EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5698-0 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/001095 | QJ-AB-16-022-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5741-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/438800 | QJ-AB-16-022-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5680-5 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/9593 | QJ-AB-16-022-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

1. ja 2. foto kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 10.3.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 6.6.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust | 12.7.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 31.8.2016

ET
2016

nr 21

Eriaruanne

ELi ühinemiseelne abi
haldussuutlikkuse
tugevdamiseks Lääne-
Balkani riikides: metaaudit

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, julgeoleku ja õiguse kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Szabolcs Fazakas, teda toetasid kabineti atašee Márton Baranyi, audititoe ja -kvaliteedi funktsiooni töötajad Francis Joret ja Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Dennis Wernerus ning audiitorid Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem ja Nikolaos Zompolas.

Vasakult paremale: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Sisukord

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

I osa. Kas komisjon haldas ühinemiseelse abi rahastamisvahendit (IPA) Lääne-Balkani riikides hästi?

IPA I raames ei olnud eesmärgid alati täpsed ja mõõdetavad

Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate hindamised tõid välja märkimisväärseid puudusi

IPA vahendite kasutamise protsessi takistas mõnel juhul nõrk haldussuutlikkus

Komisjon ei kohaldanud järjepidevalt rangeid tingimusi

Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus ja hindamiste kontroll osaliselt mõjus

Vaatamata arvestatavatele abisaajariikide puudujääkidele toetas komisjon abiandjate koordineerimist mõjusalt

II osa. Kas IPA parandas Lääne-Balkani riikides haldussuutlikkust?

Komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid

Õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud IPA oli osaliselt jätkusuutlik

Poliitilises dialoogis käsitleti haldussuutlikkust

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Peamised sündmused ELi ja Lääne-Balkani riikide suhete mõistmiseks
II lisa. | IPA I riiklike projektide auditivalim
III lisa. | IPA I riiklike projektide auditivalim

Komisjoni vastused

Lühendid

BIRN: Balkani uudiseid koondav internetiajakiri

IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend (I: 2007–2013, II: 2014–2020)

MIPD: mitmeaastane suunav kavandamisdokument

RCC: piirkondlik koostöönõukogu

ReSPA: piirkondlik avaliku halduse kool

SAA: stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping

SIGMA: juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm

UNSCR: ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon

WBIF: Lääne-Balkani investeerimiskeskkond

Kokkuvõte

I

Aastatel 2007–2014 andis EL IPA kaudu Lääne-Balkani riikidele rahalist abi summas 5,1 miljardit eurot. See eraldati riiklike ja piirkondlike programmide kaudu. Riiklike programmide rahastamisest ligikaudu veerand suunati õigusriigi ja avaliku halduse reformi olulise tähtsusega sektorite haldussuutlikkuse parandamisele. Lisaks sellele aitas poliitiline dialoog parandada haldussuutlikkust kuues Lääne-Balkani riigis, kes on IPA õigusliku ja rahalise abi saajad.

II

Kontrollikoda hindas, kas IPA haldamine komisjoni poolt Lääne-Balkanil oli mõjus ja kas see reaalselt parandas piirkonna haldussuutlikkust. Käsitleti peamiselt programmitöö perioodi 2007–2013, kuid võeti arvesse ka uue programmitöö perioodi (2014–2020) arengut.

III

Käesoleva metaauditi eritunnus on asjaolu, et selle raames hinnati põhiliselt kontrollikoja eelmiste eriaruannete ja komisjoni hindamiste andmeid. Kontrollikoda hindas kogu IPA programmi koostamise protsessi (I osa) ning kontrollis 52 riiklikku projekti ja kolme piirkondlikku programmi (II osa).

IV

Kontrollikoda järeldas, et ELi ühinemiseelne abi oli üldjoontes tõhus ning IPA I tugevdas osaliselt piirkonna haldussuutlikkust vaatamata Lääne-Balkani riikidele ametiasutustele omastele märkimisväärsetele puudustele.

V

Mis puudutab komisjonipoolset haldamist, siis IPA I eesmärgid ei olnud alati täpsed ja mõõdetavad. Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate hindamised õigusriigi valdkonnas tõid välja märkimisväärseid puudusi. IPA I kasutamist takistas nõrk haldussuutlikkus mõnes riigis ning detsentraliseeritud rakendamise puhul ELi vahendite haldamisega seonduvad ranged nõuded.

VI

IPA I raames ei kohaldanud komisjon järjepidevalt rangeid nõudeid ega nende järelevalvet. Komisjoni IPA projektide rakendamise järelevalve oli mõjus, hoolimata mõningatest puudustest tulemuspõhise järelevalvesüsteemi aruandluses. Samuti olid osaliselt mõjusad IPA hindamiste järelduste ja soovituste järelmeetmed. Hoolimata abisaaja märkimisväärsetest puudustest suutis komisjon rahastamise koordineerimist toetada.

VII

Mis puudutab haldussuutlikkust Lääne-Balkanil, siis IPA andis üldjuhul lepingutes kavandatud tulemusi ning selle õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud toetus oli osaliselt jätkusuutlik.

VIII

Õigusriigi projektide puhul ei kohaldanud komisjon tingimuslikkust piisavalt ning suhteliselt vähe IPA vahendeid eraldati olulistes õigusriigi valdkondades, nagu meediavabadus, prokuratuur ning võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Abisaajate institutsioonide reformimise tahte puudumine, ebapiisav eelarve ja personal, samuti kehv kooskõlastamine mõjutasid samuti projektide jätkusuutlikkust.

IX

Avaliku halduse reformi valdkonnas suutis komisjon paljud projektitulemused muuta jätkusuutlikeks tulemusteks. Kuigi see ei ole IPA selge eesmärk, võib see innustada abisaajaid rohkem kasutama IPAt õppevahendina avaliku halduse teistes valdkondades.

X

Piirkondliku koostöö parandamine ja haldussuutlikkuse suurendamine piirkonnas tervikuna on suure tähtsusega ning komisjon on seda julgustanud Lääne-Balkani investeerimisraamistiku kaudu. Siiski ei olnud piirkondlikul koostöönõukogul auditeeritud ajavahemiku jooksul kohapeal märkimisväärset mõju. Piirkondliku avaliku halduse kooli puhul oli liiga vara otsustada, kas see parandas haldussuutlikkust Lääne-Balkanil.

XI

Lääne-Balkaniga peetaval poliitilisel dialoogil oli õigusriigile mitmel juhul üksnes piiratud mõju. Sellega saavutati aga mõningat edu avaliku halduse reformi alal.

XII

Aruandes antakse mitu konkreetset ja mõõdetavat soovitust, et parandada eesmärkide seadmist ning IPA projektide kavandamist ja rakendamist Lääne-Balkanil ning julgustada kuue Lääne-Balkani riigi ametivõime rohkem panustama haldussuutlikkuse parandamisse.

Sissejuhatus

01

Pärast Horvaatia liitumist 2013. aastal on ELi Lääne-Balkani laienemispoliitika tegelenud kuue riigiga: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Kosovo*, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, Montenegro ja Serbia (vt joonis 1).

Joonis 1

Lääne-Balkani poliitiline kaart

*See nimetus ei piira seisukohti staatuse kohta ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

Allikas: Euroopa Komisjon.

02

Peale 1980. aastate majandus- ja poliitilist kriisi ning natsionalismi esilekerkimist lagunes Jugoslaavia 1990. aastatel esialgu viieks vabariigiks, mis tõi mitmes neist kaasa relvastatud konflikti. Hiljem kuulutasid iseseisvuse välja ka Montenegro (2006) ja Kosovo (2008). Albaanias valitses aastani 1991 täielikult isoleeritud kommunistlik diktatuur ning avalik haldus tuli üles ehitada tühjalt kohalt. Kuigi neid kuut Euroopa riiki on ajalooliselt mõjutanud tõsised etnilised, poliitilised ja majanduslikud konfliktid, soovivad nad kõik ühineda ELiga, kus neil on ühtne eesmärk. Kõik kuus Lääne-Balkani riiki on ELiga ühinemise kandidaatriigid või potentsiaalsed kandidaatriigid (vt tabel 1 ja 1. selgitus).

Tabel 1

Lääne-Balkani riikide staatus ELiga ühinemise seisukohast

Kandidaatriigi staatus
(alates aastast)
Ühinemisläbirääkimiste staatus

Albaania
2014
Läbirääkimisi ei ole alustatud

Bosnia ja Hertsegoviina
Potentsiaalne kandidaatriik
Läbirääkimisi ei ole alustatud

Kosovo
Potentsiaalne kandidaatriik
Läbirääkimisi ei ole alustatud

Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
2005
Läbirääkimisi ei ole alustatud

Montenegro
2010
22 peatükki on avatud, kaks suletud

Serbia
2012
Kaks peatükki on avatud

Allikas: Euroopa Komisjon.

1. selgitus

Ühinemine ELiga

ELi institutsioonides nimetatakse kehtivaid ELi põhimõtteid, poliitikat, õigusakte, tavasid, kohustusi ja eesmärke sageli ELi õigustikuks. Õigustik asub ühinemisläbirääkimiste keskmes ja koosneb 35 ühinemispeatükist, mille üle peavad EL ja iga kandidaatriik läbi rääkima. Näiteks peatükk 23 hõlmab kohtuid ja põhiõigusi ning peatükk 24 õigust, vabadust ja turvalisust.

Valitsustevahelised konverentsid on organid, mis võtavad vastu otsuseid peatükkide avamise ja ajutise sulgemise kohta kooskõlas nõukogus heaks kiidetud läbirääkimisraamistikuga. Montenegro osaleb nendel konverentsidel alates 2012. aastast ja Serbia alates 2014. aastast. Komisjon ei ole teinud otsust Albaania ja endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigiga liitumisraamistiku loomiseks, seega ei alustatud nendega ka valitsustevahelisi konverentse. Potentsiaalsete kandidaatriikidena ei vasta Bosnia ja Hertsegoviina ning Kosovo ühinemisläbirääkimiste alustamise tingimustele.

03

ELi eesmärk integreerida need riigid ELi on olnud ELi ja Lääne-Balkani riikide suhete keskmes alates 2000. aastast (vt I lisa). Alates 2007. aastast on komisjon andnud neile rahalist abi IPA kaudu¹, nagu on näidatud IPA I käsitleval joonisel 2.

04

Iga IPA programmiga toetas EL erinevaid sektoreid, nagu õigusriik², avaliku halduse reformimine, keskkond, transport, maaelu areng ja sotsiaalne areng. Samuti toetati piiriüleseid ja mitme abisaajaga programme kuues Lääne-Balkani riigis kui ühes piirkonnas.

Joonis 2

IPA I eraldamine Lääne-Balkani riikidele (2007–2013)

Märkus: protsendid on ümardatud.

Allikas: Euroopa Komisjon, 31. detsember 2015.

05

IPA toetus õigusriigi arendamiseks abisaajariikides oli kavandatud eesmärgiga tuua mitmesugused tundlikud riigiorganid, nagu ministeeriumid, politsei ja kohtud, lähemale ELi põhiõigustele ja õigustikule. IPA toetas ka tõhusamate riiklike õigusaktide koostamise ja vastuvõtmise tagamist.

06

Avaliku halduse, sealhulgas riigi finantsjuhtimise toetamine IPA poolt hõlmas ka selliseid tundlikke valdkondi nagu oskustel põhinev töölevõtmine ja kvaliteetsed koolitused avalikus halduses ning kogu eelarvetsükkel, sealhulgas maksude kogumine, eelarve koostamine, hanked, avalik sisefinantskontroll, välisaudit ja statistika.

07

Lisaks toetas komisjon piirkondlike programmide abil piirkondlike organisatsioonide tegevust (nt piirkondlik koostöönõukogu (RCC) ja piirkondlik avaliku halduse kool (ReSPA)) ning andis abi Lääne-Balkani investeerimiskeskkonna kaudu. Kuigi Lääne-Balkani investeerimiskeskkonna peamine eesmärk ei olnud haldussuutlikkuse parandamine Lääne-Balkani riikides, toetas see kõnealust eesmärki.

08

Komisjoni iga-aastases eduaruandes hinnatakse kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide edusamme ELiga ühinemisel. Nimetatud aruannetes mainitakse eelkõige Lääne-Balkani kontekstis laialt levinud korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust ning kohtusüsteemi sõltumatusega seotud puudusi³. Komisjon jälgib olukorda igas riigis seire, ekspertide külastuste ning poliitilise dialoogi kohtumiste kaudu.

