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Étape | Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit | 10.3.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) | 6.6.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire | 12.7.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues | 31.8.2016

FR
2016

n° 21

Rapport spécial

Méta-audit sur l’aide
de préadhésion de l’UE
en faveur du renforcement
des capacités
administratives dans
les Balkans occidentaux

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou à des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’action extérieure, à la sécurité et à la justice. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Istvan Szabolcs Fazakas, Membre de la Cour, assisté de: M. Márton Baranyi, attaché de cabinet; M. Francis Joret et Mme Sabine Hiernaux-Fritsch, responsables du soutien et du contrôle de la qualité; M. Dennis Wernerus, chef de mission; M. Nicola Berloco, M. Balazs Kaszap, Mme Alina Milasiute, M. Thomas Haellstroem et M. Nikolaos Zompolas, auditeurs.

De gauche à droite: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus et T. Haellstroem

Table des matières

Sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

Étendue et approche de l’audit

Observations

Première partie – La Commission a-t-elle bien géré l’IAP dans les Balkans occidentaux?

Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs n’étaient pas toujours spécifiques et mesurables

Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires présentaient des insuffisances significatives

Le processus d’absorption des fonds de l’IAP a parfois été entravé par la faiblesse des capacités administratives

La Commission n’a pas systématiquement appliqué des conditions strictes

De manière générale, la Commission a surveillé efficacement la mise en œuvre et réalisé un suivi partiellement efficace des évaluations

Malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, la Commission a encouragé efficacement la coordination des donateurs

Deuxième partie – L’IAP a-t-il permis de renforcer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux?

La Commission a produit les réalisations escomptées de manière efficace

La durabilité des projets IAP dans les domaines de l’état de droit et de la réforme de l’administration publique n’était que partielle

Le dialogue politique a porté sur les capacités administratives

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Principaux événements qui ont marqué les relations entre l’UE et les Balkans occidentaux
Annexe II | — | Échantillon d’audit des projets nationaux IAP I
Annexe III | — | Échantillon d’audit des programmes régionaux IAP I

Réponses de la Commission

Sigles et acronymes

ASA: Accord de stabilisation et d’association

CCR: Conseil de coopération régionale

CIBO: Cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux

DIPP: Document indicatif de planification pluriannuelle

IAP: Instrument d’aide de préadhésion (I: 2007-2013, II: 2014-2020)

ReSPA: École régionale d’administration publique (Regional School of Public Administration)

SIGMA: Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion

Synthèse

I

Entre 2007 et 2014, l’aide financière octroyée par l’UE aux Balkans occidentaux au titre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) s’est élevée à 5,1 milliards d’euros. Elle a été allouée dans le cadre de programmes nationaux et régionaux. Environ un quart des fonds des programmes nationaux ont été consacrés au renforcement des capacités administratives dans les secteurs clés que sont l’état de droit et la réforme de l’administration publique. Le dialogue politique a lui aussi contribué au renforcement des capacités administratives dans les six pays des Balkans occidentaux, qui sont les bénéficiaires de l’IAP sur les plans juridique et financier.

II

Nous avons apprécié si la gestion de l’IAP par la Commission dans les Balkans occidentaux a été efficace et si elle a effectivement permis de renforcer les capacités administratives dans la région. Nous nous sommes principalement intéressés à la période de programmation 2007-2013, mais avons également tenu compte des évolutions survenues pendant la nouvelle période (2014-2020).

III

Le présent méta-audit se caractérise notamment par le fait que nous avons essentiellement examiné des données issues de nos rapports spéciaux antérieurs et des évaluations de la Commission. Nous avons évalué l’ensemble du processus de programmation de l’IAP (première partie) et examiné 52 projets nationaux ainsi que trois programmes régionaux (deuxième partie).

IV

Nous sommes parvenus à la conclusion que l’aide de préadhésion de l’UE a été globalement efficace et que l’IAP I a permis de renforcer en partie les capacités administratives dans la région, malgré les insuffisances significatives inhérentes aux autorités nationales des pays des Balkans occidentaux.

V

En ce qui concerne la gestion de la Commission, les objectifs de l’IAP I n’étaient pas toujours spécifiques et mesurables. Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires dans le secteur de l’état de droit présentaient des insuffisances majeures. L’absorption des fonds de l’IAP I a été entravée par la faiblesse des capacités administratives dans certains pays et, dans le cas de la mise en œuvre décentralisée, par les exigences strictes liées à la gestion des fonds de l’UE.

VI

Dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de conditions strictes ni assuré leur suivi. Malgré certaines insuffisances affectant ses rapports de suivi axé sur les résultats, elle a surveillé efficacement la mise en œuvre des projets relevant de l’IAP. Elle a également réalisé un suivi partiellement efficace des conclusions et des recommandations des évaluations relatives à l’IAP. Enfin, malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, elle est parvenue à encourager la coordination des donateurs.

VII

En ce qui concerne les capacités administratives dans les Balkans occidentaux, l’IAP a généralement produit les réalisations prévues dans le contrat, et le soutien qu’il a apporté à l’état de droit et à la réforme de l’administration publique s’est avéré partiellement durable.

VIII

Dans le cas des projets liés à l’état de droit, la Commission n’a pas suffisamment appliqué la conditionnalité, et le financement octroyé au titre de l’IAP I dans des domaines clés de l’état de droit tels que la liberté des médias, le ministère public ou encore la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été relativement limité. Le manque de volonté politique des bénéficiaires de réformer les institutions, l’insuffisance du budget et des effectifs ainsi qu’une mauvaise coordination ont également affecté la durabilité des projets.

IX

Dans le domaine de la réforme de l’administration publique, la Commission est parvenue à convertir un grand nombre de réalisations de projets en des résultats durables. Même s’il ne s’agissait pas d’un objectif explicite de l’IAP, elle aurait pu encourager davantage les bénéficiaires à se servir de l’IAP comme d’un outil d’apprentissage dans les autres secteurs de leur administration publique.

X

Le renforcement de la coopération régionale et des capacités administratives dans l’ensemble de la région est capital et a été encouragé par la Commission, notamment avec le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux. Cependant, durant la période auditée, le Conseil de coopération régionale n’a eu qu’une incidence limitée sur le terrain. Quant à l’école régionale d’administration publique (ReSPA), il était trop tôt pour déterminer si elle avait permis d’améliorer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux.

XI

Dans un certain nombre de cas, le dialogue politique dans les Balkans occidentaux a eu une incidence limitée sur l’état de droit. Il a permis de progresser en ce qui concerne la réforme de l’administration publique.

XII

Le rapport contient un certain nombre de recommandations concrètes et mesurables destinées, d’une part, à améliorer la fixation des objectifs ainsi que la conception et la mise en œuvre des projets relevant de l’IAP dans les Balkans occidentaux et, d’autre part, à encourager les autorités nationales des six pays des Balkans occidentaux à s’engager davantage en faveur du renforcement de leurs capacités administratives.

Introduction

01

Depuis l’adhésion de la Croatie en 2013, la politique d’élargissement de l’UE dans les Balkans occidentaux porte sur six pays: l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo*, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et la Serbie (voir figure 1).

Figure 1

Carte politique des Balkans occidentaux

*Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

Source: Commission européenne.

02

Après une crise économique et politique dans les années 80 et à la suite de la montée du nationalisme, la Yougoslavie s’est morcelée dans les années 90 le long des frontières de ses républiques, dans un premier temps en cinq pays, ce qui a conduit à des conflits armés dans plusieurs d’entre eux. Par la suite, le Monténégro et le Kosovo ont également déclaré leur indépendance, respectivement en 2006 et en 2008. L’Albanie, quant à elle, était jusqu’en 1991 une dictature communiste complètement isolée qui a dû partir de zéro pour mettre en place son administration publique. Bien que ces six pays européens aient historiquement été touchés par de graves conflits ethniques, politiques et économiques, ils partagent tous une aspiration commune, celle d’adhérer à l’UE. Ces six pays des Balkans occidentaux sont en effet tous des pays candidats ou des pays candidats potentiels à l’adhésion à l’UE (voir tableau 1 et encadré 1).

Tableau 1

Statut des pays des Balkans occidentaux dans la perspective de l’adhésion à l’UE

| Statut de pays candidat (depuis) | État des négociations d’adhésion
Albanie | 2014 | Pas de négociations
Bosnie-Herzégovine | Pays candidat potentiel | Pas de négociations
Kosovo | Pays candidat potentiel | Pas de négociations
Ancienne République yougoslave de Macédoine | 2005 | Pas de négociations
Monténégro | 2010 | 22 chapitres ont été ouverts et deux clôturés
Serbie | 2012 | Deux chapitres ont été ouverts

Source: Commission européenne.

Encadré 1

L’adhésion à l’UE

Les principes, politiques, lois, pratiques, obligations et objectifs qui prévalent dans l’Union sont souvent désignés sous le terme d’«acquis» dans les institutions de l’UE. Au cœur des négociations d’adhésion, l’acquis consiste en 35 chapitres différents devant faire l’objet de négociations entre l’UE et chaque pays candidat. Par exemple, le chapitre 23 couvre le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, tandis que le chapitre 24 est consacré à la justice, à la liberté et à la sécurité.

Les conférences intergouvernementales sont les instances qui décident de l’ouverture et de la clôture provisoire des chapitres, conformément à un cadre de négociation adopté par le Conseil. À compter de 2012 et de 2014 respectivement, le Monténégro et la Serbie ont commencé à participer à ces conférences. Aucune décision n’a été prise par le Conseil en ce qui concerne la mise en place d’un cadre pour des négociations d’adhésion avec l’Albanie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, de sorte qu’aucune conférence intergouvernementale n’a été organisée avec ces pays. En tant que pays candidats potentiels, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo n’ont pu prétendre à l’ouverture de négociations d’adhésion.

03

L’adhésion de ces pays est au centre des relations entre l’UE et les Balkans occidentaux depuis 2000 (voir annexe I). Depuis 2007, la Commission leur octroie une aide financière au titre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP)¹, comme on peut le voir pour l’IAP I dans la figure 2.

04

Pour chaque programme de l’IAP, l’UE a soutenu différents secteurs, comme l’état de droit², la réforme de l’administration publique, l’environnement, les transports, le développement rural et le développement social. Elle a également soutenu des programmes transfrontaliers et multibénéficiaires pour les six pays des Balkans occidentaux en tant que région.

Figure 2

Sommes allouées au titre de l’IAP I aux Balkans occidentaux (2007-2013)

Note: Les pourcentages ont été arrondis.

Source: Commission européenne, 31 décembre 2015.

05

Le soutien à l’état de droit au titre de l’IAP dans les pays bénéficiaires a été conçu pour encourager un large éventail d’organismes étatiques sensibles (ministères, agences, forces de police, pouvoir judiciaire, etc.) à respecter davantage les droits fondamentaux de l’Union et l’acquis. L’IAP a également contribué à garantir l’élaboration et l’adoption d’une meilleure législation nationale.

06

Le soutien au titre de l’IAP en faveur de la réforme de l’administration publique, y compris la gestion des finances publiques, a également porté sur des domaines sensibles tels que le recrutement basé sur le mérite et les formations de qualité au sein de l’administration publique, mais aussi l’ensemble du cycle budgétaire, notamment le recouvrement des impôts, l’établissement du budget, la passation de marchés, le contrôle interne des finances publiques, l’audit externe et les statistiques.

07

La Commission a en outre soutenu, par la conception de programmes régionaux, les activités d’organisations régionales telles que le Conseil de coopération régionale (CCR) et l’école régionale d’administration publique (ReSPA), ainsi que les interventions du cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO). Bien que le renforcement des capacités administratives dans les Balkans occidentaux n’ait pas été le principal objectif du CIBO, ce dernier y a contribué.

08

Les rapports annuels de suivi de la Commission évaluent les progrès réalisés par les pays candidats et les pays candidats potentiels en vue de leur adhésion à l’UE. En particulier, en ce qui concerne les Balkans occidentaux, ces rapports ont fait état de l’ampleur de la corruption et de la criminalité organisée, ainsi que de déficiences affectant l’indépendance du système judiciaire³. La Commission s’appuie sur des visites de contrôle et d’experts ainsi que sur des réunions tenues dans le cadre du dialogue politique pour suivre l’évolution de la situation dans chacun des pays.

