което показва липса на политическа воля.

50

Според Комисията липсата на политическа воля, често е отразена в недостатъчните финансови и човешки ресурси, отпуснати за съответните институции, което ограничава амбициозните цели и капацитета на усвояване на ИПП I. Двата примера в каре 10 показват, че въздействието на проектите по ИПП I върху борбата срещу корупцията и организираната престъпност е било само ограничено.

Каре 10

Резултати от проектите по ИПП I в борбата с корупцията

Проект за борба с корупцията, Албания

Целта на проекта за борба с корупцията в Албания е да се подпомогне албанското правителство при изпълнението на неговата стратегия за борба с корупцията (2007—2013 г.). Той не само че не е изпълнил измерими цели, но устойчивостта му е била засегната и от факта, че националният координатор за борбата с корупцията не е бил независим, а за координираните политики на национално и местно равнище е липсвал достатъчен бюджет или персонал.

Държавна комисия за предотвратяване на корупцията, бивша югославска република Македония

Този проект има за цел да укрепи работата на основния орган, отговорен за предотвратяване на корупцията. Не е взет предвид обаче факта, че държавната комисия за предотвратяване на корупцията не е била в състояние да упражнява ефективно мандата си в условия на недостатъчна ангажираност от страна на националните органи, липса на независимост от страна на висшето ръководство и недостатъчни ресурси⁴⁹.

Комисията е използвала малко финансиране от ИПП в ключови области, свързани с върховенството на закона

51

Свободата на медиите и силното гражданско общество са ключови фактори за повишаване на информираността на обществеността относно корупцията и организираната престъпност⁵⁰; те често насърчават агенциите за борба с корупцията и прокуратурата да действат. От своя страна, те допринасят пряко за ефективни резултати в разследването, наказателното преследване и окончателните присъди по дела за корупция на високо равнище и организирана престъпност. В областта на върховенството на закона в Западните Балкани широко разпространените проблеми с независимостта на съдебната система и ефективността на борбата срещу корупцията и организираната престъпност (вж. точки 46—50), в съчетание със становищата на Комисията относно значението на медиите, гражданското общество, агенциите за борба с корупцията и прокуратурата⁵¹, са достатъчно основание за постоянна подкрепа в тези ключови области.

52

Въпреки това в рамките на ИПП I Комисията разпределя сравнително малко средства за свободата на медиите и гражданското общество в Западните Балкани (0,5 % от общия размер на отпуснатите средства)⁵². Например на Албания не са били отпуснати средства на национално равнище за свободата на медиите и гражданското общество в рамките на борбата срещу корупцията. Също така Комисията е отпуснала малко средства за борбата срещу корупцията и организираната престъпност (2 %) и в подкрепа за прокуратурата (1 %).

Проектите за реформа на публичната администрация като цяло са устойчиви

53

Изграждането и поддържането на административен капацитет е било особено трудно, главно поради широко разпространената корупция и постоянна политическа намеса при набирането на държавни служители и при професионалното им развитие. Това е довело до голямо текучество на персонал и липса на квалифицирани служители в националните органи⁵³. В този контекст Комисията е успяла да преобразува много крайни продукти и услуги от проектите в устойчиви резултати, които са подкрепени по ИПП I (например реформа на държавната администрация, митниците, обществените поръчки, държавния вътрешен финансов контрол, одита).

54

От 23-те проекта в одитната извадка на национални проекти, 14 са били устойчиви⁵⁴. В случаите когато тези проекти не са били устойчиви, това се е дължало основно на недостатъчните бюджетни средства и персонал, лошата координация и на първо място — на липсата на политическа воля на бенефициентите за реформиране на институциите и за проследяване на реформата. В някои случаи, преди да разреши договарянето, Комисията е имала възможност да използва предварително определени допълнителни условия по отношение на законодателството и референтни условия за проектите, но не го направила (вж. каре 11).

Каре 11

ИПП и реформата на публичната администрация

Босна и Херцеговина

В тази държава бюджетите са били приети със закъснение, а бюджетната координация и планиране продължават да бъдат слаби⁵⁵. Освен това на държавно равнище федеративните единици и областта Бръчко имат свои собствени бюджети и законите за държавната служба и администрация и публичната администрация продължават да бъдат фрагментирани. Това е възпрепятствало устойчивостта на проект за административна координация в рамките на страната и на проект за статистически данни за публичните финанси.

55

Що се отнася до регионалните програми (вж. приложение III) ИРЗБ е създадена като инструмент за съчетаване на инфраструктурни проекти в Западните Балкани⁵⁶. В периода 2008—2014 г. са сключени договори за 2,8 млрд. евро в заеми за проекти, в сравнение с 305 млн. евро финансиране от ЕС⁵⁷. ИРЗБ е била добър инструмент за подобряване на координацията между донорите и за осигуряване на техническа подкрепа за националните органи, които отговарят за инфраструктурата (напр. подготовка на поредица от проекти, изготвяне на документация за финансиране на проекти), като по този начин се укрепва административният капацитет на бенефициента. Сметната палата провери типичен пример на проект по ИРЗБ (вж. каре 12).

Каре 12

Проекта за Йонийско-Адриатически газопровод

Този регионален проект за 3,5 млн. евро, финансиран от Европейската банка за възстановяване и развитие, включва техническа помощ за проучване за осъществимост на свързващ газопровод от Албания до Хърватия. Проектният резултат (технически доклад) е бил завършен навреме и е предоставил технически експертен опит на Министерството на енергетиката и промишлеността на Албания. Техническият доклад ще бъде използван и за плана за газопровода и за бъдещото му изграждане.

56

Управлявана от шестте страни от Западните Балкани, Регионалната школа по публична администрация (ReSPA) е международна организация със седалище в Даниловград, Черна гора. Тя е получило 2,4 млн. евро от ИПП за техническа помощ, оборудване и обзавеждане и годишен бюджет от 1,2 млн. евро за финансиране по ИПП, за подкрепа на нейните оперативни дейности⁵⁸.

57

Въпреки че целта ѝ е да допринесе за ефективна и професионална публична администрация в страните от Западните Балкани, държавните служители от тези държави не са се възползвали в достатъчна степен от възможностите за обучение на Регионалната школа по публична администрация⁵⁹. Това не е съизмеримо с обема на средствата от ИПП и националните средства, инвестирани в школата в продължение на почти едно десетилетие⁶⁰. Комисията направи предложения за подобряване на резултатите на ReSPA, включително чрез осигуряване на координация между регионалната и национална помощ по ИПП⁶¹. Въпреки че тези предложения са били взети предвид по време на одита, беше прекалено рано да се установи дали ReSPA действително е спомогнала за подобряване на административния капацитет на Западните Балкани.

