DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5729-1 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/2562 | QJ-AB-16-022-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5704-8 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/463048 | QJ-AB-16-022-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5679-9 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/607295 | QJ-AB-16-022-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive foto 1 og 2 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 10.3.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 6.6.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 12.7.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 31.8.2016

DA
2016

nr. 21

Særberetning

EU’s førtiltrædelsesbistand
til styrkelse af den
administrative kapacitet
i det vestlige Balkan:
en metarevision

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. For at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er områderne optræden udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Istvan Szabolcs Fazakas, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Márton Baranyi. Francis Joret og Sabine Hiernaux-Fritsch var ansvarlige for støtte og kvalitetskontrol, den opgaveansvarlige var Dennis Wernerus, og revisorerne var Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiutė, Thomas Hällström og Nikolaos Zompolas.

Fra venstre til højre: A. Milasiutė, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Hällström.

Indhold

Forkortelser og akronymer

Resumé

Indledning

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Del I - Har Kommissionen forvaltet IPA hensigtsmæssigt i det vestlige Balkan?

Under IPA I var målsætningerne ikke altid specifikke og målelige

Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes vurderinger

Absorptionen af IPA-midler blev somme tider begrænset af manglende administrativ kapacitet

Kommissionen anvendte ikke systematisk strenge betingelser

Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen effektivt og fulgte delvis effektivt op på evalueringer

Trods betydelige mangler hos modtagerne støttede Kommissionen donorkoordineringen effektivt

Del II - Har IPA styrket den administrative kapacitet i det vestlige Balkan?

Kommissionen leverede de planlagte output effektivt

IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig

Den politiske dialog satte fokus på den administrative kapacitet

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Centrale begivenheder i forholdet mellem EU og det vestlige Balkan
Bilag II | — | Stikprøven af nationale projekter under IPA I
Bilag III | — | Stikprøven af regionale programmer under IPA I

Kommissionens svar

Forkortelser og akronymer

BIRN: Balkan Investigative Reporting Network

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

ICJ: Den Internationale Domstol

IPA: instrument til førtiltrædelsesbistand (I: 2007-2013, II: 2014-2020)

RCC: Det Regionale Samarbejdsråd

ReSPA: den regionale forvaltningshøjskole

ROM: resultatorienteret overvågning

Sigma: støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning i de central- og østeuropæiske lande

SAA: stabiliserings- og associeringsaftale

Resumé

I

EU’s finansielle støtte til det vestlige Balkan gennem instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) beløb sig i perioden 2007-2014 til 5,1 milliarder euro. Støtten blev tildelt gennem nationale og regionale programmer. Omkring en fjerdedel af midlerne til de nationale programmer gik til at styrke den administrative kapacitet i de centrale sektorer retsstaten og reform af den offentlige administration. Også den politiske dialog bidrog til at styrke den administrative kapacitet i de seks vestlige Balkanlande, som er de juridiske og finansielle modtagere under IPA.

II

Vi vurderede, om Kommissionen havde forvaltet IPA effektivt i det vestlige Balkan, og om IPA konkret havde styrket den administrative kapacitet i regionen. Vores revision omfattede hovedsagelig programmeringsperioden 2007-2013, men vi tog også udviklingen i den nye programmeringsperiode (2014-2020) med i betragtning.

III

Et særligt træk ved denne metarevision var, at vi hovedsagelig gennemgik data fra vores tidligere særberetninger og fra Kommissionens evalueringer. Vi vurderede hele programmeringsprocessen (første del) og undersøgte 52 nationale projekter og tre regionale programmer (anden del).

IV

Vi konkluderede, at EU’s førtiltrædelsesbistand generelt var effektiv, og at IPA I delvis havde styrket den administrative kapacitet i regionen trods de betydelige iboende svagheder hos de nationale myndigheder i de vestlige Balkanlande.

V

Med hensyn til Kommissionens forvaltning konstaterede vi, at IPA I’s målsætninger ikke altid var specifikke og målelige. Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes vurderinger vedrørende retsstatssektoren. I nogle lande blev absorptionen af IPA I-midler begrænset af, at der manglede administrativ kapacitet, og at der i forbindelse med decentral gennemførelse er strenge krav til forvaltningen af EU-midler.

VI

Under IPA I sørgede Kommissionen ikke for systematisk at anvende strenge betingelser og følge op på dem. Trods mangler i rapporteringen om sin resultatorienterede overvågning overvågede Kommissionen gennemførelsen af IPA-projekterne effektivt. Dens opfølgning af IPA-evalueringernes konklusioner og anbefalinger var også, delvis, effektiv. Og endelig var den i stand til at støtte donorkoordineringen trods betydelige mangler hos modtagerne.

VII

Med hensyn til den administrative kapacitet i det vestlige Balkan leverede IPA generelt de output, der var fastsat i kontrakterne, og IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig.

VIII

I forbindelse med retsstatsprojekter stillede Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang betingelser, og IPA I-midlerne til centrale områder såsom mediefrihed, den offentlige anklagemyndighed og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet var forholdsvis beskedne. Projekternes bæredygtighed blev også påvirket af modtagernes manglende politiske vilje til at reformere deres institutioner, af utilstrækkelige budgetter, personalemangel og ringe koordinering.

IX

På området reform af den offentlige administration lykkedes det Kommissionen at omsætte mange projektoutput til bæredygtige resultater. Den kunne i højere grad have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA som et læringsværktøj i resten af den offentlige administration, selv om dette ikke er et udtrykkeligt mål for IPA.

X

Det er meget vigtigt at forbedre det regionale samarbejde og styrke den administrative kapacitet i regionen som helhed, og Kommissionen har fremmet bestræbelser i denne retning, navnlig ved hjælp af investeringsrammen for Vestbalkan. I den periode, revisionen omfattede, havde Det Regionale Samarbejdsråd imidlertid ikke nogen væsentlig effekt i praksis. Med hensyn til den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA) var det for tidligt at vurdere, om den styrkede den administrative kapacitet i det vestlige Balkan.

XI

Den politiske dialog i det vestlige Balkan havde i en række tilfælde kun begrænset effekt på retsstatsområdet. Derimod førte den til visse fremskridt med hensyn til reform af den offentlige administration.

XII

Vi fremsætter en række målelige og konkrete anbefalinger om at forbedre opstillingen af målsætninger og udformningen og gennemførelsen af IPA-projekter i det vestlige Balkan og om at tilskynde til stærkere engagement hos de nationale myndigheder i de seks vestlige Balkanlande med henblik på at styrke deres administrative kapacitet.

Indledning

01

Siden Kroatiens tiltrædelse i 2013 har EU’s udvidelsespolitik for det vestlige Balkan omfattet seks lande: Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo*, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, Montenegro og Serbien (jf. figur 1).

Figur 1

Politisk kort over det vestlige Balkan

*Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

Kilde: Europa-Kommissionen.

02

Efter en økonomisk og politisk krise i 1980’erne og en periode med voksende nationalisme gik Jugoslavien i 1990’erne i opløsning langs grænserne mellem de jugoslaviske republikker. De blev i første omgang til fem lande, og der opstod væbnet konflikt i flere af dem. Senere erklærede Montenegro (2006) og Kosovo (2008) sig også uafhængige. Albanien var et fuldstændig isoleret kommunistisk diktatur indtil 1991 og måtte opbygge sin offentlige administration fra bunden. Selv om disse seks europæiske lande historisk set er blevet påvirket af alvorlige etniske, politiske og økonomiske konflikter, har de som fælles mål at blive medlem af EU. Således er alle seks vestlige Balkanlande kandidatlande eller potentielle kandidatlande med henblik på tiltrædelse af EU (jf. tabel 1 og tekstboks 1).

Tabel 1

De vestlige Balkanlandes status med hensyn til EU-tiltrædelse

| Kandidatstatus (siden) | Status for tiltrædelsesforhandlingerne
Albanien | 2014 | Ingen forhandlinger
Bosnien-Hercegovina | Potentielt kandidatland | Ingen forhandlinger
Kosovo | Potentielt kandidatland | Ingen forhandlinger
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien | 2005 | Ingen forhandlinger
Montenegro | 2010 | 22 kapitler åbnet, to afsluttet
Serbien | 2012 | To kapitler åbnet

Kilde: Europa-Kommissionen.

Tekstboks 1

EU-tiltrædelse

I EU-institutionerne kaldes EU’s eksisterende principper, politikker, love, praksis, forpligtelser og målsætninger ofte den gældende EU-ret. Den gældende EU-ret er et centralt element i tiltrædelsesforhandlingerne og er inddelt i 35 forskellige tiltrædelseskapitler, som EU og det enkelte kandidatland skal forhandle om. F.eks. dækker kapitel 23 retsvæsenet og grundlæggende rettigheder, mens kapitel 24 dækker retfærdighed, frihed og sikkerhed.

Beslutninger om åbning og foreløbig afslutning af kapitler træffes på regeringskonferencer i overensstemmelse med en forhandlingsramme vedtaget af Rådet. Der blev indledt regeringskonferencer for Montenegro og Serbien i henholdsvis 2012 og 2014. Rådet har ikke truffet afgørelse om etablering af en ramme for tiltrædelsesforhandlinger med Albanien og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, og derfor er der ikke indledt regeringskonferencer for dem. Der kan ikke påbegyndes tiltrædelsesforhandlinger med Bosnien-Hercegovina og Kosovo, så længe de kun er potentielle kandidatlande.

03

EU-målet om at integrere disse lande i EU har været et centralt element i forbindelserne mellem EU og det vestlige Balkan siden 2000 (jf. bilag I). Siden 2007 har Kommissionen givet dem finansiel bistand gennem instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA)¹, jf. oplysningerne om IPA I i figur 2.

04

Under hvert IPA-program har EU ydet støtte til forskellige sektorer, f.eks. retsstaten², reform af den offentlige administration, miljø, transport, udvikling af landdistrikter og social udvikling. EU har også støttet grænseoverskridende programmer og flerlandeprogrammer for de seks vestlige Balkanlande som region.

Figur 2

Tildelinger til det vestlige Balkan under IPA I (2007-2013)

NB: Procenttal er rundet op.

Kilde: Europa-Kommissionen, 31. december 2015.

05

Formålet med IPA-støtten til retsstatssektoren i modtagerlandene har været at bringe en lang række følsomme statslige organer såsom ministerier, agenturer, politikorps og retsvæsenet tættere på at overholde EU’s grundlæggende rettigheder og den gældende EU-ret. IPA-støtten har også bidraget til at sikre, at der er blevet udarbejdet og vedtaget bedre national lovgivning.

06

IPA-støtten til reform af den offentlige administration, herunder forvaltningen af de offentlige finanser, tog også sigte på følsomme områder såsom meritbaseret ansættelse og kvalitetsuddannelse i den offentlige administration og på hele budgetcyklussen fra skatteopkrævning, budgetlægning og indkøb til offentlig intern finanskontrol, ekstern revision og statistik.

07

Herudover har Kommissionen gennem udformningen af regionale programmer ydet støtte til aktiviteter gennemført af regionale organisationer, f.eks. Det Regionale Samarbejdsråd (RCC) og den regionale forvaltningshøjskole (ResPA), samt til interventioner under investeringsrammen for Vestbalkan. Det var ikke investeringsrammens hovedformål at styrke den administrative kapacitet i det vestlige Balkan, men den bidrog til at gøre det.

08

I sine årlige statusrapporter evaluerer Kommissionen kandidatlandenes og de potentielle kandidatlandes fremskridt hen imod EU-tiltrædelse. Med hensyn til det vestlige Balkan har disse rapporter navnlig påpeget, at korruption og organiseret kriminalitet var udbredt, og at der var svagheder med hensyn til retsvæsenets uafhængighed³. Kommissionen overvåger situationen i hvert land gennem overvågnings- og ekspertbesøg samt politiske dialogmøder.