09

Selon les «Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne», aucun pays n’adhérera à l’UE avant 2020⁴. Cependant, compte tenu de ce nouveau calendrier et du fait que les pays des Balkans occidentaux sont déjà des partenaires clés, la Commission a la possibilité d’atteindre des objectifs stratégiques à long terme et de préparer à l’adhésion à l’UE non seulement les différents pays, mais également la région dans son ensemble dans le cadre d’un processus harmonisé et d’une approche régionale coordonnée⁵.

*Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

1Règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et règlement (UE) n° 231/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument d’aide de préadhésion (IAP II) (JO L 77 du 15.3.2014, p. 11).

2Droits fondamentaux, justice et affaires intérieures, y compris la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

3Voir les rapports de suivi relatifs à l’Albanie, à la Bosnie-Herzégovine, au Kosovo, à l’ancienne République yougoslave de Macédoine, au Monténégro et à la Serbie pour la période 2012-2015.

4Discours d’ouverture du futur président Juncker lors de la session plénière du Parlement européen du 15 juillet 2014, paragraphe 9.

5Voir les conclusions du Conseil sur l’élargissement et le processus de stabilisation et d’association (document 15356/15) du 15 décembre 2015.

Étendue et approche de l’audit

10

Eu égard aux constatations de précédents rapports spéciaux, notre objectif était d’évaluer si la Commission a contribué au renforcement des capacités administratives dans la région des Balkans occidentaux grâce au programme de l’IAP. Nous avons cherché à répondre aux deux questions principales suivantes:

a)La Commission a-t-elle bien géré l’IAP dans les Balkans occidentaux?

b)L’IAP a-t-il permis de renforcer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux?

11

Notre audit a porté sur la période 2007-2013 (IAP I), mais nous avons également tenu compte du début de la période 2014-2020 (IAP II). Nous nous sommes concentrés sur deux secteurs concernés par le renforcement des capacités administratives dans les Balkans occidentaux:

a)l’état de droit (droits fondamentaux, justice et affaires intérieures), et en particulier la lutte contre la corruption et la criminalité organisée;

b)la réforme de l’administration publique, y compris la gestion des finances publiques.

12

Comme on peut le voir dans le tableau 2, parmi les projets relatifs à l’état de droit et à la réforme de l’administration publique, dont la valeur totale s’élève à 902 millions d’euros, nous avons examiné 52 projets représentant globalement 109 millions d’euros de contrats (12 %)⁶. Nous avons examiné trois programmes régionaux représentant 330 millions d’euros de contrats, soit 28 % de la valeur globale de ces programmes (1,16 milliard d’euros)⁷.

Tableau 2

Aide accordée au titre de l’IAP (2007-2013) aux Balkans occidentaux en vue du renforcement de leurs capacités administratives

Programmes IAP portant sur les capacités administratives dans les pays des Balkans occidentaux | Montants des contrats | Pourcentage audité | Nombre de projets/programmes audités
Total | Audités
Programmes nationaux, projets relatifs à l’état de droit | 485 | 60 | 12 % | 29
Programmes nationaux, projets relatifs à la réforme de l’administration publique | 417 | 49 | 12 % | 23
TOTAL | 902 | 109 | 12 % | 52
Programmes régionaux | 1 160 | 330 | 28 % | 3
TOTAL GÉNÉRAL | 2 062 | 439 | 21 % |

Note: Montants en millions d’euros; les pourcentages ont été arrondis.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne, 30 juin 2015.

13

Une part importante de nos travaux a consisté à déterminer si les programmes et les projets de l’UE ont permis d’obtenir les résultats visés dans le règlement énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des instruments de l’Union pour le financement de l’action extérieure⁸.

14

Dans le cadre de notre approche de méta-audit, nous avons, dans un premier temps, examiné une série de rapports spéciaux de la Cour et de rapports d’évaluation de la Commission relatifs à la région des Balkans occidentaux (voir tableau 3). Compte tenu de l’étendue du méta-audit et des rapports examinés, nous avons ensuite mis en évidence les lacunes en matière d’audit, ce qui a conduit à la réalisation d’importants travaux d’audit supplémentaires entre mars et décembre 2015. Ces travaux d’audit supplémentaires ont comporté un contrôle documentaire des rapports d’avancement, des rapports de suivi, des rapports d’experts et des comptes rendus de réunions de la Commission ainsi que des entretiens avec des agents de la Commission, du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), des délégations de l’UE, des autorités nationales concernées des Balkans occidentaux et du CCR.

Tableau 3

Précédents rapports d’audit et d’évaluation utilisés

Sources | Références des documents
RAPPORTS SPÉCIAUX DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE | N° 20/2016 – Renforcement des capacités administratives au Monténégro: la situation s’améliore, mais reste perfectible dans bien des domaines clés
N° 11/2016 – Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile
N° 19/2014 – L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie
N° 18/2014 – Les systèmes d’évaluation et de suivi axé sur les résultats d’EuropeAid
N° 18/2012 – L’aide de l’Union européenne au Kosovo dans le domaine de l’état de droit
N° 14/2011 – L’aide de l’UE a-t-elle permis de renforcer la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l’adhésion?
N° 12/2009 – Efficacité des projets de la Commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux
N° 5/2007 – Gestion du programme CARDS par la Commission
ÉVALUATIONS | Contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption (IPA support for the fight against corruption), août 2015
Principes d’administration publique, mesures de référence SIGMA (Albanie, Bosnie-Herzégovine, ancienne République yougoslave de Macédoine, Kosovo, Monténégro et Serbie), avril 2015
Méta-évaluation de l’aide IAP (Meta-evaluation of IPA assistance), septembre 2013
IAP – Rapport d’évaluation intermédiaire et de méta-évaluation de l’aide IAP (Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance), évaluation des programmes multibénéficiaires, juin 2013
État de droit, réforme judiciaire et lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux (Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans), février 2013

Source: Cour des comptes européenne.

6La liste complète des projets audités figure à l’annexe II.

7La liste de ces programmes figure à l’annexe III.

8Considérant 12 et article 12 du règlement (UE) n° 236/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des instruments de l’Union pour le financement de l’action extérieure (JO L 77 du 15.3.2014, p. 95).

Observations

Première partie – La Commission a-t-elle bien géré l’IAP dans les Balkans occidentaux?

15

Nous avons évalué la gestion de l’IAP par la Commission tout au long du cycle de programmation de cet instrument et sur la base des critères d’audit suivants:

a)Les objectifs de l’IAP étaient-ils spécifiques et mesurables?

b)Les programmes et les projets étaient-ils fondés sur des besoins clairement établis?

c)L’aide a-t-elle effectivement été versée (absorbée)?

d)Des conditions strictes ont-elles été appliquées à l’octroi de l’aide (conditionnalité)?

e)La mise en œuvre a-t-elle été supervisée et les résultats évalués de manière efficace?

f)L’aide des donateurs a-t-elle été coordonnée de manière efficace?

Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs n’étaient pas toujours spécifiques et mesurables

16

Le règlement financier de l’UE dispose que des objectifs spécifiques et mesurables doivent être fixés pour tous les secteurs d’activité couverts par le budget⁹. Les règlements IAP¹⁰, tout comme les documents indicatifs de planification pluriannuelle (DIPP) de la Commission, ont traité de l’importance de l’état de droit et de la réforme de l’administration publique dans les Balkans occidentaux.

Les objectifs des programmes nationaux étaient souvent généraux

17

Dans le cadre de l’IAP I, les objectifs étaient si généraux que bien souvent, ils n’étaient pas spécifiques et ne pouvaient être mesurés grâce à des valeurs cibles spécifiques¹¹. Cependant, pour le Monténégro et la Serbie, dont les négociations d’adhésion ont débuté en 2012 et en 2014 respectivement, la Commission a défini des objectifs relatifs à l’état de droit clairs et mesurables qui, s’ils ne sont pas respectés, pourraient bloquer les négociations d’élargissement¹².

18

De plus, depuis 2010, la Commission est passée d’une aide destinée à des projets individuels pour la plupart à une approche sectorielle plus claire et plus mesurable¹³, en vertu de laquelle les programmes et les projets s’inscrivent clairement dans des stratégies sectorielles. Elle a prévu d’appliquer pleinement l’approche sectorielle durant la mise en œuvre de l’IAP II¹⁴.

Les objectifs des programmes régionaux étaient généralement spécifiques et mesurables

19

Les objectifs des programmes régionaux que nous avons examinés étaient généralement spécifiques et assortis de valeurs cibles mesurables. Vu le passé conflictuel des pays des Balkans occidentaux, les programmes régionaux avaient généralement une finalité explicite d’intégration régionale qui servait les objectifs de l’IAP consistant à soutenir la réconciliation postérieure aux conflits, le renforcement de la confiance et la reconstruction¹⁵ (voir encadré 2).

Encadré 2

Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO)

Le CIBO visait clairement à financer des investissements stratégiques et à fournir une assistance technique, des objectifs qui pouvaient être mesurés au moyen d’indicateurs précis (nombre de demandes de projets, montant versé au titre de l’assistance technique, financement octroyé, etc.)¹⁶.

Les programmes et les projets étaient axés sur les besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires présentaient des insuffisances significatives

20

Durant la programmation de l’IAP I, la Commission a élaboré des documents de planification (DIPP) qui recensaient les principaux secteurs devant bénéficier du soutien au titre de cet instrument. Les autorités nationales ont évalué elles-mêmes leurs besoins, soit de leur propre initiative, soit après y avoir été encouragées par la Commission.

Évaluation des besoins au niveau de la Commission

21

Les DIPP étaient généralement établis sur la base des priorités mises en évidence dans les rapports de suivi et les partenariats pour l’adhésion. Ils n’étaient pas fondés sur l’examen des références utilisées par les pays bénéficiaires pour évaluer les capacités administratives dans les différents secteurs (comme l’état de droit), et ne tenaient pas davantage compte de la volonté politique réelle de ces pays à mener des réformes. Au niveau des projets, ceux qui ont été examinés étaient manifestement fondés sur les besoins mis en évidence par la Commission et reconnus par les pays bénéficiaires.

22

Durant la programmation de l’IAP II, les documents de stratégie indicatifs (2014-2020) ont remplacé, au niveau des pays, les documents de planification de l’IAP I. Ils mettaient davantage l’accent sur la capacité des bénéficiaires à mener des réformes sectorielles au niveau politique et à gérer les fonds de l’IAP.

Évaluation des besoins au niveau des bénéficiaires

23

Alors que tous les pays des Balkans occidentaux avaient une stratégie nationale globale assortie d’une évaluation des besoins pour le secteur de la réforme de l’administration publique, tel n’était pas le cas pour celui de l’état de droit en Albanie et au Kosovo. En Bosnie-Herzégovine, la stratégie en matière de réforme de la justice a été adoptée très tardivement (voir encadré 3).

Encadré 3

La stratégie de réforme de la justice pour la période 2014-2018 en Bosnie-Herzégovine

Cette stratégie a été adoptée dans le cadre du dialogue politique entre l’UE et les autorités nationales, et notamment dans celui d’un dialogue structuré sur la justice. La stratégie de réforme de la justice n’a été adoptée qu’en 2015, un retard dû à des divergences politiques entre les autorités de Bosnie-Herzégovine. La Republika Srpska en particulier (voir figure 3) contestait systématiquement les besoins déterminés par la Commission dans le cadre de l’IAP. Cela a limité la pertinence des évaluations des besoins nationaux, surtout dans le cas de projets visant à favoriser la coordination des activités de lutte contre la corruption, des services de police et des autorités publiques locales.

Figure 3

Carte politique de Bosnie-Herzégovine

Source: Eurostat.

Le processus d’absorption des fonds de l’IAP a parfois été entravé par la faiblesse des capacités administratives

24

Dans certains pays des Balkans occidentaux, il était difficile de verser les montants ayant fait l’objet de contrats dans le cadre de l’IAP I (voir figure 4), en raison notamment de la faiblesse des capacités administratives.

Figure 4

Absorption en pourcentage des sommes allouées n’ayant pas encore fait l’objet de contrats et en pourcentage des montants ayant fait l’objet de contrats mais n’ayant pas encore été versés, IAP I (2007-2013)

Source: Calcul de la Cour des comptes européenne sur la base des données de la Commission, 31 décembre 2015.