Комисията би могла да насърчи бенефициентите да използват инструмента за предприсъединителна помощ като инструмент за обучение

58

Сметната палата установи, че подходът на Комисията към ИПП I се ограничава предимно до структурите на ИПП, създадени специално за целите на управлението на средствата по ИПП⁶². Той е можел също така да насърчи активно националните органи да използват добрите практики, развити в тези структури на ИПП, като учебно средство за засилване на други части на публичната администрация, извън тези структури⁶³, въпреки че това не е било конкретна цел на ИПП. Той обаче не го е направил, и в резултат на това приносът на ИПП за укрепването на административния капацитет е останал ограничен до органи, тясно свързани с реформата на публичната администрация на ИПП. каре 13 и каре 14 показват два важни примера, при които бенефициентите не прилагат добрите практики, които биха могли да научат от ИПП.

Каре 13

Проект „Скопие 2014“, бивша югославска република Македония

Този проект е обявен през 2010 г. като проект за 80 млн. евро. През 2015 г. обаче, общите разходи са били изчислени на седем пъти тази сума или 560 млн. евро. Този широкомащабен градоустройствен проект в столицата включва построяването на сгради и паметници (вж. снимка 3). Не се е възползвал от финансиране по ИПП. Този проект не следва правилата на ЕС относно обществените поръчки; налице е липса на прозрачност по време на процеса на възлагане на обществени поръчки (напр. за произведения на изкуството са платени такси, които не са били фиксирани преди тръжната процедура), а твърденията за нередности при възлагането на обществени поръчки не са били одитирани от външен одитор, нито разследвани⁶⁴.

Снимка 3

Част от проекта „Скопие през 2014 г.“: Произведения на изкуството в река Вардар и обществени сгради на брега на реката

Източник: Европейска сметна палата.

Каре 14

Проектът за мост Žeželj, Сърбия

В сръбската автономна област Войводина, финансирани от ИПП части на разходи по проекта за моста Žeželj. Новият мост е трябвало да бъде приключен до ноември 2013 г., за да замести силно натоварен и опасен железопътен мост в центъра на град Нови Сад, който е бил временно построен, след като предишният мост е бомбардиран по време на войната в Косово. Поради прекомерна административна тежест и слаба координация (напр. делегирането на основните задачи от сръбските органи на външни страни, несъвместимостта на сръбските процедури с международните технически процедури, проблеми с определянето на междинни цели на проекта), през 2015 г. са натрупани сериозни закъснения и сръбските органи не са успели да завършат проектни етапи, които не се финансират от ИПП (снимка 4).

Снимка 4

Местоположение на бъдещия мост Žeželj за преминаване на река Дунав в Нови Сад

Източник: Европейска сметна палата.

Политическият диалог е взел предвид административния капацитет

59

Постиженията на ИПП зависят до голяма степен от напредъка, постигнат от различните структури за водене на политически диалог. Политическият диалог се извършва на междуправителствено равнище или на съвместно парламентарно равнище. На междуправителственото равнище са включени Съвета на ЕС и държавите членки, ЕСВД, Комисията и шестте правителства на страните от Западните Балкани. Съответните съвместни парламентарни комитети на Европейския парламент и шестте парламента на страните от Западните Балкани съставляват съвместното парламентарно равнище. В таблица 4 са обобщени най-важните структури за водене на политически диалог с участието на Комисията и които са от значение за настоящия одит.

Таблица 4

Структури за водене на диалог с участието на Комисията и Западните Балкани

| Политически диалог | Начало
Албания | Диалог на високо равнище по ключовите приоритети на равнището | 12 ноември 2013 г.
Босна и Херцеговина | Диалог на високо равнище относно процеса на присъединяване | 27 юни 2012 г.
Структуриран диалог относно правосъдието | 6 юни 2011 г.
Косово | Структуриран диалог относно върховенството на закона | 30 май 2012 г.
бившата югославска република Македония | Диалог на високо равнище относно присъединяването | 29 март 2012 г.
Черна гора | Начало на преговори за присъединяване | 29 юни 2012 г.
Сърбия | Начало на преговори за присъединяване | 21 януари 2014 г.
Всички държави от Западните Балкани | Съвети за стабилизиране и асоцииране | Различни дати

Източник: Европейска сметна палата.

60

Тези структури за водене на диалог са насочени към стимулиране на политическата воля за укрепване на принципите на върховенството на закона, насърчаване на административната реформа и подобряване на управлението на публичните финанси, специално през периода 2014—2015 г. В зависимост от политическия статут на страната по отношение на членството в ЕС (страни потенциални кандидатки, кандидатки или кандидатки с активни преговори по главите), структурите за водене на политически диалог са довели до специализирани работни групи по технически въпроси.

Политическият диалог в областта на върховенството на закона е оказал ограничено въздействие

61

Комисията ефективно е създала работни групи, по-специално във връзка с независимостта на съдебната система, слабостите в прокуратурата и корупцията в съдебната система и полицията. Освен това в случая с Черна гора и Сърбия, с които Съветът одобри започването на преговори за присъединяване (вж. таблица 4), процесът на стабилизиране и асоцииране, плановете за действие за глави 23 и 24 и ИПП са им дали определено ниво на подготвеност по отношение на реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност.

62

В държавите, с които преговорите за присъединяване все още не са започнали, ефектът от работните групи ЕС-Западни Балкани за генериране на политическа воля за насърчаване на върховенството на закона, е бил ограничен, както е показано в каре 15.

Каре 15

Ограничения на политическия диалог във връзка с върховенството на закона

Босна и Херцеговина

Поради политическите и институционалните предизвикателства политическият диалог е частично неефективен. Известен напредък е постигнат при създаването на функционални и устойчиви институции⁶⁵, но има малко напредък в областта на реформата на съдебната система. Съдебната система продължава да страда от политическо вмешателство, неефективности трайни слабости, що се отнася до нейната независимост⁶⁶.

Косово

Въпреки че върховенството на закона е приоритет в Косово⁶⁷, напредъкът в борбата с корупцията и организираната престъпност страда от значителни пречки, както е видно от различни доклади⁶⁸. До този момент политическият диалог е бил неефективен при справянето с преобладаващото чувство на безнаказаност в страната, по-специално поради липса на независимост на съдебната власт, както и поради ограничени резултати в борбата срещу корупцията и организираната престъпност⁶⁹.

Политическият диалог относно реформата на публичната администрация е постигнал известен напредък

63

Политическият диалог относно реформата на публичната администрация се е провел в рамките на споразуменията за стабилизиране и асоцииране (ССА). В партньорство с публичните администрации на бенефициентите в целия регион на Западните Балкани Комисията успешно е създала специални групи за реформа на публичната администрация.