09

I de »politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission« fastslås det, at ingen lande vil tiltræde EU før 2020⁴. Med denne nye tidsramme - og i lyset af, at de vestlige Balkanlande allerede er strategisk vigtige partnere - har Kommissionen imidlertid en mulighed for ved hjælp af en harmoniseret proces og en koordineret regional tilgang at opnå langsigtede strategiske målsætninger og forberede landene til en fremtidig EU-tiltrædelse, ikke blot som enkeltlande, men også som region⁵.

*Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

1Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 af 17. juli 2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA I) (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 231/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA II) (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 11).

2Grundlæggende rettigheder samt retlige og indre anliggender, herunder bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet.

3Jf. statusrapporterne om Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, Montenegro og Serbien, 2012-2015.

4Jean-Claude Junckers åbningstale til Europa-Parlamentets plenarforsamling, 15. juli 2014, punkt 9.

5Rådets konklusioner om udvidelsen og stabiliserings- og associeringsprocessen - 15356/15, af 15. december 2015.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

10

Målet for denne revision var med udgangspunkt i konstateringer fra tidligere særberetninger at vurdere, om Kommissionen gennem IPA havde bidraget til at styrke den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. Vi behandlede to hovedspørgsmål:

a)Har Kommissionen forvaltet IPA hensigtsmæssigt i det vestlige Balkan?

b)Har IPA styrket den administrative kapacitet i det vestlige Balkan?

11

Vores revision omfattede perioden 2007-2013 (IPA I), men vi tog også de første faser af perioden 2014-2020 (IPA II) med i betragtning. Vi koncentrerede os om to sektorer med relevans for styrkelsen af den administrative kapacitet i det vestlige Balkan:

a)retsstatsområdet (grundlæggende rettigheder samt retlige og indre anliggender), med særlig vægt på bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet, og

b)reform af den offentlige administration, herunder forvaltningen af de offentlige finanser.

12

Som det fremgår af tabel 2, var der indgået kontrakter for 902 millioner euro til projekter vedrørende retsstaten og reform af den offentlige administration, og af disse projekter undersøgte vi 52 med en samlet kontraktværdi på 109 millioner euro (12 %)⁶. Der var indgået kontrakter for i alt 1,16 milliarder euro til regionale programmer, og vi undersøgte tre af disse programmer med en samlet kontraktværdi på 330 millioner euro (28 %)⁷.

Tabel 2

Støtte til styrkelse af den administrative kapacitet i det vestlige Balkan under IPA (2007-2013)

IPA-støtte til administrativ kapacitet i de vestlige Balkanlande | Kontraktbeløb | Procentdel omfattet af revisionen | Reviderede projekter/programmer
I alt | Omfattet af revisionen
Nationale programmer, retsstatsprojekter | 485 | 60 | 12 % | 29
Nationale programmer, projekter vedrørende reform af den offentlige administration | 417 | 49 | 12 % | 23
I ALT | 902 | 109 | 12 % | 52
Regionale programmer | 1 160 | 330 | 28 % | 3
TILSAMMEN | 2 062 | 439 | 21 % |

NB: Beløb er angivet i millioner euro, og procenttal er rundet op.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015.

13

En vigtig del af vores arbejde bestod i at vurdere resultaterne af EU’s programmer og projekter som defineret i forordningen om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unionens optræden udadtil⁸.

14

Som led i vores revisionstilgang gennemgik vi først en række af Revisionsrettens særberetninger og Kommissionens evalueringsrapporter om det vestlige Balkan (jf. tabel 3). Under hensyntagen til henholdsvis metarevisionens og de gennemgåede beretningers revisionsomfang kortlagde vi derefter behovet for yderligere revision og udførte et omfattende revisionsarbejde mellem marts og december 2015. Dette supplerende revisionsarbejde omfattede en skrivebordsgennemgang af Kommissionens status-, overvågnings-, ekspert- og møderapporter og samtaler med ansatte i Kommissionen, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten), EU-delegationerne, de relevante nationale myndigheder i det vestlige Balkan og RCC.

Tabel 3

Anvendte revisionsberetninger og evalueringsrapporter

Kilder | Dokumentreferencer
REVISIONSRETTENS SÆRBERETNINGER | 20/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i Montenegro: Der er gjort fremskridt, men der er behov for bedre resultater på mange centrale områder«
11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig situation«
19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«
18/2014 »EuropeAids systemer til evaluering og resultatorienteret overvågning«
18/2012 »Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet«
14/2011 »Har EU’s bistand forbedret Kroatiens kapacitet til at forvalte eftertiltrædelsesstøtte?«
12/2009 »Effektiviteten af Kommissionens projekter på området retlige og indre anliggender i den vestlige Balkanregion«
5/2007 »Kommissionens forvaltning af CARDS-programmet«
EVALUERINGER | »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015
»Principles of Public Administration, SIGMA Baseline Measurements« (Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, Montenegro og Serbien), april 2015
»Meta-Evaluation of IPA Assistance«, september 2013
»IPA - Interim Evaluation and Meta-Evaluation of IPA Assistance, Evaluation of Multi-Beneficiary programmes«, juni 2013
»Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans«, februar 2013

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

6Bilag II indeholder en liste over samtlige reviderede projekter.

7Bilag III indeholder en liste over disse programmer.

8Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 236/2014 af 11. marts 2014 om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unionens optræden udadtil, betragtning 12 og artikel 12 (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 95).

Bemærkninger

Del I - Har Kommissionen forvaltet IPA hensigtsmæssigt i det vestlige Balkan?

15

Vi vurderede Kommissionens forvaltning af IPA gennem hele instrumentets programcyklus på grundlag af følgende revisionskriterier:

a)Havde IPA specifikke og målelige målsætninger?

b)Var programmerne og projekterne baseret på klare behov?

c)Blev bistanden rent faktisk udbetalt (absorption)?

d)Blev der stillet strenge betingelser for bistanden (konditionalitet)?

e)Blev gennemførelsen overvåget og resultaterne evalueret effektivt?

f)Blev donorbistanden koordineret effektivt?

Under IPA I var målsætningerne ikke altid specifikke og målelige

16

EU’s finansforordning fastsætter, at der skal opstilles specifikke og målelige målsætninger for alle de aktivitetsområder, som budgettet omfatter⁹. Både IPA-forordningerne¹⁰ og Kommissionens flerårige vejledende planer fremhæver vigtigheden af retsstatsområdet og reform af den offentlige administration i det vestlige Balkan.

De nationale programmer havde ofte bredt formulerede målsætninger

17

Under IPA I var målsætningerne ofte for bredt formuleret til at være specifikke og målelige ved hjælp af specifikke mål¹¹. Med hensyn til Montenegro og Serbien, hvis tiltrædelsesforhandlinger begyndte i henholdsvis 2012 og 2014, opstillede Kommissionen dog klare og målelige målsætninger på retsstatsområdet og fastsatte, at manglende opfyldelse af disse kunne blokere udvidelsesforhandlingerne¹².

18

Endvidere har Kommissionen siden 2010 bevæget sig væk fra hovedsagelig at støtte individuelle projekter og er gået over til at anvende en klarere og mere målelig sektorbaseret tilgang¹³, hvor programmerne og projekterne klart passer ind i sektorbaserede strategier. Kommissionens plan var at anvende den sektorbaserede tilgang fuldt ud under gennemførelsen af IPA II¹⁴.

De regionale programmer havde generelt specifikke og målelige målsætninger

19

De regionale programmer, vi undersøgte, havde generelt specifikke målsætninger og målelige mål. På baggrund af de tidligere konflikter mellem de vestlige Balkanlande havde de regionale programmer generelt en eksplicit målsætning om regional integration, der matchede med IPA’s målsætninger om støtte til forsoning, tillidsskabelse og genopbygning efter konflikter¹⁵ (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Investeringsrammen for Vestbalkan

Investeringsrammen for Vestbalkan havde som klart sigte at yde finansiering og teknisk bistand til strategiske investeringer, og dens målsætninger kunne måles ved hjælp af klare indikatorer (f.eks. antallet af projektansøgninger, udgifterne til teknisk bistand og den ydede finansiering)¹⁶.

Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes vurderinger

20

Under programmeringen af IPA I udarbejdede Kommissionen flerårige vejledende planer, som fastlagde nøglesektorerne for IPA-støtten. De nationale myndigheder foretog deres egne behovsvurderinger, enten på eget initiativ eller på opfordring fra Kommissionen.

Kommissionens behovsvurderinger

21

De flerårige vejledende planer byggede normalt på de prioriteter, der var udpeget i statusrapporterne og tiltrædelsespartnerskaberne. De byggede ikke på vurderinger af modtagerlandenes referencegrundlag for vurdering af den administrative kapacitet i forskellige sektorer (f.eks. retsstatssektoren), og de tog ikke højde for landenes reelle politiske vilje til reformer. På projektniveau var de undersøgte projekter klart baseret på behov, som Kommissionen havde identificeret og indgået aftale om med modtagerlandene.

22

Under programmeringen af IPA II blev planlægningsdokumenterne fra IPA I erstattet med vejledende strategidokumenter på landeniveau (2014-2020). Disse dokumenter havde mere fokus på modtagernes kapacitet til at engagere sig i sektorreformer på det politiske niveau og til at forvalte IPA-midler.

Modtagernes behovsvurderinger

23

Alle de vestlige Balkanlande havde en dækkende national strategi med en behovsvurdering for sektoren reform af den offentlige administration, men sådan forholdt det sig ikke med hensyn til retsstatssektoren i Albanien og Kosovo. I Bosnien-Hercegovina blev strategien for reform af retsvæsenet vedtaget meget sent (jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Strategien for reform af retsvæsenet i Bosnien-Hercegovina 2014-2018

Vedtagelsen af denne strategi var et led i EU’s politikdialog med de nationale myndigheder, der navnlig omfattede en struktureret dialog om retsvæsenet. Strategien for reform af retsvæsenet blev først vedtaget i 2015, fordi den blev forsinket af politisk uenighed mellem myndighederne i Bosnien-Hercegovina. Navnlig anfægtede Republika Srpska (jf. figur 3) systematisk de behov, Kommissionen havde fastlagt under IPA. Dette undergravede de nationale behovsvurderingers relevans, især i forbindelse med projekter, hvis formål var at fremme koordinering mellem korruptionsbekæmpelse, politiorganer og lokale myndigheder.

Figur 3

Politisk kort over Bosnien-Hercegovina

Kilde: Eurostat.

Absorptionen af IPA-midler blev somme tider begrænset af manglende administrativ kapacitet

24

I nogle vestlige Balkanlande havde man svært ved at få afholdt betalinger for de beløb, der var indgået kontrakter om under IPA I (jf. figur 4), hovedsagelig på grund af manglende administrativ kapacitet.

Figur 4

Absorption: andelen af bevillinger, der endnu ikke var indgået kontrakter om, og andelen af kontraktbeløb, der endnu ikke var betalt, IPA I (2007-2013)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 31. december 2015.

25

Vores undersøgelse af forskellige operationelle IPA-strukturer i det vestlige Balkan viser, at dette delvis kan forklares med, at Kommissionen havde decentraliseret væsentlige dele af IPA-forvaltningen til de nationale myndigheder¹⁷. Vi konstaterede i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og i Serbien (jf. tekstboks 4) samt i Albanien, at dette krævede en læringsperiode og førte til en administrativt set mere krævende forvaltningsstruktur¹⁸.

Tekstboks 4

Erfaringer med decentralisering af forvaltningen under IPA I

Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien

Kommissionen decentraliserede forvaltningen i overensstemmelse med finansforordningen¹⁹ og IPA I-forordningerne, men disse forordninger krævede ikke, at Kommissionen skulle vurdere, om de nationale myndigheder var klar til at håndtere mængden og kompleksiteten af de midler, der skulle decentraliseres²⁰. Efter decentraliseringen havde den nationale administration svært ved at overholde frister og fremlægge kontraktdokumenter af tilstrækkelig høj kvalitet. Dette betød i mange tilfælde, at projekter, der skulle finansiere centrale reformer, gik tabt, og der kan forventes yderligere tab²¹.

