EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5686-7 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/895036 | QJ-AB-16-022-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5696-6 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/652468 | QJ-AB-16-022-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5675-1 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/944845 | QJ-AB-16-022-DE-E

© Europäische Union, 2016

Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung der Fotos 1 und 2 muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?

Kostenlose Veröffentlichungen:

•Einzelexemplar:
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mehrere Exemplare/Poster/Karten:
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).

(*)Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).

Kostenpflichtige Veröffentlichungen:

•über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 10.3.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 6.6.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 12.7.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 31.8.2016

DE
2016

Nr. 21

Sonderbericht

Heranführungshilfe der
EU zur Stärkung der
Verwaltungskapazitäten
im Westbalkan:
eine Metaprüfung

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Kammer III – „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ – unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von István Szabolcs Fazakas, Mitglied des Hofes. Herr Fazakas wurde unterstützt von seinem Attaché Márton Baranyi, von Francis Joret und Sabine Hiernaux-Fritsch, zuständig für Unterstützung und Qualitätskontrolle, sowie dem Aufgabenleiter Dennis Wernerus. Zum Prüferteam gehörten Nicola Berloco, Balázs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Hällström und Nikolaos Zompolas.

Von links nach rechts: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Hällström.

Inhalt

Abkürzungen und Akronyme

Zusammenfassung

Einleitung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Teil I – Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut verwaltet?

Im Zeitraum der Umsetzung des IPA I waren die Ziele nicht immer konkret und messbar

Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten haben erhebliche Mängel aufgezeigt

Die Aufnahme der IPA-Mittel wurde zuweilen durch unzureichende Verwaltungskapazität beeinträchtigt

Die Kommission versäumte es, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden

Die Kommission überwachte die Durchführung im Allgemeinen auf wirksame Weise, und ihre Folgemaßnahmen zu Bewertungen waren teilweise wirksam

Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten leistete die Kommission wirksame Geberkoordinierung

Teil II – Wurden die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan durch das IPA gestärkt?

Die Kommission hat die angestrebten Outputs wirksam erbracht

Das IPA für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung war teilweise nachhaltig

Im politischen Dialog wurde auf Verwaltungskapazität eingegangen

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | — | Wichtige Ereignisse zum Verständnis der EU-Westbalkan-Beziehungen
Anhang II | — | Prüfungsstichprobe von nationalen IPA-I-Projekten
Anhang III | — | Prüfungsstichprobe von regionalen IPA-I-Programmen

Antwort der Kommission

Abkürzungen und Akronyme

BIRN: Balkan Investigative Reporting Network

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

IGH: Internationaler Gerichtshof

IPA: Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument für Heranführungshilfe; I: 2007-2013, II: 2014-2020)

MIPD: Multi-Annual Indicative Planning Document (indikatives Mehrjahresplanungsdokument)

RCC: Regional Cooperation Council (Regionaler Kooperationsrat)

ReSPA: Regional School of Public Administration (Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung)

ROM: Results-Oriented Monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)

SAA: Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen

SIGMA: Support for Improvement in Governance and Management (Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems)

UNSCR: United Nations Security Council Resolution (Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen)

WBIF: Western Balkans Investment Framework (Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten)

Zusammenfassung

I

Im Zeitraum 2007-2014 stellte die EU im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA – Instrument for Pre-Accession Assistance) finanzielle Unterstützung in Höhe von 5,1 Milliarden Euro für den Westbalkan bereit. Die Zuweisung erfolgte über nationale und regionale Programme. Etwa ein Viertel der im Rahmen von nationalen Programmen gewährten Mittel floss in die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in den zentralen Sektoren „Rechtsstaatlichkeit“ und „Reform der öffentlichen Verwaltung“. Zudem trug der politische Dialog zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten in den sechs Westbalkanländern bei, welche die rechtlichen und finanziellen Begünstigten des IPA sind.

II

Der Hof bewertete, ob die Kommission das IPA im Westbalkan wirksam verwaltete und ob die Verwaltungskapazitäten in der Region durch das IPA tatsächlich gestärkt wurden. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich vor allem auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013, aber es wurden auch Entwicklungen im neuen Programmplanungszeitraum (2014-2020) berücksichtigt.

III

Ein besonderes Merkmal der vorliegenden Metaprüfung ist, dass der Hof hauptsächlich Daten aus seinen früheren Sonderberichten und aus Bewertungen der Kommission analysierte. Der Hof bezog die gesamte IPA-Programmplanung (Teil I) in seine Bewertung ein und untersuchte 52 nationale Projekte sowie drei regionale Programme (Teil II).

IV

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass trotz erheblicher Schwächen, die den nationalen Behörden im Westbalkan eigen sind, die Heranführungshilfe der EU im Großen und Ganzen wirksam war und durch das IPA I die Verwaltungskapazitäten in der Region teilweise gestärkt wurden.

V

Was die Verwaltung durch die Kommission betrifft, waren die IPA-I-Ziele nicht immer konkret und messbar. Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten im Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ haben erhebliche Mängel aufgezeigt. Die Aufnahme von IPA-I-Mitteln wurde durch die unzureichende Verwaltungskapazität in einigen Ländern sowie – im Falle der dezentralen Durchführung – durch strenge Anforderungen hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln beeinträchtigt.

VI

Im Rahmen des IPA I versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden und nachzuverfolgen. Trotz einiger Mängel in der Berichterstattung der Kommission über das ergebnisorientierte Monitoring überwachte die Kommission auf wirksame Weise die Durchführung der IPA-Projekte. Die Folgemaßnahmen der Kommission zu den Schlussfolgerungen und Empfehlungen der IPA-Bewertungen waren teilweise wirksam. Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten war die Kommission in der Lage, die Geberkoordinierung zu unterstützen.

VII

Hinsichtlich der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan lieferte das IPA im Allgemeinen die vertraglich geplanten Outputs, und die Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung war teilweise nachhaltig.

VIII

Bei den Projekten zur Rechtsstaatlichkeit wandte die Kommission das Prinzip der Konditionalität nicht ausreichend an, und für zentrale Bereiche der Rechtsstaatlichkeit, wie Medienfreiheit, Staatsanwaltschaft sowie Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität, wurden im Rahmen des IPA I vergleichsweise geringe Mittel bereitgestellt. Der mangelnde politische Wille der Begünstigten zur Reform von Institutionen, unzureichende Haushaltsmittel und Personalausstattung sowie eine unzulängliche Koordinierung beeinträchtigten ebenfalls die Nachhaltigkeit der Projekte.

IX

Im Bereich der Reform der öffentlichen Verwaltung gelang es der Kommission, zahlreiche Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen. Auch wenn es sich dabei nicht um ein ausdrückliches IPA-Ziel handelt, hätte man die Begünstigten darin bestärken können, das IPA in stärkerem Maße als Lernwerkzeug für die übrige öffentliche Verwaltung zu nutzen.

X

Die Förderung der regionalen Zusammenarbeit und die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der gesamten Region sind von großer Bedeutung, und diese beiden Ziele wurden von der Kommission unterstützt, insbesondere durch den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten. Allerdings entfaltete der Regionale Kooperationsrat im geprüften Zeitraum keine nennenswerte Wirkung vor Ort. Was die Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA – Regional School of Public Administration) anbelangt, war es noch zu früh, um festzustellen, ob sie zu einer Verbesserung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan geführt hat.

XI

Der politische Dialog im Westbalkan hatte in einigen Fällen nur begrenzte Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit. Im Hinblick auf die Reform der öffentlichen Verwaltung wurden durch den politischen Dialog gewisse Fortschritte erzielt.

XII

Im vorliegenden Bericht wird eine Reihe von konkreten und messbaren Empfehlungen dargelegt, um sowohl die Festlegung von Zielen sowie die Konzeption und Durchführung von IPA-Projekten im Westbalkan zu verbessern als auch die nationalen Behörden der sechs Westbalkanländer zu einem größeren Engagement im Hinblick auf die Stärkung ihrer Verwaltungskapazität zu ermuntern.

Einleitung

01

Seit dem Beitritt Kroatiens im Jahr 2013 betrifft die EU-Erweiterungspolitik für den Westbalkan sechs Länder: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo*, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro und Serbien (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Politische Landkarte des Westbalkans

*Diese Bezeichnung berührt nicht die Standpunkte zum Status und steht im Einklang mit der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovo.

Quelle: Europäische Kommission.

02

Vor dem Hintergrund einer wirtschaftlichen und politischen Krise in den 1980er-Jahren und des zunehmenden Nationalismus zerfiel Jugoslawien in den 1990er-Jahren entlang der Grenzen seiner Teilrepubliken zunächst in fünf Länder, wodurch es in einigen Ländern zu bewaffneten Konflikten kam. Später erklärten auch Montenegro (2006) und das Kosovo (2008) ihre Unabhängigkeit. Albanien war bis 1991 eine völlig isolierte kommunistische Diktatur und musste seine öffentliche Verwaltung von null aufbauen. Diese sechs europäischen Länder waren in der Vergangenheit zwar von schweren ethnischen, politischen und wirtschaftlichen Konflikten betroffen, doch heute sind sie sich einig in ihrem Ziel, der EU beizutreten. Faktisch sind alle sechs Westbalkanländer Bewerberländer oder potenzielle Bewerberländer für einen EU-Beitritt (siehe Tabelle 1 und Kasten 1).

Tabelle 1

Status der Westbalkanländer im Hinblick auf einen EU-Beitritt

| Bewerberland (seit Jahr) | Stand der Beitrittsverhandlungen
Albanien | 2014 | Keine Verhandlungen
Bosnien und Herzegowina | Potenzielles Bewerberland | Keine Verhandlungen
Kosovo | Potenzielles Bewerberland | Keine Verhandlungen
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | 2005 | Keine Verhandlungen
Montenegro | 2010 | 22 Kapitel eröffnet, zwei abgeschlossen
Serbien | 2012 | Zwei Kapitel eröffnet

Quelle: Europäische Kommission.

Kasten 1

EU-Beitritt

Die bestehenden Grundsätze, Strategien und Maßnahmen, Rechtsvorschriften, Verfahren, Pflichten und Ziele der Union werden seitens der EU-Organe in der Regel als „gemeinschaftlicher Besitzstand“ (acquis communautaire) bezeichnet. Dieser Besitzstand steht bei jedem Beitritt im Mittelpunkt der Beitrittsverhandlungen und umfasst 35 verschiedene Beitrittskapitel, die jeweils zwischen der EU und dem betreffenden Bewerberland verhandelt werden müssen. So betrifft beispielsweise Kapitel 23 Justiz und Grundrechte und Kapitel 24 Recht, Freiheit und Sicherheit.

Die Regierungskonferenzen bilden die Gremien, in denen die Beschlüsse zur Eröffnung und zum vorläufigen Abschluss von Kapiteln gefasst werden, im Einklang mit einem vom Rat festgelegten Verhandlungsrahmen. Seit 2012 tritt die Regierungskonferenz mit Montenegro und seit 2014 die Regierungskonferenz mit Serbien regelmäßig zusammen. Der Rat hat bisher keinen Beschluss über einen Rahmen für Beitrittsverhandlungen mit Albanien und mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien gefasst, sodass noch keine Regierungskonferenzen mit diesen Ländern eingerichtet worden sind. Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo sind potenzielle Bewerberländer, sodass sie noch nicht für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen infrage kommen.

03

Das Ziel der EU, diese Länder in die EU einzugliedern, steht seit dem Jahr 2000 im Mittelpunkt der Beziehungen zwischen der EU und dem Westbalkan (siehe Anhang I). Seit 2007 stellt die Kommission diesen Ländern im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA)¹ finanzielle Unterstützung bereit, wie in Abbildung 2 für IPA I veranschaulicht.

04

Innerhalb eines jeden IPA-Programms unterstützte die EU verschiedene Sektoren, wie Rechtsstaatlichkeit², Reform der öffentlichen Verwaltung, Umwelt, Verkehr, Entwicklung des ländlichen Raums und soziale Entwicklung. Ferner förderte sie grenzübergreifende Mehrempfängerprogramme für die sechs Westbalkanländer als Region.

Abbildung 2

IPA-I-Zuweisungen für den Westbalkan (2007-2013)

Anmerkung: Prozentsätze aufgerundet.

Quelle: Europäische Kommission, 31. Dezember 2015.

05

Die IPA-Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit in den Empfängerländern zielte darauf ab, eine breite Palette von sensiblen staatlichen Organen, wie Ministerien, Agenturen, Polizeibehörden und Justiz, näher an die EU-Grundrechte und an den gemeinschaftlichen Besitzstand heranzuführen. Das IPA trug auch dazu bei, sicherzustellen, dass bessere nationale Rechtsvorschriften erstellt und angenommen wurden.

06

Die IPA-Unterstützung für die Reform der öffentlichen Verwaltung, einschließlich des öffentlichen Finanzmanagements, betraf auch sensible Bereiche, wie leistungsbezogene Einstellungsverfahren und hochwertige Aus- und Fortbildung in der öffentlichen Verwaltung, sowie ferner den gesamten Haushaltszyklus, von der Steuererhebung über die Haushaltsplanung, Beschaffung, interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen und externe Prüfung bis hin zur Statistik.

07

Außerdem unterstützte die Kommission die Tätigkeit regionaler Einrichtungen, wie des Regionalen Kooperationsrats (RCC) und der Regionalen Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA), durch die Schaffung regionaler Programme. Darüber hinaus trug sie durch den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF) zu Maßnahmen bei. Auch wenn es nicht das Hauptziel des WBIF war, die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan zu stärken, hat er doch einen Beitrag dazu geleistet.

08

In den jährlichen Fortschrittsberichten der Kommission werden die Fortschritte der Bewerberländer und der potenziellen Bewerberländer in Richtung EU-Beitritt bewertet. Hinsichtlich des Westbalkans wurde in diesen Berichten insbesondere auf die weitverbreitete Korruption und organisierte Kriminalität sowie auf Schwachstellen in Bezug auf die Unabhängigkeit des Justizwesens verwiesen³. Die Kommission verfolgt die Lage in jedem Land durch Monitoring, Expertenbesuche und Treffen zur Förderung des politischen Dialogs.