64

Тези специални групи систематично разглеждат въпроси във връзка със стратегическата рамка за реформа в публичната администрация, обществените услуги и управлението на човешките ресурси, развитието и координацията на политиката, предоставянето на услуги за гражданите и предприятията, отчетността на публичната администрация, както и на управлението на публичните финанси. Те са създадени през 2010 г. в бивша югославска република Македония, през 2012 г. в Албания, през 2013 г. в Косово, през 2014 г. в Черна гора и Сърбия и през 2015 г. в Босна и Херцеговина.

9Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1).

10Регламент (EО) № 1085/2006 на Съвета, приложен с Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията от 12 юни 2007 г. и Регламент (ЕС) № 231/2014, приложен с Регламент за изпълнение на Комисията (EС) № 447/2014 от 2 май 2014 г.

11Анализ на ЕСП на европейските споразумения за партньорство, споразуменията за стабилизиране и асоцииране (ССА), ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, годишни отчети за дейността (за 2013 г. и 2014 г.). В метаоценката на помощта по ИПП (септември 2013 г., стр. 20) се посочва, че общите цели често не съдържат достатъчно измерими целеви нива.

12План за управление за 2015 г. — ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, стр. 4 и 18; COM(2012) 600 окончателен от 10 октомври 2012 г. „Стратегия за разширяване и основни предизвикателства през периода 2012—2013 г.“, стр. 4.

13COM(2011) 666, окончателен от 12 октомври 2011 г., Стратегия за разширяване и основни предизвикателства през периода 2011—2014 г.

14Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II), многонационален индикативен стратегически документ (30 юни 2015 г.) и индикативни стратегически документи за Албания и Черна гора (18 август 2014 г.), бивша югославска република Македония и Сърбия (19 август 2014 г.), Косово (20 август 2014 г.), и Босна и Херцеговина (15 декември 2014 г.).

15Съображение 13 от преамбюла и член 2, буква ж) от Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета.

16https://www.wbif.eu/.

17Считано от 1 януари 2014 г., понятието „децентрализирано управление“ се заменя с „непряко управление от трети държави“.

18Наред с други изисквания, децентрализираното управление включва процедури по акредитиране на национален ръководител, създаване на оперативна структура по ИПП и одитен орган, както и предварителен контрол от делегацията на ЕС на всички децентрализирани проекти по ИПП. Вж. членове 11—31 от Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията от 12 юни 2007 г. за прилагане на Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) (ОВ L 170, 29.6.2007 г., стр. 1).

19Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (OВ L 248, 16.9.2002 г., стр. 1), и съответните изменения.

20Специален доклад на ЕСП № 11/2016 „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък в труден контекст“, точка 47 (http://eca.europa.eu).

21Пак там, точки 48 и 50.

22Специален доклад на ЕСП № 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“, точка 79 (http://eca.europa.eu).

23Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета.

24В съответствие със стратегията на Комисията относно разширяването за периода 2011—2012 г., изпълнението на съответните ангажименти и изисквания и установяването на доверие са поставени в центъра на процеса на присъединяване и неговия успех (стр. 2), а обвързаността с условия ще бъде труден, взискателен и строг процес (стр. 18 и 23). Стратегията за разширяване за периода 2012—2013 г. се позовава на строга обвързаност с условия (стр. 2, 3, 16 и 22), както и стратегията за разширяване за 2014 г.(стр. 2 и 19) и стратегията за разширяване за 2015 г.(стр. 12).

25Временно спиране на плащанията, предвидено по силата на член 46 от Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията.

26В Решение по делото Сейдич и Финци срещу Босна и Херцеговина (декември 2009 г.) Европейският съд по правата на човека установява, че Босна и Херцеговина е нарушила правото на ищците да бъдат избрани само защото принадлежат към етнически малцинства.

27От 2014 г. до 2017 г. 165 млн. евро са разпределени за тази държава в сравнение с 331 млн. евро за периода 2007—2010 г.

28Специален доклад на ЕСП № 14/2011 „Подобрила ли е помощта от ЕС капацитета на Хърватия за управление на следприсъединителното финансиране?“, точка 53 (http://eca.europa.eu).

29Вж. Оценка в областта на върховенството на закона, реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност в Западните Балкани, февруари 2013 г., стр. 240.

30Вж. приложение II, Проекти в областта на върховенството на закона в Албания № 2, 3, 4, 5, 9 и 10, и проект в областта на управлението на публичните финанси № 2.

31Специален доклад № 19/2014 „Предприсъединителна помощ от ЕС за Сърбия“, каре 5 и точки 27 и 31 (http://eca.europa.eu).

32Одитният екип събра доказателства в това отношение от делегациите на ЕС в Албания, Босна и Херцеговина и Сърбия.

33Тематична оценка на върховенството на закона, реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност в Западните Балкани — лот 3, окончателен доклад, февруари 2013 г., стр. 60.

34Метаоценка на помощта по ИПП и оценка на програми с няколко бенефициента, септември 2013 г. Тематична оценка на върховенството на закона, реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност в Западните Балкани — лот 3, окончателен доклад, февруари 2013 г. Тематична оценка на подкрепата по ИПП за борба срещу корупцията, окончателен доклад, август 2015 г.

35Европейската комисия за демокрация чрез право е със седалище във Венеция, Италия и наред с други дейности, предоставя правни консултации на държавите членки на Съвета на Европа, по-специално като им помага да приведат своите съдебни системи в съответствие с европейските стандарти в областта на върховенството на закона (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 окончателен от 28 февруари 2007 г. „Кодекс за поведение на ЕС относно разделението на труда в областта на политиката за развитие“.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Вж. устава на СРС.

38Специален доклад на ЕСП № 18/2012 „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“ точки 82 и 86 (http://eca.europa.eu).

39Това наблюдение се основава на одитната извадка, проверена през 2015 г. (вж. приложение II). Подобна констатация беше направена в метаоценката на Комисията, стр. 6 (2013 г.).

40Вж. приложение II, проекти в областта на върховенството на закона в Албания (№ 2, 3, 4, 5, 9 и 10), Босна и Херцеговина (№ 11 и 14), бившата югославска република Македония (№ 21 и 22), Черна гора (№ 23) и Сърбия (№ 25, 26, 27 и 28).

41„Стратегия за Югоизточна Европа до 2020 г.“, СРС, стр. 31—33.

42За административното функциониране на СРС и за изпълнението на проектите той разчита на финансирането по ИПП (14 млн. евро, изплатени от 2007 г. до 2013 г.), тъй като минималният годишен членски внос от 50 000 евро на участник в Борда не покрива всичките разходи.