25

Sur la base d’un examen de différentes structures d’exécution IAP dans les Balkans occidentaux, cette situation peut s’expliquer en partie par le fait que la Commission a décentralisé une bonne partie de la gestion de l’IAP pour la confier aux autorités nationales¹⁷. Comme nous l’avons constaté dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et en Serbie (voir encadré 4) ainsi qu’en Albanie, cela a nécessité une période d’apprentissage et une structure de gestion plus contraignante¹⁸.

Encadré 4

Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I

Ancienne République yougoslave de Macédoine

La Commission a décentralisé la gestion en application des dispositions du règlement financier¹⁹ et des règlements IAP I, mais ceux-ci ne lui imposaient pas d’évaluer si les autorités nationales étaient prêtes à faire face au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion devait être décentralisée²⁰. Après la mise en place de la décentralisation, l’administration nationale a éprouvé des difficultés à respecter les délais et à présenter des documents contractuels de bonne qualité. Dans bien des cas, cela a causé l’abandon de projets conçus pour financer des réformes essentielles, et de nouveaux abandons devraient se produire²¹.

Serbie

La mise en place d’une autorité d’audit et de l’organe d’exécution chargé de la gestion des projets IAP a pâti de faiblesses importantes, existant de longue date, mises en évidence par les propres audits de la Commission. La gestion décentralisée n’était pas liée à une évaluation préliminaire globale de la gestion des finances publiques au niveau du pays²² mais reposait uniquement sur le respect, par les structures IAP de la Serbie, des exigences en matière de contrôle interne établies dans le règlement financier²³.

26

Dans le cadre de l’IAP II (2014-2020), une plus grande attention est portée à l’amélioration de l’ensemble du système de gestion des finances publiques du pays concerné. Toutefois, les programmes IAP II n’ont été adoptés qu’à la toute fin de 2014 en raison de retards dans la mise en place du nouveau cadre législatif et des procédures IAP. La passation de marchés et les paiements ont connu des retards supplémentaires en raison des procédures de ratification des pays bénéficiaires. Il était donc trop tôt, au moment de l’audit, pour formuler des observations sur les montants ayant fait l’objet de contrats et ayant été versés dans le cadre de l’IAP II.

La Commission n’a pas systématiquement appliqué des conditions strictes

27

Les stratégies d’élargissement successives de la Commission faisaient toutes état de «conditions strictes»²⁴, sans pour autant les définir de façon précise. La conditionnalité est le principe consistant à fixer certaines conditions préalables à la passation de marchés ou au paiement, au niveau de la politique, du programme ou du projet. Si un bénéficiaire ne respecte pas ces conditions prédéfinies, la Commission peut prendre des mesures telles que la suspension du paiement pour l’intégralité du programme, la réduction de l’aide future ou l’annulation d’un projet.

28

Au niveau des programmes, la Commission n’a appliqué de conditions strictes que dans de rares cas, notamment en Bosnie-Herzégovine (voir encadré 5) et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine²⁵.

Encadré 5

Conditions strictes dans le domaine de la justice au niveau des programmes en Bosnie-Herzégovine

En 2013, le processus d’intégration de la Bosnie-Herzégovine dans l’UE s’est interrompu. Les représentants politiques du pays se sont révélés impuissants ou peu disposés à dégager le consensus nécessaire pour progresser sur la voie de la préadhésion. En témoigne, par exemple, l’incapacité du pays à faire appliquer un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme²⁶, ou le manque de volonté politique à cet égard. Cela a amené la Commission à appliquer la conditionnalité en réduisant les sommes allouées en 2013 au titre de l’IAP I de 45 millions d’euros et en imposant de nouvelles réductions à celles allouées dans le cadre de l’IAP II²⁷. La Bosnie-Herzégovine n’ayant pas adopté la nouvelle stratégie globale de réforme du secteur judiciaire approuvée par les quatre entités constitutionnelles, dont la Republika Srpska (voir la carte de la figure 3), la Commission a suspendu l’aide budgétaire en cours dans le domaine de la justice.

29

Au niveau des projets, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de conditions strictes, comme en témoignent les exemples donnés dans l’encadré 6. Bien que la Cour ait recommandé, en 2011, de faire davantage en sorte que les projets proposés dans les autres pays en phase de préadhésion soient suffisamment élaborés pour pouvoir être mis en œuvre²⁸, la Commission n’y a pas toujours veillé. La performance des projets s’en est trouvée affectée dans plusieurs pays²⁹.

Encadré 6

Des conditions strictes n’ont pas été appliquées dans le cadre de l’IAP I

Albanie

Pour 7 des 15 projets audités, la Commission n’a fixé de conditions strictes ni lors de la phase de passation des marchés³⁰ ni avant d’effectuer les paiements. Cela était le cas non seulement pour les projets se caractérisant par des objectifs complexes (comme le renforcement des mesures de lutte contre la corruption), mais également pour ceux visant des résultats relativement simples, comme celui portant sur le palais de justice de Tirana (voir annexe II, projet 10). Pour ce projet, les permis nécessaires n’avaient pas été obtenus et des allégations d’irrégularités concernant la propriété foncière ont entraîné d’autres difficultés. Après avoir négocié avec le ministère de la justice pendant quatre années et demie, la Commission a annulé le projet et réaffecté une partie des fonds à des mesures sans rapport avec le secteur de l’état de droit.

Serbie

La Commission a accordé une attention insuffisante à la conditionnalité, à l’ordre des opérations dans la conception des projets et aux incompatibilités avec la législation. Cela a souvent compromis le bon déroulement et la réalisation ponctuelle des projets³¹. Après 2012, l’absence de permis ou la non-présentation des études de faisabilité requises ont pu se traduire par la mise en attente de propositions de projet ou par la réduction de leur ampleur.

De manière générale, la Commission a surveillé efficacement la mise en œuvre et réalisé un suivi partiellement efficace des évaluations

30

La Commission a surveillé les réformes sectorielles et la mise en œuvre des projets à la fois directement et par l’intermédiaire des six délégations de l’UE dans les Balkans occidentaux. Le niveau de surveillance le plus élevé a été exercé dans le cadre des réunions semestrielles du comité mixte de suivi et, plus régulièrement, au sein des comités de suivi sectoriels. Les délégations de l’UE ont également surveillé la mise en œuvre sur place.

31

La Commission a réalisé des évaluations sectorielles et thématiques dans le cadre de son cycle d’évaluation. Celles-ci ne doivent pas être confondues avec les rapports annuels de suivi des pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion, qui constituent les évaluations politiques officielles de ces pays par la Commission.

Globalement, la surveillance de la mise en œuvre par la Commission a été efficace

32

Dans tous les secteurs, les délégations de l’UE ont surveillé efficacement les projets IAP au moyen:

a)de contrôles de la légalité et de la régularité fondés sur les systèmes de gestion et d’information;

b)de réunions de coordination en présence des contractants et des administrations bénéficiaires, et comprenant des visites sur place;

c)des rapports annuels de l’ordonnateur sous-délégué;

d)des réunions du comité mixte de suivi et des comités de suivi sectoriels;

e)pour les projets les plus risqués, de tableaux de suivi internes trimestriels.

33

La Commission a surveillé efficacement la mise en œuvre de l’IAP et l’obtention des réalisations³². Les rapports de suivi axé sur les résultats (results-oriented monitoring, ROM), qui viennent s’ajouter aux outils de suivi mentionnés ci-dessus, ont été établis suivant une méthodologie normalisée de la Commission et ont généralement permis de mesurer les résultats des projets en cours. Cependant, l’approche ROM présentait trois importantes lacunes.

34

Premièrement, un grand nombre des projets IAP que nous avons évalués concernaient des contrats de moins d’un million d’euros, ce qui est inférieur au seuil fixé pour l’établissement des rapports ROM. De ce fait, les projets politiquement sensibles ne faisaient pas tous l’objet d’un suivi axé sur les résultats. Deuxièmement, aucun des rapports évalués ne mesurait le respect de la conditionnalité. Troisièmement, en l’absence de surveillance ex post³³, la durabilité des projets ne pouvait être mesurée.

La Commission a réalisé un suivi partiellement efficace des évaluations

35

En ce qui concerne l’état de droit, la Commission a réalisé une évaluation transsectorielle complète de l’IAP dans les Balkans occidentaux, ainsi que deux évaluations thématiques de projets IAP, l’une dans le domaine de l’état de droit, l’autre dans celui de la lutte contre la corruption³⁴. En étroite coopération avec le Conseil de l’Europe et la commission de Venise³⁵, la Commission a fait établir un grand nombre de rapports d’experts sur le système judiciaire, et ceux-ci ont par exemple souligné l’absence, à ce jour, d’un registre des poursuites ayant donné lieu à des condamnations pénales.

36

Nonobstant, elle n’a pas mis à profit ses propres évaluations ou rapports d’experts pour recourir davantage à la conditionnalité. Elle n’a pas adapté, pour les projets liés à l’état de droit, les indicateurs des rapports ROM, qui étaient généralement axés sur les indicateurs de réalisations pour les projets en cours. De fait, la Commission a déclaré qu’il n’y avait souvent aucun suivi des projets IAP dans le secteur de l’état de droit.

37

En ce qui concerne la réforme de l’administration publique, la Commission n’a pas réalisé d’évaluation globale de l’aide IAP, mais certaines évaluations ont porté sur un nombre limité de projets IAP dans ce domaine.

Malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, la Commission a encouragé efficacement la coordination des donateurs

38

Le principe selon lequel les donateurs s’alignent sur le pays bénéficiaire est énoncé dans la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005)³⁶. En vertu de ce principe, qui s’applique également aux fonds alloués au titre de l’IAP, chaque pays bénéficiaire devrait fixer des objectifs réalistes dans un petit nombre de secteurs et faire en sorte qu’il n’y ait pas de double emploi entre les aides des donateurs. Dans l’ensemble de la région, la Commission a soutenu efficacement les pays bénéficiaires dans leur rôle de chef de file en matière de coordination des donateurs.

Coordination des donateurs au niveau régional

39

Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO) et le Conseil de coopération régionale (CCR) sont tous deux financés par des programmes régionaux de l’IAP. L’un de leurs objectifs était d’améliorer la coordination des donateurs entre les pays des Balkans occidentaux (voir encadré 7).

Encadré 7

Coordination des donateurs au niveau régional dans les Balkans occidentaux

CIBO

En ce qui concerne les projets d’infrastructure CIBO, la transmission d’un réservoir unique de projets par l’ensemble des pays des Balkans occidentaux pour décembre 2015 a facilité leur évaluation et leur sélection.

CCR

L’un des objectifs du CCR était de donner une «perspective régionale» à l’aide des donateurs³⁷. Hormis pour une réunion tenue en 2015, les pays des Balkans occidentaux n’ont pas eu recours au CCR aux fins de la coordination des donateurs.

Coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires

40

La coordination des donateurs par le pays bénéficiaire a été efficace en Serbie, partiellement efficace dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et au Monténégro et inefficace en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo (voir encadré 8). Cela était dû au manque d’autorité et à l’insuffisance des capacités administratives des structures nationales chargées de la coordination des donateurs. Nous avons cependant constaté que la Commission a soutenu les bénéficiaires en assurant une partie de la coordination des donateurs.

Encadré 8

Inefficacité de la coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires

Albanie

Nous avons examiné les activités liées aux donateurs menées par le département de la programmation en matière de développement, du financement et de l’aide extérieure. La structure organisationnelle de ce dernier était floue, ses effectifs étaient insuffisants et il n’avait pas établi de base de données des donateurs. Alors que les groupes de travail dans le secteur des donateurs étaient inactifs depuis 2013, le secrétariat technique des donateurs piloté par la Commission a permis d’obtenir une bonne complémentarité et une répartition efficace des tâches entre les donateurs. Il ressort d’entretiens avec la communauté des donateurs (États-Unis, Italie et France) que la délégation de l’UE à Tirana a, de manière générale, été louée pour ses efforts.

Kosovo

Aucun mécanisme efficace de coordination des donateurs n’était opérationnel fin 2011 et, malgré plusieurs initiatives lancées depuis lors afin de coordonner les donateurs dans différents secteurs, l’UE et d’autres donateurs internationaux ne cessent de demander aux institutions du Kosovo de mieux jouer leur rôle de chef de file en la matière et d’assurer un suivi technique³⁸. Cela est confirmé par des documents internes récents de la Commission.

Deuxième partie – L’IAP a-t-il permis de renforcer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux?