09

In den „Politischen Leitlinien für die nächste Europäische Kommission“ wird erklärt, dass vor 2020 kein weiteres Land der EU beitreten werde⁴. Angesichts dieses neuen Zeitrahmens und der Tatsache, dass die Westbalkanländer schon heute strategisch wichtige Partner sind, hat die Kommission die Gelegenheit, langfristige strategische Ziele zu erreichen und diese Länder – nicht nur als einzelne Länder, sondern auch als Region – auf den zukünftigen EU-Beitritt vorzubereiten, und zwar im Rahmen eines harmonisierten Verfahrens und eines koordinierten regionalen Ansatzes⁵.

*Diese Bezeichnung berührt nicht die Standpunkte zum Status und steht im Einklang mit der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovo.

1Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA I) (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 82) und Verordnung (EG) Nr. 231/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA II) (ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 11).

2Grundrechte sowie Justiz und Inneres, einschließlich der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität.

3Siehe Fortschrittsberichte zu Albanien, zu Bosnien und Herzegowina, zum Kosovo, zur ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, zu Montenegro und zu Serbien, 2012-2015.

4Rede des angehenden Kommissionspräsidenten Juncker zur Eröffnung der Plenartagung des Europäischen Parlaments, 15. Juli 2014, Ziffer 9.

5Siehe Schlussfolgerungen des Rates zur Erweiterung sowie zum Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess vom 15. Dezember 2015, 15356/15.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

10

Das Ziel des Hofes war – unter Berücksichtigung seiner früheren Sonderberichte – zu beurteilen, ob die Kommission durch das IPA-Programm zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan beigetragen hat. Dabei wurden zwei Hauptfragen behandelt:

a)Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut verwaltet?

b)Wurden die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan durch das IPA gestärkt?

11

Die Prüfung erstreckte sich vorrangig auf den Zeitraum 2007-2013 (IPA I), wobei auch die ersten Phasen des Zeitraums 2014-2020 (IPA II) berücksichtigt wurden. Schwerpunkt waren zwei für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan relevante Sektoren:

a)Rechtsstaatlichkeit (Grundrechte, Justiz und Inneres), unter besonderer Berücksichtigung der Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität; sowie

b)Reform der öffentlichen Verwaltung, einschließlich des öffentlichen Finanzmanagements.

12

Wie in Tabelle 2 veranschaulicht, prüfte der Hof aus den Projekten für Rechtsstaatlichkeit und zur Reform der öffentlichen Verwaltung mit einem Gesamtumfang von 902 Millionen Euro eine Auswahl von 52 Projekten, für die Aufträge in Höhe von insgesamt 109 Millionen Euro vergeben wurden (12 %)⁶. Von den regionalen Programmen mit einem Gesamtumfang von 1,16 Milliarden Euro prüfte der Hof insgesamt drei, deren Auftragswert sich auf insgesamt 330 Millionen Euro belief (28 %)⁷.

Tabelle 2

IPA-Mittel (2007-2013) für Verwaltungskapazitäten im Westbalkan

IPA-Programme für Verwaltungskapazitäten in den Westbalkanländern | Auftragswerte | Geprüfter Prozentsatz | Anzahl der geprüften Projekte/Programme
Insgesamt | Geprüft
Nationale Programme, Projekte für Rechtsstaatlichkeit | 485 | 60 | 12 % | 29
Nationale Programme, Projekte zur Reform der öffentlichen Verwaltung | 417 | 49 | 12 % | 23
INSGESAMT | 902 | 109 | 12 % | 52
Regionale Programme | 1 160 | 330 | 28 % | 3
GESAMTSUMME | 2 062 | 439 | 21 % |

Anmerkung: Beträge in Millionen Euro; Prozentsätze aufgerundet.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015.

13

Ein wichtiger Teil der Arbeit des Hofes war, zu bewerten, inwiefern mit den EU-Programmen und -Projekten die Ergebnisse erzielt wurden, die in der Verordnung zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Verfahren für die Anwendung der Instrumente der Union für die Finanzierung des auswärtigen Handelns definiert werden⁸.

14

Im Rahmen des vom Hof gewählten Ansatzes, eine Metaprüfung durchzuführen, erfolgte als Erstes eine Durchsicht einer Reihe von Sonderberichten des Hofes und Bewertungsberichten der Kommission zum Westbalkan (siehe Tabelle 3). Unter Berücksichtigung des Prüfungsumfangs der Metaprüfung und der gesichteten Berichte ermittelte der Hof anschließend Prüfungslücken, aus denen sich erhebliche zusätzliche Prüfungsarbeiten ergaben, die zwischen März und Dezember 2015 durchgeführt wurden. Diese zusätzlichen Prüfungsarbeiten umfassten eine Aktenprüfung der Fortschritts-, Monitoring-, Experten- und Sitzungsberichte der Kommission sowie Gespräche mit Mitarbeitern der Kommission, des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), der EU-Delegationen, der einschlägigen nationalen Behörden im Westbalkan sowie des RCC.

Tabelle 3

Verwendete frühere Prüfungsberichte und Bewertungsberichte

Quellen | Referenzdokumente
SONDERBERICHTE DES HOFES | 20/2016 „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro: trotz Fortschritten bessere Ergebnisse in vielen Kernbereichen erforderlich“
11/2016 Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige Fortschritte in einem schwierigen Kontext
19/2014 Heranführungshilfe der EU für Serbien
18/2014 Bei EuropeAid für die Evaluierung und das ergebnisorientierte Monitoring eingerichtete Systeme
18/2012 Rechtsstaatlichkeitshilfe der Europäischen Union für das Kosovo
14/2011 Hat die EU-Hilfe die Fähigkeit Kroatiens verbessert, nach dem Beitritt gewährte Fördermittel zu verwalten?
12/2009 Wirksamkeit der Kommissionsprojekte im Bereich Justiz und Inneres für den westlichen Balkan
5/2007 Verwaltung des Programms CARDS durch die Kommission
BEWERTUNGEN | Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015
SIGMA-Baseline-Measurement-Reports aus der Reihe The Principles of Public Administration (Die Prinzipien der öffentlichen Verwaltung) für Albanien, Bosnien und Herzegowina, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, das Kosovo, Montenegro und Serbien, April 2015
Meta-evaluation of IPA assistance (Metabewertung der IPA-Unterstützung), September 2013
IPA – interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance – Evaluation of Multi Beneficiary Programmes (IPA – Zwischen- und Metabewertung der IPA-Unterstützung – Bewertung der Mehrempfängerprogramme), Juni 2013
Thematic evaluation of rule of law, judicial reform and fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Thematische Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan), Februar 2013

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

6In Anhang II findet sich die vollständige Liste der geprüften Projekte.

7In Anhang III sind diese Programme aufgelistet.

8Verordnung (EU) Nr. 236/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Verfahren für die Anwendung der Instrumente der Union für die Finanzierung des auswärtigen Handelns, Präambel, Erwägungsgrund 12, sowie Artikel 12 (ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 95).

Bemerkungen

Teil I – Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut verwaltet?

15

Der Hof beurteilte die Verwaltung des IPA durch die Kommission über den gesamten Programmplanungszyklus auf der Grundlage der folgenden Prüfungskriterien:

a)Wies das IPA konkrete und messbare Ziele auf?

b)Beruhten die Programme und Projekte auf einem klar ermittelten Bedarf?

c)Wurde die Unterstützung tatsächlich ausgezahlt (Aufnahme)?

d)Wurden strikte Bedingungen für die Unterstützung angewandt (Konditionalität)?

e)Wurden die Durchführung wirksam überwacht und die Ergebnisse wirksam bewertet?

f)Wurde die Geberhilfe wirksam koordiniert?

Im Zeitraum der Umsetzung des IPA I waren die Ziele nicht immer konkret und messbar

16

In der EU-Haushaltsordnung ist festgelegt, dass für alle vom Haushaltsplan abgedeckten Tätigkeitssektoren konkrete und messbare Ziele festgelegt werden müssen⁹. Sowohl in den IPA-Verordnungen¹⁰ als auch in den indikativen Mehrjahresplanungsdokumenten (MIPD) der Kommission wird auf die Wichtigkeit der Rechtsstaatlichkeit und der Reform der öffentlichen Verwaltung im Westbalkan eingegangen.

Nationale Programme wiesen oftmals breit gefasste Ziele auf

17

Im Rahmen des IPA I waren die Ziele so breit gefasst, dass sie oftmals nicht konkret waren und ihr Erreichen nicht anhand konkreter Zielvorgaben gemessen werden konnte¹¹. Im Falle von Montenegro und Serbien, deren Beitrittsverhandlungen 2012 bzw. 2014 begannen, legte die Kommission dagegen klare und messbare Zielvorgaben hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit fest, deren Nichterreichen zu einem Stopp der Beitrittsverhandlungen führen kann¹².

18

Zudem ist die Kommission seit 2010 von einer Unterstützung, die meistens auf einzelne Projekte abzielt, übergegangen zu einem klareren und besser messbaren sektorbasierten Ansatz¹³, bei dem Programme und Projekte klar in sektorbasierte Strategien passen. Die Kommission beabsichtigte, den sektorbasierten Ansatz bei der Durchführung des IPA II umfassend anzuwenden¹⁴.

Regionale Programme wiesen im Allgemeinen konkrete und messbare Ziele auf

19

Die vom Hof untersuchten regionalen Programme wiesen im Allgemeinen konkrete Ziele und messbare Zielvorgaben auf. Angesichts der in der Vergangenheit aufgetretenen Konflikte zwischen den Westbalkanländern wiesen die regionalen Programme im Allgemeinen die regionale Integration als ein ausdrückliches Ziel auf, im Einklang mit den IPA-Zielen, die Aussöhnung im Anschluss an Konflikte, die Vertrauensbildung und den Wiederaufbau zu unterstützen¹⁵ (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF)

Mit dem WBIF wurde klar darauf abgezielt, Finanzmittel und technische Hilfe für strategische Investitionen bereitzustellen, und das Erreichen der Ziele des WBIF war anhand klarer Indikatoren (z. B. Anzahl der Projektanträge, ausgezahlte technische Hilfe, gewährte Finanzmittel) messbar¹⁶.

Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten haben erhebliche Mängel aufgezeigt

20

Im Zuge der Programmplanung für das IPA I erstellte die Kommission Planungsdokumente (MIPD), in denen zentrale Sektoren für die IPA-Unterstützung aufgelistet wurden. Die nationalen Behörden erstellten ihre eigenen Bedarfsanalysen, auf eigene Initiative oder auf Aufforderung durch die Kommission.

Bedarfsanalysen auf Kommissionsebene

21

Die MIPD beruhten in der Regel auf den in den Fortschrittsberichten und im Rahmen der Beitrittspartnerschaften ermittelten Prioritäten. In den MIPD wurde die Ausgangssituation der Verwaltungskapazitäten der Empfängerländer in den verschiedenen Sektoren (z. B. bei der Rechtsstaatlichkeit) nicht ermittelt, und auch der tatsächliche politische Wille zur Reform in den einzelnen Ländern wurde nicht berücksichtigt. Auf Projektebene ist festzustellen, dass die untersuchten Projekte klar auf einem von der Kommission ermittelten und mit den Empfängerländern abgestimmten Bedarf beruhten.

22

Bei der Programmplanung für das IPA II wurden – auf Länderebene – die IPA-I-Planungsdokumente durch indikative Strategiepapiere (2014-2020) ersetzt. Darin wurde stärker auf die Fähigkeit der Begünstigten eingegangen, sich auf politischer Ebene für die Reformen in den betreffenden Sektoren zu engagieren sowie IPA-Mittel zu verwalten.

Bedarfsanalysen auf der Ebene der Begünstigten

23

Während es in allen Westbalkanländern eine umfassende nationale Strategie für den Sektor „Reform der öffentlichen Verwaltung“ gab, die eine Bedarfsanalyse umfasste, war dies für den Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ in Albanien und im Kosovo nicht der Fall. In Bosnien und Herzegowina wurde die Strategie für die Justizreform sehr spät angenommen (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Strategie 2014-2018 für die Justizreform in Bosnien und Herzegowina

Die Annahme dieser Strategie war Teil des zwischen der EU und den nationalen Behörden geführten politischen Dialogs, insbesondere durch einen strukturierten Dialog über das Justizwesen. Die Strategie für die Justizreform wurde erst 2015 angenommen, da es aufgrund politischer Divergenzen zwischen den verschiedenen Behörden in Bosnien und Herzegowina zu Verzögerungen kam. Insbesondere stellte die Republika Srpska (siehe Abbildung 3) den von der Kommission im Rahmen des IPA ermittelten Bedarf systematisch infrage. Dadurch wurde die Relevanz der nationalen Bedarfsanalysen geradezu untergraben, insbesondere bei Projekten, die auf die Förderung der Koordinierung zwischen Korruptionsbekämpfung, Polizeibehörden und lokalen Behörden abzielten.

Abbildung 3

Politische Landkarte von Bosnien und Herzegowina

Quelle: Eurostat.

Die Aufnahme der IPA-Mittel wurde zuweilen durch unzureichende Verwaltungskapazität beeinträchtigt

24

In manchen Westbalkanländern war es – hauptsächlich aufgrund unzureichender Verwaltungskapazitäten – schwierig, Zahlungen von Beträgen durchzuführen, für die eine Auftragsvergabe im Rahmen des IPA I erfolgt war (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4

Aufnahme, als Prozentsatz der Mittelzuweisungen, für welche die Auftragsvergabe noch aussteht, sowie als Prozentsatz der Beträge, für welche die Auftragsvergabe erfolgt ist, aber die Auszahlung noch aussteht, IPA I (2007-2013)

Quelle: Berechnung des Hofes auf der Grundlage von Daten der Kommission, 31. Dezember 2015.

25

Aus einer Untersuchung von verschiedenen operativen Strukturen für das IPA im Westbalkan ergibt sich, dass dies teilweise durch die Tatsache zu erklären ist, dass die Kommission erhebliche Teile der IPA-Verwaltung dezentralisiert und den nationalen Behörden überantwortet hat¹⁷. Wie der Hof sowohl für die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und für Serbien (siehe Kasten 4) als auch für Albanien feststellen konnte, erforderte diese Dezentralisierung einen Lernzeitraum und eine anspruchsvollere Verwaltungsstruktur¹⁸.