09

Dokumendis „Poliitilised suunised Euroopa Komisjoni järgmise koosseisu jaoks” sedastatakse, et enne 2020. aastat ei liitu ELiga ükski uus riik⁴. Siiski on komisjonil uue ajakava raames ning arvestades seda, et Lääne-Balkani riigid on juba strateegiliselt olulised partnerid, võimalus saavutada pikaajalised strateegilised eesmärgid ja valmistada tulevaseks ELiga ühinemiseks ette mitte ainult üksikuid riike, vaid piirkonda tervikuna ühtlustatud protsessi ja kooskõlastatud piirkondliku lähenemisviisi raames⁵.

*See nimetus ei piira seisukohti staatuse kohta ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

1Nõukogu 17. juuli 2006. aasta määrus, (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA I) (ELT L 210, 31.7.2006, lk 82), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 231/2014, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA II) (ELT L 77, 15.3.2014, lk 11).

2Põhiõigused, justiits- ja siseküsimused, sealhulgas võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu.

3Vt Albaaniat, Bosniat ja Hertsegoviinat, Kosovot, endist Jugoslaavia Makedoonia vabariiki, Montenegrot ja Serbiat käsitlevad eduaruanded, 2012–2015.

4Euroopa Komisjoni presidendikandidaadi Junckeri avakõne Euroopa Parlamendi täiskogu istungil, 15. juuli 2014, punkt 9.

5Vt nõukogu järeldused laienemis-, stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi kohta, 15356/15, 15. detsember 2015.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

10

Arvestades eelmiste eriaruannete leide, oli kontrollikoja eesmärk hinnata, kas komisjon aitas IPA programmiga kaasa haldussuutlikkuse parandamisele Lääne-Balkani riikides. Kontrollikoda püstitas kaks põhiküsimust:

a)Kas komisjon haldas IPAt Lääne-Balkani riikides hästi?

b)Kas IPA parandas haldussuutlikkust Lääne-Balkani riikides?

11

Audit käsitles ajavahemikku 2007–2013 (IPA I), kuid arvesse võeti ka ajavahemiku 2014–2020 (IPA II) esimest etappi. Keskenduti haldussuutlikkuse tugevdamise kahele sektorile Lääne-Balkani riikides:

a)õigusriik (põhiõigused, justiits- ja siseküsimused), pöörates erilist tähelepanu korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisele;

b)avaliku halduse reform, sealhulgas riigi rahanduse juhtimine.

12

Nagu nähtub tabelist 2, kontrollis kontrollikoda õigusriigi ja avaliku halduse reformi valdkonna projektidest koguväärtusega 902 miljonit eurot 52 projekti, millele eraldatud kogusumma on 109 miljonit eurot (12%)⁶. Piirkondlikest programmidest, millele on eraldatud 1,16 miljardit eurot, kontrolliti kolme, millele eraldatud kogusumma on 330 miljonit eurot (28%)⁷.

Tabel 2

IPA (2007–2013) vahendid haldussuutlikkuse parandamiseks Lääne-Balkani riikides

IPA programmid haldussuutlikkuse parandamiseks Lääne-Balkani riikides | Lepingusummad | Auditeeritud projektide osakaal | Auditeeritud projektide/programmide arv
Kokku | Auditeeritud
Riiklikud programmid, õigusriigi projektid | 485 | 60 | 12% | 29
Riiklikud programmid, avaliku halduse reformi projektid | 417 | 49 | 12% | 23
KOKKU | 902 | 109 | 12% | 52
Piirkondlikud programmid | 1 160 | 330 | 28% | 3
ÜLDMAKSUMUS | 2 062 | 439 | 21% |

Märkus: summad miljonites eurodes, protsendid on ümardatud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal, 30. juuni 2015.

13

Oluline osa kontrollikoja tööst oli hinnata, millised ELi programmid ja projektid saavutasid määruses, milles sätestatakse liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused, kindlaks määratud tulemused⁸.

14

Metaauditi lähenemisviisi raames vaadati kõigepealt läbi mitu Lääne-Balkani riike käsitlevat kontrollikoja eriaruannet ja komisjoni hindamisaruannet (vt tabel 3). Võttes arvesse metaauditi ulatust ja läbivaadatud aruandeid, tehti kindlaks auditilüngad, mille tulemusena tehti 2015. aasta märtsist kuni detsembrini oluline täiendav audititöö. Täiendav töö hõlmas komisjoni edu-, järelevalve-, ekspert- ja koosolekute aruannete läbivaatamist ning intervjuude tegemist komisjoni, Euroopa välisteenistuse, ELi delegatsiooni liikmetega ja Lääne-Balkani riikide asjakohaste riigiasutuste töötajatega ning piirkondliku koostöönõukogu liikmetega.

Tabel 3

Auditeerimisel kasutatud varasemad auditi- ja hindamisaruanded

Allikad | Dokumendiviited
EUROOPA KONTROLLIKOJA ERIARUANDED | 20/2016: Haldussuutlikkuse suurendamine Montenegros: edusamme on tehtud, kuid paljudes põhivaldkondades vajatakse paremaid tulemusi
11/2016: Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes
19/2014: ELi ühinemiseelne abi Serbiale
18/2014 EuropeAidi hindamis- ja tulemustele suunatud järelevalve süsteemid
18/2012: Euroopa Liidu poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi
14/2011: Kas ELi toetus on suurendanud Horvaatia suutlikkust ühinemisjärgse rahastamise haldamiseks?
12/2009: Komisjoni projektide mõjusus justiits- ja siseküsimuste valdkonnas Lääne-Balkani riikides
5/2007: Programmi CARDS haldamine komisjoni poolt
HINDAMISED | IPA abi korruptsioonivastase võitluse toetamiseks, august 2015
Avaliku halduse põhimõtted, SIGMA algolukorra mõõtmine (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, Kosovo, Montenegro, Serbia), aprill 2015
IPA metahindamine, september 2013
IPA – ühinemiseelse abi vahe- ja metahindamine, mitme abisaajaga programmide hindamine, juuni 2013
Õigusriik, kohtureform ning võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, veebruar 2013

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

6II lisa sisaldab kõnealuste auditeeritud projektide täielikku loetelu.

7III lisas on toodud kõnealuste programmide loetelu.

8Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määruse (EL) nr 236/2014, millega sätestatakse liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused, preambuli 12. põhjendus ja artikkel 12 (ELT L 77, 15.3.2014, lk 95).

Tähelepanekud

I osa. Kas komisjon haldas ühinemiseelse abi rahastamisvahendit (IPA) Lääne-Balkani riikides hästi?

15

Kontrollikoda hindas, kuidas komisjon on IPAt hallanud kogu programmitöö tsükli jooksul, lähtudes seejuures alljärgnevalt loetletud auditikriteeriumidest.

a)Kas IPA-l olid täpsed ja mõõdetavad eesmärgid?

b)Kas programmid ja projektid rajanesid selgetel vajadustel?

c)Kas abi maksti välja (vahendite kasutamine)?

d)Kas abi saamise suhtes rakendati rangeid tingimusi (tingimuslikkus)?

e)Kas rakendamise järelevalve ja tulemuste hindamine oli mõjus?

f)Kas rahastajate abi koordineeriti mõjusalt?

IPA I raames ei olnud eesmärgid alati täpsed ja mõõdetavad

16

ELi finantsmääruses sätestatakse, et kõikidele eelarvega hõlmatud tegevusvaldkondadele seatakse täpsed ja mõõdetavad eesmärgid⁹. IPA määrustes¹⁰ ja komisjoni mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides käsitletakse õigusriigi ja avaliku halduse reformi tähtsust Lääne-Balkani riikides.

Riiklike programmide eesmärgid on sageli laiaulatuslikud

17

IPA I jooksul olid eesmärgid nii laiaulatuslikud, et need ei olnud sageli täpsed ega konkreetsete sihtarvude abil mõõdetavad¹¹. Montenegro ja Serbia puhul, kelle ühinemisläbirääkimised algasid vastavalt 2012. ja 2014. aastal, määratles komisjon aga täpsed ja mõõdetavad õigusriigi eesmärgid, mis saavutamata jäämise puhul võivad takistada laienemisläbirääkimisi¹².

18

Lisaks on komisjon alates 2010. aastast liikunud peamiselt üksikute projektide toetamiselt selgema ja mõõdetavama valdkondliku lähenemisviisi poole¹³, mille raames sobituvad programmid ja projektid selgelt valdkondlikesse strateegiatesse. Komisjon kavatseb valdkondlikku lähenemisviisi täiel määral kohaldada IPA II rakendamise raames¹⁴.

Piirkondlikel programmidel olid üldiselt täpsed ja mõõdetavad eesmärgid

19

Kontrollitud piirkondlike programmide eesmärgid olid üldiselt täpsed ja mõõdetavad. Arvestades ajaloolist konflikti Lääne-Balkani riikide vahel, on piirkondlikel programmidel üldiselt selge piirkondliku integratsiooni eesmärk, mis vastab IPA konfliktijärgse lepitamise, usaldust suurendavate meetmete ja ülesehitustöö toetamise eesmärkidele¹⁵ (vt selgitus 2).

2. selgitus

Lääne-Balkani investeerimisraamistik

Lääne-Balkani investeerimisraamistiku selge eesmärk on pakkuda finants- ja tehnilist abi strateegilisteks investeeringuteks ning selle eesmärgid on mõõdetavad täpsete näitajate kaudu (nt projektitaotluste arv, makstud tehniline abi, antud toetus)¹⁶.

Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate hindamised tõid välja märkimisväärseid puudusi

20

IPA I programmitöö perioodi jooksul koostas komisjon kavandamisdokumendid (MIPD), milles määrati kindlaks IPA toetuse põhisektorid. Riiklikud ametiasutused tegid oma vajaduste hindamise kas omal algatusel või komisjoni üleskutsel.

Vajaduste hindamine komisjoni tasandil

21

Mitmeaastased suunavad kavandamisdokumendid põhinesid tavaliselt prioriteetidel, mis määrati kindlaks eduaruannetes ja ühinemispartnerlustes. Need ei põhinenud abisaajariikide hindamisel eri sektorite (nt õigusriik) haldussuutlikkuse lähteolukorra hindamise alusel ega arvestanud riikide tegelikku tahet reforme ellu viia. Projektide tasandil põhinesid kontrollitud projektid selgelt komisjoni määratletud ja abi saavate riikidega kokkulepitud vajadustel.

22

IPA II programmitöö perioodi ajal asendati IPA I kavandamisdokumendid riigi tasandil suunavate strateegiadokumentidega (2014–2020). Neis pöörati rohkem tähelepanu abisaajate võimele viia ellu valdkondlikke reforme poliitilisel tasandil ja hallata IPA rahastamist.

Vajaduste hindamine abisaaja tasandil

23

Kui kõigil Lääne-Balkani riikidel oli põhjalik riiklik strateegia, et hinnata vajadusi avaliku halduse reformi valdkonnas, siis Albaanias ja Kosovos õigusriigi valdkonnas strateegia puudus. Bosnias ja Hertsegoviinas võeti kohtusüsteemi reformistrateegia vastu väga hilja (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Kohtusüsteemi reformistrateegia Bosnias ja Hertsegoviinas aastatel 2014–2018

Kõnealuse strateegia vastuvõtmine oli ELi ja riiklike ametiasutuste vahelise poliitilise dialoogi, eelkõige õigusküsimusi käsitleva struktureeritud dialoogi osa. Kohtusüsteemi reformistrateegia võeti vastu alles 2015. aastal, mille põhjuseks olid erimeelsused ametiasutuste vahel Bosnias ja Hertsegoviinas. Eelkõige seadis Serblaste Vabariik (vt joonis 3) järjepidevalt kahtluse alla komisjoni poolt IPA raames tehtud vajaduste hindamise. See kahjustas riiklike vajaduste hindamise asjakohasust, eelkõige projektide puhul, mille eesmärk oli edendada koordineerimist korruptsioonivastase tegevuse, politsei ja kohalike ametiasutuste vahel.

Joonis 3

Bosnia ja Hertsegoviina poliitiline kaart

Allikas: Eurostat.

IPA vahendite kasutamise protsessi takistas mõnel juhul nõrk haldussuutlikkus

24

Mõnes Lääne-Balkani riigis oli keeruline IPA I raames eraldatud toetust välja maksta (vt joonis 4), mida peamiselt põhjustas nõrk haldussuutlikkus.

Joonis 4

Vahendite kasutamine protsendina eraldistest, mille kohta ei ole veel lepingut sõlmitud, ja summadest, mille kohta on leping sõlmitud, kuid mis ei ole veel välja makstud, IPA I (2007–2013)

Allikas: kontrollikoja arvutused komisjoni andmete põhjal, 31. detsember 2015.

25

Tuginedes erinevate IPA tegevusstruktuuride kontrollimisele Lääne-Balkani riikides, saab seda osaliselt selgitada asjaoluga, et komisjon detsentraliseeris suure osa IPA eelarve täitmisest riigi ametiasutustele¹⁷. Nagu kontrollikoda täheldas endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi ja Serbia (vt 4. selgitus), samuti Albaania puhul, nõudis see õppimisaega ja keerukamat juhtimisstruktuuri¹⁸.