41

Depuis 2007, l’IAP est le seul instrument de financement de l’UE visant à renforcer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux. Dans le secteur de l’état de droit, d’une part, et dans celui de la réforme de l’administration publique, d’autre part, nous avons cherché à déterminer si:

a)la Commission a bien produit les réalisations escomptées;

b)les autres résultats de l’IAP étaient durables;

c)le dialogue politique a effectivement porté sur le renforcement des capacités administratives.

La Commission a bien produit les réalisations escomptées

42

Dans tous les secteurs, les projets examinés, relevant de programmes aussi bien nationaux que régionaux, ont produit les réalisations prévues dans le contrat³⁹. Par exemple, la prison de Fier en Albanie et le système informatique du conseil supérieur des juges et des procureurs de Bosnie-Herzégovine ont été livrés dans les délais fixés et étaient conformes au cahier des charges (voir photos 1 et 2).

Photo 1

Cellules d’une prison bâtie dans le cadre d’un projet de construction à Fier, en Albanie

© Eriton Hasaj, 2014.

Source: Commission européenne (7e rapport intérimaire et final, p. 33).

Photo 2

Projet informatique au conseil supérieur des juges et des procureurs, qui supervise l’appareil judiciaire de Bosnie-Herzégovine depuis Sarajevo

© Conseil supérieur des juges et des procureurs de Bosnie-Herzégovine.

Source: Commission européenne (rapport descriptif final du projet, p. 23).

La durabilité des projets IAP dans les domaines de l’état de droit et de la réforme de l’administration publique n’était que partielle

La durabilité des projets dans le domaine de l’état de droit n’était que partielle

43

La Commission n’est parvenue qu’en partie à convertir les réalisations des projets en des résultats durables dans les différentes branches du secteur de l’état de droit bénéficiant du soutien de l’IAP (application de la loi, ministère public, tribunaux, agences de lutte contre la corruption, etc.). Sur les 29 projets concernant l’état de droit dans l’échantillon d’audit de projets nationaux, 15 n’étaient pas durables⁴⁰. Les causes de la non-durabilité des résultats, parmi lesquelles l’insuffisance du budget et des effectifs, la mauvaise coordination et le manque de volonté politique en ce qui concerne la réforme des institutions et le suivi de celle-ci, étaient souvent imputables au pays bénéficiaire.

44

Pour ces 15 projets, la Commission n’a pas appliqué de conditions préalables à l’autorisation des contrats suffisamment pertinentes. Les contrats conclus au titre de l’IAP auraient pu être assortis d’une obligation de mettre en place de meilleures garanties dans le domaine de la réforme de la justice. En cas de non-respect de cette obligation, le versement des aides IAP annuelles aurait pu être suspendu jusqu’à nouvel ordre.

45

Au niveau régional, la «stratégie Europe du Sud-Est 2020» du CCR accordait une place importante à la justice et à la lutte contre la corruption⁴¹. Bien que le CCR soit largement tributaire du financement de l’IAP⁴², nous n’avons relevé, pour ce qui est de l’état de droit, aucune activité importante de cette organisation internationale des pays des Balkans occidentaux au cours de la période couverte par l’audit.

L’impact de l’IAP I sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été limité

46

Depuis 1995, Transparency International classe les pays selon un indice de perception de la corruption mondial⁴³ – plus l’indice est élevé, plus le pays est perçu comme ayant un niveau de corruption important. La figure 5 montre le classement des six pays des Balkans occidentaux ces six dernières années, soit à la fin de la période de mise en œuvre de l’IAP I et au début de la période suivante.

Figure 5

Classement des pays des Balkans occidentaux selon l’indice de perception de la corruption

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l’indice de perception de la corruption de Transparency International (2010-2015).

47

En 2015, selon l’indice de perception de la corruption, l’Albanie et le Kosovo occupaient respectivement la 88e et la 103e position, un niveau comparable à celui de l’Égypte et de l’Éthiopie. Selon cet indice, les quatre autres pays des Balkans occidentaux étaient classés entre la 60e et la 80e place au cours de la période 2010-2015.

48

Les rapports annuels de suivi, les enquêtes et deux évaluations thématiques ont indiqué que la Commission était consciente du fait que les ingérences politiques dans les travaux du pouvoir judiciaire étaient généralisées dans les Balkans occidentaux, tout comme la corruption au plus haut niveau et la criminalité organisée⁴⁴ (voir encadré 9). Cependant, au Monténégro et en Serbie, deux pays avec lesquels l’UE a ouvert des négociations d’adhésion⁴⁵, le niveau de préparation à la réforme judiciaire était meilleur que dans les quatre autres.

Encadré 9

Ingérence politique, corruption au plus haut niveau et criminalité organisée dans les Balkans occidentaux

Albanie

L’indépendance totale des magistrats du siège et du parquet et leur responsabilité pleine et entière n’étaient pas garanties. En raison de la lenteur de la justice et de l’exécution non systématique des décisions de justice, seul un nombre négligeable de condamnations définitives a effectivement conduit au démantèlement d’organisations criminelles⁴⁶.

Bosnie-Herzégovine

L’engagement politique ne s’est pas traduit par des condamnations⁴⁷. À titre d’exemple, 90 % des personnes ayant répondu à une enquête du CCR réalisée en 2015 en Bosnie-Herzégovine étaient en désaccord avec l’affirmation selon laquelle leur gouvernement luttait efficacement contre la corruption.

Kosovo

Les nominations contestées, le manque de clarté des mandats et l’insuffisance systématique de financement national ont nui aux activités des principales institutions chargées de faire respecter l’état de droit au Kosovo. Les enquêtes menées dans des affaires de corruption à un haut niveau étaient rares et ne débouchaient pas sur des condamnations définitives. Par ailleurs, la participation de citoyens kosovars à la criminalité organisée dans la région menaçait la stabilité régionale interethnique⁴⁸.

49

À des fins de suivi, la Commission a demandé à chaque pays bénéficiaire de fournir des tableaux faisant le bilan des enquêtes, poursuites et condamnations définitives qui ont été suivies d’effets dans les affaires judiciaires concernant la corruption de haut niveau et la criminalité organisée. Le nombre d’affaires de corruption de haut niveau et de criminalité organisée qui y figuraient variait selon les pays: quelques-unes en Serbie, mais aucune au Kosovo, ce qui témoigne d’un manque de volonté politique.

50

Selon la Commission, le manque de volonté politique se traduisait souvent par l’insuffisance des ressources humaines et financières allouées aux institutions concernées, ce qui a limité l’ambition et la capacité d’absorption de l’IAP I. Les deux exemples donnés dans l’encadré 10 montrent que l’impact des projets IAP sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été peu important.

Encadré 10

Résultats des projets IAP I dans le domaine de la lutte contre la corruption

Projet de lutte contre la corruption en Albanie

L’objectif du projet de lutte contre la corruption en Albanie était d’aider le gouvernement albanais à mettre en œuvre sa stratégie de lutte contre la corruption (2007-2013). Outre le fait que les valeurs cibles mesurables n’ont pas été atteintes, sa durabilité a également été affectée par le fait que le coordonnateur national pour la lutte contre la corruption n’était pas indépendant, et que les ressources, humaines ou budgétaires, allouées aux politiques coordonnées aux niveaux national et local étaient insuffisantes.

Commission d’État pour la prévention de la corruption en ancienne République yougoslave de Macédoine

Ce projet visait à renforcer les travaux du principal organisme compétent dans le domaine de la prévention de la corruption. Cependant, il n’a pas été tenu compte du fait que la commission d’État pour la prévention de la corruption n’était pas en mesure d’exercer son mandat de manière efficace en raison du faible engagement des autorités nationales, du manque d’indépendance de ses dirigeants et de l’insuffisance des ressources⁴⁹.

La Commission a consacré peu de fonds de l’IAP aux principaux secteurs de l’état de droit

51

Des médias libres et une société civile forte sont d’importants facteurs de sensibilisation de la population à la corruption et à la criminalité organisée⁵⁰. Ils encouragent souvent les agences de lutte contre la corruption et le ministère public à agir, et ceux-ci influent à leur tour directement sur le bilan des enquêtes, poursuites et condamnations définitives qui ont été suivies d’effets dans les affaires judiciaires concernant la corruption de haut niveau et la criminalité organisée. Dans le contexte de l’état de droit dans les Balkans occidentaux, l’ampleur des problèmes liés à l’indépendance de la justice et à l’efficacité de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée (voir points 46 à 50), ainsi que l’importance accordée par la Commission aux médias, à la société civile, aux agences de lutte contre la corruption et au ministère public⁵¹, constituaient des motifs suffisants pour apporter un soutien à long terme à ces domaines clés.

52

Cependant, dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a octroyé qu’un financement relativement limité à la liberté des médias et à la société civile dans les Balkans occidentaux (0,5 % de l’enveloppe globale)⁵². À titre d’exemple, l’Albanie n’a reçu aucune aide nationale en faveur de la liberté des médias et de la société civile dans le cadre de la lutte contre la corruption. De même, la Commission n’a consacré que peu de fonds à la lutte contre la corruption et la criminalité organisée (2 %) et au soutien aux services du ministère public (1 %).

Les projets relatifs à la réforme de l’administration publique étaient généralement durables

53

Il était particulièrement difficile de renforcer les capacités administratives et d’assurer leur maintien, du fait notamment de la corruption généralisée et de l’ingérence politique permanente dans le recrutement des fonctionnaires et la gestion des carrières. Cela s’est traduit par une forte rotation du personnel et par une pénurie d’agents qualifiés au sein des autorités nationales⁵³. Dans ce domaine, la Commission est parvenue à convertir en des résultats durables un grand nombre de réalisations de projets qui ont bénéficié du soutien de l’IAP I (réforme de la fonction publique, douanes, marchés publics, contrôle interne des finances publiques, audit, etc.).

54

Sur les 23 projets figurant dans l’échantillon d’audit de projets nationaux, 14 étaient durables⁵⁴. Lorsqu’ils ne l’étaient pas, cela s’expliquait principalement par l’insuffisance du budget et des effectifs, la mauvaise coordination et, surtout, par le manque de volonté politique du bénéficiaire de réformer les institutions et d’assurer un suivi de cette réforme. Dans certains cas, avant d’autoriser les contrats, la Commission aurait pu prédéfinir des conditions supplémentaires en ce qui concerne la législation et les cahiers des charges des projets, mais ne l’a pas fait (voir encadré 11).

Encadré 11

IAP et réforme de l’administration publique

Bosnie-Herzégovine

Dans ce pays, les budgets ont été adoptés tardivement et la coordination et la planification budgétaires sont restées médiocres⁵⁵. En outre, au niveau national, les entités et le district de Brčko avaient leur propre budget et leurs propres lois sur la fonction publique et l’administration, et l’administration publique restait fragmentée. Cela a nui à la durabilité d’un projet de coordination administrative à l’échelle du pays et à celle d’un autre dans le domaine des statistiques des finances publiques.

55

En ce qui concerne les programmes régionaux (voir annexe III), le CIBO a été conçu comme un instrument mixte pour les projets d’infrastructure dans les Balkans occidentaux⁵⁶. Entre 2008 et 2014, 2,8 milliards d’euros de prêts liés à des projets ont fait l’objet de contrats, contre 305 millions d’euros de fonds de l’UE⁵⁷. Le CIBO a permis d’améliorer la coordination entre les donateurs et d’apporter un soutien technique aux autorités nationales responsables des infrastructures (élaboration de réservoirs de projets, rédaction de la documentation relative au financement des projets, etc.), ce qui a contribué au renforcement des capacités administratives du bénéficiaire. Nous avons examiné un exemple typique de projet CIBO (voir encadré 12).

Encadré 12

Projet de gazoduc entre la mer Ionienne et l’Adriatique

Ce projet régional de 3,5 millions d’euros, sponsorisé par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, a consisté en une assistance technique à la réalisation d’une étude de faisabilité pour une interconnexion par gazoduc entre l’Albanie et la Croatie. L’élément livrable du projet (un rapport technique) a été achevé dans les délais et a permis au ministère albanais de l’énergie et de l’industrie de disposer d’une expertise technique. Il servira à la réalisation du plan directeur et à la future construction du gazoduc.

56

Administrée par les six pays des Balkans occidentaux, l’école régionale d’administration publique (ReSPA) est une organisation internationale dont le siège est situé à Danilovgrad, au Monténégro. Elle a bénéficié d’une assistance technique, d’équipements et de mobilier à hauteur de 2,4 millions d’euros au titre de l’IAP ainsi que d’une dotation annuelle de 1,2 million d’euros provenant des fonds IAP destinée à soutenir ses activités opérationnelles⁵⁸.