Serbien

I forbindelse med etableringen af en revisionsmyndighed og i det operationelle organ, der skulle forvalte IPA-projekterne, var der vedvarende og alvorlige svagheder, som blev konstateret ved Kommissionens egne revisioner. Den decentrale forvaltning var ikke omfattet af en forudgående dækkende vurdering af forvaltningen af offentlige finanser på landeniveau²², men udelukkende baseret på, at Serbiens IPA-strukturer opfyldte finansforordningens krav om intern kontrol²³.

26

Under IPA II (2014-2020) lægges der mere vægt på at forbedre landenes systemer til forvaltning af offentlige finanser som helhed. IPA II-programmerne blev imidlertid først vedtaget helt hen imod slutningen af 2014 på grund af forsinkelser i udarbejdelsen af de nye lovgivningsmæssige rammer og procedurer for IPA. Indgåelsen af kontrakter og betalingerne blev yderligere forsinket på grund af modtagerlandenes ratificeringsprocedurer. Da revisionen fandt sted, var det derfor for tidligt at kommentere de beløb, der var indgået forpligtelser for og betalt under IPA II.

Kommissionen anvendte ikke systematisk strenge betingelser

27

I sine successive udvidelsesstrategier taler Kommissionen gentagne gange om »strenge betingelser«²⁴, men giver ikke en specifik definition. Betegnelsen konditionalitet bruges om princippet om, at der fastsættes bestemte betingelser, før der indgås en kontrakt eller udbetales et beløb, det være sig på politisk niveau, programniveau eller projektniveau. Hvis en modtager ikke opfylder disse forud fastsatte betingelser, kan Kommissionen vælge at suspendere betalingerne til et helt program, reducere den fremtidige bistand eller aflyse et projekt.

28

På programniveau anvendte Kommissionen kun strenge betingelser i ganske få tilfælde, navnlig i Bosnien-Hercegovina (jf. tekstboks 5) og i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien²⁵.

Tekstboks 5

Strenge betingelser på programniveau: retsvæsenet i Bosnien-Hercegovina

I 2013 gik integrationsprocessen i Bosnien-Hercegovina i stå. Tilsyneladende kunne eller ville landets politiske repræsentanter ikke opnå den konsensus, som var nødvendig for at gøre yderligere fremskridt i førtiltrædelsesprocessen. Et eksempel på dette var landets manglende evne eller politiske vilje til at fuldbyrde en dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol²⁶. Det førte til, at Kommissionen med henvisning til konditionalitetsprincippet nedsatte IPA I-tildelingen for 2013 med 45 millioner euro og foretog yderligere nedsættelser af tildelingerne under IPA II²⁷. Da det mislykkedes for Bosnien-Hercegovina at få vedtaget en ny samlet reformstrategi for retsvæsenet med tilslutning fra alle fire forfatningsmæssige enheder, herunder Republika Srpska (jf. kortet i figur 3), suspenderede Kommissionen den løbende budgetstøtte på området retlige anliggender.

29

På projektniveau anvendte Kommissionen ikke systematisk strenge betingelser, jf. eksemplerne i tekstboks 6. Selv om Revisionsretten i 2011 havde anbefalet at lægge større vægt på at sikre, at projektforslagene i de andre førtiltrædelseslande var tilstrækkelig modne til gennemførelse²⁸, sørgede Kommissionen ikke altid for dette. Det påvirkede projektresultaterne i flere lande²⁹.

Tekstboks 6

Der blev ikke anvendt strenge betingelser under IPA I

Albanien

I syv af de 15 reviderede projekter havde Kommissionen ikke fastsat strenge betingelser i forbindelse med kontraktindgåelsen³⁰ og før afholdelsen af betalinger. Der var ikke kun tale om projekter med komplekse målsætninger (såsom styrkelse af foranstaltninger til bekæmpelse af korruption), men også projekter med sigte på forholdsvis enkle resultater, f.eks. projektet vedrørende Tiranas justitspalæ (jf. bilag II, projekt nr. 10). I forbindelse med dette projekt var de nødvendige tilladelser ikke indhentet, og påståede uregelmæssigheder vedrørende ejerskabet til jorden skabte yderligere problemer. Efter 4,5 års forhandlinger med Justitsministeriet aflyste Kommissionen projektet og omfordelte en del af midlerne til foranstaltninger uden relation til retsstatssektoren.

Serbien

Kommissionen var ikke tilstrækkelig opmærksom på konditionalitet, rækkefølge i forbindelse med projektudformningen og juridiske uoverensstemmelser. Dette medførte ofte risiko for, at projekterne ikke kunne gennemføres gnidningsløst og rettidigt³¹. Efter 2012 blev projektforslag somme tider udsat eller nedjusteret, fordi der manglede tilladelser, eller fordi de krævede feasibilityundersøgelser ikke var indsendt.

Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen effektivt og fulgte delvis effektivt op på evalueringer

30

Kommissionen overvågede sektorreformerne og projektgennemførelsen både direkte og gennem de seks EU-delegationer i det vestlige Balkan. Overvågningen fandt hovedsagelig sted på de to årlige møder i det fælles overvågningsudvalg og de mere hyppige møder i sektorovervågningsudvalgene. EU-delegationerne overvågede også gennemførelsen på stedet.

31

Kommissionen foretog sektorspecifikke og tematiske evalueringer som led i sin evalueringscyklus. Disse evalueringer må ikke forveksles med de årlige statusrapporter om kandidatlandene og de potentielle kandidatlande, som er Kommissionens officielle politiske vurderinger af disse lande.

Kommissionen overvågede generelt gennemførelsen effektivt

32

På tværs af sektorerne overvågede EU-delegationerne IPA-projekterne effektivt ved hjælp af følgende:

a)kontrol af lovlighed og formel rigtighed baseret på forvaltnings- og informationssystemer

b)koordineringsmøder med kontrahenter og modtageradministrationer, inklusive besøg på stedet

c)de årlige rapporter fra den ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede

d)møder i det fælles overvågningsudvalg og sektorovervågningsudvalgene

e)interne kvartalsvise overvågningstabeller vedrørende mere risikobetonede projekter.

33

Kommissionen overvågede gennemførelsen af IPA og leveringen af output effektivt³². I tillæg til de nævnte overvågningsværktøjer blev rapporterne om resultatbaseret overvågning (ROM) udarbejdet efter en standardmetode fastlagt af Kommissionen, og rapporterne registrerede for det meste resultaterne af de igangværende projekter. Der var imidlertid tre væsentlige svagheder ved ROM-tilgangen.

34

For det første omfattede en stor del af de IPA-projekter, vi vurderede, kontrakter på under én million euro, som dermed lå under tærsklen for ROM-rapporter. Det betød, at ikke alle politisk følsomme projekter var genstand for resultatorienteret overvågning. For det andet var der ingen af de vurderede rapporter, der målte opfyldelsen af de fastsatte betingelser. For det tredje betød manglen på efterfølgende projektovervågning³³, at projekternes bæredygtighed ikke kunne måles.

Kommissionen fulgte delvis effektivt op på evalueringer

35

Med hensyn til retsstatsområdet gennemførte Kommissionen en omfattende tværsektoriel evaluering af IPA i det vestlige Balkan samt to tematiske evalueringer af IPA-projekter vedrørende henholdsvis retsstatssektoren og bekæmpelse af korruption³⁴. I tæt samarbejde med Europarådet og Venedigkommissionen³⁵ sponserede Kommissionen et stort antal besøgsrapporter om retsvæsenet, hvori eksperterne bl.a. påpegede, at der endnu ikke forelå gode resultater med hensyn til straffedomme.

36

Trods dette brugte Kommissionen ikke sine egne evalueringer eller besøgsrapporter til at øge anvendelsen af konditionalitet. Den justerede ikke ROM-rapporternes indikatorer for retsstatsprojekter, som i overvejende grad havde fokus på de igangværende projekters outputindikatorer. Kommissionen oplyste faktisk, at IPA-projekterne i retsstatssektoren ofte ikke blev fulgt op.

37

Kommissionen foretog ingen omfattende evaluering af IPA-støtten til reform af den offentlige administration, men en række evalueringer omfattede et begrænset antal IPA-projekter på dette område.

Trods betydelige mangler hos modtagerne støttede Kommissionen donorkoordineringen effektivt

38

Princippet om, at donorer skal ledes af modtagerlandet, er fastsat i Pariserklæringen om bistandseffektivitet (2005)³⁶. Ifølge dette princip, som også finder anvendelse på IPA-finansiering, skal hvert modtagerland opstille realistiske mål for et mindre antal sektorer og undgå overlappende donorstøtte. Kommissionen støttede i hele regionen modtagerlandenes varetagelse af ansvaret for at lede donorkoordineringen.

Donorkoordinering på regionalt niveau

39

Investeringsrammen for Vestbalkan og Det Regionale Samarbejdsråd (RCC) finansieres begge af regionale IPA-programmer. De har bl.a. som mål at forbedre donorkoordineringen i de vestlige Balkanlande (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

Regional donorkoordinering i det vestlige Balkan

Investeringsrammen for Vestbalkan

Den fælles projektpipeline for infrastrukturprojekter, som samtlige vestlige Balkanlande indsendte i december 2015, gjorde det lettere at vurdere og udvælge infrastrukturprojekter under investeringsrammen for Vestbalkan.

RCC

Et af RCC’s mål var at give donorkoordineringen et regionalt perspektiv³⁷. Der blev holdt et enkelt møde i 2015, men ellers brugte de vestlige Balkanlande ikke RCC i forbindelse med donorkoordinering.

Donorkoordinering på modtagerniveau

40

De enkelte landes donorkoordinering var effektiv i Serbien, delvis effektiv i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Montenegro og ineffektiv i Albanien, Bosnien-Hercegovina og Kosovo (jf. tekstboks 8). Det skyldtes manglende lederskab og administrativ kapacitet i de nationale strukturer, der var ansvarlige for donorkoordineringen. Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen støttede modtagerne og dermed sikrede en vis grad af donorkoordinering.

Tekstboks 8

Ineffektiv donorkoordinering på modtagerniveau

Albanien

Vi undersøgte de donorrelaterede aktiviteter i direktoratet for udviklingsprogrammering, finansiering og udenlandsk støtte. Direktoratet manglede en klar organisationsstruktur, var underbemandet og havde ingen database over donorer. De sektorspecifikke donorarbejdsgrupper havde været inaktive siden 2013, men det tekniske donorsekretariat under Kommissionens ledelse sikrede en effektiv komplementaritet og arbejdsdeling mellem donorerne. I vores samtaler med repræsentanter for donorsamfundet (USA, Italien, Frankrig) blev EU-delegationen i Tirana generelt rost for sin indsats.

Kosovo

Ved udgangen af 2011 var der ikke etableret effektive koordineringsmekanismer, og selv om der siden er taget forskellige initiativer til at sikre donorkoordinering inden for de enkelte sektorer, har EU og andre internationale donorer opfordret Kosovos institutioner til at spille en mere aktiv rolle med hensyn til at lede donorkoordineringen og følge den op på teknisk plan³⁸. Dette bekræftes af nylige interne dokumenter fra Kommissionen.

Del II - Har IPA styrket den administrative kapacitet i det vestlige Balkan?

41

Siden 2007 har IPA været det eneste EU-finansieringsinstrument til styrkelse af den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. Vi undersøgte dels i retsstatssektoren, dels i sektoren reform af den offentlige administration:

a)om Kommissionen effektivt havde leveret de planlagte output

b)om de IPA-resultater, der gik videre end outputtene, var bæredygtige

c)om den politiske dialog effektivt satte fokus på styrkelse af den administrative kapacitet.