4. selgitus

IPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused

Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik

Komisjon detsentraliseeris eelarve täitmise kooskõlas finantsmääruse¹⁹ ja IPA I määrustega, kuid need määrused ei näinud ette selle hindamist, kas riigi ametiasutused olid valmis detsentraliseeritud vahendite mahu ja keerukuse juhtimiseks²⁰. Pärast detsentraliseerimist oli riigiasutustel raskusi tähtaegadest kinnipidamisega ja piisava kvaliteediga lepingudokumentide esitamisega. Paljudel juhtudel oli selle tagajärjeks põhireformide rahastamiseks kavandatud projektide käivitamata jätmine ning oodata on edasist kahju²¹.

Serbia

Auditeerimisasutuse ja täitevasutuse loomist IPA projektide haldamiseks mõjutasid pikaajalised ja tõsised puudused, mis tehti kindlaks komisjoni enda audititega. Detsentraliseeritud rakendussüsteem ei olnud seotud riigirahanduse süsteemi esialgse põhjaliku hindamisega²², vaid põhines üksnes Serbia IPA süsteemi vastavusel finantsmääruses sätestatud sisekontrollinõuetele²³.

26

IPA II (2014–2020) raames on rohkem tähelepanu pööratud riikide finantsjuhtimissüsteemi parandamisele tervikuna. IPA II programmid võeti aga uue IPA õigusraamistiku ja menetluste viibimise tõttu vastu alles 2014. aasta lõpus. Lepingute sõlmimine ja maksed on edasi lükkunud abisaajariikide ratifitseerimismenetluste tõttu. Seetõttu oli auditi tegemise ajal liiga vara kommenteerida IPA II raames lepinguga hõlmatud ja välja makstud summasid.

Komisjon ei kohaldanud järjepidevalt rangeid tingimusi

27

Komisjoni järjestikustes laienemisstrateegiates viidatakse korduvalt „rangetele tingimustele”²⁴, mõistet ennast seejuures täpselt määratlemata. Tingimuslikkus tähendab põhimõtet, mille kohaselt seatakse lepingu sõlmimisele või makse tegemisele poliitika, programmi või projekti tasandil teatud tingimused. Kui toetuse saaja ei vasta nendele eelmääratletud tingimustele, võib komisjon võtta selliseid meetmeid nagu maksete peatamine kogu programmi jooksul, tulevase abi vähendamine või projekti tühistamine.

28

Programmitasandil kasutas komisjon rangeid tingimusi üksnes väga vähestel juhtudel: Bosnias ja Hertsegoviinas (vt 5. selgitus) ja endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis²⁵.

5. selgitus

Ranged tingimused programmitasandil, õigusküsimused Bosnias ja Hertsegoviinas

Bosnia ja Hertsegoviina ELiga integreerumise protsess seiskus 2013. aastal. Riigi poliitilised esindajad tundusid olevat võimetud saavutama vajalikku konsensust, et minna edasi ühinemiseelsete toimingutega, või nad ei soovinud seda saavutada. Seda näitlikustas riigi võimetus või poliitilise tahte puudumine Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendi jõustamisel²⁶. See viis komisjoni tingimuslikkuse kohaldamiseni, vähendades 2013. aasta IPA I eraldisi 45 miljoni euro võrra ning kehtestades IPA II eraldiste vähendamise²⁷. Kui Bosnial ja Hertsegoviinal ei õnnestunud võtta vastu uut üldist kohtuvaldkonna reformi strateegiat, mida olid toetanud kõik neli konstitutsioonilist üksust, sealhulgas Republika Srpska (vt kaarti joonisel 3), peatas komisjon praeguse eelarvetoetuse justiitsvaldkonnas.

29

Komisjon ei kohaldanud projekti tasandil süstemaatiliselt rangeid tingimusi, nagu nähtub näidetest 6. selgituses. Kui Euroopa Kontrollikoda soovitas 2011. aastal pöörata rohkem tähelepanu selle tagamisele, et teiste ühinemiseelsete riikide projektitaotlused oleksid piisavalt küpsed nende elluviimiseks²⁸, siis komisjon ei ole seda alati taganud. See mõjutas projektide elluviimist mitmes riigis²⁹.

6. selgitus

IPA I raames ei kohaldatud ranget tingimuslikkust

Albaania

15 auditeeritud projektist seitsme puhul ei seadnud komisjon rangeid tingimusi lepingute sõlmimise etapis³⁰ ja enne maksete tegemist. See ei olnud nii ainult projektide puhul, mis seadsid esikohale keerukad eesmärgid (nt korruptsioonivastaste meetmete tugevdamine), vaid ka nende projektide puhul, millel olid suhteliselt konkreetsed eesmärgid, nt Tirana kohtupalee projekt (vt II lisa, projekt 10). Selle projekti puhul puudusid vajalikud load ja väidetavad probleemid maa omandisuhetes põhjustasid edasisi raskusi. Pärast 4,5 aastat kestnud läbirääkimisi justiitsministeeriumiga katkestas komisjon projekti ja suunas osa vahenditest ümber meetmetele, mis ei olnud seotud õigusriigi valdkonnaga.

Serbia

Komisjon ei pööranud piisavalt tähelepanu tingimuslikkusele, eesmärkide järjestamisele projektide ülesehituses ja õiguslikele vastuoludele. See ohustas sageli projektide sujuvat ja õigeaegset elluviimist³¹. Pärast 2012. aastat lükati projektitaotlusi mõnikord edasi või vähendati projekti mahtu lubade puudumise tõttu või nõutavate teostatavusuuringute esitamata jätmise tõttu.

Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus ja hindamiste kontroll osaliselt mõjus

30

Komisjon tegi sektori reformide ja projektide elluviimise üle seiret nii otse kui ka kuue ELi delegatsiooni kaudu Lääne-Balkani riikides. Kõrgeima taseme seire toimus kaks korda aastas korraldatavatel ühistel seirekomisjoni kohtumistel ja regulaarsemalt valdkondade seirekomisjonides. ELi delegatsioonid tegid projekti elluviimise üle seiret ka kohapeal.

31

Komisjon viis oma hindamistsükli osana läbi valdkonna ja temaatilised hindamised. Neid ei tohiks ajada segi iga-aastaste eduaruannetega kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide kohta, mis on komisjoni ametlikud poliitilised hinnangud nende riikide kohta.

Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus

32

ELi delegatsioonid tegid IPA projektide üle mõjusat valdkonnaülest seiret, kasutades järgmisi vahendeid:

a)juhtimis- ja teabesüsteemidel põhinevad seaduslikkuse ja korrektsuse kontrollid;

b)koordineerimiskoosolekute korraldamine, mis hõlmasid töövõtjaid ja abisaajariigi haldusasutusi, samuti kohapealse kontrolli tegemine;

c)iga-aastaste edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja aruannete esitamine;

d)ühiste seirekomisjoni ja valdkonnapõhise seirekomisjoni koosolekute korraldamine;

e)riskantsemate projektide puhul kord kvartalis projektisiseste seiretabelite koostamine.

33

Komisjon tegi IPA rakendamise ja väljundite saavutamise üle mõjusat seiret³². Lisaks eespool nimetatud seiremeetmetele järgiti tulemustele suunatud järelevalve aruannetes standardset komisjoni metodoloogiat ning jälgiti üldjuhul pooleliolevate projektide tulemusi. Siiski näitas tulemustele suunatud järelevalve kolme olulist puudujääki.

34

Esiteks hõlmas märkimisväärne hulk IPA projekte, mida kontrollikoda hindas, lepinguid väärtusega alla ühe miljoni euro, olles tulemustele suunatud järelevalve aruannete künnisest allpool. Seepärast ei tehtud kõigi poliitiliselt tundlike projektide suhtes tulemustele suunatud järelevalvet. Teiseks ei mõõdetud mitte üheski hinnatud aruandes tingimuslikkuse nõuete täitmist. Kolmandaks tähendas projektide ex post järelevalve puudumine³³ seda, et projektide jätkusuutlikkust ei olnud võimalik mõõta.

Komisjon tegi osaliselt mõjusaid järelhindamisi

35

Võttes arvesse õigusriigi põhimõtet, korraldas komisjon laiaulatusliku IPA valdkonnaülese hindamise Lääne-Balkani riikides ning tegi kaks IPA projektide temaatilist hindamist, neist ühe õigusriigi ja teise korruptsioonivastase võitluse kohta³⁴. Tihedas koostöös Euroopa Nõukogu ja Veneetsia komisjoniga³⁵ toetas komisjon suure hulga ekspertkülastuste aruannete koostamist õigusküsimustes, mis tõid välja näiteks selle, et endiselt puuduvad tulemused süüdimõistvate otsuste tegemisel kriminaalasjades.

36

Vaatamata sellele ei kasutanud komisjon oma hinnanguid ega ekspertide kohapealsete külastuste aruandeid tingimuslikkuse paremaks rakendamiseks. Komisjon ei kohandanud tulemustele suunatud järelevalve aruandlusnäitajaid õigusriigi projektidele, mis pigem keskendusid pooleliolevate projektide väljundnäitajatele. Komisjon nentis ka ise, et projektide järelkontroll IPA õigusriigi valdkonnas sageli puudus.

37

Seoses avaliku halduse reformiga ei teinud komisjon IPA abi laiaulatuslikku hindamist, kuid mõned hindamised hõlmasid piiratud arvul IPA projekte selles valdkonnas.

Vaatamata arvestatavatele abisaajariikide puudujääkidele toetas komisjon abiandjate koordineerimist mõjusalt

38

Riikide juhtimisel toimuva abistamise põhimõte on sätestatud Pariisi deklaratsioonis abi tõhususe kohta (2005)³⁶. Selle põhimõtte kohaselt, mis kohaldub ka IPA abile, peaks iga abisaajariik seadma piiratud arvul valdkondades realistlikud eesmärgid ning vältima abi dubleerimist. Komisjon toetas kogu piirkonnas mõjusalt abisaajariike abi koordineerimise ülesande täitmisel.

Abiandjate tegevuse koordineerimine piirkondlikul tasandil

39

Nii Lääne-Balkani investeerimisraamistikku kui ka piirkondlikku koostöönõukogu rahastatakse IPA piirkondlikest programmidest. Nende üks eesmärke on parandada abi andmise koordineerimist Lääne-Balkani riikide vahel (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Piirkondlik abi koordineerimine Lääne-Balkani riikides

Lääne-Balkani investeerimisraamistik

Lääne-Balkani investeerimisraamistiku taristuprojektide puhul lihtsustas kõigi Lääne-Balkani riikide poolt 2015. aasta detsembriks esitatud ühtne taristuprojektide vormdokument projektide hindamis- ja valimisprotsessi.

Piirkondlik koostöönõukogu

Üks piirkondliku koostöönõukogu eesmärkidest hõlmas piirkondliku lähenemisviisi tagamist rahastajate abis³⁷. Peale ühe 2015. aastal toimunud kohtumise ei kasutanud Lääne-Balkani riigid piirkondlikku koostöönõukogu abi koordineerimise eesmärgil.

Abi koordineerimine abisaajate tasandil

40

Abi koordineerimine abisaajariigi poolt oli mõjus Serbias, osaliselt mõjus endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis ja Montenegros ning ebamõjus Albaanias, Bosnias ja Hertsegoviinas ning Kosovos (vt 8. selgitus). Selle põhjuseks oli juhtimise ja haldussuutlikkuse puudulikkus riiklikes struktuurides, mis vastutasid abi koordineerimise eest. Kontrollikoda täheldas siiski, et komisjon toetas abisaajaid abi koordineerimisel mõningal määral.

8. selgitus

Ebamõjus abi koordineerimine abisaajate tasandil

Albaania

Kontrollikoda kontrollis abi koordineerimist arengu kavandamise, rahastamise ja välisabi ametis. Ametil puudus selge organisatsiooniline struktuur, nappis töötajaid ning puudus abiandjate andmebaas. Kui abistatavate valdkondade töögrupid pole olnud aktiivsed alates 2013. aastast, siis komisjoni juhitud doonorriikide tehniline sekretariaat võimaldas abiandjate tegevuse omavahelist täiendavust ja tööjõu jaotamist. Doonorriikide (USA, Itaalia, Prantsusmaa) esindajatega tehtud intervjuudes sai Tiranas asuva ELi delegatsiooni tegevus üldise tunnustuse osaliseks.

Kosovo

2011. aasta lõpuks polnud mõjusaid abi koordineerimismehhanisme käivitatud ning hoolimata pärast seda tehtud erinevatest algatustest abi koordineerimiseks üksikutes sektorites on EL ja teised rahvusvahelised abiandjad kutsunud Kosovo institutsioone üles võtma aktiivsemat rolli abi koordineerimise juhtimises ning tegema selle üle järelevalvet tehnilisel tasandil³⁸. Seda kinnitavad hiljutised komisjoni sisedokumendid.