57

Bien que la ReSPA ait eu pour objectif de contribuer à la mise en place d’une administration publique efficace et professionnelle dans les pays des Balkans occidentaux, les fonctionnaires de ces pays n’ont pas fait grand usage de son offre de formation⁵⁹, ce qui est en décalage avec le volume des fonds de l’IAP et des fonds nationaux investis dans la ReSPA durant près de dix ans⁶⁰. La Commission a formulé des propositions visant à améliorer les résultats de la ReSPA, notamment en assurant la coordination entre l’aide régionale et nationale au titre de l’IAP⁶¹. Bien qu’une suite eût déjà été donnée à ces propositions au moment de l’audit, il était trop tôt pour déterminer si la ReSPA avait réellement amélioré les capacités administratives dans les Balkans occidentaux.

La Commission aurait pu encourager les bénéficiaires à se servir de l’IAP comme d’un outil d’apprentissage

58

Nous avons constaté que l’approche de la Commission vis-à-vis de l’IAP I était pour ainsi dire limitée aux structures IAP spécialement créées aux fins de la gestion des fonds correspondants⁶². Elle aurait également pu encourager activement les autorités nationales à recourir aux bonnes pratiques mises en place dans ces structures IAP pour se familiariser avec le renforcement d’autres secteurs de l’administration publique à l’extérieur de ces structures⁶³, même s’il ne s’agissait pas d’un objectif spécifique de l’IAP. Or, elle ne l’a pas fait, de sorte que la contribution de l’IAP au renforcement des capacités administratives a été limitée aux organismes étroitement associés à la réforme de l’administration publique de l’IAP. L’encadré 13 et l’encadré 14 présentent deux cas emblématiques dans lesquels les bénéficiaires n’ont pas appliqué les bonnes pratiques qu’ils auraient pu retenir de l’IAP.

Encadré 13

Projet «Skopje 2014» dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine

En 2010, ce projet devait représenter 80 millions d’euros. Cependant, en 2015, son coût total a été estimé à sept fois ce montant, soit 560 millions d’euros. Ce projet urbain de grande envergure dans la capitale a consisté dans la construction de bâtiments et de monuments (voir photo n° 3), sans financement de l’IAP. Il n’a pas respecté les règles de l’UE en matière de marchés publics, un manque de transparence ayant affecté la procédure d’appel d’offres (par exemple, des sommes ont été versées pour des œuvres d’art non prévues avant l’appel d’offres), et les allégations d’irrégularités concernant l’adjudication n’ayant fait l’objet ni d’un audit externe ni d’une enquête⁶⁴.

Photo 3

Dans le cadre du projet «Skopje 2014»: œuvres d’art sur le fleuve Vardar et bâtiments publics sur ses rives

Source: Cour des comptes européenne.

Encadré 14

Projet concernant le pont Žeželj, en Serbie

Une partie du coût de la construction du pont Žeželj, dans la région autonome serbe de Voïvodine, a été financée par l’IAP. Le nouveau pont, dont l’achèvement était prévu pour novembre 2013, devait remplacer un pont routier et ferroviaire fortement congestionné et très dangereux dans le centre de la ville de Novi Sad, construit à la suite du bombardement de l’ancien pont durant la guerre contre le Kosovo. En raison d’une charge administrative excessive et d’une mauvaise coordination (délégation de tâches clés par les autorités serbes à des tiers, incompatibilité des procédures serbes avec les procédures d’ingénierie internationales, difficultés à fixer des échéances pour le projet, etc.), des retards considérables se sont accumulés en 2015, et les autorités serbes n’ont pas achevé les phases du projet non financées par l’IAP (photo n° 4).

Photo 4

Site du futur pont Žeželj sur le Danube à Novi Sad

Source: Cour des comptes européenne.

Le dialogue politique a pris en considération les capacités administratives

59

Les résultats obtenus par l’IAP dépendaient dans une large mesure des progrès réalisés dans le cadre des différentes structures de dialogue politique. Ce dialogue a été mené au niveau intergouvernemental ou à celui des commissions parlementaires mixtes, selon le cas. Au niveau intergouvernemental, les parties prenantes étaient le Conseil et les États membres de l’UE, le SEAE, la Commission et les gouvernements des six pays des Balkans occidentaux. Au niveau des commissions parlementaires mixtes, ce sont les commissions concernées du Parlement européen et des parlements des six pays des Balkans occidentaux qui sont intervenues. Le tableau 4 fait la synthèse des principales structures de dialogue politique auxquelles participe la Commission et qui sont pertinentes pour le présent audit.

Tableau 4

Structures de dialogue auxquelles participent la Commission et les pays des Balkans occidentaux

| Dialogue politique | Début
Albanie | Dialogue de haut niveau sur les priorités essentielles | 12 novembre 2013
Bosnie-Herzégovine | Dialogue de haut niveau sur le processus d’adhésion | 27 juin 2012
Dialogue structuré sur la justice | 6 juin 2011
Kosovo | Dialogue structuré sur l’état de droit | 30 mai 2012
Ancienne République yougoslave de Macédoine | Dialogue de haut niveau sur l’adhésion | 29 mars 2012
Monténégro | Début des négociations d’adhésion | 29 juin 2012
Serbie | Début des négociations d’adhésion | 21 janvier 2014
Ensemble des pays des Balkans occidentaux | Conseils de stabilisation et d’association | Différentes dates

Source: Cour des comptes européenne.

60

Ces structures de dialogue visaient à stimuler la volonté politique de renforcer l’état de droit, d’encourager la réforme administrative et d’améliorer la gestion des finances publiques, en particulier en 2014 et en 2015. Les structures de dialogue politique ont pu entraîner la création de groupes de travail spécialisés, selon le statut politique du pays par rapport à l’adhésion à l’UE (candidat potentiel, candidat, ou candidat pour lequel les négociations des chapitres ont déjà commencé).

Le dialogue politique sur l’état de droit a eu une incidence limitée

61

La Commission a mis en place des groupes de travail, notamment sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, les lacunes du ministère public et la corruption au sein de l’appareil judiciaire et de la police. En outre, dans le cas du Monténégro et de la Serbie, avec lesquels le Conseil a décidé de lancer les négociations d’adhésion (voir tableau 4), le processus de stabilisation et d’association, les plans d’action concernant les chapitres 23 et 24 ainsi que l’IAP ont conféré aux groupes de travail un certain degré de préparation à l’égard de la réforme de l’appareil judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

62

Dans les pays avec lesquels les négociations d’adhésion n’avaient pas encore été engagées, les groupes de travail UE-Balkans occidentaux ne sont parvenus à engendrer qu’une volonté politique limitée de promouvoir l’état de droit, comme on peut le voir dans l’encadré 15.

Encadré 15

Limites du dialogue politique en ce qui concerne l’état de droit

Bosnie-Herzégovine

En raison des problèmes politiques et institutionnels, le dialogue politique n’a été que partiellement efficace. Des améliorations ont été constatées en ce qui concerne la mise en place d’institutions fonctionnelles et viables⁶⁵, mais peu de progrès ont été enregistrés dans le domaine de la réforme du système judiciaire. Des déficiences récurrentes concernant l’indépendance, l’ingérence politique et l’inefficacité ont continué à affecter le système judiciaire⁶⁶.

Kosovo

Bien que l’état de droit ait constitué la priorité absolue au Kosovo⁶⁷, la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a souffert d’importants revers, comme le montrent différents rapports⁶⁸. Jusqu’à présent, le dialogue politique n’a pas permis d’influer sur le sentiment d’impunité qui domine dans ce pays, en raison notamment du manque d’indépendance du système judiciaire, ainsi que des résultats limités de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée⁶⁹.

Des progrès ont été obtenus grâce au dialogue politique sur la réforme de l’administration publique

63

Le dialogue politique sur la réforme de l’administration publique s’est déroulé dans le cadre des accords de stabilisation et d’association (ASA). En partenariat avec les administrations publiques bénéficiaires de toute la région des Balkans occidentaux, la Commission a mis en place avec succès des «groupes de travail spécifiques pour la réforme de l’administration publique».

64

Ces groupes de travail spécifiques ont abordé de manière méthodique le cadre stratégique pour la réforme de l’administration publique, la gestion des services publics et des ressources humaines, la conception et la coordination des politiques, la fourniture de services aux citoyens et aux entreprises, l’obligation de rendre compte de l’administration publique ainsi que la gestion des finances publiques. Ils ont été mis en place en 2010 dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, en 2012 en Albanie, en 2013 au Kosovo, en 2014 au Monténégro et en Serbie et en 2015 en Bosnie-Herzégovine.

9Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

10Règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil tel que mis en œuvre par le règlement (CE) n° 718/2007 de la Commission du 12 juin 2007 et règlement (UE) n° 231/2014 tel que mis en œuvre par le règlement d’exécution (UE) n° 447/2014 de la Commission du 2 mai 2014.

11Analyse, par la Cour, des accords de partenariat européens, des ASA et des rapports annuels d’activité (2013 et 2014) de la Direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement. La méta-évaluation de l’aide IAP (septembre 2013, p. 20) a fait état d’objectifs généraux qui n’étaient pas souvent assortis de valeurs cibles suffisamment mesurables.

12Plan de gestion 2015, DG Voisinage et négociations d’élargissement, p. 4 et 18; document COM(2012) 600 final du 10 octobre 2012 intitulé «Stratégie d’élargissement et principaux défis 2012-2013», p. 4.

13Document COM(2011) 666 final du 12 octobre 2011 intitulé «Stratégie d’élargissement et principaux défis 2011-12», p. 20.

14Instrument d’aide de préadhésion (IAP II), documents de stratégie multinationaux (30 juin 2015) et documents de stratégie indicatifs pour l’Albanie et le Monténégro (18 août 2014), l’Ancienne République yougoslave de Macédoine et la Serbie (19 août 2014), le Kosovo (20 août 2014) et la Bosnie-Herzégovine (15 décembre 2014).

15Considérant 13 et article 2, paragraphe 1, point g), du règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil.

16https://www.wbif.eu/.

17Au 1er janvier 2014, l’expression «gestion décentralisée» a été remplacée par «gestion indirecte par les pays tiers».

18Entre autres exigences, la gestion décentralisée impliquait l’accréditation d’un ordonnateur national, la mise en place d’une structure d’exécution IAP et d’une autorité d’audit, ainsi qu’un contrôle ex ante par la délégation de l’UE de tous les projets IAP décentralisés. Voir articles 11 à 31 du règlement (CE) n° 718/2007 de la Commission du 12 juin 2007 portant application du règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).

19Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1), tel que modifié périodiquement.

20Point 47 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» (http://eca.europa.eu).

21Ibidem, points 48 et 50.

22Point 79 du rapport spécial n° 19/2014 de la Cour «L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie» (http://eca.europa.eu).

23Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil.

24Selon la stratégie d’élargissement 2011-2012 de la Commission, «l’engagement, le respect des conditions fixées et la crédibilité constituent la pierre angulaire du processus d’adhésion et de sa réussite» (p. 2); en outre, la conditionnalité serait rigoureuse et stricte (p. 18 et 23). Il était question de conditions strictes dans la stratégie d’élargissement 2012-13 de la Commission (p. 2, 3, 16 et 22), de même que dans celle de 2014 (p. 2 et 19) et dans celle de 2015 (p. 12).

25Une suspension des paiements, au sens de l’article 46 du règlement (CE) n° 718/2007 de la Commission.

26Dans l’affaire Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine (décembre 2009), la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que la Bosnie-Herzégovine avait violé le droit des plaignants à être élus au seul motif qu’ils appartenaient à des minorités ethniques.

27Pour la période 2014-2017, 165 millions d’euros ont été alloués à ce pays, contre 331 millions d’euros pour la période 2007-2010.

28Point 53 du rapport spécial n° 14/2011 de la Cour «L’aide de l’UE a-t-elle permis de renforcer la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l’adhésion?» (http://eca.europa.eu).

29Voir l’évaluation sur l’état de droit, la réforme judiciaire et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux, février 2013, p. 240.

30Voir annexe II, projets liés à l’état de droit nos 2, 3, 4, 5, 9 et 10, et le projet relatif à la gestion des finances publiques n° 2 (Albanie).