Kommissionen leverede de planlagte output effektivt

42

På tværs af sektorerne leverede de undersøgte projekter under både nationale og regionale programmer de output, der var planlagt i kontrakterne³⁹. F.eks. blev Fier-fængslet i Albanien og IT-systemet til det øverste domstols- og anklageråd i Bosnien-Hercegovina leveret til tiden og i overensstemmelse med specifikationerne i kontrakten (jf. foto 1 og 2).

Foto 1

Færdige fængselsceller, projekt om opførelse af et fængsel i Fier i Albanien

©Eriton Hasaj, 2014.

Kilde: Europa-Kommissionen (7. mellemliggende rapport og den endelige rapport, s. 33).

Foto 2

Projekt om et IT-system til det øverste domstols- og anklageråd, der fører tilsyn med Bosnien-Hercegovinas retsvæsen fra Sarajevo

©Det øverste domstols- og anklageråd i Bosnien-Hercegovina (HJPC BiH).

Kilde: Europa-Kommissionen (den endelige beskrivende projektrapport, s. 23).

IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig

Projekterne vedrørende retsstaten var delvis bæredygtige

43

Det lykkedes kun delvis Kommissionen at omsætte projektoutputtene til bæredygtige resultater på de forskellige områder af retsstatssektoren, der blev støttet under IPA (f.eks. retshåndhævende myndigheder, anklagemyndigheder, domstole, antikorruptionsagenturer). 15 af de 29 retsstatsprojekter, der indgik i stikprøven af nationale projekter, var ikke bæredygtige⁴⁰. Årsagerne til, at resultaterne ikke var bæredygtige, lå ofte i modtagerlandene og kunne f.eks. være, at budgetterne var utilstrækkelige, og at der manglede personale, at koordineringen var ringe, eller at der manglede politisk vilje til at reformere de nationale institutioner og følge op på projekterne.

44

I forbindelse med disse 15 projekter fastsatte Kommissionen ikke tilstrækkelig relevante betingelser, før den godkendte kontrakterne. Det kunne have været fastsat i IPA-kontrakterne, at reformen skulle indføre bedre garantier i retsvæsenet. Hvis dette ikke skete, kunne udbetalingen af de årlige IPA-tildelinger have været suspenderet indtil videre.

45

På regionalt niveau lagde RCC’s 2020-strategi for det sydøstlige Europa særlig vægt på retlige anliggender og korruptionsbekæmpelse⁴¹. Selv om RCC var meget afhængigt af IPA-finansiering⁴², kunne vi ikke se, at denne internationale organisation bestående af vestlige Balkanlande havde gennemført væsentlige aktiviteter i retsstatssektoren i den undersøgte periode.

IPA I havde kun begrænset effekt på bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet

46

Siden 1995 har Transparency International rangordnet verdens lande på et indeks for iagttaget korruption⁴³ - jo højere placeret et land er, desto mere udbredt er korruptionen. Figur 5 viser de seks vestlige Balkanlandes placering i de sidste seks år, svarende til sidste del af IPA I’s gennemførelsesperiode og tiden herefter.

Figur 5

De vestlige Balkanlandes placeringer på indekset for iagttaget korruption

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Transparency Internationals indeks for iagttaget korruption (2010-2015).

47

I 2015 var Albanien og Kosovo henholdsvis nr. 88 og nr. 103 på indekset for iagttaget korruption, dvs. på niveau med Egypten og Etiopien. Fra 2010 til 2015 lå de fire andre vestlige Balkanlande på placeringer mellem nr. 60 og nr. 80.

48

Det fremgik af de årlige statusrapporter, spørgeundersøgelserne og to tematiske evalueringer, at Kommissionen var bekendt med, at politisk indblanding i retsvæsenets arbejde var et udbredt fænomen i det vestlige Balkan ligesom korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet⁴⁴ (jf. tekstboks 9). Montenegro og Serbien, som EU har indledt tiltrædelsesforhandlinger med⁴⁵, var imidlertid bedre rustet til reform af retsvæsenet end de fire andre lande.

Tekstboks 9

Politisk indblanding, korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet i det vestlige Balkan

Albanien

Der var ingen garanti for dommernes og anklagernes fulde uafhængighed og ansvarlighed. Den langsomme administration i retsvæsenet og det forhold, at retsafgørelser ikke altid blev fuldbyrdet, betød, at der kun blev afsagt et ubetydeligt antal domme i sager, der effektivt optrævlede kriminelle organisationer⁴⁶.

Bosnien-Hercegovina

Landets politiske engagement blev ikke udmøntet i domfældelser⁴⁷. I en spørgeundersøgelse foretaget af RCC i 2015 erklærede 90 % af respondenterne i Bosnien-Hercegovina f.eks., at regeringen efter deres mening ikke bekæmpede korruption effektivt.

Kosovo

Anfægtede udnævnelser, uklare mandater og en vedvarende mangel på national finansiering undergravede de centrale retsstatsinstitutioners aktiviteter i Kosovo. Der blev kun sjældent gennemført efterforskninger af korruption på højt niveau, og de førte ikke til endelige domfældelser. Endvidere udgjorde kosovoborgeres involvering i organiseret kriminalitet i regionen en trussel mod den regionale stabilitet mellem forskellige etniske grupper⁴⁸.

49

Til brug i forbindelse med sin overvågning bad Kommissionen hvert enkelt modtagerland om lister over effektive efterforskninger, retsforfølgelser og endelige domfældelser i retssager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet. Antallet af sager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet varierede fra nogle få (i Serbien) til nul (i Kosovo), hvilket tyder på manglende politisk vilje.

50

Ifølge Kommissionen gav den manglende politiske vilje sig ofte udslag i, at de relevante institutioner fik tildelt utilstrækkelige finansielle og menneskelige ressourcer, hvilket begrænsede ambitionsniveauet og absorptionskapaciteten under IPA I. De to eksempler i tekstboks 10 viser, at IPA I kun havde begrænset effekt på bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet.

Tekstboks 10

Resultaterne af IPA I-projekter vedrørende korruptionsbekæmpelse

Antikorruptionsprojektet i Albanien

Formålet med antikorruptionsprojektet i Albanien var at støtte den albanske regerings gennemførelse af en antikorruptionsstrategi (2007-2013). De målelige mål blev ikke opfyldt, og desuden svækkede det projektets bæredygtighed, at den nationale antikorruptionskoordinator ikke var uafhængig, og at vedkommende koordinerede politikker på nationalt og lokalt niveau uden tilstrækkeligt budget eller personale.

Statskommissionen til forebyggelse af korruption i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien

Dette projekt havde til formål at styrke arbejdet i det vigtigste organ med ansvar for forebyggelse af korruption. Projektet gjorde dog ikke noget ved det forhold, at statskommissionen til forebyggelse af korruption ikke var i stand til at udøve sit mandat effektivt på grund af de nationale myndigheders utilstrækkelige engagement, den øverste ledelses manglende uafhængighed og de utilstrækkelige ressourcer⁴⁹.

På centrale områder af retsstatssektoren brugte Kommissionen kun få IPA-midler

51

Frie medier og et stærkt civilsamfund er nøglefaktorer med hensyn til at skabe offentlig opmærksomhed omkring korruption og organiseret kriminalitet⁵⁰. Disse aktører tilskynder ofte antikorruptionsagenturer og anklagemyndigheder til at gribe ind og bidrage direkte til at sikre gode resultater i form af effektive efterforskninger, retsforfølgelser og endelige domfældelser i retssager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet. I det vestlige Balkan udgjorde de gennemgribende problemer vedrørende retsvæsenets uafhængighed og effektiviteten i bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet (jf. punkt 46-50) kombineret med Kommissionens egne holdninger til betydningen af medier, civilsamfund, antikorruptionsagenturer og anklagemyndigheder⁵¹ et tilstrækkeligt grundlag for vedvarende støtte på disse centrale områder.

52

Kommissionen tildelte imidlertid forholdsvis få midler til finansiering af mediefrihed og civilsamfund i det vestlige Balkan under IPA I (0,5 % af de samlede bevillinger)⁵². F.eks. modtog Albanien ingen nationale tildelinger til mediefrihed og civilsamfund i forbindelse med korruptionsbekæmpelse. Kommissionen tildelte også kun begrænsede midler til bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet (2 %) og støtte til anklagemyndigheder (1 %).

Projekterne vedrørende reform af den offentlige administration var generelt bæredygtige

53

Det var en særlig udfordring at opbygge og fastholde administrativ kapacitet, navnlig på grund af udbredt korruption og konstant politisk indblanding i ansættelsen af embedsmænd og karriereforvaltning. Disse forhold førte til stor personaleudskiftning og mangel på kvalificerede ansatte i de nationale myndigheder⁵³. Det lykkedes Kommissionen at omsætte outputtene fra mange IPA I-støttede projekter til bæredygtige resultater (f.eks. på områderne reform af den offentlige forvaltning, told, offentlige indkøb, offentlig intern finanskontrol og revision).

54

Af de 23 projekter, der indgik i stikprøven af nationale projekter, var 14 bæredygtige⁵⁴. De væsentligste årsager til manglende bæredygtighed var utilstrækkelige budgetter og mangel på personale, ringe koordinering og - først og fremmest - modtagernes manglende politiske vilje til at reformere de nationale institutioner og følge op på reformerne. I nogle tilfælde kunne Kommissionen før godkendelsen af kontrakterne have fastsat supplerende betingelser vedrørende lovgivning og projektkrav, men det havde den ikke gjort (jf. tekstboks 11).

Tekstboks 11

IPA og reform af den offentlige administration

Bosnien-Hercegovina

Budgetterne blev vedtaget sent i dette land, og budgetkoordineringen og -planlægningen forblev ringe⁵⁵. På det statslige niveau var det endvidere sådan, at enhederne og Brčkodistriktet havde deres egne budgetter for og love om offentligt ansatte og forvaltningen, så den offentlige administration forblev fragmenteret. Dette svækkede bæredygtigheden af et landsdækkende projekt om administrativ koordinering og et projekt om statistikker over offentlige finanser.

55

Med hensyn til regionale programmer (jf. bilag III) var investeringsrammen for Vestbalkan udformet som et blandingsinstrument til finansiering af infrastrukturprojekter⁵⁶. Mellem 2008 og 2014 blev der indgået kontrakter for 2,8 milliarder euro i projektlån og ydet 305 millioner euro i EU-finansiering⁵⁷. Investeringsrammen for Vestbalkan var et godt instrument til forbedring af donorkoordineringen og levering af teknisk bistand til de nationale myndigheder med ansvar for infrastruktur (f.eks. udarbejdelse af projektpipelines og dokumentation vedrørende projektfinansiering) og dermed til styrkelse af modtagernes administrative kapacitet. Vi undersøgte et typisk projekt (jf. tekstboks 12).

Tekstboks 12

Det jonisk-adriatiske rørledningsprojekt

Dette regionale projekt til 3,5 millioner euro, der blev sponseret af Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling, omfattede teknisk bistand til gennemførelse af en feasibilityundersøgelse af en gasforbindelsesledning mellem Albanien og Kroatien. Projektets produkt (en teknisk rapport) blev færdiggjort til tiden og leverede teknisk ekspertise til Albaniens Energi- og Industriministerium. Den vil blive brugt i forbindelse med udarbejdelsen af den overordnede plan for og anlæggelsen af gasforbindelsesledningen.

56

Den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA) er en international organisation, der drives af de seks vestlige Balkanlande og er baseret i Danilovgrad i Montenegro. Den modtog 2,4 millioner euro fra IPA til teknisk bistand, udstyr og møbler og en årlig tildeling på 1,2 millioner euro i IPA-finansiering til at støtte de operationelle aktiviteter⁵⁸.