II osa. Kas IPA parandas Lääne-Balkani riikides haldussuutlikkust?

41

Alates 2007. aastast on IPA ainus ELi poolt rahastatav instrument, mis on loodud Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkuse tõstmiseks. Kontrollikoda hindas ühelt poolt õigusriigi valdkonnas ja teiselt poolt avaliku halduse reformimise vallas, kas:

a)komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid;

b)lisaks väljunditele saavutatud IPA tulemused olid jätkusuutlikud;

c)poliitiline dialoog keskendub efektiivselt haldussuutlikkuse parandamisele.

Komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid

42

Eri valdkondades saavutasid nii riiklike kui ka piirkondlike programmide raames elluviidud projektid lepingutes sätestatud väljundid³⁹. Näiteks Albaania Fieri vangla ning Bosnia ja Hertsegoviina kõrgema kohtu- ja prokuratuurinõukogu infotehnoloogia süsteem valmis tähtajaks ja lepingutingimuste kohaselt (vt 1. ja 2. foto).

1. foto

Väljaehitatud vangikongid, vanglaehitusprojekt Albaanias Fieris

© Eriton Hasaj, 2014.

Allikas: Euroopa Komisjon (7. vahearuanne ja lõpparuanne, lk 33).

2. foto

Infotehnoloogia projekt kõrgemas kohtu- ja prokuratuurinõukogus, kes teeb järelevalvet Bosnia ja Hertsegoviina kohtusüsteemi üle Sarajevost

© Bosnia ja Hertsegoviina kõrgem kohtu- ja prokuratuurinõukogu (HJPC BiH).

Allikas: Euroopa Komisjon (projekti kirjeldav lõpparuanne, lk 23).

Õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud IPA oli osaliselt jätkusuutlik

Õigusriigi projektid olid osaliselt jätkusuutlikud

43

Mitmesugustes IPA vahenditest toetatud õigusriigi valdkondades (nt õiguskaitse, prokuratuur, kohtud, korruptsioonivastased ametid) õnnestus komisjonil vaid osaliselt muuta projektiväljundid jätkusuutlikeks tulemusteks. Auditivalimi 29st õigusriigi projektist ei olnud 15 jätkusuutlikud⁴⁰. Põhjused, miks tulemused ei olnud jätkusuutlikud, tulenesid sageli probleemidest abisaajariigi tasandil ning olid seotud ebapiisava eelarve ja töötajate arvu, nõrga koordineerimise ja poliitilise tahte puudumisega institutsioonide reformimisel ja järelhindamise tegemisel.

44

Nende 15 projekti puhul ei kohaldanud komisjon enne lepingute sõlmimist piisavalt asjakohaseid tingimusi. IPA lepingud oleksid võinud sisaldada tingimust, et kohtusüsteemi reformi valdkonnas võetakse kasutusele paremad tagatised. Selle ebaõnnestumise korral oleks tulnud IPA iga-aastaste eraldiste maksed tähtajatult peatada.

45

Piirkondlikul tasandil olid piirkondliku koostöönõukogu Kagu-Euroopa 2020. aasta strateegias tähtsal kohal kohtusüsteem ja korruptsioonivastane võitlus⁴¹. Ehkki piirkondlik koostöönõukogu sõltus suurel määral IPA toetustest⁴², ei täheldanud kontrollikoda selle Lääne-Balkani riikide rahvusvahelise organisatsiooni märkimisväärset tegevust õigusriigi vallas.

IPA I mõju korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastasele võitlusele oli piiratud

46

Alates 1995. aastast on organisatsioon Transparency International koostanud korruptsiooni tajumise indeksi alusel riikide pingerida⁴³ – mida madalamal riik asub, seda rohkem tajutakse korruptsiooni. Joonis 5 näitab kuue Lääne-Balkani riigi kohti pingereas viimase kuue aasta jooksul, mis kattub IPA I rakendusperioodi viimase osaga ja ulatub sellest kaugemale.

Joonis 5

Lääne-Balkani riikide kohad korruptsiooni tajumise indeksi pingereas

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeksi (2010–2015) põhjal.

47

2015. aastal olid Albaania ja Kosovo korruptsiooni tajumise indeksi pingereas vastavalt 88. ja 103. kohal, mis asetab need riigid samale tasemele Egiptuse ja Etioopiaga. Aastatel 2010–2015 asusid ülejäänud neli Lääne-Balkani riiki pingereas 60.–80. kohal.

48

Iga-aastased eduaruanded, uuringud ja kaks temaatilist hindamist viitavad sellele, et komisjon oli teadlik sellest, et poliitiline sekkumine Lääne-Balkani riikide kohtusüsteemide töösse oli laialt levinud, nagu ka kõrgetasemeline korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus⁴⁴ (vt 9. selgitus). Montenegros ja Serbias – kahes riigis, kellega EL on avanud ühinemisläbirääkimised⁴⁵ – oli kohtusüsteemi reformi ettevalmistuse tase parem kui ülejäänud neljas riigis.

9. selgitus

Poliitiline sekkumine, kõrgetasemeline korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus Lääne-Balkani riikides

Albaania

Kohtunike ja prokuröride täielik sõltumatus ja vastutus ei olnud tagatud. Aeglane õigusemõistmine ja kohtuotsused, mida ei viidud alati täide, tähendasid seda, et kuritegelike organisatsioonide likvideerimisele kaasa aitavate süüdimõistvate kohtuotsuste arv oli minimaalne⁴⁶.

Bosnia ja Hertsegoviina

Poliitiline tahe ei realiseerunud süüdimõistvates otsustes⁴⁷. Näiteks 2015. aasta piirkondliku koostöönõukogu uuringust selgus, et Bosnias ja Hertsegoviinas ei nõustunud 90% vastanutest väitega, et nende valitsus võitleb tõhusalt korruptsiooniga.

Kosovo

Vaidlustatud ametissenimetamised, ebaselged mandaadid ja riikliku rahastamise pidev puudujääk õõnestasid õigusriigi põhiinstitutsioonide tegevust Kosovos. Kõrgetasemeliste korruptsioonijuhtumite uurimisi toimus harva ning need ei päädinud lõpliku süüdimõistmisega. Lisaks ähvardas Kosovo kodanike osalemine organiseeritud kuritegevuses piirkondlikku rahvusrühmade vahelist stabiilsust⁴⁸.

49

Järelevalve eesmärgil palus komisjon igal abisaajariigil esitada loetelu tõhusate uurimiste, süüdistuste ja lõplike süüdimõistmiste kohta kohtuasjades, mis hõlmasid kõrgel tasemel esinenud korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. Olenevalt riigist esines kõrgetasemelisi korruptsiooni- ja organiseeritud kuritegevuse juhtumeid selles loetelus mõnest (Serbia) nullini (Kosovo), mis jällegi viitab poliitilise tahte puudumisele.

50

Komisjoni hinnangul peegeldus poliitilise tahte puudumine tihtilugu vastavatele institutsioonidele eraldatud ebapiisavates rahalistes ja inimressurssides, mis piiras IPA I tegevusulatust ja suutlikkust abi ära kasutada. 10. selgituses toodud kaks näidet näitavad, et IPA I mõju korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastasele võitlusele oli piiratud.

10. selgitus

IPA I projektide tulemused korruptsioonivastases võitluses

Korruptsioonivastane projekt Albaanias

Korruptsioonivastase projekti eesmärk Albaanias oli toetada Albaania valitsust korruptsioonivastase strateegia (2007–2013) elluviimisel. Lisaks sellele, et projektil ei õnnestunud saavutada mõõdetavaid tulemusi, nõrgestas selle jätkusuutlikkust asjaolu, et riigi korruptsioonivastase tegevuse koordinaator ei olnud sõltumatu ning koordineeritud poliitikaks riigi ja kohalikul tasandil nappis eelarvet ja inimressursse.

Riiklik korruptsiooni ennetamise komisjon endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis

Projekti eesmärk oli toetada peamise korruptsiooni ennetamise eest vastutava asutuse tööd. Projektis ei võetud aga arvesse asjaolu, et riiklikul korruptsiooni ennetamise komisjonil ei olnud võimalik oma volitusi tõhusalt kasutada, kuna riiklikud asutused ei olnud sellele valdkonnale piisavalt pühendunud, kõrgem juhtkond ei olnud sõltumatu ja ressursid olid ebapiisavad⁴⁹.

Komisjon kasutas IPA vahendeid õigusriigi põhivaldkondades vaid vähesel määral

51

Vaba meedia ja tugev kodanikuühiskond on peamised tegurid, mille abil suurendada üldsuse teadlikkust korruptsioonist ja organiseeritud kuritegevusest⁵⁰; need mõjutavad tihti korruptsioonivastaseid ameteid ja prokuratuuri aktiivsemalt tegutsema. Viimased omakorda panustavad otseselt tõhusate uurimiste, süüdistuste ja lõplike süüdimõistmiste tulemuslikkuse saavutamisse kohtuasjades, mis hõlmavad kõrgel tasemel esinevat korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. Õigusriigi kontekstis Lääne-Balkani riikides andsid püsivad probleemid kohtute sõltumatuse ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse mõjususega (vt punktid 46–50) ning komisjoni enda seisukohad ajakirjanduse, kodanikuühiskonna, korruptsioonivastaste ametite ja prokuratuuride tähtsuse kohta⁵¹ piisava aluse jätkuva toetuse eraldamiseks nendes võtmevaldkondades.

52

IPA I raames eraldas komisjon siiski suhteliselt vähe rahalisi vahendeid meediavabadusele ja kodanikuühiskonnale Lääne-Balkani riikides (0,5% toetuse kogusummast)⁵². Näiteks Albaania ei saanud korruptsioonivastase võitluse raames meediavabaduse ja kodanikuühiskonna edendamiseks mingeid riiklikke eraldisi. Samuti eraldas komisjon vähe vahendeid korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastaseks võitluseks (2%) ja prokuratuuri töö toetamiseks (1%).

Avaliku halduse reformimise projektid olid üldiselt jätkusuutlikud

53

Haldussuutlikkuse arendamise ja haldamisega kaasnes eriti palju probleeme, peamiselt laialt levinud korruptsiooni ja pideva poliitilise sekkumise tõttu avaliku teenistuse ametikohtade täitmises ja karjäärijuhtimises. Selle tagajärjel tekkis suur tööjõu voolavus ja kvalifitseeritud töötajate puudus riigi ametiasutustes⁵³. Selle taustal suutis komisjon muuta paljud projektiväljundid jätkusuutlikeks tulemusteks, mida IPA I oli toetanud (nt avaliku teenistuse reform, toll, prokuratuur, avaliku sektori sisefinantskontroll, audit).

54

Auditivalimisse kuulunud 23 riiklikust projektist 14 olid jätkusuutlikud⁵⁴. Projektid, mis ei olnud jätkusuutlikud, ei olnud seda peamiselt ebapiisava eelarve ja tööjõu, nõrga koordineerimise ning – mis kõige tähtsam – abisaajariigi poliitilise tahte puudumise tõttu reformida institutsioone ja edasi arendada reformiprotsessi. Mõnel juhul oleks komisjon võinud enne lepingute sõlmimist kindlaks määrata lisatingimused seoses õigusaktide ja projektide pädevusega, kuid ei teinud seda (vt 11. selgitus).

11. selgitus

IPA ja avaliku halduse reform

Bosnia ja Hertsegoviina

Selles riigis kiideti eelarve heaks hilinemisega ning eelarve kooskõlastamine ja planeerimine olid nõrgal tasemel⁵⁵. Lisaks oli riigi tasandil riigi eri osadel ja Brčko ringkonnal eraldi eelarved ja seadused avaliku teenistuse ja halduse kohta ning avalik haldus jäi killustatuks. See takistas kogu riigis halduse koordineerimise projekti ning riigi rahanduse statistika projekti jätkusuutlikkust.

55

Piirkondlike programmide puhul (vt III lisa) kavandati Lääne-Balkani investeerimisraamistik kombineeritud vahendina taristuprojektide jaoks Lääne-Balkani riikides⁵⁶. Vahemikus 2008–2014 sõlmiti projektide laenulepinguid 2,8 miljardi euro ulatuses, ELi toetust eraldati aga 305 miljonit eurot⁵⁷. Lääne-Balkani investeerimisraamistik oli hea vahend abi koordineerimise parandamiseks ja tehnilise toe andmiseks taristu eest vastutavatele riigi ametiasutustele (nt projektide ettevalmistamine, projekti finantsdokumentide koostamine), tugevdades seeläbi abisaaja haldussuutlikkust. Kontrollikoda analüüsis üht tüüpilist Lääne-Balkani investeerimisraamistiku projekti (vt 12. selgitus).