31Encadré 5 et points 27 et 31 du rapport spécial n° 19/2014 «L’aide de préadhésion de l’UE à la Serbie» (http://eca.europa.eu).

32L’équipe d’audit a recueilli des éléments probants à cet égard auprès des délégations de l’UE en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie.

33Évaluation thématique de l’état de droit, de la réforme judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux – Section 3, principal rapport définitif, février 2013, p. 60.

34Méta-évaluation de l’aide IAP et évaluation des programmes multibénéficiaires, septembre 2013. Évaluation thématique de l’état de droit, de la réforme judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux – Lot 3, principal rapport définitif, février 2013. Évaluation thématique de la contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption (IPA support for the fight against corruption), principal rapport définitif, août 2015.

35L’une des activités de la commission européenne pour la démocratie par le droit, qui a son siège à Venise, en Italie, est de procurer des conseils juridiques aux États membres du Conseil de l’Europe, et en particulier de les aider à mettre leurs juridictions en conformité avec les normes européennes en matière d’état de droit (http://www.venice.coe.int).

36Document COM(2007) 72 final du 28 février 2007 «Code de conduite de l’UE sur la division du travail dans la politique de développement».

37http://rcc.int/pages/2/overview. Voir le statut du CCR.

38Points 82 et 86 du rapport spécial n° 18/2012 de la Cour des comptes européenne «L’aide de l’Union européenne au Kosovo dans le domaine de l’État de droit» (http://eca.europa.eu).

39Cette observation est fondée sur l’échantillon d’audit évalué en 2015 (voir annexe II). Une observation similaire a été formulée dans la méta-évaluation de la Commission, p. 6 (2013).

40Voir à l’annexe II les projets liés à l’état de droit en Albanie (nos 2, 3, 4, 5, 9 et 10), en Bosnie-Herzégovine (nos 11 et 14), en ancienne République yougoslave de Macédoine (nos 21 et 22), au Monténégro (n° 23) et en Serbie (nos 25, 26, 27 et 28).

41«Stratégie Europe du Sud-Est 2020», CCR, p. 31 à 33.

42Pour son fonctionnement administratif et la mise en œuvre de ses projets, le CCR est tributaire du financement de l’IAP (14 millions d’euros versés entre 2007 et 2013), les cotisations annuelles minimales de 50 000 euros par membre du conseil d’administration ne couvrant pas tous ses coûts.

43Transparency International définit la corruption comme «l’abus de pouvoir à des fins privées»; voir http://www.transparency.org/. L’indicateur de gouvernance «contrôle de la corruption» de la Banque mondiale montre un classement comparable pour les six pays des Balkans occidentaux; voir http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Rapports de suivi 2012-2015. Contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption (IPA support for the fight against corruption), évaluation d’août 2015. État de droit, réforme judiciaire et lutte contre la corruption et la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux (Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans), évaluation de février 2013.

45Rapport de suivi 2015, Monténégro, p. 14, 15, 18 et 19. Rapport de suivi 2015, Serbie, p. 11, 13, 14, 17 et 18.

46Rapport d’avancement 2015, Albanie, p. 4 et 51.

47Rapport de suivi 2015, Bosnie-Herzégovine, p. 16.

48Rapport de suivi 2015, Kosovo, p. 12, 15, 16 et 18.

49Point 28 et encadré 3 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» (http://eca.europa.eu). Contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption (IPA support for the fight against corruption), évaluation d’août 2015, p. 30 et 120.

50Transparency International, Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies (La boîte à outils des adversaires de la corruption: expériences de la société civile et stratégies émergentes), 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Voir, par exemple, la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée «Stratégie d’élargissement et principaux défis 2011-2012» (document COM(2011) 666 final), en particulier p. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 et 67.

52Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur les données de la Commission, juillet 2015.

53Méta-évaluation de l’aide IAP (Meta-evaluation of IPA assistance), septembre 2013, p. 19. Rapports de suivi 2012-2015.

54Voir à l’annexe II les projets liés à la réforme de l’administration publique en Albanie (nos 3, 4 et 5), en Bosnie-Herzégovine (nos 6, 7 et 9), en ancienne République yougoslave de Macédoine (nos 12 et 14), au Monténégro (nos 17 et 18) et en Serbie (nos 20, 21, 22 et 23).

55Ce contexte spécifique est décrit dans les mesures de référence SIGMA pour 2015 Bosnie-Herzégovine (p. 2, 39, 94 et 95).

56La combinaison de prêts d’institutions financières et de subventions, appelée financement mixte, permet à la Commission de mobiliser des fonds de l’IAP en attirant les prêts d’institutions financières. Voir le rapport spécial n° 16/2014 de la Cour des comptes européenne «L’efficacité des financements mixtes combinant des subventions octroyées au titre des facilités d’investissement régionales et des prêts accordés par des institutions financières en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE» (http://eca.europa.eu).

57Rapports annuels et de suivi du CIBO (https://www.wbif.eu/Library).

58Sur la base de contrats conclus entre 2008 et 2014, Commission, juin 2015.

59Selon le témoignage des autorités albanaises recueilli par la Cour des comptes européenne (juin 2015), point 37 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne (encadré 1). Point 19 (encadré 2) du rapport spécial n° 20/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives au Monténégro: la situation s’améliore, mais reste perfectible dans bien des domaines clés» (http://eca.europa.eu).

60Méta-évaluation/évaluation des programmes multibénéficiaires, juin 2013, p. 19, 20, 24 et 25.

61Point 20 du rapport spécial n° 20/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives au Monténégro: la situation s’améliore, mais reste perfectible dans bien des domaines clés» (http://eca.europa.eu).

62En ce qui concerne le fait que l’IAP puisse bénéficier à l’ensemble de l’administration publique et pas uniquement aux structures IAP, la Commission a recommandé, dans ses évaluations, que les unités chargées de la gestion de l’IAP, plutôt que d’être des organismes autonomes, soient intégrées dans la structure opérationnelle des bénéficiaires. Méta-évaluation de l’aide IAP (Meta-evaluation of IPA assistance), septembre 2013. Cette question a également été soulevée par la Cour des comptes européenne en 2014 au point VI de son rapport spécial n° 19/2014.

63Voir points 55 et 72 du rapport spécial n° 11/2016 de la Cour des comptes européenne «Renforcement des capacités administratives dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine: des progrès timides dans un contexte difficile» (http://eca.europa.eu).

64BIRN (Balkan Investigative Reporting Network, Réseau d’investigation journalistique des Balkans), «True cost of Skopje 2014 Revealed» (Révélation du véritable coût du projet Skopje 2014), 27 juillet 2015. BIRN, «Accountability questions dog authors of Skopje 2014» (Les questions de comptabilité tourmentent les auteurs du projet Skopje 2014), 14 août 2015. Rapport de suivi 2014, p. 25. Contribution de l’IAP à la lutte contre la corruption (IPA support for the fight against corruption), évaluation d’août 2015, p. 40.

65Rapport de suivi 2015, p. 9 et 12.

66Rapport de suivi 2015, p. 12, 15, 16 et 17.

67DIPP 2011-2013, Kosovo.

68«Une attention particulière devrait être accordée à l’amélioration de l’État de droit […] et à l’intensification de la lutte contre la criminalité organisée et contre la corruption» (rapport de suivi 2014).

69Rapport de suivi 2015, p. 12, 15, 16 et 18. Note de couverture du rapport de suivi 2014.

Conclusions et recommandations

65

Sur la base des constatations de précédents rapports spéciaux, d’évaluations de la Commission et de travaux d’audit supplémentaires réalisés en 2015, notre objectif était d’évaluer si, grâce au programme de l’IAP, la Commission a contribué au renforcement des capacités administratives dans la région des Balkans occidentaux. Notre audit a porté sur l’IAP I (2007-2013), mais nous avons également tenu compte du début de l’IAP II (2014-2020). Nous nous sommes concentrés sur deux grands secteurs: l’état de droit et la réforme de l’administration publique.

66

Nous sommes parvenus à la conclusion que l’aide de préadhésion de l’UE a été globalement efficace et que l’IAP I a permis de renforcer en partie les capacités administratives dans la région, malgré les insuffisances significatives inhérentes aux autorités nationales des pays des Balkans occidentaux.

67

En ce qui concerne la gestion de la Commission, les objectifs de l’IAP I n’étaient pas toujours spécifiques et mesurables. Les programmes et les projets étaient axés sur le besoins, mais certaines évaluations des bénéficiaires dans le secteur de l’état de droit présentaient des insuffisances majeures (points 16 à 23).

68

L’absorption des fonds de l’IAP I a été entravée par la faiblesse des capacités administratives dans certains pays et, dans le cas de la mise en œuvre décentralisée, par les exigences strictes liées à la gestion des fonds de l’UE (points 24 à 26).

Recommandation n° 1
Objectifs – Gestion indirecte

Dans le cadre de l’IAP II, la Commission devrait définir des objectifs spécifiques sur la base de priorités hiérarchisées et de valeurs cibles mesurables.

Afin de simplifier les exigences en matière de gestion, lorsque la Commission constate que les capacités administratives sont faibles, elle devrait appliquer la gestion indirecte de manière sélective, en tenant compte du volume des fonds concernés ainsi que de la complexité et du caractère politiquement sensible des projets à décentraliser.

69

Dans le cadre de l’IAP I, la Commission n’a pas systématiquement appliqué de conditions strictes ni assuré leur suivi. Malgré certaines insuffisances affectant ses rapports de suivi axé sur les résultats, elle a surveillé efficacement la mise en œuvre des projets relevant de l’IAP. Elle a également réalisé un suivi partiellement efficace des conclusions et des recommandations des évaluations relatives à l’IAP. Enfin, malgré des faiblesses considérables au niveau des bénéficiaires, elle est parvenue à encourager efficacement la coordination des donateurs (points 27 à 37).

Recommandation n° 2
Conditions – Surveillance – Évaluation

La Commission devrait appliquer des conditions pertinentes au niveau des secteurs, des programmes et des projets et assurer leur suivi. Par exemple, elle pourrait appliquer, le cas échéant, une réduction nette des futures aides IAP, suspendre les paiements, annuler les projets n’ayant pas encore fait l’objet de contrats et vérifier systématiquement la conformité des projets avec les conditions prédéfinies. La Commission devrait surveiller systématiquement les programmes et projets sensibles et veiller à la réalisation d’évaluations externes des interventions dans les secteurs prioritaires des Balkans occidentaux.

70

En ce qui concerne les capacités administratives dans les Balkans occidentaux, l’IAP a généralement produit les réalisations prévues dans le contrat, et le soutien qu’il a apporté à l’état de droit et à la réforme de l’administration publique s’est avéré partiellement durable (points 42 à 57).

71

Dans le cas des projets liés à l’état de droit, la Commission n’a pas suffisamment appliqué la conditionnalité, et le financement octroyé au titre de l’IAP I dans des domaines clés de l’état de droit tels que la liberté des médias, le ministère public ou encore la lutte contre la corruption et la criminalité organisée a été relativement limité. Le manque de volonté politique des bénéficiaires de réformer les institutions, l’insuffisance du budget et des effectifs ainsi qu’une mauvaise coordination ont également affecté la durabilité des projets (points 43 à 52).

72

Dans le domaine de la réforme de l’administration publique, la Commission est parvenue à convertir un grand nombre de réalisations de projets en des résultats durables. Même s’il ne s’agissait pas d’un objectif explicite de l’IAP, elle aurait pu encourager davantage les bénéficiaires à se servir de l’IAP comme d’un outil d’apprentissage dans les autres secteurs de l’administration publique (points 53 à 58).

Recommandation n° 3
Bilan des résultats – Ressources

Dans le cadre du dialogue politique et des IAP I et II, la Commission devrait amener les pays bénéficiaires à faire preuve d’un engagement politique accru, qui se traduise par un bilan convaincant d’enquêtes, de poursuites et de condamnations définitives réellement suivies d’effets dans les affaires concernant la corruption de haut niveau et la criminalité organisée. À cette fin, elle devrait demander à chacun des bénéficiaires d’améliorer son bilan. Cette exigence devrait être posée dans le cadre du dialogue politique et devrait être prise en considération pour l’octroi des futures aides IAP nationales et d’autres sources potentielles de financement de l’UE.