43Transparency International определя корупцията като злоупотреба с власт с цел постигане на лична облага; вж. http://www.transparency.org/. Показателят за управление на Световната банка „Контрол на корупцията“ показва сравнимо класиране за шестте държави от Западните Балкани; вж. http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Доклади за напредъка за периода 2012—2015 г. Оценка на подкрепата по ИПП за борба срещу корупцията, август 2015 г. Оценка на прилагането на принципите на върховенството на закона, реформата на съдебната система и борбата срещу корупцията и организираната престъпност в Западните Балкани, февруари 2013 г.

45Доклад за напредъка за 2015 г., Черна гора, стр. 14, 15, 18 и 19. Доклад за напредъка за 2015 г., Сърбия, стр. 11, 13, 14, 17 и 18.

46Доклад за напредъка за 2015 г., Албания, стр. 4 и 51.

47Доклад за напредъка за 2015 г., Босна и Херцеговина, стр. 16.

48Доклад за напредъка за 2015 г., Косово, стр. 12, 15, 16 и 18.

49Специален доклад № 11/2016 на ЕСП „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък в труден контекст“, точка 28 и каре 3 (http://eca.europa.eu). Оценка на подкрепата на ИПП за борба с корупцията, август 2015 г., стр. 30 и 120.

50Transparency International, „Инструментариум за борба с корупцията: опит на гражданското общество и бъдещи стратегии“, 2002 г. (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Например, вж. Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета — Стратегия за разширяване и основни предизвикателства през периода 2011—2012 г., COM(2011) 666 окончателен, по-специално стр. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 и 67.

52Анализ на ЕСП, данни на Комисията, юли 2015 г.

53Мета-оценка на помощта по ИПП, септември 2013 г., стр. 19. Доклади за напредъка за периода 2012—2015 г.

54Вж. приложение II, проекти в областта на реформата на публичната администрация в Албания (№ 3, 4 и 5), Босна и Херцеговина (№ 6, 7 и 9), бивша югославска република Македония (№ 12 и 14), Черна гора (№ 17 и 18) и Сърбия (№ 20, 21, 22 и 23).

55Референтно измерване SIGMA от 2015 г., Босна и Херцеговина (стр. 2, 39, 94 и 95), описани в настоящия конкретен контекст.

56Смесеното финансиране е комбинация от заеми от финансови институции с безвъзмездна финансова помощ и позволява на Комисията да мобилизира средства от ИПП, като привлича заеми от финансови институции. Вж. Специален доклад на ЕСП № 16/2014 „Ефективност на смесването на безвъзмездна финансова помощ по регионалните механизми за инвестиции със заеми от финансови институции с цел подпомагане на външните политики на ЕС“ (http://eca.europa.eu).

57Годишни и мониторингови доклади за ИРЗБ reports (https://www.wbif.eu/Library).

58Въз основа на договори, сключени от 2008 г. до 2014 г., Европейска комисия, юни 2015 г.

59Въз основа на обратна информация от албанските органи за Европейската сметна палата (юни 2015 г.), Специален доклад на ЕСП № 11/2016, точка 37 (каре 1). Специален доклад на Европейската сметна палата 20/2016 „Укрепване на административния капацитет в Черна гора — наблюдава се напредък, но в много основни области са необходими по-добри резултати“, точка 19 (каре 2) (http://eca.europa.eu).

60Мета-оценка/оценка на програма с няколко бенефициента, юни 2013 г., стр. 19, 20, 24 и 25.

61Специален доклад на ЕСП № 20/2016 „Укрепване на административния капацитет в Черна гора — наблюдава се напредък, но в много основни области са необходими по-добри резултати“, точка 20 (http://eca.europa.eu).

62По отношение на идеята ИПП да бъде от полза за по-широката общественост, а не само за структурите на ИПП, в оценките на Комисията се препоръчва звената за управление на ИПП да се слеят с оперативната структура на бенефициентите, вместо да бъдат самостоятелни органи. Метаоценки на помощта по ИПП, септември 2013 г. Този въпрос също беше повдигнат от ЕСП през 2014 г. в контекста на нейния Специален доклад № 19/2014, точка VI.

63Вж. Специален доклад № 11/2016 „Укрепване на административния капацитет в бивша югославска република Македония — ограничен напредък в труден контекст“, точки 55 и 72 (http://eca.europa.eu).

64БМРР, „Разкрита е реалната стойност на Скопие през 2014 г.“ (True cost of Skopje 2014 Revealed), 27 юли 2015 г. БМРР, „Въпроси за отчетността тормозят авторите на Скопие през 2014 г.“ (Accountability questions dog authors of Skopje 2014), 14 август 2015 г. Доклад за напредъка за 2014 г., стр. 25. Оценка на подкрепата по ИПП за борба срещу корупцията, август 2015 г., стр. 40.

65Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 9 и 12.

66Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 12, 15, 16, 17.

67ДМИП за периода 2011—2013 г., Косово.

68Според доклада за напредъка за 2014 г. особено внимание следва да се обърне на по-доброто прилагане на принципа на върховенството на закона (…) и за засилване на борбата срещу организираната престъпност и корупцията.

69Доклад за напредъка за 2015 г., стр. 12, 15, 16 и 18. Придружително писмо, Доклад за напредъка за 2014 г.

Заключения и препоръки

65

Въз основа на констатациите от предишни специални доклади, оценките на Комисията и допълнителната одитна дейност, извършена през 2015 г., целта на ЕСП е да направи оценка на това дали Комисията, посредством програмата ИПП, е допринесла за укрепване на административния капацитет на Западните Балкани. Извършеният от Сметната палата одит обхвана ИПП I (2007—2013 г.), но освен това бяха също така взети предвид и първите етапи на ИПП II (2014—2020 г.). Одиторите се съсредоточиха върху ключовите области на върховенството на закона и реформата на публичната администрация.

66

Сметната палата стигна до заключението, че като цяло предприсъединителната помощ на ЕС е била ефективна и че ИПП I частично е засилила административния капацитет в региона, въпреки значителните недостатъци, присъщи на националните органи в Западните Балкани.

67

По отношение на управлението на Комисията целите на ИПП I невинаги са конкретни и измерими. Програмите и проектите са се основавали на потребности, но при някои оценки на бенефициентите в областта на върховенството на закона са констатирани значителни недостатъци (точки 16—23).

68

Усвояването на средствата по ИПП I е било затруднено от слабия административен капацитет в някои от държавите, а в случая на децентрализирано управление — от стриктните изисквания за управление на фондовете на ЕС (точки 24—26).