12. selgitus

Joonia–Aadria torujuhtme projekt

See 3,5 miljoni euro suurune piirkondlik projekt, mida rahastas Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank, seisnes Albaania ja Horvaatia vahelise gaasiühendusjuhtme teostatavusuuringu tehnilises abis. Projekti väljund (tehniline raport) koostati õigel ajal ning see andis tehnilisi eksperditeadmisi Albaania energia- ja tööstusministeeriumile. Seda kasutatakse gaasijuhtme üldplaani ja tulevase ehituse jaoks.

56

Kuue Lääne-Balkani riigi juhitav piirkondlik avaliku halduse kool on rahvusvaheline organisatsioon, mis asub Montenegros Danilovgradis. Kool sai 2,4 miljonit eurot IPA tehnilist abi, varustust ja mööblit ning iga-aastase 1,2 miljoni euro suuruse eraldise IPA-lt kooli tegevuse toetamiseks⁵⁸.

57

Kuigi selle eesmärk oli panustada Lääne-Balkani riikides tõhusasse ja professionaalsesse avalikku haldusesse, kasutasid nende riikide avalikud teenistujad piirkondliku avaliku halduse kooli koolitusvõimalusi vähe⁵⁹, mis ei olnud kooskõlas ligi 10 aasta jooksul piirkondlikku avaliku halduse kooli investeeritud IPA ja riiklike vahenditega⁶⁰. Komisjon tegi ettepanekuid piirkondliku avaliku halduse kooli tulemuste parandamiseks, sh IPA piirkondliku ja riikliku abi vahel koordineerimise tagamise kaudu⁶¹. Kuigi auditi tegemise ajaks oli nende ettepanekute alusel meetmeid võetud, oli liiga vara hinnata, kas piirkondlik avaliku halduse kool oli Lääne-Balkani riikides reaalselt haldussuutlikust parandanud.

Komisjon oleks võinud abisaajaid julgustada kasutama IPAt kui õppevahendit

58

Kontrollikoda leidis, et komisjon rakendas IPA l peamiselt nende IPA struktuuride raames, mis olid loodud spetsiaalselt IPA vahendite haldamiseks⁶². Komisjon oleks võinud aktiivselt julgustada ka riiklikke asutusi neis IPA struktuurides arendatud häid tavasid kasutama kui õppevahendit avaliku halduse muude osade tugevdamiseks väljaspool neid struktuure⁶³, kuigi see ei olnud konkreetselt IPA eesmärk. Seda aga ei tehtud ning seetõttu piirdus IPA panus haldussuutlikkuse tugevdamisel üksustega, mis olid tihedalt seotud IPA avaliku halduse reformiga. 13. ja 14. selgitus näitavad kahte ilmekat näidet, kus abisaaja ei suutnud kasutada häid tavasid, mida oleks võinud IPA-lt õppida.

13. selgitus

Projekt „Skopje 2014“, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik

Projekti maksumuseks hinnati 2010. aastal 80 miljonit eurot. 2015. aastal olid kogukulud aga hinnanguliselt seitsmekordistunud, ulatudes 560 miljoni euroni. See pealinnas ellu viidud suuremahuline linnaprojekt seisnes hoonete ja monumentide rajamises (vt 3. foto). IPA toetust ei saadud. Projektis ei järgitud ELi hanke-eeskirju, hankemenetlus oli läbipaistmatu (nt maksti tasu kunstiteoste eest, mida ei olnud enne pakkumist täpsustatud) ning väidetavaid rikkumisi hankelepingute sõlmimisel ei auditeeritud välisaudiitori poolt ega uuritud⁶⁴.

3. foto

Projekti „Skopje 2014“ osad: kunstiteosed Vardari jões ja avalikud hooned selle kaldapealsel

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

14. selgitus

Žeželji silla projekt Serbias

Serbia Vojvodina autonoomses piirkonnas rahastas IPA osaliselt Žeželji silla projektikulusid. Uus sild pidi valmima 2013. aasta novembriks, et asendada väga ülekoormatud ja ohtlikku raudteesilda Novi Sadi kesklinnas, mis ehitati ajutise ehitisena pärast eelmise silla pommitamist Kosovo vastu peetud sõjas. Ülemäärase halduskoormuse ja vähese kooskõlastatuse tõttu (nt Serbia ametiasutuste põhiülesannete delegeerimine välistele osapooltele, Serbia menetluste kokkusobimatus rahvusvaheliste projekteerimismenetlustega, probleemid projekti vahe-eesmärkide püstitamisel) tekkisid märkimisväärsed viivitused, mis kulmineerusid 2015. aastal, ja Serbia ametiasutused ei suutnud ellu viia neid projektietappe, mida IPA ei rahastanud (4. foto).

4. foto

Tulevase Žeželji silla asukoht Novi Sadis Doonau jõe ületamiseks

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Poliitilises dialoogis käsitleti haldussuutlikkust

59

IPA tulemused olenesid suuresti arvukate poliitikadialoogi struktuuride edusammudest. Poliitilist dialoogi peeti kas valitsustevahelisel tasandil või ühisel parlamentaarsel tasandil. Valitsustevahelise tasandi moodustasid Euroopa Liidu Nõukogu ja liikmesriigid, Euroopa välisteenistus, komisjon ja kuue Lääne-Balkani riigi valitsused. Ühise parlamentaarse tasandi moodustasid Euroopa Parlamendi asjaomased parlamendikomisjonid ja kuue Lääne-Balkani riigi parlamendid. Tabel 4 võtab kokku kõige olulisemad komisjoniga peetava poliitilise dialoogi struktuurid, mis on käesoleva auditi seisukohast asjakohased.

Tabel 4

Komisjoni ja Lääne-Balkani riikide dialoogistruktuurid

| Poliitiline dialoog | Algus
Albaania | Prioriteete käsitlev kõrgetasemeline dialoog | 12. november 2013
Bosnia ja Hertsegoviina | Ühinemisprotsessi käsitlev kõrgetasemeline dialoog | 27. juuni 2012
Õigusküsimusi käsitlev struktureeritud dialoog | 6. juuni 2011
Kosovo | Struktureeritud dialoog õigusriigi teemal | 30. mai 2012
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik | Kõrgetasemeline ühinemisdialoog | 29. märts 2012
Montenegro | Ühinemisläbirääkimiste algus | 29. juuni 2012
Serbia | Ühinemisläbirääkimiste algus | 21. jaanuar 2014
Kõik Lääne-Balkani riigid | Stabiliseerimis- ja assotsieerimisnõukogud | Mitmed kuupäevad

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

60

Dialoogistruktuuride eesmärk oli stimuleerida poliitilist tahet õigusriigi tugevdamiseks, edendada haldusreformi ja parandada riigi rahanduse juhtimist, eelkõige aastatel 2014–2015. Olenevalt riigi ELi liikmesuse poliitilisest staatusest (potentsiaalne kandidaatriik, kanditaatriik või kandidaat, kes peab läbirääkimisi) andsid poliitilise dialoogi struktuurid tõuke spetsialiseerunud töörühmade moodustamiseks.

Õigusriigiteemalisel poliitilisel dialoogil oli piiratud mõju

61

Komisjon asutas töörühmad, eelkõige kohtuvõimu sõltumatuse, riigiprokuratuuri puuduste ning kohtu ja politsei korruptsiooni teemadel. Lisaks on Serbia ja Montenegro puhul, kellega ühinemisläbirääkimiste avamise on nõukogu heaks kiitnud (vt tabel 4), stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess, peatükkide 23 ja 24 tegevuskavad ning IPA andnud teatava valmisoleku kohtusüsteemi reformiks ning võitluseks korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega.

62

Riikides, kellega ühinemisläbirääkimised polnud veel alanud, oli ELi ja Lääne-Balkani töörühmade mõju poliitilise tahte loomisele õigusriigi edendamiseks piiratud, nagu kirjeldatud 15. selgituses.

15. selgitus

Õigusriigiteemalise poliitilise dialoogi piirangud

Bosnia ja Hertsegoviina

Poliitiliste ja institutsionaalsete probleemide tõttu oli poliitiline dialoog osaliselt ebamõjus. Funktsionaalsete ja jätkusuutlike institutsioonide loomises tehti mõningaid edusamme⁶⁵, kuid kohtusüsteemi reformi alal oli edasiminekut vähe. Kohtusüsteemis esinesid jätkuvalt läbivad puudused seoses iseseisvuse, poliitilise sekkumise ja ebatõhususega⁶⁶.

Kosovo

Kuigi õigusriik oli Kosovos prioriteet⁶⁷, sai võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu olulisi tagasilööke, mida tõendavad erinevad aruanded⁶⁸. Poliitiline dialoog oli seni olnud ebatõhus riigis valitseva karistamatuse õhkkonnaga tegelemiseks, eelkõige kohtuliku sõltumatuse puudumise ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse piiratud tulemuste tõttu⁶⁹.

Mõningat edu saavutati avaliku halduse reformi poliitilise dialoogiga

63

Avaliku halduse reformi alane poliitiline dialoog toimus stabiliseerimis- ja assotsiatsioonilepingute (SAAd) raames. Koostöös abisaajariikide haldusasutustega kogu Lääne-Balkani piirkonnas moodustas komisjon edukalt avaliku halduse reformi erirühmad.

64

Kõnealused erirühmad tegelesid süstemaatiliselt avaliku halduse reformi strateegilise raamistikuga, avaliku teenistuse ning inimressursside juhtimisega, poliitika arendamise ja koordineerimisega, kodanikele ja ettevõtjatele teenuste osutamisega, avaliku halduse aruandekohustusega, samuti riigi rahanduse juhtimisega. Rühmad loodi 2010. aastal endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis, 2012. aastal Albaanias, 2013. aastal Kosovos, 2014. aastal Montenegros ja Serbias ning 2015. aastal Bosnias ja Hertsegoviinas.

9Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1).

10Nõukogu määrus (EÜ) nr 1085/2006, mida rakendatakse komisjoni 12. juuni 2007. aasta määrusega (EÜ) nr 718/2007, ning määrus (EL) nr 231/2014, mida rakendatakse komisjoni 2. mai 2014. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 447/2014.

11Euroopa partnerluslepingute, stabiliseerimis- ja assotsiatsioonilepingute ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi aasta tegevusaruannete (2013 ja 2014) kontrollikojapoolne analüüs. IPA abi metahindamises (september 2013, lk 20) mainitakse üldsõnalisi eesmärke, mis sageli ei sisaldanud piisavalt mõõdetavaid sihtarve.

12Naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi 2015. aasta juhtimiskava, lk 4 ja 18; COM(2012) 600 final, 10. oktoober 2012, „Laienemisstrateegia ja peamised väljakutsed aastatel 2012–2013“, lk 4.

1312. oktoober 2011, KOM(2011) 666 (lõplik), „Laienemisstrateegia ja peamised väljakutsed aastatel 2011–2012“, lk 20.

14Ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA II), mitut riiki hõlmav suunav strateegiadokument (30. juuni 2015) ning Albaaniat ja Montenegrot (18. august 2014), endist Jugoslaavia Makedoonia vabariiki ning Serbiat (19. august 2014), Kosovot (20. august 2014) ning Bosniat ja Hertsegoviinat (15. detsember 2014) käsitlevad suunavad strateegiadokumendid.

15Nõukogu määruse (EÜ) nr 1085/2006 preambuli 13. põhjendus ja artikli 2 alapunkt g.

16https://www.wbif.eu/

17Alates 1. jaanuarist 2014 on mõiste „eelarve täitmine detsentraliseeritult” asendatud mõistega „eelarve kaudne täitmine kolmandate riikide poolt”.

18Teiste nõuete seas sisaldas eelarve detsentraliseeritult täitmine riikliku eelarvevahendite käsutaja ametisse nimetamist, IPA tegevusstruktuuri loomist, samuti kõigi detsentraliseeritud IPA projektide eelkontrolli ELi delegatsiooni poolt. Vt komisjoni 12. juuni 2007. aasta määruse (EÜ) nr 718/2007, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (ELT L 170, 29.6.2007, lk 1), artiklid 11–31.

19Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1), mida on aeg-ajalt muudetud.

20Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes”, punkt 47 (http://eca.europa.eu).

21Samas, punktid 48 ja 50.

22Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 19/2014: „ELi arenguabi Serbiale”, punkt 79 (http://eca.europa.eu).

23Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002.

24Vastavalt komisjoni laienemisstrateegiale aastatel 2011–2012 on „pühendumine, tingimuslikkus ja usaldusväärsus alati olnud ühinemisprotsessi ja selle edukuse keskmes” (punkt 2) ning tingimuslikkust kohaldatakse täpselt, nõudlikult ja rangelt (punktid 18 ja 23). Rangetele tingimustele viidatakse ka komisjoni laienemisstrateegiates aastatel 2012–2013 (punktid 2, 3, 16 ja 22) ning aastal 2014 (punkt 2 ja 19) ja aastal 2015 (punkt 12).