Par ailleurs, une fois l’engagement politique avéré et la capacité d’absorption accrue, la Commission devrait mieux cibler les ressources dans les domaines clés de l’état de droit où nous avons relevé un besoin de soutien important: la lutte contre la corruption et la criminalité organisée (en particulier au niveau du ministère public) ainsi que la liberté des médias.

73

Le renforcement de la coopération régionale et des capacités administratives dans l’ensemble de la région est capital et a été encouragé par la Commission, notamment avec le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (points 19, 39 et 55).

74

Cependant, durant la période auditée, le Conseil de coopération régionale n’a eu qu’une incidence limitée sur le terrain. Quant à l’école régionale d’administration publique, il était trop tôt pour déterminer si elle avait permis d’améliorer les capacités administratives dans les Balkans occidentaux (points 39, 45 et 57).

Recommandation n° 4
Coopération régionale

Dans le cadre des IAP I et II, la Commission devrait soutenir la coopération régionale. Elle devrait en particulier veiller à ce que ses contributions financières au CCR et à la ReSPA produisent des résultats mesurables et durables sur le terrain.

75

Dans un certain nombre de cas, le dialogue politique dans les Balkans occidentaux a eu une incidence limitée sur l’état de droit. Il a permis de progresser en ce qui concerne la réforme de l’administration publique (points 59 à 64).

Recommandation n° 5
Dialogue politique

La Commission devrait recourir au dialogue politique dans le cadre de l’IAP pour encourager l’obtention de résultats dans les domaines de l’état de droit et de la réforme de l’administration publique.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Principaux événements qui ont marqué les relations entre l’UE et les Balkans occidentaux

2000

ο1er juin – Le conseil européen de Santa Maria da Feira déclare que tous les pays participant à un processus d’accord de stabilisation et d’association (ASA) sont des candidats potentiels à l’adhésion à l’UE.

2001

ο1er avril – L’ancien président yougoslave Slobodan Milosevic, recherché pour crimes de guerre, d’abus de pouvoir et de corruption, est arrêté.

ο13 août – L’accord-cadre d’Ohrid marque l’accord de paix entre le gouvernement de l’ancienne République yougoslave de Macédoine et la communauté ethnique albanaise du pays.

2003

ο20 juin – Le Conseil européen de Thessalonique confirme la perspective d’une adhésion à l’UE pour les pays des Balkans occidentaux.

2004

ο22 mars – L’ancienne République yougoslave de Macédoine pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

ο1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine

2005

ο16 décembre – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de l’ancienne République yougoslave de Macédoine.

2006

ο3 juin – À la suite d’un référendum favorable, le Monténégro déclare son indépendance.

2007

ο1er janvier – Entrée en vigueur de l’IAP I

ο26 février – Dans l’affaire opposant la Bosnie-Herzégovine à la Serbie et au Monténégro, la CIJ définit le massacre de Srebrenica comme un acte de génocide, mais n’en impute pas la responsabilité au défendeur.

2008

ο17 février – Le Kosovo déclare son indépendance.

ο11 juillet – Lors de la conférence des bailleurs de fonds pour le Kosovo, la Commission et les États membres de l’UE s’engagent à verser une aide spécifiquement destinée au Kosovo de près de 800 millions d’euros.

ο15 décembre – Le Monténégro pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

2009

ο1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec l’Albanie

ο24 avril – L’Albanie pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

ο22 décembre – La Serbie pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

ο22 décembre – La CEDH condamne la Bosnie-Herzégovine pour la violation des droits démocratiques de citoyens issus de communautés non majoritaires.

2010

ο1er mai – Entrée en vigueur de l’ASA avec le Monténégro

ο22 juillet – La CIJ émet un avis consultatif selon lequel la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo n’a violé aucune règle applicable du droit international.

ο17 décembre – Le Conseil confirme le statut de pays candidat du Monténégro.

2011

ο26 mai et 20 juillet – De grands criminels de guerre serbes recherchés par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie sont arrêtés.

2012

ο1er mars – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de la Serbie.

ο29 juin – Lancement officiel des négociations d’adhésion avec le Monténégro

2013

ο19 avril – Les premiers ministres kosovar et serbe signent l’accord de Bruxelles destiné à normaliser les relations entre les deux pays.

ο1er septembre – Entrée en vigueur de l’ASA avec la Serbie

2014

ο1er janvier – Entrée en vigueur de l’IAP II

ο21 janvier – Lancement officiel des négociations d’adhésion avec la Serbie

ο27 juin – Le Conseil confirme le statut de pays candidat de l’Albanie.

ο15 juillet – Le prochain président de la Commission déclare qu’aucune nouvelle adhésion n’aura lieu avant 2020.

ο28 août – Sommet des Balkans occidentaux à Berlin

2015

ο1er juin – Entrée en vigueur de l’ASA avec la Bosnie-Herzégovine

ο20 août – Sommet des Balkans occidentaux à Vienne

2016

ο15 février – La Bosnie-Herzégovine pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.

ο30 mars – Sommet des Balkans occidentaux à Durrës, en Albanie

ο1er avril – Entrée en vigueur de l’ASA avec le Kosovo

Source: Cour des comptes européenne, à partir de données de la Commission européenne.

Annexe II

Échantillon d’audit des projets nationaux IAP I

N°
Bénéficiaire
Projet
Année de la décision
IAP
Montant
(en euros)

État de droit

1
Albanie
Mission d’assistance de la Communauté européenne à la police albanaise (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Projet de lutte contre la corruption en Albanie
2008
2 000 000

3
Soutien à la lutte contre le blanchiment des capitaux et aux structures chargées des enquêtes en matière de criminalité financière
2009
1 500 000

4
Mécanisme en faveur de la société civile – initiatives citoyennes et renforcement des capacités
2009
1 500 000

5
Soutien à la protection des témoins
2009
554 199

6
Mission d’assistance de la Communauté européenne à la police albanaise (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Assistance technique au système judiciaire
2009
2 300 000

8
Construction d’une nouvelle prison à Fier
2010
9 654 814

9
Système de gestion des affaires pour le bureau du procureur général d’Albanie
2010
990 396

10
Construction du palais de justice de Tirana
2012
0

11
Bosnie-Herzégovine
Formation conjointe de l’unité de renseignement financier et de l’unité chargée des enquêtes criminelles de l’Agence d’État d’investigation et de protection (SIPA), des procureurs, ainsi que des agences et des institutions chargées de la réglementation financière
2007
392 973

12
Financement de la chambre des crimes de guerre (Cour d’État)
2008
2 999 599

13
Assistance à la direction pour la coordination des services de police
2008
1 200 000

14
Renforcement des capacités institutionnelles pour empêcher la corruption et lutter contre celle-ci
2009
488 048

15
Rôle de surveillance exercé par un journalisme responsable dans la lutte contre la corruption et les médias
2009
102 923

16
Construction d’une prison d’État de haute sécurité à Sarajevo – Phase II
2010
5 150 000

17
Conseil supérieur de la magistrature et du ministère public
2010
1 000 000

18
Aide de jumelage à la direction pour la coordination des services de police
2008
1 200 000

19
Soutien aux institutions chargées de veiller au respect de la loi
2010
6 999 999

20
Renforcement des capacités des parlements dans le contexte de l’adhésion à l’UE
2012
3 499 966

21
Ancienne République yougoslave de Macédoine
Soutien à l’élaboration de documents de stratégie de suivi et des plans d’action correspondants pour la prévention et la répression de la corruption et des conflits d’intérêts
2008
165 968

22
Échange de meilleures pratiques au sein de l’UE en matière de suivi de la lutte contre la corruption au niveau local
2009
138 500

23
Monténégro
Soutien à la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action de lutte contre la corruption
2012
700 000

24
Corruption des autorités locales – tolérance zéro!
2012
190 308

25
Serbie
Réforme de la police: affaires intérieures
2007
1 000 000

26
Amélioration de l’efficience et de la transparence du système judiciaire (des tribunaux)
2007
2 643 064

27
Lutte contre la corruption
2008
2 147 000

28
Amélioration de la transparence et de l’efficience (procureurs et système pénal)
2008
1 891 517

29
Soutien à la société civile (I et II)
2007
2008
1 983 458

TOTAL

60 161 522

Réforme de l’administration publique

1
Albanie
Soutien au département de l’administration publique albanais
2008
958 892

2
Soutien aux systèmes albanais de passation de marchés publics, de concession et de ventes aux enchères publiques
2008
899 076

3
Renforcement de l’Assemblée albanaise
2010
1 454 147

4
Soutien à l’administration des douanes albanaise
2011
1 424 496

5
Mise en œuvre d’un système de gestion et de contrôle financiers et d’une inspection des finances publiques modernes
2012
2 500 000

6
Bosnie-Herzégovine
Renforcement des capacités du Bureau du coordinateur de la réforme de l’administration publique
2007
1 824 961

7
Élaboration et mise en œuvre d’une stratégie de contrôle interne des finances publiques à l’échelle nationale
2007
1 105 904

8
Renforcement des capacités des administrations publiques et des statistiques des finances publiques
2009
1 603 790

9
Programmes d’études en faveur de la transparence et de l’obligation de rendre compte
2010
445 253

10
Soutien à la coordination et à la mise en œuvre de la réforme de l’administration publique
2011
476 450

11
Ancienne République yougoslave de Macédoine
Assistance technique à la structure de soutien et de formation centralisée pour l’IAP
2007
856 280

12
Renforcement des capacités des institutions appelées à gérer et à mettre en œuvre les programmes opérationnels
2008
1 599 710

13
Soutien au système de passation de marchés publics
2008
986 442

14
Assistance technique au ministère de la société de l’information et de l’administration et renforcement de la mise en œuvre du système national de coordination de la formation
2009
1 095 000

15
Monténégro
Poursuite du développement et du renforcement du système de marchés publics au Monténégro
2009
1 080 017

16
Renforcement des systèmes de gestion et de contrôle dans la perspective de l’aide financière accordée par l’UE
2009
2010
2013
2 000 000

17
Renforcement de l’institution supérieure de contrôle
2014
751 068

18
Contrôle de la qualité de l’audit au sein de l’institution supérieure de contrôle
2014
250 000

19
Amélioration de la gestion des fonds de l’UE et des procédures administratives générales
2014
1 261 500

20
Serbie
Programme de soutien aux municipalités
2007
22 501 150

21
Soutien à l’autorité des marchés publics
2007
116 650

22
Soutien à l’élaboration d’un contrôle interne des finances publiques
2008
2 000 000

23
Alignement de la division chargée de l’application des mesures douanières sur les normes, l’organisation et les méthodes opérationnelles des organes de l’UE chargés de faire respecter la loi
2008
1 399 641

TOTAL

48 590 427

Source: Cour des comptes européenne, à partir de données de la Commission européenne, 30 juin 2015.

Annexe III

Échantillon d’audit des programmes régionaux IAP I

N°
Programme multibénéficiaires dans les Balkans occidentaux
Année des décisions IAP
Montant ayant fait l’objet de contrats
(en euros)

1
Conseil de coopération régionale (CCR)
2008 - 2013
18 641 100

2
Cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO)
2008 - 2014
305 000 000

3
École régionale d’administration publique (ReSPA)
2010 - 2013
5 900 000

TOTAL

329 541 100

Source: Cour des comptes européenne, à partir des données de la Commission européenne, 30 juin 2015. Le montant ayant fait l’objet de contrats correspond au total des montants ayant fait l’objet de contrats pour tous les projets relevant de ces programmes.

Réponses de la Commission

Synthèse

VIII

La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, souvent dans des contextes politiques difficiles.

En ce qui concerne les niveaux de financement, la Commission fait observer que les secteurs en cause ont reçu un financement adéquat, compte tenu de la quantité plutôt limitée d’investissements à grande échelle nécessaires et des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. La liberté des médias, la société civile et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée doivent bénéficier avant tout de conseils d’experts par le biais de l’assistance technique, qui s’est faite grâce à l’IAP, et non d’investissements à grande échelle.

X

La Commission tient à souligner que le Conseil de coopération régionale a été mis en place par les pays de la région principalement en tant que forum de rencontres et de discussions autour de défis communs et que cet objectif a été atteint.

Introduction

09

La Commission tient à souligner que le processus d’élargissement est un processus strict mais équitable qui repose sur des critères bien établis et sur les leçons tirées du passé. Chaque pays est évalué sur la base de ses mérites propres. Les défis auxquels sont confrontés les pays actuellement candidats à l’adhésion sont tels qu’aucun d’entre eux ne sera prêt à adhérer à l’UE au cours du mandat de l’actuelle Commission, qui s’achèvera fin 2019. En décembre 2015, le Conseil a réaffirmé que l’élargissement demeurait une politique essentielle de l’UE et confirmé à nouveau l’attachement sans équivoque de l’UE à une perspective européenne pour les pays des Balkans occidentaux.