Kasten 4

Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des IPA I

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien

Die Kommission dezentralisierte die Mittelverwaltung im Einklang mit der Haushaltsordnung¹⁹ und den IPA-I-Verordnungen. Diese Verordnungen enthalten jedoch keine Bestimmungen, welche die Kommission verpflichtet hätten, zu prüfen, ob die nationalen Behörden darauf vorbereitet waren, eine Mittelverwaltung mit einem derartigen Volumen und einer derartigen Komplexität zu leisten²⁰. Nach der Dezentralisierung hatte die nationale Verwaltung Schwierigkeiten, die Fristen zu wahren und Vergabedokumente von angemessener Qualität zu erstellen. In vielen Fällen führte dies zum Verlust von Projekten, mit denen entscheidende Reformen gefördert werden sollten, und es ist mit dem Verlust weiterer Projekte zu rechnen²¹.

Serbien

Die Einrichtung einer Prüfbehörde und einer operativen Stelle für die Verwaltung von IPA-Projekten wurde durch länger bestehende und gravierende Schwachstellen erschwert, die von der Kommission im Rahmen eigener Prüfungen festgestellt wurden. Die Einführung der dezentralen Mittelverwaltung war nicht an eine zuvor durchzuführende umfassende Bewertung des öffentlichen Finanzmanagements auf nationaler Ebene gebunden²², sondern lediglich an die Einhaltung der in der Haushaltsordnung festgelegten Anforderungen an die interne Kontrolle in Bezug auf die IPA-Strukturen Serbiens²³.

26

Im Rahmen des IPA II (2014-2020) wird mehr Gewicht darauf gelegt, die Systeme des öffentlichen Finanzmanagements der betreffenden Länder insgesamt zu verbessern. Allerdings wurden die IPA-II-Programme aufgrund von Verzögerungen beim neuen IPA-Rechtsrahmen und bei den neuen IPA-Verfahren erst ganz am Ende des Jahres 2014 angenommen. Durch die Ratifizierungsverfahren der betreffenden Länder kam es zu weiteren Verzögerungen der Auftragsvergabe und der Zahlungen. Deshalb war es zum Prüfungszeitpunkt zu früh, um eine Einschätzung darüber abzugeben, für welche Beträge im Rahmen des IPA II die Auftragsvergabe bzw. Zahlung erfolgt ist.

Die Kommission versäumte es, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden

27

In den aufeinanderfolgenden Erweiterungsstrategien der Kommission ist wiederholt von „strikter Konditionalität“²⁴ die Rede. Allerdings wird dieser Begriff dort nicht eigens definiert. Konditionalität ist der Grundsatz, dass – auf politischer Ebene, auf Programm- oder Projektebene – bestimmte Bedingungen festgelegt werden, die erfüllt sein müssen, bevor eine Auftragsvergabe oder Zahlung erfolgt. Erfüllt ein Begünstigter diese vorab festgelegten Bedingungen nicht, so kann die Kommission bestimmte Maßnahmen ergreifen, wie etwa die Aussetzung der Zahlungen für ein gesamtes Programm, die Kürzung zukünftiger Hilfen oder die Annullierung eines Projekts.

28

Auf Programmebene wandte die Kommission strikte Bedingungen nur in sehr wenigen Fällen an, insbesondere in Bosnien und Herzegowina (siehe Kasten 5) sowie in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien²⁵.

Kasten 5

Strikte Konditionalität auf Programmebene – Justizwesen in Bosnien und Herzegowina

Im Jahr 2013 kam der EU-Integrationsprozess in Bosnien und Herzegowina zum Stillstand. Die politischen Vertreter des Landes waren offenbar nicht fähig oder nicht willens, den erforderlichen Konsens zu erzielen, um auf dem Weg in Richtung Beitritt voranzuschreiten. Augenfällig wurde dies durch die Unfähigkeit oder den mangelnden politischen Willen dieses Landes, ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte durchzusetzen²⁶. Dies bewog die Kommission zur Anwendung des Prinzips der Konditionalität, indem die Zuweisung von IPA-I-Mitteln für 2013 um 45 Millionen Euro gekürzt und weitere Kürzungen von Mittelzuweisungen im Rahmen des IPA II verhängt wurden²⁷. Als Bosnien und Herzegowina es versäumte, eine neue, von allen vier Teilgebieten (einschließlich der Republika Srpska – siehe Karte in Abbildung 3) getragene Gesamtstrategie für die Reform des Justizwesens anzunehmen, verhängte die Kommission eine Aussetzung der Budgethilfezahlungen für das Justizwesen.

29

Auf Projektebene versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden, wie durch die Beispiele in Kasten 6 veranschaulicht. Obwohl der Hof im Jahr 2011 empfahl, mehr Aufmerksamkeit darauf zu verwenden, dass Projektvorschläge in anderen Heranführungsländern hinreichend ausgereift für die Durchführung sind²⁸, wurde dies von der Kommission nicht immer sichergestellt. Dies führte in mehreren Ländern zu einer Beeinträchtigung der Projektleistung²⁹.

Kasten 6

Strikte Konditionalität im Rahmen des IPA I nicht angewandt

Albanien

Bei sieben der 15 geprüften Projekte versäumte es die Kommission, strikte Bedingungen festzulegen, die in der Auftragsvergabephase³⁰ bzw. vor der Durchführung von Zahlungen erfüllt sein müssen. Dies galt nicht nur für Projekte mit komplexen Zielen (wie Stärkung der Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung), sondern auch für Projekte, die auf relativ einfache Ergebnisse abzielten, wie das Projekt für den Justizpalast in Tirana (siehe Anhang II, Projekt 10). Für dieses Projekt lagen die erforderlichen Genehmigungen nicht vor, und angebliche Unregelmäßigkeiten bei den Grundbesitzverhältnissen führten zu weiteren Schwierigkeiten. Nach viereinhalb Jahren Verhandlungen mit dem albanischen Justizministerium annullierte die Kommission das Projekt und nahm eine Neuzuweisung eines Teils der Mittel für Maßnahmen außerhalb des Sektors „Rechtsstaatlichkeit“ vor.

Serbien

Die Kommission achtete nicht genügend auf Konditionalität, auf den Ablauf der Projektplanung sowie auf rechtliche Unstimmigkeiten. Dies gefährdete oftmals die reibungslose und rechtzeitige Durchführung von Projekten³¹. Nach 2012 wurden Projektvorschläge zuweilen wegen fehlender Genehmigungen oder wegen Nichteinreichung vorgeschriebener Durchführbarkeitsstudien zurückgestellt oder herabgestuft.

Die Kommission überwachte die Durchführung im Allgemeinen auf wirksame Weise, und ihre Folgemaßnahmen zu Bewertungen waren teilweise wirksam

30

Die Kommission überwachte die sektorbezogenen Reformen und die Projektdurchführung sowohl direkt als auch durch die sechs EU-Delegationen im Westbalkan. Die höchste Ebene des Monitoring erfolgte in den halbjährlichen Sitzungen des gemeinsamen Monitoring-Ausschusses sowie – in kürzeren Abständen – in den Sitzungen des sektorbezogenen Monitoring-Ausschusses. Die EU-Delegationen überwachten auch die Durchführung vor Ort.

31

Die Kommission führte im Rahmen ihres Bewertungszyklus sektorbezogene und thematische Bewertungen durch. Diese sind nicht zu verwechseln mit den jährlichen Fortschrittsberichten über die Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer, bei denen es sich um die offizielle politische Bewertung dieser Länder durch die Kommission handelt.

Die Kommission überwachte die Durchführung im Allgemeinen auf wirksame Weise

32

In sämtlichen Sektoren überwachten die EU-Delegationen die IPA-Projekte auf wirksame Weise, und zwar durch:

a)Kontrollen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auf Grundlage der Verwaltungs- und Informationssysteme;

b)Koordinierungstreffen unter Einbeziehung der Auftragnehmer und der Verwaltungsbehörden der Empfängerländer, einschließlich Ortsterminen;

c)die jährlichen AOSD-Berichte (Authorising Officer by Sub-Delegation – nachgeordnet bevollmächtigter Anweisungsbefugter);

d)Sitzungen des gemeinsamen Monitoring-Ausschusses sowie des sektorbezogenen Monitoring-Ausschusses;

e)bei riskanteren Projekten: interne vierteljährliche Monitoringtabellen.

33

Die Kommission überwachte die Durchführung des IPA sowie die Outputerbringung auf wirksame Weise³². Zusätzlich zu den oben genannten Monitoringinstrumenten gab es die ROM-Berichte (Results-Oriented Monitoring – ergebnisorientiertes Monitoring), die auf einer Standardmethodik der Kommission beruhten und mit denen vor allem die Ergebnisse der laufenden Projekte verfolgt wurden. Der ROM-Ansatz wies jedoch drei erhebliche Mängel auf.

34

Erstens betraf ein erheblicher Teil der vom Hof geprüften IPA-Projekte Aufträge mit einem Wert von unter einer Million Euro, was unterhalb der Schwelle für ROM-Berichte liegt. Deshalb waren nicht alle politisch sensiblen Projekte Gegenstand eines ergebnisorientierten Monitorings. Zweitens wurde in keinem der geprüften Berichte die Einhaltung der Konditionalität beurteilt. Drittens hatte das Fehlen eines Ex-post-Projektmonitorings³³ zur Folge, dass die Nachhaltigkeit der Projekte nicht ermittelt werden konnte.

Folgemaßnahmen der Kommission zu Bewertungen waren teilweise wirksam

35

Hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit führte die Kommission eine umfassende sektorübergreifende Bewertung des IPA im Westbalkan sowie zwei thematische Bewertungen von IPA-Projekten zur Rechtsstaatlichkeit und zur Korruptionsbekämpfung durch³⁴. In enger Zusammenarbeit mit dem Europarat und mit der Venedig-Kommission³⁵ gab die Kommission zahlreiche Expertenbesuchsberichte zum Justizwesen heraus, in denen beispielsweise nachdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass noch keine Erfolgsbilanz hinsichtlich strafrechtlicher Verurteilungen vorliegt.

36

Trotzdem versäumte es die Kommission, ihre eigenen Bewertungen oder Expertenbesuchsberichte zu nutzen, um die Konditionalität verstärkt anzuwenden. Die Kommission nahm keine Anpassung der in den ROM-Berichten enthaltenen Indikatoren zu Projekten für Rechtsstaatlichkeit vor, bei denen der Schwerpunkt tendenziell auf den Outputindikatoren zu laufenden Projekten lag. Die Kommission erklärte sogar, dass es oftmals keine Weiterverfolgung zu Projekten im IPA-Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ gebe.

37

Hinsichtlich der Reform der öffentlichen Verwaltung führte die Kommission keine umfassende Bewertung der IPA-Unterstützung durch, es gab aber einige Bewertungen, die sich auf eine begrenzte Anzahl von IPA-Projekten in diesem Bereich erstreckten.

Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten leistete die Kommission wirksame Geberkoordinierung

38

Der Grundsatz der ländergeführten Geber ist in der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe von 2005 niedergelegt³⁶. Gemäß diesem Grundsatz, der auch für IPA-Mittel gilt, sollte jedes Empfängerland realistische Ziele in einer kleinen Zahl von Sektoren festlegen sowie Überlappungen zwischen Geberhilfen vermeiden. In der gesamten Region unterstützte die Kommission die Empfängerländer wirksam beim Führen der Geberkoordinierung.

Geberkoordinierung auf regionaler Ebene

39

Sowohl der Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF) als auch der Regionale Kooperationsrat (RCC) werden aus regionalen IPA-Programmen finanziert. Eines ihrer Ziele war die Verbesserung der Geberkoordinierung zwischen den Westbalkanländern (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Regionale Geberkoordinierung im Westbalkan

WBIF

Im Zusammenhang mit den WBIF-Infrastrukturprojekten erleichterte die gemeinsame Projektpipeline, die von allen Westbalkanländern im Dezember 2015 vorgelegt wurde, die Projektbewertung und -auswahl.

RCC

Zu den Zielen des RCC gehört die Schaffung einer „regionalen Perspektive“ bei der Geberhilfe³⁷. Abgesehen von einer Sitzung im Jahr 2015 versäumten es die Westbalkanländer, den RCC für Zwecke der Geberkoordinierung zu nutzen.

Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten

40

Die Geberkoordinierung durch das Empfängerland war in Serbien wirksam, in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und in Montenegro teilweise wirksam und in Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie im Kosovo nicht wirksam (siehe Kasten 8). Dies lag an mangelnder Führung und mangelnden Verwaltungskapazitäten innerhalb der nationalen Strukturen, die für die Geberkoordinierung zuständig sind. Der Hof stellte allerdings fest, dass die Kommission die Begünstigten dabei unterstützte, eine gewisse Geberkoordinierung sicherzustellen.

Kasten 8

Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten nicht wirksam

Albanien

Der Hof untersuchte die geberbezogene Tätigkeit des Department for Development Programming, Financing and Foreign Aid (Zentralamt für Entwicklungsplanung, Entwicklungsfinanzierung und Auslandshilfe). Diese Stelle wies keine klare organisatorische Struktur auf, war personell unterbesetzt und führte keine Geberdatenbank. Während die geberbezogenen Arbeitsgruppen seit 2013 ruhten, führte das von der Kommission unterstützte technische Gebersekretariat zu einer wirksamen Komplementarität und Arbeitsteilung zwischen den Gebern. Aus Gesprächen mit der Gebergemeinschaft (USA, Italien, Frankreich) ergab sich, dass die Anstrengungen der EU-Delegation in Tirana durchgehend sehr positiv bewertet wurden.

Kosovo

Zum Jahresende 2011 gab es keine einsatzbereiten wirksamen Mechanismen für die Geberkoordinierung, und die EU und andere internationale Geber fordern seither – trotz verschiedener Initiativen zur Geberkoordinierung innerhalb einzelner Sektoren – immer wieder eine insgesamt aktivere Rolle der Institutionen des Kosovo beim Führen der Geberkoordinierung und bei der Weiterverfolgung auf technischer Ebene³⁸. Dies wird durch jüngste interne Dokumente der Kommission bestätigt.

Teil II – Wurden die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan durch das IPA gestärkt?