25Maksete peatamine komisjoni määruse (EÜ) nr 718/2007 artikli 46 alusel.

26Otsuses Sejdić ja Finci vs. Bosnia ja Hertsegoviina (detsember 2009) leidis Euroopa Inimõiguste Kohus, et Bosnia ja Hertsegoviina on rikkunud hagejate õigust olla valitud lihtsalt seepärast, et nad kuulusid etniliste vähemuste hulka.

27Aastail 2007–2010 eraldati riigile 331 miljonit eurot, aastail 2014–2017 aga 165 miljonit eurot.

28Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 14/2011: „Kas ELi toetus on suurendanud Horvaatia suutlikkust ühinemisjärgse rahastamise haldamiseks?”, punkt 53 (http://eca.europa.eu).

29Vt hinnang Lääne-Balkani riikides õigusriigi, kohtusüsteemi, korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise kohta, veebruar 2013, lk 240.

30Vt II lisa, Albaania õigusriigi projektid nr 2, 3, 4, 5, 9 ja 10 ning riigi rahanduse juhtimise projekt nr 2.

31Eriaruanne nr 19/2014, 5. selgitus ning punktid 27 ja 31 (http://eca.europa.eu).

32Auditirühm kogus selle kohta tõendeid ELi delegatsioonidelt Albaanias, Bosnias ja Hertsegoviinas ning Serbias.

33Temaatiline hinnang Lääne-Balkani riikides õigusriigi, kohtusüsteemi, korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise kohta – 3. osa, lõpparuanne, veebruar 2013, lk 60.

34IPA abi metahindamine ja mitme abisaajaga programmide hindamised, september 2013. Temaatiline hinnang Lääne-Balkani riikides õigusriigi, kohtusüsteemi, korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise kohta – 3. osa, lõpparuanne, veebruar 2013. Temaatiline hinnang korruptsioonivastase võitluse jaoks antava IPA abi kohta, lõpparuanne, august 2015.

35Euroopa Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu” (Veneetsia komisjon) asub Itaalias Veneetsias ning lisaks muudele tegevustele annab see õigusalast nõu Euroopa Nõukogu liikmesriikidele, aidates neil eelkõige viia oma kohtusüsteem kooskõlla Euroopa standardse õigusnormiga (http://www.venice.coe.int).

36Komisjoni 28. veebruari 2007. aasta teatis KOM(2007) 72 (lõplik), mis käsitleb ELi tegevusjuhendit tööjaotuse kohta arengupoliitikas.

37http://rcc.int/pages/2/overview Vt piirkondliku koostöönõukogu põhimäärus.

38Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 18/2012: „Euroopa Liidu poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi”, punktid 82 ja 86 (http://eca.europa.eu).

39Tähelepanek põhineb 2015. aastal hinnatud auditivalimil (vt II lisa). Sarnane tähelepanek esitati ka komisjoni metahindamises, lk 6 (2013).

40Vt II lisa, õigusriigi projektid Albaanias (nr 2, 3, 4, 5, 9 ja 10), Bosnias ja Hertsegoviinas (nr 11 ja 14), endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis (nr 21 ja 22), Montenegros (nr 23) ja Serbias (nr 25, 26, 27 ja 28).

41Kagu-Euroopa 2020. aasta strateegia, piirkondlik koostöönõukogu, lk 31–33.

42Oma haldustegevuseks ja projektide elluviimiseks vajab piirkondlik koostöönõukogu IPA rahastamist (aastail 2007–2013 eraldati 14 miljonit eurot), kuna minimaalne liikmemaks suurusega 50 000 eurot aastas nõukogu osaleja kohta ei katnud kõiki selle kulusid.

43Transparency International määratleb korruptsiooni kui „usaldatud võimu kuritarvitamist omakasu eesmärgil”, vt http://www.transparency.org/ Maailmapanga juhtimiskvaliteedi indikaator „korruptsioonitase” näitab kuue Lääne-Balkani riigi kohta sarnaseid tulemusi, vt http://info.worldbank.org/governance/wgi/

442012.–2015. aasta eduaruanded. Hinnang IPA toetuse kohta korruptsioonivastases võitluses, august 2015. Hinnang õigusriigi, kohtusüsteemi, korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise kohta Lääne-Balkani riikides, veebruar 2013.

452015. aasta eduaruanne, Montenegro, lk 14, 15, 18 ja 19. 2015. aasta eduaruanne, Serbia, lk 11, 13, 14, 17 ja 18.

462015. aasta eduaruanne, Albaania, lk 4 ja 51.

472015. aasta eduaruanne, Bosnia ja Hertsegoviina, lk 16.

482015. aasta arenguaruanne, Kosovo, punktid 12, 15, 16 ja 18.

49Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes”, punkt 28 ja 3. selgitus (http://eca.europa.eu). Hinnang IPA toetuse kohta korruptsioonivastases võitluses, august 2015, lk 30 ja 120.

50Transparency International, „Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies”, 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Vt näiteks komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Laienemisstrateegia ja peamised ülesanded 2011. ja 2012. aastal”, KOM(2011) 666 (lõplik), eelkõige punktid 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 ja 67.

52Euroopa Kontrollikoja analüüs, komisjoni andmed, juuli 2015.

53IPA abi metahindamine, september 2013, lk 19. Eduaruanded 2012–2015.

54Vt II lisa, avaliku halduse reformi projektid Albaanias (nr 3, 4 ja 5), Bosnias ja Hertsegoviinas (nr 6, 7 ja 9), endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis (nr 12 ja 14), Montenegros (nr 17 ja 18) ja Serbias (nr 20, 21, 22 ja 23).

55SIGMA algolukorra mõõtmine 2015, Bosnia ja Hertsegoviina (punktid 2, 39, 94 ja 95), kirjeldas seda erikonteksti.

56Segarahastamine on finantseerimisasutuste antavate laenude ja toetuste kombinatsioon, mis võimaldab komisjonil IPA vahendeid finantsvõimendada, kaasates finantseerimisasutuste laene. Vt Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 16/2014: „ELi välispoliitika toetamise eesmärgil toimuva piirkondlike investeerimisrahastute toetusprogrammide ja finantseerimisasutuste laenude ühendamise mõjusus” (http://eca.europa.eu).

57Lääne-Balkani investeerimisraamistiku aasta- ja seirearuanded (https://www.wbif.eu/Library).

582008–2014 sõlmitud lepingute alusel, komisjon, juuni 2015.

59Euroopa Kontrollikojale Albaania ametiasutuste poolt antud tagasiside (2015. aasta juuni) põhjal, Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 11/2016, punkt 37 (1. selgitus). Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 20/2016: „Haldussuutlikkuse suurendamine Montenegros: edusamme on tehtud, kuid paljudes põhivaldkondades vajatakse paremaid tulemusi”, punkt 19 (2. selgitus) (http://eca.europa.eu).

60Metahindamine / mitme abisaajaga programmi hindamine, juuni 2013, punktid 19, 20, 24 ja 25.

61Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 20/2016: „Haldussuutlikkuse suurendamine Montenegros: edusamme on tehtud, kuid paljudes põhivaldkondades vajatakse paremaid tulemusi”, punkt 20 (http://eca.europa.eu).

62Arvestades, et IPAst saab kasu laiem avalik haldus, mitte ainult IPA struktuurid, soovitati komisjoni hindamistes, et IPA juhtimisüksused tuleks liita abisaaja tegevuse struktuuriga ning need ei peaks olema autonoomsed organid. IPA abi metahindamine, 2013. aasta september. Selle küsimuse tõstatas kontrollikoda ka 2014. aastal oma eriaruande 19/2014 punktis VI.

63Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes”, punktid 55 ja 72 (http://eca.europa.eu).

64BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed”, 27. juuli 2015. BIRN, „Accountability questions dog authors of Skopje 2014“, 14. august 2015. 2014. aasta eduaruanne, lk 25. Hinnang „IPA toetus korruptsioonivastasele võitlusele”, august 2015, lk 40.

652015. aasta arenguaruanne, lk 9 ja 12.

662015. aasta arenguaruanne, lk 12, 15, 16, 17.

67MIPD 2011–2013, Kosovo.

682014. aasta eduaruanne: „Erilist tähelepanu tuleks pöörata õigusriigi tugevdamisele (…) ning organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooni vastase võitluse tugevdamisele”.

692015. aasta eduaruanne, lk 12, 15, 16 ja 18. 2014. aasta eduaruande saatemärkused.

Järeldused ja soovitused

65

Eelmiste eriaruannete leidudele, komisjoni hindamistele ning 2015. aastal tehtud lisaauditeerimisele tuginedes oli kontrollikoja eesmärk hinnata seda, kas komisjon oli IPA programmi kaudu andnud panuse haldussuutlikkuse parandamisse Lääne-Balkani piirkonnas. Audit keskendus IPA I-le (2007–2013), kuid hõlmas ka IPA II (2014–2020) esimesi etappe. Keskenduti õigusriigi ja avaliku halduse reformi põhisektoritele.

66

Kontrollikoda järeldas, et ELi ühinemiseelne abi oli üldjoontes tõhus ning IPA I tugevdas osaliselt piirkonna haldussuutlikkust vaatamata Lääne-Balkani riikide ametiasutustele omastele märkimisväärsetele puudustele.

67

Komisjonipoolse juhtimise kontekstis ei olnud IPA eesmärgid alati konkreetsed ega mõõdetavad. Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate hindamised õigusriigi valdkonnas näitasid märkimisväärseid puudusi (punktid 16–23).

68

IPA vahendite ärakasutamist pärssis mõnes riigis vähene haldussuutlikkus ning detsentraliseeritud rakendamise puhul ranged nõuded ELi vahendite haldamise kohta (punktid 24–26).

1. soovitus
Eesmärgid. Kaudne eelarve täitmine

IPA II alusel peaks komisjon seadma konkreetsed eesmärgid, mis põhinevad prioriteetidel ja mõõdetavatel sihtidel.

Haldusnõuete lihtsustamiseks peaks komisjon nõrga haldussuutlikkuse tuvastamisel rakendama kaudset eelarve täitmist valikuliselt, võttes arvesse asjaomaste vahendite mahtu ning detsentraliseeritavate projektide keerukust ja poliitilist tundlikkust.

69

IPA I alusel ei kohaldanud komisjon süstemaatiliselt rangeid tingimusi ega teinud järelkontrolli. Oma tulemustele suunatud järelevalve aruannete puudustele vaatamata suutis komisjon IPA projektide rakendamise üle mõjusat seiret teha. Ka IPA hindamiste järelduste ja soovituste kasutamine komisjoni poolt oli osaliselt mõjus. Vaatamata abisaajate märkimisväärsetele puudustele suutis komisjon rahastamise koordineerimist mõjusalt toetada (punktid 27–37).

2. soovitus
Tingimused. Seire. Hindamine

Komisjon peaks kohaldama asjakohaseid tingimusi sektorite, programmide ja projektide tasandil ning tegema nende järelkontrolli. Näiteks võiks komisjon vajaduse korral vähendada tulevaste IPA eraldiste netosummat, peatada maksed, tühistada projektid, mille lepingud ei ole veel sõlmitud, ning süstemaatiliselt jälgida projektide vastavust eelnevalt määratletud tingimustele. Komisjon peaks süstemaatiliselt jälgima tundlikke programme ja projekte ning tegema välishindamisi sekkumiste kohta Lääne-Balkani riikide prioriteetsetes sektorites.

70

Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkuse seisukohast saavutas IPA üldiselt lepingujärgsed kavandatud väljundid ning selle toetus õigusriigile ja avaliku halduse reformile oli osaliselt jätkusuutlik (punktid 42–57).

71

Õigusriigi projektide puhul ei kohaldanud komisjon tingimuslikkust piisavalt ning suhteliselt vähe IPA vahendeid eraldati olulistes õigusriigi valdkondades, nagu meediavabadus, prokuratuur ning võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Abisaajate vähene poliitiline tahe institutsioonide reformimiseks, ebapiisav eelarve ja personal ning nõrk koordineerimine mõjutasid samuti projektide jätkusuutlikust (punktid 43–52).

72

Avaliku halduse reformi valdkonnas suutis komisjon paljud projektiväljundid teisendada jätkusuutlikeks tulemusteks. Ehkki see ei olnud IPA sõnaselge eesmärk, oleks abisaajaid võinud julgustada IPAt rohkem kasutama õppevahendina ka muudes avaliku halduse valdkondades (punktid 53–58).