Observations

23

La Commission tient à souligner que tous les pays ont des stratégies dans le domaine de l’état de droit. Cependant, il se peut qu’ils ne disposent pas tous d’une stratégie globale ou actualisée dans le secteur de la justice.

Encadré 4 — Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I

Ancienne République yougoslave de Macédoine

La Commission tient à souligner que, pour limiter le risque de nouveaux abandons de projets, la procédure d’examen des documents contractuels a été améliorée et rendue plus sélective en matière de décentralisation des fonds au titre de l’IAP II. Par ailleurs, la Commission suit attentivement les plans d’attribution de marchés élaborés par les autorités nationales et fournit des conseils concernant la hiérarchisation des projets. Elle contrôle en outre la mise en œuvre du plan d’action relatif au système de mise en œuvre décentralisée (DIS) élaboré par les autorités nationales afin de résoudre les problèmes que pourrait susciter la mise en œuvre de l’IAP.

Encadré 4 — Expérience de la décentralisation de la gestion dans le cadre de l’IAP I

Serbie

La finalité du système de mise en œuvre décentralisée (DIS) au titre de l’IAP I était la gestion des fonds de l’IAP par les autorités nationales.

Le processus d’accréditation n’a donc pas donné lieu à une évaluation complète de la gestion des finances publiques au niveau national, cette évaluation ayant été intégrée seulement dans le cadre juridique de l’IAP II.

Il convient d’observer que, dans le cas de la Serbie, la Commission a continué de superviser l’évolution des structures DIS en assurant le suivi des éventuelles questions en suspens et en prenant d’éventuelles mesures correctives. Par exemple, en 2015, en raison d’insuffisances persistantes dans l’une des structures principales (autorité d’audit), la Commission a décidé de suspendre l’attribution, étant donné que le système ne garantissait pas une utilisation appropriée des fonds de l’UE.

28

La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, souvent dans des contextes politiques difficiles.

Encadré 6 — Des conditions strictes n’ont pas été appliquées dans le cadre de l’IAP I

Serbie

Depuis la programmation 2012 de l’IAP, des conditions sont utilisés de façon ciblée. Elles sont clairement définies dans les fiches de secteur/de projet de façon mesurable et sont appliquées au cours de la mise en œuvre. Il s’agit de faire en sorte que seuls des projets (actions) arrivés à maturité soient financés. De nombreux projets ont été reportés dans la programmation lorsque les conditions préalables essentielles n’étaient pas remplies.

36

La Commission est partiellement d’accord. En règle générale, elle assure un suivi systématique de toutes les évaluations, notamment grâce à un tableau détaillé de recommandations et d’actions de suivi. La Commission tient également à souligner que le suivi axé sur les résultats est fondé sur des questions génériques pouvant être utilisées pour tous les pays et/ou secteurs. Toutefois, il est possible de faire appel à des experts ayant une expérience ciblée pertinente, pour fournir une vision plus équilibrée.

37

La Commission souligne qu’une évaluation stratégique globale de la réforme de l’administration publique est en cours.

Encadré 7 — Coordination des donateurs au niveau régional dans les Balkans occidentaux

CCR

La Commission tient à faire observer que le CCR a organisé plusieurs discussions sectorielles au niveau régional, y compris une réunion de coordination spécifique des donateurs. Ces actions ont contribué à donner une perspective régionale de l’aide apportée par les donateurs.

Le CCR a mis au point une base de données des donateurs (SEEDAD). Une version bêta a été finalisée en décembre 2015 et la base de données a été présentée à la communauté des donateurs lors de la réunion de coordination des donateurs organisée en mars 2016 (http://www.rcc.int/seedad/).

40

Malgré certaines lacunes dans le processus de coordination des bailleurs de fonds assuré par les autorités nationales, cela n’a pas eu d’incidence sur la bonne mise en œuvre de l’aide financière au titre de l’IAP, grâce à l’appui fourni par la Commission et les délégations de l’UE.

Encadré 8 — Inefficacité de la coordination des donateurs au niveau des bénéficiaires

Kosovo

La Commission est d’accord avec l’observation selon laquelle «[a]ucun mécanisme efficace de coordination des donateurs n’était opérationnel» fin 2011, de la part du gouvernement du Kosovo, même s’il convient de souligner que des progrès ont été accomplis depuis lors et qu’un nouveau règlement amélioré sur la coordination des donateurs a fait l’objet d’une consultation auprès des donateurs et a été adopté en juin 2015. Le bureau de l’UE a également fourni un soutien aux autorités nationales.

43

La Commission constate que, dans le secteur sensible de l’état de droit, un engagement politique complet et constant avant et pendant le projet, ainsi qu’après la date de clôture, est essentiel pour garantir la durabilité des résultats.

44

La Commission tient à souligner que, dans le cadre de son dialogue stratégique, elle a systématiquement encouragé un soutien politique, de la part des bénéficiaires, en faveur des réformes dans le domaine de l’état de droit. Ce dialogue, même s’il n’aborde pas directement les thèmes liés au projet, a une incidence directe dans la mesure où il veille à ce que les conditions politiques soient instaurées ou soient en questionnement.

Par ailleurs, la Commission tient à souligner que le défi est notable lorsqu’il s’agit d’imposer des conditions strictes sans réduire toutefois excessivement l’appui financier dans le domaine de l’état de droit. Cela exige un dosage soigneux fondé sur un dialogue stratégique, une programmation et une exécution du projet.

45

La Commission souligne que le CCR a mis sur pied avec les ministères de la justice des Balkans occidentaux un groupe de travail en matière de justice, qui a adopté un plan d’action régional dans le domaine de la justice. Deux réseaux régionaux ont ainsi été créés (des instituts de formation judiciaire et des associations de médiateurs) pour œuvrer à l’exécution du plan d’action. Le CCR a également fait participer l’Institut européen d’administration publique, le réseau européen de formation judiciaire et le Conseil de l’Europe à l’élaboration de séminaires et de matériels destinés aux juges et aux procureurs.

49

La Commission tient à souligner que la mise en place d’un registre nécessite, de la part des autorités, un engagement politique soutenu sur une longue période.

Dans le cas du Kosovo, elle tient à renvoyer à son rapport récent sur les progrès accomplis par le pays pour satisfaire aux exigences de la feuille de route sur l’assouplissement du régime des visas, y compris pour renforcer son bilan en matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée [COM(2016) 276 final].

Encadré 10 — Résultats des projets IAP I dans le domaine de la lutte contre la corruption

Projet de lutte contre la corruption, Albanie

La Commission n’est que partiellement d’accord avec cette observation. Le projet n’a pas en soi atteint des objectifs tels que la diminution des niveaux de corruption perçus ou une augmentation de nombre de saisies des avoirs, qui sont des résultats à plus long terme. Toutefois, d’autres objectifs du projet ont été atteints et ont eu une incidence positive sur la lutte contre la corruption en Albanie. La dernière évaluation thématique concernant le soutien au titre de l’IAP dans le domaine de la lutte contre la corruption a conclu que le projet «contribuait à la prévention de la corruption dans le secteur de l’éducation» et évaluait positivement sa contribution à la mise en œuvre des recommandations du GRECO et du comité Moneyval.

52

La Commission tient à souligner qu’elle a soutenu en permanence les organisations de la société civile au moyen de l’instrument d’aide de préadhésion dans tous les secteurs, y compris la démocratie et l’état de droit, notamment par le biais de programmes plurinationaux. Il est extrêmement important que ce soutien prenne en compte la capacité d’absorption au sein de la société civile.

En ce qui concerne les niveaux de financement dans les autres domaines cités, la Commission tient à souligner que le financement apporté était adéquat, compte tenu de la quantité plutôt limitée d’investissements à grande échelle nécessaires et des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. Ces secteurs ont avant tout besoin de l’apport de conseils d’experts par le biais de l’assistance technique, qui a été assurée au moyen de l’IAP, et non d’investissements à grande échelle, ainsi que d’un engagement politique fort.

58

La Commission tient à souligner que les structures mentionnées par la Cour, «mises en place aux fins de la gestion des fonds de l’IAP», s’appliquent principalement à la gestion décentralisée et, partant, n’existent que dans certains pays. Elle souligne également qu’il importe d’encourager les autorités nationales à tirer parti, dans toute la mesure du possible, des meilleures pratiques issues de ces structures.

La Commission tient à faire observer que la promotion de la bonne gestion des finances publiques ne se limite pas à l’utilisation de l’IAP I. La nouvelle stratégie d’élargissement d’octobre 2013 intitulée «Priorité aux fondamentaux» met en particulier l’accent sur toutes les formes de gouvernance économique, y compris la gestion des finances publiques et l’attribution des marchés publics conformément aux normes de l’UE. Cet aspect fait l’objet d’une surveillance étroite de la part des structures concernées.

Encadré 14 — Projet concernant le pont Žeželj, en Serbie

La majorité des retards ont été considérés comme imputables au contractant. Plus récemment, ce type de difficulté a été résolu par le renforcement des liens entre les objectifs stratégiques et la programmation.

61

La Commission souligne que le dialogue politique ne peut qu’encourager la réforme, mais que l’appropriation du processus de réforme repose sur les autorités nationales.

Encadré 15 — Limites du dialogue politique en ce qui concerne l’état de droit

Réponse commune de la Commission aux paragraphes «Bosnie-Herzégovine» et «Kosovo»

La Commission rappelle que le dialogue politique avec les pays des Balkans occidentaux a été mené d’une manière efficace et axée sur les résultats, et a permis une avancée, comme l’indiquent les trains de mesures/rapports d’avancement annuels sur l’élargissement. Toutefois, la complexité des réformes évaluées dans l’audit signifie que le processus prend du temps, notamment parce que la Commission utilise une approche davantage axée sur la qualité que sur la rapidité. En outre, le rythme des réformes dans les pays concernés relève de la responsabilité des autorités nationales.

Conclusions et recommandations

Recommandation n° 1 – Objectifs – Gestion indirecte

La Commission accepte cette recommandation.

Recommandation n° 2 – Conditions – Suivi – Évaluation

La Commission accepte cette recommandation.

71

La Commission tient à souligner que la conditionnalité a été appliquée dans les situations qui l’exigeaient, et ce au niveau requis, de manière à ce que les objectifs stratégiques de l’élargissement aient le plus d’impact possible, souvent dans des contextes politiques difficiles.

En ce qui concerne les niveaux de financement, la Commission fait observer que le financement apporté aux secteurs en cause était adéquat, compte tenu de la quantité relativement limitée d’investissements à grande échelle nécessaires et des limites imposées par la capacité d’absorption actuelle. La liberté des médias, la société civile et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée requièrent avant tout la mise à disposition de conseils d’experts par le biais de l’assistance technique, qui a été assurée au moyen de l’IAP, et non des investissements à grande échelle.

Recommandation n° 3 – Bilan – Ressources

La Commission accepte cette recommandation.

74

La Commission tient à souligner que le Conseil de coopération régionale a été mis en place par les pays de la région principalement en tant que forum de rencontres et de discussions autour de défis communs, et que cet objectif a été atteint.

Recommandation n° 4 – Coopération régionale

La Commission accepte cette recommandation.

75

La Commission tient à souligner que, lorsque le dialogue politique n’a eu qu’un impact limité sur l’état de droit, cette situation est principalement due à l’absence d’engagement politique de la part des autorités nationales.

Recommandation n° 5 – Dialogue politique

La Commission accepte cette recommandation.

QJ-AB-16-022-FR-E    ISSN 1977-5695

La politique d’élargissement de l’Union européenne dans les Balkans occidentaux porte sur six pays européens historiquement touchés par de graves conflits ethniques, politiques et économiques qui partagent une aspiration commune, celle d’adhérer à l’Union.

La Cour a apprécié si la gestion de l’instrument d’aide de préadhésion par la Commission dans les Balkans occidentaux, dans les domaines clés que sont l’état de droit et l’administration publique, a été efficace et si elle a effectivement permis de renforcer les capacités administratives dans la région. La Cour a également examiné dans quelle mesure le dialogue politique entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux a renforcé les capacités administratives.