41

Seit dem Jahr 2007 ist das IPA das einzige EU-Förderinstrument, das auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan abzielt. Im Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ sowie im Sektor „Reform der öffentlichen Verwaltung“ bewertete der Hof,

a)ob die Kommission die angestrebten Outputs wirksam erbracht hat;

b)ob die IPA-Ergebnisse jenseits der Outputs nachhaltig waren;

c)ob im politischen Dialog wirksam auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten eingegangen wurde.

Die Kommission hat die angestrebten Outputs wirksam erbracht

42

In allen Sektoren wurden bei den untersuchten Projekten sowohl im Rahmen von nationalen als auch im Rahmen von regionalen Programmen die vertraglich geplanten Outputs erbracht³⁹. So wurden beispielsweise das Gefängnis von Fier in Albanien oder das IT-System des Hohen Rates für Justiz und Staatsanwaltschaft in Bosnien und Herzegowina fristgerecht und gemäß den Vertragsvorgaben ihrer Bestimmung übergeben (siehe Fotos 1 und 2).

Foto 1

Fertiggestellte Gefängniszellen, Bauprojekt für das Gefängnis in Fier (Albanien)

© Eriton Hasaj, 2014.

Quelle: Europäische Kommission, Siebter Zwischenbericht und Abschlussbericht, S. 33.

Foto 2

Das IT-Projekt beim Hohen Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft, der für die Aufsicht über das Justizwesen in Bosnien und Herzegowina zuständig ist und seinen Sitz in Sarajewo hat

© High Judicial and Prosecutorial Council BiH (Hoher Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft für Bosnien und Herzegowina).

Quelle: Europäische Kommission, Projektabschlussbericht, S. 23.

Das IPA für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung war teilweise nachhaltig

Projekte für Rechtsstaatlichkeit waren teilweise nachhaltig

43

Der Kommission gelang es nur teilweise, in den verschiedenen Bereichen des Sektors „Rechtsstaatlichkeit“, die im Rahmen des IPA unterstützt wurden (z. B. Strafverfolgung, Staatsanwaltschaften, Gerichte, Antikorruptionsbehörden), Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen. Von den 29 Projekten für Rechtsstaatlichkeit in der Prüfungsstichprobe der nationalen Projekte waren 15 nicht nachhaltig⁴⁰. Die Gründe, aus denen die Ergebnisse nicht nachhaltig waren, lagen – wie der Hof feststellte – häufig auf der Ebene des jeweiligen Empfängerlandes, beispielsweise unzureichende Haushaltsmittel und Personalausstattung, eine unzulängliche Koordinierung sowie mangelnder politischer Wille zur Reform von Institutionen und zur Weiterverfolgung.

44

Bei diesen 15 Projekten versäumte es die Kommission, ausreichend relevante Bedingungen anzuwenden, bevor die Aufträge freigegeben wurden. Es wäre möglich gewesen, in IPA-Aufträge die Bedingung aufzunehmen, dass bessere Schutzvorkehrungen im Sektor „Justizreform“ einzuführen sind. Bei Nichterfüllung dieser Bedingung hätte man die jährlichen IPA-Zuweisungen bis auf Weiteres aussetzen können.

45

Auf regionaler Ebene wurde der Justiz und der Korruptionsbekämpfung in der Strategie South East Europe 2020 (Südosteuropa 2020) des RCC vorrangige Bedeutung eingeräumt⁴¹. Obwohl der RCC in hohem Maße von IPA-Mitteln abhängig war⁴², konnte der Hof im Prüfungszeitraum im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit keine nennenswerten Aktivitäten dieser internationalen Organisation der Westbalkanländer feststellen.

Auswirkungen des IPA I auf die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität sind begrenzt

46

Seit 1995 erstellt Transparency International eine Rangliste aller Länder gemäß einem Korruptionswahrnehmungsindex⁴³; je höher die Platzierung, desto höher ist der Grad an wahrgenommener Korruption. Abbildung 5 zeigt die Platzierungen der sechs Westbalkanländer während der letzten sechs Jahre, d. h. während der späteren Jahre des Durchführungszeitraums des IPA I und danach.

Abbildung 5

Platzierungen der Westbalkanländer im Korruptionswahrnehmungsindex

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Korruptionswahrnehmungsindex (2010-2015) von Transparency International.

47

Im Jahr 2015 lag Albanien auf Platz 88 und das Kosovo auf Platz 103 des Korruptionswahrnehmungsindex, womit diese Länder auf einer Stufe mit Ägypten und Äthiopien stehen. Die anderen vier Westbalkanländer wiesen in den Jahren 2010 bis 2015 Platzierungen zwischen Platz 60 und Platz 80 in diesem Index auf.

48

Aus den jährlichen Fortschrittsberichten, aus Befragungen und aus den zwei thematischen Bewertungen ging hervor, dass sich die Kommission bewusst war, dass politische Einflussnahme auf die Arbeit der Justiz im Westbalkan weit verbreitet war, ebenso wie Korruption auf hoher Ebene und organisierte Kriminalität⁴⁴ (siehe Kasten 9). Allerdings waren Montenegro und Serbien – zwei Länder, mit denen die EU Beitrittsverhandlungen eröffnet hat⁴⁵ – besser auf die Justizreform vorbereitet als die vier anderen Länder.

Kasten 9

Politische Einflussnahme, Korruption auf hoher Ebene und organisierte Kriminalität im Westbalkan

Albanien

Die vollständige Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht von Richtern und Staatsanwälten war nicht gewährleistet. Die Langsamkeit der Rechtspflege und nicht immer vollstreckte Gerichtsentscheidungen führten dazu, dass es nur zu einer vernachlässigbaren Anzahl von rechtskräftigen Verurteilungen kam, um kriminelle Vereinigungen wirksam zu zerschlagen⁴⁶.

Bosnien und Herzegowina

Das politische Engagement führte nicht zu erfolgreichen Verurteilungen⁴⁷. So stimmten beispielsweise bei einer im Jahr 2015 vom RCC durchgeführten Befragung 90 % der Befragten in Bosnien und Herzegowina nicht mit der Aussage überein, dass ihre Regierung die Korruption wirksam bekämpfe.

Kosovo

Angefochtene Ernennungen, unklare Mandate und ein durchgängiger Mangel an nationalen Finanzmitteln unterminierten die Tätigkeit der wesentlichen rechtsstaatlichen Institutionen im Kosovo. Untersuchungen von Korruptionsfällen auf hoher Ebene waren selten und führten nicht zu rechtskräftigen Verurteilungen. Zudem hatte die Beteiligung von Bürgern des Kosovo an organisierter Kriminalität in der Region eine Bedrohung der regionalen interethnischen Stabilität zur Folge⁴⁸.

49

Zu Monitoringzwecken bat die Kommission jedes Empfängerland um eine Erfolgsbilanz in Form von Tabellen, die Aufschluss über wirksame Ermittlungen, Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität geben. Je nach Land schwankte die Anzahl der Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität, die in den übermittelten Tabellen verzeichnet waren, von einigen wenigen (Serbien) bis null (Kosovo), was auf einen Mangel an politischem Willen hindeutet.

50

Der Kommission zufolge schlug sich der Mangel an politischem Willen oftmals in einer unzureichenden Finanz- und Personalausstattung nieder, die den betreffenden Institutionen gewährt wurde, was beim IPA I zu begrenztem Ehrgeiz und einer eingeschränkten Kapazität zur Mittelaufnahme führte. Wie die beiden Beispiele im Kasten 10 veranschaulichen, waren die Auswirkungen von IPA-I-Projekten auf die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität nur begrenzt.

Kasten 10

Ergebnisse von IPA-I-Projekten bei der Korruptionsbekämpfung

Projekt gegen Korruption, Albanien

Das „Projekt gegen Korruption in Albanien“ zielte darauf ab, die albanische Regierung bei der Umsetzung ihrer Strategie zur Korruptionsbekämpfung (2007-2013) zu unterstützen. Das Projekt scheiterte im Hinblick auf messbare Zielvorgaben, und seine Nachhaltigkeit wurde zudem durch die Tatsache beeinträchtigt, dass der nationale Koordinator für Korruptionsbekämpfung nicht unabhängig war und für koordinierte Maßnahmen auf nationaler und lokaler Ebene weder Haushaltsmittel noch Personal in angemessenem Umfang zur Verfügung standen.

Staatliche Kommission zur Verhinderung von Korruption, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien

Dieses Projekt zielte darauf ab, die Tätigkeit der zentralen für die Korruptionsprävention zuständigen Stelle zu stärken. Allerdings wurden keine Maßnahmen ergriffen, um der Tatsache entgegenzuwirken, dass die Staatliche Kommission zur Verhinderung von Korruption aufgrund eines unzureichenden Engagements der nationalen Behörden, aufgrund mangelnder Unabhängigkeit ihrer Leitung und aufgrund unzureichender Ressourcen nicht in der Lage war, ihr Mandat wirksam wahrzunehmen⁴⁹.

Die Kommission verwendete nur wenige IPA-Mittel für zentrale Bereiche der Rechtsstaatlichkeit

51

Freie Medien und eine starke Zivilgesellschaft sind maßgebliche Triebfedern, um die Öffentlichkeit für Korruption und organisierte Kriminalität zu sensibilisieren⁵⁰; oftmals sind sie es, die die Antikorruptionsbehörden und die Staatsanwaltschaft auffordern, aktiv zu werden. Letztere wiederum leisten einen unmittelbaren Beitrag zu einer guten Erfolgsbilanz im Hinblick auf wirksame Ermittlungen, Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität. Im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit im Westbalkan waren die allgegenwärtigen Probleme hinsichtlich der Unabhängigkeit der Justiz und der Wirksamkeit der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (siehe Ziffern 46-50) sowie die eigenen Ansichten der Kommission in Bezug auf die Wichtigkeit der Medien, der Zivilgesellschaft, der Antikorruptionsbehörden und der Staatsanwaltschaften⁵¹ hinreichende Gründe für eine nachhaltige Förderung in diesen zentralen Bereichen.

52

Allerdings nahm die Kommission im Rahmen des IPA I relativ geringe Mittelzuweisungen für Medienfreiheit und Zivilgesellschaft im Westbalkan vor (0,5 % der Mittelzuweisungen insgesamt)⁵². So erhielt beispielsweise Albanien keine nationalen Mittelzuweisungen für Medienfreiheit und Zivilgesellschaft im Rahmen der Korruptionsbekämpfung. Ebenso nahm die Kommission nur geringe Mittelzuweisungen für die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (2 %) und für die Unterstützung der Staatsanwaltschaften (1 %) vor.

Projekte zur Reform der öffentlichen Verwaltung waren im Allgemeinen nachhaltig

53

Der Aufbau und die Erhaltung von Verwaltungskapazitäten waren eine besondere Herausforderung, vor allem wegen der weitverbreiteten Korruption und der anhaltenden politischen Einflussnahme auf Einstellungsverfahren und Beförderungen im öffentlichen Dienst. Dies führte zu einer hohen Personalfluktuation und einem Mangel an qualifiziertem Personal in den nationalen Behörden⁵³. In diesem Zusammenhang gelang es der Kommission bei den im Rahmen des IPA I unterstützten Projekten (z. B. Reform des öffentlichen Dienstes, Zoll, öffentliches Beschaffungswesen, interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen, Prüfungswesen), zahlreiche Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen.

54

Von den 23 Projekten in der Prüfungsstichprobe der nationalen Projekte waren 14 nachhaltig⁵⁴. Wenn sie es nicht waren, lag dies vor allem an unzureichender Finanz- und Personalausstattung, schlechter Koordinierung und – ganz besonders – am mangelnden politischen Willen in den Empfängerländern, Institutionen zu reformieren und diese Reformen weiterzuverfolgen. In manchen Fällen hätte die Kommission – vor Genehmigung der Auftragsvergabe – zusätzliche Bedingungen hinsichtlich der Rechtsvorschriften und der Projektvorgaben festlegen können, was jedoch versäumt wurde (siehe Kasten 11).

Kasten 11

IPA und Reform der öffentlichen Verwaltung

Bosnien und Herzegowina

In diesem Land wurden die Haushalte spät angenommen, und die Haushaltskoordinierung und -planung waren nach wie vor unzulänglich⁵⁵. Ferner hatten – auf staatlicher Ebene – die Entitäten und der Brčko-Distrikt jeweils ihren eigenen Haushalt und ihre eigenen Gesetze zum öffentlichen Dienst und zur öffentlichen Verwaltung, sodass die öffentliche Verwaltung weiterhin fragmentiert war. Dadurch wurde die Nachhaltigkeit eines landesweiten Projekts zur Koordinierung der Verwaltung und eines Projekts zur Statistik der öffentlichen Finanzen beeinträchtigt.

55

Im Hinblick auf regionale Programme (siehe Anhang III) wurde der WBIF als Instrument für die Mischfinanzierung von Infrastrukturprojekten im Westbalkan konzipiert⁵⁶. Zwischen 2008 und 2014 wurden Verträge über Projektdarlehen in Höhe von 2,8 Milliarden Euro unterzeichnet, während die EU-Finanzierung 305 Millionen Euro betrug⁵⁷. Der WBIF erwies sich als gutes Instrument zur Verbesserung der Geberkoordinierung und zur Bereitstellung von technischer Unterstützung für die nationalen Behörden, die für Infrastruktur zuständig sind (z. B. Vorbereitung von Projektpipelines, Erstellung von Dokumenten für die Projektfinanzierung), wodurch die Verwaltungskapazitäten des Empfängerlandes gestärkt wurden. Der Hof prüfte ein typisches Beispiel für ein WBIF-Projekt (siehe Kasten 12).

Kasten 12

Gaspipelineprojekt „Ionisches Meer – Adria“

Dieses regionale Projekt mit einem Umfang von 3,5 Millionen Euro, das von der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung gefördert wurde, betraf technische Hilfe für eine Durchführbarkeitsstudie bezüglich einer Gasverbund-Fernleitung von Albanien nach Kroatien. Die Projektleistung (ein technischer Bericht) wurde fristgerecht abgeschlossen, sodass das albanische Energie- und Industrieministerium einschlägiges technisches Fachwissen erhielt. Der Bericht wird für den Gesamtplan sowie den künftigen Bau der Gaspipeline verwendet.