3. soovitus
Senise tegevuse tulemused. Ressursid

Poliitilise dialoogi ning IPA I ja II kontekstis peaks komisjon arendama abisaajariikides tugevamat poliitilist tahet, et nad saavutaksid veenvaid tulemusi tõhusate uurimiste, süüdistuste ja lõplike süüdimõistmiste alal kohtuasjades, mis hõlmavad kõrgetasemelist korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. Selleks peaksid kõik abisaajad oma jõupingutusi tõhustama. Seda tuleks teha poliitilise dialoogi raames ning see peaks peegelduma tulevaste riiklike IPA eraldiste ja teiste võimalike ELi vahendite eraldamises.

Lisaks peaks komisjon poliitilise tahte ja vahendite parema ärakasutamisvõime korral suurendama toetussummasid olulistes õigusriigi valdkondades, kus kontrollikoda täheldas suurt vajadust toetuse järele: võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu (eriline tähelepanu riigiprokuratuuril) ning meediavabadus.

73

Piirkondliku koostöö parandamine ja haldussuutlikkuse tugevdamine piirkonnas tervikuna on äärmiselt tähtis ning komisjon on seda edendanud eelkõige Lääne-Balkani investeerimisraamistiku kaudu (punktid 19, 39 ja 55).

74

Auditeeritud perioodi vältel ei avaldanud piirkondliku koostöönõukogu tegevus aga olulist mõju. Piirkondliku avaliku halduse kooli suhtes oli veel vara hinnata, kas see parandas Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkust (punktid 39, 45 ja 57).

4. soovitus
Piirkondlik koostöö

IPA I ja II raames peaks komisjon toetama piirkondlikku koostööd. Eelkõige peaks komisjon tagama, et piirkondlikule koostöönõukogule ja piirkondlikule avaliku halduse koolile antav rahaline toetus tooks mõõdetavaid ja jätkusuutlikke tulemusi.

75

Lääne-Balkaniga peetaval poliitilisel dialoogil oli õigusriigile mitmel juhul üksnes piiratud mõju. Sellega saavutati aga mõningat edu avaliku halduse reformi alal (punktid 59–64).

5. soovitus
Poliitiline dialoog

IPA raames peaks komisjon kasutama poliitilist dialoogi selleks, et toetada tulemuste saavutamist õigusriigi ja avaliku halduse reformi vallas.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 12. juuli 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

Peamised sündmused ELi ja Lääne-Balkani riikide suhete mõistmiseks

2000

ο1. juuni – Santa Maria da Feira Euroopa Ülemkogu teatab, et kõik stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu protsessis osalevad riigid on potentsiaalsed ELi liikmesuse kandidaadid.

2001

ο1. aprill – arreteeritakse endine Jugoslaavia president Slobodan Miloševič, keda süüdistatakse sõjakuritegudes, võimu kuritarvitamises ja korruptsioonis.

ο13. august – Ohridi raamlepinguga kinnitatakse rahulepe endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi valitsuse ja etniliste albaanlaste kogukonna vahel.

2003

ο20. juuni – Thessaloníki Euroopa Ülemkogu kinnitab Euroopa Liidu perspektiivi Lääne-Balkani jaoks.

2004

ο22. märts – endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.

ο1. aprill – endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustub.

2005

ο16. detsember – nõukogu kinnitab endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi kandidaatriigi staatust.

2006

ο3. juuni – pärast edukat referendumit kuulutab Montenegro välja iseseisvuse.

2007

ο1. jaanuar – IPA I jõustub.

ο26. veebruar – Rahvusvaheline Kohus otsustab kohtuasjas Bosnia ja Hertsegoviina vs. Serbia ja Montenegro, et Srebrenica massimõrv oli genotsiid, ning vabastab kostja samal ajal vastutusest veresauna eest.

2008

ο17. veebruar – Kosovo kuulutab välja iseseisvuse.

ο11. juuli – Kosovo abistajate konverentsil võtavad Euroopa Komisjon ja liikmesriigid kohustuse eraldada ligi 800 miljonit eurot spetsiaalselt Kosovo toetamiseks.

ο15. detsember – Montenegro esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.

2009

ο1. aprill – jõustub stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Albaaniaga.

ο24. aprill – Albaania esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.

ο22. detsember – Serbia esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.

ο22. detsember – Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis mõistetakse Bosnia ja Hertsegoviina hukka vähemuste kogukondade demokraatlike õiguste rikkumise eest.

2010

ο1. mai – jõustub stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Montenegroga.

ο22. juuli – Rahvusvaheline Kohus annab välja nõuandva arvamuse, et Kosovo iseseisvuse ühepoolne väljakuulutamine ei rikkunud ühtegi kehtivat rahvusvahelise õiguse sätet.

ο17. detsember – nõukogu kinnitab Montenegro kandidaatriigi staatuse.

2011

ο26. mai ja 20. juuli – arreteeritakse tuntud Serbia sõjakurjategijad, keda otsib endise Jugoslaavia asjade rahvusvaheline kriminaalkohus.

2012

ο1. märts – nõukogu kinnitab Serbia kandidaatriigi staatuse.

ο29. juuni – algavad ametlikud ühinemisläbirääkimised Montenegroga.

2013

ο19. aprill – Kosovo ja Serbia peaministrid kirjutavad alla Brüsseli lepingule, mis normaliseerib suhted kahe riigi vahel.

ο1. september – stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Serbiaga jõustub.

2014

ο1. jaanuar – IPA II jõustub.

ο21. jaanuar – Serbia ühinemisläbirääkimised algavad ametlikult.

ο27. juuni – nõukogu kinnitab Albaania kandidaatriigi staatuse.

ο15. juuli – ametisse astuv komisjoni president deklareerib, et enne 2020. aastat ei toimu uusi ühinemisi.

ο28. august – Lääne-Balkani tippkohtumine Berliinis.

2015

ο1. juuni – stabiliseerimis- ja assotsiatsioonileping Bosnia ja Hertsegoviinaga jõustub.

ο20. august – Lääne-Balkani tippkohtumine Viinis.

2016

ο15. veebruar – Bosnia ja Hertsegoviina esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.

ο30. märts – Lääne-Balkani tippkohtumine Albaanias Durrës.

ο1. aprill – stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Kosovoga jõustub.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal.

II lisa

IPA I riiklike projektide auditivalim

Nr
Abisaaja
Projekt
IPA otsuse tegemise aasta
Summa
(eurodes)

Õigusriigi põhimõte

1
Albaania
Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias (PAMECA-III)
2007
6 768 790

2
Korruptsioonivastane projekt Albaanias (PACA)
2008
2 000 000

3
Toetus rahapesu tõkestamise ja finantskuritegude uurimise struktuuridele
2009
1 500 000

4
Kodanikuühiskonna rahastu – kodanikualgatused ja suutlikkuse parandamine
2009
1 500 000

5
Toetus tunnistajakaitsele
2009
554 199

6
Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias (PAMECA-IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: tehniline abi kohtusüsteemile
2009
2 300 000

8
Uue vangla ehitamine Fieri
2010
9 654 814

9
Albaania peaprokuratuuri kohtuasjade haldamise süsteem
2010
990 396

10
Tirana kohtupalee ehitamine
2012
0

11
Bosnia ja Hertsegoviina
Ühine koolitus SIPA finantsteabeüksusele ja kriminaaljuurdluse üksusele, prokuröridele, finantsjärelevalve asutustele ja institutsioonidele
2007
392 973

12
Toetus sõjakuritegude kojale (riigikohus)
2008
2 999 599

13
Abi politseiasutuste koordineerimise direktoraadile
2008
1 200 000

14
Institutsioonilise suutlikkuse tugevdamine korruptsiooni ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks
2009
488 048

15
Vastutustundelise ajakirjanduse järelevalve: korruptsioonivastasus ja meedia
2009
102 923

16
Rangete turvameetmetega riigivangla ehitamine Sarajevos – 2. etapp
2010
5 150 000

17
Kõrgem kohtu- ja prokuratuurinõukogu
2010
1 000 000

18
Mestimise abi politseiasutuste koordineerimise direktoraadile
2008
1 200 000

19
Toetus korrakaitseorganitele
2010
6 999 999

20
Parlamendi ELiga ühinemise suutlikkuse parandamine
2012
3 499 966

21
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
Toetus korruptsiooni ja huvide konflikti ennetamise ja takistamise järelevalve strateegiadokumentide ja kaasnevate tegevuskavade koostamiseks
2008
165 968

22
ELi parimate tavade vahetamine korruptsioonivastase järelevalve valdkonnas kohalikul tasandil
2009
138 500

23
Montenegro
Toetus korruptsioonivastase strateegia ja tegevuskava rakendamisele
2012
700 000

24
Korruptsioon kohalikes omavalitsustes – nulltolerants!
2012
190 308

25
Serbia
Politseireform: siseasjad
2007
1 000 000

26
Kohtusüsteemi (kohtute) tõhususe ja läbipaistvuse parandamine
2007
2 643 064

27
Korruptsioonivastane võitlus
2008
2 147 000

28
Läbipaistvuse ja tõhususe parandamine (prokurörid ja karistussüsteem)
2008
1 891 517

29
Kodanikuühiskonna toetamine (I ja II)
2007
2008
1 983 458

KOKKU:

60 161 522

Avaliku halduse reform

1
Albaania
Toetus Albaania avaliku halduse ametile (DOPA)
2008
958 892

2
Toetus Albaania riigihangete, kontsessioonide ja avalike oksjonite süsteemile
2008
899 076

3
Albaania assamblee toetamine
2010
1 454 147

4
Albaania tolli toetamine
Haldus
2011
1 424 496

5
Kaasaegse finantsjuhtimise ja -kontrolli süsteemi ning finantsinspektsiooni rakendamine
2012
2 500 000

6
Bosnia ja Hertsegoviina
Avaliku halduse reformi koordinaatori büroo suutlikkuse parandamine
2007
1 824 961

7
Üleriigilise avaliku sektori sisefinantskontrolli strateegia väljatöötamine ja rakendamine
2007
1 105 904

8
Valitsemissektori ja riigi rahanduse statistika suutlikkuse tõstmine
2009
1 603 790

9
Läbipaistvuse ja aruandluskohustuse õppekavad
2010
445 253

10
Toetus avaliku halduse reformi kooskõlastamisele ja elluviimisele
2011
476 450

11
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
Tehniline abi IPA koolitus- ja toetusvahendile
2007
856 280

12
Institutsioonide suutlikkuse parandamine rakenduskavade haldamiseks ja rakendamiseks
2008
1 599 710

13
Riigihangete süsteemi toetamine
2008
986 442

14
Tehniline abi infoühiskonna ja halduse ministeeriumile ning riikliku koolituste koordineerimise süsteemi rakendamise parandamine
2009
1 095 000

15
Montenegro
Riigihangete süsteemi edasine arendamine ja tugevdamine
2009
1 080 017

16
ELi finantsabi haldus- ja kontrollisüsteemide tugevdamine
2009
2010
2013
2 000 000

17
Riikliku auditeerimisasutuse tugevdamine
2014
751 068

18
Riikliku auditeerimisasutuse auditite kvaliteedikontroll
2014
250 000

19
ELi vahendite haldamise ja üldiste haldusmenetluste tugevdamine
2014
1 261 500

20
Serbia
Munitsipaaltoetuse programm
2007
22 501 150

21
Riigihangete büroo toetamine
2007
116 650

22
Avaliku sektori sisefinantskontrolli loomise toetamine
2008
2 000 000

23
Tollikontrolli osakonna ühtlustamine ELi tolliasutuste standardite, töökorralduse ning töömetoodikaga
2008
1 399 641

KOKKU:

48 590 427

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal, 30. juuni 2015.

III lisa

IPA I riiklike projektide auditivalim

Arv
Mitme abisaajaga programm Lääne-Balkani riikides
IPA otsuste aastad
Lepingusumma
(eurodes)

1
Piirkondlik koostöönõukogu (RCC)
2008–2013
18 641 100

2
Lääne-Balkani investeerimiskeskkond (WBIF)
2008–2014
305 000 000

3
Piirkondlik avaliku halduse kool (ReSPA)
2010–2013
5 900 000

KOKKU:

329 541 100

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal, 30. juuni 2015. Lepingusummad esindavad kõigi projektide lepingusummasid kõnealustes programmides.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

VIII

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasandil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates olukordades.

Seoses rahastamistasemega märgib komisjon, et asjaomastes sektorites antud rahalised vahendid olid piisavad, arvestades vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ärakasutamise võimest tulenevaid piiranguid. Meediavabadus, kodanikuühiskond ja võitlus korruptsiooni ning organiseeritud kuritegevuse vastu nõuavad peamiselt tehnilise abi vormis ekspertnõustamist, mis tagati IPA kaudu, mitte aga suuremahulisi investeeringuid.

X

Komisjon rõhutab, et piirkondliku koostöönõukogu on piirkonna riigid kokku pannud peamiselt kokkusaamise ja ühiste probleemide arutamise foorumina ning see eesmärk ka täideti.