Препоръка 1
Цели. Непряко управление

В рамките на ИПП II Комисията следва да набележи специфични цели, основани на степенувани приоритети и измерими цели.

С цел опростяване на изискванията за управление, когато Комисията установи слаб административен капацитет, тя следва да прилага непрякото управление избирателно, като вземе предвид обема на съответните фондове и сложния характер и политическата чувствителност на проектите, които трябва да бъдат децентрализирани.

69

В рамките на ИПП I Комисията не е приложила и не се е придържала по систематичен начин към стриктни условия. Въпреки някои недостатъци в докладването във връзка с ориентирания към резултатите мониторинг Комисията е извършвала ефективен мониторинг на изпълнението на проектите по ИПП. Тя е била също така частично ефективно по отношение на проследяването на действията, предприети във връзка със заключенията и препоръките от оценките на ИПП. На последно място, въпреки значителните недостатъци, установени по отношение на бенефициентите, тя е успяла да подпомогне координирането на донорите по ефективен начин (точки 27—37).

Препоръка 2
Условия. Мониторинг. Оценка

Комисията следва да прилага подходящи условия на секторно, програмно и проектно равнище и последващи действия по тях. Например тя би могла да прилага, когато е подходящо, нетно намаление в бъдещите средства, отпуснати по ИПП, да спира плащания, да отменя проекти, които все още не са договорени, и системно да следи за съответствието на проектите с предварително определени условия. Европейската комисия следва систематично да осъществява мониторинг върху чувствителни програми и проекти, и да извършва външни оценки на интервенциите в приоритетни сектори в Западните Балкани.

70

По отношение на административния капацитет в Западните Балкани прилагането на ИПП обикновено е водело до предоставяне на договорно предвидените крайни продукти и услуги, а осигуряваната от него подкрепа за върховенството на закона и реформата на публичната администрация е била частично устойчива (точки 42—57).

71

В случая на проектите в областта на върховенството на закона Комисията не е приложила в достатъчна степен обвързването с условия, а по ИПП I са предоставени сравнително малко средства в ключови области във връзка с върховенството на закона, като например свобода на медиите, прокуратура и борба с корупцията и организираната престъпност. Липсата на политическа воля от страна на бенефициентите за реформиране на институциите, недостатъчните бюджетни средства и персонал, както и слабата координация също са засегнали устойчивостта на проектите (точки 43—52).

72

В областта на реформата на публичната администрация Комисията е успяла да преобразува голям брой от крайните продукти и услуги в устойчиви резултати. Въпреки че не представлява изрична цел на ИПП, инструментът е могъл да бъде използван за насърчаване на по-засиленото му използване като учебен инструмент в останалата част от публичната администрация (точки 53—58).

Препоръка 3
Резултати. Ресурси

В рамките на политическия диалог и по линия на ИПП I и II Комисията следва да включи държавите бенефициенти в по-силен политически ангажимент, така че те да представят убедителни резултати в ефективното разследване, наказателното преследване и окончателните присъди по дела за корупция на високо равнище и за организирана престъпност. За тази цел тя следва да изисква от всеки един от бенефициентите да изготвя по-добре оценка на своя напредък. Това следва да се направи в контекста на политическия диалог и следва да бъде отразено в отпусканите в бъдеще средства на национално ниво по ИПП и за другите потенциални източници на финансиране от ЕС.

Освен това при наличие на политическа ангажираност и по-добър капацитет за усвояване, Комисията следва да насочва по-добре ресурсите в ключови области на върховенство на закона, където одиторите отбелязаха значителна необходимост от подкрепа: борбата с корупцията и организираната престъпност (с особен акцент върху прокуратура) и свободата на медиите.

73

Засилването на регионалното сътрудничество и укрепването на административния капацитет в региона като цяло е от първостепенна важност и се насърчава от Комисията, по-специално чрез Инвестиционната рамка за Западните Балкани (точки 19, 39 и 55).

74

По време на одитирания период обаче, Съветът за регионално сътрудничество не е оказал значително въздействие на терена. По отношение на Регионалната школа по публична администрация е било твърде рано, за да се установи дали тя е довела до подобряване на административния капацитет в Западните Балкани (точки 39, 45 и 57).

Препоръка 4
Регионално сътрудничество

По линия на ИПП I и II Комисията следва да подкрепя регионалното сътрудничество. По-специално тя следва да гарантира, че нейният финансов принос към СРС и ReSPA дава измерими и устойчиви резултати на място.

75

Политическият диалог в Западните Балкани е оказал ограничено въздействие в областта на върховенството на закона в редица случаи. Благодарение на него е постигнат известен напредък, що се отнася до реформата на публичната администрация. (точки 59—64).

Препоръка 5
Политически диалог

По линия на ИПП I и II Комисията следва да използва политически диалог в подкрепа на постигането на резултати, свързани с върховенството на закона и реформата на публичната администрация в рамките на ИПП.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 юли 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Ключови събития за разбиране на отношенията между ЕС и Западните Балкани

2000 г.

ο1 юни — Европейският съвет от Санта Мария да Фейра заключава, че всички страни, които участват в процес на Споразумението за стабилизиране и асоцииране, са потенциални кандидатки за членство в ЕС.

2001 г.

ο1 април — Задържан е бившият президент на Югославия Слободан Милошевич, търсен за военни престъпления, злоупотреба с властта и корупция.

ο13 август — Охридското рамково споразумение потвърждава мирното споразумение между правителството на бившата югославска република Македония и етническото албанско малцинство в страната.

2003 г.

ο20 юни — Европейският съвет от Солун потвърждава гледната точка на ЕС за Западните Балкани.

2004 г.

ο22 март — Бившата югославска република Македония кандидатства за членство в ЕС.

ο1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с бившата югославска република Македония

2005 г.

ο16 декември — Съветът одобрява бившата югославска република Македония за страна кандидатка.

2006 г.

ο3 юни — След успешен референдум Черна гора декларира своята независимост.

2007 г.

ο1 януари — ИПП влиза в сила

ο26 февруари — По делото Босна и Херцеговина срещу Сърбия и Черна гора Международният съд отсъжда, че клането в Сребреница е акт на геноцид, като същевременно освобождава ответника от отговорността за него.

2008 г.

ο17 февруари — Косово обявява своята независимост.

ο11 юли — На донорската конференция за Косово Комисията и държавите членки на ЕС поемат ангажимент да предоставят близо 800 млн. евро конкретно в подкрепа за Косово.

ο15 декември — Черна гора кандидатства за членство в ЕС.

2009 г.

ο1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Албания.

ο24 април — Албания кандидатства за членство в ЕС.

ο22 декември — Сърбия кандидатства за членство в ЕС.