56

Die von den sechs Westbalkanländern gemeinsam verwaltete Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA) ist eine internationale Einrichtung mit Sitz in Danilovgrad (Montenegro). Sie erhielt IPA-Mittel in Höhe von 2,4 Millionen Euro in Form von technischer Hilfe, Ausrüstung und Möbeln sowie eine jährliche Zuweisung von IPA-Mitteln in Höhe von 1,2 Millionen Euro zur Unterstützung ihrer operativen Tätigkeiten⁵⁸.

57

Obwohl die Hochschule mit dem Ziel eingerichtet wurde, einen Beitrag zu einer wirksamen und professionellen öffentlichen Verwaltung in den Westbalkanländern zu leisten, machten Beamte aus diesen Ländern kaum Gebrauch von den Schulungsangeboten der ReSPA⁵⁹, sodass ein Missverhältnis zum Umfang der IPA-Mittel und der nationalen Mittel bestand, die fast ein Jahrzehnt lang in die ReSPA investiert wurden⁶⁰. Die Kommission legte Vorschläge zur Verbesserung der Ergebnisse der ReSPA vor; unter anderem sprach sie sich für eine bessere Koordinierung zwischen regionaler und nationaler IPA-Unterstützung aus⁶¹. Zum Prüfungszeitpunkt waren zwar bereits Maßnahmen gemäß diesen Vorschlägen eingeleitet worden, aber es war noch zu früh, um festzustellen, ob die ReSPA tatsächlich zu einer Verbesserung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan geführt hat.

Die Kommission hätte die Begünstigten darin bestärken können, das IPA als Lernwerkzeug zu nutzen

58

Der Hof stellte fest, dass der Ansatz der Kommission für das IPA I im Wesentlichen auf die IPA-Strukturen beschränkt war, die eigens zum Zweck der Verwaltung von IPA-Mitteln eingerichtet wurden⁶². Die Kommission hätte die nationalen Behörden auch aktiv darin bestärken können, die innerhalb dieser IPA-Strukturen entwickelten bewährten Verfahren als Lernwerkzeug zu nutzen, um andere Bereiche der öffentlichen Verwaltung außerhalb dieser Strukturen zu stärken⁶³, auch wenn dies kein spezifisches IPA-Ziel war. Dies tat die Kommission jedoch nicht, was dazu führte, dass der Beitrag des IPA zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten auf die Stellen begrenzt blieb, die einen engen Bezug zur Reform der öffentlichen Verwaltung im Rahmen des IPA aufweisen. In Kasten 13 und Kasten 14 sind zwei Beispiele mit hohem Bekanntheitsgrad skizziert, in denen die Begünstigten es versäumten, bewährte Verfahren anzuwenden, die man aus dem IPA hätte ableiten können.

Kasten 13

Projekt „Skopje 2014“ in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien

Dieses Projekt wurde 2010 mit einem Umfang von 80 Millionen Euro angekündigt. Im Jahr 2015 wurden die Gesamtkosten jedoch auf das Siebenfache dieses Betrags geschätzt, d. h. auf 560 Millionen Euro. Dieses groß angelegte Stadtentwicklungsprojekt in der Hauptstadt bestand in der Errichtung von Gebäuden und Denkmälern (siehe Foto 3). Es erhielt keine IPA-Mittel. Bei dem Projekt wurden die EU-Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht beachtet; es gab einen Mangel an Transparenz während des Ausschreibungsverfahrens (z. B. wurden Honorare für Kunstwerke bezahlt, die nicht in den Ausschreibungsvorgaben enthalten waren), und es gab weder eine externe Prüfung noch eine Untersuchung der angeblichen Unregelmäßigkeiten bei der Auftragsvergabe⁶⁴.

Foto 3

Teile des Projekts „Skopje 2014“: Kunstwerke im Vardar und öffentliche Gebäude am Ufer des Flusses

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Kasten 14

Das Projekt „Žeželj-Brücke“, Serbien

In der serbischen autonomen Provinz Vojvodina wurden Teile der Projektkosten für die Žeželj-Brücke aus dem IPA finanziert. Die neue Brücke hätte bis November 2013 fertiggestellt werden sollen, als Ersatz für eine stark überlastete und gefährliche Eisenbahnbrücke im Stadtzentrum von Novi Sad, bei der es sich um ein provisorisches Bauwerk handelte, das errichtet wurde, nachdem die frühere Brücke während des Kosovokrieges bombardiert worden war. Wegen des übermäßigen Verwaltungsaufwands und wegen unzureichender Koordinierung (z. B. Übertragung von zentralen Aufgaben der serbischen Behörden an externe Stellen, Unvereinbarkeit zwischen serbischen und internationalen ingenieurtechnischen Verfahren, Probleme bei der Festlegung von Meilensteinen für das Projekt) hatten sich bis 2015 erhebliche Verzögerungen aufgestaut, sodass es den serbischen Behörden nicht gelang, die nicht aus dem IPA finanzierten Projektphasen abzuschließen (Foto 4).

Foto 4

Standort der zukünftigen Žeželj-Brücke über die Donau in Novi Sad

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Im politischen Dialog wurde auf Verwaltungskapazität eingegangen

59

Was mit dem IPA erreicht wurde, hing in sehr starkem Maße von den Fortschritten ab, die durch die verschiedenen, den politischen Dialog führenden Strukturen erzielt wurden. Der politische Dialog wurde entweder auf zwischenstaatlicher Ebene oder auf interparlamentarischer Ebene geführt. Die zwischenstaatliche Ebene umfasste den Rat der EU und die Mitgliedstaaten, den EAD, die Kommission und die Regierungen der sechs Westbalkanländer. Die interparlamentarische Ebene bestand aus den betreffenden Gemischten Parlamentarischen Ausschüssen des Europäischen Parlaments und der Parlamente der sechs Westbalkanländer. In Tabelle 4 sind die wichtigsten Strukturen für den politischen Dialog zusammengestellt, an denen die Kommission mitwirkt und die für die vorliegende Prüfung relevant sind.

Tabelle 4

Strukturen für den Dialog zwischen Kommission und Westbalkan

| Politischer Dialog | Beginn
Albanien | Dialog auf hoher Ebene über zentrale Prioritäten | 12. November 2013
Bosnien und Herzegowina | Dialog auf hoher Ebene über den Beitrittsprozess | 27. Juni 2012
Strukturierter Dialog über die Justiz | 6. Juni 2011
Kosovo | Strukturierter Dialog über Rechtsstaatlichkeit | 30. Mai 2012
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | Beitrittsdialog auf hoher Ebene | 29. März 2012
Montenegro | Beginn der Beitrittsverhandlungen | 29. Juni 2012
Serbien | Beginn der Beitrittsverhandlungen | 21. Januar 2014
Alle Westbalkanländer | Stabilitäts- und Assoziationsräte | Mehrere Daten

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

60

Mit diesen Dialogstrukturen sollte der politische Wille zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit und der Reform der Verwaltung sowie zur Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements gestärkt werden, insbesondere in den Jahren 2014-2015. In Abhängigkeit vom politischen Status des jeweiligen Landes im Hinblick auf einen EU-Beitritt (potenzielles Bewerberland, Bewerberland oder Bewerberland mit eröffneten Verhandlungskapiteln) wurden innerhalb der Dialogstrukturen spezielle Arbeitsgruppen gebildet.

Der politische Dialog zur Rechtsstaatlichkeit hatte begrenzte Auswirkungen

61

Die Kommission richtete erfolgreich Arbeitsgruppen ein, die sich insbesondere mit der Unabhängigkeit der Justiz, Mängeln bei den Staatsanwaltschaften sowie der Korruption im Justizwesen und in der Polizei befassten. Ferner ist im Hinblick auf Montenegro und auf Serbien, bei denen der Rat die Zustimmung zur Eröffnung von Beitrittsverhandlungen erteilt hat (siehe Tabelle 4), festzustellen, dass diese Länder dank des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses, dank der Aktionspläne zu den Kapiteln 23 und 24 sowie dank des IPA nun in gewissem Maße auf die Reform des Justizwesens und die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität vorbereitet sind.

62

In Ländern, mit denen noch keine Beitrittsverhandlungen begonnen wurden, war die Wirkung der EU-Westbalkan-Arbeitsgruppen hinsichtlich der Stärkung des politischen Willens zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit begrenzt, wie in Kasten 15 veranschaulicht.

Kasten 15

Grenzen des politischen Dialogs hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit

Bosnien und Herzegowina

Aufgrund der politischen und institutionellen Herausforderungen war der politische Dialog teilweise nicht wirksam. Es gab gewisse Fortschritte bei der Schaffung von funktionierenden und nachhaltigen Einrichtungen⁶⁵, aber kaum Fortschritte bei der Reform des Justizwesens. Das Justizwesen wurde nach wie vor durch anhaltende Schwächen hinsichtlich Unabhängigkeit, politischer Einflussnahme und Ineffizienz beeinträchtigt⁶⁶.

Kosovo

Obwohl die Rechtsstaatlichkeit im Kosovo oberste Priorität hatte⁶⁷, waren bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität erhebliche Rückschläge zu verzeichnen, wie durch verschiedene Berichte belegt⁶⁸. Der politische Dialog war bislang nicht wirksam, um gegen das in diesem Land vorherrschende Gefühl der Straflosigkeit anzugehen, das insbesondere auf die mangelnde Unabhängigkeit der Justiz sowie auf die begrenzten Ergebnisse bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität zurückzuführen ist⁶⁹.

Durch den politischen Dialog zur Reform der öffentlichen Verwaltung wurden gewisse Fortschritte erzielt

63

Der politische Dialog zur Reform der öffentlichen Verwaltung fand im Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) statt. Im partnerschaftlichen Zusammenwirken mit den begünstigten öffentlichen Verwaltungen im gesamten Westbalkan hat die Kommission erfolgreich Fachgruppen für die Reform der öffentlichen Verwaltung eingerichtet.

64

Diese Fachgruppen beschäftigten sich systematisch mit dem strategischen Rahmen für die Reform der öffentlichen Verwaltung, mit Management im öffentlichen Dienst und Personalmanagement, mit der Entwicklung und Koordinierung von Maßnahmen, mit der Erbringung von Diensten für Bürger und Unternehmen, mit der Rechenschaftspflicht der öffentlichen Verwaltung sowie mit dem öffentlichen Finanzmanagement. Eingerichtet wurden diese Fachgruppen im Jahr 2010 in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, 2012 in Albanien, 2013 im Kosovo, 2014 in Montenegro und in Serbien sowie 2015 in Bosnien und Herzegowina.

9Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

10Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates, durchgeführt durch die Verordnung (EG) Nr. 718/2007 der Kommission vom 12. Juni 2007, und die Verordnung (EU) Nr. 231/2014, durchgeführt durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 447/2014 der Kommission vom 2. Mai 2014.

11Vom Hof durchgeführte Analyse der europäischen Partnerschaftsvereinbarungen, der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen sowie der Jahresberichte 2013 und 2014 der GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen. In der Metabewertung der IPA-Unterstützung (Meta-evaluation of IPA assistance, September 2013, S. 20) wurde festgestellt, dass die Ziele breit gefasst seien und oftmals keine ausreichend messbaren Zielvorgaben aufwiesen.

12Managementplan 2015, GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen, S. 4 und S. 18; KOM(2012) 600 endgültig vom 10. Oktober 2012 „Erweiterungsstrategie und wichtigste Herausforderungen 2012-2013“, S. 4.

13KOM(2011) 666 endgültig vom 12. Oktober 2011, „Erweiterungsstrategie und wichtigste Herausforderungen 2011-2012“, S. 20.

14Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA II) – Multi-country Indicative Strategy Paper (Instrument für Heranführungshilfe (IPA II) – indikatives Strategiepapier für mehrere Länder) (30. Juni 2015) sowie die indikativen Strategiepapiere für Albanien und Montenegro (18. August 2014), die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und Serbien (19. August 2014), das Kosovo (20. August 2014) sowie Bosnien und Herzegowina (15. Dezember 2014).

15Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates, Präambel, Erwägungsgrund 13, sowie Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe g.

16https://www.wbif.eu/.

17Mit Wirkung vom 1. Januar 2014 wurde der Begriff „dezentrale Mittelverwaltung“ durch den Begriff „indirekte Mittelverwaltung durch Drittländer“ ersetzt.

18Voraussetzung für die dezentrale Mittelverwaltung waren unter anderem die Akkreditierung eines nationalen Anweisungsbefugten, die Einrichtung einer operativen Struktur für das IPA und einer Prüfbehörde sowie Ex-ante-Kontrollen durch die EU-Delegation für sämtliche dezentralisierten IPA-Projekte. Siehe Artikel 11-31 der Verordnung (EG) Nr. 718/2007 der Kommission vom 12. Juni 2007 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA) (ABl. L 170 vom 29.6.2007, S. 1).

19Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1), in der jeweils geltenden Fassung.

20Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige Fortschritte in einem schwierigen Kontext“, Ziffer 47 (http://eca.europa.eu).

21Ebd., Ziffern 48 und 50.

22Sonderbericht Nr. 19/2014 des Hofes, „Heranführungshilfe der EU für Serbien“, Ziffer 79 (http://eca.europa.eu).

23Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates.

24In der Erweiterungsstrategie der Kommission für 2011-2012 werden „Engagement, Konditionalität und Glaubwürdigkeit“ als „die zentralen Voraussetzungen für diesen Beitrittsprozess und seinen Erfolg“ genannt (S. 2), wobei diese Konditionalität rigoros, anspruchsvoll und strikt sein müsse (S. 18 und 23). In der Erweiterungsstrategie der Kommission für 2012-2013 ist wiederum von strikter Konditionalität die Rede (S. 2, 3, 16 und 22), ebenso wie in der Erweiterungsstrategie 2014 (S. 2 und 19) und in der Erweiterungsstrategie 2015 (S. 12).

25Eine Aussetzung von Zahlungen, wie in der Verordnung (EG) Nr. 718/2007 der Kommission, Artikel 46, vorgesehen.

26Im Fall „Sejdić/Finci gegen Bosnien und Herzegowina“ (Dezember 2009) befand der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass Bosnien und Herzegowina das passive Wahlrecht der Kläger verletzt hatte, nur weil diese ethnischen Minderheiten angehörten.