Sissejuhatus

09

Komisjon toonitab, et laienemisprotsess on range, kuid õiglane protsess, mis tugineb kindlaksmääratud kriteeriumidele ja varasematele õppetundidele. Iga riiki hinnatakse tema enda tulemuste alusel. Praeguste kandidaatriikide probleemid on sellised, et ükski neist ei ole 2019. aasta lõpus lõppevate praeguse komisjoni volituste ajal valmis ELiga liituma. 2015. aasta detsembris kinnitas Ülemkogu taaskord, et laienemine on jätkuvalt üks ELi põhipoliitika, ning kinnitas ELi ühemõttelist pühendumist Lääne-Balkani riikide Euroopa väljavaadetele.

Tähelepanekud

23

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et kõikidel riikidel on õigusriigi valdkonna strateegiad olemas. Kõigil ei pruugi olemas olla aga terviklikku või ajakohastatud õigussüsteemi strateegiat.

4. selgitus. IPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused

Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik

Komisjon rõhutab, et projektidest jätkuva kahju saamise riski maandamiseks on täiustatud lepinguliste dokumentide läbivaatamise menetlust ning see on IPA II raames rahaliste vahendite detsentraliseerimisel valikulisem. Samuti jälgib komisjon hoolega riiklike asutuste koostatud riigihankeplaane ja annab nõu prioriteetsete projektide valimisel. Lisaks jälgib komisjon, kuidas viiakse ellu detsentraliseeritud rakendussüsteemi tegevuskava, mille riigiasutused on koostanud IPA rakendamisega seotud probleemide lahendamiseks.

4. selgitus. IPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused

Serbia

IPA I raames oli detsentraliseeritud rakendussüsteemi otstarve IPA vahendite juhtimine riiklike asutuste poolt.

Seetõttu ei hõlmanud akrediteerimisprotsess riigi finantsjuhtimise põhjalikku hindamist riigi tasandil, mis lisati alles IPA II õigusraamistikku.

Samuti tuleb märkida, et Serbia puhul jätkas komisjon detsentraliseeritud rakendussüsteemi järelevalvet, jälgides lahendamata probleeme ja rakendades võimalikke parandusmeetmeid. Näiteks otsustas komisjon 2015. aastal ühe peamise struktuuri (auditeerimisasutus) volitused kestvate puuduste tõttu peatada, kuna süsteem ei taganud ELi fondide nõuetekohast kasutamist.

28

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasandil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates olukordades.

6. selgitus. IPA I raames ei kohaldatud ranget tingimuslikkust

Serbia

Alates IPA 2012. aasta programmitööst kasutatakse tingimuslikkust sihipäraselt. Tingimused on valdkonna/projekti toimikutes selgelt ja mõõdetavalt määratletud ning neid jõustatakse rakendamise ajal. Sellega tagatakse, et rahastatakse ainult töövalmis projekte (meetmeid). Programmitöös on mitu projekti edasi lükatud, kui olulise tähtsusega eeltingimused ei olnud täidetud.

36

Komisjon nõustub osaliselt. Üldpõhimõttena võtab komisjon kõigi hinnangute alusel järelmeetmeid, kasutades eelkõige üksikasjalikke soovituste ja järeltegevuste tabeleid. Samuti märgib komisjon, et tulemustele suunatud seire põhineb üldistel küsimustel, mida võib kasutada kõikide riikide ja/või valdkondade puhul. Tasakaalustatuma pildi saamiseks võib aga kasutada asjakohaste erikogemustega eksperte.

37

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et avaliku halduse reformi põhjalik strateegiline hindamine on praegu käimas.

7. selgitus. Piirkondlik abi koordineerimine Lääne-Balkani riikides

Piirkondlik koostöönõukogu

Komisjon märgib, et piirkondlik koostöönõukogu on piirkondlikul tasandil korraldanud mitu valdkonnaga seotud arutelu, sealhulgas spetsiaalse rahastajate koordineerimiskoosoleku. Need tegevused on aidanud lisada rahastajate abile piirkondlikku vaatepunkti.

Piirkondlik koostöönõukogu on arendanud välja rahastajate andmebaasi (SEEDAD). Beetaversioon sai valmis 2015. aasta detsembris ning andmebaasi tutvustati rahastajatele nende 2016. aasta märtsis toimunud koordineerimiskoosolekul (http://www.rcc.int/seedad/).

40

Hoolimata mõningatest riiklike asutuste poolsetest puudujääkidest abi koordineerimise protsessis ei olnud neil tänu komisjoni ja ELi esinduste pakutud toele mõju IPA rahalise abi nõuetekohasele rakendamisele.

8. selgitus. Ebamõjus abi koordineerimine abisaajate tasandil

Kosovo

Komisjon nõustub tähelepanekuga, et Kosovo valitsuse abi koordineerimise mehhanismid ei olnud 2011. aasta lõpuks töövalmis, kuigi tuleks märkida, et pärast seda on tehtud edusamme ning rahastajatega on peetud konsultatsioone uue ja parema „abi koordineerimise määruse“ üle, mis võeti vastu 2015. aasta juunis. Ka ELi esindus on riiklikele asutustele tuge pakkunud.

43

Komisjon märgib, et õigusriigi põhimõtte tundlikus valdkonnas on hädavajalik tagada täielik ja pidev poliitiline pühendumine kuni projekti lõpetamiseni, selle ajal ja pärast seda.

44

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et komisjon on oma poliitikadialoogi abil süstemaatiliselt julgustanud abisaajaid poliitiliselt õigusriigi valdkonna reforme toetama. Kuigi kõnealune dialoog ei käsitle otseselt projektidega seotud küsimusi, aitab see otseselt tagada, et poliitilised tingimused kehtivad või nendega tegeldakse.

Lisaks tõstab komisjon õigusriigi valdkonnas esile erakordseid raskusi range tingimuslikkuse kehtestamisel ilma rahalise toetuse liigse piiramiseta. See vajab süsteemi peenhäälestamist poliitikadialoogi, programmitöö ja projektide rakendamise teel.

45

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et piirkondlik koostöönõukogu asutas koos Lääne-Balkani riikide justiitsministeeriumidega õigussüsteemi töörühma, mis võttis vastu õigussüsteemi tegevuskava. Nad asutasid tegevuskava rakendamisega tegelemiseks kaks piirkondlikku võrgustikku (õigusalase koolituse asutuste ning vahendajate ühenduste võrgustikud). Piirkondlik koostöönõukogu on kaasanud kohtunikele ja prokuröridele mõeldud seminaride ja materjalide väljatöötamisse ka Euroopa Avaliku Halduse Instituudi, Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku ja Euroopa Nõukogu.

49

Komisjon rõhutab, et vastava registri koostamiseks on pikema aja jooksul vaja ametiasutuste pidevat poliitilist panust.

Kosovo puhul viitab komisjon oma hiljutisele aruandele Kosovo edusammude kohta viisanõude kaotamise tegevuskava nõuete täitmisel, sealhulgas edusammude kohta registri loomisel korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse kohta (COM(2016) 276 final).

10. selgitus. IPA I projekti tulemused korruptsioonivastases võitluses

Korruptsioonivastane projekt Albaanias

Komisjon ei ole märkusega osaliselt nõus. Projekt ei saavutanud iseenesest selliseid eesmärke nagu tajutava korruptsiooni taseme langus või vara konfiskeerimise kasv, mis oleksid pikaajalisemad tulemused. Projekti muud eesmärgid saavutati aga edukalt ning neil oli Albaania korruptsioonivastases võitluses positiivne mõju. Hiljutises IPA toetuse valdkondlikus hinnangus korruptsioonivastase võitluse alal järeldati, et projekt „aitas hoida ära korruptsiooni hariduse valdkonnas“, ning hinnati positiivselt selle panust Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase ühenduse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise meetmeid hindava eksperdikomitee soovituste rakendamisse.

52

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et ta on toetanud IPA abi kaudu pidevalt kodanikuühiskonna organisatsioone kõigis valdkondades, sealhulgas demokraatia ja õigusriik, kasutades selleks muu hulgas mitut riiki hõlmavaid programme. Sellise toetamise juures on äärmiselt tähtis võtta arvesse kodanikuühiskonnas olemas olevat toetuse kasutamise võimet.

Seoses teiste nimetatud valdkondade rahastamistasemega märgib komisjon, et rahastamine oli piisav, arvestades vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ärakasutamise võimest tulenevaid piiranguid. Kõnealused valdkonnad ei vaja mitte suuremahulisi investeeringuid, vaid peamiselt tehnilise abi vormis ekspertnõustamist, mida on IPA kaudu pakutud, ning kindlat poliitilist toetust.

58

Komisjon märgib, et kontrollikoja osutatud struktuurid, mis on loodud IPA vahendite juhtimiseks, seonduvad peamiselt detsentraliseeritud juhtimisega ning on seetõttu olemas ainult teatud riikides. Samuti toonitab komisjon, kui tähtis on julgustada riiklikke asutusi igal võimalusel selliste struktuuride parimaid tavasid hästi ellu rakendama.

Komisjon märgib, et usaldusväärse riikliku finantsjuhtimise edendamine ei piirdu IPA I kasutamisega. 2013. aasta oktoobrist pärinev uus laienemisstrateegia „Põhiküsimused kõigepealt“ pöörab eritähelepanu kõigile majanduse juhtimise vormidele riigi finantsjuhtimise ja riigihangete valdkonnas kooskõlas ELi standarditega. Seda jälgitakse hoolikalt asjakohaste struktuuride kaudu.

14. selgitus. Žeželji silla projekt Serbias

Enamiku viivitustest on hinnangute kohaselt põhjustanud töövõtja. Hiljem on sellelaadsete probleemide vastu võideldud poliitikaeesmärkide ja programmitöö vaheliste seoste tugevdamise teel.

61

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et poliitikadialoog saab reformi ainult julgustada, kuid vastutus reformi protsessi eest jääb riiklikele asutustele.

15. selgitus. Õigusriigiteemalise poliitikadialoogi piirangud

Komisjoni vastus lõikudele „Bosnia ja Hertsegoviina“ ning „Kosovo“

Komisjon märgib, et Lääne-Balkani riikidega on poliitikadialoogi peetud tõhusalt ja tulemustele orienteeritult ning tänu sellele on saavutatud iga-aastastes laienemispakettides / eduaruannetes kirjeldatud edusamme. Käesolevas auditis hinnatavate reformide keerukuse tõttu nõuab see protsess aga aega, eriti kuna komisjoni põhimõtteks on eelistada kvaliteeti kiirusele. Peale selle kuulub asjaomastes riikides reformide elluviimise kiirus riiklike asutuste vastutusalasse.

Järeldused ja soovitused

1. soovitus. Eesmärgid. Kaudne eelarve täitmine

Komisjon nõustub soovitusega.

2. soovitus. Tingimused. Seire. Hindamine

Komisjon nõustub soovitusega.

71

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasandil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates olukordades.

Seoses rahastamistasemega märgib komisjon, et asjaomastes sektorites antud rahalised vahendid olid piisavad, arvestades vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ärakasutamise võimest tulenevaid piiranguid. Meediavabadus, kodanikuühiskond ja võitlus korruptsiooni ning organiseeritud kuritegevuse vastu nõuavad peamiselt ekspertnõustamise pakkumist tehnilise abi kujul, mis tagati IPA kaudu, mitte aga suuremahulisi investeeringuid.

3. soovitus. Senise tegevuse tulemused. Ressursid

Komisjon nõustub soovitusega.

74

Komisjon rõhutab, et piirkondliku koostöönõukogu on piirkonna riigid kokku pannud peamiselt kokkusaamise ja ühiste probleemide arutamise foorumina ning see eesmärk ka täideti.

4. soovitus. Piirkondlik koostöö

Komisjon nõustub soovitusega.

75

Komisjon märgib, et juhtudel, kui poliitikadialoog on avaldanud õigusriigi põhimõtte järgimisele piiratud mõju, on selle põhjuseks olnud riiklike asutuste poolse poliitilise pühendumise vähesus.

5. soovitus. Poliitikadialoog

Komisjon nõustub soovitusega.

QJ-AB-16-022-ET-E    ISSN 1977-5652

ELi Lääne-Balkani laienemise poliitika on hõlmanud kuut Euroopa riiki, mida on ajalooliselt mõjutanud tõsised etnilised, poliitilised ja majanduslikud konfliktid, ning mis soovivad kõik ELiga ühineda.
Kontrollikoda hindas, kas IPA komisjonipoolne haldamine Lääne-Balkani jaoks sellistes keskse tähtsusega valdkondades nagu õigusriik ja avalik haldus oli mõjus ja kas see parandas piirkonna tegelikku haldussuutlikkust. Lisaks uuris kontrollikoda ELi ja Lääne-Balkani vahelise poliitilise dialoogi tulemusi piirkonna haldussuutlikkuse parandamisel.