57

Formålet med skolen var at bidrage til at opbygge en effektiv og professionel offentlig administration i de vestlige Balkanlande, men disse landes embedsmænd gjorde kun i ringe omfang brug af ReSPA’s uddannelsestilbud⁵⁹, som ikke stod mål med den mængde IPA-midler og nationale midler, der over næsten ti år var blevet investeret i skolen⁶⁰. Kommissionen fremsatte forslag til at forbedre ReSPA’s resultater, bl.a. ved at sikre samordning af den støtte, IPA yder på regionalt og nationalt plan⁶¹. Selv om der var truffet foranstaltninger på baggrund af disse forslag, da revisionen fandt sted, var det for tidligt at vurdere, om ReSPA reelt styrkede den administrative kapacitet i det vestlige Balkan.

Kommissionen kunne have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA som et læringsværktøj

58

I forbindelse med IPA I konstaterede vi, at Kommissionen hovedsagelig beskæftigede sig med de strukturer, der specifikt var oprettet til at forvalte IPA-midler⁶². Den kunne også aktivt have tilskyndet de nationale myndigheder til at bruge IPA-strukturernes gode praksis som et læringsværktøj med henblik på at styrke andre dele af den offentlige administration⁶³, selv om dette ikke var et specifikt IPA-mål. Det gjorde den imidlertid ikke, og derfor var IPA’s bidrag til styrkelse af den administrative kapacitet begrænset til de organer, der var tæt forbundet med reform af den offentlige administration under IPA. Tekstboks 13 og tekstboks 14 beskriver to højtprofilerede eksempler, hvor modtagerne ikke anvendte god praksis, som de kunne have lært af IPA.

Tekstboks 13

Skopje 2014-projektet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien

Dette blev i 2010 lanceret som et projekt til 80 millioner euro. I 2015 blev de samlede omkostninger imidlertid anslået til syv gange så meget, 560 millioner euro. Der var tale om et byudviklingsprojekt i hovedstaden, der omfattede opførelse af bygninger og monumenter (jf. foto 3). Det modtog ingen IPA-finansiering. Projektet fulgte ikke EU’s regler om offentlige indkøb, der manglede gennemsigtighed i udbudsprocessen (f.eks. blev der betalt for kunstværker, der ikke var specificeret forud for udbuddet), og de angivelige uregelmæssigheder i forbindelse med kontrakttildelingen var hverken blevet underkastet en ekstern revision eller undersøgt⁶⁴.

Foto 3

Dele af Skopje 2014-projektet: kunstværker i Vardarfloden og offentlige bygninger på dæmningen

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Tekstboks 14

Projektet om Žeželjbroen i Serbien

I Serbiens autonome provins Vojvodina finansierede IPA dele af omkostningerne til projektet om Žeželjbroen. Den nye bro skulle stå færdig i november 2013 og erstatte en stærkt trafikeret og farlig jernbane- og vejbro i centrum af Novi Sad. Denne midlertidige bro blev bygget efter bombningen af den oprindelige bro under krigen mod Kosovo. På grund af store administrative byrder og svag koordinering (f.eks. i forbindelse med de serbiske myndigheders delegering af centrale opgaver til eksterne parter, manglende forenelighed mellem serbiske og internationale procedurer for ingeniørarbejde og problemer med fastsættelse af milepæle) opstod der betydelige forsinkelser i 2015, og de serbiske myndigheder afsluttede ikke de projektfaser, der ikke blev finansieret af IPA (jf. foto 4).

Foto 4

Placeringen af den kommende Žeželjbro over Donau i Novi Sad

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Den politiske dialog satte fokus på den administrative kapacitet

59

IPA’s resultater var meget afhængige af de fremskridt, der blev gjort i de forskellige strukturer for politisk dialog. Den politiske dialog fandt sted på mellemstatsligt eller mellemparlamentarisk niveau. Det mellemstatslige niveau omfattede EU-Rådet og medlemsstaterne, EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen og regeringerne i de seks vestlige Balkanlande. Det mellemparlamentariske niveau bestod af de relevante blandede parlamentariske udvalg med deltagelse af Europa-Parlamentet og parlamenterne i de seks vestlige Balkanlande. Tabel 4 er en oversigt over de vigtigste strukturer for politisk dialog, der involverede Kommissionen og er relevante for denne revision.

Tabel 4

Dialogstrukturer med deltagelse af Kommissionen og de vestlige Balkanlande

| Politisk dialog | Start
Albanien | Dialog på højt niveau om centrale prioriteter | 12. november 2013
Bosnien-Hercegovina | Dialog på højt niveau om tiltrædelsesprocessen | 27. juni 2012
Struktureret dialog om retsvæsenet | 6. juni 2011
Kosovo | Struktureret dialog om retsstaten | 30. maj 2012
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien | Tiltrædelsesdialog på højt niveau | 29. marts 2012
Montenegro | Start på tiltrædelsesforhandlinger | 29. juni 2012
Serbien | Start på tiltrædelsesforhandlinger | 21. januar 2014
Alle vestlige Balkanlande | Stabiliserings- og associeringsråd | Forskellige datoer

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

60

Disse dialogstrukturer tog sigte på at stimulere den politiske vilje til at styrke retsstaten, tilskynde til administrativ reform og forbedre forvaltningen af de offentlige finanser, især i årene 2014-2015. Afhængigt af de enkelte landes politiske status med hensyn til EU-medlemskab (potentielt kandidatland, kandidatland eller kandidatland med åbne forhandlingskapitler) førte strukturerne for politisk dialog til nedsættelse af specialiserede arbejdsgrupper.

Den politiske dialog om retsstaten havde kun begrænset effekt

61

Kommissionen fik effektivt nedsat arbejdsgrupper, navnlig om retsvæsenets uafhængighed, svagheder i anklagemyndigheden og korruption i retsvæsenet og politiet. For Montenegro og Serbien, hvor tiltrædelsesforhandlingerne er begyndt efter Rådets godkendelse (jf. tabel 4), har stabiliserings- og associeringsprocessen, handlingsplanerne vedrørende kapitel 23 og 24 samt IPA betydet, at de i et vist omfang er rustet til reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet.

62

I de lande, hvor tiltrædelsesforhandlingerne endnu ikke var begyndt, havde arbejdsgrupperne mellem EU og Vestbalkan kun haft begrænset effekt med hensyn til at skabe politisk vilje til at fremme retsstaten, jf. tekstboks 15.

Tekstboks 15

Begrænset effekt af den politiske dialog om retsstaten

Bosnien-Hercegovina

På grund af de politiske og institutionelle udfordringer var den politiske dialog delvis ineffektiv. Der var gjort visse fremskridt med hensyn til at etablere funktionelle og bæredygtige institutioner⁶⁵, men kun ringe fremskridt vedrørende reform af retsvæsenet. Retsvæsenet led stadig under de vedvarende problemer med manglende uafhængighed, politisk indblanding og ineffektivitet⁶⁶.

Kosovo

Selv om retsstaten var den højeste prioritet i Kosovo⁶⁷, led bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet alvorlige tilbageslag ifølge forskellige rapporter⁶⁸. Den politiske dialog havde ikke afhjulpet den udbredte følelse af straffrihed i dette land, navnlig fordi retsvæsenet ikke var uafhængigt, og der kun var opnået begrænsede resultater i kampen mod korruption og organiseret kriminalitet⁶⁹.

Den politiske dialog om reform af den offentlige administration førte til visse fremskridt

63

Den politiske dialog om reform af den offentlige administration foregik inden for rammerne af stabiliserings- og associeringsaftalerne (SAA). I partnerskab med de offentlige administrationer i alle de vestlige Balkanlande lykkedes det Kommissionen at oprette særlige grupper med fokus på reform af den offentlige administration.

64

Disse særlige grupper arbejdede systematisk med de strategiske rammer for reform af den offentlige administration, forvaltning af offentlige tjenester og menneskelige ressourcer, politikudvikling og -koordinering, levering af tjenester til borgere og virksomheder, den offentlige administrations ansvarlighed og forvaltningen af de offentlige finanser. Disse grupper blev oprettet i 2010 i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, i 2012 i Albanien, i 2013 i Kosovo, i 2014 i Montenegro og Serbien og i 2015 i Bosnien-Hercegovina.

9Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 98 af 26.10.2012, s. 1).

10Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006, gennemført ved Kommissionens forordning (EF) nr. 718/2007 af 12. juni 2007, og forordning (EU) nr. 231/2014, gennemført ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 447/2014 af 2. maj 2014.

11Revisionsrettens analyse af de europæiske partnerskabsaftaler, SAA’erne og GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlingers årlige aktivitetsrapporter (2013, 2014). I metaevalueringen af IPA-bistanden (september 2013, s. 20) anføres det, at målsætningerne var bredt formulerede og ofte ikke havde tilstrækkeligt målelige mål.

12GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlingers forvaltningsplan for 2015, s. 4 og 18, og COM(2012) 600 final af 10. oktober 2012 »Udvidelsesstrategi og vigtigste udfordringer 2012-2013«, s. 4.

13KOM(2011) 666 endelig »Udvidelsesstrategi og vigtigste udfordringer 2011-2012«, s. 20.

14Instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA II), det vejledende flerlandestrategidokument (30. juni 2015) og de vejledende strategidokumenter for Albanien og Montenegro (18. august 2014), den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Serbien (19. august 2014), Kosovo (20. august 2014) og Bosnien-Hercegovina (15. december 2014).

15Betragtning 13 og artikel 2, litra g), i Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006.

16https://www.wbif.eu/

17Pr. 1. januar 2014 blev udtrykket »decentral forvaltning« erstattet med udtrykket »tredjelandes indirekte forvaltning«.

18Den decentrale forvaltning indebar bl.a., at der skulle godkendes en national anvisningsberettiget og etableres en operationel IPA-struktur og en revisionsmyndighed, samt at EU-delegationen skulle foretage forudgående kontrol af alle decentraliserede IPA-projekter. Jf. artikel 11-31 i Kommissionens forordning (EF) nr. 718/2007 af 12. juni 2007 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA) (EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).

19Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1), som ændret.

20Særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig situation«, punkt 47 (http://eca.europa.eu).

21Ibid., punkt 48 og 50.

22Særberetning nr. 19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«, punkt 79 (http://eca.europa.eu).

23Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002.

24I sin udvidelsesstrategi for 2011-2012 slår Kommissionen fast, at »[engagement], betingelser og troværdighed har været den gennemgående tråd i tiltrædelsesprocessen og grundlaget for dens succes« (s. 2), og at der fortsat vil blive stillet strenge betingelser (s. 18 og 23). Der tales også om strenge betingelser i udvidelsesstrategierne for 2012-2013 (s. 2, 3, 16 og 22), 2014 (s. 2 og 19) og 2015 (s. 12).

25Suspension af betalinger i henhold til artikel 46 i Kommissionens forordning (EF) nr. 718/2007.

26I sagen Sejdić og Finci mod Bosnien-Hercegovina (december 2009) fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at Bosnien-Hercegovina udelukkende havde tilsidesat sagsøgernes ret til at blive valgt, fordi de tilhørte etniske mindretal.

27I årene 2014 til 2017 fik landet tildelt 165 millioner euro, mens beløbet var 331 millioner euro i årene 2007 til 2010.

28Særberetning nr. 14/2011 »Har EU’s bistand forbedret Kroatiens kapacitet til at forvalte eftertiltrædelsesstøtte?«, punkt 53 (http://eca.europa.eu).

29Jf. »Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans«, februar 2013, s. 240.

30Jf. bilag II, Albaniens projekt nr. 2, 3, 4, 5, 9 og 10 vedrørende retsstaten og projekt nr. 2 vedrørende reform af den offentlige administration.

31Særberetning nr. 19/2014 »EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien«, tekstboks 5 og punkt 27 og 31 (http://eca.europa.eu).