27Für den Zeitraum 2014-2017 erhielt das Land Mittelzuweisungen in Höhe von 165 Millionen Euro, während es für den Zeitraum 2007-2010 noch 331 Millionen Euro waren.

28Sonderbericht Nr. 14/2011 des Hofes „Hat die EU-Hilfe die Fähigkeit Kroatiens verbessert, nach dem Beitritt gewährte Fördermittel zu verwalten?“, Ziffer 53 (http://eca.europa.eu).

29Siehe Thematic evaluation of rule of law, judicial reform and fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Thematische Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan), Februar 2013, S. 240.

30Siehe Anhang II, Projekte für die Rechtsstaatlichkeit in Albanien Nr. 2, 3, 4, 5, 9 und 10 sowie Projekt für das öffentliche Finanzmanagement in Albanien Nr. 2.

31Sonderbericht Nr. 19/2014 des Hofes „Heranführungshilfe der EU für Serbien“, Kasten 5 und Ziffern 27 und 31 (http://eca.europa.eu).

32Das Prüferteam holte hierzu Aussagen von den EU-Delegationen in Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie Serbien ein.

33Thematic evaluation of the rule of law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans – Lot 3, Final Main Report (Thematische Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan – Los 3, Abschlussbericht), Februar 2013, S. 60.

34Meta Evaluation of IPA assistance – Evaluation of Multi Beneficiary Programmes (Metabewertung der IPA-Unterstützung – Bewertung der Mehrempfängerprogramme), September 2013. Thematic evaluation of the rule of law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans – Lot 3, Final Main Report (Thematische Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan – Los 3, Abschlussbericht), Februar 2013. Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), Abschlussbericht, August 2015.

35Die „Europäische Kommission für Demokratie durch Recht“ hat ihren Sitz in Venedig (Italien) und bietet - neben anderen Tätigkeiten - Rechtsberatung für die Mitgliedstaaten des Europarats, insbesondere um sie dabei zu unterstützen, ihre Rechtssysteme mit den europäischen Normen der Rechtsstaatlichkeit in Einklang zu bringen (http://www.venice.coe.int).

36KOM(2007) 72 endgültig vom 28. Februar 2007 „EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik“.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Siehe Satzung des RCC.

38Sonderbericht Nr. 18/2012 des Hofes „Rechtsstaatlichkeitshilfe der Europäischen Union für das Kosovo“, Ziffern 82 und 86 (http://eca.europa.eu).

39Diese Feststellung beruht auf der im Jahr 2015 bewerteten Prüfungsstichprobe (siehe Anhang II). Die Verfasser der Metabewertung der Kommission gelangten zu einer vergleichbaren Feststellung, S. 6 (2013).

40Siehe Anhang II, die Projekte für Rechtsstaatlichkeit in Albanien (Nr. 2, 3, 4, 5, 9 und 10), Bosnien und Herzegowina (Nr. 11 und 14), der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien (Nr. 21 und 22), Montenegro (Nr. 23) und Serbien (Nr. 25, 26, 27 und 28).

41Strategie South East Europe 2020 (Südosteuropa 2020), RCC, S. 31-33.

42Für sein administratives Funktionieren und für die Durchführung seiner Projekte ist der RCC auf IPA-Mittel angewiesen (im Zeitraum 2007-2013 wurden 14 Millionen Euro an den RCC gezahlt), da der Mindestbeitrag von 50 000 Euro pro Vorstandsmitglied nicht alle Kosten deckte.

43Transparency International definiert Korruption als Missbrauch von anvertrauter Macht zum privaten Nutzen; siehe http://www.transparency.org/. Beim Weltbankindikator zur Regierungsqualität „Control of corruption (Korruptionsbekämpfung) ergeben sich vergleichbare Platzierungen für die sechs Westbalkanländer; siehe http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Fortschrittsberichte 2012-2015. Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015. Thematic evaluation of rule of law, judicial reform and fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Thematische Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan), Februar 2013.

45Fortschrittsbericht Montenegro 2015, S. 14, 15, 18 und 19. Fortschrittsbericht Serbien 2015, S. 11, 13, 14, 17 und 18.

46Fortschrittsbericht Albanien 2015, S. 4 und 51.

47Fortschrittsbericht Bosnien und Herzegowina 2015, S. 16.

48Fortschrittsbericht Kosovo 2015, S. 12, 15, 16 und 18.

49Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige Fortschritte in einem schwierigen Kontext“, Ziffer 28 und Kasten 3 (http://eca.europa.eu). Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015, S. 30 und 120.

50Transparency International, Corruption Fighters’ Tool Kit: Civil society experiences and emerging strategies (Instrumente zur Bekämpfung der Korruption: Zivilgesellschaftliche Erfahrungen und neue Strategien), 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Siehe beispielsweise Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat „Erweiterungsstrategie und wichtigste Herausforderungen 2011-2012“, KOM(2011) 666 endgültig, insbesondere S. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 und 67.

52Analyse des Europäischen Rechnungshofs, Daten der Kommission, Juli 2015.

53Meta Evaluation of IPA assistance (Metabewertung der IPA-Unterstützung), September 2013, S. 19. Fortschrittsberichte 2012-2015.

54Siehe Anhang II, die Projekte für die Reform der öffentlichen Verwaltung in Albanien (Nr. 3, 4 und 5), Bosnien und Herzegowina (Nr. 6, 7 und 9), der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien (Nr. 12 und 14), Montenegro (Nr. 17 und 18) und Serbien (Nr. 20, 21, 22 und 23).

55Im SIGMA-Länderbericht 2015 zu Bosnien und Herzegowina (The Principles of Public Administration – Baseline measurement report – Bosnia and Herzegovina, S. 2, 39, 94 und 95) wird dieser spezifische Kontext beschrieben.

56Bei der Mischfinanzierung werden von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen mit Finanzhilfen kombiniert. Die Mischfinanzierung bietet der Kommission die Möglichkeit, die Hebelwirkung der IPA-Mittel durch Einwerbung von Darlehen zu erhöhen, die von Finanzinstitutionen gewährt werden. Siehe Sonderbericht Nr. 16/2014 des Hofes „Wirksamkeit der Kombination von Finanzhilfen aus regionalen Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen (Mischfinanzierung) zur Unterstützung der EU-Außenpolitik“ (http://eca.europa.eu).

57WBIF-Jahresberichte und Monitoringberichte (https://www.wbif.eu/Library).

58Auf der Grundlage von Verträgen, die zwischen 2008 und 2014 unterzeichnet wurden, Kommission, Juni 2015.

59Auf der Grundlage von Rückmeldungen der albanischen Behörden an den Hof (Juni 2015), Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes, Ziffer 37 (Kasten 1). Sonderbericht Nr. 20/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro: trotz Fortschritten bessere Ergebnisse in vielen Kernbereichen erforderlich“, Ziffer 19 (Kasten 2) (http://eca.europa.eu).

60Meta Evaluation of IPA assistance – Evaluation of Multi Beneficiary Programmes (Metabewertung der IPA-Unterstützung – Bewertung der Mehrempfängerprogramme), Juni 2013, S. 19, 20, 24 und 25.

61Sonderbericht Nr. 20/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro: trotz Fortschritten bessere Ergebnisse in vielen Kernbereichen erforderlich“, Ziffer 20 (http://eca.europa.eu).

62Hinsichtlich des Nutzens des IPA für die öffentliche Verwaltung insgesamt (und nicht nur für IPA-Strukturen) empfiehlt die Kommission in ihren Bewertungen, dass IPA-Verwaltungsstellen in die operative Struktur der Begünstigten integriert werden sollten, statt als alleinstehende Stellen zu agieren. Meta-evaluation of IPA assistance (Metabewertung der IPA-Unterstützung), September 2013. Dieses Problem warf im Jahr 2014 auch der Hof auf (siehe Sonderbericht Nr. 19/2014 des Hofes, Ziffer VI).

63Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige Fortschritte in einem schwierigen Kontext“, Ziffern 55 und 72 (http://eca.europa.eu).

64BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed (Skopje 2014: Die tatsächlichen Kosten), 27. Juli 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of Skopje 2014 (Rechenschaftsfragen lassen den Künstlern von Skopje 2014 keine Ruhe), 14. August 2015. Fortschrittsbericht 2014, S. 25. Thematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015, S. 40.

65Fortschrittsbericht 2015, S. 9 und 12.

66Fortschrittsbericht 2015, S. 12, 15, 16, 17.

67MIPD 2011-2013, Kosovo.

68Im Fortschrittsbericht 2014 wird empfohlen, besondere Aufmerksamkeit auf die Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit und die Intensivierung der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Korruption zu verwenden.

69Fortschrittsbericht 2015, S. 12, 15, 16 und 18. Begleitschreiben zum Fortschrittsbericht 2014.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

65

Das Ziel des Hofes war – auf der Grundlage von früheren Sonderberichten, von Bewertungen der Kommission und von zusätzlicher Prüfungsarbeit, die 2015 durchgeführt wurde –, zu beurteilen, ob die Kommission durch das IPA-Programm zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan beigetragen hat. Die Prüfung erstreckte sich vorrangig auf das IPA I (2007-2013), wobei auch die ersten Phasen des IPA II (2014-2020) berücksichtigt wurden. Dabei konzentrierte sich der Hof auf die zentralen Sektoren „Rechtsstaatlichkeit“ und „Reform der öffentlichen Verwaltung“.

66

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass trotz erheblicher Schwächen, die den nationalen Behörden im Westbalkan eigen sind, die Heranführungshilfe der EU im Großen und Ganzen wirksam war und durch das IPA I die Verwaltungskapazitäten in der Region teilweise gestärkt wurden.

67

Was die Verwaltung durch die Kommission betrifft, waren die IPA-I-Ziele nicht immer konkret und messbar. Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten im Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ haben erhebliche Mängel aufgezeigt (Ziffern 16-23).

68

Die Aufnahme von IPA-I-Mitteln wurde durch unzureichende Verwaltungskapazität in einigen Ländern sowie – im Falle der dezentralen Durchführung – durch strenge Anforderungen hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln beeinträchtigt (Ziffern 24-26).

Empfehlung 1
Ziele – Indirekte Mittelverwaltung

Im Rahmen des IPA II sollte die Kommission konkrete Ziele in Form von festgesetzten Prioritäten und messbaren Zielvorgaben festlegen.

Um die Verwaltungsanforderungen zu vereinfachen, sollte die Kommission – wenn sie eine unzureichende Verwaltungskapazität feststellt – die indirekte Mittelverwaltung selektiv anwenden, unter Berücksichtigung des Umfangs der betreffenden Mittel sowie der Komplexität und politischen Sensibilität der zu dezentralisierenden Projekte.

69

Im Rahmen des IPA I versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden und nachzuverfolgen. Trotz einiger Mängel in der Berichterstattung der Kommission über das ergebnisorientierte Monitoring (ROM) überwachte die Kommission auf wirksame Weise die Durchführung der IPA-Projekte. Die Folgemaßnahmen der Kommission zu den Schlussfolgerungen und Empfehlungen der IPA-Bewertungen waren teilweise wirksam. Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten war die Kommission in der Lage, die Geberkoordinierung wirksam zu unterstützen (Ziffern 27-37).

Empfehlung 2
Bedingungen – Monitoring – Bewertung

Die Kommission sollte auf Sektor-, Programm- und Projektebene relevante Bedingungen anwenden und nachverfolgen. Beispielsweise könnte sie gegebenenfalls eine Nettoverringerung von zukünftigen IPA-Mittelzuweisungen vornehmen, Zahlungen aussetzen, Projekte, bei denen noch keine Auftragsvergabe erfolgt ist, annullieren sowie systematisch die Einhaltung vorab festgelegter Bedingungen bei den Projekten überwachen. Die Kommission sollte sensible Programme und Projekte systematisch überwachen sowie externe Bewertungen von Maßnahmen in vorrangigen Sektoren im Westbalkan veranlassen.

70

Hinsichtlich der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan lieferte das IPA im Allgemeinen die vertraglich geplanten Outputs, während die Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung teilweise nachhaltig waren (Ziffern 42-57).

71

Bei den Projekten zur Rechtsstaatlichkeit wandte die Kommission das Prinzip der Konditionalität nicht ausreichend an, und für zentrale Bereiche der Rechtsstaatlichkeit, wie Medienfreiheit, Staatsanwaltschaft sowie Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität, wurden im Rahmen des IPA I vergleichsweise geringe Mittel bereitgestellt. Der mangelnde politische Wille der Begünstigten zur Reform von Institutionen, unzureichende Haushaltsmittel und Personalausstattung sowie eine unzulängliche Koordinierung beeinträchtigten ebenfalls die Nachhaltigkeit der Projekte (Ziffern 43-52).

72

Im Bereich der Reform der öffentlichen Verwaltung gelang es der Kommission, zahlreiche Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen. Auch wenn es sich dabei nicht um ein ausdrückliches IPA-Ziel handelt, hätte man die Begünstigten darin bestärken können, das IPA in stärkerem Maße als Lernwerkzeug für die übrige öffentliche Verwaltung zu nutzen (Ziffern 53-58).

Empfehlung 3
Erfolgsbilanz – Ressourcen

Im Rahmen des politischen Dialogs sowie im Rahmen des IPA I und des IPA II sollte die Kommission die Empfängerländer zu einem stärkeren politischen Engagement bewegen, damit sie zu einer überzeugenden Erfolgsbilanz im Hinblick auf wirksame Ermittlungen, Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität gelangen. Zu diesem Zweck sollte die Kommission jedes der Empfängerländer verpflichten, seine Erfolgsbilanz weiter auszubauen. Dies sollte im Rahmen des politischen Dialogs geschehen und sich entsprechend auf die künftigen nationalen IPA-Mittelzuweisungen und anderen potenziellen EU-Finanzierungsquellen auswirken.

Ferner sollte die Kommission – vorbehaltlich des politischen Engagements und einer besseren Kapazität zur Mittelaufnahme – die Ressourcen in den zentralen Bereichen der Rechtsstaatlichkeit gezielter einsetzen, in denen der Hof einen erheblichen Unterstützungsbedarf festgestellt hat, nämlich: Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (unter besonderer Berücksichtigung der Staatsanwaltschaften) sowie Medienfreiheit.