ο22 декември — Европейският съд по правата на човека осъжда Босна и Херцеговина за нарушаване на демократичните права на гражданите от непринадлежащите към мнозинството общности.

2010 г.

ο1 май— Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Черна гора.

ο22 юли — Международният съд излиза с консултативно становище, че едностранното обявяване на независимост на Косово не е нарушило нито едно от приложимите правила на международното право.

ο17 декември — Съветът одобрява Черна гора за страна кандидатка.

2011 г.

ο26 май и 20 юли — Задържани са известни сръбски военнопрестъпници, търсени от Международния наказателен трибунал за бивша Югославия.

2012 г.

ο1 март — Европейският съвет одобрява Сърбия за страна кандидатка.

ο29 юни — Официално започват преговорите за присъединяване на Черна гора.

2013 г.

ο19 април — Премиерите на Косово и Сърбия подписват споразумението от Брюксел, като така се нормализират отношенията между двете държави.

ο1 септември — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране със Сърбия.

2014 г.

ο1 януари — Влиза в сила ИПП II.

ο21 януари — Официално започват преговорите за присъединяване на Сърбия.

ο27 юни — Съветът одобрява Албания за страна кандидатка.

ο15 юли — Декларация от новия председател на Комисията, че до 2020 г. няма да бъдат присъединявани нови държави членки.

ο28 август — Среща на високо равнище в Берлин за Западните Балкани.

2015 г.

ο1 юни — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Босна и Херцеговина.

ο20 август — Среща на високо равнище във Виена за Западните Балкани.

2016 г.

ο15 февруари — Босна и Херцеговина кандидатства за членство в ЕС.

ο30 март — Среща на високо равнище в Дюрес (Албания) за Западните Балкани.

ο1 април — Влиза в сила Споразумението за стабилизиране и асоцииране с Косово.

Източник: ЕСП въз основа на данни от Европейската комисия.

Приложение II

Одитна извадка на национални проекти по ИПП I

Не
Бенефициент
Проект
ИПП Година на решението
Размер на средствата
(в eврo)

Върховенство на закона

1
Албания
Мисия на Европейската комисия за подпомагане на полицията в Албания (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Проект за борба с корупцията в Албания (PACA)
2008
2 000 000

3
Подкрепа за борба срещу изпирането на пари и Структури за разследване на финансови престъпления
2009
1 500 000

4
Механизъм за гражданско общество — граждански инициативи и изграждане на капацитет
2009
1 500 000

5
Подкрепа за защита на свидетелите
2009
554 199

6
Мисия за полицейска помощ на Европейската комисия в Албания (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Техническа помощ за съдебната система
2009
2 300 000

8
Изграждането на нов затвор във Фиер
2010
9 654 814

9
Система за управление на делата за службата на главния прокурор на Албания
2010
990 396

10
Построяване на съдебната палата в Тирана
2012
0

11
Босна и Херцеговина
Съвместно обучение на звено SIPA за финансово разузнаване и разследване на престъпления, прокурори, финансови регулаторни агенции и институции
2007
392 973

12
Финансиране на Съд на държавно равнище за военни престъпления (Държавен съд)
2008
2 999 599

13
Помощ за Дирекция „Координация на полицейските органи“
2008
1 200 000

14
Укрепване на институционалния капацитет за предотвратяване и борба с корупцията
2009
488 048

15
Зоркото око на отговорната журналистика: Борбата с корупцията и медиите
2009
102 923

16
Изграждане на държавен затвор с висока степен на сигурност в Сараево — етап II
2010
5 150 000

17
Висш съдебен и прокурорски съвет
2010
1 000 000

18
Туининг подкрепа за Дирекция „Координация на полицейските органи“
2008
1 200 000

19
Подкрепа за правоприлагащите институции
2010
6 999 999

20
Повишаване на капацитета на парламентите в контекста на присъединяването към ЕС
2012
3 499 966

21
бившата югославска република Македония
Подкрепа за изготвянето на последващите стратегически документи и съответните планове за действие за предотвратяване и наказване на корупцията и конфликта на интереси
2008
165 968

22
Обмен на добри практики в ЕС в областта на мониторинга за борба с корупцията на местно равнище
2009
138 500

23
Черна гора
Подкрепа за изпълнението на стратегията за борба с корупцията и плана за действие
2012
700 000

24
Корупцията в местното управление — нулева толерантност!
2012
190 308

25
Сърбия
Реформа на полицията: вътрешни въпроси
2007
1 000 000

26
Повишаване на ефикасността и прозрачността на съдебната система (съдилища)
2007
2 643 064

27
Борба с корупцията
2008
2 147 000

28
Повишаване на прозрачността и ефикасността (прокурори и наказателна система)
2008
1 891 517

29
Подкрепа за гражданското общество (I и II)
2007
2008
1 983 458

ОБЩО:

60 161 522

Реформа на публичната администрация

1
Албания
Подпомагане на албанския Департамент за публична администрация (DOPA)
2008
958 892

2
Подкрепа за албанските системи за възлагане на обществени поръчки, концесии и обществени търгове
2008
899 076

3
Укрепване на парламента на Албания
2010
1 454 147

4
Подпомагане на албанските митници
Администрация
2011
1 424 496

5
Въвеждане на съвременна система за финансово управление и контрол и за държавна финансова инспекция
2012
2 500 000

6
Босна и Херцеговина
Изграждане на капацитета на службата на координатора за реформа на публичната администрация
2007
1 824 961

7
Разработване и прилагане на национална стратегия за публичен вътрешен финансов контрол
2007
1 105 904

8
Изграждане на капацитета на държавно управление и статистика на публичните финанси
2009
1 603 790

9
Програма за прозрачност и отчетност
2010
445 253

10
Подкрепа за координацията и изпълнението на реформа на публичната администрация
2011
476 450

11
бившата югославска република Македония
Техническа помощ за механизма на ИПП за обучение и подпомагане
2007
856 280

12
Укрепване на капацитета на институциите за управление и изпълнение на оперативни програми
2008
1 599 710

13
Подкрепа за системата за възлагане на обществени поръчки
2008
986 442

14
Техническа помощ за Министерството на информационното общество и администрация и укрепване на изпълнението на националната система за координация за обучение
2009
1 095 000

15
Черна гора
Допълнително развиване и укрепване на системата за възлагане на обществени поръчки
2009
1 080 017

16
Укрепване на системите за управление и контрол на финансовата помощ от ЕС
2009
2010
2013
2 000 000

17
Укрепване на Държавната одитна институция
2014
751 068

18
Контрол на качеството на одита в Държавната одитна институция
2014
250 000

19
Укрепване на управлението на средствата на ЕС и на общите административни процедури
2014
1 261 500

20
Сърбия
Програма за подкрепа на общините
2007
22 501 150

21
Подкрепа за Службата за възлагане на обществени поръчки
2007
116 650

22
Подкрепа за развитието на публичния вътрешен финансов контрол
2008
2 000 000

23
Хармонизиране на Отдела за митническо правоприлагане със стандартите, организацията и оперативната методика на правоприлагащите агенции на ЕС
2008
1 399 641

ОБЩО:

48 590 427

Източник: ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия, 30 юни 2015 г.