32Revisionsholdet indsamlede bevismateriale vedrørende dette spørgsmål hos EU-delegationerne i Albanien, Bosnien-Hercegovina og Serbien.

33»Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans - Lot 3, Final Main Report«, februar 2013, s. 60.

34»Meta-Evaluation of IPA Assistance, Evaluation of Multi-Beneficiary Programmes«, september 2013. »Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans - Lot 3, Final Main Report«, februar 2013. »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption, Final Report«, august 2015.

35Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret har hjemsted i Venedig i Italien og yder bl.a. juridisk rådgivning til Europarådets medlemsstater, navnlig for at hjælpe dem med at bringe deres lovgivning i overensstemmelse med de europæiske retsstatsnormer (http://www.venice.coe.int).

36KOM(2007) 72 endelig af 28. februar 2007 »EU-adfærdskodeks om arbejdsdeling i udviklingspolitik«.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Jf. RCC’s vedtægter.

38Særberetning nr. 18/2012 »Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet«, punkt 82 og 86 (http://eca.europa.eu).

39Denne bemærkning bygger på den stikprøve, vi undersøgte i 2015 (jf. bilag II). En tilsvarende bemærkning blev fremsat i Kommissionens metaevaluering, s. 6 (2013).

40Jf. bilag II, projekter vedrørende retsstaten i Albanien (nr. 2, 3, 4, 5, 9 og 10), Bosnien-Hercegovina (nr. 11 og 14), den tidligere jugoslaviske republik Makedonien (nr. 21 og 22), Montenegro (nr. 23) og Serbien (nr. 25, 26, 27 og 28).

41»South East Europe 2020 Strategy«, RCC, s. 31-33.

42Til at finansiere sin administration og gennemførelsen af sine projekter er RCC afhængigt af IPA-midler (14 millioner euro udbetalt fra 2007 til 2013), eftersom det årlige minimumsgebyr på 50 000 euro pr. bestyrelsesmedlem ikke dækker alle omkostninger.

43Transparency International definerer korruption som misbrug af betroet magt til egen vinding, jf. http://www.transparency.org/. Verdensbankens indikator for god regeringsførelse »Control of corruption« giver de seks vestlige Balkanlande lignende placeringer, jf. http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Statusrapporter for 2012-2015. »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015. »Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans«, februar 2013.

45Statusrapporten for 2015 om Montenegro, s. 14, 15, 18 og 19. Statusrapporten for 2015 om Serbien, s. 11, 13, 14, 17 og 18.

46Statusrapporten for 2015 om Albanien, s. 4 og 51.

47Statusrapporten for 2015 om Bosnien-Hercegovina, s. 16.

48Statusrapporten for 2015 om Kosovo, s. 12, 15, 16 og 18.

49Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig situation«, punkt 28 og tekstboks 3 (http://eca.europa.eu). »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015, s. 30 og 120.

50Transparency International: »Corruption fighters’ Toolkit: Civil society experiences and emerging strategies«, 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Jf. f.eks. »Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet - Udvidelsesstrategi og vigtigste udfordringer 2011-2012« (KOM(2011) 666 endelig), især s. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 og 67.

52Revisionsrettens analyse af data fra Kommissionen, juli 2015.

53»Meta-Evaluation of IPA Assistance«, september 2013, s. 19. Statusrapporter for 2012-2015.

54Jf. bilag II, projekter vedrørende reform af den offentlige administration i Albanien (nr. 3, 4 og 5), Bosnien-Hercegovina (nr. 6, 7 og 9), den tidligere jugoslaviske republik Makedonien (nr. 12 og 14), Montenegro (nr. 17 og 18) og Serbien (nr. 20, 21, 22 og 23).

55Denne specifikke kontekst er beskrevet i Sigmas basismåling for 2015 af Bosnien-Hercegovina (s. 2, 39, 94 og 95).

56Blandingsinstrumenter kombinerer lån fra finansieringsinstitutter med tilskud og gør det muligt for Kommissionen at tiltrække lån fra finansieringsinstitutter ved hjælp af IPA-midler. Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 16/2014 »Effektiviteten af at blande tilskud, der ydes under regionale investeringsfaciliteter, og lån fra finansielle institutioner til at støtte EU’s eksterne politikker« (http://eca.europa.eu).

57Investeringsrammen for Vestbalkans årsrapporter og overvågningsrapporter (https://www.wbif.eu/Library).

58Kontrakter indgået mellem 2008 og 2014, Kommissionen, juni 2015.

59Feedback fra de albanske myndigheder til Revisionsretten (juni 2015), særberetning nr. 11/2016, punkt 37 (tekstboks 1). Særberetning nr. 20/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i Montenegro: Der er gjort fremskridt, men der er behov for bedre resultater på mange centrale områder«, punkt 19 (tekstboks 2) (http://eca.europa.eu).

60»IPA - Interim Evaluation and Meta-Evaluation of IPA Assistance, Evaluation of Multi-Beneficiary programmes«, juni 2013, s. 19, 20, 24 og 25.

61Særberetning nr. 20/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i Montenegro: Der er gjort fremskridt, men der er behov for bedre resultater på mange centrale områder«, punkt 20 (http://eca.europa.eu).

62Med henblik på at sikre, at IPA gavnede den offentlige administration som helhed og ikke kun IPA-strukturerne, anbefalede Kommissionens evalueringer, at IPA-forvaltningsenhederne skulle integreres i modtagernes operationelle struktur i stedet for at være selvstændige organer. »Meta-Evaluation of IPA Assistance«, september 2013. Dette blev også fremhævet af Revisionsretten i særberetning nr. 19/2014, punkt VI.

63Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 11/2016 »Styrkelse af den administrative kapacitet i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien: begrænsede fremskridt i en vanskelig situation«, punkt 55 og 72 (http://eca.europa.eu).

64BIRN: »True cost of Skopje 2014 revealed«, 27. juli 2015. BIRN: »Accountability questions dog authors of Skopje 2014«, 14. august 2015. Statusrapporten for 2014, s. 25. »Thematic Evaluation on IPA Support to the Fight against Corruption«, august 2015, s. 40.

65Statusrapporten for 2015, s. 9 og 12.

66Statusrapporten for 2015, s. 12, 15, 16 og 17.

67Den flerårige vejledende plan for 2011-2013, Kosovo.

68Ifølge statusrapporten for 2014 skulle der navnlig lægges vægt på at styrke retsstaten og intensivere kampen mod organiseret kriminalitet og korruption.

69Statusrapporten for 2015, s. 12, 15, 16 og 18. Følgeskrivelsen til statusrapporten for 2014.

Konklusioner og anbefalinger

65

Målet for denne revision var med udgangspunkt i konstateringer fra tidligere særberetninger og i evalueringer fra Kommissionen og på grundlag af supplerende revisionsarbejde udført i 2015 at vurdere, om Kommissionen gennem IPA havde bidraget til at styrke den administrative kapacitet i det vestlige Balkan. Vores revision omfattede IPA I (2007-2013), men vi tog også de første faser af IPA II (2014-2020) med i betragtning. Vi koncentrerede os om de centrale sektorer retsstaten og reform af den offentlige administration.

66

Vi konkluderede, at EU’s førtiltrædelsesbistand generelt var effektiv, og at IPA I delvis havde styrket den administrative kapacitet i regionen trods de betydelige iboende svagheder hos de nationale myndigheder i de vestlige Balkanlande.

67

Med hensyn til Kommissionens forvaltning konstaterede vi, at IPA I’s målsætninger ikke altid var specifikke og målelige. Programmerne og projekterne var baseret på behov, men der var væsentlige mangler i nogle af modtagernes vurderinger vedrørende retsstatssektoren (punkt 16-23).

68

I nogle lande blev absorptionen af IPA I-midler begrænset af, at der manglede administrativ kapacitet, og at der i forbindelse med decentral gennemførelse er strenge krav til forvaltningen af EU-midler (punkt 24-26).

Anbefaling 1
Mål. Indirekte forvaltning

Under IPA II bør Kommissionen opstille specifikke målsætninger baseret på rangordnede prioriteter og målelige mål.

Med henblik på at forenkle forvaltningskravene bør Kommissionen, når den identificerer svag administrativ kapacitet, anvende indirekte forvaltning selektivt under hensyntagen til omfanget af de involverede midler samt kompleksiteten og den politiske følsomhed af de projekter, der skal decentraliseres.

69

Under IPA I sørgede Kommissionen ikke for systematisk at anvende strenge betingelser og følge dem op. Trods mangler i sin ROM-rapportering overvågede Kommissionen effektivt gennemførelsen af IPA-projekterne. Den fulgte også delvis effektivt op på IPA-evalueringernes konklusioner og anbefalinger. Og endelig var den i stand til at støtte donorkoordineringen effektivt trods betydelige mangler hos modtagerne (punkt 27-37).

Anbefaling 2
Betingelser. Overvågning. Evaluering

Kommissionen bør anvende relevante betingelser på sektor-, program- og projektniveau og følge op på dem. Når det er relevant, kan den f.eks. foretage nettonedsættelser af fremtidige IPA-tildelinger, suspendere betalinger, aflyse projekter, hvor der endnu ikke er indgået kontrakter, og systematisk overvåge projekternes opfyldelse af forud fastsatte betingelser. Kommissionen bør systematisk overvåge følsomme programmer og projekter og foretage eksterne evalueringer af interventioner i prioriterede sektorer i det vestlige Balkan.

70

Med hensyn til den administrative kapacitet i det vestlige Balkan leverede IPA generelt de output, der var fastsat i kontrakterne, og IPA-støtten til retsstatssektoren og reform af den offentlige administration var delvis bæredygtig (punkt 42-57).

71

I forbindelse med retsstatsprojekter fastsatte Kommissionen ikke tilstrækkelig strenge betingelser, og IPA I-midlerne til centrale områder såsom mediefrihed, anklagemyndigheder og bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet var forholdsvis beskedne. Projekternes bæredygtighed blev også påvirket af modtagernes manglende politiske vilje til at reformere deres institutioner, af utilstrækkelige budgetter og personalemangel samt af ringe koordinering (punkt 43-52).

72

På området reform af den offentlige administration lykkedes det Kommissionen at omsætte mange projektoutput til bæredygtige resultater. Den kunne i højere grad have tilskyndet modtagerne til at bruge IPA som et læringsværktøj i resten af den offentlige administration, selv om dette ikke er et udtrykkeligt IPA-mål (punkt 53-58).

Anbefaling 3
Resultatliste. Ressourcer

I forbindelse med den politiske dialog samt under IPA I og II bør Kommissionen tilskynde modtagerlandene til stærkere politisk engagement, så de sikrer overbevisende resultater i form af effektive efterforskninger, retsforfølgelser og endelige domfældelser i retssager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet. Til det formål bør den stille krav til de enkelte modtagere om at udbygge deres resultatlister. Dette krav bør stilles inden for rammerne af den politiske dialog og bør få betydning for fremtidige nationale IPA-tildelinger og andre potentielle kilder til EU-finansiering.

Endvidere bør Kommissionen, når der er sikret politisk engagement og bedre absorptionskapacitet, målrette ressourcerne bedre i de centrale retsstatsområder, hvor vi konstaterede et væsentligt behov for støtte: bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet (med særligt fokus på anklagemyndigheder) samt mediefrihed.

73

Det er meget vigtigt at forbedre det regionale samarbejde og styrke den administrative kapacitet i regionen som helhed, og Kommissionen har fremmet bestræbelser i denne retning, navnlig ved hjælp af investeringsrammen for Vestbalkan (punkt 19, 39 og 55).

74

I den undersøgte periode havde det Det Regionale Samarbejdsråd imidlertid ikke nogen væsentlig effekt i praksis. Med hensyn til den regionale forvaltningshøjskole var det for tidligt at vurdere, om den styrkede den administrative kapacitet i det vestlige Balkan (punkt 39, 45 og 57).