73

Die Förderung der regionalen Zusammenarbeit und die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der gesamten Region sind von großer Bedeutung, und diese beiden Ziele wurden von der Kommission unterstützt, insbesondere durch den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (Ziffern 19, 39 und 55).

74

Allerdings entfaltete der Regionale Kooperationsrat im geprüften Zeitraum keine nennenswerte Wirkung vor Ort. Was die Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA – Regional School of Public Administration) anbelangt, war es noch zu früh, um festzustellen, ob sie zu einer Verbesserung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan geführt hat (Ziffern 39, 45 und 57).

Empfehlung 4
Regionale Zusammenarbeit

Im Rahmen des IPA I und des IPA II sollte die Kommission die regionale Zusammenarbeit unterstützen. Insbesondere sollte sie sicherstellen, dass ihre finanziellen Beiträge zum RCC und zur ReSPA zu messbaren und nachhaltigen Ergebnissen vor Ort führen.

75

Der politische Dialog im Westbalkan hatte in einigen Fällen nur begrenzte Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit. Im Hinblick auf die Reform der öffentlichen Verwaltung wurden durch den politischen Dialog gewisse Fortschritte erzielt (Ziffern 59-64).

Empfehlung 5
Politischer Dialog

Die Kommission sollte den politischen Dialog nutzen, um zu Ergebnissen beizutragen, die für die Rechtsstaatlichkeit und für die Reform der öffentlichen Verwaltung im Rahmen des IPA relevant sind.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. Juli 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Wichtige Ereignisse zum Verständnis der EU-Westbalkan-Beziehungen

2000

ο1. Juni – Beim Europäischen Rat von Santa Maria da Feira wird erklärt, dass alle Länder, die sich in einem SAA-Prozess befinden, potenzielle Bewerber für einen EU-Beitritt sind.

2001

ο1. April – Der frühere jugoslawische Präsident Slobodan Milošević, gegen den ein Haftbefehl wegen Kriegsverbrechen, Amtsmissbrauchs und Korruption vorliegt, wird verhaftet.

ο13. August – Mit dem Rahmenabkommen von Ohrid werden die Friedensvereinbarungen zwischen der Regierung der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und der albanischen Bevölkerungsgruppe des Landes besiegelt.

2003

ο20. Juni – Beim Europäischen Rat von Thessaloniki wird die EU-Perspektive für den Westbalkan bestätigt.

2004

ο22. März – Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien stellt einen EU-Beitrittsantrag.

ο1. April – Das SAA mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien tritt in Kraft.

2005

ο16. Dezember – Der Rat bestätigt den Status der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien als Bewerberland.

2006

ο3. Juni – Nach einem erfolgreichen Referendum erklärt Montenegro seine Unabhängigkeit.

2007

ο1. Januar – Das IPA I tritt in Kraft.

ο26. Februar – In der Rechtssache Bosnien und Herzegowina/Serbien und Montenegro urteilte der IGH, dass das Massaker von Srebrenica unter den Tatbestand des Völkermordes fällt, und sprach zugleich den Beklagten von der Verantwortung für das Massaker frei.

2008

ο17. Februar – Das Kosovo erklärt seine Unabhängigkeit.

ο11. Juli – Auf der Geberkonferenz für das Kosovo sagen die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten fast 800 Millionen Euro eigens für die Unterstützung des Kosovo zu.

ο15. Dezember – Montenegro stellt einen EU-Beitrittsantrag.

2009

ο1. April – Das SAA mit Albanien tritt in Kraft.

ο24. April – Albanien stellt einen EU-Beitrittsantrag.

ο22. Dezember – Serbien stellt einen EU-Beitrittsantrag.

ο22. Dezember – Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) verurteilt Bosnien und Herzegowina wegen der Verletzung von demokratischen Rechten von Bürgern, die Minderheiten angehören.

2010

ο1. Mai – Das SAA mit Montenegro tritt in Kraft.

ο22. Juli – Der IGH veröffentlicht eine Stellungnahme, dass die einseitige Unabhängigkeitserklärung des Kosovo keinen Verstoß gegen geltendes Völkerrecht darstellt.

ο17. Dezember – Der Rat bestätigt den Status Montenegros als Bewerberland.

2011

ο26. Mai und 20. Juli – Einige hauptverantwortliche serbische Kriegsverbrecher, die auf Ersuchen des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien zur Fahndung ausgeschrieben sind, werden verhaftet.

2012

ο1. März – Der Rat bestätigt den Status Serbiens als Bewerberland.

ο29. Juni – Förmlicher Beginn der Beitrittsverhandlungen Montenegros.

2013

ο19. April – Die Premierminister des Kosovo und Serbiens unterzeichnen die Vereinbarung von Brüssel zur Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Ländern.

ο1. September – Das SAA mit Serbien tritt in Kraft.

2014

ο1. Januar – Das IPA II tritt in Kraft.

ο21. Januar – Förmlicher Beginn der Beitrittsverhandlungen Serbiens.

ο27. Juni – Der Rat bestätigt den Status Albaniens als Bewerberland.

ο15. Juli – Erklärung des designierten Präsidenten der Kommission, dass es vor 2020 keine weiteren EU-Beitritte mehr geben wird.

ο28. August – Westbalkan-Gipfel in Berlin.

2015

ο1. Juni – Das SAA mit Bosnien und Herzegowina tritt in Kraft.

ο20. August – Westbalkan-Gipfel in Wien.

2016

ο15. Februar – Bosnien und Herzegowina stellt einen EU-Beitrittsantrag.

ο30. März – Westbalkan-Gipfel in Durrës, Albanien.

ο1. April – Das SAA mit dem Kosovo tritt in Kraft.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission.

Anhang II

Prüfungsstichprobe von nationalen IPA-I-Projekten

Nr.
Empfängerland
Projekt
IPA- Beschlussjahr
Betrag
(Euro)

Rechtsstaatlichkeit

1
Albanien
PAMECA III (Police Assistance Mission of the European Community to Albania – EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien)
2007
6 768 790

2
PACA (Project against Corruption in Albania – Projekt gegen Korruption in Albanien)
2008
2 000 000

3
Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures (Unterstützung für Strukturen zur Bekämpfung der Geldwäsche und zur Untersuchung von Finanzkriminalität)
2009
1 500 000

4
Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building (Fazilität zur Förderung der Zivilgesellschaft – Zivilgesellschaftliche Initiativen und Aufbau von Kapazitäten)
2009
1 500 000

5
Support for Witness Protection (Unterstützung für den Zeugenschutz)
2009
554 199

6
PAMECA IV (Police Assistance Mission of the European Community to Albania – EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Technical Assistance for the Justice System (Technische Unterstützung für das Justizwesen)
2009
2 300 000

8
Construction of a new prison in Fier (Bau eines neuen Gefängnisses in Fier)
2010
9 654 814

9
Case management system for the General Prosecutor Office of Albania (Fallverwaltungssystem für die Generalstaatsanwaltschaft Albaniens)
2010
990 396

10
Construction of the Justice Palace in Tirana (Bau des Justizpalastes in Tirana)
2012
0

11
Bosnien und Herzegowina
Joint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, financial regulatory agencies and institutions (Gemeinsame Schulungen der Zentralstelle für Verdachtsmeldungen und des Kriminaldienstes der staatlichen Ermittlungs- und Sicherheitsbehörde (SIPA), von Staatsanwälten sowie Finanzregulierungs- und Finanzaufsichtsbehörden)
2007
392 973

12
Financing of War Crime Chamber (State Court) (Finanzierung der Kammer für Kriegsverbrechen (Staatsgerichtshof))
2008
2 999 599

13
Assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Unterstützung der Direktion für die Koordinierung der Polizeibehörden)
2008
1 200 000

14
Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption (Stärkung der institutionellen Kapazitäten zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption)
2009
488 048

15
Responsible Journalism’s Watching Eye: Anti-corruption and the Media (Das wachsame Auge des verantwortungsbewussten Journalismus: Korruptionsbekämpfung und Medien)
2009
102 923

16
Construction of a High Security State Prison in Sarajevo (Bau eines staatlichen Hochsicherheitsgefängnisses in Sarajevo) – Phase II
2010
5 150 000

17
High Judicial and Prosecutorial Council (Hoher Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft)
2010
1 000 000

18
Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Partnerschaftliche Unterstützung der Direktion für die Koordinierung der Polizeibehörden)
2008
1 200 000

19
Support for law enforcement institutions (Unterstützung für Strafverfolgungsbehörden)
2010
6 999 999

20
Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession (Stärkung der Kapazität der Parlamente vor dem Hintergrund des EU-Beitritts)
2012
3 499 966

21
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien
Support for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for the prevention and repression of corruption and conflict of interest (Unterstützung für die Erstellung neuer Strategiepapiere und der dazugehörigen Aktionspläne zur Korruptionsprävention und -bekämpfung sowie zur Verhinderung von Interessenkonflikten)
2008
165 968

22
Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level (Austausch von bewährten Verfahren der EU auf dem Gebiet der Überwachung der Korruptionsbekämpfung auf lokaler Ebene)
2009
138 500

23
Montenegro
Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (Unterstützung für die Umsetzung der Strategie zur Korruptionsbekämpfung und des zugehörigen Aktionsplans)
2012
700 000

24
Corruption in local government – zero tolerance! (Korruption in der Lokalverwaltung – null Toleranz!)
2012
190 308

25
Serbien
Police reform: internal affairs (Polizeireform: interne Angelegenheiten)
2007
1 000 000

26
Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts) (Verbesserung der Effizienz und Transparenz des Justizwesens (Gerichte))
2007
2 643 064

27
Korruptionsbekämpfung
2008
2 147 000

28
Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (Verbesserung der Transparenz und Effizienz (Staatsanwaltschaft und Strafvollzug))
2008
1 891 517

29
Support for civil society (I and II) (Unterstützung der Zivilgesellschaft (I und II))
2007
2008
1 983 458

INSGESAMT:

60 161 522

Reform der öffentlichen Verwaltung

1
Albanien
Support for the Albanian Department of Public Administration (DOPA) (Unterstützung für das albanische Ministerium für öffentliche Verwaltung (DOPA))
2008
958 892

2
Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems (Unterstützung für die albanischen Systeme in den Bereichen öffentliches Beschaffungswesen, Konzessionen und öffentliche Versteigerungen)
2008
899 076

3
Strengthening the Assembly of Albania (Stärkung der albanischen Nationalversammlung)
2010
1 454 147

4
Support for the Albanian Customs Administration (Unterstützung für die albanische Zollverwaltung)
2011
1 424 496

5
Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial Inspection (Umsetzung eines modernen Finanzmanagement- und Finanzkontrollsystems und einer Inspektion für die öffentlichen Finanzen)
2012
2 500 000

6
Bosnien und Herzegowina
Capacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform (Aufbau von Kapazitäten beim Amt des Koordinators für die Reform der öffentlichen Verwaltung)
2007
1 824 961

7
Development and implementation of a nationwide public internal financial control strategy (Ausarbeitung und Umsetzung einer landesweiten Strategie für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen)
2007
1 105 904

8
Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics (Aufbau von Kapazitäten für den Gesamtstaat und die Statistik der öffentlichen Finanzen)
2009
1 603 790

9
Curricula for transparency and accountability (Lehrpläne für Transparenz und Rechenschaftspflicht)
2010
445 253

10
Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform (Unterstützung für die Koordinierung und Durchführung der Reform der öffentlichen Verwaltung)
2011
476 450

11
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien
Technical assistance for the IPA training and support facility (Technische Unterstützung für die IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung)
2007
856 280

12
Strengthening the capacity of institutions to manage and implement the operational programmes (Stärkung der Kapazitäten der Institutionen zur Verwaltung und Umsetzung der operationellen Programme)
2008
1 599 710

13
Support for the Public Procurement System (Unterstützung für das öffentliche Beschaffungswesen)
2008
986 442

14
Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening the implementation of the National System for Training Coordination (Technische Unterstützung des Ministeriums für die Informationsgesellschaft und Verwaltung und Unterstützung der Umsetzung des Nationalen Systems für die Koordinierung der Fortbildung)
2009
1 095 000

15
Montenegro
Further development and strengthening of the public procurement system (Weiterentwicklung und Stärkung des öffentlichen Beschaffungswesens)
2009
1 080 017

16
Strengthening the management and control systems for EU financial assistance (Stärkung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die finanzielle Unterstützung der EU)
2009
2010
2013
2 000 000

17
Strengthening the State Audit Institution (Stärkung der staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde)
2014
751 068

18
Audit Quality control in the State Audit Institution (Kontrolle der Prüfungsqualität bei der staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde)
2014
250 000

19
Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures (Stärkung der Verwaltung von EU-Mitteln und von allgemeinen Verwaltungsverfahren)
2014
1 261 500

20
Serbien
Municipal support programme (Kommunalförderungsprogramm)
2007
22 501 150

21
Support for the Public Procurement Office (Unterstützung des Amts für öffentliches Auftragswesen)
2007
116 650

22
Support for the development of Public Internal Financial Control (Förderung der Entwicklung der internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen)
2008
2 000 000

23
Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and operational methodology of EU enforcement agencies (Angleichung der Zollbehörde an Standards, Organisation und operative Methoden der EU-Durchsetzungsbehörden)
2008
1 399 641

INSGESAMT:

48 590 427

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015.

Anhang III

Prüfungsstichprobe von regionalen IPA-I-Programmen

Nr.
Mehrempfängerprogramm im Westbalkan
IPA- Beschlussjahre
Auftragswert
(Euro)

1
Regionaler Kooperationsrat (RCC)
2008-2013
18 641 100

2
Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF)
2008-2014
305 000 000

3
Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA)
2010-2013
5 900 000

INSGESAMT:

329 541 100

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015. Bei den Auftragswerten handelt es sich um den Gesamtbetrag sämtlicher Projekte in diesen Programmen.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

VIII

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität, soweit dies angebracht war, auf der jeweils adäquaten Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.

Hinsichtlich der Höhe der Mittel möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die in den maßgeblichen Sektoren bereitgestellten Mittel in Anbetracht des vergleichsweise geringen Betrags erforderlicher Großinvestitionen und angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Medienfreiheit, Zivilgesellschaft und die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität erfordern vor allem eine Beratung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe. Diese wurde durch das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) sichergestellt, nicht durch Großinvestitionen.