Приложение III

Одитна извадка на регионални програми по ИПП I

Не
Програма с няколко бенефициента в Западните Балкани
ИПП Години на решението
Договорена сума
(в eврo)

1
Съвет за регионално сътрудничество (СРС)
2008—2013 г.
18 641 100

2
Инвестиционна рамка за Западните Балкани (ИРЗБ)
2008—2014 г.
305 000 000

3
Регионална школа по публична администрация (ReSPA)
2010—2013 г.
5 900 000

ОБЩО:

329 541 100

Източник: ЕСП въз основа на данни от Европейската комисия, 30 юни 2015 г. Договорените суми представляват общите договорени суми за всички проекти по тези програми.

Отговори на Комисията

Кpатко изложение

VIII

Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, често в труден политически контекст.

Що се отнася до равнището на финансиране Комисията, би желала да посочи, че финансирането, предоставяно в съответните сектори, е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широкомащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. Свободата на медиите, гражданското общество и борбата срещу корупцията и организираната престъпност изискват преди всичко предоставяне на експертни консултации чрез техническа помощ, която бе осигурена чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции.

Х

Комисията би желала да подчертае, че Съветът за регионално сътрудничество първоначално бе създаден от страните в региона като форум, на който да се срещат и да обсъждат общите предизвикателства, както и че тази цел е била постигната.

Въведение

09

Комисията би искала да подчертае, че разширяването е стриктен, но справедлив процес, основан на установени критерии и поуки от миналото. Всяка страна се оценява въз основа на собствените ѝ достойнства. Предизвикателствата, пред които са изправени понастоящем държавите, обхванати от процеса на разширяване, са такива, че те няма да бъдат готови да се присъединят към ЕС по време на мандата на настоящата Комисия, който изтича в края на 2019 г. През декември 2015 г. Съветът изтъкна отново, че разширяването продължава да бъде основна политика на ЕС, и потвърди категоричния ангажимент на ЕС по отношение на европейската перспектива на Западните Балкани.

Констатации и оценки

23

Комисията би желала да посочи, че всички държави имат стратегии в областта на върховенството на закона. При все това, вероятно не всички разполагат с всеобхватна и актуализирана стратегия в областта на правосъдието.

Каре 4 — Опит с децентрализирано управление по ИПП I

бившата югославска република Македония

Комисията би искала да подчертае, че за да се намали рискът от загуба на още проекти, процедурата за преразглеждане на договорните документи е подобрена и е по-селективна за децентрализираните средствата по ИПП II. Комисията също така следи отблизо плановете за обществени поръчки, изготвени от националните органи, и предоставя консултации за приоритизирането на проектите. Освен това Комисията наблюдава изпълнението на изготвения от националните органи план за действие за ДСИ, за да предприеме мерки по проблемите, свързани с привеждането в действие на ИПП.

Каре 4 — Опит с децентрализирано управление по ИПП I

Сърбия

Целта на децентрализираната система за изпълнение (ДСИ) по линия на ИПП I беше управление на средствата по ИПП от страна на националните органи.

Затова процедурата по акредитиране не включваше цялостна оценка на управлението на публичните финанси на национално равнище, която беше включена само в правната рамка за ИПП II.

Следва да се отбележи, че в случая на Сърбия Комисията продължи да наблюдава структурите на ДСИ, като следи всички нерешени въпроси и предприема корективни мерки. Например през 2015 г. поради продължаващите слабости в една от основните структури (одитиращ орган) Комисията реши да прекъсне предоставянето на управителни правомощия, предвид факта, че системата не гарантира целесъобразно използване на средствата на ЕС.

28

Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, често в труден политически контекст.

Каре 6 — Строгата обвързаност с условия не е приложена по време на изпълнение на ИПП

Сърбия

От програмата на ИПП за 2012 г. насам обвързаността с условия се използва по целенасочен начин. Условията са ясно определени в секторни/проектни фишове по измерим начин и се прилагат по време на изпълнението. Целта е да се гарантира, че се финансират само проекти в напреднал стадий на разработка (действия). Редица проекти са били отложени в програмирането, когато не са били изпълнени важни предварителни условия.

36

Комисията е съгласна отчасти. По правило Комисията систематично проследява всички оценки, по-специално чрез подробна таблица на препоръките и последващи действия. Комисията би желала да посочи също, че ориентираният към резултатите мониторинг (ОРМ) се основава на общи въпроси, които могат да се използват за всички страни и/или сектори. Въпреки това могат да се използват експерти с подходящ целеви опит за осигуряване на по-балансирано гледище.

37

Комисията отбелязва, че в момента се прави обширна стратегическа оценка на реформата на публичната администрация.

Каре 7 — Регионална координация на донорите в Западните Балкани

СРС

Комисията би искала да отбележи, че СРС организира няколко секторни обсъждания на регионално равнище, включително специална координационна среща на донорите. Тези действия са допринесли за предоставянето на регионална перспектива в донорската помощ.

СРС изгради база данни за донорството (SEEDAD). Бета версията беше завършена през декември 2015 г. и базата данни беше представена на донорската общност по време на координационната среща, проведена през месец март 2016 г. (http://www.rcc.int/seedad/)

40

Въпреки някои недостатъци в процеса на координация на донорите от страна на националните власти, благодарение на подкрепата от Комисията и делегациите на ЕС, това не е повлияло върху правилното изпълнение на финансовата помощ по ИПП.

Каре 8 — Неефективна координация на донорите на ниво бенефициенти

Косово

Комисията е съгласна с констатацията, че до края на 2011 г. правителството на Косово „няма действащи ефективни механизми за координация на донорите“, въпреки че оттогава насам бе постигнат напредък и бе проведена консултация с донорите за нова подобрена „регулация на координацията на донорите“ и тя беше приета през юни 2015 г. Службата на ЕС също оказа подкрепа на националните органи.

43

Комисията отбелязва, че в чувствителната област на върховенството на закона, за да се постигнат устойчиви резултати, е особено важно да се гарантира пълен и постоянен политически ангажимент преди, по време и след датата на приключване на проекта.