Anbefaling 4
Regionalt samarbejde

Kommissionen bør støtte det regionale samarbejde under IPA I og IPA II. Den bør navnlig sikre, at dens finansielle bidrag til RCC og ReSPA giver målelige og bæredygtige resultater i praksis.

75

Den politiske dialog i det vestlige Balkan havde i en række tilfælde kun begrænset effekt på retsstaten. Derimod førte den til visse fremskridt med hensyn til reform af den offentlige administration (punkt 59-64).

Anbefaling 5
Politisk dialog

Kommissionen bør anvende politisk dialog til at støtte opnåelsen af resultater med hensyn til retsstaten og reform af den offentlige administration under IPA.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 12. juli 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Centrale begivenheder i forholdet mellem EU og det vestlige Balkan

2000

ο1. juni - På Det Europæiske Råd i Santa Maria da Feira bekræftes det, at alle landene i stabiliserings- og associeringsprocessen er potentielle kandidater til EU-medlemskab.

2001

ο1. april - Den tidligere jugoslaviske præsident Slobodan Milošević, som var eftersøgt for krigsforbrydelser, magtmisbrug og korruption, bliver arresteret.

ο13 august - Ohridrammeaftalen besegler fredsaftalen mellem regeringen i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og landets etnisk albanske samfund.

2003

ο20 juni - Det Europæiske Råd i Thessaloniki bekræfter EU-perspektivet for det vestlige Balkan.

2004

ο22 marts - Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien søger om EU-medlemskab.

ο1. april - SAA’en med den tidligere jugoslaviske republik Makedonien træder i kraft.

2005

ο16. december - Rådet bekræfter, at den tidligere jugoslaviske republik Makedonien er et kandidatland.

2006

ο3. juni - Efter en vellykket folkeafstemning erklærer Montenegro sin uafhængighed.

2007

ο1. januar - IPA I træder i kraft.

ο26. februar - I sagen Bosnien-Hercegovina mod Serbien og Montenegro træffer ICJ afgørelse om, at Srebrenicamassakren var folkedrab, men tillægger ikke sagsøgte ansvaret for massakren.

2008

ο17. februar - Kosovo erklærer sin uafhængighed.

ο11. juli - På donorkonferencen for Kosovo afgiver Kommissionen og EU-medlemsstaterne løfte om næsten 800 millioner euro i specifik støtte til Kosovo.

ο15. december - Montenegro søger om EU-medlemskab.

2009

ο1. april - SAA’en med Albanien træder i kraft.

ο24. april - Albanien søger om EU-medlemskab.

ο22. december - Serbien søger om EU-medlemskab.

ο22. december - Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fordømmer Bosnien-Hercegovinas krænkelse af mindretalsborgeres demokratiske rettigheder.

2010

ο1. maj - SAA’en med Montenegro træder i kraft.

ο22. juli - ICJ afgiver en rådgivende udtalelse om, at Kosovos ensidige uafhængighedserklæring ikke var i strid med nogen gældende international lov.

ο17. december - Rådet bekræfter, at Montenegro er et kandidatland.

2011

ο26. maj og 20. juli - Prominente serbiske krigsforbrydere, som var eftersøgt af Den Internationale Krigsforbryderdomstol vedrørende Det Tidligere Jugoslavien, bliver arresteret.

2012

ο1. marts - Det Europæiske Råd bekræfter, at Serbien er et kandidatland.

ο29. juni - Montenegros tiltrædelsesforhandlinger begynder officielt.

2013

ο19. april - Premierministrene for Kosovo og Serbien undertegner Bruxellesaftalen, som normaliserer forholdene mellem de to lande.

ο1. september - SAA’en med Serbien træder i kraft.

2014

ο1. januar - IPA II træder i kraft.

ο21. januar - Serbiens tiltrædelsesforhandlinger begynder officielt.

ο27. juni - Rådet bekræfter, at Albanien er et kandidatland.

ο15. juli - Den kommende formand for Kommissionen erklærer, at ingen nye tiltrædelser vil finde sted før 2020.

ο28. august - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Berlin.

2015

ο1. juni - SAA’en med Bosnien-Hercegovina træder i kraft.

ο20. august - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Wien.

2016

ο15. februar - Bosnien-Hercegovina søger om EU-medlemskab.

ο30. marts - Topmøde mellem EU og det vestlige Balkan i Durrës, Albanien.

ο1. april - SAA’en med Kosovo træder i kraft.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.

Bilag II

Stikprøven af nationale projekter under IPA I

Nr.
Modtager
Projekt
IPA-afgørelse - år
Beløb
(euro)

Retsstaten

1
Albanien
Det Europæiske Fællesskabs politimission i Albanien (Pameca III)
2007
6 768 790

2
Antikorruptionsprojektet i Albanien (PACA)
2008
2 000 000

3
Støtte til efterforskningsstrukturer til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og økonomisk kriminalitet
2009
1 500 000

4
Civilsamfundsfaciliteten - borgerinitiativer og kapacitetsopbygning
2009
1 500 000

5
Støtte til vidnebeskyttelse
2009
554 199

6
Det Europæiske Fællesskabs politimission i Albanien (Pameca IV)
2009
1 000 000

7
Euralius III: Teknisk bistand til retsvæsenet
2009
2 300 000

8
Opførelse af et nyt fængsel i Fier
2010
9 654 814

9
Sagsstyringssystem til Albaniens anklagemyndighed
2010
990 396

10
Opførelse af et justitspalæ i Tirana
2012
0

11
Bosnien-Hercegovina
Fælles kurser for SIPA’s enheder for finansiel efterretning og kriminalitetsefterforskning, anklagere samt agenturer og institutioner med ansvar for finansiel regulering
2007
392 973

12
Finansiering af en krigsforbryderafdeling (i den statslige domstol)
2008
2 999 599

13
Bistand til direktoratet for koordinering af politiorganer
2008
1 200 000

14
Styrkelse af den institutionelle kapacitet til at forebygge og bekæmpe korruption
2009
488 048

15
»Responsible Journalism’s Watching Eye«: korruptionsbekæmpelse og medier
2009
102 923

16
Opførelse af et statsligt højsikkerhedsfængsel i Sarajevo - fase II
2010
5 150 000

17
Det øverste domstols- og anklageråd
2010
1 000 000

18
Partnerskabsbistand til direktoratet for koordinering af politiorganer
2008
1 200 000

19
Støtte til retshåndhævende institutioner
2010
6 999 999

20
Styrkelse af parlamenternes kapacitet i forbindelse med EU-tiltrædelse
2012
3 499 966

21
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Støtte til udarbejdelse af opfølgende strategiske dokumenter og tilhørende handlingsplaner med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af korruption og interessekonflikter
2008
165 968

22
Udveksling af EU’s bedste praksis vedrørende overvågning med henblik på bekæmpelse af korruption på lokalt niveau
2009
138 500

23
Montenegro
Støtte til gennemførelsen af strategien og handlingsplanen for bekæmpelse af korruption
2012
700 000

24
Korruption i lokale myndigheder - nultolerance!
2012
190 308

25
Serbien
Politireform: interne anliggender
2007
1 000 000

26
Forbedring af retsvæsenets effektivitet og gennemsigtighed (domstole)
2007
2 643 064

27
Bekæmpelse af korruption
2008
2 147 000

28
Forbedring af gennemsigtighed og effektivitet (anklagere og strafferetssystemet)
2008
1 891 517

29
Støtte til civilsamfundet (I og II)
2007
2008
1 983 458

I ALT:

60 161 522

Reform af den offentlige administration

1
Albanien
Støtte til det albanske direktorat for offentlig forvaltning (DOPA)
2008
958 892

2
Støtte til de albanske systemer for offentlige indkøb, koncessioner og offentlige auktioner
2008
899 076

3
Styrkelse af Albaniens parlament
2010
1 454 147

4
Støtte til Albaniens toldvæsen
2011
1 424 496

5
Implementering af et moderne system for økonomisk forvaltning og kontrol og offentlig finanskontrol
2012
2 500 000

6
Bosnien-Hercegovina
Kapacitetsopbygning hos koordinatoren for reform af den offentlige administration
2007
1 824 961

7
Udvikling og implementering af en national strategi for offentlig intern finanskontrol
2007
1 105 904

8
Kapacitetsopbygning i den offentlige sektor og kapacitetsopbygning vedrørende statistikker over offentlige finanser
2009
1 603 790

9
Studieplaner vedrørende gennemsigtighed og ansvarlighed
2010
445 253

10
Støtte til koordinering og gennemførelse af reformen af den offentlige administration
2011
476 450

11
Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien
Teknisk bistand til IPA’s uddannelses- og støttefacilitet
2007
856 280

12
Styrkelse af institutionernes kapacitet til at forvalte og gennemføre operationelle programmer
2008
1 599 710

13
Støtte til systemet for offentlige indkøb
2008
986 442

14
Teknisk bistand til Ministeriet for Informationssamfundet og Administration og styrkelse af implementeringen af det nationale system for uddannelseskoordinering
2009
1 095 000

15
Montenegro
Videreudvikling og styrkelse af systemet for offentlige indkøb
2009
1 080 017

16
Styrkelse af systemerne for forvaltning og kontrol af EU’s finansielle bistand
2009
2010
2013
2 000 000

17
Styrkelse af det statslige revisionsorgan
2014
751 068

18
Kvalitetskontrol af revisionen i det statslige revisionsorgan
2014
250 000

19
Styrkelse af forvaltningen af EU-midler og de overordnede administrative procedurer
2014
1 261 500

20
Serbien
Kommunalt støtteprogram
2007
22 501 150

21
Støtte til kontoret for offentlige indkøb
2007
116 650

22
Støtte til udvikling af offentlig intern finanskontrol
2008
2 000 000

23
Harmonisering af de serbiske toldmyndigheders toldhåndhævelse med standarderne, strukturen og den operationelle metodologi i EU’s retshåndhævende myndigheder
2008
1 399 641

I ALT:

48 590 427

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015.

Bilag III

Stikprøven af regionale programmer under IPA I

Nr.
Flerlandeprogram i det vestlige Balkan
IPA-afgørelse - år
Kontraktbeløb
(euro)

1
Det Regionale Samarbejdsråd (RCC)
2008-2013
18 641 100

2
Investeringsrammen for Vestbalkan
2008-2014
305 000 000

3
Den regionale forvaltningshøjskole (ReSPA)
2010-2013
5 900 000

I ALT:

329 541 100

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen, 30. juni 2015. Kontraktbeløbene er de samlede kontraktbeløb for alle projekter under de respektive programmer.

Kommissionens svar

Resumé

VIII

Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.

Med hensyn til finansieringsniveau vil Kommissionen påpege, at den tilvejebragte finansiering i de relevante sektorer var passende, i betragtning af den begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de begrænsninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. Mediernes frihed, det civile samfund og kampen mod korruption og organiseret kriminalitet kræver primært tilvejebringelse af ekspertrådgivning via teknisk bistand, hvilket er blevet sikret gennem IPA, og ikke store investeringer.

X

Kommissionen vil gerne fremhæve, at Det Regionale Samarbejdsråd primært er blevet dannet af landene i regionen som et forum, hvor man kan mødes og diskutere fælles udfordringer, og at denne målsætning er blevet realiseret.

Indledning

09

Kommissionen vil gerne understrege, at udvidelsesprocessen er en stringent, men retfærdig proces, der er baseret på etablerede kriterier og de erfaringer, der tidligere er gjort. Hvert enkelt land vurderes ud fra dets egne fortjenester. Udfordringerne for de nuværende udvidelseslande er af en sådan karakter, at ingen af dem er parate til at blive en del af EU under den aktuelle Kommissions mandat, der udløber ultimo 2019. Rådet gentog i december 2015, at udvidelse fortsat er en vigtig del af EU-politikken, og at der ikke burde herske tvivl om EU’s forpligtelse med hensyn til det europæiske perspektiv for det vestlige Balkan.