X

Die Kommission möchte hervorheben, dass der Regionale Kooperationsrat von den Ländern der Region vor allem als Forum für Zusammenkünfte und Gespräche über gemeinsame Herausforderungen gegründet wurde und dass dieses Ziel erreicht worden ist.

Einleitung

09

Die Kommission möchte ausdrücklich darauf hinweisen, dass der Erweiterungsprozess ein strenges, aber faires Verfahren auf der Grundlage festgelegter Kriterien und in der Vergangenheit gesammelter Erfahrungen ist. Jedes Land wird nach Maßgabe seiner eigenen Leistungen bewertet. Die Herausforderungen, denen die derzeitigen Beitrittsländer gegenüberstehen, sind dergestalt, dass keines dieser Länder während des zum Jahresende 2019 auslaufenden Mandats der derzeitigen Kommission bereits die Voraussetzungen für einen EU-Beitritt erfüllen wird. Der Rat erinnerte im Dezember 2015 daran, dass die Erweiterung nach wie vor ein zentraler Politikbereich der EU sei. Er wiederholte bei dieser Gelegenheit das unmissverständliche Bekenntnis der EU zur europäischen Perspektive der Westbalkanländer.

Bemerkungen

23

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass alle Länder über eine Strategie auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit verfügen. Allerdings besteht vielleicht nicht in allen Ländern eine allumfassende oder aktualisierte Strategie für das Justizwesen.

Kasten 4 – Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des IPA I

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien

Die Kommission möchte betonen, dass das Verfahren zur Prüfung der Vertragsunterlagen verbessert wurde und nun bei der Dezentralisierung der Mittel im Rahmen des IPA II schärfer trennt, damit das Risiko weiterer Projektverluste gemindert wird. Die Kommission überwacht darüber hinaus die von den nationalen Behörden erstellten Beschaffungspläne engmaschig und berät sie bei der Festlegung der Rangfolge von Projekten. Die Kommission überwacht ferner die Durchführung des von den nationalen Behörden erstellten Aktionsplans zur Dezentralisierung der Mittelverwaltung, um eventuellen Problemen bei der Umsetzung des IPA begegnen zu können.

Kasten 4 – Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des IPA I

Serbien

Ziel des dezentralen Umsetzungssystems (decentralised implementation system, DIS) im Rahmen des IPA I war die Verwaltung der IPA-Mittel durch die nationalen Behörden.

Das Akkreditierungsverfahren war daher nicht mit einer umfassenden Bewertung der öffentlichen Finanzverwaltung auf nationaler Ebene verbunden. Eine solche Bewertung war nur im Rechtsrahmen für IPA II enthalten.

Hier ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im Fall Serbiens die Strukturen der dezentralen Mittelverwaltung weiterhin überwachte, indem sie offene Fragen nachverfolgte und korrigierende Maßnahmen traf. Im Jahr 2015 traf die Kommission beispielsweise die Entscheidung, aufgrund anhaltender Schwachstellen in einer der Schlüsselstrukturen (Prüfbehörde) die Aufgabenübertragung auszusetzen, da das System keinen ordnungsgemäßen Einsatz von EU-Mitteln gewährleistete.

28

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität soweit angemessen auf der jeweils angemessenen Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.

Kasten 6 – Strikte Konditionalität im Rahmen des IPA I nicht angewandt

Serbien

Seit dem IPA-Programmplanungszeitraum 2012 werden Konditionalitäten gezielt eingesetzt. Sie werden in Sektor-bzw. Projektbögen eindeutig und messbar festgelegt und im Verlauf der Projektdurchführung durchgesetzt. Damit soll sichergestellt werden, dass nur ausgereifte Projekte (Maßnahmen) finanziert werden. In der Programmplanung wurden zahlreiche Projekte, bei denen kritische Voraussetzungen nicht erfüllt waren, zurückgestellt.

36

Die Kommission stimmt teilweise zu. Generell wendet die Kommission eine Strategie der systematischen Nachverfolgung aller Bewertungen an, wobei sie sich insbesondere einer detaillierten Tabelle mit Empfehlungen und Folgemaßnahmen bedient. Die Kommission möchte auch darauf hinweisen, dass das ergebnisorientierte Monitoring (ROM) auf generischen Fragen beruht, die für alle Länder bzw. Sektoren verwendet werden können. Experten mit relevanter, gezielter Erfahrung können dagegen eingesetzt werden, eine ausgewogenere Darstellung der Dinge zu vermitteln.

37

Die Kommission weist darauf hin, dass derzeit eine umfassende strategische Evaluierung der Reform der öffentlichen Verwaltung stattfindet.

Kasten 7 – Regionale Geberkoordinierung im Westbalkan

RCC

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass der RCC auf regionaler Ebene mehrere sektorenbezogene Gespräche organisierte, zu der auch eine Sitzung mit dem ausdrücklichen Zweck der Geberkoordinierung zählte. Diese Maßnahmen trugen zu einer regionalen Perspektive der Unterstützung durch die Geber bei.

Der RCC baute eine Geberdatenbank (SEEDAD) auf. Im Dezember 2015 wurde eine Betaversion fertiggestellt, und die Datenbank wurde dann der Gebergemeinschaft auf der Geberkoordinierungssitzung im März 2016 vorgestellt. (http://www.rcc.int/seedad/)

40

Trotz gewisser, seitens der nationalen Behörden bestehender Mängel im Prozess der Geberkoordinierung wirkten sich diese dank der von der Kommission und den EU-Delegationen geleisteten Hilfe nicht auf die korrekte Durchführung der finanziellen Unterstützung im Rahmen des IPA aus.

Kasten 8 – Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten nicht wirksam

Kosovo

Die Kommission stimmt der Bemerkung zu, dass die von der Regierung des Kosovo eingeführten Mechanismen zur Geberkoordinierung Ende 2011 nicht voll „einsatzbereit“ waren. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass seither Fortschritte erzielt wurden und eine neue, verbesserte „Durchführungsverordnung zur Geberkoordinierung“ mit den Gebern beraten und im Juni 2015 angenommen wurde. Die EU-Vertretung leistete den nationalen Behörden ebenfalls Unterstützung.

43

Die Kommission macht darauf aufmerksam, dass im sensiblen Bereich der Rechtsstaatlichkeit ein umfassendes, gleichbleibendes politisches Engagement vor und während des Projekts und über seinen Abschluss hinaus für die Sicherstellung nachhaltiger Ergebnisse unverzichtbar ist.

44

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sie durch ihren politischen Dialog die politische Unterstützung seitens der Begünstigten für Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit systematisch gefördert hat. Projektbezogene Fragen werden in diesem Dialog zwar nicht unmittelbar angesprochen, aber er hat unmittelbaren Einfluss darauf, dass die politischen Rahmenbedingungen entweder gegeben sind oder auf sie hingearbeitet wird.

Die Kommission möchte ferner die besondere Herausforderung hervorheben, die darin liegt, einerseits strikte Konditionalitäten aufzuerlegen, andererseits aber die finanzielle Unterstützung auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit nicht zu stark zu kürzen. Dies erfordert eine sorgfältige Feinabstimmung mittels politischem Dialog, Programmplanung und Projektdurchführung.

45

Die Kommission weist darauf hin, dass der RCC gemeinsam mit den Justizministerien der Westbalkanländer eine Arbeitsgruppe für Justiz gründete, die einen regionalen Aktionsplan zur Justiz annahm. Es wurden zwei regionale Netzwerke (Einrichtungen für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten und Mediatorenverbände) mit dem Auftrag gegründet, an der Durchführung des Aktionsplans zu arbeiten. Der RCC beteiligte zudem das Europäische Institut für öffentliche Verwaltung, das Europäische Netz für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten und den Europarat an der Entwicklung von Seminaren und Materialien für Richter und Staatsanwälte.

49

Die Kommission möchte betonen, dass der Aufbau einer Erfolgsbilanz ein nachhaltiges, über einen langen Zeitraum andauerndes politisches Engagement der Behörden erfordert.

Bezüglich des Kosovo möchte die Kommission auf ihren jüngsten Fortschrittsbericht zur Erfüllung der Anforderungen des Fahrplans für die Visaliberalisierung durch den Kosovo hinweisen, in dem auch auf den Aufbau einer Erfolgsbilanz bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität eingegangen wird (COM(2016) 276 final).

Kasten 10 – Ergebnisse von IPA-I-Projekten bei der Korruptionsbekämpfung

Projekt gegen Korruption, Albanien

Die Kommission stimmt dem teilweise nicht zu. Das Projekt an sich erfüllte Zielvorgaben wie ein Sinken des Grads wahrgenommener Korruption oder ein Anstieg bei der Einziehung von Vermögenswerten nicht. Dies sind eher langfristige Ergebnisse. Andere wichtige Zielsetzungen des Projekts wurden aber erfolgreich erreicht und zeigten einen positiven Einfluss auf die Bewältigung der Korruption in Albanien. In der jüngst erfolgten thematischen Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption wird der Schluss gezogen, dass das Projekt zur Verhütung von Korruption im Bildungssektor beigetragen habe. Auch der Beitrag zur Umsetzung der Empfehlungen von GRECO und Moneyval wird positiv beurteilt.

52

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sie den zivilgesellschaftlichen Organisationen in allen Sektoren, u. a. in den Bereichen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, fortlaufend Unterstützung durch IPA-Mittel geleistet hat. Dies erfolgte auch durch Mehrländerprogramme. Es ist äußerst wichtig, dass bei einer solchen Unterstützung die Aufnahmekapazität innerhalb der Zivilgesellschaft berücksichtigt wird.

Hinsichtlich der Höhe der Mittel in den anderen erwähnten Bereichen möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die bereitgestellten Mittel in Anbetracht der vergleichsweise geringen Zahl erforderlicher Großinvestitionen und angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Die genannten Sektoren benötigen vor allem eine Beratung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe sowie ein starkes politisches Engagement. Durch das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) wurde diese technische Hilfe sichergestellt. Großinvestitionen wurden hierzu nicht benötigt.

58

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sich die vom Hof erwähnten Strukturen, „die eigens zum Zweck der Verwaltung von IPA-Mitteln eingerichtet wurden“, vorwiegend auf die dezentrale Mittelverwaltung beziehen und folglich nur in bestimmten Ländern existieren. Die Kommission hebt zudem hervor, dass es wichtig ist, die nationalen Behörden zum sinnvollen Einsatz solcher Strukturen an allen Stellen, an denen dies möglich ist, zu ermutigen.

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sich die Förderung einer guten öffentlichen Finanzverwaltung nicht auf die Nutzung des IPA I beschränkt. Die seit Oktober 2013 bestehende neue Erweiterungsstrategie „zunächst die Grundprinzipien“ legt besonderes Gewicht auf jede Form wirtschaftspolitischer Steuerung einschließlich öffentlicher Finanzverwaltung und eines den EU-Normen entsprechenden, öffentlichen Beschaffungswesens. Dies wird durch entsprechend geeignete Strukturen engmaschig überwacht.

Kasten 14 – Das Projekt „Žeželj-Brücke“, Serbien

Bei den meisten Verzögerungen ergab die Bewertung, dass sie dem Bauunternehmer zuzuschreiben waren. In jüngerer Zeit begegnete man dieser Art von Schwierigkeit durch verbesserte Verknüpfungen zwischen den politischen Zielsetzungen und der Programmplanung.

61

Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog nur Reformen anregen kann, der Reformprozess an sich aber in der Eigenverantwortung der nationalen Behörden liegt.

Kasten 15 – Grenzen des politischen Dialogs hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit

Gemeinsame Antwort der Kommission zu „Bosnien und Herzegowina“ und „Kosovo“

Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog mit den Westbalkanländern effizient und ergebnisorientiert geführt wurde und die in den jährlichen Erweiterungspaketen bzw. Fortschrittsberichten umrissenen Fortschritte erbrachte. Die Komplexität der im Rahmen dieses Audits bewerteten Reformen bedeutet jedoch, dass der Prozess Zeit erfordert. Dies trifft umso mehr zu, als die Kommission nach dem Ansatz „Qualität vor Schnelligkeit“ vorgeht. Zudem liegt das Tempo der Reformen in den betroffenen Ländern in der Verantwortung der nationalen Behörden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Empfehlung 1 – Ziele. Indirekte Mittelverwaltung

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Empfehlung 2 – Bedingungen. Monitoring. Bewertung

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

71

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität, soweit dies angebracht war, auf der jeweils adäquaten Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.

Hinsichtlich der Höhe der Mittel möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die in den maßgeblichen Sektoren bereitgestellten Mittel in Anbetracht der vergleichsweise geringen Zahl erforderlicher Großinvestitionen und angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Medienfreiheit, Zivilgesellschaft und die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität erfordern vor allem eine Beratung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe. Diese wurde durch das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) sichergestellt, nicht durch Großinvestitionen.

Empfehlung 3 – Erfolgsbilanz. Ressourcen

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

74

Die Kommission möchte hervorheben, dass der Regionale Kooperationsrat von den Ländern der Region vor allem als Forum für Zusammenkünfte und Gespräche über gemeinsame Herausforderungen gegründet wurde und dass dieses Ziel erreicht worden ist.

Empfehlung 4 – Regionale Zusammenarbeit

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

75

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass dort, wo der politische Dialog nur begrenzte Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit hatte, dies vorwiegend auf das mangelnde politische Engagement seitens der nationalen Behörden zurückzuführen war.

Empfehlung 5 – Politischer Dialog

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

QJ-AB-16-022-DE-E    ISSN 1977-5644

Die EU-Erweiterungspolitik für den Westbalkan bezieht sich auf sechs europäische Länder, die in der Vergangenheit von schweren ethnischen, politischen und wirtschaftlichen Konflikten betroffen waren und nun der EU beitreten möchten.
Der Hof prüfte, ob die Kommission das IPA im Westbalkan wirksam verwaltete, was die zentralen Bereiche der Rechtsstaatlichkeit und der öffentlichen Verwaltung betrifft, und ob die Verwaltungskapazitäten in der Region durch das IPA tatsächlich gestärkt wurden. Zudem untersuchte der Hof, welche Fortschritte bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten durch den politischen Dialog zwischen der EU und dem Westbalkan erzielt wurden.