44

Комисията би искала да подчертае, че чрез своя политически диалог тя системно насърчава политическата подкрепа за реформи в областта на върховенството на закона от страна на бенефициерите. Този диалог, въпреки че не е пряко свързан с въпроси относно проекта, има пряк интерес да гарантира, че политическите условия са въведени или са в процес на разглеждане.

Освен това Комисията би искала да подчертае, че е особено сложно да се наложат строги условия, но същевременно без прекомерно да се ограничава финансовата подкрепа в областта на върховенството на закона. Това изисква внимателно калибриране чрез диалог в областта на политиката, програмиране и изпълнение на проекта.

45

Комисията отбелязва, че СРС е създал работна група по въпросите на правосъдието с министерствата на правосъдието в Западните Балкани, която прие регионален план за действие в областта на правосъдието. Те са създали два регионални мрежи (институции за съдебно обучение и асоциации на медиаторите), които да работят по прилагането на плана за действие. СРС ангажира също така Европейския институт за публична администрация, Европейската мрежа за съдебно обучение и Съвета на Европа за разработването на семинари и материали за съдии и прокурори.

49

Комисията би искала да подчертае, че постигането на трайни резултати изисква постоянен политически ангажимент от страна на властите за дълъг период от време.

Що се отнася до Косово, Комисията би желала да се позове на своя неотдавнашен доклад относно постигнатия от Косово напредък в изпълнението на изискванията на пътната карта за либерализиране на визовия режим, включително за постигане на трайни резултати в борбата срещу корупцията и организираната престъпност (COM(2016) 276 final).

Каре 10 — Резултати от проектите по ИПП I в борбата с корупцията

Проект за борба с корупцията, Албания

Комисията отчасти не е съгласна с това становище. Проектът сам по себе си не постигна цели, като намаляване на нивото на възприятие за наличие на корупция или увеличаване на изземването на активи, които са резултати с по-дългосрочен характер. Независимо от това, други важни цели на проекта са били успешно изпълнени и са оказали положително въздействие върху борбата с корупцията в Албания. Наскоро направената тематична оценка на помощта по ИПП в борбата с корупцията показа, че проектът „е допринесъл за предотвратяването на корупцията в сектора на образованието“, и оценката беше положителна за приноса на помощта за изпълнението на препоръките на GRECO и Moneyval.

52

Комисията би желала да посочи, че постоянно подкрепя организациите на гражданското общество чрез помощ по ИПП във всички сектори, включително демокрацията и върховенството на закона, включително чрез многонационални програми. Изключително важно е тази подкрепа да отчита капацитета за усвояване на гражданското общество.

Що се отнася до равнището на финансиране в другите посочени области, Комисията би желала да посочи, че предоставеното финансиране е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широкомащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. Тези сектори изискват главно предоставяне на експертни консултации посредством техническа помощ, която е осигурена чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции, както и силна политическа ангажираност.

58

Комисията би искала да подчертае, че посочените от Сметната палата структури, „създадени специално за целите на управлението на средствата по ИПП“, се използват основно за децентрализираното управление и следователно съществуват само в някои държави. Комисията също така подчертава важността от насърчаване на националните органи, когато е възможно, да се възползват от най-добрите практики на тези структури.

Комисията би искала да отбележи, че насърчаването на доброто управление на публичните финанси не се ограничава до използването на ИПП I. Новата стратегия за разширяване „основните принципи на първо място“ от октомври 2013 г. поставя специален акцент върху всички форми на икономическо управление, включително управлението на публичните финанси и обществените поръчки, в съответствие със стандартите на ЕС. Това е обект на внимателно наблюдение чрез съответните структури.

Каре 14 — Проектът за мост Žeželj, Сърбия

Според оценката по-голямата част от закъсненията са по вина на изпълнителя. Неотдавна този вид трудност бе преодоляна чрез подобряване на връзките между целите на политиката и планирането.

61

Комисията изтъква, че политическият диалог може само да насърчава реформите, но отговорността за процеса на реформи е на националните органи.

Каре 15 — Ограничения на политическия диалог във връзка с върховенството на закона

Общ отговор на Комисията на пасажите за Босна и Херцеговина и Косово

Комисията посочва, че политическият диалог със страните от Западните Балкани беше проведен по ефективен и ориентиран към постигането на резултати начин и доведе до напредъка, посочен в годишните доклади за пакета за разширяването/за напредъка. Въпреки това сложността на реформите, оценени в настоящия одит, означава, че този процес изисква време, по-специално тъй като Комисията прилага подхода на качеството пред бързината. Освен това скоростта на реформите в съответните страни е в сферата на отговорност на националните органи.

Заключения и препоръки

Препоръка 1 – Цели. Непряко управление

Комисията приема тази препоръка.

Препоръка 2 – Условия. Мониторинг. Оценка

Комисията приема тази препоръка.

71

Комисията би искала да подчертае, че обвързаността с условия е приложена, когато е целесъобразно и на подходящото равнище, за постигане на максимално въздействие на целите на политиката на разширяване, често в труден политически контекст.

Що се отнася до равнището на финансиране, Комисията би желала да посочи, че финансирането, предоставяно в съответните сектори, е било уместно, като се има предвид относително малкото количество широкомащабни инвестиции и ограниченията, наложени от съществуващия капацитет за усвояване на средствата. Свободата на медиите, гражданското общество и борбата срещу корупцията и организираната престъпност изискват преди всичко предоставяне на експертни консултации чрез техническа помощ, която бе осигурена чрез ИПП, а не широкомащабни инвестиции.

Препоръка 3 – Резултати. Ресурси

Комисията приема тази препоръка.

74

Комисията би желала да подчертае, че Съветът за регионално сътрудничество първоначално бе създаден от страните в региона като форум, на който да се срещат и да обсъждат общите предизвикателства, както и че тази цел е била постигната.

Препоръка 4 – Регионално сътрудничество

Комисията приема тази препоръка.

75

Комисията би желала да посочи, че когато политическият диалог е имал ограничено въздействие върху върховенството на закона, това се е дължало основно на липсата на политическа воля от страна на националните власти.

Препоръка 5 – Политически диалог

Комисията приема тази препоръка.

QJ-AB-16-022-BG-E    ISSN 1977-5814

Политиката за разширяване на ЕС в Западните Балкани се прилага за шест европейски страни, които по исторически причини са засегнати от сериозни етнически, политически и икономически конфликти.
Сметната палата оцени дали управлението от Комисията на ИПП в Западните Балкани в ключовите области на върховенството на закона и публичната администрация е било ефективно и дали в действителност е довело до укрепване на административния капацитет в региона. В допълнение Сметната палата провери до каква степен политическият диалог между ЕС и страните от Западните Балкани е допринесъл за укрепване на административния капацитет.