Bemærkninger

23

Kommissionen vil gerne påpege, at alle lande har strategier for retsstatsområdet. Det kan dog være, at ikke alle har en overlappende og opdateret strategi for den juridiske sektor.

Tekstboks 4 - Erfaring med decentralisering af forvaltningen under IPA I

Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien

Kommissionen vil gerne fremhæve, at for at kunne mindske risikoen for yderligere tab af projekter er proceduren for evaluering af kontraktlige dokumenter blevet forbedret og er mere selektiv med hensyn til decentralisering af midler under IPA II. Kommissionen overvåger nøje de planer for offentlige udbud, der udarbejdes af de nationale myndigheder, og rådgiver om prioriteringen af projekterne. Endvidere overvåger Kommissionen implementeringen af DIS-handleplanen, der er blevet udarbejdet af de nationale myndigheder med henblik på at håndtere eventuelle problemer i forbindelse med implementeringen af IPA.

Tekstboks 4 - Erfaring med decentralisering af forvaltningen under IPA I

Serbien

Formålet med det decentraliserede implementeringssystem (DIS) under IPA I var, at de nationale myndigheder skulle overtage forvaltningen af IPA-midlerne.

Akkrediteringsprocessen indeholdt derfor ikke en omfattende vurdering af forvaltningen af de offentlige finanser på landeniveau, som kun var inkorporeret i den juridiske struktur for IPA II.

Det bør bemærkes, at Kommissionen for Serbiens vedkommende fortsatte med at overvåge DIS-strukturerne ved at følge op på udestående problemer og tage eventuelle korrigerende foranstaltninger. Grundet de vedvarende svagheder i en af de vigtige strukturer (Revisionsmyndigheden) besluttede Kommissionen i 2015 f.eks. at suspendere tildelingen, da systemet ikke garanterede den rette anvendelse af EU-midler.

28

Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.

Tekstboks 6 - Strenge betingelser ikke taget i anvendelse under IPA

Serbien

Siden IPA 2012-programmet er der blevet anvendt betingelser på en målrettet måde. De er klart defineret i bilagene for sektorer/projekter på en målbar måde og sikres opfyldt under implementeringen. Dette er for at sikre, at kun færdige projekter (foranstaltninger) finansieres. Flere programmer er blevet udskudt i progammeringsfasen, hvor de vigtigste betingelser ikke var opfyldt.

36

Kommissionen er delvist enig. Som generel politik følger Kommissionen systematisk op på alle evalueringer, særligt ved hjælp af en detaljeret tabel over anbefalinger og opfølgende foranstaltninger. Kommissionen vil også påpege, at resultatbaseret overvågning (ROM) er baseret på generiske spørgsmål, der kan bruges i alle lande og/eller sektorer. Eksperter med relevant målrettet erfaring kan dog bruges til at give en mere balanceret tilgang.

37

Kommissionen påpeger, at der aktuelt foregår en omfattende strategisk evaluering af PAR.

Tekstboks 7 - Regional donorkoordinering i det vestlige Balkan

RCC

Kommissionen vil gerne bemærke, at RCC organiserede flere sektorrelaterede diskussioner på regionalt niveau, herunder et dedikeret donorkoordineringsmøde. Disse foranstaltninger har bidraget til at give et regionalt perspektiv i donorbistanden.

RCC har udviklet en database over donorer (SEEDAD). En betaversion blev gjort færdig i december 2015, og databasen blev præsenteret for donorfællesskabet ved donorkoordineringsmødet, der blev afholdt i marts 2016. (http://www.rcc.int/seedad/)

40

På trods af visse mangler i donorkoordineringsprocessen hos de nationale myndigheder havde dette ikke nogen effekt på den korrekte implementering af den finansielle IPA-bistand takket være støtten fra Kommissionen og EU-delegationerne.

Tekstboks 8 - Ineffektiv donorkoordinering på modtagerniveau

Kosovo

Kommissionen er enig i den vurdering, at Kosovo-regeringens »mekanismer til donorkoordinering ikke var fuldt operationelle« ultimo 2011, selv om det bør bemærkes, at der siden er sket udvikling, og at et nyt og forbedret »Regulativ om donorkoordinering« er blevet drøftet med donorerne og implementeret i juni 2015. EU-kontoret har også ydet støtte til de nationale myndigheder.

43

Kommissionen bemærker, at det med hensyn til det følsomme område, som retsstaten er, er essentielt med fortsat politisk tilsagn op til, under og efter projektets slutdato for herved at sikre varige resultater.

44

Kommissionen vil gerne påpege, at den gennem sin politikdialog systematisk har tilskyndet modtagerne til at yde politisk støtte til reformer på retsstatsområdet. Denne dialog er ikke rettet mod projektrelaterede problematikker, men har dog direkte indflydelse på, hvorvidt de politiske betingelser er opfyldt eller søges opfyldt.

Kommissionen vil endvidere fremhæve den særlige udfordring med at pålægge strenge betingelser, mens man ikke overdrevent begrænser den økonomiske støtte på retsstatsområdet. Dette kræver nøje tilpasning gennem politisk dialog, programmering og implementering af projekter.

45

Kommissionen påpeger, at RCC nedsatte en retslig arbejdsgruppe sammen med justitsministerierne på Vestbalkan, der implementerede en regional retslig handleplan. De etablerede to regionale netværker (retslige uddannelsesinstitutioner og sammenslutninger af mæglere) til at arbejde på implementeringen af handleplanen. RCC har også engageret Det Europæiske Institut for Offentlig Forvaltning, Det Europæiske Netværk for Uddannelse samt Europarådet til at udvikle seminarer og materialer til dommere og anklagere.

49

Kommissionen vil gerne fremhæve, at hvis der skal kunne fremvises resultater, kræver det en vedholdende politisk forpligtelse fra myndighedernes side over en lang tidsperiode.

Med hensyn til Kosovo vil Kommissionen gerne henvise til dens nylige rapport om udviklingen i Kosovo, hvad angår opfyldelsen af kravene for visumliberaliseringsplanen, herunder de resultater, der er nået med bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet (COM(2016) 276 final).

Tekstboks 10 - IPA I-projektresultater vedrørende korruptionsbekæmpelse

Antikorruptionsprojektet i Albanien

Kommissionen er delvist uenig. Projektet opfyldte ikke i sig selv målene, som f.eks. at reducere det vurderede korruptionsniveau eller at øge beslaglæggelsen af aktiver, som er mere langsigtede resultater. Andre vigtige mål for projektet er dog blevet opfyldt, og det har haft en positiv effekt med hensyn til at håndtere korruption i Albanien. Den nylige tematiske evaluering af IPA-støtten til bekæmpelse af korruption konkluderede, at projektet »bidrog til at forhindre korruption i uddannelsessektoren« og vurderede dets bidrag til at implementere anbefalingerne fra GRECO og Moneyval positivt.

52

Kommissionen vil gerne påpege, at den løbende har støttet organisationer i det civile samfund gennem IPA-hjælp i alle sektorer, herunder demokrati og retsstaten - og bl.a. gennem programmer for flere lande. Det er ekstremt vigtigt, at man i forbindelse med en sådan støtte tager absorptionskapaciteten i det civile samfund i betragtning.

Med hensyn til finansieringsniveauer på de nævnte områder vil Kommissionen påpege, at den tilvejebragte finansiering var passende i betragtning af den relativt begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de begrænsninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. I disse sektorer er der primært behov for ekspertrådgivning i form af teknisk bistand, der er blevet sikret via IPA - og ikke store investeringer - sammen med et stærkt politisk engagement.

58

Kommissionen vil gerne påpege, at de strukturer, der henvises til af Revisionsretten, og »som er oprettet med det formål at administrere IPA-finansiering«, primært skal varetage decentraliseret administration og derfor kun eksisterer i visse lande. Kommissionen understreger vigtigheden af at tilskynde de nationale myndigheder til at gøre god brug af bedste praksis hidrørende fra sådanne strukturer, hvor det er muligt.

Kommissionen vil gerne bemærke, at promoveringen af god offentlig finansiel forvaltning ikke er begrænset til brugen af IPA I. Med den nye udvidelsesstrategi »Fundamentals First« fra oktober 2013 lægges der specielt vægt på alle former for økonomisk styring, herunder forvaltning af offentlige finanser og offentlige udbud i overensstemmelse med EU-standarderne. Dette overvåges nøje gennem de relevante strukturer.

Tekstboks 14 - Žeželj Bridge-projektet, Serbien

Størstedelen af forsinkelserne skyldes ifølge evalueringen entreprenøren. Denne type problemer er for nylig blevet håndteret ved at sikre større kohærens mellem de politiske mål og programmerne.

61

Kommissionen påpeger, at der i den politiske dialog kun kan opfordres til reformer, men at ejerskabet for reformprocessen tilhører de nationale myndigheder.

Tekstboks 15 – Begrænset effekt af den politiske dialog om retsstaten

Fælles svar fra Kommissionen til »Bosnien-Hercegovina« og »Kosovo«

Kommissionen påpeger, at den politiske dialog med de vestlige Balkanlande er blevet ført på en effektiv og resultatorienteret måde og har sikret fremskridt som beskrevet i de årlige udvidelsespakker/statusrapporter. Kompleksiteten af de reformer, der vurderes i denne revision, betyder dog, at processen kræver tid, navnlig fordi Kommissionen anvender en tilgang, der prioriterer kvalitet frem for hurtighed. Endvidere er hastigheden af reformernes gennemførelse i de pågældende lande de nationale myndigheders ansvarsområde.

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 1 – Mål. Indirekte forvaltning

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Anbefaling 2 – Betingelser. Overvågning. Evaluering

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

71

Kommissionen vil gerne påpege, at der er blevet opstillet betingelser på rette niveau, hvor det er relevant, for at opnå størst mulig effekt af målene for udvidelsespolitikken, ofte under vanskelige politiske omstændigheder.

Med hensyn til finansieringsniveau ønsker Kommissionen at påpege, at den tilvejebragte finansiering i de relevante sektorer var passende i betragtning af den relativt begrænsede mængde af nødvendige store investeringer samt de begrænsninger, der kan tilskrives den eksisterende absorptionskapacitet. Mediernes frihed, det civile samfund og kampen mod korruption og organiseret kriminalitet kræver primært, at der ydes ekspertrådgivning i form af teknisk bistand, hvilket er sket gennem IPA, og ikke ved hjælp af store investeringer.

Anbefaling 3 – Gode resultater. Ressourcer

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

74

Kommissionen vil gerne fremhæve, at Det Regionale Samarbejdsråd primært er blevet dannet af landene i regionen som et forum, hvor man kan mødes og diskutere fælles udfordringer, og at denne målsætning er blevet realiseret.

Anbefaling 4 – Regionalt samarbejde

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

75

Kommissionen vil gerne påpege, at hvor den politiske dialog har haft begrænset effekt på retsstaten, har dette primært været på grund af manglende politisk engagement hos de nationale myndigheder.

Anbefaling 5 – Politisk dialog

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

QJ-AB-16-022-DA-E    ISSN 1977-5636

EU’s udvidelsespolitik for det vestlige Balkan omfatter seks europæiske lande, der historisk set er blevet påvirket af alvorlige etniske, politiske og økonomiske konflikter og som mål har at blive medlem af EU.
Med henblik på denne beretning vurderede Revisionsretten, om Kommissionen havde forvaltet IPA effektivt i det vestlige Balkan på to centrale områder, retsstatssektoren og den offentlige administration, og om IPA konkret havde styrket den administrative kapacitet i regionen. Revisionsretten undersøgte endvidere resultaterne af den politiske dialog mellem EU og landene i det vestlige Balkan med hensyn til at styrke den administrative kapacitet.